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Las nuevas funcionesurbanas: gestin parala ciudad sostenible

Divisin de Medio Ambiente y AsentamientosHumanos

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medio ambiente y desarrollo

Santiago de Chile, abril de 2002

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Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidircon las de la Organizacin.

Los trabajos de Liana Valicelli y de Rubn Pesci han sido presentadosanteriormente en el volumen Ciudades intermedias urbanizacin ysostenibilidad Bellet, C.; Llop, J. Ma (Ed) (2000), editorial Milenio, LleidaEspaa.

Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.1692-PISBN: 92-1-321986-5ISSN: 1564-4189Copyright Naciones Unidas, enero de 2002. Todos los derechos reservadosNo S.02.II.G.32Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo N 48

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ndice

Resumen ....................................................................................... 7I. Hacia una nueva modalidad de gestin urbana.............. 9

Introduccin.......................................................................... 91. Presentacin del proyecto................................................... 112. Tendencias de distribucin espacial de la poblacin ......... 133. La investigacin urbana en Amrica Latina y el Caribe:

globalizacin y renovacin de las ciudades........................ 16a) Consideraciones tericas............................................. 16b) Estructuracin de la nueva ciudad latinoamericana:

fenmenos emergentes................................................ 184. Un actor clave en el nivel local: el municipio .................... 205. Los enfoques del proyecto GUDS en aspectos

prioritarios .......................................................................... 22a) Conceptualizacin de la pobreza ................................ 22b) Servicios urbanos y funcionamiento de la ciudad ...... 23c) Rehabilitacin de reas centrales: problemas y

oportunidades.............................................................. 276. Algunas indicaciones para la accin................................... 30

II. Las lneas de trabajo del programa UIA-CIMES:ciudades intermedias y urbanizacin mundial.............. 331. Qu es el Programa UIA-CIMES?.................................... 332. El marco de reflexin general............................................. 34

a) Las ciudades intermedias en el proceso deurbanizacin mundial.................................................. 34

b) El concepto de ciudad media/intermedia .................... 37c) Ciudad media/intermedia y proceso de

mundializacin de la economa................................... 39

Las nuevas funciones urbanas: gestin para la ciudad sostenible

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d) Ciudad intermedia, urbanismo y poltica urbana. Unos puntos para el debate ......... 413. La evolucin dinmica del Programa UIA-CIMES .......................................................... 45

III. Desarrollo sostenible en ciudades intermedias: testimoniosen Amrica Latina ............................................................................................ 49Prembulo ......................................................................................................................... 49

1. La ciudad intermedia en Latinoamrica............................................................................ 51a) Algunas caractersticas urbanas y estructurales ........................................................ 51b) Criticidad esencial y polticas actuales ..................................................................... 52

2. La necesidad de un nuveo enfoque: marco conceptual y definiciones ............................. 53a) Una relectura de la historia urbana............................................................................ 53b) Sostener la diversidad: hacia una ciudad de calidad ambiental ................................ 55

3. Principios para la ciudad sostenible.................................................................................. 57a) Descripcin de principios.......................................................................................... 57b) Campos de aplicacin................................................................................................ 60c) Principales resultados esperables .............................................................................. 60d) Posibilidades y problemas para la aplicacin............................................................ 61

4. La sostenibilidad en ciudades intermedias: testimonios proyectuales enAmrica Latina.................................................................................................................. 61a) El caso de Asuncin .................................................................................................. 62b) El caso de La Plata .................................................................................................... 65c) El caso Porto Alegre.................................................................................................. 68d) Sntesis....................................................................................................................... 70

IV. Un modelo de desarrollo sostenible: Curitiba (Brasil) ...................................... 71Introduccin ...................................................................................................................... 71

1. La experiencia de Curitiba ................................................................................................ 722. Ejes Estructurales.............................................................................................................. 723. Descongestionamiento del rea central y preservacin de la memoria ............................ 734. Ciudad Industrial............................................................................................................... 735. Vivienda Social ................................................................................................................. 746. Los servicios sociales, educacin y calidad de vida ......................................................... 747. Medio Ambiente................................................................................................................ 758. Toma de decisiones a nivel de Gobierno Local ................................................................ 76

Serie Medio ambiente y desarrollo: Nmeros publicados ........................................... 77

ndice de Mapas

Mapa 1 Porcentaje de poblacin urbana en 1999................................................................... 35Mapa 2 Porcentaje de poblacin urbana en 2030................................................................... 36

ndice de Grficos

Grfico 1 Poblacin segn tamao de asentamiento ................................................................. 37

ndice de Figuras

Figura 1 Simplificacin de los niveles de la jerarqua urbana................................................. 39Figura 2 Plano tipogrfico de la ribera de Asuncin ............................................................... 62Figura 3 Modelo de ciudad sustentable Asuncin 2000....................................................... 63Figura 4 Plan maestro de la franja costera de Asuncin. Zonificacin general ...................... 64


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Figura 5 Plan maestro para la integracin de la ciudad y el transporte. Modelo parala escala urbana: La Plata.......................................................................................... 65

Figura 6 La Plata Patrimonio urbanstico de la Humanidad (1889)........................................ 66Figura 7 Delimitacin del sitio y reas de amortiguacin. La Plata........................................ 67Figura 8 Porto Alegre: Plan director urbano. Programa de espacios abiertos......................... 68Figura 9 Estrategia de produccin de la ciudad de Porto Alegre. Programa de

proyectos especiales .................................................................................................. 69

ndice de cuadros

Cuadro 1 Las ciudades de la red UIA-CIMES.......................................................................... 46Cuadro 2 Principios para la ciudad sostenible. Ejemplo de proyectos realizados

por CEPA .................................................................................................................. 59


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Resumen

El concepto y la prctica en materia de gestin urbana-territorialse han modificado sustancialmente en los ltimos aos en AmricaLatina y el Caribe, desarrollndose para abarcar asuntos y problemasvinculados al desarrollo urbano, que tradicionalmente no hacan partedel quehacer profesional en esta materia. Las razones: la consolidacinde los procesos de descentralizacin y la modernizacin del estado enel marco del desafo que la globalizacin impone a los pases de laregin.

La consolidacin de una nueva economa urbana, que secaracteriza por una estrecha interrelacin entre sistemas complejos(servicios, comunicaciones, produccin, informacin, infraestructura)como asimismo el surgimiento de una estructura social-territorialmarcada por los problemas de equidad y vulnerabilidad hacen parte deuna realidad del hbitat en la regin que impone nuevos desafos ytareas.

Precisamente estas nuevas formas de conceptualizar lasintervenciones y la gestin urbana son presentadas por un conjunto deexpertos en el presente documento.

En primer lugar Ricardo Jordn y Daniela Simioni presentan elproyecto "Instrumentos y estrategias de gestin urbana para eldesarrollo sostenible", que considera particularmente el rol delmunicipio en tres ejes temticos claves para la gestin urbana: lasintervenciones para la pobreza urbana; la gestin de servicios pblicosy la rehabilitacin de lugares centrales. Todo ello en el marco de lascaractersticas que asume hoy el proceso de urbanizacin en la regin.


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A continuacin Carmen Bellet Sanfeliu y Josep Maria Llop Torne nos presentan unprograma de trabajo en torno al tema de las ciudades intermedias y la urbanizacin mundial,desarrollado por la Unin Internacional de Arquitectos (UIA). El nfasis esta puesto en el diseo deestrategias de gestin para ciudades intermedias sustentadas en una amplia participacin de lacomunidad.

Rubn Pesci aporta otro novedoso enfoque para desarrollar una gestin que tenga porobjetivo la sostenibilidad en ciudades intermedias en Amrica Latina. La presentacin involucra losaspectos conceptuales y de definicin, un anlisis de la situacin y la descripcin de algunos casosemblemticos en la regin.

Vinculado con la presentacin anterior, finalmente Liana Vallicelli presenta un casoclsico en Amrica Latina: Curitiba (Brazil). Fundamental en este sentido es la evaluacin que sehace de la experiencia y de las lecciones aprendidas para la gestin sostenible.


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I. Hacia una nueva modalidad degestin urbana

Ricardo Jordan y Daniela Simioni *

Introduccin

En los ltimos diez aos el proceso de urbanizacin yconcentracin geogrfica de la poblacin de Amrica Latina y el Caribeha puesto de manifiesto la importancia creciente de las ciudades en eldesarrollo econmico y social de la regin. Como consecuencia de laglobalizacin, la base econmica de los centros metropolitanos, ascomo de las ciudades intermedias, se ha ido haciendo cada vez mscompleja y diversificada, destacndose en ello el crecimiento ygravitacin del sector servicios, la masificacin de las comunicaciones yel avance en gran escala de la tecnologa correspondiente. El logro yaprovechamiento de las economas urbanas y la disminucin de las

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* Algunos aspectos de este documento han sido redactados sobre la base de las intervenciones, presentaciones y debates llevadosa cabo durante el Seminario Estrategias e instrumentos de gestin urbana para el desarrollo sostenible realizado en la CEPAL,Santiago de Chile, en el cual participaron los siguientes especialistas internacionales: Marcello Balbo, del Instituto Universitariode Arquitectura de Venecia; Yves Cabannes, del Programa de Gestin Urbana (PGU), con sede en Quito; Diego Carrin, de laMunicipalidad de Quito; Fernando Carrin, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Acadmicade Quito; Pablo Jordn, de Urbe-Consultores; Ricardo Jordn, de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos dela CEPAL; Joan MacDonald, de la Universidad de Chile; Chantal Nicod, de la Divisin de Medio Ambiente y AsentamientosHumanos de la CEPAL; Alfredo Rodrguez, de Sur Profesionales; Jorge Rodrguez Vignoli, del Centro Latinoamericano yCaribeo de Demografa (CELADE), Divisin de Poblacin de la CEPAL; Osvaldo Rosales, de la CEPAL; Francisco Sabatini,del Instituto de Estudios Urbanos (IEU) de la Pontificia Universidad Catlica de Chile; Olga Segovia, de Sur Profesionales;Daniela Simioni, de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de la CEPAL; Mauricio Soto, del ComitInternacional de Iniciativas Locales Relativas al Medio Ambiente; Graziano Tonellotto, de la Unin Europea, y Miguel Villa,del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE), Divisin de Poblacin de la CEPAL.


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externalidades negativas parecen ser parecen ser condicin necesaria, entre otras, del crecimiento ydesarrollo de las economas regionales. De esta forma ha comenzado a concebirse bajo un nuevoprisma la asignacin de recursos para el desarrollo urbano, que ha pasado finalmente a serentendida ms como inversin que como gasto.

En las condiciones que acabamos de describir el proceso de urbanizacin de la regin ha idoacompaado de un aumento de la pobreza urbana. Por una parte, pareciera que la tasa de crecimientoeconmico, vista en funcin de los grandes agregados macroeconmicos, ha aumentado, mientras que,por otra parte, la creciente polarizacin y la desigualdad social en el plano local de las ciudades y de laszonas rurales indican que crecimiento y desarrollo no pueden considerarse en modo alguno en la regincomo conceptos equivalentes.

Es indudable que, en muchos casos, el progreso resultante del mantenimiento de elevadastasas de crecimiento econmico no elimina automticamente las situaciones de pobreza. Esnecesario aplicar polticas, programas y proyectos especficos en los que se ponga de manifiestouna firme decisin de promover el desarrollo humano sostenible y equitativo. En ltima instancia,esta es la manera en que las nuevas formas de accin (una nueva gestin) se vinculan a lamitigacin de la pobreza y al deterioro de las zonas urbanas. Como se ha dicho en varios foros deAmrica Latina y el Caribe, estas situaciones y hechos se constituyen en desafos de capitalimportancia para el desarrollo humano a comienzos del siglo XXI.

En Amrica Latina y el Caribe la pobreza se ha convertido en un problema principalmenteurbano. La reestructuracin de la economa mundial afecta a las economas nacionales en general,pero sus efectos se hacen sentir con fuerza especial en las ciudades y en los centros urbanos. Elloredunda en un desarrollo desequilibrado y en la polarizacin de los espacios urbanos. As, lossectores ms pobres de los medios urbanos no slo son vctimas de la carencia de ingresos y de lafalta de acceso a los bienes y servicios bsicos, sino que viven en situaciones de marcadadegradacin y marginalidad. Esto refuerza las condicionantes econmicas y sociales de la pobrezay dificulta la adopcin de medidas para combatirla. Por otra parte, los pobres de las zonas urbanasno constituyen un grupo homogneo; hay una diversidad de situaciones que se expresan endiferentes estrategias de supervivencia, con fuertes races en el mbito local, porque lascondiciones de pobreza se van modificando a medida que nos alejamos de las zonas centrales de laciudad hacia los suburbios o a las zonas ms apartadas.

Por tales motivos, se estima que los municipios pueden constituirse en instituciones localeseficientes para elaborar y materializar estrategias y programas tendientes a superar las situacionesde pobreza, medidas que se deben complementar con otras, encaminadas a asegurar un desarrolloeconmico urbano sostenible. Estas situaciones exigen respuestas rpidas del sistemaadministrativo local el cual, con una gestin deficiente, puede constituirse en un freno para eldesarrollo urbano o, si est bien organizado, puede convertirse en un factor determinante para esemismo desarrollo.

Es evidente que el fenmeno sobre el cual se pretende actuar es el resultado decircunstancias que escapan al control local, pero es indudable tambin que los planes y programaspertinentes sern mucho ms eficaces si se elaboran en el plano local.

El gobierno local debe y puede desempear un papel crucial en los esfuerzos tendientes areducir la pobreza, encarando sus distintos aspectos. La pobreza es una condicin generalizada, queproduce discriminacin entre la poblacin en lo que se refiere al acceso a la tierra, los serviciosbsicos, los empleos y otros, y que adems establece diferencias en materia de gnero, edad yorigen tnico. Por ello el municipio, entre otras cosas, debe asumir nuevas tareas; manejar otro tipode informacin; trabajar en reas no tradicionales, con mtodos no convencionales; mancomunarfuerzas por lo general dispersas; evaluar sus actividades mediante indicadores que no son fsicos y


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que quizs ni siquiera sean cuantificables y vincular sus proyectos a los objetivos de desarrollosocial. Siempre que sea posible, es preciso evitar la aplicacin de polticas y programas que tengancarcter de beneficencia, y apoyar en cambio aquellos programas que movilicen las energas de losdestinatarios y creen condiciones que permitan a los sectores de menores recursos hacerse cargo desu propio desarrollo.

En lo concerniente a la gestin y la administracin pblica, la tendencia observada en laspolticas nacionales consiste en descentralizar las responsabilidades y esferas de competencia hacialos niveles locales. En lo que se refiere en particular a los bienes y servicios que es posible llamarurbanos (vivienda, transporte, infraestructura, equipamiento), hasta ahora se ha aplicado unenfoque sectorial, conforme al cual los organismos ministeriales funcionan sobre la base de unnmero reducido de criterios territoriales fundamentales. Este enfoque impide a las autoridadeslocales definir una poltica de desarrollo urbano eficaz, adaptada al territorio que administran, yadecuada al tipo de demanda de cada unidad territorial. La tendencia a privatizar los servicios,gestionada centralmente, refuerza la estructura de manejo central de todo el sistema. Sin embargo,en contraste con ello, han comenzado a aparecer ltimamente algunas iniciativas del sector pblicoque, favoreciendo el desarrollo local, hacen hincapi ahora en esquemas de regulacin flexibles.

En Amrica Latina y el Caribe, el grado con que se ha puesto en prctica el proceso dedescentralizacin de funciones y responsabilidades hacia los gobiernos locales ha sido variable. Enlos ltimos aos, se han empezado a introducir innovaciones importantes en esta rea. Lasautoridades locales han comenzado a desempear el papel de agentes de desarrollo local, lo que lesexige realizar cambios importantes en su estructura operativa y concebir nuevas herramientasoperacionales. Los municipios estn modernizando y reforzando su capacidad de accin,principalmente por medio del desarrollo de procedimientos que fortalecen sus instituciones desdeadentro. Para lograrlo, los municipios requieren medidas de apoyo que los ayuden a disearprocedimientos y mtodos adecuados de gestin urbana.

1. Presentacin del proyecto

El objetivo del proyecto Instrumentos y Estrategias de Gestin Urbana para el DesarrolloSostenible (GUDS) es fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para resolver los problemasdel desarrollo territorial y de gestin urbana, haciendo hincapi en la lucha contra la pobrezaurbana en el contexto del desarrollo econmico regional.

El proyecto aprovecha tanto la experiencia acumulada en la materia en los pases de laregin, cuanto el impulso favorable logrado en la estructura municipal de diversos pases merced ala aplicacin de nuevos procedimientos de gestin urbana y de capacitacin del personal. En talsentido, el proyecto se mueve por dos vas paralelas: la primera consiste en desarrollarinstrumentos especficos en la esfera de la gestin de los servicios, los mtodos de coordinacinpara mitigar la pobreza urbana y la recuperacin de las zonas centrales de las ciudades; la segunda,ms metodolgica, consiste en elaborar programas de capacitacin y formacin para tcnicos delsector urbano, y en difundir los instrumentos de gestin urbana en toda la regin. El proyectocomplementa otras experiencias similares que han tenido lugar en la regin, y se basa en los logrosy resultados de stas, pero al mismo tiempo establece sus propios objetivos, mbitos de accin,metodologa y esferas de trabajo.

Los objetivos especficos de trabajo del proyecto GUDS son:

- Hacer ms eficiente el funcionamiento de los municipios, facilitndoles para ello elacceso a los sistemas de modernizacin de los mtodos de gestin, con nfasis en la


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elaboracin y aplicacin de herramientas y estrategias que permitan una accin coherenteen las zonas donde se concentra la pobreza.

- Ayudar a los gobiernos locales a disear polticas, programas y medidas tendientes amejorar la calidad de vida en los asentamientos humanos, en especial en los hogares debajos ingresos, e impulsar la rehabilitacin y la recuperacin de las reas centrales de lasciudades como estrategia de desarrollo de las economas locales.

- Capacitar a los especialistas en asentamientos humanos para la elaboracin yadministracin de sistemas de gestin urbana eficientes. Este programa de capacitacinser uno de los instrumentos de difusin permanentes de las actividades del proyecto.

Cuando se quiere influir en la realidad por medio de un proyecto de asistencia tcnica, esnecesario en primer lugar, llevar a cabo investigaciones empricas que estn conectadasestrechamente con la respectiva teora y, en particular, con los enfoques que hay detrs de laspolticas.

Igualmente, se requiere que haya una mayor y mejor integracin entre investigacincientfica y accin, en la lnea de ir superando el modo en que tradicionalmente se conecta lainvestigacin con la prctica. La investigacin emprica tiene sus propios mtodos y formas devalidacin, que no guardan relacin con la aplicacin prctica de sus conocimientos.

Existen dos tradiciones sobre la creacin de conocimientos en el rea del urbanismo, yaunque ambas parecen muy distintas, comparten la misma debilidad en lo que se refiere a la escasaimportancia que asignan a la investigacin emprica. Una de estas tradiciones est representada porlo que se puede llamar el urbanismo de base arquitectnica; la otra es la planificacin urbanapracticada tpicamente en los organismos competentes. La primera hace hincapi en la formaespacial del fenmeno urbano; la segunda, en sus variables o dimensiones sociales y econmicas.Se presenta aqu una suerte de especializacin y polarizacin, que es tal vez una de las debilidadesmayores de este campo.

La tradicin de planificacin urbana que enfatiza lo econmico y social ha estado bastantemarcada por el sesgo estructuralista que caracteriza o ha caracterizado a las ciencias sociales en laregin: se tiene resuelto a nivel terico lo que es la realidad latinoamericana y caribea y, por lotanto, no se cree necesaria la investigacin emprica.

El mismo sesgo estructuralista permite entender fcilmente por qu la investigacin haestado tan separada del actuar, y ha estado lejos as de servir a determinadas polticas o esfuerzosprcticos. Durante los aos ochenta hubo una especie de vuelta atrs, pues se dio la espalda a latradicin estructuralista y las organizaciones no gubernamentales (ONG), junto con muchos centrosde estudios, se dedicaron casi exclusivamente a hacer investigacinaccin; esto es, se pas al otroextremo, ya que la teora era desechada por considerrsela como algo negativo.

Lamentablemente, la expresin investigacinaccin est cargada ideolgicamente, ya quese relaciona con los trabajos de Orlando Falls Borda en Colombia, quien sostiene que hay una solaciencia popular, el marxismo. Sin embargo, lo rescatable de esto y de otras filosofas pragmatistas,es la conexin que establecen entre conocimientos y accin, en el sentido de que aquellos segeneran a partir de sta.

Una posibilidad es recoger experiencias prcticas y convertir los esfuerzos, los programas ylas polticas en objeto de conocimiento para la generacin de nuevos conocimientos. Las dinmicasde mercado y la dinmica de la ciudad se deben entender de manera paralela, ya que de la mismaforma en que la tradicin de la planificacin urbana tiende a resolver ideolgicamente el problema,los planificadores de base arquitectnica tienden a focalizarse slo en la forma fsica de la ciudad,utilizando un enfoque bastante antiurbano. Tambin hay que estudiar y tratar de entender qu hace


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que haya mejores y peores espacios urbanos, entendiendo que no todas las ciudades son igualmentemalas, pues hay ciudades donde la calidad de vida es mejor que en otras.

En definitiva, en materia de relaciones entre investigacin y accin hay que insertaractividades o unidades de investigacin en el diseo de los programas de accin, de las polticas yde los proyectos en la forma ms orgnica posible. No es fcil hacerlo; hay algunos conceptos,como el de sistematizacin y evaluacin, a los que se puede recurrir, pero hay que tratar de hacerlodel modo ms sistemtico posible. La investigacin no se debe considerar como una cuestinparalela o una carga que se agrega a lo que se est tratando de hacer en la prctica.

Se debe tratar de vincular orgnicamente la actividad de estudio y de investigacin a lo quese est haciendo en la prctica y, de paso, hay que tratar de sacar de su relativa oscuridad a lasdisciplinas cientficas que se han dedicado a lo urbano. Aun si se adopta una filosofa mspragmatista, se puede destacar incluso el valor cientfico de los estudios que se hagan. Es algo quehay que discutir desde este campo, centrado en lo urbano y lo territorial.

2. Tendencias de distribucin espacial de la poblacin

La poblacin de Amrica Latina y el Caribe se ha triplicado en los ltimos 50 aos, hastallegar hoy en da a poco ms de 500 millones de habitantes (Naciones Unidas, 2000). Estaexpansin es indita en la historia de la regin, y ha tenido una intensidad poco conocida en el restode las regiones del mundo. Sin embargo, en este lapso el ritmo de incremento fue desigual.

En una primera etapa, entre 1950 y mediados del decenio de 1960, el descenso de lamortalidad y el mantenimiento de niveles relativamente altos de fecundidad contribuyeron a uncrecimiento extraordinariamente rpido de la poblacin. A lo largo de los aos sesenta, la reginexperiment una fuerte expansin econmica impulsada en gran medida por la poltica desustitucin de importaciones, lo cual se vio acompaado de un proceso de cambios sociales que,entre otras cosas, se expres en el ascenso de los estratos medios, el peso creciente de los sectoresasalariados, un aumento significativo de la escolaridad y una veloz urbanizacin. Estatransformacin econmica y social tambin estuvo acompaada de modificaciones en el planocultural. Como parte de esas transformaciones, fue consolidndose un ideal de tamao de familiamenor que el que haba prevalecido tradicionalmente en la regin, aspiracin que se vio a su vezfacilitada por la puesta en prctica de programas de planificacin familiar. As, la fecundidadcomenz a descender y la tasa media anual de crecimiento de la poblacin, que haba sido bastantealta entre los aos cincuenta y sesenta (2.7%), empez a declinar progresivamente hasta llegar al1.6% actual (Rodrguez, 2001).

El nmero medio de hijos por mujer, de aproximadamente 6 a comienzos del perodo de losaos cincuenta, se redujo a 2.7 en la actualidad. Las proyecciones de poblacin muestran que estenmero seguir disminuyendo, y que a mediados del siglo XXI la regin tendr una tasa promediode fecundidad de 2.1 hijos por mujer, cifra que representa la condicin mnima para que lapoblacin pueda ir reemplazndose a largo plazo.

En este perodo hubo igualmente una disminucin importante de la mortalidad, y laesperanza de vida al nacer aument en 18 aos. Se estima que hacia mediados del siglo XXI laesperanza de vida al nacer de la regin ser de aproximadamente 79 u 80 aos. Estas tendencias, enparticular la disminucin de la fecundidad y la herencia dejada por la alta tasa de crecimiento de lapoblacin en el pasado, han contribuido a remodelar la estructura etaria por edades de la poblacin,propiciando una tendencia al envejecimiento. Sin embargo, el peso de las estructuras etarias es tal,que las modificaciones no son inmediatas, esto es requieren cierto lapso para asentarse. Porejemplo, a pesar de la baja de la fecundidad, la proporcin de mujeres en edad frtil ha aumentado,


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como herencia de lo que fue el crecimiento en el pasado. En consecuencia, pese a que cada mujerpuede tener en promedio un nmero menor de hijos, la suma total de nacimientos tendi a aumentaren la regin hasta llegar en estos momentos a una estabilizacin.

Un cambio importante que se est produciendo en la estructura etaria es el incrementosignificativo de la proporcin de la poblacin en edad de trabajar. Es decir, el potencial laboral dela regin ha alcanzado en el presente y seguir mostrando en los prximos 25 aos quizs elnivel ms elevado de su historia. Esto es lo que algunos han denominado el bono demogrfico, queencierra la posibilidad de aprovechar esta circunstancia histrica para incorporar efectivamente altrabajo este potencial. Por ltimo, la poblacin de ms de 62 aos de edad est creciendo en estosmomentos a un ritmo mucho mayor que el de otros grupos etarios, con una intensidad tal, que elenvejecimiento resultante va a alcanzar en la regin un grado indito hasta el presente. La regin ensu conjunto est actualmente en medio de un proceso de transicin demogrfica, es decir, dedisminucin de los niveles de crecimiento de la poblacin, como fruto de la cada de los parmetrosde mortalidad. Sin embargo, esta generalizacin no se aplica por igual en todos los pases, pues latasa de crecimiento llega a 2.8% anual en algunos, y slo a 1.1% en otros. Estas diferencias seexpresan tambin en el plano de los distintos niveles de esperanza de vida al nacer.

En el perodo 1990-2000 se advierte claramente que hay pases en los cuales la esperanza devida est por debajo de 60 aos, mientras que en otros est ya muy cerca de 65 aos o ms. Elpromedio de hijos por mujer tambin muestra oscilaciones considerables. En el perodo 1995-2000hay pases donde la tasa global de fecundidad es todava cercana a 5, mientras que en otros est pordebajo de 2. Este comportamiento sociodemogrfico heterogneo no solamente se advierte entre lospases, sino tambin dentro de ellos, a causa de la persistente y aguda desigualdad social queprevalece en la regin segn zonas geogrficas, segn estratos sociales y segn conjuntos tnicos.Pero ello es tambin, en el caso de la fecundidad, reflejo de la incidencia de factores dediferenciacin cultural. Esta heterogeneidad es tambin visible en las ciudades pues, por ejemplo,la mortalidad infantil puede ser tres y hasta cuatro veces mayor en los sectores urbanos de msbajos ingresos que en los de ms altos ingresos.

A nivel de hogares, se aprecian familias cada vez ms pequeas, no compuestas ya, como eratradicional, por padres e hijos menores, sino que aparecen otros tipos, como familias unipersonalesy monoparentales. En general, la familia parental ya no se presenta como la familia nuclear tpica,sino que predominan los hogares con uno o dos padres e hijos adultos, incluso mayores de 19 aos,que siguen viviendo en el hogar.

Otro componente de la dinmica demogrfica regional que ha experimentado grandescambios es el de la migracin internacional. A contar de los aos setenta, la regin, que haba sidouna gran receptora de inmigrantes del resto del mundo, comenz a perder ese carcter paraconvertirse en una regin de emigracin neta. No hay una expulsin absoluta de poblacin, pero lapropensin a emigrar es mayor que la propensin de la inmigracin. Se definen entoncesbsicamente dos grandes patrones migratorios: uno, que es muy antiguo en la regin y que es el queda origen a corrientes dentro de la propia regin, tiene como destino a Argentina, Venezuela yCosta Rica fundamentalmente, pases que en lo esencial reciben inmigrantes de las naciones mspobres. Pero quizs el patrn ms importante, especialmente en las dcadas de 1970 y 1980, es elpatrn migratorio extrarregional, es decir, la migracin hacia afuera de la regin,fundamentalmente hacia los Estados Unidos y, en menor medida, hacia Canad y Europa.

Si bien la poblacin total de la regin se multiplic aceleradamente despus de 1950,triplicndose entre 1950 y 2000, la expansin de su segmento urbano ha sido todava mayor, y estecrecimiento ms rpido es justamente lo que caracteriza desde el punto de vista ecolgicodemogrfico a la urbanizacin, ya que junto con aumentar la poblacin en las localidades que sedefinen como urbanas, aument tambin el nmero de estas localidades (Rodrguez y Villa, 1998).


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La urbanizacin es quizs, por lo tanto, el signo ms evidente de la redistribucin de lapoblacin en la regin. La intensidad del proceso de urbanizacin de Amrica Latina y el Caribe seha puesto de manifiesto desde hace tiempo, y ello se advierte claramente cuando se considera suevolucin temporal y cuando se la compara con la de otras regiones del mundo. En 1925, no ms dela cuarta parte de la poblacin de Amrica Latina resida en localidades urbanas, lo que situaba a laregin en una posicin intermedia entre Europa y Amrica del Norte (donde esa proporcin era deaproximadamente de 50%), y Asia y frica (donde la proporcin no superaba el 10%).

En cuanto al grado de urbanizacin, los pases de Amrica del Sur aparecen como los msurbanizados, en contraste con el carcter ms rural de los de Amrica Central y el Caribe. Hoy da,sin embargo, se aprecia nuevamente un acercamiento en los ndices de urbanizacin de la regin, ylas caractersticas de esta urbanizacin son tambin similares, en el sentido de que avanza a unritmo cada vez ms lento, que probablemente se va a acercar al 1% en 2030.

En el presente, ms del 75% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe reside enlocalidades urbanas, es decir, una proporcin similar a la de Europa y Amrica del Norte, aconsiderable distancia de la proporcin que se da en otras regiones en desarrollo, por cuanto enfrica y Asia el porcentaje urbano alcanza a lo ms cerca de 35%.

Lo que ocurri en la regin entre 1950 y 2000 es que el crecimiento vegetativo definidocomo la diferencia entre la natalidad y la mortalidad fue mucho mayor en el campo que en lasciudades. La urbanizacin ha tenido lugar bsicamente porque ese crecimiento vegetativo, o partede l al menos, se transfiri al medio urbano y esta transferencia neta rural-urbana se debifundamentalmente a dos fenmenos: a la migracin del campo a la ciudad del pasado y a lareclasificacin (administrativa) de las localidades, es decir, al hecho de que ciertas localidadespasaron a ser clasificadas como urbanas sin que mediare efectivamente un desplazamiento espacialde la poblacin.

El crecimiento demogrfico de la regin es, entonces, esencialmente urbano; dicho en otrostrminos, las pautas de comportamiento reproductivo de las zonas urbanas son las que determinanla fecundidad total de la poblacin, y esto es resultado del altsimo grado de urbanizacinalcanzado por la regin.

Con respecto a la pobreza, el proceso de urbanizacin en Amrica Latina muestra dos caras.Desde un punto de vista relativo, la pobreza tiene mucho mayor incidencia en las reas rurales queen las urbanas: en 1997, un 54% de los habitantes rurales vivan por debajo de la lnea de pobreza,la mayora de ellos en condicin de indigencia, mientras que en las reas urbanas slo 30% de loshabitantes eran pobres (10% indigentes). Sin embargo, la mayora de los pobres de la regin seencuentran en las ciudades: de los 200 millones de pobres (de los cuales 90 millones sonindigentes), 125 millones son urbanos. Adems, la mayora de los 64 millones de pobres que seaadieron en los aos ochenta a los que ya estaban en esa condicin fueron urbanos (MacDonald ySimioni, 1999).

En todos los pases, la pobreza tiende a ser mayor en las reas rurales que en las urbanas, ytiende a ser menor en las ciudades ms grandes que en las intermedias y pequeas. La expresin deurbanizacin de la pobreza se justifica hoy en da porque la mayora de los pobres de la reginson urbanos, pero ello no debiera confundirse con empobrecimiento de la poblacin urbana. Escierto que con el grado de urbanizacin antes mencionado hay en el presente ms pobres urbanosque pobres rurales, pero eso no debiera interpretarse necesariamente como una desventaja de lasciudades. Por el contrario, en la mayora de los pases la concentracin urbana no ha sido un factornegativo, pues ha permitido el acceso a bienes y servicios en una medida bastante mayor que laprevaleciente en tiempos de predominio rural.


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3. La investigacin urbana en Amrica Latina y el Caribe:globalizacin y renovacin de las ciudades

a) Consideraciones tericasEn el siglo XIX, la revolucin industrial trajo consigo la urbanizacin de la economa a

escala mundial, por el traslado de la industria del campo a la ciudad. Ms concretamente, por eldesplazamiento de la poblacin desde las fuentes energticas naturales localizadasprincipalmente en los ros hacia las ciudades. Ello ocurri gracias a la aparicin de la mquina avapor, que permiti acumular suficiente energa, de tal manera que la localizacin de la industria yano dependa tan estrechamente como antes de la ubicacin de las fuentes energticas, sino de otrosfactores, como los mercados o el transporte.

Por eso durante mucho tiempo, incluso en Amrica Latina, se asoci urbanizacin conindustrializacin, idea que provena de una reflexin principalmente britnica o europea. Sinembargo, desde esa poca en adelante, no hubo en las ciudades cambios tan significativos como losque se estn viviendo en el presente.

La revolucin cientfico-tecnolgica en el campo de las comunicaciones est ejerciendodistintos impactos en la ciudad, como la reduccin creciente de las distancias; la comunicacin enespacio y tiempo real para hacer transacciones comerciales y financieras y la conformacin culturalalrededor de los medios de comunicacin.

Segn investigaciones desarrolladas recientemente en diversas ciudades de Amrica Latina,un nmero importante de personas ya no salen de su casa para recrearse. Esto significa que si lamodernidad trajo las formas de socializacin en la poltica, en la calle, en la educacin, en laescuela, en el aula, hoy en da la socializacin cultural y poltica ya no pasa por la calle, ni por laciudad, sino que fundamentalmente por los medios de comunicacin y, entre ellos, principalmentepor la televisin.

Existe una postura que sostiene que la relacin entre ciudad y globalizacin es dbil, pero sereconoce que hay fenmenos supranacionales importantes y novedosos en este plano. Por ejemplo,se han intensificado ciertos aspectos que subyacen tras una serie de problemas en las reas urbanas:el decaimiento de los centros, los problemas de exclusin y segregacin (que adoptancaractersticas nuevas), la inseguridad ciudadana, la violencia, los espacios urbanos abandonados,los problemas con las viviendas sociales antiguas creadas por el Estado y otros, son problemasbastante universales, que tienen una caracterstica en comn. Para su comprensin se requiereentender la relacin entre los fenmenos espaciales y los fenmenos socioeconmicos, dejando delado la separacin tradicional que han introducido los urbanistas arquitectos, ms volcados hacia elespacio fsico, y los planificadores urbanos, ms insertos en la teora social. La forma mstradicional de entender las relaciones entre lo social y lo espacial es lo que podramos llamar latesis espacial separatista, que plantea que hay leyes sociales por una parte, y leyes espaciales,autnomas de lo social, por otra. Por ejemplo, con respecto a la primaca urbana, que se conectacon una tradicin que postula la existencia de leyes espaciales, aparece la de regla rangotamao,que afirma que lo aconsejable para el sistema urbano de un pas es ajustarse a esta regla, para notener fenmenos de primaca urbana.

La primaca urbana, o sea, el exagerado peso de las ciudades capitales, sin un sistemaponderado de ciudades que las siguieran en tamao, fuera de toda proporcin con lo que ocurre enlos pases desarrollados, fue identificada por estas tesis como un problema. Ms de alguien haplanteado que la mdula del problema del desarrollo era la cuestin espacial, de tal manera que susolucin dependa de la posibilidad de poder contar con un sistema de ciudades equilibrado que


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permitiera ayudar a difundir la esencia del desarrollo econmico y social. Se cay as en una suertede espacialismo, pensando que las leyes sociales y las leyes espaciales eran independientes entre s.No obstante lo anterior, se planteaba la existencia de una suerte de simetra: por una parte, desde elpunto de vista de las leyes sociales, se deca que la sociedad se refleja en el espacio y que, por lotanto, la ciudad es simplemente un espejo de las diferencias y las dinmicas sociales. Por otra parteesta causalidad se inverta a la hora de las polticas y se sostena, como se dijo recin, que lamdula de las polticas de desarrollo resida en la cuestin espacial, es decir, en la posibilidad detener una jerarqua equilibrada de ciudades, para lo cual era necesario fortalecer la planificacinurbana y regional dentro del concepto de polos de desarrollo. En esencia, el espacio y la sociedaderan considerados como dos cosas distintas: el espacio estaba fuera de lo social.

Posteriormente apareci un segundo enfoque, que sostiene que las formas espaciales sonproducidas por el capitalismo para sus fines de rentabilidad. Nuevamente el espacio no estabarelacionado con lo social y este ltimo no haca referencia al espacio; simplemente se inverta elorden, y muchos autores sostenan que la hiperurbanizacin haba agravado las condiciones demarginacin y de dependencia. Es decir, de nuevo se le atribua a lo espacial un papel causal conrespecto a lo social, pero sin lograr una integracin correcta.

Si se examina lo que se est pensando hoy sobre la ciudad global, se advierte que reaparecenestos mismos conceptos, como se advierte, por ejemplo, en la tesis espacial separatista, con su ideade enfatizar la telemtica, los espacios electrnicos, el tiempo real y los determinismos, es decir, latecnologa que transforma la sociedad. Esta tesis, formulada hace 20 aos por Alvin Tofler (1980),plantea que la sociedad informacional, la telemtica y las telecomunicaciones pueden resolver losproblemas de pobreza de todo el mundo. En esta visin utpica se vislumbraba una ciudad, muyparecida a la descrita por Herbert Well en el ao 1900 sobre la ciudad del futuro, donde lascomunicaciones y la revolucin tecnolgica iban a permitir salvar a la humanidad del destino devivir en ciudades. El futuro estaba en ciudades con redes propias, conectadas entre s por Internet,el telfono, el celular, el automvil y las autopistas. Entonces se cae en una suerte de determinismotecnolgico, una visin antiurbana parecida a la anterior. Por otra parte, se expresan otras posturasque afirman que hay que tener otro enfoque, el de la produccin social del espacio o de laeconoma poltica en la telemtica. Si la telemtica es una necesidad del capitalismo y la telemticadualiza a la sociedad, de nuevo lo espacial est fuera de lo social.

Conforme a esta tesis, el cambio se define a nivel econmico y de la tecnologa, y tendr unimpacto espacial en las ciudades globales dualizadas. El actual modelo de capitalismoposfordista aumenta las desigualdades y, por lo tanto, no puede sino haber ms exclusin y mssegregacin en la ciudad. Pero hay nuevas dinmicas especficas y nuevas posibilidades de actuaren stas, lo que equivale a analizar los fenmenos que dan cuenta de una globalizacin cultural.Se entiende por esta ltima la globalizacin de los valores, en lo que se refiere por ejemplo almedio ambiente, los derechos humanos, las diversidades tnicas, la calidad de vida, todo lo cualhace que los ciudadanos estn hoy cada vez ms conscientes de sus derechos. Estas soncaractersticas que marcan esta poca de cambio social en forma mucho ms acentuada que otraspocas en las cuales las desigualdades sociales eran ms acusadas. El punto de vista de la polticaterritorial tiene una importancia capital para la investigacin urbana que se debera hacer en elfuturo. Por ejemplo, entre las cuestiones prioritarias articuladas alrededor de la relacin entre losocial y lo espacial, est la poltica local y microlocal referida a la distribucin de lasexternalidades asociadas con los proyectos de inversin inmobiliarios, toda vez que el desarrollourbano y el desarrollo urbano futuro se basan en proyectos de esta ndole. Estos proyectosconstituyen hoy en da el gran elemento, la base del desarrollo urbano, y eso genera muchasexternalidades.


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Las externalidades significan distribucin de pobreza y de riqueza de manera incontrolada,fuera de los mercados. Con ciudadanos ms conscientes que defienden su calidad de vida, se va adesencadenar una dinmica poltica local diferente, y por eso es urgente estudiar nuevas prcticas.Ciertamente, hay municipios que han sabido manejar polticamente la compleja situacin queentraan estos proyectos, y han sabido superar las muchas dificultades que suelen surgir en torno aellos, a menudo con conflictos abiertos, en contraposicin con otros municipios que no logranmanejarlos. Se hace sentir entonces la necesidad de investigar en forma concreta cules son lasbuenas prcticas en trminos de habilidad poltica para manejar estos conflictos, tarea que secomplementa con el enfoque tradicional del planificador urbano.

El proceso de globalizacin de la economa, de los mercados, de la poltica y de la culturaest dando origen, en forma concomitante y simultnea, a procesos de localizacin. En otraspalabras, se presenta la paradoja de estar viviendo en lo local y lo global o lo global y lo localde manera simultnea. Ello parece ser una consecuencia directa de los procesos de globalizacin encurso y est adems estrechamente vinculado a la cuestin de la ciudad y la cuestin de lo local,todo ello paralelamente a la gran crisis de los estados nacionales, la cada de las fronteras y laredefinicin de las soberanas a escala mundial.

b) Estructuracin de la nueva ciudad latinoamericana:fenmenos emergentes

Uno de los nuevos fenmenos es lo que se ha llamado el regreso a la ciudad construida.Actualmente se han reducido la migracin del campo a la ciudad y la presin demogrfica, lo queen el pasado oblig a que las ciudades se definieran, por lo menos en Amrica Latina, sobre la basede la periferia. De este modo, hoy en da el movimiento es inverso, y se comienza a hablar ya no dela urbanizacin de la cantidad, sino de la urbanizacin de la calidad.

Las ciudades de la regin son jvenes, pero han tenido un crecimiento poblacional sostenidodesde los aos cincuenta. Los pobres han construido sus casas con material de desecho, contecnologas que se han sumado en el tiempo, y las ciudades tambin se han levantado de esamanera, y a estas alturas estn obsoletas y obligan a hacer fuertes inversiones en el mantenimiento.La urbanizacin, que antes fue sinnimo de ampliacin del acceso a agua, luz, telfono,alcantarillado, vas y otros servicios, va a ceder paso ahora a la nueva urbanizacin de la ciudad, esdecir, se transitar de un proceso expansivo hacia la periferia a una introspeccin y una renovacinde la ciudad.

Hoy se est viviendo un proceso de cosmopolitizacin diferenciada o internacionalizacin dela ciudad. Esto se debe a que el proceso de globalizacin necesita localizar estratgicamente suspropuestas, para poder tener despus una influencia ubicua, para poder sostenerse y desarrollarse.Sin embargo, para cumplir efectivamente su funcin, estos lugares estratgicos debeninternacionalizarse, estableciendo as la relacin entre lo local y lo global o viceversa. En estecontexto, la nica posibilidad que tiene lo local de subsistir es crear las condiciones que asegurensu competitividad esto es, establecer lazos hacia el interior y hacia el exterior. Para ello se requierela innovacin tecnolgica, la formacin o la capacitacin del capital social y la constitucin de unainstitucionalidad flexible, capaz de adaptarse a todos estos procesos. Se pasa entonces de unespacio continuo, vinculado principalmente a la localizacin industrial, a un espacio discontinuo,cuyos puntos, pese a estar cada vez ms distantes entre s, establecen relaciones cada vez msdirectas.

Al mismo tiempo, el proceso de cosmopolitizacin diferencia entre territorios, en cuanto notodo lo local puede insertarse en este proceso, con lo cual la globalizacin se transforma en unproceso excluyente, que no se articula a travs de espacios continuos, sino que se articulaprincipalmente por medio de las comunicaciones, es decir, a travs de espacios discontinuos.


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Adems de estos dos nuevos fenmenos se podran mencionar tres ms: la comunicacin ysu importancia, no slo en las relaciones interurbanas que han aparecido en la categora demercadeo urbano, sino tambin en los procesos de comunicacin en el seno de las ciudades. Siantes el urbanismo se haca sobre la base de terrenos planos, donde no haba poblacin, ahora hayque hacer urbanizacin all donde ya hay poblacin, organizacin social y redes sociales, lo cualconvierte a la comunicacin en un eje fundamental. Tambin estn los fenmenos de violenciaurbana y de segregacin, no slo en trminos horizontales, sino tambin verticales. A pesar de quela violencia ha existido siempre, ahora se presenta con mayor magnitud, influyendo notablementeen la organizacin de la ciudad. La segregacin parece ir en aumento pero, por otra parte, suaumento parece atribuible en gran medida al hecho de que los ricos se han alejado de los pobres yno tanto quizs al hecho de que los pobres vivan en condiciones peores que hace dcadas. Engeneral la urbanizacin ha ido acompaada del acercamiento a los servicios bsicos, deoportunidades de adquirir viviendas, y de la formalizacin de la precariedad habitacional que seorigin en dcadas de altsimo y rpido crecimiento de las ciudades, cuando stas se vieronsobrepasadas y abrumadas por demandas cuantitativas y de crecimiento en la periferia que nopudieron atender.

La gestin del desarrollo urbano ha adoptado en la actualidad nuevas formas ycaractersticas:

- Simultaneidad y flexibilidad. Lo caracterstico de la ciudad de este nuevo siglo enAmrica Latina y el Caribe es una dimensin cualitativa de los procesos de desarrollourbano: primero, las ciudades se levantan hoy en forma simultnea: al mismo tiempo quese est construyendo una red de transporte, se est ejecutando un programa de viviendasocial y un programa de capacitacin. Esta simultaneidad de la accin en distintosniveles y distintos sectores se diferencia de la forma tradicional de concebir laplanificacin de los procesos de desarrollo urbano; exige, como estilo, ms flexibilidad,ms capacidad de negociacin y una tremenda capacidad de articulacin de parte delgobierno local.

- Diversidad. Se ha avanzado mucho en lo que concierne a entender la diversidad de laciudad actual. El atender a los grandes nmeros llev a los pases y a los gestores deldesarrollo urbano a tomar decisiones en gran escala para poder responder a grandesvolmenes. Todava estn presentes hoy esos grandes volmenes, pero ahora se hacomprendido que al aceptar la diversidad del lugar, del caso, de la etnia, de lalocalizacin topogrfica o de los recursos tcnicos se abre la posibilidad de allegarnuevos recursos a la solucin de estos problemas.

- Gestin orientada hacia proyectos. Otro aspecto clave en la gestin urbana actual es elhecho de que est orientada hacia proyectos. Ms que conceptos y ms que ideas, lo queaglutina hoy a territorios, administracin y agentes privados y pblicos es la nocin deproyecto. Esta percepcin aparece como un aporte interesante y se relacionapositivamente con lo que los municipios estn demandando.

- Incorporacin del sector privado. Se reconoce la existencia de un nuevo sector activo, eltercer sector, y por lo tanto la gestin urbana moderna es mixta, esto es, implica unaasociacin entre el sector pblico y el privado. En la actualidad ningn actor local seplantea tomar decisiones sin tener en cuenta de alguna manera las condiciones delmercado: oferta, demanda, precios, agentes, empresarios. La gestin urbana modernatiene que considerar el sector privado como un factor clave del proceso.


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4. Un actor clave en el nivel local: el municipio

El municipio es simultneamente el ltimo escaln del aparato del Estado y el primerpeldao de acceso desde el ciudadano. Ello lo sita en un lugar privilegiado para el desarrollo yfortalecimiento de la democracia, en particular para la construccin de ciudadana, a partir de lamisin de prestar servicios para mejorar la calidad de vida, al contribuir a la igualdad deoportunidades y al reconocer a los vecinos el derecho a participar y ser ciudadanos. Esto explica enparte por qu el gobierno de las ciudades ha adquirido actualmente nuevas connotaciones,justamente por efecto del proceso de municipalizacin.

Este hecho trae muchos beneficios, pero acarrea al mismo tiempo diversos problemas. Enprimer lugar, aunque todos los municipios de la regin cuentan hoy con mayores recursoseconmicos que hace diez aos, la reparticin de los recursos sigue siendo poco equitativa entre losmunicipios que albergan poblacin de altos ingresos y los que albergan poblacin de bajosingresos. En segundo lugar, hay actualmente una mayor competencia entre ellos, ya que en generallos municipios siguen prestando los servicios bsicos ms tradicionales, como salud y educacin,pero adems, de una u otra manera, deben hacerse cargo de nuevas tareas, como los problemasambientales, el empleo y la seguridad ciudadana.

Los municipios tienen ms recursos, ms competencias, e incluso se ha ampliado su basesocial de representacin, tanto por la va de la democracia representativa como por la de lademocracia de participacin.

En el proceso de profundizacin de la democracia en lo local, es importante reconocerabiertamente los lmites del rol municipal. En efecto, el papel del municipio en lo referente almejoramiento de la equidad entre la poblacin es cuestionable, ya que no puede incidir en las racesestructurales de la inequidad, en un mercado laboral donde dominan la inseguridad del trabajo,bajos sueldos, una distribucin de los ingresos altamente concentrada, escaso desarrollo del capitalhumano, adems de discriminaciones sociales. Sin embargo, s puede cumplir un papel importanteen la entrega de educacin y salud de calidad, ambas dimensiones centrales en lo relativo a laigualdad de oportunidades que debe propiciar el municipio a fin de respetar e integrar el derecho ala ciudadana. El municipio puede desempear un papel importante en el desarrollo de la economalocal; ms an, puede llegar a ser un socio estratgico para el desarrollo del pas. El nivel localpuede hacer mucho para conquistar a todos los ciudadanos y atraerlos a la tarea de construir subarrio.

El municipio no puede responder a todas las demandas de los ciudadanos, pues stassobrepasan su capacidad para atenderlas. No obstante, si hay transparencia, si el municipio dacuenta a la ciudadana de sus limitaciones y si la hace participar en conjunto en la toma dedecisiones, todos los actores estarn hacindose cargo en forma realista de las demandas socialespor medio de un proceso democrtico de construccin de soluciones. La cercana permite que en elmbito municipal sean muy visibles las realidades de las personas y particularmente sus diferenciasespecficas. El municipio puede convertirse en un canal muy importante de la diversidad, y es porotra parte una de las principales instancias en que pueden participar las personas, lo que faculta a lolocal, adems, como espacio privilegiado de participacin, de aprendizaje y de formacin de capitalsocial para los otros mbitos del acontecer nacional. Esta es una de las principales posibilidadesque encierra el municipio para colaborar en la superacin de las desigualdades estructuralesnacionales, porque la nocin fundante de la democracia, adems de dar cuenta de la relacin entreautoridades y bases, se traspasa rpidamente a la relacin entre hombres y mujeres, ricos y pobres,adultos y jvenes y a todas las dicotomas en las que haya desigualdad de poder.


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Es el momento ahora de evaluar si efectivamente el ciclo de representacin mencionadoanteriormente produjo aquello a que se aspiraba en cuanto a la necesidad de democratizar lasciudades, ya que en casi todos los pases de la regin las nuevas constituciones polticas se refierenexplcitamente a estas materias. Hay que evaluar lo que significa la revocacin del mandato, laparticipacin por medio de consultas populares y la ampliacin de las comisiones de control dentrode los municipios.

Debido a la confluencia de todos estos factores, los municipios estn experimentando hoycambios extraordinarios, pudindose plantear algunas hiptesis al respecto: la primera es que en lasciudades donde se ha ampliado la participacin y la representacin, se ha fortalecido al mismotiempo el ejecutivo municipal, y han cambiado tambin las formas de representacin, desde unafundamentalmente poltica hacia una representacin funcional. Se puede hacer referenciaprincipalmente a dos ejemplos clsicos de representacin, como el vinculado a los presupuestosparticipativos, en donde la decisin se traslada desde un espacio eminentemente poltico, como esel concejo municipal, hacia otros espacios de representacin territorial y representacin funcional,y el referido a los planes estratgicos. Hay tambin nuevos modelos de gestin en los municipios,ms empresariales, que buscan la salida de la crisis urbana por la va del mercado, conforme a loscuales incluso los alcaldes empiezan a definirse como gerentes.

En el plano organizativo, la burocratizacin y la compartimentacin de los municipiosimpiden el acercamiento integral de las personas a ellos y viceversa. Prevalece la impresin de queno se premian las innovaciones y las ideas. Por otra parte, el rol de servidores pblicos no estsuficientemente internalizado en los funcionarios, lo que parece ser propio de cualquier tipo deservicios, sea pblico o privado, y no una caracterstica atribuible slo a los funcionarios pblicos.En el plano poltico, si bien es un avance que el municipio sea tcnicamente eficiente en la entregade servicios, el paso de una administracin local a un gobierno local obliga a adoptar una visinpoltica que, ms all de la dimensin instrumental, integre las acciones en un programa estratgicoque tenga por fin cumplir objetivos polticos previamente definidos. En la actualidad, lasestructuras polticas, los partidos, han utilizado funcionalmente los espacios locales, sinentenderlos en su rol democratizador de la participacin popular y de canal de acercamiento a lacomuna (por ejemplo, el funcionario de partido tiende a obedecer rdenes centrales). Por otra parte,la diversidad de naturaleza de los municipios no ha sido suficientemente recogida, ni tampoco ladiversidad institucional, pues en general la institucionalidad se percibe como una realidaduniforme, sin diferencias. Se carece por tanto de una flexibilidad institucional que permita almunicipio potenciar las capacidades locales y, simultneamente, recurrir a instancias superiorespara suplir sus carencias estructurales. Esta falta de flexibilidad institucional hacia arriba sereproduce tambin hacia abajo debido a la ausencia de canales de comunicacin reales entre lasbases y las autoridades; los pocos espacios de comunicacin y de participacin que existen sepierden por el desuso o la burocracia.

Cuando se habla del mbito local predominan las variables tcnicas o las polticopartidarias, y la mayora de las situaciones se describe slo con ese tipo de variables, dejandoafuera las dimensiones de cultura, de identidad, de salud mental, incluso de voluntad individual,que aunque no sean consideradas, influyen en las realidades locales.

En el mbito local, caracterizado por la cercana de las necesidades, de los desafos y de laspersonas, es necesario poner en juego otras lgicas, que incorporen las dimensiones de lo cotidiano.Por ejemplo, las lgicas poltico-partidarias tienden a discriminar a las mujeres, en circunstanciasde que stas son en el mbito local el principal referente de accin; asimismo, la primaca que seotorga a las variables tcnicas, induce a creer innecesaria la participacin, cuando por el contrarioes preciso considerarla como un instrumento eficaz de cohesin social. La cultura autoritaria seevidencia con mucha fuerza en el plano local; las posibilidades reales de participacin de los


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funcionarios y de los dirigentes municipales en el mbito nacional estn muy restringidas. Por unaparte, no se permite incorporar lgicas alternativas a las polticas partidarias; por otra, no sepermite la intervencin real en la toma de decisiones de todos los actores del mbito local:funcionarios, dirigentes, organizaciones y vecinos. Dentro del mbito de la participacin hay quetomar en cuenta la participacin en las decisiones, los votos y las estadsticas pero tambin laspercepciones. Hay percepciones que a veces no corresponden directamente a hechos objetivos yque, por tanto, no se toman en cuenta. Una cultura autoritaria las rechaza bajo el rtulo de crticasinjustificadas o infundadas. Sin embargo, una percepcin que se considere cierta, aunque no lo seaobjetivamente, puede tener consecuencias ciertas en la realidad.

5. Los enfoques del proyecto GUDS en aspectos prioritarios

a) Conceptualizacin de la pobrezaLas investigaciones recientes han puesto en claro la necesidad de concebir adecuadamente la

pobreza urbana. Esto significa entender que sus causas son mltiples, y no nicamente de ndoleeconmica, y que tambin sus consecuencias son mltiples: La pobreza es algo ms que lapobreza econmica: es la falta de posibilidades y de oportunidades que permitan tener una vidadigna (PNUD, 1997).

Concebir adecuadamente la pobreza significa entender su carcter dinmico, el hecho de queno es necesaria ni prevalecientemente una condicin inalterable, pero que un individuo puede caeren ella como consecuencia de factores temporales o relacionados con acontecimientosimprevisibles y especficos. Por lo tanto, el concepto de vulnerabilidad es el que parece msapropiado para definir la pobreza, toda vez que da cuenta de la inseguridad que la acompaaestructuralmente.

Sin embargo, como consecuencia de la complejidad del fenmeno y de la falta de claridadconceptual, muchas veces hay una confusin entre las causas y los efectos de la pobreza, de modotal que los programas y los proyectos encaminados a superarla no siempre tienen el xito esperado.La multiplicidad de los factores que la causan y la variabilidad del fenmeno no permitencomprender fcilmente la pobreza, ni tampoco entender que los pobres urbanos no son unapoblacin homognea. No constituyen, en efecto, un grupo social homogneo, ni tampoco se lospuede identificar y delimitar fcilmente. Por el contrario, los individuos y los hogares que seencuentran en condicin de pobreza son distintos y variables en el tiempo (Rodgers, 1989). Laspersonas de bajos ingresos viven frecuentemente en asentamientos ilegales, pero no todos loshabitantes de estos asentamientos son pobres; asimismo, la jefatura femenina de los hogares sueleir acompaada de condiciones de pobreza, pero no todos los hogares encabezados por una mujerestn necesariamente en esa condicin.

Para comprender lo que realmente es la pobreza se precisa analizar los procesos que estn ensu base, estableciendo la importancia relativa de cada uno de ellos, examinando simultneamentecausas y efectos, y entendiendo las relaciones existentes entre ellos. Ingresos insuficientes impidentener una vivienda adecuada; al mismo tiempo es posible que la ubicacin perifrica de la viviendao su dimensin sean justamente los factores que determinan los bajos ingresos, por no permitirdesarrollar adecuadamente ninguna actividad econmica. El mismo tipo de relacin biunvoca se dacon respecto a los servicios, que pueden faltar porque los habitantes no tienen cmo pagarlos, perotambin por las condiciones de irregularidad del asentamiento, aunque los habitantes tengansuficiente capacidad econmica. Los pobres son los que no tienen la posibilidad econmica desatisfacer sus necesidades primarias; al mismo tiempo, pobres son los socialmente excluidos debidoa factores como etnia, gnero, edad e incapacidad fsica. La pobreza depende tambin de la


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debilidad resultante de una alimentacin insuficiente, o de condiciones habitacionales y lugares detrabajo deficientes. La pobreza puede ser consecuencia del aislamiento geogrfico, como ocurrecon muchos asentamientos rurales y con algunos asentamientos de la periferia urbana de difcilacceso. Finalmente, pobres son los analfabetos, excluidos de los medios de comunicacin y deinformacin.

Las ciudades del continente muestran una polarizacin social que va acompaada de unafragmentacin del espacio: la ciudad es vivida cada vez menos como lugar de encuentro y deinteraccin, y cada vez ms como lugar donde coexisten sin integrarse distintos sectores sociales,que viven en espacios distintos, con condiciones habitacionales de infraestructura y de serviciosdiferentes, y que se van aislando y cerrando cada vez ms con respecto al resto de la ciudad. Elxito que tienen los barrios cerrados evidencia esta tendencia, as como la acentuacin de laviolencia y la creciente ghettizacin de los barrios pobres muestran que la integracinsupuestamente facilitada por la ciudad, se va volviendo exclusin, segregacin y posibleenfrentamiento social.

A pesar de las dificultades para definir qu es lo que se debe hacer para superar la pobrezaurbana, es preciso identificar de la manera ms clara posible las causas de la pobreza, en primerlugar si se trata de un solo gran problema o de muchos problemas pequeos. Por lo tanto, paradisear polticas exitosas al respecto es indispensable tener claridad en lo que concierne a lascaractersticas de la pobreza, a los diferentes grupos que son objetivo de esas polticas y a susprioridades.

En realidad la pobreza no tiene una dimensin unvoca y cientfica, pues dependeampliamente de la percepcin individual que los mismos pobres tienen de su condicin. Esoimplica que se pueden encontrar distintas definiciones de pobreza, que tiene que ser definida sobrela base de esa percepcin. Se necesita entonces un cambio de perspectiva, pues se trata de basar eldiseo de las polticas y programas en las prioridades identificadas no por los profesionales ytcnicos, sino por los propios beneficiarios, con el apoyo de los primeros. Slo de este modo esposible reconocer las mltiples caras de la pobreza, sin caer en el reduccionismo, la estandarizaciny la consecuente simplificacin que normalmente caracterizan los enfoques tcnicos.

Esto tiene varias consecuencias. En primer lugar, para enfocar el fenmeno desde el punto devista de la poblacin de menos recursos, es necesario establecer una relacin entre los beneficiariosy los que trabajan en el problema. Desde ese punto de vista se debe fortalecer la capacidadautnoma de este segmento de la poblacin para identificar sus propias necesidades, lo quesignifica abrir espacios e instrumentos de expresin, apoyar mecanismos de autodeterminacin yfavorecer procesos orientados a reafirmar la autoestima, a fin de fortalecer en ellos la capacidadpara guiar las intervenciones que los benefician.

b) Servicios urbanos y funcionamiento de la ciudadLos servicios urbanos se han vuelto uno de los aspectos centrales de la gestin de las

ciudades, toda vez que son determinantes para la eficiencia y la equidad en contextos de marcada ycreciente exclusin social, como son los que se presentan en un gran nmero de ciudades de laregin.

El funcionamiento de la ciudad est directamente vinculado a la calidad de los serviciosurbanos. Es ms, aunque las investigaciones no permitan detectar con precisin la relacin entredesarrollo econmico por una parte, e infraestructura y servicios urbanos por otra, hay una correlacincierta entre la existencia de sistemas adecuados de suministro de agua potable, de saneamiento,electricidad o transporte y el crecimiento econmico. La ausencia de estos servicios o sufuncionamiento ineficiente implica un aumento de los costos de produccin de las empresas, con


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consecuencias directas sobre su capacidad productiva, en particular en un contexto de crecienteglobalizacin y competitividad. Por otra parte, en trminos funcionales, es importante mencionar quecada uno de estos servicios ya no tiene una sola funcin: hoy son polifuncionales. Entonces el aguapotable no sirve exclusivamente como elemento lquido para el consumo, como siempre se la defini,sino que tiene mltiples funciones; el transporte no slo sirve para trasladar personas o bienes de unlugar a otro, sino que tambin cumple una funcin de legitimador social. Es muy probable que unalcalde que no haga obras de transporte no tenga legitimidad, porque las inversiones de este tipoponen en marcha procesos de legitimacin de la autoridad mucho ms rpidamente que otras.Finalmente, hay tambin un cambio en la jerarqua de los servicios: van perdiendo importancia losservicios primarios como podra ser el agua potable, y comienzan a cobrar relevancia los serviciosterciarios, como las comunicaciones, aeropuertos, puertos y telfonos.

La calidad de los servicios determina tambin la calidad de vida de la ciudad. Los serviciosresponden a necesidades bsicas de la sociedad, particularmente en aquellas ciudades donde haypocas o nulas posibilidades de recurrir a sistemas alternativos, en especial en lo que se refiere a losservicios en red, como el servicio de agua potable o el de saneamiento, que tienen un impactodirecto sobre las condiciones de vida individuales y colectivas, y cuyas redes son prcticamenteinsustituibles, mientras que las de la electricidad y el transporte presentan un grado de sustitucinms alto. Sin embargo, a pesar de las diferencias entre los distintos servicios, no cabe duda de quehay una relacin directa entre la calidad de los servicios y el grado de pobreza y exclusin.

En la dcada de 1990 los servicios urbanos fueron objeto de transformaciones profundas,fundamentalmente como consecuencia del abandono del modelo del Estado operador como nicaposibilidad de garantizar el bienestar colectivo y, especficamente, como nica entidad proveedorade servicios. La escasez de recursos pblicos oblig a buscar mayor equilibrio financiero en laprestacin de los servicios urbanos, por medio de la introduccin creciente de criterios deeficiencia, proceso promovido explcitamente por las organizaciones internacionales en el marco delas polticas de modernizacin de las economas de la regin.

Una gran contradiccin se da en el hecho de que las modalidades de gestin y localizacin delos servicios tienden a privatizarse o, en definitiva, a fraccionarse, mientras que su manejo es cadavez ms global. Se va dando as un proceso de descentralizacin y un proceso de privatizacin de lagestin de los servicios, lo que da origen a un fraccionamiento con relacin a la antigua manera degestionarlos, al tiempo que el manejo de los servicios se vuelve cada vez ms global, ms integral,ms internacional. La produccin de energa elctrica, por ejemplo, ya no est localizada en un solopas, sino que es una forma de produccin multinacional; sin embargo, debido al proceso dedescentralizacin, se asigna esa tarea al municipio o, en su defecto, se empiezan los procesos deprivatizacin.

La introduccin de criterios mercantiles ha implicado cambios profundos en materia de gestiny financiamiento, como tambin en las modalidades de prestacin de los servicios. Sin embargo, losretos que enfrenta todo lo relativo a los servicios urbanos son ms amplios, pues las diversasmodalidades de suministro tienen un impacto directo en el desarrollo econmico y constituyen unfactor fundamental en la construccin del consenso y de la cohesin social. Al lado de lastransformaciones que hace falta introducir en los modelos de gestin financiera, hay que considerar elimpacto de estas transformaciones sobre la universalidad de los servicios, elemento fundamental parael mantenimiento de la solidaridad social que est en la base del concepto de ciudadana.

Junto con la bsqueda del equilibrio financiero, la privatizacin de los servicios se funda enla necesidad de garantizar eficiencia econmica y transparencia en la gestin de las empresascorrespondientes. El reconocimiento de la importancia de los servicios urbanos como factor deconstruccin de una ciudadana efectiva justific en el pasado la intervencin o el control directodel Estado en su produccin y gestin, con elevados niveles de subsidio. Los servicios urbanos han


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sido utilizados por los gobiernos como un instrumento estratgico para la construccin fsica de laciudad, pero tambin para su construccin social, asignndoles objetivos diferentes: lamodernizacin del espacio, la integracin social de los habitantes de escasos recursos, la bsquedadel consenso poltico, e incluso el apoyo a sectores econmicos o reas especficas con fines dedesarrollo.

En la mayora de los servicios se han introducido avances tecnolgicos. A pesar de que elinters en la innovacin tecnolgica vara entre los distintos servicios (ms en lastelecomunicaciones que en el agua potable; ms en la electricidad que en el transporte), todos estnsiendo sometidos a transformaciones profundas. La separacin entre produccin, transporte ydistribucin final que las nuevas tecnologas permiten introducir en los servicios en red, haceposible superar las condiciones de monopolio y de explotacin integral que desde siempre hancaracterizado los servicios urbanos. La separacin "vertical" entre las distintas fases de prestacinde los servicios en red, junto con la separacin "horizontal" entre distintas zonas de la ciudad paraservicios de otro tipo, promueve la competencia, empuja la eficiencia y, al menos en teora, tendraque reducir el precio que pagan los usuarios.

La bsqueda de una mayor eficiencia y competitividad implica un manejo menosdiscrecional de los recursos, una definicin ms precisa de los objetivos que se persiguen y unaredefinicin del rol del Estado y del sector privado en la prestacin de los servicios urbanos. Elpapel que en los pases de Amrica Latina y el Caribe se reconoce crecientemente al mercado comomecanismo de asignacin de los recursos, supone no slo el rediseo de los mecanismos deregulacin, sino que mucho ms. En los pases de la regin, la liberalizacin y la privatizacin delos servicios chocan con distintos obstculos, relacionados con la funcin especfica que losservicios mismos han cumplido en el proceso de desarrollo y en la poltica del Estado. Junto con lanecesidad de nuevas inversiones para lograr la eficiencia planteada, la reestructuracin de losservicios urbanos significa no solamente reorganizarlos en el plano operacional y tcnico, as comocapacitar al personal para incorporarlo en las nuevas formas de funcionamiento, sino tambinmodificar profundamente las relaciones que se establecen entre el Estado y los usuarios.

El trnsito, desde una perspectiva en la cual los servicios eran instrumento de una poltica deredistribucin de los recursos y de fortalecimiento del proceso de integracin social y ciudadana,hacia una visin en que los servicios son elementos de modernizacin y de nueva eficiencia, suponecambios de distintos rdenes: en lo cultural, cambios con respecto a lo que son los serviciosurbanos y cmo deben funcionar; en lo jurdico, por la necesidad de disear nuevas formas derelacin entre el sector pblico y el sector privado, incluso de orden institucional, en unaperspectiva de alianzas; y en lo poltico, los cambios guardan relacin con la alteracin de losequilibrios de poder entre los actores urbanos inducida por el distinto modo de asignar los recursosque es propio de esta nueva visin.

Como se dijo anteriormente, el grado de acceso a los servicios urbanos es un factor queinfluye directamente en los niveles de pobreza y de exclusin. Tener un servicio regular y segurode agua potable significa mejorar las condiciones de salud individuales y de la comunidad; elalcantarillado y la recoleccin de los desechos slidos promueven un mejoramiento de lascondiciones ambientales. Con la extensin de la ciudad, el transporte colectivo se haceimprescindible para encontrar trabajo. Por eso, la cuestin de la eficiencia no puede ser encaradasin poner al mismo tiempo en el tapete la cuestin del acceso de la poblacin urbana en su conjuntoa los servicios.

Sin embargo, en las estrategias que se han estado aplicando, esta ltima dimensin resultasecundaria con respecto al equilibrio financiero y a las ventajas de la privatizacin y de lacompetencia. En una poca de creciente polarizacin econmica y segregacin social en las


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ciudades, sorprende esta poca atencin a los efectos distributivos de estas polticas, basadasexclusivamente en la bsqueda de la racionalizacin financiera.

El dficit que todava existe en muchas ciudades de la regin en cuanto a la cobertura de losservicios, junto con las dificultades financieras con que se encuentran los gobiernos y junto con latransformacin de las modalidades de prestacin de los servicios urbanos, plantean el problema decmo se puede lograr la universalidad de stos, mantenindolos como instrumentos esenciales parala integracin social y el derecho a la ciudadana de todos los habitantes.

Las intervenciones urbanas de las dcadas pasadas se plantearon, entre otras cosas, laposibilidad de que las empresas recuperaran una parte de los costos. Aunque no se trata de negar laimportancia de alcanzar un equilibrio entre las inversiones en los servicios y la capacidad derecuperar los gastos, es evidente que en la situacin actual una estrategia basada en esto ltimo va aexcluir del acceso a los servicios a una parte importante de la poblacin de las ciudadeslatinoamericanas y caribeas. Si el objetivo sigue siendo la universalidad en la provisin de losservicios urbanos, hace falta replantear cules son los niveles cuantitativos y cualitativos mnimosque se consideran socialmente indispensables y para los cuales se tiene que garantizar el acceso,independientemente de la capacidad financiera de los habitantes. Por otra parte, es necesarioredefinir los roles del gobierno, la contribucin posible del sector privado para alcanzar esauniversalidad, los instrumentos de participacin para incorporar a los habitantes en la toma dedecisin, y los mecanismos de subsidio que permitan disponer de los fondos que se necesitan.

Con la modificacin sustancial de las funciones del Estado, se reduce su capacidadfinanciera, mientras aumentan las expectativas y las demandas de la poblacin. Con el proceso dedescentralizacin, la tarea de definir la poltica de los servicios recae en los gobiernos municipales.La estrategia que se busca con respecto a los servicios representa una parte esencial del conjunto delas polticas urbanas y un elemento central de las acciones para enfrentar la pobreza.

La accin de los gobiernos locales debe orientarse hacia varios objetivos:

- asegurar la prestacin universal del nivel mnimo de servicios socialmente aceptado;

- identificar los mecanismos de subsidio con el fin de garantizar el suministro universal;

- promover la produccin y gestin eficiente de los servicios, introduciendo instrumentosque incentiven la competencia;

- establecer mecanismos de regulacin y de control con el fin de verificar que los serviciosse presten de acuerdo con el marco regulador establecido; y

- crear instancias participativas para la toma de decisiones y para el control de laaplicacin de las normas.

Los gobiernos locales se encuentran con la tarea de orientar las transformaciones planteadaspor estas acciones, para lo cual deben definir los instrumentos de regulacin que faciliten elproceso, pero al mismo tiempo mantenindose en el marco de los principios de universalidad y deciudadana que encuadran el suministro de los servicios urbanos.

Las acciones que se necesita llevar a cabo son complejas, y no siempre los gobiernos localestienen suficiente capacidad financiera, tcnica y de gestin para desarrollarlas. En primer lugar, esnecesario encontrar los mecanismos que propicien promover la intervencin del sector privado enel suministro de los servicios, con el fin de mejorar la eficiencia y de introducir innovaciones en laproduccin y en la gestin que permitan lograr una mejor relacin precio-calidad. Paralelamente, espreciso disear instrumentos de regulacin que, junto con asegurar beneficios suficientes a lasempresas correspondientes, garanticen a los usuarios un nivel de servicios adecuado, a preciosacordes con la capacidad financiera de la poblacin.


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La separacin entre actividades de prestacin de servicios y actividades de regulacinpromueve el papel regulador de los gobiernos y hace ms transparentes los mecanismos deasignacin de recursos, en particular en lo que se refiere a los subsidios, que deben beneficiar a lapoblacin que efectivamente los necesita, para los niveles de consumo socialmente definidos, enuna perspectiva de mitigacin de la pobreza.

c) Rehabilitacin de reas centrales: problemas y oportunidadesUna de las consecuencias ms importantes del acelerado aumento de la poblacin urbana

ocurrido en las ltimas dcadas en Amrica Latina y el Caribe, fue la gran expansin territorial delas ciudades, que en muchos casos super en proporcin el mismo crecimiento demogrfico. Lagran disponibilidad de suelo con que cuentan en general las ciudades de la regin ha favorecido unmodelo de expansin horizontal sobre extensas superficies, con repercusiones profundas en laestructura urbana y en las condiciones sociales, econmicas y fsicas de las reas centrales.

El crecimiento masivo del espacio urbanizado y la constitucin de nuevos polos urbanos hanrestado gravitacin a las reas centrales tradicionales, los centros histricos o los que se crearon alo largo de los aos, por lo menos como centros para el conjunto de la poblacin urbana.

Fueron principalmente los sectores de altos ingresos los que abandonaron los barrioscentrales, donde las viviendas ya no correspondan ni a la estructura de las nuevas familiasnucleares ni a los patrones de vida modernos, para instalarse en viviendas unifamiliares o enpropiedades horizontales en los nuevos sectores de la ciudad, provistos de toda la infraestructura yservicios modernos. Paralelamente, los edificios de las reas centrales resultaron inadecuados paralas transformaciones funcionales y tecnolgicas que afectaron a una serie de actividadesproductivas, comerciales y de servicios.

El traslado de poblacin desde las reas centrales a los barrios residenciales de la periferiainvolucr tambin a las actividades econmicas y comerciales, las cuales empezaron a trasladarsetambin, acentuando con ello el proceso de cambio de las reas centrales. Los edificios del centrode las ciudades se fueron transformando en viviendas para sectores sociales de ingresos ms bajosy en sedes para actividades econmicas menos dinmicas, lo cual trajo consigo una degradacincreciente de los centros histricos y de las reas centrales en general.

La falta de inversiones pblicas y de mantenimiento por parte de los propietarios acentu lascarencias en infraestructura, las fallas en los servicios, el deterioro y abandono de los espacioscolectivos, y la degradacin an ms fuerte de las viviendas. Con la disminucin de los valoresinmobiliarios se intensific el proceso de desplazamiento de las clases de ingresos medios, altiempo que aumentaban la pobreza, el hacinamiento y la inseguridad en las reas centrales.

Por lo tanto, al progresivo deterioro econmico y fsico que ha tenido lugar en ampliossectores de la mayora de las ciudades de la regin, se aade un profundo cambio social, cuyascausas han sido bsicamente las mismas en los distintos pases: por una parte, un mercado de lavivienda orientado exclusivamente hacia los sectores de mayores ingresos, con la construccin deconjuntos habitacionales con equipamientos de alto nivel; por otra, una edificacin de viviendassociales absolutamente insuficiente con respecto a la demanda, localizadas en reas ya deficitariasen infraestructura y servicios. Las alternativas para la poblacin de bajos ingresos fueron losasentamientos ilegales en la periferia y en las reas de riesgo ambiental, o la insercin en las reascentrales que cuentan con equipamiento y servicios mediante la subdivisin de los edificiosresidenciales y la densificacin de los espacios disponibles, lo cual ha redundado en un alto nivelde hacinamiento.

A comienzos de los aos noventa el urbanismo y las polticas urbanas cambiaron dedireccin y entraron en una nueva perspectiva, con lo cual se pas de una visin orientada


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exclusivamente hacia la expansin perifrica a una perspectiva de recuperacin y renovacin de laciudad existente. Esta nueva tendencia parece relacionarse principalmente con la transicindemogrfica que se vive en la mayora de los pases de la regin, pero tambin est relacionada conotros tres aspectos: primero, la necesidad de definir nuevas funciones en sectores de la ciudad anen condiciones precarias, donde se ubican inversiones inmobiliarias y de infraestructuraimportante; segundo, con el reconocimiento de los valores histrico-culturales de la ciudad comoinstrumentos para reforzar la identidad urbana de sus habitantes y tercero, muy especialmente, conla necesidad que impone la globalizacin de realzar la imagen de las ciudades.

En ese marco se ubica el avance de una nueva concepcin de la planificacin urbana conrespecto a las reas centrales, que incorpora de manera creciente dentro de sus prioridades latemtica de los centros histricos y, ms en general, de la ciudad existente. Esta concepcin planteanuevos retos con respecto a los tipos de intervencin que se proponen, desde restauracin arehabilitacin o desde remodelacin a renovacin, dependiendo de los objetivos y las estrategiasurbanas que se persigan.

La restauracin se enmarca en una visin que privilegia la recuperacin del patrimonioconstruido, preservando los elementos constructivos y decorativos y reconstruyndolos conmateriales, tcnicas y tecnologas originales en caso de que se hayan perdido. La restauracinapunta esencialmente a la dimensin arquitectnica y cultural de los edificios y de los espaciosurbanos, dando prioridad a la valorizacin esttica de los elementos fsicos y materiales de laciudad. En ese marco se realizan anlisis a fin de evaluar las funciones que podran desempearseen los edificios o espacios sin modificar sus cualidades.

El concepto de rehabilitacin se vincula a una visin diferente, en la cual lastransformaciones de los

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