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Panel ¿Qué quiere México de la industria de juegos de azar? Foro Aspectos Jurídicos, Económicos y Sociales de la Industria del Juego en México

La tragedia que vivió la ciudad de Monterrey el 25 de agosto de 2011, el atentado contra

el Casino Royale, puso en evidencia la cadena de corrupciones detrás de la industria del

juego en México. Ese suceso motivó que un amplio grupo de organizaciones de la

sociedad civil a impulsar medidas para llegar a las causas del problema. Una de las 10

acciones de la Plataforma ciudadana Alcalde ¿cómo vamos? “Ni un casino más” busca

evitar la instalación de más casinos en el área metropolitana de Monterrey y esclarecer la

situación legal de los casinos existentes a través de la publicación en las páginas de

Transparencia municipales de los permisos otorgados a dichos establecimientos.

Los nueve alcaldes metropolitanos están comprometidos con esta acción, sin embargo,

en este esfuerzo colaborativo entre ciudadanía y gobierno, hemos identificado unas

lagunas graves a nivel federal que en nada favorecen la certidumbre jurídica y la

transparencia que impulsamos. De no corregirse, corremos el riesgo de que la industria

del juego en nuestro país siga estando dominada por las oportunidades de corrupción que

ofrece, aún con la voluntad de autoridades locales por combatir el problema.

Nuestra propuesta para una nueva (y necesaria) Ley de Juegos y Sorteos se fundamenta

en dos ejes. En primer lugar, el reconocimiento pleno de la autonomía municipal, en este

caso en decisiones sobre el desarrollo urbano. En segundo lugar, que las

responsabilidades estén claras en todo el proceso: desde quien otorga el permiso y quien

opera el casino hasta sobre a quién le corresponde combatir los problemas asociados con

el juego.

Es importante dejar en claro que la Plataforma Alcalde ¿cómo vamos? no emite juicios de

valor sobre la industria del juego. Si bien reconocemos que los casinos provocan en

ciertas personas ludopatía, y los perjuicios de esta adicción pueden tener consecuencias

personales, familiares y sociales graves, nuestra postura se enfoca sobre todo en cambiar

las condiciones bajo las cuales han operado los casinos en México y en particular en el

estado de Nuevo León. Necesitamos una legislación que corresponda y atienda esas

circunstancias. Sin embargo, no habrá ley que sirva sin la voluntad de las autoridades

para llevarla hasta sus últimas consecuencias. Ese es el compromiso que buscamos

impulsar.


PROPUESTAS PARA UNA NUEVA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS

1. CONDICIONAMIENTO DEL OTORGAMIENTO Y LA VALIDEZ DE LOS PERMISOS

EN MATERIA DE JUEGOS Y SORTEOS, AL CUMPLIMIENTO DE LAS

DISPOSICIONES ESTATALES Y MUNICIPALES EN MATERIA DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO

Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de

1999 se reformó el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, para establecer como “facultad exclusiva” del municipio, la

formulación, aprobación y administración de la zonificación y planes de desarrollo urbano

municipal, recayendo así en el municipio la potestad exclusiva del ordenamiento territorial

y del control de sus usos y actividades. En el artículo segundo transitorio de dicho

decreto, se estableció la obligación del Congreso de la Unión de realizar las adecuaciones

a las leyes federales correspondientes.

En ese mismo sentido, el artículo 53 de la Ley General de Asentamientos Humanos

establece que no surtirán efectos los actos relativos a la propiedad o cualquier otro

derecho relacionado con el aprovechamiento de áreas y predios que contravengan la Ley

General de Asentamientos Humanos, las leyes estatales en la materia y los planes o

programas de desarrollo urbano. Por su parte, el artículo 55 de la misma ley dispone que

no surtirán efectos los permisos, autorizaciones o licencias que contravengan lo

establecido en los planes o programas de desarrollo urbano.

De diversos precedentes emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede

concluirse que las leyes generales (como lo es la Ley General de Asentamientos

Humanos) forman parte de un bloque normativo distinto y superior al de las leyes


federales (como la Ley Federal de Juegos y Sorteos) y locales1. Por lo que las leyes

federales y locales, al ser ordenamientos de menor jerarquía que las leyes generales, no

pueden contravenir ni hacer nugatorio lo dispuesto por éstas.2

Por tanto, para lograr la compatibilidad entre las disposiciones constitucionales y legales

anteriormente citadas con las disposiciones estatales y municipales, y con el objetivo de

que las prerrogativas de la Secretaría de Gobernación en materia de juegos y

sorteos no vuelvan nugatorias las prerrogativas de los estados y municipios en

materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano derivadas del artículo 115 de

la Constitución, ni lo dispuesto por los artículos 53 y 55 de la Ley General de

Asentamientos Humanos, la Ley Federal de Juegos y Sorteos y su Reglamento deben

establecer que para la obtención de permisos, los solicitantes deban acreditar ante la

Secretaría de Gobernación que cuentan con las licencias estatales y municipales en

materia de desarrollo urbano, que permitan la construcción, el establecimiento y la

operación de casinos, centros de apuestas y similares en un ámbito territorial específico.

Si un municipio dispone en su Plan de Desarrollo Urbano municipal que se prohíbe la

instalación de casas de apuestas y afines en su territorio, esta decisión debería de ser

soberana y no ser vulnerada por la instancia federal. Del mismo modo, es necesario que

la Ley Federal de Juegos y Sorteos y su Reglamento establezcan, en consonancia con lo

dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos, que los permisos otorgados sin

que los solicitantes cuenten con las licencias municipales y estatales y/o que

contravengan lo establecido en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables,

serán nulos de pleno derecho y que no surtirán efectos. Para fortalecer esto último,

es necesario establecer, además, las sanciones administrativas y penales de las que

serán objeto los funcionarios públicos que otorguen permisos y/o faciliten la operación de

1 En este sentido vid: Tesis Aislada del Pleno P. IX/2007, con el rubro “TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL”, 9a. Época, S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXV, Abril de 2007, pág. 6; Tesis Aislada del Pleno P. VII/2007, con el rubro “LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL”, 9a. Época, S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXV, Abril de 2007, pág. 5 y Tesis Aislada del Pleno P. VIII/2007, con el rubro “SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL”, 9a. Época, S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXV, Abril de 2007, pág. 6. 2 En este sentido vid: Tesis de Jurisprudencia del Pleno P./J. 5/2010, con el rubro “LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES”, 9a. Época, S.J.F. y su Gaceta, Tomo XXXI, Febrero de 2010, pág. 2322.


casinos y casas de apuesta, en contravención de las disposiciones aplicables en materia

de asentamientos humanos y desarrollo urbano.

2. REGULACIÓN DE LA ANUENCIA MUNICIPAL

Actualmente el artículo 22, fracción IX, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y

Sorteos exige, como parte de la documentación que deben presentar quienes pretendan

obtener un permiso para operar casinos, el entregar documentación que acredite que el

solicitante cuenta con la opinión favorable de la entidad federativa, ayuntamiento o

autoridad delegacional que corresponda para la instalación del establecimiento cuyo

permiso se solicita. Esta opinión favorable es distinta, por lo que jurídicamente no implica

el otorgamiento de una licencia de uso de suelo o cualquier otra en materia de desarrollo

urbano.

Esta disposición tiene dos problemas. El primero, que hace potestativo el recabar la

autorización del municipio (a quien corresponde la facultad exclusiva de regular la

zonificación y el desarrollo urbano de su territorio), al establecer que dicha autorización

puede recabarse del municipio o de la entidad federativa. El segundo que no establece ni

el procedimiento ni, en su caso, la instancia estatal o municipal encargada de otorgar

dicha autorización.

En este sentido, es necesario que la ley y su reglamento contemplen cuatro aspectos en

relación con esta autorización: a) exigir que la autorización sea otorgada por la entidad

federativa y por el municipio o, en su caso, autoridad delegacional, es decir, que sea

necesario el recabar ambas autorizaciones, siendo ambas requisito indispensable para el

otorgamiento del permiso; b) definir el procedimiento para recabar esta autorización; c)

establecer plazos razonables de respuesta y causales por las cuales deba negarse dicha

autorización, entre las cuales se encuentre la de no contar con los permisos estatales y

municipales en materia de desarrollo urbano, fiscal y de protección civil y d) establecer

específicamente la entidad o funcionario estatal y el órgano municipal encargado de

otorgar dicha autorización, especificando en el caso de los municipios que dicha

autorización debe ser otorgada necesariamente por el cabildo, en sesión pública y

previa consulta con la ciudadanía.


3. PERMISOS GEO-REFERENCIADOS

La actual Ley Federal de Juegos y Sorteos y de su Reglamento establece que los centros

en que se practican juegos con apuestas o en que se efectúan sorteos no pueden

establecerse cerca de escuelas o centros de trabajo. Sin embargo, para lograr la

compatibilidad que se mencionó en el primer punto del presente documento, la ley y su

reglamento deben también establecer que dichos establecimientos tampoco deben

instaurarse en las zonas en las que se encuentren prohibido el uso de suelo para este tipo

de actividades conforme a los planes o programas de desarrollo urbano aplicables.

Para asegurar el cumplimiento de estas disposiciones y evitar la operación de centros en

zonas prohibidas, los permisos otorgados al amparo de Ley Federal de Juegos y

Sorteos y de su Reglamento, deben de definir la ubicación exacta en que se ha

aprobado la apertura y operación de los establecimientos, por lo que, demostrar que

se cuenta con el permiso de uso de suelo y demás permisos en materia de desarrollo

urbano debe ser un requisito esencial para el otorgamiento de dichos permisos.

En este sentido es necesario reforzar lo dispuesto en el artículo 22, fracción VII, del

Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en el sentido de que no sólo sea un

requisito el que el solicitante señale el lugar exacto donde se ubicará el establecimiento,

sino también que demuestre que cuenta con los permisos estatales y municipales

necesarios para la operación de un establecimiento de esas características. Asimismo, es

necesario que se disponga que el permiso que otorgue la Secretaría de Gobernación

indicará la ubicación exacta del establecimiento amparado por dicho permiso. Así, la

Secretaría de Gobernación podrá transparentar esta información a toda la ciudadanía por

medio de su portal internet, certificando que los establecimientos abiertos cuentan

efectivamente con los permisos necesarios para operar.

4. UN PERMISO POR ESTABLECIMIENTO

Los particulares que operan casinos, centros de apuestas y otros similares, utilizan

frecuentemente un permiso para operar varios establecimientos. Para evitar esa práctica,

la Ley Federal de Juegos y Sorteos y su Reglamento debe precisar que deberá

obtenerse un permiso por cada establecimiento que la empresa desee operar.


Sólo de esta manera se podrá controlar efectivamente que los casinos se instalen en

lugares que se encuentren legalmente habilitados para ello, pues esto permitirá a la

Secretaría de Gobernación realizar un análisis exhaustivo y particularizado de cada

establecimiento que pretenda abrirse, a fin de garantizar que se cumplan todas las

normas relativas a la ubicación de casinos, tanto las establecidas por la Ley Federal de

Juegos y Sorteos (por ejemplo, el que no se establezcan cerca de escuelas), como los

que se deriven de otras disposiciones aplicables (por ejemplo, el que tengan los permisos

de uso de suelo, etc.).

5. CASINOS OPERADOS POR LOS TITULARES DE LOS PERMISOS

Con el objeto de dotar de certeza jurídica a la operación de casinos es indispensable que

la ley disponga que dichos centros sólo podrán ser operados directamente -y sin que

quepa la cesión de derechos de operación bajo ninguna figura jurídica- por aquellas

personas físicas o morales a las cuales se les hubiese otorgado el permiso por

parte de la Secretaría de Gobernación. Con ello se acabaría la mala práctica muy

arraigada de establecimientos operados por personas físicas o morales distintas a

aquellas que son las titulares de los permisos.

Adicionalmente, proponemos que el proceso para renovación del permiso ocurra en un

lapso no mayor de 10 años, y que los permisionarios no obtengan una renovación

automática de los permisos sino que tengan que repetir todo el procedimiento para volver

a pedir un permiso.

6. PERMISOS OTORGADOS POR LA DIRECCIÓN DE JUEGOS Y SORTEOS

La falta de una asignación clara de responsabilidades ha permitido que la concesión de

permisos irregulares sea una práctica común. Para evitar esta mala práctica, el único

responsable de otorgar permisos para casinos, casas de apuestas y similares debe ser el

titular de la Dirección de Juegos y Sorteos. De esta forma, la pesona que dirija esta

dependencia será la última responsable de que los permisos para este tipo de negocios

sean asignados cumpliendo con todos los requisitos estipulados en la ley.


7. OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA EXHAUSTIVA POR PARTE DE LA

SECRETARIA DE GOBERNACIÓN

Con el fin de evitar la opacidad en la operación de casinos en México, la legislación debe

incluir obligaciones de transparencia para aquellos responsables de operar casinos.

Dentro de esas obligaciones de transparencia, se debe de incluir como mínimo: razón

social de la empresa y su domicilio legal, el nombre de los accionistas, nombre, dirección

y contacto del representante legal, nombre del gerente. Cualquier cambio en estos datos

se deberá de notificar en un plazo corto a la Secretaría de Gobernación, y ésta, a su vez,

lo deberá de actualizar en su portal de transparencia. Es de suma importancia que se

reporte en forma trimestral las sumas pagadas por concepto de impuestos por cada uno

de los establecimientos en operación.

8. REGLAMENTACIÓN DE ESTA NUEVA LEY, Y OBLIGACIONES DE LOS

FUNCIONARIOS DE LA DIRECCIÓN DE JUEGOS Y SORTEOS.

Es de suma importancia que se redacte un buen reglamento para la nueva Ley de Juegos

y Sorteos, que sea muy específico sobre los procesos que implicará la implementación de

la Ley. Dentro de estos procesos, queremos enfatizar la necesidad de aplicar exámenes

de control de confianza a todo el personal que labora dentro de la Dirección de Juegos y

Sorteos. Esto surge a raíz de la colusión que ha existido en el pasado entre funcionarios

federales, jueces, dueños de establecimiento de apuestas, y otros, para la operación de

estos establecimientos, y el otorgamiento de permisos. Los exámenes de confianza

actualmente se aplican a nivel federal para los policías y el ejército, y se podría diseñar un

examen específicamente destinado a detectar tendencias a la corrupción, o a evidenciar

conductas corruptas.


PROPUESTA FISCAL: IMPUESTO ESPECIAL PARA CASINOS

9. IMPUESTOS A CASINOS PARA ATENDER EXTERNALIDADES DE INDUSTRIA

DEL JUEGO EN MÉXICO

La reforma fiscal presentada por el gobierno federal en días pasados, propone un

aumento al impuesto de bebidas azucaradas con el fin de atender una de las

externalidades provocadas por su consumo. Incluye también otras medidas poco

populares que han desatado descontento en una gran porción de la población.

Considerando que la industria del juego genera grandes ganancias a sus accionistas, y

que esta actividad también genera externalidades negativas (ludopatía entre otras),

proponemos que se aumenten las tasas impositivas que actualmente se aplican a la

industria del juego en México. De esta manera, la mayor recaudación permitirá por un

lado, tener suficiente personal para poder realizar todas las labores de inspección

constante de estos negocios, y por otro lado, atender adecuadamente el problema de la

ludopatía, que a la fecha ha sido dejado desatendido por las autoridades federales.

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