folleto ley 100

1

«Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer»

APERTURA DEL EVENTO

El discurso de bienvenida estuvo a cargo del doctor Luis FernandoAlarcón, Presidente de ASOFONDOS, quien realizó un diagnósticode la situación pensional y recalcó las ideas que a continuaciónseñalamos:

• La Ley 100 de 1993 representó un gran paso en la reformapensional, pero se quedó corto debido a las transacciones políticasque se hicieron. Lo más discutible fue el largo período de transición.

• El Gobierno del Presidente Uribe insistió en las reformas al sistemapensional y gracias a ello se aprobaron durante este cuatrienio lasLeyes 797 y 860 de 2003 y, muy recientemente, el Acto Legislativosobre pensiones.

• El balance fiscal de estas reformas es significativo: se disminuyó ladeuda pensional implícita, calculada a comienzos de la década envalor presente en 200% del PIB al 140% del PIB.

• Varias reformas para destacar y mejorar técnicamente: disminuciónde tasas de reemplazo en el RPM, supresión de la mesada 14 yeliminación de los regímenes especiales.

• Otras reformas que deben analizarse por su impacto en laformalización del mercado laboral: incremento de las cotizaciones yde las transferencias.

• Lo que quedó mal hecho: la aprobación de pensiones mínimas concuantía, edades y semanas determinadas, las que consideróexcluyentes y los precarios resultados en cuanto al desmonte delrégimen de transición.

• Lo que falta por hacer: A. En cuanto a las reformas encaminadas adisminuir el pasivo pensional considera cerrado el ciclo con el ActoLegislativo de Pensiones. B. Existe un conjunto de reformas quedeben dirigirse a crear mejores condiciones para quienes sepensionen en el 2015: cobertura y desarrollo del mercado decapitales.

2


• En materia de cobertura sostuvo que su falencia tiene que verprincipalmente con la estructura del mercado de trabajo y no con lascaracterísticas del sistema pensional. (está diseñado antes y despuésde la Ley 100 de 1993 para el empleo formal).

• Lo que no se debe hacer: implementar el sistema de pilares. Consideraque el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad es un sofisticadosistema de pilares que contiene mecanismos solidarios (pensionesasistenciales y garantía de pensión mínima). Actualmente se destinaentre el 15% y el 33% del salario de los afiliados al RAIS a los fondoscomunes para estos efectos redistributivos y solidarios.

• Sostuvo que el sistema de pilares «a la colombiana» que se proponeno es más que una fórmula para obligar a los trabajadores de ciertosingresos a afiliarse al Régimen de Prima Media, lo cual implicaría laeliminación del RAIS.

• Lo anterior traería como consecuencia: Desajuste de las finanzaspúblicas (por la entrada de recursos al sistema público crea la ilusiónde una situación fiscal boyante); incentiva la aprobación de privilegiosarbitrarios (pues los beneficios pensionales no tienen relación conlos aportes) e impacta en el costo de la deuda pública y en el mercadode capitales (pues se disminuyen los capitales invertidos en el RAIS)

• Concluyó calificando la creación del Régimen de Ahorro Individualcomo una de las reformas más importantes que el país ha hecho envarias décadas y con resultados sobresalientes en todos los aspectosespecialmente en rentabilidad para los trabajadores.

3


INSTALACION

El Ministro de Protección Social Diego Palacio Betancurt, estuvo cargode la instalación del evento en la cual expuso la visión del Gobiernosobre el Acto Legislativo de Pensiones. Estas fueron las ideasprincipales:

• La historia demuestra el alto costo que implica para las futurasgeneraciones no implementar las recomendaciones técnicas yfinancieras a los sistemas pensionales por causa de intereses ydecisiones políticas. (Cuando se creó el Sistema de Prima Media losestudios técnicos recomendaban incrementos progresivos cada cuatroo 5 años hasta llegar casi a un 20% de la cotización)

• Pasaron varios años luego de la adopción de la Ley 100 de 1993, enlos cuales se incentivó la discusión pero sin resultados notorios nimedidas concretas.

• No fue sino hasta la Administración Uribe cuando se volvieron a adoptarreformas pensionales importantes (dos proyectos de ley, un actolegislativo, un referendo, modificación al sistema de pensiones dealto riesgo, etc) que han representado un ahorro del casi el 40% delPIB.

• Por esta razón, consideró que lo más importante hacia el futuro es noperder la dinámica de la discusión y continuar con el debate y lasdecisiones sobre el sistema pensional.

• Entre otras propuestas que deben analizarse, expresó: aumentar eigualar las edades de jubilación, disminuir semanas de cotización,universalización del sistema pensional (cotizaciones de menos de unsalario mínimo y posibilidad de diseñar un ahorro programado),aprovechar los recursos del Fondo de Solidaridad para aumento decobertura (sólo uno de cada cinco adultos recibe pensión).

• Enfatizó sobre los peligros que involucra para el sistema la ausenciade mecanismos operativos eficaces que impidan el fraude en los

4


trámites para el reconocimiento de las pensiones y la certificación yel aseguramiento de la información laboral especialmente en entidadescomo Cajanal, Caprecom, ISS, Fondo del Congreso, etc.

• Manifestó su preocupación por algunas «interpretacionesjurisprudenciales» de las normas pensionales, que muchas vecesincorporan beneficios que no están previstos en la ley y que no tienensustento técnico.

• Resaltó como un importante avance la vinculación de los jóvenes enlas discusiones del debate pensional.

• Hizo un llamado para que en las futuras discusiones y decisionessobre los ajustes que requiere la problemática pensional exista unmayor compromiso de todos los sectores políticos y reclamó laausencia, especialmente de los precandidatos, durante el debate delActo Legislativo de Pensiones.

5


EL ACTO LEGISLATIVO DE PENSIONES:UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL

El análisis constitucional del Acto Legislativo de Pensiones estuvo acargo del doctor Rodrigo Uprimny, Director del Centro de Estudios deDerecho, Justicia y Sociedad, DJS, y exmagistrado de la CorteConstitucional.

A continuación transcribimos las ideas principales de su presentación:

• Relevancia de la lectura constitucional de una reformaconstitucional de pensiones: Se puede abordar el análisis desdedos perspectivas:

A. Verificar si el Congreso al aprobar la reforma constitucionalpensional excede o no sus límites en cuanto al poder de reformaa la Constitución (la jurisprudencia ha señalado que el Congresopuede reformar más no sustituir ni total ni parcialmente).

B. Interpretar la reforma pensional a la luz de la Constituciónexistente, pues aquella es una cláusula que se incorpora comoun todo a la Constitución. (p.ej. la interpretación del principiode sostenibilidad financiera no es igual en un Estado puramenteliberal que en un Estado Social de Derecho).

• Valoración constitucional del Sistema Pensional a la luz delEstado Social de Derecho: La cláusula del ESD es la fórmula políticade la Constitución de 1991; por tanto, según su alcance y significadose interpretan los derechos sociales, el sistema de protección socialy la reforma pensional. Teniendo en cuenta que, principios como elde eficiencia, solidaridad, autonomía y universalidad son inherentesal concepto del ESD, cualquier configuración del régimen depensiones (prima media, capitalización, pilares, etc) mientras garanticeestos principios es constitucional. (libertad de configuración delSistema Pensional respetando la noción del ESD)

• Otras visiones constitucionales de los Sistemas de Pensiones:

A. Visión Autonómica y liberal: el sistema pensional buscaríaincrementar la capacidad de ahorro, suavización del consumo

6


y autoprotección paternalista para la vejez debido a defectosde la previsión( no incluye elementos solidarios niredistributivos).

B. Visión Solidarista e igualitaria: El sistema pensional tendría comofinalidad cubrir riesgos sociales y cumplir funcionesredistributivas.

• Ejes básicos de la reforma: La Reforma Pensional introduce:

1. El principio de Sostenibilidad Financiera; el reto es determinarcuál es el impacto interpretativo de introducir literalmente esteprincipio.

2. Elimina la catorceava mesada para ciertos segmentos.

3. Acorta el Régimen de Transición al 2010 con lo cual se precisa(según otras interpretaciones se redefine) el alcance de losderechos adquiridos en materia pensional.

4. Con ciertas excepciones elimina a partir del 2010 los regímenesexceptuados y especiales.

5. Limita la negociación colectiva en materia pensional.

• Valoración constitucional del Acto Legislativo de Pensiones:

1. Régimen de Transición: Con la reforma se disminuyeron losbeneficios potenciales (no derechos adquiridos) de quienesestaban en el Régimen de Transición; lo anterior colisionadirectamente, con el principio de progresividad (según esteprincipio, el Estado debe aprobar regulaciones más generosasa las vigentes en materia de derechos sociales)

> Para valorar constitucionalmente las regulaciones querecortan beneficios se pueden aplicar tres tendencias:

A. Visión radical: no hay posibilidad de retroceso,cláusula de la «irreversibilidad». Esta fue la adoptadapor la Corte Constitucional en las sentencias quedeclararon inexequible el régimen de transición.

7


Uprimny la consideró inapropiada por las siguientes razones:

> Confunde la «regulación potencial» (en la que se puedeadquirir un derecho) con el «hecho cierto» de haberadquirido un derecho; no se puede hablar de un«derecho al régimen».

> Vulnera el «principio de realidad» y por tanto esinsostenible (p.ej. desconoce variables demográficas).

> Genera inequidades: quienes tienen la «suerte» de entrara los regímenes de transición terminan siendosubsidiados por quienes no entraron en el mismo. La«suerte» no es un criterio para asignar privilegios.

B. Visión que asimila las regulaciones de los derechossociales con el derecho civil: Al tratarse de merasexpectativas el legislador puede modificar en cualquiermomento el alcance y requisitos de los derechossociales.

Uprimny la considera inapropiada por las siguientes razones:

> Vulnera el principio de seguridad jurídica y el de confianzalegítima (p. ej. aumentar las edades faltando un año parallegar a ellas)

> No toma en serio el principio de progresividad.

C. Visión intermedia: Quien está en un régimen especialno tiene un derecho adquirido ni una mera expectativacomo la del derecho civil; por tanto, si los «retrocesos»en los derechos sociales obedecen a la aplicación delos principios de universalidad e igualdad, paragarantizar un régimen pensional universal, deberíandeclararse constitucionales.

Conclusión: Acortar el régimen de transición es un«retroceso constitucionalmente admisible» que noimplica una eventual sustitución de la Constitución.

8


1. Limitaciones a la negociación colectiva: Debe analizarse suvaloración constitucional en cuanto a la prohibición absoluta ysu compatibilidad con la doctrina de la OIT.

2. Respeto al principio democrático: La valoración de una reformaconstitucional debe ser muy respetuosa de la libertad políticadel Congreso. Si existe la «presunción de constitucionalidad»de las leyes, la presunción debe ser más acentuada desde elpunto de vista material cuando se trata de una reformaconstitucional como el Acto Legislativo de Pensiones.

• Interpretación constitucional del Acto Legislativo de Pensiones:

1. Las reglas de transición que contiene el ALP exigearmonizaciones legislativas complejas y difíciles.

2. Principio de sostenibilidad financiera: su interpretación no puedeser restrictiva en el sentido de que exista una correspondenciaabsoluta y estricta entre beneficios y aportes y por ende, queno se pueda reconocer pensiones subsidiadas. El reto esdeterminar cuáles son las pensiones que deberían sersubsidiadas. Tampoco es acertada una interpretación quepretenda que el Sistema sea autosostenible y que por tantono deban exigirse aportes del presupuesto nacional.

3. Redefine el alcance de los derechos adquiridos según el ALP:Una persona en el régimen de transición no tendría derechoadquirido al régimen mientras no se le consolide su pensión.En todo caso debe interpretarse a la luz de la doctrina de laespecial protección a las expectativas en materia de derechossociales y la provisión «prima facie» de los retrocesos.

• Reflexiones finales

1. El ALP está orientado a buscar la equidad y la sostenibilidadfinanciera del Sistema Pensional.

2. Pero, conceptualmente, no debería se la única finalidad.Interpretarlo así involucra dos riesgos: A. No desarrollar lasestrategias para aumentar la cobertura pensional y B. conducira interpretaciones que descuiden la seguridad jurídica de lospensionados y la función solidaria de integración social delrégimen pensional.

9


LAS CIFRAS DE LAS REFORMASPENSIONALES COLOMBIANAS

El doctor Gabriel Piraquive, Director de Asuntos Económicos delDepartamento Nacional de Planeación, DNP estuvo a cargo del análisiseconómico, fiscal y estadístico de las reformas pensionales. Estasson las cifras:

• Antecedentes de la deuda pensional actual:

> Actuariales: no existía un sistema fondeado (no se hicieronlos aumentos progresivos en las cotizaciones, se mantuvo el4.5% de la cotización durante 15 años, después se elevó al 6%hasta 1993), sin reglas actuariales (no se modificaron las edadesni se tuvieron en cuenta las transiciones demográficas).

> Beneficios: Existían múltiples reglas de cotización, múltiplesreglas en las edades, proliferación de sistemas y convenciones.

> Financieros: Insuficiencias de reservas.

> Fiscales: los flujos fiscales no reflejaban las deudas causadase implícitas, la «ilusión de caja».

• Objetivo de la Ley 100 de 1993: Principalmente lograr el equilibriofiscal y evitar un nuevo déficit pensional. Segundamente, aumentarcobertura, mejorar la equidad, fortalecer el sistema, la incidencia social,la eficiencia de los recursos, la evasión y la elusión.

• Lo que hubiera pasado sin la reforma de 1993: Si se hubieraajustado actuarialmente el ISS el sector público viviría de la «ilusiónde caja» la cual hubiera durado hasta el 2014. A partir de ahí se hubieraproducido un déficit sistémico sin stocks acumulados para financiarlo.

• A pesar de la Ley 100 de 1993: La reforma dejó vigente una transiciónexcesivamente larga (20 años); mantuvo los regímenes especiales; apesar de los ajustes a los parámetros el sistema no quedó en equilibrio.El sistema pensional público todavía no es consistente con la

10


demografía 2000-2050 (la relación cotizantes por pensionados esdesequilibrada); es inequitativo y es insostenible.

• Las Leyes 797 y 860 de 2003: Se mantuvieron las edades y seajustaron las cotizaciones; se aumentaron semanas de cotización; seredujo la contingencia fiscal de la garantía de pensión mínima en elRAIS; se trató de modificar el régimen de transición pero las normasfueron declaradas inexequibles. Se introdujeron modificaciones a losregímenes especiales de la Fuerza Pública y del Magisterio.

• Déficit operacional antes de la Ley 797 de 2003: El déficitoperacional acumulado por pasivos pensionales representado en losflujos fiscales asciende antes de la Ley 797 de 2003 al 30.5% del PIB,es decir al 60% de la deuda pública total

• El Problema fiscal: En 1999 el Gobierno Nacional Central presentabaun déficit total del 7.6% del PIB; sin incluir pensiones era del 5.6%(dos puntos eran causados por pensiones). En el 2005 el déficit esdel 6.1% del PIB, y sin incluir pensiones sería del 1.7%, es decir quecerca de cuatro puntos y medio se dedican a pensiones. Es decir, elajuste fiscal se ha destinado a pagar pensiones.

• El Balance del sector público no financiero: Presenta el mismoproblema fiscal: en 1999 el déficit era del 6.3% del PIB y al excluir laspensiones quedaba en un 4.7% del PIB. En el 2005 tenemos undéficit proyectado del 2.4% del PIB y si se excluye el tema pensionalquedaríamos con un superávit del 1.9%.

• Pagos de pensiones a cargo del Gobierno Central: En el año 1990el Gobierno Central tenía pagos del orden del 1.9% del PIB porconcepto de pensiones y hoy los pagos son del orden de 4.4% delPIB. (estos porcentajes no registran todos los pagos de pensiones enla economía; estos son del orden del 6.5% del PIB). Sin reformas sehubieran aumentado en dos puntos el pago de pensiones en el 2007y un punto y medio más en el 2005.

• Ajustes fiscales focalizados: Se realizaron en las Cajas Públicas,en el FOMAG (Fondo del Magisterio); en este régimen se reajustaronlas edades para los nuevos afiliados al Magisterio y son igualespara hombres y mujeres, En la Fuerza Pública, se incluyeron a lossoldados profesionales en la cobertura pensional de invalidez y

11


sobrevivencia; este es de los regímenes más costosos (casi 17puntos del PIB).

• Cambio en la discusión de la reforma pensional: La cobertura.Se puede medir desde dos enfoques: A. Número de cotizantes efectivosvs población económicamente activa: es tan sólo del 23%.B.Númerode pensionados efectivos frente a la población mayor de 60 años: esdel 20%. Las cifras indican que este tiene que ser el objetivo enadelante porque los resultados son críticos. Sostiene que el sistemade pilares no es la solución para solucionar el problema de cobertura.

• Las cifras del Acto Legislativo de Pensiones:

> En cuanto a los efectos macroeconómicos se registró:

1. Reducción de la Carga Fiscal: Según el proyectopresentado por el Gobierno se buscaba un ahorro de 28puntos del PIB; con el A.L. se logró un ahorro del 19.1%.

2. La Mesada catorce: El proyecto original buscaba un ahorrode 11.9% del PIB; con el A.L se logró un ahorro del 10.7%del PIB.

3. Tope de 25 SMLV: Se buscaba un ahorro de 1.2% delPIB; con el A.L. quedó en 1.1.% del PIB.

> Con la eliminación de los regímenes especiales, exceptuadosy los de convenciones colectivas: Por ejemplo, en ECOPETROLel ahorro es casi del 15% o 16% en términos de cálculosactuariales. Para algunas licoreras el ahorro supera el 35% desus cálculos.

> Subsidios en el ISS: Con la Ley 797 de 2003 se disminuyerona un 17% en promedio. Con la eliminación de la mesada 14 sepuede bajar a un 10% en promedio.

• Síntesis del Ajuste al Sistema de Pensiones:

1. Ajuste a los regímenes exceptuados y especiales.

2. Reglas para las negociaciones pensionales en los pactoslaborales.

12


3. Ajuste actuarial al Sistema de Prima Media y al de AhorroIndividual en contribuciones, tasas de reemplazo y aumento desemanas.

4. Eliminación de la contingencia para el Estado de la garantía depensión mínima en el RAIS.

5. Fortalecimiento fiscal del esquema de solidaridad.

6. Recorte de beneficios para futuros pensionados.

7. Introducción de instrumentos legales para revisión de pensionesobtenidas por fuera de las reglas de los sistemas.

• Síntesis del Ajuste en términos fiscales al Sistema de Pensiones:En el 2002 se inició con un déficit de 200% del PIB; con las leyes 797y 860 del 2003 se bajó en un 43.1% del PIB; con las sentencias deinconstitucionalidad de la Corte Constitucional (C-1056/03 y C-754/04) se aumentó en 22 puntos y el Acto Legislativo lo bajo en 19.1puntos. Por lo tanto hoy tenemos un déficit de 159.9% del PIB.

• Retos del Sistema:

1. Cobertura: Debe ser el nuevo enfoque del debate pensional; noobstante, el problema de la baja cobertura no se le puede atribuiral modelo pensional pues ésta existe desde antes de la Ley100 de 1993 y obedece más a las fallas en la estructura delmercado laboral. Mencionó dentro de los elementos queobstaculizan la cobertura: A. La garantía de pensión mínima,pues beneficia a un grupo poblacional pequeño; debe estudiarsela posibilidad de distribuir estos recursos entre otros gruposmás vulnerables. B. Formalización del mercado de trabajo. C.Falta de Coherencia entre el Régimen Subsidiado de Salud y elRégimen Pensional.

2. Ajustes en materia de edades: estudiar la posibilidad de igualaredades entre hombres y mujeres (a éstas se les exige el mismocapital para financiar la pensión en un tiempo más reducido).

3. Ajustar el esquema de solidaridad para aumentar la incidenciasocial del sistema, pero sin generar una «falsa solidaridad» o

13


cobertura a costa del fisco, porque finalmente va en contra delsistema mismo.

4. Impuestos a las pensiones.

5. Consolidar la parte transitoria del ajuste en los últimos años,con los siguientes recursos: Sobretasa de renta, impuesto alpatrimonio, compensación de la eliminación del impuesto deremesas, impuesto a las transacciones financieras, regla detransferencias.

6. Flexibilizar la regulación de los recursos administrados por lasAFP’s.

7. Consolidar el ahorro pensional, el cual se estima podría llegar aniveles cercanos del 30% del PIB.

14


¿QUÉ VIENE DESPUÉS DE LA REFORMACONSTITUCIONAL EN PENSIONES?

IDEAS CENTRALES DEL PANEL

La parte central del evento fue el panel de análisis sobre las reformas quedeben llevarse a cabo en el sistema pensional con posterioridad al ActoLegislativo de Pensiones.

Los panelistas fueron el expresidente César Gaviria, Director del PartidoLiberal Colombiano; Germán Vargas Lleras, Senador de la República;Gustavo Petro, Representante a la Cámara y Juan Carlos Echeverry, Decanode la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes. Actuó comomoderador del panel el Ministro de Hacienda y Crédito Público, AlbertoCarrasquilla.

Este artículo señala las conclusiones más importantes del evento:

¿Qué viene después de la Reforma Constitucional en pensiones?Ideas centrales del panel

La problemática pensional debe presentarse como uncomponente de la política social y no como un problema

exclusivamente fiscal

El panel organizado para analizar el futuro pensional colombiano contó conla participación del expresidente César Gaviria, quién impulsó durante sugobierno la reforma estructural a la Seguridad Social que culminó con laexpedición de la Ley 100 de 1993.

El expresidente hizo un llamado para que al debate pensional se le de unapresentación diferente a la que hasta ahora se le ha dado. Sostiene que lasreformas pensionales no deben presentarse solamente como un problemafiscal sino como un componente de la política social del Gobierno; ladiscusión debe presentarse dentro de la política de desarrollo económicodel país.

15


Resaltó el papel de los sistemas de pensiones como instrumentos idóneospara incentivar el ahorro en los países latinoamericanos y expresó supreocupación por la ausencia de las reformas necesarias para fortalecerestos sistemas, máxime cuando las economías de Latinoamérica estántan expuestas a la volatilidad de capitales (cada tres años se estápresentando una crisis financiera). Afirmó que la mejor herramienta paraenfrentar esta vulnerabilidad en la economía, es mantener altas tasas deahorro y es ahí donde los sistemas de pensiones se convierten en factor dedesarrollo económico.

Sobre las reformas pensionales colombianas destacó la ausencia dereformas en los gobiernos siguientes, exceptuando el actual, que ajustaranel modelo pensional de 1993. Mencionó la necesidad de fortalecerinstrumentos como el del Fondo de Solidaridad Pensional y de presentarotras alternativas similares que permitan un real aumento de cobertura yque hagan de las propuestas un paquete realmente atractivo en el Congreso.Sobre este último punto recalcó la necesidad de cambiar el discurso delproblema fiscal de las pensiones ante el Congreso, pues esa únicapresentación de los proyectos de reforma le hacen daño a las iniciativas einvitó a exponerlo con un mayor enfoque social.

Adoptar simultáneamente medidas en materia tributaria,disminución del gasto, transferencias, ajustes al modelo pensional

y vinculación de sectores sociales informales permite minimizar la problemática pensional

El senador Germán Vargas Lleras, expresó su desacuerdo con el enfoquedel expresidente César Gaviria. Sostuvo que el problema pensional si tieneun origen fiscal y que el Congreso debe ser más conciente de las dificultadesfiscales del Gobierno pues son éstas las que impiden liberar recursos parainversión social y para atender proyectos prioritarios presentados por losparlamentarios.

Para el senador, la discusión de la problemática pensional debe examinarsea partir de la situación fiscal y específicamente del análisis de tres temas: elde las transferencias, la reforma tributaria y por supuesto, las pensiones.Sobre la situación fiscal manifestó su preocupación por la tendencia de

16


incremento del déficit desde el 94, la que considera podría seguir en aumentopara los años siguientes.

Argumentó que el crecimiento económico es la solución más adecuadapara enfrentar la problemática pensional y lo consideró posible con unacombinación de medidas en diferentes frentes: la reforma al gasto, temaen el cual reconoció el esfuerzo del Gobierno pero agregó que erainsuficiente; las transferencias, tema que consideró fundamental pero enel cual no existe suficiente compromiso político; la reforma tributaria y laspensiones.

Sobre la reforma tributaria, el senador criticó el enfoque de las reformaspresentadas desde 1994 las cuales, a su juicio, sólo lograron elevar tarifas,distorsionar las bases gravables y cuyo único objetivo fue el del recaudo.Para el senador la próxima reforma tributaria debe tener como objeto únicoel crecimiento y no el recaudo.

Manifestó su respaldo y el de su bancada a una reforma tributaria queproponga ampliar las bases gravables del IVA, unificar su tarifa al 16%,corregir las imperfecciones, eliminar los tributos, prever elementos queestimulen el ahorro y la inversión, reducir tarifas, proteger los derechosde los contribuyentes, simplificar el sistema y propender por elfortalecimiento de la DIAN. Sobre el impuesto de renta mencionó laposibilidad de reducir el impuesto a niveles no superiores al 30%.Tambiénse refirió a la necesidad de gravar las pensiones en los niveles superiores,entre otras propuestas.

En materia pensional, el senador consideró un error, a propósito del trámitedel acto legislativo de pensiones, haber constitucionalizado el régimen detransición hasta el 2010, así como eliminar la mesada catorce tan sólopara algunos estratos, pues a su juicio la posibilidad de adelantar la fechay de eliminar totalmente dicha mesada, es un debate prácticamentecerrado.

Resaltó las facultades reconocidas al Gobierno Nacional para revisar laspensiones otorgadas de forma irregular y alentó al Congreso para tramitarde forma rápida una ley que regule de forma clara no sólo el trámite judicialsino el administrativo para revisar las pensiones fraudulentas. De igual forma,consideró como un avance las limitaciones en los pactos colectivos paraconvenir acuerdos en materia pensional.

17


El aumento de cobertura, la eliminación de los subsidios regresivos,equiparar y aumentar la edad de hombres y mujeres entre 65 y 72 años,aumentar el número de cotizaciones entre 1350 y 1400 semanas, disminuirla pensión mínima, entre otras, deben ser las propuestas que debentrabajarse en materia pensional, por el Gobierno y el Congreso, puntualizóel senador.

Es preciso adoptar un sistema de cotizaciones y de pensionesinferiores al salario mínimo e implementar el Sistema de Pilares

como sistema pensional en el país

El representante a la Cámara, Gustavo Petro, sostuvo que el análisis delproblema pensional sí debe partir del análisis del déficit fiscal del GobiernoCentral, el cual podría llegar a incrementarse al 6.4% del PIB en el 2006.

Califica el representante Petro como un fracaso la política fiscal del Gobiernoactual y señala que la razón más importante es que colisionaron tres tiposde gasto: el que se destina al pago de intereses de la deuda, especialmentela interna; el crecimiento de las transferencias en pensiones (pago directodel Gobierno a pensionados, magisterio, militares y el del ISS); y el destinadoal financiamiento de la guerra.

Sobre el gasto pensional específicamente, sostiene que en el pago deintereses de la deuda interna existe un alto componente que correspondeal pago de intereses a los Fondos Privados de Pensiones. Explica quepara el 2006 se le pagarán aproximadamente $2.2. billones a las AFP porla rentabilidad de los títulos de deuda pública que éstos le compran alGobierno.

Si se tiene en cuenta que por el rubro de transferencias de pensiones (pagoa los pensionados del ISS, magisterio, militares, etc) se deben pagaradicionalmente $17 billones (diferentes al pago de intereses a las AFP), entotal se estarían destinando cerca de $20 billones para el pago del total degasto pensional. Lo anterior implica, a juicio del Representante Petro, quees el recurso público el que está sosteniendo tanto al Sistema de PrimaMedia (vía transferencias de pensiones) como al Sistema Privado dePensiones (vía pago de intereses).

18


Señaló que con la compra de títulos de deuda pública por parte de lasAFP, finalmente se está financiando al Estado sin que se incremente laproducción en la economía y que por tanto, la idea de la Ley 100 de 1993como instrumento para originar un ahorro superior al existente quepromoviera el crecimiento de la producción, fracasó. Considera necesariotomar la decisión política de modificar el sistema dual actual (ISS yRégimen de Capitalización).

Su propuesta es la de iniciar la discusión pública sobre el sistema depilares. Calificó como un error el adoptar sistemas pensionales ajenos ala estructura económica nacional, pues el sistema de prima media fueadoptado en países con tasas de ocupación del 100% prácticamente, y elde ahorro individual en países con grandes economías capitalistas comoChile y Estados Unidos.

Por esta razón consideró que el sistema de pilares es el que mejor seadapta a nuestra entorno económico y político y el que puede realmenteampliar la cobertura pensional.

Precisó que en el sistema de pilares, se debe prever la construcción de unprimer pilar, al cual estuvieran afiliados de forma obligatoria todos loscolombianos y cuya cotización se hiciera sobre un salario mínimo legalvigente; este primer pilar se constituiría como un fondo público, bajo unesquema de prima media, pero universal.

El segundo pilar estaría constituido por una escala más pequeña detrabajadores, de escogencia voluntaria pero de cotización obligatoria, en elcual cotizarían los trabajadores bajo el sistema de capitalización, con cuentasde ahorro individual y asumiendo el criterio de rentabilidad de la cuentacomo parte de su pensión. El tercer pilar sería voluntario en cuanto a laafiliación y la cotización, pero operaría para los trabajadores que devenguencuatro o más salarios mínimos.

Sostiene el representante que un sistema pensional concebido de esaforma garantiza la disminución de los gastos presupuestales destinadosal pago de las pensiones del ISS en casi un 50%, esto es, casi $2.2.

19


billones al año; este beneficio fiscal duraría hasta el año 2038, precisó elrepresentante.

Para las AFP, si bien implicaría una disminución de afiliados, también reportabeneficios el esquema, pues la rentabilidad de las cuentas de ahorroindividual aumentaría al manejar volúmenes más bajos de capital. Precisael representante que al operar volúmenes muy altos de capital es más difícilobtener altas rentabilidades y ésta tiende a disminuir en el tiempo; comentóel caso uruguayo, país en el cual se están obteniendo rentabilidades del14% mayores a las colombianas (10%) pues los capitales que manejan lasAFP uruguayas son menores.

Adicionalmente, señaló que la construcción de la que denominó «rentabásica» es decir el ingreso garantizado en el primer pilar, constituiría unode los mayores logros dentro del Estado Social de Derecho, pues se legarantizaría un auxilio o pensión a todo ciudadano y especialmente a laspersonas de la tercera edad, de forma universal, con lo cual se consolida elderecho de los ciudadanos a vivir dignamente.

Manifestó su acuerdo parcial con el presidente Gaviria en cuanto que elobjetivo de los sistemas pensionales no debe ser sólo el disminuir el déficitpensional sino el de aumentar la cobertura. Además, señaló que lacobertura sólo puede aumentarse si el sistema pensional se adecúa a laeconomía informal y no a la formal como sucede hoy en día, pues ésta esla minoría; mencionó la necesidad de articular la informalidad agraria yurbana al sistema pensional de la cual hacen parte la gran mayoría decolombianos.

La segunda propuesta que presentó fue la de autorizar un sistema decotizaciones que se adecúe a la realidad salarial de los informales quedevengan menos de un salario mínimo, de forma tal que se permita pagarcotizaciones inferiores a las actuales, lo que claro está, también implicaríapensiones por debajo del salario mínimo. De esta manera se amplía elsistema pensional al 44% de los trabajadores informales colombianos. Aesta pensión por debajo del mínimo la denominó el representante Petro«auxilio pensional».

La tercera propuesta es la de facilitar, dada la migración laboral de lostrabajadores jóvenes del país, la afiliación y el pago de cotizaciones de

20


estos colombianos que se encuentran fuera del país, de forma que el dineroque se remite desde el exterior ingrese también al Sistema de Pensiones.

Debe combatirse el «atrapamiento» de rentas y la«contrarreforma de los jueces»

para solucionar la problemática pensional

El decano de economía de la Universidad de los Andes, Juan CarlosEcheverry, inició su intervención mencionando la importancia de continuarcon las reformas al sistema pensional colombiano y aseveró que el actolegislativo de pensiones no nos ubica en un mundo post reforma.

Sobre el comentario del Presidente Gaviria, en relación con la inactividadde los gobiernos posteriores a su mandato para adoptar las reformasnecesarias que ajustaran la Ley 100 de 1993, fue enfático en afirmar quefue precisamente en el año 1999 y cuando él estuvo a la cabeza delDepartamento de Planeación Nacional que se comenzó a debatir el temapensional.

Recordó que fue gracias al esfuerzo conjunto del ex ministro Santos(Hacienda), el ex ministro Angelino Garzón (Trabajo) y de él, que el temapensional desde ese año y con el apoyo del Presidente Pastrana, se ubicóen la agenda política y económica del país, razón por la cual el debatepensional no ha dejado de ser analizado hasta hoy.

Sobre la situación pensional actual del país, afirmó que no nos encontramosen «el día de la creación sino después del diluvio». En el año 93 Colombiase encontraba en pleno diluvio pensional, que a su juicio fue agravado conla decisión de trasladar el 100% de las cotizaciones de los jóvenes al sistemaprivado que se estaba implementando. Con esta decisión, se agravó elproblema pensional por lo menos dos generaciones más.

Señaló que el debate si es un problema fiscal. Cuando se habla decontribuciones debe tratarse el problema de los impuestos y de otrosrecursos públicos destinados al pago de la deuda; en materia de beneficiariospara el Estado, el debate es definir la prioridad de las pensiones, puespensiones «pelea» con gasto militar, con educación, con salud, con

21


infraestructura» lo que indica que se debe definir la infraestructura de laspensiones pero dentro del marco de la estructura general del gasto público.

Mencionó el fenómeno del «atrapamiento « en materia pensional comouno de los problemas más difíciles de solucionar. El «atrapamiento» hacereferencia a la resistencia de ciertos sectores de desmontar rentas queconsideran suyas; para él, las pensiones son objeto de atrapamiento del25% de una generación y por esa razón es tan difícil modificar el sistema.

Afirmó que la tarea de combatir «el atrapamiento» ya comenzó; mencionóque, por ejemplo, en materia de transferencias ya se convenció a 1000alcaldes y a 32 gobernadores de reducir las transferencias que recibían;con el acto legislativo también se redujeron los beneficios. Pero insistió quese debe seguir trabajando con los sectores del Congreso que defiendeneste fenómeno, tal como lo señaló el Presidente Gaviria. Mencionó elimpuesto a las pensiones más altas como un instrumento ideal para combatirel sistema de atrapamiento de rentas.

Destacó los logros alcanzados hasta el momento, entre los cuales mencionóel del recorte de beneficios, la creación del FONPET para financiar laspensiones subnacionales, la eliminación de los regímenes exceptuados yespeciales, (Banco de la República, magisterio, etc). Indicó que el caminoes difícil pero la única forma de resolver el problema pensional es paso apaso, como se viene haciendo y que el debate deberá estar en la agendade los próximos 20 años.

Sobre las medidas que deben tomarse en el futuro, compartió la propuestadel representante Petro y del senador Vargas de reconocer pensiones demenos de un salario mínimo legal, medida que calificó de «neoliberal».Señaló que si esta propuesta flexibiliza al mercado laboral y al sistemapensional y profundiza y amplía la cobertura del sistema, debe ser apoyadapor todos los sectores.

Un tema sobre el cual hizo especial énfasis y que consideró como un avancefundamental, fue el relacionado con el principio de la sostenibilidad financierael cual quedó contenido en el acto legislativo de pensiones. La CorteConstitucional tiene un nuevo reto frente a la interpretación de este principio,pues tendrá que conciliar sus fallos en derecho con la aplicación de un

22


principio de corte económico en el cual deben tenerse en cuenta los ingresosdel Estado, los gastos, las rentas, entre otros rubros.

Otro de los temas que consideró necesario abordar desde ya para frenar laproblemática pensional es el de la «contrarreforma de los jueces». Señalóque hoy en día, por medio de los fallos de los jueces se está deshaciendo,a título de ejemplo, buena parte del régimen de transición. Según datos delMinisterio de Hacienda, se han causado unos 4.000 millones de dólares,desde el inicio de la Ley 100 de 1993, correspondientes a 46.000 casosfallados por los mismos. Afirmó que de nada sirve reformar y bajar la deudapensional si los jueces contrarreforman y vuelven y aumentan el pasivopensional.

Sobre la rentabilidad del sistema pensional, señaló que la «sostenibilidad»de éste es absolutamente dependiente de lo que pase con la deuda pública,de forma que si a los TES del Estado no les va bien al sistema de pensionestampoco pues la mayor parte del portafolio, tanto del sistema privado comodel público está compuesto en su mayoría por esta clase de títulos.

También compartió la posición del representante Petro sobre la necesidadde definir cuáles son las generaciones que van a asumir el costo del déficitpensional. Subrayó que el gran pasivo pensional debe ser asumido no sólopor las generaciones del 2000 al 2050, sino que debe también repartirseen los hombros de las generaciones del 2050-2070, del 2050 al 2070, etc.

Dejó planteado uno de los interrogantes más importantes en la discusióndel sistema: ¿es igual la deuda explícita a la deuda implícita que se causacon una reforma pensional?. Aclaró que la deuda implícita es la que estáen el régimen de prima media, y la explícita la que se causa en el régimende ahorro individual y que está representada en los TES. Argumentó quecuando la deuda implícita se vuelve explícita, se corre el peligro de que«una situación que no era de quiebra se vuelva de quiebra».

Consideró necesario fortalecer el sistema de prima media, que es un sistemade deuda implícita. Sobre la propuesta de los pilares explicada por elrepresentante Petro, enfatizó que dicha propuesta si quebraría a los FondosPrivados de Pensiones, pues si el 85% de los afiliados a los fondos son deun salario mínimo y el primer pilar agruparía precisamente a este segmento,eliminaría de tajo la participación de las AFP. Afirmó que si debe haber unprimer pilar pero con una contribución diferente (0.3, 0.4, etc.)

23


CONSENSOS Y DIVERGENCIAS

De la intervención de los panelistas y las ideas centrales de losconferencistas, se pueden identificar los siguientes consensos y divergenciasalrededor del debate pensional:

• La Ley 100 de 1993 representó el primer gran paso para adaptar enel país un sistema pensional justo, equitativo y financieramentesostenible y que se ajustara a las realidades económicas y socialesde las últimas décadas.

• Su principal problema fue el largo período de transición.

• La Administración Uribe consiguió aprobar las Leyes 797 y 860 de2003, así como el Acto Legislativo de Pensiones del 2005.

• Estas reformas lograron reducir la deuda pensional del 200% al 194% del PIB. El Acto Legislativo reducirá la deuda en un 19% (mesada14, adelanto en la transición y tope de 25 salarios mínimos).

• No obstante los positivos resultados en la disminución del pasivopensional, hubo consenso en cuanto que el principal reto esincrementar la cobertura del sistema. Sólo uno de cada cincocolombianos está cubierto por el régimen pensional formal.

• Varios participantes sostuvieron que el problema de la cobertura noes un problema que se le pueda atribuir exclusivamente al modelopensional. La baja cobertura existía antes de la Ley 100 de 1993, yobedece más a las fallas en la estructura del mercado laboral.

• Hubo acuerdo sobre la necesidad de destinar subsidios directos alos ancianos indigentes bien redestinando los recursos del Fondo deSolidaridad Pensional, o con el diseño de otras mecanismos desolidaridad.

• Para los conferencistas, el Acto Legislativo de Pensiones, no nosubica en un escenario post-reforma. Debe seguirse implementandolos cambios legales necesarios al Sistema Pensional Colombiano.

24


• La recomendación de economía política fue la de darle un mayorcontenido social a la legislación sobre pensiones, reduciendo el énfasisde su necesidad por razones puramente fiscales.

• Hubo consenso sobre la propuesta de adoptar un sistema decotizaciones bajas y de pensiones inferiores al salario mínimo paraaumentar cobertura y vincular especialmente al sector informal.

• No hubo consenso sobre la conveniencia de establecer un primerpilar público.

• Tampoco sobre la conveniencia de gravar las pensiones, aún cuandovarios de los panelistas lo propusieron para las pensiones más altas.

• De otra parte, sí se logró el consenso entre los participantes de lanecesidad de elevar las edades de jubilación, con incrementossuperiores para las mujeres, dada su mayor expectativa de vida alnacer.

• La mayoría de los participantes estuvo de acuerdo con seguirfortaleciendo el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.

• Sobre el impacto de las decisiones jurisprudenciales sobre el Sistemade Pensiones, hubo consenso en cuanto a la preocupación quegeneran las interpretaciones jurídicas que aumentan los beneficiosdel sistema sin sustento técnico ni financiero y que minimizan, pordicha vía, los esfuerzos para reducir el déficit fiscal.

• La adopción del principio de sostenibilidad financiera en el ActoLegislativo de Pensiones se vio como un avance y un desarrollo de laConstitución Política, así como un reto, en su interpretación, para laCorte Constitucional.

• Hubo consenso en la necesidad de agilizar los procedimientosjudiciales y administrativos que permitan revisar las pensionesreconocidas de forma irregular.

folleto ley 100

Documents