financiamiento de partidos y de campaas en uruguay · nótese que no se trata de corrupcin, sino...

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Diálogo Político 2 | 2014

Financiamiento de partidos

y de campañas en uruguay

< Rafael Pi eiro

montevideo, 19 6. Doctor en

ciencia Política, Pontifcia

universidad católica de

chile. coordinador de

Posgrado, Departamento de

ciencias Políticas y Sociales,

universidad católica del

uruguay.

introducción

El fnanciamiento de las campañas electorales es un tema siempre presente en las democracias y vuelve al ruedo político en cada elección. En el mundo, las denuncias de corrupción asociadas al fnanciamiento de las campañas electorales insti-gan el debate sobre las formas deseables de regu-lar y solventar los gastos de los partidos. Las bases de legitimidad de los regímenes democráticos tie-nen como piedra angular la transparencia de los

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx/bjv

Libro completo en: https://goo.gl/7fzigh

DR © 2014. Fundación Konrad Adenauer Stiftung. http://www.kas.de/rspla/es/

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Financiamiento de partidos y de campañas en UrUgUay, rafae l p iñeiro

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procesos de elección de representantes y la rendición de cuentas de quienes ejercen tareas de gobierno a través de ese proceso. En conse-cuencia, la falta de transparencia en el fnanciamiento de la política y el impacto desmesurado del dinero en las campañas electorales repre-sentan un problema central para la calidad y el funcionamiento de las democracias.

El dinero y los recursos materiales siempre fueron importantes en los procesos electorales. Sin embargo, la universalización del sufragio, la expansión de los medios de comunicación de masas y las transforma-ciones de las organizaciones partidarias tienden a hacer cada vez más dependientes a los políticos del dinero. Las campañas son cada vez más caras y los partidos tienen cada vez menos adherentes-cotizantes. En consecuencia, los fondos privados constituyan la base de las fnanzas de las campañas. Las donaciones grandes y anónimas han sustituido a las reducidas y públicas de los af- «la concentración liados y simpatizantes partidarios. La concentra-

de las fuentes deción de las fuentes de fnanciación de los partidos en pocos donantes ha transformado en forma radi- fnanciación de cal la relación entre dinero y política en las demo- los partidos encracias contemporáneas. Esta relación supone hoy pocos donantes hamayores peligros para la democracia y por lo tanto

transformado en forma demanda necesariamente mayor atención. Uruguay carecía hasta 20041 de una normativa radical la relación

que obligara a los partidos a rendir cuentas sobre entre dinero y política sus gastos y formas de fnanciamiento. Y no fue en las democraciashasta la ley 18485, de mayo de 2009, que existió

contemporáneas »una regulación defnitiva en la materia. En este escenario casi no existe información histórica sis-tematizada sobre los montos de dinero que los partidos invierten en sus campañas ni, menos aún, su procedencia. Este trabajo tiene cuatro objetivos: 1. desarrollar una discusión teórica respecto a los objetivos de la regulación del fnanciamiento político; 2. presentar un panorama general respecto a la regulación del fnanciamiento político en Uru-guay; 3. analizar áreas problemáticas que la regulación deja de lado; y 4. presentar algunos datos sobre el fnanciamiento privado en Uruguay y sus características, usando análisis de redes.

1 Para la elección de 2004 se votó especialmente la ley 17799, de agosto de 2004, que exigía a los partidos y a sus candidatos la presentación de sus registros con-tables y de donantes.




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¿Por qué hay que regular el fnanciamiento de los partidos políticos?

Downs (1957) en su libro Teoría económica de la democracia desarro-lla una teoría sobre la información en los procesos electorales demo-cráticos. Muestra cómo si existiera información perfecta las políticas responderían a las preferencias mayoritarias y se cumpliría la máxima democrática de un hombre/una mujer-un voto. Para él, si los ciudada-nos conocen perfectamente lo que proponen los partidos y los políticos tienen información perfecta respecto a las preferencias sobre políticas de los ciudadanos, la distribución de derechos políticos (universaliza-ción del sufragio) genera automáticamente la distribución del poder político. En este contexto, la igualdad en el derecho al voto automá-ticamente asegura la igualdad en la infuencia sobre las políticas del gobierno. Esto es bastante intuitivo: ni los partidos pueden engañar a los ciudadanos, ni algunos ciudadanos pueden engañar a otros y a los partidos para que su oferta o las políticas que efectivamente desarro-llan cuando llegan al gobierno se desvíen de las preferencias de los ciu-dadanos. Como resultado, las políticas que lleve adelante el gobierno serán las que recojan el apoyo mayoritario, ya que los partidos tienen por objetivo alcanzar y permanecer en el gobierno, y esto lo consiguen a través de ganar las elecciones.

Como todos sabemos, la realidad está lejos de satisfacer el supues-to de información perfecta. Ni los políticos conocen exactamente las preferencias de los electores (aunque hay encuestas), ni los electores conocen a cabalidad todas y cada una de las propuestas de política de los candidatos. Downs desarrolla entonces una teoría sobre la informa-ción para dar cuenta de cómo funciona la democracia con información imperfecta. Dentro de su teoría aparecen lo que él llama persuasores. Son aquellos que pueden terminar incidiendo sobre las políticas (más allá del poder que les otorga su voto) explotando la situación de infor-mación incompleta en que se desarrolla la competencia política demo-crática. Es decir, que pueden persuadir a los partidos de que realicen políticas que no son las que recogen el apoyo mayoritario o que los ciudadanos voten por políticas que no les favorecen.

La capacidad de transformarse en persuasor puede provenir de: manejar información o cierto conocimiento que otros no manejan (ex-pertos) y de tener capacidad de alterar las posibilidades de los candida-tos de informar a los votantes sobre posiciones políticas o de informar a los ciudadanos de una determinada manera (medios o aportantes o fnanciadores de campañas electorales).

Si soy persuasor puedo utilizar esa capacidad para que las políticas, en lugar de corresponder a las preferencias mayoritarias, se acerquen




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a mis preferencias (que no tienen por qué ser las de la mayoría). En consecuencia, el ideal democrático formulado por Dahl (1971), en tér-minos de que un gobierno democrático es el que asegura la continua correspondencia entre las preferencias de los ciudadanos y las acciones del gobierno, está lejos de cumplirse.

Nótese que no se trata de corrupción, sino simplemente de la ma-terialización de la infuencia de aquellos que poseen recursos para in-cidir en las posibilidades electorales de los políticos. En consecuencia, la regulación del fnanciamiento de partidos y campañas debería estar destinada a reducir al máximo la capacidad de los persuasores de infuir a través del aporte de dinero a los partidos o del manejo de otro tipo de recursos e información.

Para regular el fnanciamiento y la infuencia distorsiva de los persuasores existen dos posibili-dades (no excluyentes ni contrapuestas): a. reducir «la regulación del los costos de monitoreo de los votantes (transpa- fnanciamiento de rencia) respecto a la relación entre aportantes y partidos y campañaspartidos, y b. aumentar los costos de transacción debería estar destinada de los intercambios corruptos entre ciudadanos y políticos a partir de la entrega de dinero por be- a reducir al máximo nefcios. En otras palabras, la regulación debería la capacidad de lostener como objetivo publicitar las fnanzas de los persuasores de infuirpartidos y sus donantes, y reducir la dependencia

a través del aporte de de los políticos del fnanciamiento para alterar a la baja la probabilidad del cumplimiento intertem- dinero a los partidos » poral de los acuerdos corruptos.

¿cómo regula uruguay el fnanciamiento de campañas?

Respecto a la reducción del costo de monitoreo de los votantes, la ley 18485 de 2009 representa un avance signifcativo, ya que estableció nor-mas para la transparencia que no existían hasta ese momento. Esta ley regula el funcionamiento de los partidos y sus fnanzas. En particular, establece controles al fnanciamiento permanente y de campaña. Obli-ga a los partidos y candidatos a presentar, treinta días antes de la elec-ción nacional, un presupuesto inicial de campaña con detalle de gastos e ingresos previstos y con las donaciones recibidas hasta la fecha. A los noventa días de pasada la elección los candidatos deben presentar la rendición de cuentas defnitiva. Todas las listas a los diferentes cargos (a presidente y vice, a senadores, a diputados, a intendentes y a ediles) están obligadas a rendir cuentas. Estas rendiciones de cuentas son de carácter público. Se establece como sanción a los candidatos que in-




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cumplan con la presentación en tiempo y forma de las declaraciones una multa de 5.000 unidades indexadas por cada día de atraso.2 Asi-mismo, quienes no hayan presentado sus cuentas no podrán acceder al cobro del subsidio público por voto.

A pesar de que la ley 18485 representa un cambio en la regula-ción referida a la transparencia del fnanciamiento de los partidos y sus campañas, existe una baja capacidad de control del cumplimiento efectivo de esa norma por el organismo encargado, la Corte Electoral.3 Asimismo, no hay un trabajo con datos para facilitar a los ciudadanos el acceso a información de uso. El acceso a las declaraciones de gastos e ingresos de cerca de quinientos agentes obligados a presentar estas declaraciones no facilita que los ciudadanos conozcan quiénes y por qué montos fnancian a los partidos.4 El análisis de redes que se rea-liza al fnal de este trabajo muestra otra forma de presentar datos de fnanciamiento que pueden ser fuentes de información accesibles a los ciudadanos.

Sobre la segunda dimensión (reducir la dependencia de los polí-ticos del fnanciamiento privado) Uruguay cuenta con diversos ins-trumentos, algunos muy viejos como el subsidio por voto y otros más actuales como la limitación de la duración de las campañas y las res-tricciones a los montos de las donaciones.

Uruguay tiene uno de los sistemas de subsidios públicos más viejos y generosos del mundo (Casas, 2005). Estos subsidios son distribuidos en función de los votos recibidos en la misma elección. Desde 1928 hasta 2004 para cada elección el Parlamento votaba una ley que fjaba el monto del subsidio a pagar por voto a los partidos y la forma en que se distribuiría entre las diferentes candidaturas (presidente y vice, se-nadores y diputados en las elecciones nacionales e intendentes y ediles en las elecciones departamentales). La ley de 2009 estableció este sub-sidio de manera defnitiva. La tabla 1 ilustra los montos y la forma de distribución de esos subsidios entre las diferentes candidaturas. Si en el ciclo electoral 2014-2015 votara un 40 % del padrón en las elecciones internas, un 90 % en las elecciones nacionales de octubre, un 90 % en

2 Alrededor de 595 dólares en octubre de 2014. 3 En 2009, luego de sancionada la ley, el entonces ministro de la Corte Electoral

Edgardo Martínez Zimariof dijo que «la Corte está en su peor momento para controlar. No tiene la infraestructura, ni el personal, ni los recursos» (Portal 180, ‹http://www.180.com.uy/articulo/Corte-Electoral-dice-que-no-puede-cumplir-con-ley-de-fnanciamiento-de-partidos-votada› [10.10.2014].

4 El portal periodístico Sudestada.com.uy desarrolló una aplicación para facili-tar el acceso a datos de fnanciamiento a través de la aplicación ¿Quién Paga?, ‹http://www.sudestada.com.uy/10913/-Quien-paga ›.




http://www.sudestada.com.uy/10913/-Quien-paga

http://www.180.com.uy/articulo/Corte-Electoral-dice-que-no-puede-cumplir

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la segunda vuelta de noviembre y otro 90 % en las elecciones departa-mentales de mayo, el monto de subsidio rondaría los 32,5 millones de dólares americanos.

En función de las declaraciones de gastos e ingresos de los partidos del año 2009, los subsidios públicos representaron el 73,6 % de los in-gresos de los partidos (véase tabla 2). Esto llegó a representar más del 85 % de los ingresos del Frente Amplio y del Partido Independiente y aproximadamente el 55 % del ingreso del Partido Colorado y el Parti-do Nacional. Las declaraciones parecen mostrar dos patrones de in-gresos diferenciados. Uno para el Partido Colorado y para el Partido Nacional, en que el fnanciamiento público y el privado representan partes iguales de los ingresos, y otro para el Frente Amplio y el Partido Independiente, donde el fnanciamiento público es predominante y el privado no alcanza al 15 % del gasto total.

Un segundo instrumento para reducir la dependencia de los par-tidos del fnanciamiento privado es limitar el gasto en campañas tanto directa como indirectamente. Uruguay decidió, en 1998, acotar indi-rectamente este gasto a través de limitar la duración de las campañas electorales en medios masivos de comunicación (televisión y radio). La ley 17045 de noviembre de 1998, luego modifcada en 2004 por la 17018, fjó un límite en días a las campañas electorales para las diferentes elec-ciones en Uruguay. El detalle de la duración de las campañas para cada elección se puede observar en la tabla 3.

De esta forma, los partidos optaron por reducir los tiempos de las campañas en medios masivos como una forma reducir los estí-mulos a aumentar su gasto comenzando las campañas cada vez más temprano. De esta manera lograron un acuerdo y a través de una ley buscaron «atarse las manos» para que la competencia no los llevara a gastar cada vez más. Sin embargo, desde un comienzo esta norma fue usualmente burlada por los partidos que, con la excusa de anunciar actividades partidarias, realizan publicidad antes de las fechas previs-tas para el inicio de la campaña en radio y televisión. De cualquier for-ma, aunque esta práctica es generalizada —todos los partidos tienden a hacerlo—, igualmente la norma parece reducir el gasto en televisión y radio, ya que se puede apreciar una diferencia signifcativa en tér-minos de minutos utilizados antes y después del inicio de la campaña indicado por la ley.

Un tercer instrumento regulatorio para reducir la dependencia de las donaciones privadas es fjar límites a los montos de estas. La ley 18485 estableció límites a las donaciones privadas en términos de sus montos, orígenes y formatos. Uruguay ha actuado en este punto de la misma forma que suele hacerse internacionalmente. Las donaciones




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tienen que ser públicas y no pueden superar determinados límites de monto. Los partidos no pueden recibir donaciones de organizaciones delictivas, de entidades extranjeras u otros Estados, ni de asociaciones profesionales. Las donaciones anónimas solo están habilitadas para montos bajos y al mismo tiempo se establece un límite a este tipo de donaciones en función del total de ingresos. Por último, los candidatos pueden hacer donaciones más grandes y los que encabezan las listas no tienen límite para sus donaciones (véase tabla 4).

Si bien las limitaciones pueden no llegar a hacerse efectivas en tanto existan posibilidades de pasar donaciones de candidatos como donaciones de terceros, el mayor problema que enfrenta la norma es el de la capacidad de control de cumplimiento por la Corte Electoral. En este marco hay facilidades para realizar declaraciones que no se ajusten a la realidad y, si esas declaraciones aun así mostraran viola-ciones de la norma en términos de no respetar límites o prohibiciones, no hay quien las investigue. En consecuencia, la efcacia de la ley está asentada en la posibilidad de que, ante la eventualidad de algún tipo de violación a esta, el órgano encargado de controlar el cumplimiento o algún ciudadano decida realizar una denuncia y proceder a la inves-tigación.

Áreas problemáticas de la regulación del fnanciamiento de campañas en uruguay

Cualquiera de las normas que buscan limitar la dependencia de los po-líticos respecto a las donaciones particulares tiene trade of, ya que la forma que adopten los subsidios y las limitaciones de gasto o tiempos de campaña incide sobre la competencia. Si se reduce la capacidad de hacer campaña (tiempo y gasto) y se aumentan los subsidios distribui-dos en función de la expectativa de votos, se favorece el statu quo. Si, por el contrario, no se otorgan subsidios y no se fjan límites, aquellos que cuenten con más recursos tendrán mejores posibilidades. En este sentido, la discusión política respecto a este tipo de normas suele ser álgida, en tanto afecta de manera diferencial las posibilidades de los diferentes partidos.

Establecida la norma (alcanzados los acuerdos sobre límites y sub-sidios), el primer punto problemático ya indicado es el que refere a la debilidad del organismo de contralor. Estas regulaciones, para ser efectivas, necesitan de organismos con autonomía política y mucha ca-pacidad técnica y material como para auditar declaraciones de gastos e ingresos. Existen aproximadamente quinientos agentes (candidaturas




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presidenciales, listas al Senado y listas a Diputados) que en diferentes niveles compiten en una elección nacional y están obligados a rendir cuentas.

En segundo lugar, la transparencia no solo refere a la capacidad de auditar que tengan los organismos de contralor, sino también a cuánta información de uso se le proporcione a los ciudadanos. Sin datos de resumen o aplicaciones sencillas de usar donde los ciudadanos encuen-tren fácilmente información, no se genera transparencia. La compleji-dad para el acceso a datos y su procesamiento tiene los mismos efectos que la ocultación expresa de información.

Un tercer punto débil de la regulación en Uruguay refere a la falta de control en la compra de minutos en medios masivos (en particular de televisión). Esto abre la posibilidad de que los medios (sin ningún tipo de control ni límite) terminen aportando sumas muy abultadas a las campañas a través del cobro de precios diferenciales a distintos candidatos. Contrariamente a lo que ocurre con limitaciones de gastos o subsidios, la alternativa de tarifar precios de segundos de televisión y realizar la transacción a través de un organismo público no tendría incidencia sobre las chances de los diferentes competidores. Tarifar los precios, controlar las transacciones y monitorear la emisión son tareas sencillas y poco costosas con la tecnología disponible en la actualidad. Sin embargo, no fue una alternativa explorada en la negociación de la ley de 2009 y la discusión respecto a límites y distribución de franjas gratuitas hizo imposible el acuerdo entre los partidos con respecto a este tema.

Algunos datos sobre el fnanciamiento de partidos en uruguay a partir del análisis de redes

Como señala Everton (2012) el análisis de redes sociales subsume un conjunto de teorías y métodos que asumen que la conducta de los ac-tores está afectada por sus vínculos con los otros y las redes a las que pertenecen. Más que apreciar a los individuos aislados, el análisis de redes sociales postula que somos sujetos sociales cuyos patrones de interacción afectan lo que son y creen. Una red social es entonces un grupo fnito de actores que comparte vínculos entre ellos (Wasserman y Faust, 1994). El estudio que se presenta a continuación usa el análisis de redes centrado en la visualización de patrones de relacionamiento.

La fgura 1 muestra la red de donantes a las fórmulas presidenciales en la elección de 2009 (según declaraciones de ingreso realizadas ante la Corte Electoral) diagramada a partir del algoritmo de distribución




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Yifan Hu en el programa Gephi. Los círculos (nodos) representan a los donantes y fórmulas presidenciales, su tamaño está en función de los montos aportados (donantes) o recibidos (fórmulas). Las líneas (aris-tas) que unen a los diferentes nodos representan la donación.

En la fgura 1 se puede apreciar que son relativamente pocas las do-naciones que declaran recibir las fórmulas presidenciales, 132 en total. Son escasos también los donantes que aportan a más de una fórmula presidencial. Son pocos los nodos que tienen aristas que los vinculan a más de una fórmula presidencial. Incluso puede verse que solo un donante aporta a tres partidos (Partido Nacional, Frente Amplio y Par-tido Independiente). Todos los que donan a dos partidos lo hacen al Partido Nacional y al Frente Amplio y ninguno de los donantes a la fór-mula del Partido Colorado aportó a la fórmula de otro partido. Debe señalarse a este respecto que la mayoría de las donaciones que declara este partido son anónimas, por lo que tal vez alguna sea una empresa o persona física que también donó a alguna otra fórmula presidencial.

La fgura muestra que todos los partidos reciben donaciones de personas físicas. Sin embargo, estas son más comunes en el Partido Independiente y en el Frente Amplio que en el Partido Nacional y en el Partido Colorado. A excepción de un donante que realizó donaciones al Frente Amplio, al Partido Independiente y al Partido Nacional, todas las personas físicas donan a un solo partido.

Se puede observar que las donaciones de empresas se concentran en la fórmula del Partido Nacional y que la fórmula del Partido Co-lorado no declara ninguna donación de empresa. En el caso de estas donaciones se encuentran empresas que donan a más de un partido (a diferencia de lo que ocurría con las personas físicas). En particular, hay una serie de empresas que donan al Partido Nacional y al Frente Amplio. Sin embargo, la mayoría de las empresas suelen donar solo a una fórmula presidencial.

Las donaciones anónimas declaradas por las fórmulas presidencia-les son de menor número que las de personas físicas y empresas. Prác-ticamente todas son declaradas por el Partido Colorado (el Partido Nacional solo declara una donación de esta naturaleza) y ni la fórmula del Partido Independiente ni la del Frente Amplio declararon ninguna donación de este tipo.

El análisis preliminar de las donaciones declaradas por las fórmu-las presidenciales en la elección de 2009 señala algunas características que permiten extraer conclusiones interesantes sobre el fnanciamiento privado. En primer lugar, el número de donaciones es bajo. Segundo, quienes donan suelen hacerlo solo a una fórmula presidencial. Salvo en un caso, quienes donan a más de un partido suelen ser empresas




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y lo hacen a los partidos que quedaron en primer y segundo lugar en la elección de 2009 (Frente Amplio y Partido Nacional). En tercer lu-gar, los patrones de fnanciamiento del Frente Amplio y del Partido Independiente muestran predominancia de donaciones de personas fí-sicas, mientras que en el Partido Nacional predominan las donaciones de empresas. Por último, las donaciones anónimas son las de menor número y se concentran en el Partido Colorado. Estos datos necesa-riamente deben complementarse con un análisis de las donaciones que reciben las listas de senadores y diputados de cada partido para tener un panorama acabado de las lógicas y características del fnanciamien-to privado de campañas en Uruguay.

referencias

Ca a -Zamora, Kevin (2005), Paying for Democracy: Political Finance and State Funding for Parties, Colchester, ecpr Press.

Dahl, Robert (1971), Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale University Press.

Down , Anthony (1957), An Economic Teory of Democracy, Nueva York, Harper.

Everton, Sean F. (2012), Disrupting Dark Networks. Nueva York, Cambridge University Press.

Wa erman, Stanley, y Katherine Fau t (1994), Social Network Analysis: Methods and Applications, Cambridge, Cambridge University Press.




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Anexo. tablas y gráfcos

tabla 1. Subsidios públicos a las campañas en uruguay (ley 18485)

Elección Monto del subsidio Distribución entre candidatos

Elecciones internas

Elección nacional (primera vuelta)

Elección nacional (segunda vuelta)

Elecciones departamentales

13 ui (aprox. 38 pesos uruguayos)




40 % candidaturas presidenciales 40 % candidatos al órgano deliberativo nacional 20 % candidatos al órgano deliberativo departamental

20 % candidatura presidencial 40 % candidatos al Senado 40 % candidatos a Diputados

60 % candidatura a intendente 40 % candidatos a ediles

tabla 2. Subsidio público e ingresos totales de los partidos (campaña de 2009)

Partido Subsidio público Ingresos totales (en usd de 2009)

Frente Amplio 87,2 % 14.701.516

Partido Nacional 53,9 % 5.748.285

Partido Colorado 57,7 % 5.882.446

Partido Independiente 85,5 % 637.273

Total 73,6 % 26.969.520

Fuente: Sudestada.com.uy ‹http://www.sudestada.com.uy/articleId__4b3f214a-c84e-4448-8e2c-4ea5f7eaf436/10981/Detalle-de-Investigacion›.

tabla 3. límite a la duración de las campañas electorales (ley 17818)

Elección Duración

Elecciones internas 30 días

Elecciones nacionales (primera vuelta) 30 días

Elecciones nacionales (segunda vuelta) 15 días

Elecciones departamentales y municipales 30 días




http://www.sudestada.com.uy/articleId__4b3f214a-c84e-4448-8e2c-4ea5f7eaf436/10981/Detalle-de

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4 empresas

Frente Amplio

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Partido Independiente

20 anónimos

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Partido Colorado

1 candidato

tabla 4. límites a donaciones según orígenes y formatos estipulados en la ley 18485

Formato y origen de donación Límite

Nominativas 300.000 ui ($ 876.420)

De candidato 900.000 ui ($ 2.629.260)

De cabeza de lista Sin límite

4.000 ui ($ 11.686) (no pueden representar Anónimas más del 15 % del total de donaciones)

Organizaciones delictivas, empresas concesionarias o adjudicatarias de obras públicas, asociaciones profesionales, gremiales, sindicales o laborales de cualquier tipo, de gobiernos, entidades o Prohibidas fundaciones extranjeras, de personas en situación de subordinación administrativa o dependencia que las realicen bajo presión, de personas públicas no estatales.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la aplicación ¿Quién Paga?

Figura 1. red de donaciones a las f órmulas presidenciales (elección de 2009)




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