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EXPERIENCIAS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA:
CASO BAHÍA DE LOS ÁNGELES, ENSENADA, B. C., MÉX. DEL ARCHIVO A LA COMUNIDAD
MARCO ANTONIO CARIGNÁN PALACIOS J .FERNANDO OCHOA PINEDA
LAURIE SILVAN NOGAIM
EXPERIENCIAS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA:
CASO BAHÍA DE LOS ÁNGELES, ENSENADA, B. C., MÉX. DEL ARCHIVO A LA COMUNIDAD
MARCO ANTONIO CARIGNÁN PALACIOS Coordinador de Proyectos Defensa Ambiental del Noroeste J .FERNANDO OCHOA PINEDA Director Ejecutivo Defensa Ambiental del Noroeste LAURIE SILVAN NOGAIM Co-directora Proyecto Fronterizo de Educación Ambiental A.C. Marzo de 2008 Este proyecto fue posible gracias al apoyo de Proyecto Fronterizo de Educación Ambiental A.C. y financiado por la Fundación William and Flora Hewlett, a través de su Programa de Desarrollo Global.
Forma sugerida para citar este documento:
Carignán-Palacios, M. A., J. F. Ochoa-Pineda, y L. Silvan Nogaim, 2008. Experiencias en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública: Caso Bahía de Los Ángeles, Ensenada, B. C., Méx. Del Archivo a la Comunidad. Defensa Ambiental del Noroeste (Calle Décima, 60 A, Zona Centro, C. P. 22800, Ensenada, B. C.) y Proyecto Fronterizo de Educación Ambiental A.C. (Paseo Estrella del Mar, 1025 2-A, Secc. Coronado, C. P. 22504, Playas de Tijuana, B. C.), 19 pp.
INTRODUCCIÓN
El presente documento tiene como objetivo compartir experiencias en materia de
transparencia gubernamental basado en el uso de herramientas de acceso a la
información pública a través de un caso de estudio. Los criterios de selección de
este caso en particular fueron tres: que se tratara de un sitio de relevancia
ecológica en el noroeste de México; que tuviera que ver con un proyecto de
desarrollo que representara una amenaza para este y que la información tuviera
utilidad en términos de participación social en la toma de decisiones de las
autoridades involucradas.
El sitio seleccionado fue la localidad pesquera de Bahía de los Ángeles (BLA),
Ensenada, Baja California, poblado de alrededor de 1000 personas, zona
considerada como uno de los centros de actividad biológica más importantes del
noroeste de México y una de las áreas marinas más productivas del mundo.
Actualmente se encuentra vinculada de manera directa con tres áreas naturales
protegidas: las Áreas de Protección de Flora y Fauna “Islas del Golfo de California”
y “Valle de los Cirios” y la recientemente declarada Reserva de la Biósfera "Bahía
de los Ángeles, Canales de Ballenas y Salsipuedes".
El proyecto de desarrollo considerado fue la Escala Náutica prevista para la zona
de BLA, incluida en el Plan Maestro de las Escalas Náuticas Singlar promovido por
el Fondo Nacional de Turismo (FONATUR), además de proyectos que incidan en
el área o que pudieran estar vinculados. Por su parte, la operatividad de una
marina o club de yates implicaría actividades de dragado, constituyendo la
remoción de sedimentos una afectación directa a los ecosistemas por las
características biofísicas y los sistemas intermareales a los que está expuesta
BLA, generando asolvamiento en la región interna de la Bahía, afectación a la
actividad turística de observación de tiburón ballena, destrucción del hábitat de
desove del lenguado, impacto negativo en áreas de pesca, disturbio a las áreas de
subsistencia de almejas y afectación de los esteros de Punta Arenas y La Gringa,
además de la perdida de belleza paisajística.
El 6 de noviembre de 2003 la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), a través de la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental
(DGIRA), emitió el resolutivo que puso fin al Procedimiento de Evaluación de
Impacto Ambiental del Plan Maestro de las Escalas Náuticas Singlar.1 Este
resolutivo fue aprobado en lo referente a los aspectos ambientales de la actividad
náutica, condicionando al promovente a presentar una descripción del proyecto
para cada escala náutica en particular.
Con base en lo anterior, FONATUR ha sometido a Evaluación los Manifiestos de
Impacto Ambiental (MIA’s) de las Escalas Náuticas de La Paz, Puerto Escondido,
Santa Rosalía, Mazatlán, Puerto Peñasco, Guaymas, San Blas y Topolobampo,
además de otros MIA’s que incluyen obras o proyectos complementarios del
Proyecto Escalera Náutica o Mar de Cortés. Lo anterior, sin considerar la posible
exención del procedimiento de evaluación de impacto ambiental para escalas con
infraestructura existente como San Felipe o Santa Rosaliíta, por mencionar alguna.
Finalmente, el tercer criterio surge al considerar que, el contar con información
oportuna sobre obras o proyectos de desarrollo que se anticipa sean autorizados,
1 El Manifiesto consideró entre otras obras y actividades, la construcción de 27 escalas náuticas, un puente terrestre que iniciaría de Santa Rosaliíta a Bahía de Los Ángeles, así como una red aeroportuaria de 20 aeropuertos y aeródromos. El documento esta a disposición en: http://sinat.semarnat.gob.mx/dgiraDocs/documentos/bc/estudios/2003/02BC2003T00017.pdf
permite garantizar la obtención de la información oficial , dando mayor tiempo a la
comunidad para analizar las implicaciones ecológicas, económicas y sociales. Este
análisis integral es trascendental para definir los criterios de la comunidad respecto
del proyecto y con ello estar en posibilidad de emitir consideraciones y formular
cuestionamientos ante los promoventes y las autoridades responsables.
METODOLOGÍA APLICADA AL CASO
PLANTEAMIENTOS INICIALES
El proceso de selección de nuestro caso a partir de los tres criterios expuestos
determinó las fuentes de información y los mecanismos de acceso a implementar.
Para ello fue necesario llevar a cabo planteamientos iniciales respecto a nuestro
estudio. Es decir:
¿Qué es lo que nos preocupa?
↓ ¿Qué información necesitamos para ocuparnos en lo que nos preocupa?
↓ ¿Quién concentra la información que permitirá ocuparnos de lo que nos preocupa?
↓ ¿Cómo accedemos a la información que permitirá ocuparnos de lo que nos
preocupa? ↓
¿Cuándo accedemos a la información que permitirá ocuparnos de lo que nos preocupa?
↓ ¿Cuál es la utilidad de la información recabada para aquello que nos preocupa?
DEFINICIÓN DE RUTA CRÍTICA
Tales planteamientos permitieron definir nuestra ruta crítica, misma que facilitó la
recopilación y análisis de la información.
RUTA CRÍTICA
Interés o preocupación en un Asunto, Tema o Problemática Ambiental ↓
Identificación de Distribución de Competencias Gubernamentales2
↓ Identificación de Mecanismos de Gestión de Información Gubernamental
↓ Sistematización de Herramientas de Acceso a Información Gubernamental
↓ Implementación de Herramientas de Acceso a la Información Gubernamental
↓ Acceso a Información Gubernamental
↓ Información Preliminar Disponible en Portales Gubernamentales
↓ Información Preliminar Disponible en Portales Gubernamentales de Transparencia
↓ Gestión de Información Gubernamental
↓ Garantía de Acceso a la Información Gubernamental
↓ Análisis de Información Gubernamental Gestionada
↓ Sistematización de Información Gubernamental Gestionada
↓ Identificación de la Utilidad de la Información Gubernamental Gestionada
↓ Identificación de Mecanismos de Participación Pública
↓ Aplicación de la Información Gubernamental en Asunto, Tema o Problemática Ambiental
↓ Monitoreo Permanente de Información Gubernamental
2 Implica la revisión del marco jurídico mexicano aplicable a la materia. No se inserta el cuadro de análisis normativo por cuestiones prácticas o económicas del presente manual.
HERRAMIENTAS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y SU UTILIDAD
Las herramientas de acceso a la información consistieron en monitoreos,
solicitudes y búsquedas exhaustivas de información en cuanto a los propósitos,
medios y alcances de las dependencias gubernamentales en el marco de Escalera
Náutica o proyecto Mar de Cortés, tanto locales como federales, cuya participación
repercute en el proyecto y el sitio. Para ello se seleccionaron diversas fuentes de
información. Por su parte, la delimitación para la búsqueda fue a partir de
consideraciones legales en términos de la distribución de competencias de las
autoridades. El uso de las herramientas permitiría conocer el estado que guarda
tanto el proyecto Escala Náutica en la localidad, conocida como Santos
Coronados, como el desarrollo de la zona con proyectos alternos.
Herramienta Utilidad
Revisión de noticias y artículos asociados al proyecto escalera náutica
y la zona de interés en medios electrónicos mediante alertas con
palabras clave http://www.google.com.mx/
Permite conocer la evolución del proyecto Escalera Náutica y
contextualizar el caso particular de Bahía de Los Ángeles en comparación
con las demás escalas, así como alertar sobre eventuales proyectos de
desarrollo
Periódico Oficial Baja California http://www.bajacalifornia.gob.mx/
portal/gobierno/periodico_indice.jsp
Identificación y Revisión de las convocatorias para licitaciones de obras o proyectos del Gobierno del Estado de
Baja California
Portal de Transparencia del Gobierno del Estado de Baja California
http://www.transparenciabc.gob.mx/wps/wcm/connect/Transparencia/
Facilita la identificación de los convenios celebrados vinculados a la
zona de interés
Herramienta Utilidad
Portal Electrónico de la SEMARNAT http://www.semarnat.gob.mx/
tramitesyservicios/Pages/consultatutramite.aspx
Identificación de los proyectos que ingresan a Evaluación de Impacto
Ambiental diariamente
Gaceta Ecológica http://www.semarnat.gob.mx/
tramitesyservicios/informaciondetramites/Pages/
separatadelagacetaecologica.aspx
Se identifican y analizan los proyectos que se sometan al Procedimiento de
Evaluación de Impacto Ambiental. Así como los resolutivos y acuerdos de la
DGIRA Acceso a documentos digitales
disponibles de proyectos de interés Portal de Transparencia de
SEMARNAT http://www.semarnat.gob.mx/
tramitesyservicios/resolutivos/Pages/
zonafederalmaritimoterrestre.aspx
Se conoce si se otorgaron nuevas concesiones en la zona de Bahía de
Los Ángeles mediante la revisión mensual de Zona Federal Marítimo
Terrestre (ZOFEMAT)
Consultas ante personal DGIRA/ SEMARNAT/BC
Consulta directa de Manifestaciones de Impacto Ambiental bajo Evaluación en
la Delegación Local
Portal de Transparencia del Fondo Nacional de Fomento al Turismo
http://www.fonatur.gob.mx/transparencia/portal_transp_fonatur.htm
Brinda la relación de convenios de obras o servicios para Bahía de Los
Ángeles Otorga información relativa al avance
del proyecto Escalera Náutica y gestiones para Bahía de Los Ángeles
mediante la revisión de informes
Diario Oficial de la Federación http://www.dof.gob.mx/
Identificación y Revisión de las convocatorias para licitaciones de obras
o proyectos del Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Identificación de concesiones para la operación de marinas por parte de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Solicitudes SISI http://www.sisi.org.mx/
La información recadaba o monitoreada genera información adicional de la
localidad de Bahía de Los Ángeles a partir de solicitudes
NÚMERO DE BUSQUEDAS IMPLEMENTADAS
Las acciones previamente identificadas e implementadas durante los 198 días de
duración del proyecto, facilitaron el acceso a la información con la finalidad de
cumplir con el objetivo planteado. Cabe mencionar que la búsqueda de
información, en general, fue vía electrónica, constituyendo portales
gubernamentales federales la mayoría de los sitios electrónicos consultados.
Como resultado de lo anterior, se generaron bases de datos conteniendo la
información. De tal manera que las acciones de monitoreo implementadas
podemos resumirlas en la siguiente Tabla:
Herramienta Accesos
Alertas Google http://www.google.com.mx/
13, 860 revisiones de alertas de noticias aproximadamente
(70 por día promedio) Periódico Oficial Baja California
http://www.bajacalifornia.gob.mx/portal/gobierno/periodico_indice.jsp
178 revisiones 73
publicaciones disponibles Portal de Transparencia del Gobierno
del Estado de Baja California http://www.transparenciabc.gob.mx/wps/wcm/connect/Transparencia/
7 revisiones (1 por mes)
356 revisiones para identificar proyectos
ingresados a EIA (2 por día mínimo)
Portal Electrónico de la SEMARNAT http://www.semarnat.gob.mx/
tramitesyservicios/Pages/consultatutramite.aspx 75 análisis de MIA’s disponibles en el
Noroeste (Marco geográfico de referencia de escalera náutica)
Gaceta Ecológica http://www.semarnat.gob.mx/
tramitesyservicios/informaciondetramites/Pages/
separatadelagacetaecologica.aspx
Revisión de 185 publicaciones disponibles
(Publicación semanal)
Portal de Transparencia de la SEMARNAT
http://www.semarnat.gob.mx/ tramitesyservicios/
Revisión de 6 listados de concesiones ZOFEMAT
(Publicación mensual)
Herramienta Accesos resolutivos/Pages/
zonafederalmaritimoterrestre.aspx Consultas ante personal DGIRA/
SEMARNAT/BC 13 aproximadamente (1 cada 15 días)
Portal de Transparencia del Fondo Nacional de Fomento al Turismo
http://www.fonatur.gob.mx/transparencia/portal_transp_fonatur.htm
7 revisiones (1 por mes)
Diario Oficial de la Federación http://www.dof.gob.mx/
178 publicaciones disponibles
Solicitudes SISI http://www.sisi.org.mx/ 5 para gestión del MIA BLA
ACCESO Y UTILIDAD DE LAS GACETAS ECOLÓGICAS
Una de las necesidades apremiantes para este proyecto era conocer si existían
Manifiestos de Impacto Ambiental de obras o actividades asociadas con proyectos
de desarrollo inmobiliario en la localidad de BLA en proceso de evaluación o
concluidos con la correspondiente aprobación por parte de la SEMARNAT.
La manera más efectiva para conocer del ingreso de un proyecto al Procedimiento
de Evaluación de Impacto Ambiental es a través de la publicación semanal de la
SEMARNAT denominada Gaceta Ecológica. Dicha publicación contiene un listado
de los MIA’s que recibe la autoridad en el territorio nacional, debiendo esta incluirlo
en los medios electrónicos de los que disponga (Artículo 37 Reglamento. de la
LGEEPA en materia de impacto ambiental). 3
3 http://www.semarnat.gob.mx/tramitesyservicios/informaciondetramites/Pages/separatadelagacetaecologica.aspx
La publicación se realiza los días jueves, aunque ocasionalmente está disponible
hasta el día viernes. Esta Gaceta solo puede ser consultada vía electrónica a
través del portal de la SEMARNAT por internet. La revisión de la misma debe ser
constante dado a que solo contiene los proyectos que se presentan dentro del
término de una semana. Es posible también que se publique algún proyecto de
manera extemporánea en una Gaceta posterior, aunque dicha práctica no es muy
común. Ahora bien, resulta importante recalcar que, para cumplir cabalmente con
los fines del proyecto, se llevó a cabo una revisión histórica de Gacetas (2004-
2007) que permitiera identificar proyectos de interés a partir del resolutivo del Plan
Maestro de las Escalas Náuticas Singlar.
Una vez identificados los proyectos de interés se obtuvo el número de bitácora o
de referencia de cada uno de ellos y se verificaron en la página electrónica de la
SEMARNAT con la finalidad de conocer el estado que guardaba el Procedimiento
de Evaluación.
Otro de los propósitos de verificar el expediente electrónico fue obtener la
información disponible en el portal para su análisis. De existir información
disponible, esta puede ser: Resúmenes Ejecutivos, Manifiestos de Impacto
Ambiental y Resolutivos y en menor proporción podemos encontrar Solicitudes de
Información Adicional requerida por la autoridad o la Información Adicional
proporcionada por el promovente. Vale la pena resaltar que, generalmente, será
posible encontrar mayor información disponible en tratándose de proyectos que se
evalúan directamente en la Oficina Central en el Distrito Federal, a diferencia de
los que se analizan a nivel local en las Delegaciones Federales de los estados, en
este caso del Estado de B.C.
GESTIÓN PARA EL ACCESO AL MANIFIESTO DE IMPACTO AMBIENTAL ESCALA NÁUTICA LA GRINGA
Una vez constatado que dentro de los proyectos no se encontraba la presentación
a evaluación del Manifiesto de Impacto Ambiental de la Escala Náutica fue posible
identificar por medio de la revisión del portal de transparencia de FONATUR el
contrato celebrado entre esta dependencia gubernamental y un prestador de
servicios profesionales. El objeto de ese convenio era la elaboración por parte de
este último del Manifiesto de Impacto Ambiental para el proyecto Escala Náutica
La Gringa previsto en Bahía de Los Ángeles.4
Por medio del Sistema de Solicitudes de Información a la Administración Pública
Federal (SISI), Defensa Ambiental del Noroeste (DAN) solicitó se le diera a
conocer el Estado actual y producto de dicho contrato. En este sentido, DAN
recibió respuesta por parte de FONATUR con fecha 6 de febrero de 2007 en la
4 www.fonatur.gob.mx/transparencia/documentos/contratos_form_2005_ADJ05.htm
Véase el contrato de servicios número 13 en la parte superior de la imagen.
que se daba cuenta de la terminación del contrato y de la entrega del MIA
desglosado en cuatro capítulos.
Con las referencias contenidas en el oficio de FONATUR, DAN, nuevamente, a
través del SISI, solicitó copia del mismo. Posteriormente, se cubrieron los costos
de las copias y finalmente, en el mes de marzo se recibió copia simple del
documento. A continuación, se realizó una solicitud adicional para la obtención del
MIA en versión digital. Vale la pena comentar que son importantes los términos en
que se plantea una solicitud, ya que de ello depende en gran medida que la
información requerida sea proporcionada por la autoridad y la forma en que es
entregada (digital, copia simple, versión electrónica, etc). Es importante mencionar
también que las respuestas a todas estas solicitudes se otorgaron en los tiempos
señalados en la normatividad en materia de acceso a la información.
La obtención del MIA y su análisis permitió conocer la ubicación precisa del
proyecto, las características e implicaciones y/o los impactos en el ecosistema y en
la comunidad de Bahía de Los Ángeles. Ahora bien, el contar oportunamente con
el MIA representa una ventaja frente a los plazos considerados en los
procedimiento de evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría, ya
que el análisis de un MIA requiere la intervención de especialistas en las diferentes
materias que abarca su contenido.
En todo caso, con lo anterior se garantiza que los comentarios que en su momento
se le hagan llegar a la SEMARNAT contarán con mejores argumentos (de
preferencia con fundamentos técnicos ya sea legales o bases científicas) y serán
entregados oportunamente dentro del Procedimiento de Evaluación, ya sea
formulándolos por escrito durante la consulta pública o haciendo uso de ellos en
reunión pública de información organizada por la SEMARNAT a petición
ciudadana. Todo ello puede retomarse en caso de aprobarse el proyecto una vez
que se implementen los recursos jurídicos aplicables en caso de que la
autorización se considere contraria a derecho. Por ello, es de insistirse que, es
fundamental el monitoreo permanente de la información en los portales de internet
que garantice la identificación oportuna de la presentación del proyecto de
desarrollo al Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.
DESARROLLO DEL POBLADO AL SITIO PROPUESTO PARA ESCALA NAÚTICA A PARTIR DE INFORMACION ACCESADA
Producto del monitoreo permanente, ingreso de solicitudes, acceso y análisis de la
información recabada fue posible la identificación de obras y proyectos
comprendidos en la localidad que pudieran estar vinculados con el desarrollo que
se lleva a cabo en la ruta hacia la zona conocida como La Gringa, sitio propuesto
para la Escala Náutica Santos Coronado.
La información se integró en un Sistema de Información Geográfica (SIG), todo a
partir de documentación oficial obtenida a través de las herramientas de acceso.
Es así que a partir del polígono para el proyecto Escala Náutica considerado en el
MIA y gestionado mediante el SISI se confirma5 la pretendida ubicación de la
infraestructura náutica en el área conocida como La Gringa y las consecuentes
implicaciones expuestas al inicio del presente documento.
5 Mapa elaborado por Saúl Giovanni Cordero Herrera, Centro Pronatura de Información para la Conservación, con información facilitada por Defensa Ambiental del Noroeste producto de los accesos.
CONCLUSIONES
El presente manual resalta la importancia del monitoreo y acceso a la información
pública como herramientas de utilidad social, que llevadas a cabo a partir de una
metodología adecuada y de manera constante y oportuna, nos permitirán atender
las necesidades y los problemas de manera preventiva. Este ejercicio demuestra
que la obtención de documentos e información permite analizar de manera clara,
adecuada y eficaz la viabilidad de los proyectos y sus posibles impactos en el
ambiente y la salud pública, que da pie a una participación comunitaria informada y
participativa.
Este estudio de caso constituye un ejercicio que permite desarrollar y dar cuenta
de algunas posibilidades de sofisticación en el uso de las herramientas de acceso
a la información y de los productos que emanan de ello. El documento muestra un
avance hacia dicha sofisticación, la cual implica entre otras cosas, la necesidad de
articularla con información de fuentes científicas y/o académicas, de campo y
jurídicas entre otras. Por lo anterior, desde nuestro punto de vista, el presente
documento representa una oportunidad de mostrar la importancia del uso de
herramientas de acceso a la información pública en la defensa y protección del
medio ambiente, la salud pública y el bienestar de las comunidades.
Es en este mismo contexto que resulta importante mencionar que no obstante que
la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) prevé
mecanismos de participación ciudadana durante los procedimientos de evaluación
de impacto ambiental, como lo son la consulta y la reunión pública, estos derechos
son poco conocidos y raramente utilizados.
Por último, enfatizamos la importancia de tener claro cuáles son los propósitos u
objetivos que se pretenden lograr a través del acceso a la información pública y su
posterior utilización. Asimismo, vale la pena aclarar que las herramientas que se
muestran en el presente documento están diseñadas para las necesidades de
nuestro caso en particular, sin embargo, un factor imprescindible y aplicable a
cualquier caso lo constituye el monitoreo permanente de la información pública.
Solo así se podrá garantizar en su momento la participación de la comunidad a
través de Consulta o Reunión Pública de Información del proyecto de que se trate.
Finalmente, este ejercicio representa una invitación para el desarrollo de
experiencias no solo en materia ambiental, sino en otros temas, así como a la
innovación y sofisticación de los instrumentos de acceso a la información al
alcance de los ciudadanos.