EVALUACIN EXTERNA DEL DISEO Y LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE PROMOCIN DEL EMPLEO Y PROTECCIN DEL TRABAJO DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

Lic. Sal Escobar Toledo

Con la colaboracin de: Jos Alberto Garca Ponce Jos Antonio Meja Barreto Cecilia Talamante Daz

Mxico, D.F., enero de 2010

NDICE Sntesis Ejecutiva Presentacin. Objetivos y estructura temtica de la evaluacin I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. Marco terico Marco jurdico e institucional Polticas de fomento econmico Evaluacin del Seguro de Desempleo en el Distrito Federal Polticas de fomento al empleo Polticas de proteccin del trabajo Transversalidad del enfoque de gnero en las polticas de fomento al empleo y proteccin del trabajo Dilogo social Conclusiones generales y recomendaciones

Relacin de las entrevistas realizadas a funcionarias y funcionarios pblicos de la Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo Bibliografa Siglas Anexos estadsticos

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SNTESIS EJECUTIVAEsta evaluacin consta de nueve captulos. En el primer captulo se presenta el marco terico que sustenta la evaluacin de los programas. En dicho captulo se da cuenta de los cambios que se han operado en el mundo del trabajo en los ltimos 25 aos, y se definen los diez rasgos fundamentales del mundo laboral en la etapa actual del capitalismo. Tambin se analiza la situacin de Amrica Latina y Mxico, sobre todo como resultado del impacto de las polticas neoliberales que empezaron a ponerse en marcha en la dcada de los ochenta del siglo pasado. A continuacin se hace una descripcin esquemtica del panorama laboral de Mxico para luego pasar a un anlisis ms detallado del mercado de trabajo en la Ciudad de Mxico, concluyendo en un diagnstico ms preciso del empleo en el Distrito Federal en el que se destacan los rasgos particulares de la ciudad, producto de su articulacin especfica con la globalizacin capitalista. Asimismo, en este captulo se revisa brevemente la experiencia internacional de las polticas de fomento al empleo, segn la visin de los organismos internacionales. Tambin se repasan estas polticas en Amrica Latina destacando los cambios operados en los ltimos aos. Se plantean las recomendaciones ms recientes de la OIT en esta materia, enfatizando la necesidad de darles voz a los trabajadores para que los programas de empleo tengan xito. El segundo captulo se refiere al marco jurdico - institucional en que descansan las polticas pblicas. Al principio se hace un repaso de la evolucin de las instancias encargadas de la poltica laboral en la Ciudad. En el recuento de lo que constituye el marco jurdico se incluyen los convenios internacionales y en particular aquellos que han sido suscritos por nuestro pas. A continuacin se hace un repaso de los ordenamientos de la legislacin nacional y del Distrito Federal. Tambin se sealan los programas del GDF ms importantes en relacin al tema de esta evaluacin, destacando los objetivos planteados por el gobierno y los instrumentos para disear e implementar dichos objetivos a travs de las polticas pblicas que lleva a cabo la STyFE. Al final se hace una breve evaluacin de los instrumentos jurdicos que norman las polticas del GDF en materia de empleo y trabajo. En el tercer captulo se evalan las polticas de fomento econmico que buscan imprimirle un mayor dinamismo a la actividad econmica de la ciudad y que incentivan directa o indirectamente la creacin de empleos. Estos programas estn a cargo, principalmente, de la Secretara de Desarrollo Econmico. Por ello, se analizan algunos de los ms importantes a su3

cargo. De igual manera, se seala la obra pblica como un factor de estmulo al crecimiento econmico de la ciudad. Al final se hace una evaluacin en la que se cuestionan los impactos de estos programas en materia de empleo en beneficio de los capitalinos, empleo que debe verse no slo desde el punto de vista cuantitativo sino tambin cualitativo. Tambin se discute la coordinacin de la STyFE con los programas de reactivacin econmica y la falta de vinculacin entre unos y otros. Al final, como en el resto de los captulos, se plantean las recomendaciones pertinentes. El cuarto captulo se destina a evaluar el Seguro de Desempleo que se ha convertido en el instrumento ms importante del gobierno en materia de fomento al empleo, dados los recursos presupuestales con los que cuenta a partir de 2008. Al inicio del captulo se hace un recuento de las definiciones de la OIT sobre este tipo de programas y se sealan algunas caractersticas de estos programas en Amrica Latina. Tambin se hace un anlisis de los programas del gobierno federal en materia de empleo para saber si existe un programa similar al del DF. Dentro de la evaluacin del seguro se discute si cumple con las caractersticas sealadas por la OIT. Se destaca el hecho de que se trata de un programa nuevo e indito en las polticas pblicas del pas y de la ciudad. De manera ms detallada se cuestiona el vnculo entre las llamadas polticas activas y pasivas a cargo del GDF a travs de la STyFE, debido a que las primeras tienen un diseo y un financiamiento del gobierno federal y las segundas, en particular el Seguro de Desempleo, un financiamiento y un diseo local. A continuacin se discute la sustentabilidad financiera del Seguro ya que es un programa no contributivo. Tambin se cuestiona su impacto en un mercado de trabajo que tiene una dimensin metropolitana pero que slo pretende beneficiar a los trabajadores capitalinos. Enseguida se analizan algunos aspectos sustanciales del Programa en materia de implementacin. Al final se presentan algunas recomendaciones. En el quinto captulo se evalan otras polticas de fomento al empleo que se pueden caracterizar, segn la terminologa de los expertos, como polticas activas, por tratar de actuar sobre la demanda de empleo para ajustarla a la oferta del mercado laboral. En este caso se analizan, en primer lugar, los programas que se operan con fondos y reglas del Gobierno Federal y se aplican en el Distrito Federal y se discuten sus principales resultados, en particular los ndices de colocacin en el DF en comparacin a los ndices nacionales. A continuacin se analizan los programas con presupuesto federal y local, es decir los que son financiados de manera conjunta por ambos niveles de gobierno, los cuales reciben una cantidad limitada de recursos y tienen un impacto tambin reducido. En seguida se analizan los programas que fueron diseados por el gobierno local y son financiados por este gobierno, sin apoyo federal.4

Resaltan en este apartado el Programa para Jvenes Desempleados y el Programa de Fomento Cooperativo, que pueden considerarse distintivos de la STyFE. El captulo finaliza con un conjunto de conclusiones que abarca todos estos programas y, en particular sobre el Programa de Fomento Cooperativo. Termina con las recomendaciones del caso. Las polticas de proteccin del trabajo son analizadas y evaluadas en el sexto captulo. Se parte de la concepcin de que el gobierno tiene que cuidar no slo la cantidad de empleos sino tambin la calidad del mismo. Se distinguen lado los principales instrumentos de la STyFE, que son la Direccin General de Trabajo y Previsin Social y la Procuradura de la Defensa del Trabajo, y el programa de Menores Trabajadores. En el caso de la procuradura se sealan su evolucin, y sus atribuciones actuales, as como su estructura y objetivos. Se analizan las acciones realizadas y el funcionamiento del consejo consultivo de la procuradura, y se distinguen sus principales problemas de funcionamiento. En el caso de la Inspeccin del Trabajo, se da cuenta del marco jurdico bajo el cual opera y sus atribuciones. Tambin se enumeran y evalan sus resultados en 2007 y 2008. En particular se hace una consideracin sobre los riesgos de trabajo en Mxico y en particular en la ciudad. En este captulo tambin se analiza y evala el programa de menores trabajadores. Para ello se hace un amplio anlisis de la problemtica, distinguiendo los acuerdos internacionales en la materia y el marco jurdico nacional y local. Tambin se hace un diagnstico del problema en Mxico y en la ciudad, de acuerdo a los datos disponibles. Con base en ello, se analizan los programas de la STyFE y se sealan sus principales carencias y resultados, tomando en cuenta los objetivos planteados por la propia administracin del DF. Al final se hacen las recomendaciones de todo el captulo. El sptimo captulo est destinado a la evaluacin de la transversalidad del enfoque de gnero en las polticas de fomento al empleo y proteccin del trabajo del GDF. Se hace una reflexin general sobre el tema y se analizan los objetivos y programas del GDF y en particular los que desarrolla la STyFE. Se parte de la agenda de la OIT, se analizan algunos ndices de ocupacin y empleo de las mujeres en el DF y los instrumentos en manos del GDF, en particular el Programa de Desarrollo Social 2007- 2012. Despus, se analizan las acciones de la Direccin General de Trabajo de la secretara, a travs de la Subdireccin de Atencin a Mujeres y Menores, y de la Procuradura de la Defensa del Trabajo, a travs de la Subprocuradura de Atencin a Mujeres. Para ello se hace un recuento de las acciones. Tambin se analizan los programas de fomento al empleo y el Seguro de Desempleo desde una perspectiva de gnero. Con base en todo ello se proponen algunas conclusiones y recomendaciones.

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Dado que se trata de un elemento fundamental para el desarrollo de un ambiente institucional adecuado en el campo laboral, hemos dedicado el octavo captulo al anlisis del Dilogo Social. Aunque este tema no se destaca, generalmente, en los ejercicios de evaluacin de las polticas pblicas, consideramos que se trata de un aspecto fundamental ya que la fuerza y la dinmica de este dilogo pueden resultar determinantes para mejorar el diseo de las polticas pblicas, su implementacin, y consecuentemente para que su impacto en la poblacin resulte cada vez ms positivo. Por ello la necesidad de plantearlo en un apartado especial. El captulo inicia con una amplia reflexin sobre el tema derivado de los documentos elaborados por los organismos internacionales, en particular de la OIT, concluyendo en una precisin del concepto de Dilogo Social y consulta tripartita o tripartismo. A continuacin se analizan las polticas del GDF en este mbito enumerando los instrumentos creados por el propio gobierno para dar cauce al dilogo social y a la negociacin tripartita en el mbito de la STyFE que son bsicamente cuatro, al que hay que sumar un quinto de reciente creacin, el Consejo Econmico y Social de la Ciudad de Mxico de diciembre de 2009 y que es el ms avanzado de todos ellos. La evaluacin de estos rganos incluye su composicin y funcionamiento. Las conclusiones y recomendaciones se pueden encontrar al final de este captulo. El trabajo presenta al final el noveno captulo, donde se incluyen las conclusiones generales y los cuadros que resumen las recomendaciones de toda la evaluacin. Se incluye una relacin de las y los servidores pblicos entrevistados, la bibliografa consultada y los anexos estadsticos. En las conclusiones generales se discuten las estrategias generales del GDF bajo la orientacin de dos documentos bsicos: el Programa de Desarrollo Social 2007 2012 y el Programa Sectorial. Por una nueva poltica laboral democrtica en la Ciudad. El anlisis abarca tanto sus coincidencias como discrepancias para encontrar los problemas de diseo e implementacin y su eficacia para lograr las metas planteadas y enfrentar la difcil situacin laboral de la ciudad. La evaluacin plantea primero un conjunto de conclusiones sobre el Fomento al Empleo, destacando que: a pesar de los avances y de que algunos programas como el Seguro de Desempleo y el de Fomento Cooperativo representan un planteamiento original y novedoso en esta materia, se requiere una nueva visin integral que contemple: 1) Una poltica de promocin de inversiones y financiamiento a las empresas y, en particular, a las MPyMes, que est claramente encaminada a la definicin del nuevo perfil productivo de la ciudad y a la construccin de una economa popular, social y solidaria

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2) Esta poltica de promocin y financiamiento, competencia de la SEDECO, debe coordinarse con las polticas de fomento al empleo de la STyFE dentro de una misma orientacin programtica y con mecanismos que permitan un mayor aprovechamiento de los presupuestos asignados a los programas de cada una de las dependencias. Tambin podran incluirse en este esfuerzo a otras Secretaras como Turismo, Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades y al Instituto de las Mujeres 3) El fortalecimiento de las polticas destinadas a la poblacin ocupada en el sector informal de la economa, principalmente en las microempresas. En este sentido debe considerarse no slo al Programa de Fomento Cooperativo sino otros programas que sirvan modernizacin. 4) Una mayor vinculacin de los programas de fomento al empleo que administra la STyFE con el Seguro de Desempleo, lo que requiere un diseo comn y una coordinacin administrativa ms estrecha y eficiente que se traduzca en una mayor reinsercin laboral 5) Adoptar el objetivo de recuperar el mundo del trabajo exige volver una prioridad un conjunto de polticas de empleo, no slo el Seguro de Desempleo. Una sola poltica no es suficiente. Adems, deben reforzarse las polticas de empleo diseadas para los jvenes y las mujeres bajo la consideracin de que se trata de sectores prioritarios. Y, finalmente, deben disearse o adaptarse las polticas activas de intermediacin y capacitacin laboral en funcin de la segmentacin del mercado laboral. 6) La universalizacin del Seguro de Desempleo no es una meta viable en el corto plazo, pero tampoco lo ser a largo plazo, como se ha planteado, si en el presente no se resuelven o se planean soluciones sobre su sustentabilidad financiera. 7) Es necesario proponer, en las instancias de coordinacin competentes, especialmente con el gobierno del estado de Mxico, los acuerdos necesarios para el diseo de una poltica de fomento al empleo con carcter metropolitano. 8) Debe consolidarse el dilogo social. Para ello se requiere revisar las bases de integracin y el funcionamiento de algunas instancias como el Comit Tcnico de Evaluacin del Seguro de Desempleo y el Consejo Consultivo para el Fomento y Proteccin al Empleo. para su

En materia de Proteccin del Trabajo se parte de las omisiones del Programa de Desarrollo Social y de que los objetivos del Programa Sectorial se han incumplido en lo fundamental, para concluir que:La falta de apoyo a las polticas de proteccin al trabajo es uno de los problemas ms serios que enfrenta el GDF debido no slo a las dinmicas estructurales del mercado laboral sino a un7

rezago institucional muy fuerte a nivel local y nacional, y a la expansin de prctica laborales francamente ilegales como los contratos de proteccin. El cumplimiento de la ley es una tarea pendiente mientras la violacin a derechos bsicos como la contratacin colectiva y la proteccin de la seguridad social se violan extensa y constantemente.

Por ello, se agrega, es indispensable una nueva poltica de proteccin al trabajo que enfrente el deterioro de la calidad del empleo y las prcticas de violacin a la ley. Esta nueva poltica tendr que contar con1) La expansin, superacin y fortalecimiento gradual de la estructura orgnica del servicio pblico del DF en materia de trabajo mediante el mejoramiento de la capacitacin de los servidores pblicos, el fortalecimiento de los estudios y estadsticas del trabajo, y la austeridad y transparencia de las acciones de gobierno. 2) Se requiere una revisin de los reglamentos de algunos organismos, como la Procuradura de la Defensa del Trabajo, y la modernizacin de sus sistemas de informacin y registro. 3) Disear nuevas estrategias y programas que permitan, con pocos recursos, mejorar y ampliar las acciones del gobierno, sobre todo en materia de inspeccin del trabajo en los sectores econmicos de mayor riesgo laboral. 4) En el caso del trabajo infantil se requiere una poltica que vaya ms all de los menores empacadores y se elabore una nueva estrategia que parta de un diagnstico particular de este segmento del mercado laboral e identifique las ramas econmicas que concentran el mayor nmero de menores trabajadores. Asimismo, es necesario elaborar un programa y un conjunto de acciones para sancionarlo y prevenirlo, y se lleven a cabo campaas permanentes para su erradicacin. 5) Esta nueva estrategia debe incluir tambin una revisin de las leyes, programas e instrumentos para incluir polticas afirmativas congruentes con el objetivo de equidad de gnero y prevencin de la violencia contra las mujeres en el centro laboral. 6) Se requiere una evaluacin permanente, por medios de los consejos respectivos, que lleven al diseo e implementacin de nuevas estrategias y acciones. En particular, es necesario, en el plazo ms corto posible, reactivar el consejo consultivo de la procuradura. En otras instancias, como el Consejo Econmico y Social de la Ciudad de Mxico, recin creado, se deben atender problemas relativos a la proteccin del trabajo y no slo el fomento econmico y del empleo

Se concluye que:La proteccin al trabajo debe formar parte de una misma estrategia y no debe divorciarse de las polticas que buscan reactivar la economa y crear ms plazas de trabajo. Esta estrategia integral8

es recomendable porque es la nica viable, en realidad, para elevar los niveles de vida de la poblacin de manera sustentable. Implementar polticas pblicas que busquen crear empleo u ocupacin a cualquier costo y sin preocuparse de la proteccin de la seguridad social, de los riesgos de trabajo, de la estabilidad del empleo, de la equidad de gnero, de erradicar el trabajo infantil, etc., no resultar a la larga (y en muchos casos en el corto plazo) en un mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y provocar nuevos problemas como el auge de la informalidad, la extensin de los riesgos de trabajo, la prctica de mecanismos de explotacin inaceptables, y abusos cada vez mayores contra la poblacin trabajadora. Es por ello que es necesario reiterar que debe haber un equilibrio presupuestal y administrativo en el diseo e implementacin de las polticas pblicas tanto en el fomento al empleo como en la proteccin al trabajo. Equilibrio que no significa destinar igual cantidad de recursos a ambas polticas ni los mismos esfuerzos humanos o materiales. El gobierno tendr que distinguir las prioridades en funcin de la realidad del mercado laboral, del marco jurdico, de la coyuntura histrica y de las metas a corto, mediano y largo plazo que considere posibles alcanzar. En esta evaluacin se ha pretendido, en trminos generales, sealar cules deberan ser las cuestiones ms relevantes y, en algunos casos, las ms urgentes, que se deben tomar en cuenta para redisear una poltica laboral de carcter integral en ambos aspectos.

La presente evaluacin termina con una reflexin que consideramos relevante:Desde nuestro punto de vista, la inexistencia, con contadas excepciones, de organizaciones de trabajadores democrticas y representativas es un obstculo difcil de superar en los marcos de las atribuciones de la STyFE y del GDF. Este problema incide en el desarrollo de las polticas pblicas pues la colaboracin eficaz y verdadera de los sindicatos para coadyuvar en acciones relacionadas con la proteccin al trabajo, por ejemplo y sealadamente, mediante la inspeccin, resulta fundamental. Asimismo, otras polticas, instrumentos y acciones de proteccin del trabajo como las que realiza la procuradura tambin se ven limitadas por la ausencia de acciones colectivas de los trabajadores. De la misma manera, obstaculiza la implementacin de un verdadero dilogo social que permite una evaluacin de las polticas pblicas que lleven a superar, con su intervencin activa, la corrupcin imperante y las violaciones reiteradas a la ley en los centros de trabajo.

No obstante todo ello, reiteramos, el GDF no puede renunciar al objetivo supremo que es precisamente cumplir y hacer cumplir la ley. Ello hace ms necesario, aunque tambin ms difcil, el replanteamiento constante de las estrategias y acciones en materia laboral. Obliga, asimismo, a una evaluacin permanente de estas polticas.

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PRESENTACIN

Objetivos y estructura temtica de la EvaluacinLa evaluacin externa de la poltica de promocin de empleo y proteccin del trabajo instrumentada por el Gobierno del Distrito Federal tiene como objetivo valorar el grado de congruencia entre el diseo de las polticas y programas del fomento al empleo y de proteccin a los derechos de los trabajadores y trabajadoras con la normatividad y el marco institucional vigente en los mbitos internacional, nacional y local, su consistencia interna, su pertinencia y suficiencia para alcanzar el bienestar de la poblacin trabajadora a quien se dirige y el disfrute efectivo de sus derechos. La poltica social del Gobierno del Distrito Federal tiene como objetivo general el desarrollar una poltica social tendencialmente universal, integral, transversal, participativa y territorializada que permita avanzar en el goce efectivo de los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales de los habitantes de la ciudad para abatir la desigualdad, promover la equidad social y de gnero, desarrollar la inclusin y la cohesin social en la perspectiva de la acumulacin de derechos y la continuacin en la construccin de un rgimen y un estado social de derechos en la Ciudad de Mxico . En materia laboral, su objetivo especfico es recuperar la centralidad del mundo del trabajo mediante polticas activas de promocin del empleo de calidad y bien remunerado, garantizar la vigencia de los derechos laborales en la ciudad, institucionalizar el seguro de desempleo y promover el desarrollo de una fuerte economa popular, social y solidaria. Para ello partimos de que el gobierno busca apegarse, en todas sus acciones, al marco legal, pero que tambin est preocupado por plantearse metas racionales que busquen mejorar la calidad de vida de la poblacin, elevar el desempeo institucional y ofrecer una mejor rendicin de cuentas. Para ello, define metas y objetivos de corto, mediano y largo plazo, mismas que orientan el diseo de sus acciones y para evaluar, por s mismo, el desempeo de su actividad. Pero hacer explcitos los objetivos que se propone, sirve tambin para mejorar la comunicacin con los gobernados y entablar un dilogo constructivo con la sociedad que permita una mejor comprensin de las actuaciones del gobierno y una mayor colaboracin con estas tareas. Sin embargo, la voluntad de apegarse a la ley y orientar sus acciones por medio de lineamientos y programas est sujeta a diversas contingencias como las disponibilidades presupuestales, los rezagos y la obsolescencia del marco jurdico que impide, en ocasiones,10

una mejora institucional o una coordinacin eficiente entre distintos rganos de gobierno, y al desempeo personal o a la orientacin y la capacitacin de los funcionarios y trabajadores del gobierno. Los resultados de las acciones de gubernamentales deben evaluarse constantemente pues ello permitir mejorar su diseo e implementacin y as ofrecer mejores resultados a la sociedad y asegurar su desarrollo futuro. En la evaluacin se busca validar la coherencia de estas polticas en cuanto a su diseo, sus resultados y los beneficios que brinda a la poblacin que pretende beneficiar. Como antecedentes, se presenta una caracterizacin del mundo del trabajo en el contexto actual; las tendencias dominantes en poltica de fomento al empleo y proteccin del trabajo a nivel global; la agenda de trabajo decente de la OIT; la problemtica que caracteriza el mercado laboral en pases como el nuestro: precarizacin, informalizacin, terciarizacin, subcontratacin, falta de atencin a grupos en situacin de vulnerabilidad: mujeres, menores, indgenas, discapacitados y migrantes. Este marco conceptual caracteriza la problemtica del trabajo en la situacin actual y las polticas de atencin al mismo. Este anlisis conceptual revisa adems el estado de la discusin sobre las polticas de empleo y proteccin del trabajo, desde diversos enfoques y su articulacin con paradigmas de polticas pblicas. La evaluacin cuenta con una caracterizacin y un diagnstico de la situacin de las y los trabajadores residentes en el Distrito Federal, las tendencias del mercado de trabajo, su relacin con variables relacionadas con composicin, ingreso, estabilidad, exposicin a riesgos, acceso a los beneficios de los programas del Gobierno del Distrito Federal y su comparacin con la fuerza de trabajo a nivel nacional. En este marco, se ubican problemas fundamentales que una poltica de proteccin del trabajo y que el fomento del empleo debieran ubicar como prioritario. Con este diagnstico se analiza la pertinencia de una poltica como la instrumentada en el Gobierno del Distrito Federal, su lugar dentro de la poltica laboral que se desarrolla en el mbito federal y los instrumentos legales e institucionales sobre los que se apoya. De este anlisis institucional, se desprende una valoracin de su congruencia, su pertinencia y su suficiencia.

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En cuanto a la aplicacin de estas polticas, se dimensiona la aportacin del gobierno local para la creacin de empleos permanentes, su calidad, los programas emprendidos y los condicionamientos econmicos, polticos e institucionales externos que inciden en su desempeo; la efectividad en la proteccin de los derechos de las y los trabajadores y la imparticin de justicia laboral. A partir de esa caracterizacin, es posible evaluar las metas alcanzadas en 2007, 2008 y, de acuerdo a los ltimos datos disponibles, el ejercicio 2009, as como la suficiencia del presupuesto asignado y ejercido, y la infraestructura y recursos con que cuenta el Gobierno del Distrito Federal para estas polticas. El anlisis institucional sirve para determinar si cada uno de los componentes a evaluar es suficiente y necesario para alcanzar los objetivos de la poltica social y de la poltica laboral del Gobierno del Distrito Federal. En razn de lo anterior, esta evaluacin tiene la siguiente

Estructura TemticaEn el primer captulo se presenta el marco terico que sustenta la evaluacin de los programas. En dicho captulo se da cuenta de los cambios que se han operado en el mundo y en Amrica Latina en materia laboral durante las ltimas dcadas y se revisa brevemente la experiencia internacional de las polticas de fomento al empleo, segn la visin de los organismos internacionales. Con base en ello se plantean los principales rasgos de la situacin que prevalece en Mxico y en particular en el Distrito Federal. El segundo captulo se refiere al marco institucional en que descansan las polticas pblicas, lo que incluye acuerdos internacionales, el marco jurdico nacional, los objetivos planteados por el gobierno y los instrumentos para disear e implementar dichos objetivos a travs de las polticas pblicas que lleva a cabo la STyFE. En el tercer captulo se evalan las polticas de fomento econmico que buscan imprimirle un mayor dinamismo a la actividad econmica de la ciudad y que incentivan directa o indirectamente la creacin de empleos. Estos programas estn a cargo, principalmente, de la Secretara de Desarrollo Econmico, pero tambin se sealan las actividades de la Secretara de Obras del Gobierno del Distrito Federal. El cuarto captulo se destina a evaluar el Seguro de Desempleo, que se ha convertido en el instrumento ms importante del gobierno en materia de fomento al empleo, dados los recursos presupuestales con los que cuenta a partir de 2008. Se destaca el hecho de que se trata de un programa nuevo e indito en las polticas pblicas del pas y de la ciudad. En el quinto captulo se evalan otras12

polticas de fomento al empleo, que se pueden caracterizar, segn la terminologa de los expertos, como polticas activas, por tratar de actuar sobre la demanda de empleo para ajustarla a la oferta del mercado laboral. En este caso se analizan tanto los programas que se operan con fondos y reglas del Gobierno Federal y se aplican en el Distrito Federal, como los que se administran con recursos propios y reglas establecidas por el propio GDF por conducto de la STyFE. Las polticas de proteccin al empleo sern analizadas y evaluadas en el sexto captulo. Aqu se distinguen los principales instrumentos de la STyFE, que son la Direccin General de Trabajo y Previsin Social y la Procuradura de la Defensa del Trabajo, y el programa de Menores Trabajadores. A su vez, el sptimo captulo est destinado a la evaluacin de los instrumentos de poltica de proteccin del trabajo de las mujeres y el grado de transversalidad del enfoque de gnero en las polticas de fomento al empleo y proteccin del trabajo. Dado que un elemento fundamental para el desarrollo de un ambiente institucional adecuado en el campo laboral, hemos dedicado el octavo captulo al anlisis del dilogo social. Aunque este tema no se destaca, generalmente, en los ejercicios de evaluacin de las polticas pblicas, consideramos que se trata de un aspecto fundamental ya que la fuerza y la dinmica de este dilogo resultan determinantes para mejorar el diseo de las polticas pblicas y para mejorar su implementacin, y consecuentemente para que su impacto en la poblacin resulte cada vez ms positivo. Como se ver, aqu se encuentra uno de los principales problemas de las polticas pblicas del GDF. Por ello la necesidad de plantearlo en un apartado especial. El trabajo presenta al final el noveno captulo de conclusiones generales y recomendaciones de evaluacin, as como una relacin de las y los servidores pblicos entrevistados, la bibliografa consultada y un anexo estadstico.

Mxico, D.F., enero de 2010 Sal Escobar Toledo

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CAPTULO I MARCO TERICO El nuevo modelo de desarrollo capitalista: su impacto en el mundo del trabajoEl mundo del trabajo ha cambiado radicalmente desde hace unos 25 aos. Durante varias dcadas, desde la posguerra hasta principios de los aos ochenta del siglo pasado, las economas de mercado adoptaron como parte central de sus polticas pblicas la meta del pleno empleo. Estos aos son tambin los momentos de consolidacin del Estado de Bienestar. En esta etapa, el capitalismo conoce tasas sostenidas de crecimiento econmico y los trabajadores conocen tambin sus mejores tiempos: los salarios ms altos, los mejores ndices de ocupacin, los mayores niveles de proteccin institucional. Las organizaciones sindicales conocen asimismo un momento de gran fortaleza poltica e institucional. Es una etapa que ha sido llamada la edad de oro del siglo XX 1 . A esta etapa histrica sigui otra que se ubica desde el primer gobierno de Margaret Thatcher en Inglaterra y la cada del muro de Berln y la desaparicin de la Unin Sovitica. Se trata del viraje neoliberal de las polticas pblicas que golpear el nivel de vida y las condiciones de trabajo de la clase obrera en una magnitud desconocida. Aunque el proceso conocer distintos grados de intensidad, se puede afirmar que en las economas capitalistas,... ha tenido lugar una transformacin a gran escala, (debido al trnsito a) los mercados de trabajo flexibles. En estos nuevos mercados de trabajo, (...) gran parte de la fuerza de trabajo carece en la actualidad incluso de la seguridad econmica que daba el trabajo asalariado. Su mundo es el del trabajo a tiempo parcial, los contratos temporales y el empleo por cuenta propia () La erosin de los niveles de vida de los trabajadores, debido a una inseguridad laboral cada vez mayor, es la respuesta a una organizacin social del trabajo que est en una situacin de flujo casi continuo, con incesantes mutaciones bajo el impacto de la innovacin tecnolgica y de la competencia de un mercado desregulado (...).La empresa ha () abandonado muchas de las responsabilidades que hacan que el mundo del trabajo resultara humanamente tolerable en el pasado: Algunas de ellas no estn lejos de ser instituciones virtuales.2

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Hobsbawn, Eric, Historia del Siglo XX. Ed. Grijalbo- Mondadori, Buenos Aires, 1998. Segunda Parte, pp. 229 402. Gray, John, Falso Amanecer, Los engaos del capitalismo mundial, Ed. Paids, Buenos Aires 1998, p.95 y 96 14

En la nueva etapa histrica del capitalismo, hay una tendencia a reducir los costos laborales como mtodo principal para mantener la competitividad de las empresas. En la bsqueda de una frecuentemente mal llamada, productividad, se han generalizado diversas medidas como el traspaso de empresas desde los pases ms desarrollados hacia los subdesarrollados (outsourcing o deslocalizacin de empresas 3 ), imponer normas laborales flexibles, y contratar trabajadores independientes sin las prestaciones y la proteccin legal de una plaza de trabajo asalariada. Todo ello ha llevado a una precarizacin del trabajo. Los cambios en el mundo del trabajo son tan importantes que algunos estudiosos del tema aseguran que nos encontramos ante un nuevo modelo de desarrollo. Funcionarios de Merril Lynch sealaron hace poco: Vamos hacia un nuevo paradigma en el que la tasa de paro o el nivel de produccin industrial pasarn a ser secundarios. La clave ahora es slo el incremento de la productividad 4 Los hechos nos muestran una tendencia generalizada a propiciar la devaluacin del trabajo 5 en todo el mundo. Lo destacado es que esta tendencia no se da solamente en los pases en desarrollo o en los ms pobres sino tambin en Europa y Estados Unidos aunque desde luego en diferente magnitud.

Los 10 rasgos fundamentales del mundo laboralLos datos que aportan los informes de la Organizacin de las Naciones Unidas 6 muestran que los estragos del nuevo modelo laboral pueden resumirse en 10 caractersticas principales: 1.- Crecimiento sin empleo. Entre 1996 y 2006, la fuerza de trabajo mundial aument un 16.6 por ciento, a 2 mil 900 millones de personas. En el mismo perodo, la tasa de desempleo mundial aument de un 6.0 al 6.3 por ciento, y el nmero de desempleados aument en 34 millones, hasta alcanzar los 195 millones de personas en 2006. Este aumento se produjo al mismo tiempo que la produccin econmica mundial creca a una tasa del 3.8 por ciento por ao, dando lugar al fenmeno del crecimiento sin empleo. Muchos pases, y el mundo en3

Outsourcing. Se trata de un neologismo que se traduce literalmente como fuera de su origen o que se abastece externamente. En materia laboral se ha traducido como subcontratacin pero generalmente se le da un uso ms amplio para incluir tambin la contratacin directa de trabajadores fuera de los Estados Unidos. As por ejemplo, Joseph Stiglitz asegura que: La palabra de moda en el debate sobre la globalizacin actualmente es outsourcing. De pronto los estadounidenses -campeones eternos de la globalizacin-parecen estar preocupados por los efectos adversos que tiene sobre su economa. Cf. Outsosurced and out of work. por Joseph Stiglitz, Project Syndicate, Mayo, 2004. 4 La bsqueda de reduccin de costes acelera la deslocalizacin hacia los pases asiticos por Piergiorgio M. Sandri. La Vanguardia, enero 25, 2004. 5 "el actual modelo de globalizacin devala el trabajo" dijo Juan Somava, Director General de la OIT, "Panorama Laboral 2003. 6 Cf. Informe sobre la situacin social en el mundo: el imperativo del empleo, Julio de 2007 15

general, parecen sufrir de un crecimiento sin empleo, es decir, la economa crece sin que se generen puestos de trabajo, o el nmero de puestos creados ha ido disminuyendo en relacin con una tasa determinada de crecimiento econmico. 2.- Desempleo, pobreza y desigualdad. Se estima que en 2006, un mil 400 millones de personas que trabajaban no ganaban lo suficiente para superar, junto con sus familias, la lnea de la pobreza de dos dlares por da, aunque la proporcin de los trabajadores pobres que ganaban dos dlares por da en el empleo total haba disminuido al 47.4 por ciento en 2006, en comparacin con casi el 55 por ciento en 1996. La pobreza est asociada al desempleo, sobre todo al desempleo crnico, ya que entraa una prdida gradual de las redes de apoyo y una prdida de energa y voluntad. Por otra parte, en muchos pases, la desigualdad en los ingresos ha venido aumentando desde el decenio de 1980. La participacin del capital en el ingreso total ha tendido a subir mientras los salarios y beneficios de las trabajadoras y los trabajadores han tendido a declinar, tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo. Los bajos ingresos en el mercado laboral reflejan en cierta medida una baja productividad. Sin embargo, este desplazamiento regresivo en la distribucin funcional del ingreso se debe tambin a la globalizacin pues ella ha propiciado un crecimiento de la oferta de mano de obra debido al modelo de crecimiento sin empleo, mientras que por otra parte se ha generado una mayor movilidad del capital. As, la apertura comercial y de los flujos de inversin han contribuido a la deslocalizacin (outsourcing) de los puestos de trabajo, lo que ha propiciado que se ahonden las diferencias salariales entre pases y regiones. Al mismo tiempo, y en la medida en que la competencia presiona los salarios hacia la baja, tiende a reducirse la participacin de la mano de obra en el producto nacional bruto. Igualmente, esa competencia propicia la contratacin en condiciones ms desventajosas para los trabajadores. 3.- Deslocalizacin, contratacin externa o outosurcing. La globalizacin ha implicado un mayor desplazamiento de personas, pero al mismo tiempo una migracin de puestos. Uno de los aspectos ms controvertidos de la globalizacin es la prctica cada vez ms extendida por parte de las corporaciones de los pases desarrollados para transferir puestos de trabajo a pases de ingresos ms bajos con excedentes de mano de obra.

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El temor a la deslocalizacin y a la subcontratacin genera temores e inseguridad entre las trabajadoras y trabajadores, y los hace ms susceptibles a hacer concesiones en el lugar del trabajo, como aceptar una remuneracin ms baja o la prdida de beneficios. 4.- Inseguridad, precariedad informalidad y aumento de la jornada laboral. La flexibilidad laboral. La falta de empleos, la pobreza y la deslocalizacin ha debilitado la capacidad de negociacin de trabajadoras y trabajadores y ha permitido que se generalice el uso de mano de obra flexible y a tiempo parcial. De esta manera, el trabajo digno o decente tal como la ha definido la OIT ha perdido terreno. Junto a ello, en muchas partes del mundo se ha producido un desplazamiento hacia la ocupacin y el trabajo informal. Por todo ello, la reestructuracin del mercado de trabajo ha llevado cada vez ms a difundir las relaciones laborales precarias y diversas formas de inseguridad en el empleo. En el plano mundial, se han difundido los contratos a corto plazo, que dan a trabajadoras y trabajadores pocos derechos y escaso sentido de permanencia en su empleo. El aumento del trabajo a jornada parcial ha sido una parte de ese proceso, en particular entre las y los jvenes que todava realizan algn tipo de estudios, y entre las personas trabajadoras de ms edad, que permanecen en el mercado de trabajo voluntariamente o desean hacerlo por necesidad econmica. Esto ha sido impulsado por el crecimiento del sector de los servicios, donde el empleo a jornada parcial o el empleo y el trabajo intermitentes son ms comunes y los horarios de trabajo ms difciles de regular. La flexibilidad laboral ha sido parte de las reformas econmicas y sociales que se han impuesto en muchos pases del mundo desde los aos ochenta. Los aspectos principales de esas reformas que tienen influencia en el empleo y el mercado laboral son la liberalizacin de los mercados, la privatizacin, la desregulacin del mercado de trabajo especialmente en la contratacin de mano de obra y la privatizacin de la seguridad social. 5.- El trabajo en el sector de los servicios. El nuevo modelo laboral es producto tambin de un cambio, producto de la globalizacin, en el dinamismo sectorial de las economas del mundo. As, en 2006, la participacin del sector de los servicios en el empleo mundial total lleg al 40 por ciento y, por primera vez, sobrepas a la agricultura, mientras que el sector industrial represent el 21.3 por ciento del empleo total, cifra virtualmente idntica a la de 1996. El nivel de empleo en la agricultura es bajo y ha ido declinando tanto en la mayora de los pases desarrollados como en los pases en desarrollo, lo que refleja en parte los esfuerzos por modernizar la agricultura y pasar a una produccin ms orientada hacia las exportaciones.

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La desindustrializacin, la tendencia a eliminar puestos de trabajo en la manufactura independientemente de la ampliacin de la produccin manufacturera, ha sido una caracterstica de los pases desarrollados desde el decenio de 1980. Esto tambin ha venido ocurriendo en muchos pases en desarrollo, donde se caracteriza por una transferencia neta de puestos de trabajo del sector agrcola al sector de los servicios. El mundo est pasando rpidamente a un sistema econmico dominado por el sector de los servicios, en el que muchos puestos de trabajo tienen remuneraciones bajas y son precarios, y no estn cubiertos por mecanismos oficiales de proteccin social. 6.- Trabajo de las mujeres. La participacin de las mujeres en la fuerza de trabajo ha aumentado en todo el mundo, en parte debido a la difusin de formas de trabajo ms flexibles. A pesar de ello, las diferencias de participacin entre los sexos siguen siendo importantes pues en 2006, un 49 por ciento de las mujeres estaban empleadas, en comparacin con el 74 por ciento de los hombres. Los cambios en el modelo laboral han propiciado que la feminizacin de la mano de obra se caracterice no slo por el hecho de que muchos ms puestos de trabajo estn ahora en manos de mujeres, sino tambin porque esta participacin est asociada al aumento del carcter precario de los puestos de trabajo. Por ello, la ocupacin femenina ha ido acompaada de un deterioro en los trminos y las condiciones del empleo. Las mujeres tienden a estar sobrerepresentadas en el sector informal y en el empleo por cuenta propia, donde las remuneraciones son ms bajas y los puestos menos seguros, y donde hay menos posibilidades de participar en los planes de seguridad social. Lo mismo sucede en el sector servicios donde tambin se concentra la ocupacin de las mujeres. Ello propicia que a las mujeres se les den, con ms frecuencia que a los hombres, trabajos a tiempo parcial por lo que suelen quedar excluidas de las estadsticas laborales e ignoradas por los sistemas de inspeccin laboral. El trabajo mediante contratos externos o outsourcing es otra tendencia mundial conexa que afecta desproporcionadamente a las mujeres porque su posicin de negociacin es ms dbil y porque ellas han sido obligadas socialmente a cumplir con la jornada de trabajo domstico para la atencin de sus familias. Todo ello ha contribuido a que se mantenga la brecha salarial de gnero en los salarios en todo el mundo. 7.- Migracin. El movimiento mundial hacia una mayor desregulacin y liberalizacin social y econmica de las ltimas dcadas ha ayudado tambin a generar la migracin, tanto dentro de18

los pases como en el plano internacional. La mayor parte de la migracin se produce en bsqueda de mejores perspectivas de vida y bienestar para los que se desplazan. Esta migracin por razones laborales, que se da fundamentalmente del Sur al Norte, y de los pases ms pobres a los ms desarrollados, se realiza frecuentemente sin papeles o de manera ilegal segn el pas receptor. Por ello, la contratacin de este tipo de trabajadores favorece los bajos salarios, la subcontratacin y la precariedad e inseguridad en el empleo. A ello se agrega, con frecuencia, nula representacin sindical. A este fenmeno se la ha llamado walmartizacin debido a que la cadena de tiendas Walmart se ha distinguido por este tipo de prcticas laborales que incluyen la contratacin ilegal de migrantes 7 . 8.- El empleo en nios, nias y jvenes. En el mundo, actualmente, unos 190 millones de nios y nias menores de 14 aos realizan actualmente algn tipo de trabajo. Casi dos tercios de las y los nios que trabajan viven en Asia y el Pacfico. Sin embargo, la proporcin es mayor en el frica subsahariana, donde trabaja ms del 25 por ciento de las y los nios. El trabajo infantil prevalece ms en las zonas rurales que en las urbanas. Por su parte, aproximadamente un mil 100 millones de los habitantes del mundo son jvenes. La vasta mayora de ellos, un 85 por ciento, vive en pases en desarrollo. Las personas jvenes constituyen aproximadamente la mitad de la fuerza de trabajo desempleada del mundo, aunque slo un quinto de la poblacin mundial. No obstante, para muchos jvenes de frica, el Asia meridional y Amrica Latina, son muy pocas las oportunidades reales que les brinda la globalizacin. A diferencia de lo que sucede con el trabajo infantil, en Amrica Latina, uno de los peores problemas es el desempleo entre los jvenes. Ello se debe a que los jvenes han resentido en mayor medida que otros grupo etarios, la falta de creacin de empleos del modelo actual del capitalismo. A pesar del envejecimiento de la poblacin mundial y de la cada de las tasas de natalidad en muchos pases, en el mundo en desarrollo, estas tendencias son relativamente recientes. Por ello la tasa de crecimiento de la oferta laboral que representa la incorporacin por primera vez de los jvenes a este mercado ha crecido todava a tasas superiores al tres por ciento, mientras que la oferta de empleos se ha rezagado considerablemente. La falta de empleos entre los jvenes ha propiciado la extensin de la ocupacin informal y la migracin. 9.- Salud y seguridad social. En la mayora de los pases, los sistemas de cuidado de la salud estn sufriendo tensiones debido a la transicin demogrfica y epidemiolgica que ha transformado la estructura de la sociedad y las tendencias de la morbilidad y la mortalidad de la7

Cf. The Wal Martization of America The New York Times. Noviembre 15, 2003. 19

poblacin. Por un lado, la disminucin de las tasas de natalidad y el incremento en la esperanza de vida transforma la estructura por edad de la poblacin apuntando al crecimiento acelerado de la poblacin mayor de 60 aos: esto provocar en el mediano plazo un desequilibrio entre la poblacin trabajadora y la de las edades avanzadas, lo que impondr fuertes presiones a los sistemas de jubilacin y a los servicios de salud. Por otra parte, la transicin epidemiolgica ha significado un incremento importante en las enfermedades crnico degenerativas frente a las enfermedades transmisibles y el surgimiento de problemas de salud emergentes. Entre las enfermedades destacan la diabetes y sus complicaciones, los tumores malignos, las enfermedades cardiovasculares, la patologa renal, los trastornos mentales y nuevas infecciones como el VIH/SIDA. Esas tensiones se han vinculado tambin a una modificacin de las polticas pblicas, que han abandonado el criterio de la solidaridad social colectiva para adoptar el de la responsabilidad individual. En muchas partes del mundo, el cuidado de la salud pblica, considerado como un derecho universal y en forma gratuita o con acceso muy subvencionado, est desapareciendo. Una proporcin creciente de los trabajadores no estn cubiertos por medidas de proteccin en caso de enfermedad, y ms personas hacen frente a costos en aumento. Por otra parte, los gobiernos promovieron, hasta hace poco, los esquemas de administracin privados de cuentas de ahorro individualizadas en los sistemas de pensiones y en los gastos de atencin mdica, pero tambin en renglones como el seguro de desempleo. Por la experiencia de pases como Chile, ahora se puede advertir que las formas de proteccin social bajo el esquema de cuentas de ahorro individualizadas no benefician a los grupos ms inseguros y ms pobres. 10.- Baja representacin sindical. A estos rasgos habr que agregar que los sindicatos han perdido fuerza y representatividad lo que se refleja por ejemplo en la disminucin de las tasas de afiliacin 8 .

La nueva etapa del capitalismo en Amrica Latina y MxicoLas nuevas polticas pblicas de Margaret Thatcher en Inglaterra y de Ronald Reagan en los Estados Unidos fueron extendidas a Amrica Latina fundamentalmente a travs de la tesis de lo que se llam el Consenso de Washington 9 , un trmino acuado por John Williamson en unCf. Bensusan, Graciela. El impacto de la reestructuracin neoliberal : comparacin de las estrategias sindicales en Argentina, Brasil, Mxico, Canad y Estados Unidos. Tercer Congreso Latinoamericano de Sociologa del Trabajo, Buenos Aires, 2000 9 Cf. Gaviria Rios, M. A., "Neoliberalismo, Consenso de Washington y Reformas Estructurales en Amrica Latina; en Contribuciones a la Economa, octubre 2005 208

documento de trabajo elaborado para una conferencia organizada por el Institute for International Economics, que se realiz en noviembre de 1989. Posteriormente fue recogida por Williamson en un libro titulado Latin American Adjustment, publicado en 1990 10 . El documento recoge el pensamiento neoliberal bajo la expresin del Consenso de Washington sealando aspectos bsicos que sirvieron para definir las reformas de poltica econmica que los pases deudores deban cumplir rigurosamente. Estas polticas de reforma, o de ajuste estructural, pretendan generar un modelo de desarrollo orientado plenamente hacia el mercado y se basaban, entre otros, en los siguientes lineamientos: la liberacin del comercio y su orientacin hacia el exterior, eliminando cualquier tipo de barrera arancelaria y no arancelaria; la atraccin de inversiones extranjeras, eliminando cualquier tipo de restriccin; la privatizacin de las empresas pblicas; la desregulacin de las actividades econmicas y laborales, y la garanta del derecho de propiedad.

Todas estas polticas se basaban en la firme creencia de que el libre mercado es la clave del desarrollo econmico y que el Estado deba simplemente colaborar para hacer rentable la inversin privada, dejando de jugar, como haba sucedido en las ltimas tres dcadas, como un agente econmico importante por su capacidad de regulacin y por el control sobre diversas empresas pblicas, algunas de ellas estratgicas para la vida econmica. Originalmente ese paquete de medidas econmicas estaba pensado para los pases de Amrica Latina, pero con los aos se convirti en un programa general que se aplicara en muchos pases del mundo bajo la conduccin directa del FMI y del BM 11 . Ese consenso llegaba despus de una severa crisis econmica en Amrica Latina, acentuada de manera considerable por el estallido del problema de la deuda externa a comienzos de los aos ochenta. Sin duda, el impacto mismo de esa deuda y los procesos de renegociacin a los que condujo fortalecieron la influencia y control ejercidos por las instituciones financieras internacionales sobre los procesos polticos y econmicos de la regin. As mismo, implicaba una ruptura con el pasado, a partir de un diagnstico de la crisis. Las causas que losCf. A short history of the Washington Consensus John Williamson, Fundacin CIDOB, Barcelona Espaa, septiembre 24, 2004. 11 Para una crtica al neoliberalismo y a las polticas del FMI y del banco Mundial cf. Stiglitz, John. El malestar en la globalizacin. Ed. Taurus, Madrid, 2002. 2110

neoliberales encontraron fueron esencialmente dos. La primera, el excesivo crecimiento del estado, del proteccionismo, de la regulacin y del peso de las empresas pblicas, numerosas e ineficientes. La segunda, el llamado populismo econmico, consistente en la incapacidad de los gobiernos para controlar tanto el dficit pblico como las demandas de aumentos salariales de las y los trabajadores del sector pblico y del sector privado 12 . La aceptacin de las polticas recomendadas en el Consenso de Washington por parte de las instituciones internacionales y muchos gobiernos de la regin se debi a que pareca la respuesta correcta frente al agotamiento del modelo sustitutivo de importaciones dirigido por el estado y la crisis financiera causada por la deuda externa que haba azotado a la regin en los aos ochenta. Adems este nuevo modelo responda a las condiciones impuestas por el FMI y el BM que ya se estaban aplicando desde hace algunos aos. Adems, las tesis de Williamson reflejaban los enfoques tericos dominantes en la academia neoclsica ortodoxa de Estados Unidos. Hay que subrayar que, como producto de ese consenso, se inici una nueva poltica laboral que promovi la flexibilizacin y la desregulacin, adems de despidos masivos en empresas y reas del sector pblico. Como haba sucedido en Inglaterra a principios de los ochenta, se procedi a desmontar el poder sindical en Amrica Latina. La desregulacin del mercado laboral, impulsada por la propuesta neoliberal repercuti sobre las condiciones de contratacin y de seguridad social. Las reformas al rgimen laboral en las diferentes economas de Amrica Latina sistema de seguridad social. A su vez, la flexibilizacin ha impactado negativamente el mercado laboral propiciando la creacin de empleos de mala calidad, ya sea por su inestabilidad, sus bajas remuneraciones, su desproteccin social o sus condiciones de trabajo inadecuadas. De esta manera, adems de un desempleo crnico y un crecimiento vertical del empleo informal registrado en la mayora de los pases, se ha generalizado la inestabilidad e inseguridad laborales. han provocado un aumento en el nmero de trabajadores asalariados que no tienen contrato de trabajo y que no estn cubiertos por un

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Williamson, John, Latin American Adjustment, Op cit.22

El crecimiento de la ocupacin informal ha llevado a algunos expertos a afirmar que contra la creencia generalizada, el principal problema en materia de empleo en la regin latinoamericana en trminos cuantitativos ha sido y contina siendo, el subempleo y no el desempleo 13

El panorama laboral en MxicoA partir de los rasgos que caracterizan la situacin laboral en el mundo, en Amrica Latina y en Mxico en particular se puede encontrar claramente lo siguiente: 1.- El crecimiento econmico en Mxico ha sido bajo en los ltimos aos. As no slo encontramos el fenmeno del crecimiento sin empleo sino adems un crecimiento poco dinmico lo que ha hecho que la creacin de nuevas plazas de trabajo se haya rezagado notablemente. 2.- La persistencia de la pobreza en Mxico est sin duda asociada al rezago en la creacin de empleos. El combate a la pobreza ha recado entonces en la ejecucin de programas sociales de carcter asistencial focalizados a ciertos grupos de la poblacin pero no a resolver el problema del empleo ni a cumplir con el programa de trabajo decente para todos. De esta manera, la desigualdad del ingreso se ha mantenido. La proporcin del capital frente al trabajo en el ingreso nacional se ha deteriorado a lo largo de estos aos. Un elemento adicional es el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA) que ha tenido fuertes repercusiones en el pas. 3.- El TLCAN ha propiciado la creacin de empleos productivos en empresas de alta tecnologa sobre todo en el sector automotriz y otros bienes de exportacin pero sus efectos sobre el conjunto de la economa y la estructura laboral han sido muy dbiles. Al mismo tiempo, se ha desarrollado una industria maquiladora que utiliza mano de obra de baja calificacin. En estas empresas se pueden encontrar, por regla general, normas laborales que propician una alta movilidad y rotacin de la fuerza de trabajo ya que la duracin de la jornada, los horarios de trabajo y la intensidad del ritmo de trabajo imponen condiciones muy exigentes para los trabajadores. 4.-La flexibilidad laboral se ha impuesto desde los aos ochenta. Debido a ello han proliferado la subcontratacin o outsourcing y los contratos individuales, y los contratos de proteccin. Todo ello en abierta violacin a la ley, al mismo tiempo se han flexibilizado los13

Tokman, Victor E. Una voz en el camino. Empleo y equidad en Amrica Latina: 40 aos de bsqueda, Santiago de Chile, FCE, 2004, pg. 132 23

contratos colectivos pactados entre sindicatos y empresas haciendo ms inseguros los empleos y adoptando la polivalencia en los puestos de trabajo. 5.- La mayora de la fuerza de trabajo se ubica en el sector servicios, en empresas pequeas y medianas de baja productividad, y en la economa informal. sta ltima absorbe una parte considerable de la fuerza de trabajo ocupada. La informalidad y su expansin acelerada en las ltimas dcadas se debe a que se han creado pocos empleos y de baja calidad, as como las estrategias de sobrevivencia de las familias ante la insuficiencia de ingresos. 6.- Las mujeres se han incorporado al mercado laboral cada vez ms, en diversas ocupaciones. Sin embargo, se han ubicado principalmente en el sector de los servicios, en la economa informal, y en la industria maquiladora por lo que esa incorporacin se ha dado cada vez ms en condiciones precarias. Adems, las mujeres que trabajan en el sector formal de la economa, aunque cuenten con puestos de trabajo ms estables, siguen sufriendo de discriminacin, diferencias salariales con los hombres y diversas agresiones a su dignidad, como el acoso sexual, sin que stas sean sancionadas adecuadamente por la ley. 7- Parece existir una tendencia al aumento del trabajo infantil en momentos de crisis y una disminucin o a mantenerse estable cuando se recupera la economa y con ello mejoran los ingresos de las familias y los niveles de empleo. Aunque prohibido por la ley, el trabajo infantil existe y no ha representado una preocupacin central en las polticas pblicas. En cuanto a la poblacin joven, los ndices de desempleo son ms altos en este grupo etario. Este problema, aunque reconocido ampliamente, no ha merecido polticas especficas por parte de los gobiernos mexicanos. Es sin embargo una de las causas ms importantes de la migracin, del aumento de la delincuencia, y representa uno de los problemas sociales ms importantes del pas. 8.- La salud en el trabajo se ha deteriorado sensiblemente en los ltimos aos. Los accidentes de trabajo han aumentado, hay nuevas enfermedades profesionales que no reciben respuestas preventivas, y la atencin a la salud de los trabajadores y sus familias por parte de las instituciones pblicas es cada vez ms deficiente. A ello ha contribuido la reduccin del gasto en este rubro, producto a su vez de las polticas neoliberales de ajuste y privatizacin de los servicios pblicos, y la proliferacin de contratos individuales y subcontratos que hace ms difcil la vigilancia y la actuacin de las autoridades.

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El cambio del modelo de pensiones del sistema solidario y pblico a un sistema individualizado y privado ha puesto en riesgo el acceso de las y los trabajadores a una pensin digna. El sistema de capitalizacin individual que predomina en varios pases de Amrica Latina hace depender el monto de la pensin de lo que la personas asegurada acumule en su vida laboral, entrando en la determinacin de la pensin un conjunto de variables sobre las que no incide: estabilidad en el mercado laboral, poder adquisitivo de los salarios, tasa de inters, cobro de comisiones, etc. La inviabilidad de este sistema se ha reconocido incluso por sus anteriores promotores, como el BM, y estamos en una etapa en que las reformas a los sistemas apuntan a modificaciones profundas a estos sistemas, e incluso a su eliminacin. Salvo en Mxico, en Amrica Latina se ha detenido la implantacin de regmenes de capitalizacin individual. 9. Falta de representatividad de las organizaciones de trabajadores. En Mxico no slo ha cada la tasas de sindicalizacin 14 , Adems, y ste es uno de los problemas ms graves y distintivos del panorama laboral mexicano, hay una falta de representatividad de las organizaciones de los trabajadores, pues en muchos casos se trata de sindicatos fantasma o de ficcin 15 , y por lo tanto una ausencia real de organizaciones de defensa de los trabajadores en muchas ramas y regiones del pas. La inmensa mayora de las y los trabajadores mexicanos, an los que cuentan con un empleo estable, carecen de voz y capacidad de negociacin colectiva frente a los empleadores.

La cantidad absoluta de sindicalizados baj un poco entre 1992 y 2000, pero las tasas de sindicalizacin medidas con relacin a la PEA cay de 13.6% a 9.8% y la sindicalizada en el sector industrial con relacin a la potencialmente sindicalizable de 22.1% baj al 15% en ese perodo Herrera, Fernando y Javier Melgoza, Evolucin reciente de la filiacin sindical, en De la Garza, Enrique y Carlos Salas. La situacin del Trabajo en Mxico, Plaza y Valds, Mxico, 2003. 15 Es decir sindicatos registrados legalmente pero que han afiliados a los trabajadores sin su consentimiento. Este fenmeno es la contraparte de una relacin contractual simulada con las empresas. Entre los diversos estudios que han dado cuenta de este fenmeno cf. Bouzas, Alfonso y Luis Oliver y Mario Vega. Evaluacin de la Contratacin Colectiva en el DF. Fundacin Friedrich Ebert, Mxico, 2009. 25

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El cambio de modelo econmico y la ciudad de MxicoLa situacin laboral en el Distrito Federal se ha modificado sustancialmente en las ltimas dos dcadas. Ello se debe, fundamentalmente, al cambio de modelo de acumulacin. La crisis que estall en 1982 pero se alarg casi toda la dcada, afect severamente al rea

metropolitana al punto que su aportacin al PIB nacional se contrajo una tercera parte durante esos aos. El sector secundario fue el ms afectado 16 . Hasta principios de esa dcada, la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico jugaba un papel central en la economa mexicana y la industria era el motor principal de crecimiento de la capital. Aunque la deslocalizacin de la industria vena de tiempo atrs, es en estos aos cuando sufre una cada de la que ya no se volver a recuperar. As, entre 1980 y 1998, la participacin de la industria en el PIB de Ciudad de Mxico cay del 47 en 1980 al 29 por ciento en 1998 17 . La crisis de los aos ochenta puso fin al modelo de acumulacin basado en la sustitucin de importaciones, modelo que ya haba conocido un perodo de inestabilidad en la dcada anterior y una crisis de consideracin entre 1975 y 1976, lo que mostraba su agotamiento. Como resultado de la crisis, muchas empresas del sector manufacturero pequeas y medianasquebraron al mismo tiempo que las grandes compaas transnacionales y mexicanas llevaron sus plantas de produccin de la ZMCM hacia otras entidades federativas en el centro y norte del pas. En el curso de los siguientes aos, sobre todo desde finales de los ochenta y principios de los noventa, el viejo modelo de acumulacin fue reemplazado por otro, volcado hacia fuera, principalmente basado en las exportaciones a Estados Unidos. El TLCAN, sera en adelante, el camino trazado para el pas para vincularse a la economa global. Con el nuevo modelo exportador y la insercin ms profunda de la economa mexicana en el mercado mundial, se alent el crecimiento del sector manufacturero en otras partes del pas, fuera de la Ciudad de Mxico.

Garca, Brgida y Orlandina de Oliveira. "Transformaciones recientes en los mercados de trabajo metropolitanos de Mxico 1990 1998", Estudios sociolgicos, ao XIX, num 103 El Colegio de Mxico, 2001. p. 658. 17 Parnreiter, Christof. "Ciudad de Mxico: el camino hacia una ciudad global"; Revista Eure, vol. 28 no.85, Pontifica Universidad Catlica de Chile, Santiago, diciembre 2002. P. 95 26

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El nuevo modelo cambi la vocacin productiva de la capital. La Ciudad de Mxico dej de ser una ciudad especializada en la industria y qued rezagada como un centro de exportacin de productos manufactureros. Hoy en da, en cambio, es una ciudad altamente caracterizada por los servicios. As, el sector terciario ha sido desde entonces el sector cuantitativamente ms importante en el mercado de trabajo y ha venido ganando peso relativo en la Ciudad de Mxico. Ms especficamente, el cambio de modelo econmico convirti a la Ciudad de Mxico en un centro financiero nacional. Los sectores que ganaron peso relativo entre 1980 y 1998 fueron la divisin "transporte, almacenaje y comunicaciones", los "servicios comunales, sociales y personales", principalmente el de los servicios "financieros, seguros, actividades inmobiliarias y de alquiler", que ampli su contribucin al PIB de Ciudad de Mxico del 9 a 14 por ciento 18 . En los primeros aos del siglo XXI, este mismo sector creci a un ritmo de 5.9 por ciento. As, la contribucin de la ciudad al PIB nacional era del 20.5 por ciento, en tanto que el sector de los servicios financieros contribua con el 30.3 por ciento del total nacional 19 . En 2007, con base en cifras del INEGI, el PIB del Distrito Federal creci a una tasa de 3.4 por ciento, lo que acentu la tendencia decreciente de su contribucin a la economa del pas, al pasar de 18.5 a 17.5 por ciento de 2003 a 2007.La contribucin de la Ciudad al PIB nacional por sectores de actividad refleja un 10.7% de la industria manufacturera y un 54.4% de los servicios financieros. Es importante sealar que en paralelo al crecimiento de los servicios financieros han crecido los servicios de direccin de corporativos y de empresas cuya contribucin es del 82.1% del total nacional. El auge de de estas actividades econmicas se explica por diversas razones. En primer lugar, las grandes empresas controladas por el capital extranjero decidieron establecer su casa matriz en la Ciudad de Mxico, a diferencia, por cierto, de las empresas dominadas por el capital privado nacional. Segn Panreiter, esta preferencia aumenta con el volumen de las ventas de una compaa y con su integracin en el mercado mundial. Por lo tanto, mientras ms grande sea una empresa, ms capital extranjero tenga y ms exportaciones realice, mayor es la probabilidad de que tenga su oficina principal en el Distrito Federal 20

Garca Brgida, op cit. P. 661 y 663 A menos que se indique lo contrario, todas las cifras de este apartado provienen de los cuadros estadsticos que se encuentran al final de esta Evaluacin. 20 Panreifter, Ch, op.cit., p 10219

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En segundo lugar, la mayora de las compaas exportadoras e importadoras han optado por la Ciudad de Mxico para sede de su oficina principal. De esta manera, los servicios avanzados (para las empresas) representan el sector ms dinmico de la economa metropolitana. En cuanto al empleo, la situacin es parecida: en el ao 2000, 642 mil 278 personas trabajaron en Ciudad de Mxico en el sector de los servicios al productor. Ello represent un incremento del 100 por ciento relativo al ao 1987 21 Con ello, la Ciudad de Mxico ha adquirido un nuevo papel en la economa mexicana que ya no se basa en la concentracin de la produccin manufacturera, sino en la centralizacin de las funciones de gestin y administracin y control corporativo de las empresas, actividades que la relacionan estrechamente con la insercin cada vez ms profunda de Mxico en el mercado mundial.

Diagnstico del empleo en el Distrito FederalEl nuevo modelo de acumulacin y las polticas neoliberales que empezaron a aplicarse en Mxico desde los aos ochenta pero sobre todo a partir de la ltima dcada del siglo pasado, dieron lugar a una situacin laboral en el DF que se caracteriza por los siguientes rasgos: 1.-Impacto de la Dinmica Nacional. La restructuracin productiva y el ritmo del crecimiento econmico a nivel nacional, ha repercutido en el DF de dos maneras: en primer lugar, imponiendo una dinmica general marcada por un aumento del empleo a tasas bajas. En segundo lugar, como ya se seal, el Distrito Federal y con l la ZMCM, cambi su

vocacin productiva. Perdi importancia la industria manufacturera pero gan dinamismo el sector servicios, sobre todo los servicios financieros y a las empresas. La industria, que empleaba ms de la mitad de la poblacin ocupada en el sector formal en el 1980, emple menos de un tercio en el 1999 en la Zona Metropolitana 22 . En la Ciudad de Mxico represent apenas el 19 por ciento en el 2009. Por su parte, la terciarizacin de la fuerza de trabajo de la Ciudad de Mxico gan cada vez ms terreno. As, en el 2009 representaba el 82.25por ciento de la ocupacin total y el 80.5 por ciento del empleo formal.

21 22

Parnreiter, Ch., Op. Cit p. 102. Cf. Garca, Brgida y Orlandina de Oliveira Garca, B. y O. de Oliveira. "El mercado de trabajo, 1930-1998", Garza G. (ed.), La Ciudad de Mxico en el fin del segundo milenio. Mxico: El Colegio de Mxico/ Gobierno del Distrito Federal, 2000 28

Ms concretamente, el sector de servicios profesionales, financieros y corporativos representaba apenas entre un 5 y un 8 por ciento en los noventa en el D.F. Poblacin ocupada en el Distrito Federal 2009 (II Trimestre) por sectores de actividad econmica:Total Primario.Agricultura,ganadarera,silviculturaypesca Secundario IndustriaExtractivaydeelectricidad Industriamanufacturera Construccin Terciario Comercio Restauranatesyserviciosdealojamiento Transporte,comunicaciones,correoyalmacenamiento Serviciosprofesionales,financierosycorporativos Serviciossociales Serviciosdiversos Gobiernoyorganismosinternacionales Noespecificado 3879640 9567 668048 30664 436919 200465 3191026 806970 245153 324210 515497 494030 491526 313640 10999 100.00 0.25 17.22 0.79 11.26 5.17 82.25 20.80 6.32 8.36 13.29 12.73 12.67 8.08 0.2823

, pero para el ao 2009

(datos del II trimestre) concentraba ya al 13.3 por ciento del total de los trabajadores ocupados

Trabajadores subordinados y remunerados en el Distrito Federal por sector de actividad econmica 2009 (II trimestre) Total 2,827,070 100.0 Primario. Agricultura, ganadarera, silvicultura y pesca 6,310 0.2 Secundario 532,676 18.8 Industria Extractiva y de electricidad 30,664 1.1 Industria manufacturera 368,473 13.0 Construccin 133,539 4.7 Terciario 2,277,085 80.5 Comercio 362,727 12.8 Restaurantes y servicios de alojamiento 147,128 5.2 Transporte, comunicaciones, correo y almacenamiento 256,461 9.1 Servicios profesionales, financieros y corporativos 409,534 14.5 Servicios sociales 435,529 15.4 Servicios diversos 355,571 12.6 Gobierno y organismos internacionales 310,335 11.0 No especificado 10,999 0.4

2.- Dinmicas locales. El DF no se ha visto beneficiado por el auge de la industria manufacturera de exportacin, ni por la industria maquiladora. El cambio en el modelo de

23

Garca, Brgida, op cit. P. 665 29

acumulacin llev a que el crecimiento del PIB del DF fuera menor al promedio nacional. As, entre 2003 y 2007, la tasa de crecimiento media anual fue de 3.9 por ciento a nivel nacional y de 3.4 por ciento en el Distrito Federal, lo que se traduce en que la contribucin del DF a la economa nacional pasa del 18.5 al 17.5 por ciento. Adems, durante las ltimas dcadas, al mismo tiempo que se daba el cambio de modelo econmico las polticas neoliberales de ajuste econmico provocaron una drstica reduccin del empleo en el sector pblico. Ello impact de manera importante a la Ciudad de Mxico. En el ao 2009 el sector pblico representaba slo el 11 por ciento del total del empleo formal. Aunque algunos sectores econmicos, como los servicios financieros, se han desarrollado en la ciudad con altos niveles tecnolgicos y el uso de mano de obra calificada, ello ha tenido un efecto muy localizado en la generacin de empleos. Segn Panreiter, La participacin de Ciudad de Mxico (ZMCM) en el empleo nacional urbano baj en las ltimas dos dcadas (es decir entre 1980 y 2000) del 40 al 24%, lo que equivale a una reduccin del 40% 24 . En el primer trimestre de 2005, la poblacin remunerada en labores no agropecuarias sumaba 24 millones a nivel nacional mientras que en el D.F. era de 2.8 millones es decir representaba el 11.66 por ciento. En el primer trimestre de 2008, esta proporcin era del 11 por ciento del total. 3.- Heterogeniedad. Un rasgo importante del mercado laboral de la ciudad de Mxico se refiere al estancamiento del empleo en establecimientos mayores. Segn el estudio de Garca y Oliveira, las medianas y grandes empresas continan siendo muy importantes en trminos de magnitud de lo que produce y tambin de la cantidad de fuerza de trabajo que emplea. No obstante, es un hecho que no absorbe mano de obra a los ritmos que lo hizo en dcadas pasadas (antes de la crisis de principios de los ochenta) ni de la manera que est ocurriendo en otras reas metropolitanas como Guadalajara y Monterrey 25 . Este estancamiento y la proliferacin de microempresas y del empleo informal han acentuado la heterogeneidad del mercado laboral en el DF.Se entiende por heterogeneidad laboral la coexistencia de diferentes formas de organizacin de la produccin y prestacin de servicios que utilizan tanto mano de obra asalariada como varios tipos de trabajadores no asalariados..diferenciacin que se da en el mercado de trabajo entre los trabajadores asalariados en establecimientos mayores y los trabajadores en microunidades de produccin de bienes y servicios 26

24 25

Panreiter, op.cit., p. 103 Garca, Brgida, op. Cit, p.670 26 Garca, Brgida y Orlandina de Oliveira, op cit.p.667 30

Trabajadores subordinados y remunerados no agropecuarios por tamao de unidad econmica 2009 (II Trimestre)Tamaodelaunidad Micronegocios Sinestablecimiento Conestablecimiento Pequeosestablecimientos Medianos Grandes Gobierno Otros Noespecificados Total No.Trabajadores 578095 232574 345521 696770 520349 490987 310335 204657 19567 2820760 % 20.50 8.20 12.30 24.70 18.40 17.40 11.00 7.30 0.70 100.00

4.- Precarizacin del trabajo, bajos salarios y pobreza. La Ciudad de Mxico cuenta con un elevado grado de precariedad de su fuerza de trabajo asalariada en el sector pblico y privado, y en los establecimientos de diferentes tamaos. A finales de los noventa, slo 36 por ciento de su poblacin activa de la ZMCM se encontraba protegida en trminos de prestaciones y contratos por tiempo indefinido 27 . En el DF en 2009 nicamente el 37 por ciento de la PEA estaba en estas condiciones. Si tomamos en cuenta slo a la poblacin trabajadora asalariada encontramos que por lo menos el 47 por ciento de ellos trabajaban en condiciones de inseguridad laboral ya que carecan de contrato o ste era eventual. Por otro lado, los niveles salariales tambin muestran la baja calidad de la ocupacin. El salario mnimo real, a nivel nacional, perdi ms de dos tercios de su poder de compra en las ltimas dcadas del siglo XX, pero en el mbito metropolitano, la reduccin fue ms pronunciada. Aunque los salarios mnimos en el Distrito Federal todava se encuentran por arriba del promedio nacional, la diferencia disminuy drsticamente a partir de 1987 28 . Por su nivel de ingresos, la poblacin asalariada que perciba hasta un salario mnimo en el II trimestre de 2009 representaba el 5.6 por ciento y de uno a tres salarios mnimos el 44.2 por ciento, es decir casi el 50 por ciento del total reciban ingresos que se consideran insuficientes. Por su parte, los trabajadores que obtenan de 3 a 5 salarios mnimos representaba el 23.5 por ciento y slo el 15.8 por ciento reciba ms de 5 salarios mnimos.

27 28

Garca Brgida y O de Oliveira, p. 677 Parnreiter, op. Cit. P. 104 31

La precarizacin del trabajo es ms acentuada entre los asalariados que laboran en pequeas unidades respecto a los que lo hacen en establecimientos mayores (pblicos y privados). Mientras estos ltimos ocupan una mejor posicin en salario, prestaciones laborales y estabilidad en el empleo, los primeros tienen contratos verbales o temporales, carecen de cualquier tipo de prestaciones laborales y sus niveles de ingreso son extraordinariamente reducidos. Otro indicador consiste en que slo el 46 por ciento de la poblacin ocupada del Distrito Federal en el primer trimestre de 2009 tuvo una jornada de entre 35 y 48 horas mientras que el 54 por ciento restante o bien tuvo una jornada inferior, por lo que puede considerarse como subocupada 29 , o una mayor lo que puede ser un indicador de condiciones de trabajo precarias. En el caso de la poblacin asalariado el porcentaje que trabajaba un jornada regular era del 52.6 por ciento. A lo anterior cabe agregar que, para la STyFE del DF ms de 2 millones de personas carecen de acceso a los servicios de salud, representando el 53.8% de la PEA ocupada lo que es un indicador de la precariedad del empleo (en la Ciudad) 30 La falta de empleos de buena calidad y el crecimiento de la economa informal explican la persistencia de la pobreza en la Ciudad de Mxico. Estos niveles no son tan agudos como en otras regiones del pas debido al ritmo de la actividad econmica, a niveles salariales ligeramente superiores y a una infraestructura y una poltica de servicios sociales ms desarrollada y extendida en la capital de la Repblica. Sin embargo, segn Boltvinik, los niveles de pobreza en la ZMCM crecieron entre 1994 y el ao 2000 del 56.6 al 61.3% de la poblacin total. En este lapso, si bien se haba reducido la proporcin de pobres moderados, haba aumentado la de pobres extremos del 24 a ms del 39% 31 .

Se define como subocupada la poblacin que tiene necesidad y disponibilidad de trabajar un mayor nmero de horas. 30 La Carpeta, DEET, STyFE del D.F., No 7, julio 2009, p. 15 31 Cf. Pobreza en la Ciudad de Mxico La Jornada, 25 de enero de 2002. 32

29

Por su parte, el Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del DF present sus propias estimaciones en diciembre pasado. De acuerdo al organismo, entre 2004 y 2008, el porcentaje de poblacin que vive en pobreza en el DF aument segn el Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza (MMIP) 32 al pasar de 54.3 a casi el 59 por ciento de la poblacin. Todo ello muestra un deterioro preocupante del nivel de vida de muchos habitantes de la ciudad y una desigualdad creciente. 5.- Trabajo informal. El trabajo informal ha seguido creciendo como resultado de la inmigracin laboral (trabajadores que residen en el rea conurbada y vienen a trabajar todos los das al DF o trabajadores que viven en localidades ms apartadas y vienen por temporadas); por trabajadores que no han podido incorporarse al mercado laboral en el sector formal (sobre todo jvenes y mujeres); y por trabajadores que optan por esta alternativa ante la baja calidad del empleo formal incluyendo bajos salarios. Segn Garca y Oliveira, en la Ciudad de Mxico los asalariados y patrones en pequeos establecimientos crecieron en forma importante durante la dcada (de los noventa). Si se aade la mano de obra ocupada en distintos tipos de de 1990 a 1998 33 . En estos microunidades de produccin o prestacin de servicios se tiene que este sector de micronegocios o sector informal- creci de 42.2 a 46.3% micronegocios se utilizan trabajo familiar, incluyendo a nias y nios, y/o fuerza de trabajo sin proteccin de la seguridad social. En 2009, trabajaban en micronegocios slo como asalariados (es decir sin incluir a los catalogados como patrones o trabajadores independientes) 578 mil personas en el DF de los cuales 232 mil 600 lo hacan en micronegocios sin establecimiento (en va pblica) y 345 mil 500 con establecimiento. Representaban el 20.5 por ciento del total de los trabajadores subordinados y remunerados no agropecuarios. Segn la Direccin de Estudios y Estadsticas del Trabajo de la STyFE del DF, en la actualidad el nmero de personas que se ocupan en la informalidad asciende a 1, 048, 173 personas, el 26.8% de la PEA ocupada 34

Sobre las metodologas y la discusin sobre la medicin de este fenmeno,, ver Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal. Medicin de la pobreza en el DF. Boletn de Prensa, 11 diciembre 2009. 33 Garca, Brgida y Orlandina de Oliveira, op. cit. p. 667 34 La Carpeta, op.cit. p. 15 33

32

6.- Participacin de la mujer. En el DF, como a nivel nacional, se ha observado un aumento sostenido de la participacin de la poblacin femenina en la PEA. La ciudad de Mxico tiene uno de los ndices ms altos de participacin nacional. Sin embargo, slo el 16.4 por ciento se emplean en grandes establecimientos mientras que ms del 40 por ciento lo hace en micro o pequeas empresas, adems de que un alto porcentaje de mujeres laboran en la economa informal. Por otra parte, de los trabajadores que ganan hasta un salario mnimo el 54 por ciento eran mujeres y el 46 por ciento hombres, mientras que de los trabajadores que ganan ms de cinco salarios mnimos, el 39.7 por ciento eran mujeres y el 61.3 por ciento hombres. Adems, las mujeres trabajadoras siguen siendo objeto de discriminacin en el acceso y permanencia en el empleo, segn se ha podido constatar en diversas denuncias presentadas tanto a las autoridades como por organismos ciudadanos. 7.- Trabajo infantil y juvenil. El trabajo infantil existe en la economa informal urbana, sobre todo en el comercio, en la industria manufacturera principalmente en talleres familiares, y en la industria de la construccin, adems del caso de las tiendas de autoservicio. El fenmeno no llega a los niveles de otras regiones del pas, sobre todo en las zonas rurales, pero en algunos casos es un asunto grave 35 . En el caso de la poblacin joven, los ndices de desempleo son similares al del promedio nacional. A ello hay que agregar que, a pesar de que el DF es uno de los centros de enseanza media y media superior ms importantes del pas, persiste la falta de oportunidades para las y los jvenes en esta materia. Ello se debe no slo a la falta de espacio en los centros educativos, sino sobre todo a la situacin econmica de las familias. En 2009 (II trimestre), el 43.6 por ciento de los trabajadores desocupados contaba con estudios de educacin media superior y superior. Al mismo tiempo, el 42 por ciento de los desocupados tenan entre 20 y 29 aos de edad. Desocupados por nivel de instruccin 2009 DFEscolaridad Primariaincompleta Primariacompleta Secundariacompleta Mediasuperiorysuperior Total No. 10265 43647 108185 125459 287556 % 3.60 15.20 37.60 43.60 100.00

35

En el captulo VI se hace un amplio anlisis del trabajo infantil en Mxico y en la capital del pas 34

8.-.Concentracin regional. Las actividades

y la

infraestructura

ms modernas estn

altamente concentradas en cinco delegaciones del Distrito Federal: Miguel Hidalgo, Benito Jurez, Cuauhtmoc, lvaro Obregn y Coyoacn. En estas cinco delegaciones se concentra el 65 por ciento del PIB de los servicios de la ZMCM, casi un cuarto de la produccin nacional 36 . Esta concentracin se refleja tambin en el hecho de que en el 2001, el 84 por ciento de las empresas en el Distrito Federal que recibieron Inversin Extranjera Directa se localizaron en estas delegaciones. Estas delegaciones coexisten y estn rodeadas por el resto de la ZMCM que cuenta con empresas y servicios menos dinmicos. Aqu vive tambin la poblacin con menores recursos. As, la ciudad global est rodeada por la ciudad pobre. Dicho de otra manera, "centro" y "periferia" se producen y se reproducen en el espacio de la ZMCM 37 . 9.- Contratos y sindicatos de proteccin. En el DF como a nivel nacional se ha extendido la subcontratacin, y los contratos de proteccin 38 La primera se ha arraigado sobre todo en el sector servicios, y en algunas actividades como la industria de la construccin. No slo existe en las microempresas. Se puede encontrar tambin en empresas modernas que sin embargo han adoptado prcticas laborales que simulan el cumplimiento de la ley. A ello hay que agregar, como lo muestran los datos y los estudios sobre los contratos de proteccin, as como sobre registros sindicales, que resulta evidente que en el DF hay un problema serio, como a nivel nacional, de falta de representatividad de las organizaciones sindicales. Segn Bouzas, se puede concluir que: en el Distrito Federal, la simulacin es la constante en la contratacin colectiva La mayora de los contratos se firman al margen de los trabajadores afectados" 39

Panreiter, C., op.cit. p. 107 Panreiter, C, op.cit p. 27 38 Cf. Bouzas, Alfonso. Evaluacin de la Contratacin Colectiva en el Distrito Federal, UAM, Fundacin Friedrich Ebert Stiftung, Mxico, 2009 39 Bouzas, op. Cit. p. 8637

36

35

10.- El desempleo en 2009. Segn informes del IMSS, durante 2009 se perdieron 442 mil 193 empleos a nivel nacional. De estos, poco ms de 58 mil se localizaban en el Distrito Federal. A nivel nacional, los sectores que tuvieron los resultados ms negativos fueron: la industria de la transformacin, en segundo lugar la industria de la construccin a la que sigui el sector de comunicaciones y transportes. El cuarto lugar fue ocupado por los servicios para empresas y personas. La tasa de desempleo nacional lleg al 5.32 por ciento para hombres y 5.15 por ciento para mujeres en noviembre de 2009. Se trata de una de los comportamientos ms desfavorables de los ltimos aos, slo comparable con la crisis de 1995. En el Distrito Federal segn el Titular de la STyFE., la tasa de desempleo lleg al 6.9 por ciento en el segundo trimestre de 2009 lo que corresponde a 287 mil 556 personas. Sin embargo, la proporcin de la capital en relacin al total nacional de la desocupacin nacional pas de 16.4 por ciento en el segundo trimestre de 2007 a 12.2 por ciento al segundo trimestre de 2009.

Las polticas pblicas de fomento al empleo: la experiencia internacional.El objetivo central de las polticas de desarrollo capitalista en la etapa previa, esto es durante la llamada poca de oro, fue el pleno empleo. En la etapa actual, la de la globalizacin neoliberal, es la productividad, lo que en realidad se ha traducido en una devaluacin permanente del trabajo mediante la reduccin de los costos laborales. Ello ha propiciado una precarizacin de las condiciones de trabajo que contrasta con la etapa anterior del capitalismo que se distingui por un mejoramiento sostenido de las condiciones de vida y de trabajo de la clase obrera a nivel mundial. Frente a esta tendencia se ha creado el concepto de empleos decentes o empleos dignos elaborada por la OIT, decent jobs 40 . En sntesis empleos dignos quiere decir: remuneracin justa; seguridad en el empleo; seguridad social; libertad para organizarse; e igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.

40 Segn la OIT: El trabajo decente resume las aspiraciones de los individuos en lo que concierne a sus vidas laborales, e implica oportunidades de obtener un trabajo productivo con una remuneracin justa, seguridad en el lugar de trabajo y proteccin social para las familias, mejores perspectivas para el desarrollo personal y la integracin social, libertad para que los individuos manifiesten sus preocupaciones, se organicen y participen en la toma de aquellas decisiones que afectan a sus vidas, as como la igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.

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Por su parte, los estados han tratado de compensar los efectos de la globalizacin y de las polticas neoliberales con medidas que pretenden proteger el empleo y contener el desempleo. Algunas de estas medidas vienen del viejo Estado de Bienestar y se han conservado. Otras han buscado renovar las polticas pblicas y adaptarlas a las nuevas condiciones. Dentro de las medidas que provienen del Estado de Bienestar est en primer lugar el seguro de desempleo. La proteccin contra el riesgo de desempleo mediante un seguro de desempleo ha sido considerada como uno de los pilares principales de los estados benefactores, que protege a los trabajadores contra los peores efectos del desempleo y acta al mismo tiempo como un estabilizador macroeconmico pues mantiene aunque sea a un nivel mnimo la demanda efectiva de un sector de la poblacin trabajadora. Lamentablemente, la liberalizacin de los mercados laborales ha sido un factor de erosin de los sistemas de seguro de desempleo precisamente cuando el nmero de desempleados en el mundo est aumentando. Ello se debe por un lado, a la decisin de los gobiernos de mantener un reducido dficit fiscal, lo que ha disminuido los gastos sociales. Por ello, los gobiernos que han conservado el seguro de desempleo han puesto ms requisitos y trmites para su obtencin, esperando focalizar mejor a sus beneficiarios. Por otro lado, los seguros de desempleo han sido afectados por la flexibilizacin y sobre todo el trabajo a tiempo parcial y la proliferacin de los contratos individuales y el outsourcing o subcontratacin pues todo ello ha permitido que muchos trabajadores y trabajadoras no decidan solicitar el seguro o no sean candidatos viables al seguro de desempleo. En el plano mundial, la realidad es que una proporcin creciente de las personas desempleadas o bien no tiene acceso a seguros de desempleo de ningn tipo o deben demostrar que merecen esa ayuda, que cada vez ms se les concede sobre una base discrecional y que depende del cumplimiento de obligaciones de comportamiento especificadas. En tales circunstancias, el derecho a un beneficio de desempleo deja de ser un derecho social de carcter universal, segn el cual bastara haber sido despedido o no haber sido contratado en una plaza de trabajo formal y a tiempo completo, y se ha convertido en una opcin selectiva para un grupo ms reducido de trabajadores desempleados. Al mismo tiempo, en los pases desarrollados y en desarrollo, los gobiernos han promovido directamente el empleo mediante diversas medidas especialmente diseadas para estimular la demanda de mano de obra. Segn un informe de la ONU, entre estas medidas se encuentran principalmente:37

1.-El empleo subsidiado.

En este caso se ofrece un apoyo financiero o fiscal a los

empleadores por los puestos de trabajo adicionales que crean. Ello representa una gran parte del gasto en programas activos del mercado laboral en muchos pases miembros de la OCDE. La mayora de las subvenciones al empleo apuntan a grupos-objetivo especficos, como las personas desempleadas durante largo trmino, las de menor calificacin, las y los trabajadores con salarios bajos, los y las jvenes, las personas de edad y las personas con discapacidades. Al apuntar selectivamente a los grupos ms vulnerables, contrarrestan la exclusin social. Esas subvenciones tambin contribuyen a reducir el