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Evaluación PEFA Colombia 2015 Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas


14 de octubre de 2016


BANCO MUNDIAL

Vicepresidente de RegiónJorge Familiar

Director para el PaísGerardo M. Corrochano

Gerente de PáisIssam A. Abousleiman

Gerentes de Práctica Global

Daniel Boyce | Arturo Herrera

Gerentes de ProyectoJeannette Estupiñan Rojas | Pedro Arizti

Corrección de EstiloCristiam C. Muñoz

Diseño y DiagramaciónSylvana S. Blanco Estrada

ImpresiónAndrés Cano | Gato Creativo Publicidad

AÑO FISCAL EN COLOMBIA1 de enero – 31 de diciembre

TASA DE CAMBIO(Tasa de cambio efectiva para 14 de octubre de 2016)

Unidad de Moneda: Peso Colombiano (COP) 1 USD = (2,930.78)

PESOS Y MEDIDASSistema Métrico Decimal

Descargo de responsabilidad general:

Este reporte fue producido por el personal del Banco Inter-nacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento no reflejan necesariamente la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial ni de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no expresa garantía con respecto a la exactitud de la información con-tenida en este trabajo. Los límites, colores, denominacio-nes y demás información incluida en cualquier mapa de este documento no implican opinión alguna adoptada por el Banco Mundial en relación con la situación jurídica de un territorio ni la aprobación o aceptación de tales límites.

Declaración sobre la propiedad intelectual:

El contenido de esta publicación está sujeto a los derechos de propiedad intelectual. La copia o emisión de parte o la totalidad de este trabajo sin permiso pueden constituir una violación de las leyes pertinentes. El Banco Interna-cional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)/Banco Mun-dial recomienda la difusión de este documento y, por lo general, otorgarán permiso sin demora para la reproduc-ción de sus partes.

Para obtener el permiso para fotocopiar o reimprimir cualquier parte de este trabajo, se debe enviar una soli-citud con información completa a Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, EE. UU., teléfono 978-750-8400, fax 978-750-4470, http://www.copyright.com/

Todas las demás consultas sobre derechos y licencias, incluidos los derechos subsidiarios, deben remitirse a la oficina editorial del Banco Mundial, Office of the Publi-sher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA., fax 202-522-2422, correo electrónico [email protected]

Informe de evaluación del PEFA correspondiente a Colombia, 26 de Septiembre de 2016

El proceso de control de la calidad seguido para la preparación de este informe cumple con todos los requisitos de la Secretaría del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA) y por lo tanto recibe la aprobación de la calidad del proceso, conocido

como “PEFA CHECK”.

Secretariado PEFA, 6 de Octubre de 2016

Evaluación PEFA Colombia 2015

Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas

ÍndiceAbreviaturas y acrónimos XIIAgradecimientos XVResumen Ejecutivo XVII

Introducción XVII

Antecedentes del País XVIII

Metodología PEFA XVIII

Resultados principales XIX

Efectos sobre los Objetivos Principales de las Finanzas Públicas XXI

Resumen de Resultados XXIII

Anexo Comparativo XXV

1. Introducción 11.1 Antecedentes y Objetivo de la Evaluación 1

1.2 Gestión de la Evaluación y Control de Calidad 2

1.3 Metodología de Evaluación 4

2. Antecedentes sobre Colombia 72.1 Contexto Económico y Social 7

2.2 Resultados Fiscales y Presupuestarios 9

2.3 Estructura del Sector Público 11

2.4 Marco Jurídico para la GFP 18

3. Evaluación del desempeño de la GFP 233.1 Confiabilidad del Presupuesto 23

3.2 Transparencia de las Finanzas Públicas 29

3.3 Gestión de Activos y Pasivos 49

3.4 Estrategia Fiscal y Presupuestación basada en Políticas 62

3.6 Contabilidad y presentación de Informes 108

3.7 Escrutinio y Auditoría Externos 116

4. Análisis de los Sistemas GFP 1254.1 Evaluación Integral de los Indicadores de Desempeño 125

4.2 Eficacia del Marco de Control Interno 131

4.3 Evaluación del Impacto de las Fortalezas y Oportunidades de mejora en el Sistema de Gestión de las Finanzas Públicas 138

4.4 Evolución de la GFP en Colombia 2009 a 2015 140

5. Proceso de Reforma GFP 1435.1 Estrategia General de la Reforma 143

5.2 Reformas Recientes y en Curso 144

5.3 Factores Institucionales que apoyan la Reforma 145

Anexo 1 147Lista de Personas Entrevistadas 147Anexo 2 153Datos utilizados para el ID-2.1 153Datos utilizados para el ID-2.2 155Datos utilizados para el ID-3.2 157Anexo 3 159Entidades Extrapresupuestarias 159Anexo 4 162Requisitos para las operaciones de crédito 162Anexo 5 166Techos informados para el ejercicio 2015 en los MGMP 2014-2017 y MGMP 2015-2018 166Anexo 6 168Planes estratégicos institucionales y sectoriales 168Anexo 7 – Comparativo 2009/2015 171

Resultados Comparativos: Evaluaciones PEFA 2009 y 2015 (con metodología PEFA 2011) 171

Anexo 8 182Fuentes de Información 182Anexo 9 191Resumen de las observaciones del marco de control interno 191Anexo 10 194Muestra de grandes proyectos evaluados 194

Índice de cuadrosCuadro 1.1 ...................................................................................... 3Cuadro 1.2 ...................................................................................... 5Cuadro 2.1 ...................................................................................... 9Cuadro 2.2 ...................................................................................... 9Cuadro 2.3 ...................................................................................... 10Cuadro 2.4 ...................................................................................... 11Cuadro 2.5 ...................................................................................... 12Cuadro 2.6 ...................................................................................... 21Cuadro 3.1 ...................................................................................... 24Cuadro 3.2 ...................................................................................... 26Cuadro 3.3 ...................................................................................... 26Cuadro 3.4 ...................................................................................... 28Cuadro 3.5 ...................................................................................... 28Cuadro 3.6 ...................................................................................... 37Cuadro 3.7 ...................................................................................... 38Cuadro 3.8 ...................................................................................... 40Cuadro 3.9 ...................................................................................... 44Cuadro 3.10 ...................................................................................... 57Cuadro 3.11 ...................................................................................... 72Cuadro 3.12 ...................................................................................... 84Cuadro 3.13 ...................................................................................... 85Cuadro 3.14 ...................................................................................... 86Cuadro 3.15 ...................................................................................... 90Cuadro 3.16 ...................................................................................... 93Cuadro 3.17 ...................................................................................... 95Cuadro 3.18 ...................................................................................... 98Cuadro 3.19 ...................................................................................... 101Cuadro 3.21 ...................................................................................... 117Cuadro 3.22 ...................................................................................... 118Cuadro 4.1 ...................................................................................... 132Cuadro 4.2 ...................................................................................... 133Cuadro 4.3 ...................................................................................... 134


XII

AF Activos FinancierosANF Activos No Financieros

BM Banco MundialCAEFP Cuadro Anual de las Estadísticas

de Finanzas PúblicasCCE Colombia Compra EficienteCDP Certificado de DepósitoCFG Clasificación de las Funciones de

GobiernoCGN Contaduría General de la NaciónCGR Contraloría General de la

RepúblicaCHIP Consolidador de Hacienda e

Inversión PúblicaCLC Comisión Legal de Cuentas

CONFIS Consejo Superior de Política FiscalCONPES Consejo Nacional de Política

Económica y SocialCOP Pesos Colombianos

CP Constitución Política de 1991CPU Corporaciones Públicas

CUIN Clasificador Único InstitucionalDAF Dirección de Apoyo Fiscal

DAFP Departamento de Administración de la Función Pública

DGCPTN Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional

DGPM Dirección General de Política Macroeconómica

DGPPN Dirección General de Presupuesto Público Nacional

DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

DNP Departamento Nacional de Planeación

EEFF Estados FinancierosEFP Estadísticas de las Finanzas

PúblicasEFS Entidad Fiscalizadora Superior

EGDMP Estrategia Global de Deuda de Mediano Plazo

EICE Empresas Industriales y Comerciales del Estado

EOP Estatuto Orgánico de PresupuestoGC Gobierno Central (GNC)

GFP Gestión de la Finanzas PúblicasGoC Gobierno de ColombiaGNC Gobierno Nacional CentralGSN Gobierno Subnacional

ID Indicador de DesempeñoIEP Informe de Ejecución

PresupuestariaMEFP Manual de Estadísticas de las

Finanzas PúblicasMECI Modelo Estándar de Control

InternoMEN Ministerio de Educación Nacional

MFMP Marco Fiscal de Mediano PlazoMGA Matriz General Ajustada

MGMP Marco de Gasto de Mediano PlazoMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito

PúblicoMPU Modelo de Puntaje ÚnicoMSPS Ministerio de Salud y Protección

SocialMT Ministerio de Transporte

Abreviaturas y acrónimos

XIII

NICSP Normas Internacionales de Contabilidad de Sector Público

NIIF Normas Internacionales de Información Financiera

OCI Oficina de Control InternoPAC Programación Mensualizada Anual

de CajaPEFA Public Expenditure and Financial

Accountability (Gasto Público y Rendición de Cuentas)

PEI Plan Estratégico InstitucionalPES Plan Estratégico Sectorial

PGN Presupuesto General de la NaciónPIB Producto Interno BrutoPL Poder Legislativo

PMP Propuesta Presupuestaria de Mediano Plazo

PND Plan Nacional de DesarrolloPOAI Plan Operativo Anual de

InversionesRCP Régimen de Contabilidad PúblicaSCII Sistema de Control Interno

Institucional

SCUN Sistema de Cuenta Única Nacional (CUN)

SECO Secretaria de Estado para Asuntos Económicos de la Confederación Suiza

SECOP Sistema Electrónico de Contratación Pública

SGP Sistema General de ParticipacionesSGR Sistema General de Regalías

SIGA Sistema Integrado de Gestión de Activos

SIIF Sistema Integrado de Información Financiera

SPI Sistema de Seguimiento de Proyectos de Inversión

SIRECI Sistema de Rendición Electrónica de Cuentas e Informes

UAE Unidades Administrativas Especiales

UE Delegación de la Unión Europea en Colombia

USD Dólares Americanos

XV

AgradecimientosEste informe fue preparado por un equipo del Banco Mundial liderado por

Jeannette Estupiñan y Pedro Arizti (Líderes de Proyecto), con la asistencia de Francisco Rodríguez, especialista sénior en Adquisiciones; Enrique Fanta, es-pecialista sénior en Comercio y Aduanas, Xiomara Morel, especialista líder en Administración Financiera; Antonio Blasco, especialista sénior en Administra-ción Financiera, Bruno Giussani, consultor líder del equipo de evaluación, Uli-ses Guardiola, consultor del equipo de evaluación y José Ospina, consultor del equipo de evaluación. Este trabajo de evaluación se realizó en colaboración con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la República de Colombia con el apoyo y colaboración de la Cooperación Económica de Suiza-SECO y la Coope-ración de la Unión Europea.

El equipo de la evaluación PEFA quiere agradecer especialmente al viceminis-tro técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Andrés Escobar Aran-go por todo el apoyo recibido durante el proceso y la coordinación del trabajo con las distintas entidades y ministerios de parte de su equipo. El equipo del pro-yecto desea expresar un sincero agradecimiento por la ayuda recibida de todos los funcionarios y por la colaboración de las contrapartes de Colombia.

Asimismo el equipo quiere agradecer a Franziska Spörri, Catalina Pulido y Christian Sieber de la Cooperación Económica de Suiza-SECO y a su asesor ex-terno, Andreas Bergmann; a Francisco Garcia y Elena Arjona por parte de la Cooperación de la Unión Europea; a Miguel Orellana por parte del BID; a Ma-nuel Vargas y Jasmin Chakeri por parte del Banco Mundial, y a Helena Grandao Ramos por parte de la Secretaría PEFA, por sus aportes durante la evaluación.

XVII

Resumen Ejecutivo

INTRODUCCIÓN

El objetivo de la evaluación PEFA Colombia 2015 es contar con un diagnóstico actualizado del desempeño del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas

en el país, con el fin de determinar el progreso alcanzado con las reformas imple-mentadas por el Gobierno de Colombia en los últimos años, conocer los impac-tos de estas reformas, establecer las herramientas y los próximos pasos necesarios para consolidar los avances alcanzados, y promover la estabilidad y sostenibili-dad económica a largo plazo.

La presente evaluación de Desempeño del Sistema de Gestión de las Finanzas Públicas de Colombia se lleva a cabo, a solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), por parte del Banco Mundial (BM). La Secretaría de Estado para Asuntos Económicos (SECO) de la Confederación Suiza y la Dele-gación de la Unión Europea en Colombia (EU) colaboraron durante el proceso.

La evaluación se realiza utilizando la metodología PEFA 2016, presentada ofi-cialmente el 1 febrero de 2016. El uso de la metodología PEFA para este propósito permite registrar el avance realizado por el país en materia de administración financiera pública desde la evaluación PEFA Colombia 2009, y establecer una nueva línea de base para la medición futura de los avances a realizar, por ejemplo en relación a la inversión pública, gestión de activos públicos, estrategia fiscal e información orientada a resultados, que prometen ser particularmente útiles para la agenda de reformas que el GoC tiene interés en impulsar.

El alcance del ejercicio PEFA Colombia 2015 abarca al Gobierno Central (Go-bierno Nacional Central) y el periodo de análisis de evaluación son los últimos tres años fiscales finalizados, 2012, 2013 y 2014, a la fecha de corte: diciembre 2015. La misión de campo tuvo lugar en la ciudad de Bogotá entre el 12 de noviembre y el 18 de diciembre de 2015. La preparación del presente informe se extendió entre el 4 de enero y el 17 de agosto de 2016, incorporando los comentarios del Gobierno de Colombia y de los revisores invitados.


XVIII

ANTECEDENTES DEL PAÍSColombia es un país ubicado en la franja superior de América del Sur, con una población proyectada para 2015 de 48.2 millones de habitantes. Es la cuarta eco-nomía de esta región, después de Brasil, Argentina y Chile; cuenta con un impor-tante mercado interno y una gran riqueza de recursos naturales. El crecimiento promedio anual de la economía en los últimos diez años (2005-2014) alcanzó 4.8 %, sustentado en un marco macroeconómico fuerte.

La Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia tiene importantes fortalezas, principalmente asociadas con el desarrollo de instrumentos que han permitido un manejo fiscal prudente -como la reciente introducción de reglas fiscales- so-bre los que se han sostenido iniciativas importantes de desarrollo. Sin embargo, existen todavía algunas debilidades vinculadas con la asignación estratégica de recursos, la rendición de cuentas y la eficiente prestación de servicios públicos, áreas en las que se vienen realizando esfuerzos de reforma que aún no se reflejan completamente en la evaluación. Entre las más importantes se pueden destacar: i) la incorporación en el presupuesto de información sobre desempeño, vinculan-do de forma más adecuada la planificación con los recursos; ii) la convergencia de la contabilidad nacional a las normas internacionales de contabilidad para el sector público, permitiendo uniformidad entre las clasificaciones contables y presupuestarias; iii) el fortalecimiento de la Contraloría General de la República a través del mejoramiento de la calidad y eficiencia de las acciones de control, y iv) la promoción de la transparencia de la información de las finanzas públicas y la participación ciudadana.

METODOLOGÍA PEFALa medición del Sistema de Gestión de las Finanzas Públicas se realiza a partir de la valoración de 31 indicadores de desempeño (ID) de alto nivel agrupados en siete pilares de interés, que son:

I. Confiabilidad del presupuesto (ID-1 a ID-3)II. Transparencia de las finanzas públicas (ID-4 a ID-9)

III. Gestión de activos y pasivos (ID-10 a ID-13)IV. Estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas (ID-14 a ID-18)V. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ID-19 a ID-26)

XIX

VI. Contabilidad y presentación de informes (ID-27 a ID-29)VII. Escrutinio y auditoria externos (ID-30 a ID-31)

Los 31 indicadores de desempeño se califican con una escala ordinal de siete puntos, A, B+, B, C+, C, D+ y D, según la evidencia objetiva obtenida durante el proceso de evaluación y preparación del informe. Una calificación “A” establece que la práctica nacional, como se valora con el PEFA, es compatible con las bue-nas prácticas internacionales, mientras que una calificación “D” muestra que la práctica nacional está lejos de las buenas prácticas (o que no hay suficiente infor-mación o evidencia para calificar).

RESULTADOS PRINCIPALESLos resultados de la evaluación PEFA Colombia 2015, para cada uno de los 31 indicadores de desempeño, se presentan de forma gráfica en el cuadro siguiente:


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En términos generales, el sistema de Gestión de las Finanzas Públicas de Co-lombia a nivel del Gobierno Nacional Central presenta una alineación razonable con las buenas prácticas internacionales. Un recuento rápido de los puntajes al-canzados en la evaluación PEFA Colombia 2015 muestra que 24/31 indicadores (77.4 %) obtuvieron calificaciones entre A y C+. Por otro lado, el número restante de indicadores -7/31 (22.6 %)- obtuvo calificaciones entre C y D. Esto último podría indicar que hay oportunidades de mejora en las prácticas de la Gestión de las Finanzas Públicas en el país con relación a los estándares internacionales de la metodología PEFA.

Los pilares que obtuvieron mejor calificación son el pilar I “confiabilidad del presupuesto” (ID-1 a ID-3), el pilar III “gestión de activos y pasivos” (ID-10 a ID-13) y el pilar IV “estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas” (ID-14 a ID-18). En estos casos, la gran mayoría de las calificaciones de los indicadores relevantes están ubicadas en el rango de los puntajes A y B, aspecto que los des-taca como fortalezas del sistema GFP en Colombia.

En especial, es notable el desempeño positivo de los indicadores ID-14 e ID-15, que miden en conjunto la capacidad institucional para establecer una estrategia fiscal creíble y cumplir con la misma. Estos dos indicadores son nuevos, en la me-dida que han sido añadidos recientemente a la última revisión de la metodología PEFA, justamente para reflejar avances en este sentido dentro de la buena prác-tica internacional. Colombia muestra avances importantes en esta materia. Lo mismo se puede decir de los indicadores ID-11 “gestión de la inversión pública” e ID-12 “gestión de los activos públicos”, también nuevos en la metodología PEFA, y donde Colombia muestra compatibilidad con los estándares internacionales.

Los indicadores ID-1 a ID-3 en su conjunto miden si la programación anual de ingresos y gastos que se incluye en el presupuesto que aprueba el Congreso de la República se sigue -sin mayores variaciones- durante la fase de ejecución, tanto a nivel global como desagregado por las categorías de las clasificaciones sectorial, funcional y económica. En el caso de Colombia, estos indicadores obtuvieron calificaciones entre B+ y C+, resultado que sugiere que el PGN es un instrumento confiable y que orienta efectivamente la asignación de los recursos públicos a las prioridades definidas en la política nacional.

Para los pilares: II “transparencia de las finanzas públicas” (ID-4 a ID-9), y V “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” (ID-19 a ID-26), se pre-sentó un desempeño mixto. Los indicadores sobre la transparencia fiscal están en general alineados a las buenas prácticas internacionales, excepto por los que ca-lifican el clasificador presupuestario (ID-4) y la inclusión de información de des-

XXI

empeño en el presupuesto asignado a la prestación directa de servicios públicos a la población (ID-8). Los resultados en estos dos indicadores ratifican la decisión del GoC de focalizar una parte importante del esfuerzo de reforma en estas áreas.

Los indicadores del pilar sobre “previsibilidad y control de la ejecución presu-puestaria”, tienen en la Gestión de la Tesorería (ID-21) y la Gestión del Control Interno (ID-25) practicas ajustadas a los estándares internacionales, que con-trastan con los indicadores que obtuvieron calificaciones entre C y D+, prin-cipalmente Controles de la nómina (ID-23) y Adquisiciones (ID-24). El GoC también ha iniciado acciones de fortalecimiento de los instrumentos requeridos para promover la mejora en estos procesos, que apuntan a consolidarse en el mediano plazo.

Entre los pilares también hay un desempeño diferenciado. Los pilares VI y VII, “contabilidad y presentación de informes” y “escrutinio y auditoria exter-nos”, respectivamente, exhiben oportunidades de mejora. Es decir, todos los indicadores que componen estos dos pilares (ID-27 a ID-31) tienen puntajes ubicados entre D+ y C+, los mismos que sugieren todavía la existencia de bre-chas con relación a las buenas prácticas internacionales. Las reformas en curso, sobre todo aquellas orientadas a fortalecer la consolidación de la información financiera gubernamental en el Balance General de la Nación y la coordinación interinstitucional de los entes reguladores y de control, permitirán revertir en el mediano plazo estas situaciones.

EFECTOS SOBRE LOS OBJETIVOS PRINCIPALES DE LAS FINANZAS PÚBLICASLos efectos combinados de estas fortalezas y oportunidades de mejora, identifica-das sobre los objetivos del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en Colom-bia -a saber: i) la disciplina fiscal global, ii) la asignación estratégica de recursos y iii) una eficiente prestación de servicios– son mixtos. A continuación se presenta un resumen breve del impacto potencial de estás fortalezas y oportunidades de mejora, globales y específicas, sobre estos objetivos.Disciplina Fiscal Global. Los componentes del sistema que contribuyen positi-vamente y de forma global al logro de la disciplina fiscal global son: i) la estrategia fiscal claramente definida, junto con el seguimiento y evaluación de sus resulta-dos; ii) las capacidades para la preparación de proyecciones macroeconómicas y


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de desempeño fiscal robustas; iii) la credibilidad del presupuesto, particularmen-te la poca variación que refleja el gasto ejecutado, a nivel global y desagregado por categorías administrativa, funcional y económica; iv) la buena proyección de los ingresos anuales agregados, que tampoco sufre desviaciones significativas durante la fase de ejecución del presupuesto; v) el reporte adecuado de las opera-ciones de ingresos y gastos que quedan fuera del PGN; vi) la gestión de los ingre-sos tributarios y no tributarios; vii) la pertinente administración de los activos y pasivos públicos; viii) la previsibilidad de recursos para comprometer gastos en el curso del ejercicio, y ix) la gestión efectiva de los controles internos.

Estos elementos positivos se ven parcialmente contrarrestados por las pocas debilidades que quedan todavía prevalentes en el sistema GFP, especialmente: i) la reducida capacidad de supervisión del riesgo fiscal que generan las entida-des del conjunto del sector público; ii) los atrasos de pagos; iii) las dificultades existentes todavía en la programación de los gastos a mediano plazo; vi) la débil vinculación entre los gastos de inversión y los gastos recurrentes futuros que ésta genera; y vii) las limitaciones de cobertura y comparabilidad de los informes de ejecución presupuestaria y los registros contables para informar la toma de deci-siones oportunamente. Asignación Estratégica de Recursos. Las fortalezas del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia con relación a la asignación estratégica de recursos son: i) la existencia de directrices presupuestarias que asignan techos presupuestarios creíbles, en el corto y mediano plazo; ii) la presentación puntual del proyecto de presupuesto a consideración del legislativo; iii) la provisión de información completa y pertinente al Congreso de la República para el análisis del proyecto de presupuesto; iv) la aprobación regular y oportuna de la ley del presupuesto antes de la vigencia del año fiscal correspondiente; v) la preparación y aprobación de un Plan Nacional de Desarrollo cada cuatro años (el vigente es 2014-2018) que orienta sobre las prioridades en la asignación de fondos públicos entre las instituciones; vi) el seguimiento y evaluación de la información de des-empeño en el PND, y vii) la evaluación y el seguimiento regular que se realiza a los proyectos de inversión pública.

Por otro lado, se encontraron las siguientes debilidades: i) la dificultad para alinear la planificación y el presupuesto, así como asegurar la consistencia del gasto con los techos presupuestarios en el mediano plazo; ii) la clasificación pre-supuestaria sin comparabilidad con estándares internacionales; iii) la ausencia de información de desempeño en el conjunto del presupuesto; iv) los mecanis-mos de costeo de proyectos de inversión; v) los reportes de la ejecución presu-

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puestaria; vi) la preparación de los estados financieros y presupuestarios; vii) el seguimiento que se hacen de las recomendaciones de control externo, y viii) la evaluación global de los resultados de la gestión fiscal por parte del Congreso de la República.Eficiente Prestación de Servicios. La prestación eficiente (y eficaz) de servicios públicos a la población, que es un objetivo importante de la GFP. Los componen-tes del sistema GFP en Colombia que favorecen este objetivo de forma satisfac-toria son: i) la presupuestación adecuada de los ingresos y el análisis del impacto fiscal de las políticas económicas y sociales; ii) la disponibilidad de fondos para comprometer gastos, facilitado por la utilización del sistema de Caja Única Na-cional; iii) la transferencia de la recaudación tributaria a la Caja Única sin mayo-res retrasos; y iv) la transparencia de la información presupuestaria y fiscal clave.

En 2015, sin embargo, existen debilidades afectan la capacidad del sistema para proveer servicios públicos de forma eficiente, siendo las más notables las dificultades para la gestión integrada, por un lado, de la nómina de personal y, por el otro, del sistema de compras y contrataciones públicas. La auditoría inter-na y el seguimiento que se realiza a los reportes presupuestarios sobre los gastos efectuados por las unidades de prestación de servicios de primera línea también son debilidades importantes.

RESUMEN DE RESULTADOS La evaluación del desempeño del sistema de la Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia realizada en 2015 -con base en la metodología PEFA 2016- muestra los siguientes resultados para las calificaciones de los indicadores, de forma glo-bal y por cada una de las dimensiones que lo componen:


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N.º Indicador Global .1 .2 .3 .4I. Confiabilidad del presupuesto

ID-1 Resultados del gasto agregado B BID-2 Resultados en la composición del gasto B+ B A AID-3 Resultados de los ingresos agregados C+ B C

II. Transparencia de las finanzas públicasID-4 Clasificación del presupuesto D DID-5 Documentación del presupuesto A AID-6 Operaciones del Gobierno Central no incluidas en informes financieros A A A AID-7 Transferencias a los gobiernos subnacionales B A CID-8 Información de desempeño para la prestación de servicios D+ D D D* AID-9 Acceso del público a la información fiscal A A

III. Gestión de los activos y pasivosID-10 Informe de riesgos fiscales C+ C C BID-11 Gestión de la inversión pública B B A D AID-12 Gestión de los activos públicos B C C AID-13 Gestión de la deuda A A A A

IV. Estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticasID-14 Previsiones macroeconómicas y fiscales B+ B A BID-15 Estrategia fiscal A A A AID-16 Perspectiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto C+ D A A DID-17 Proceso de preparación del presupuesto B C C AID-18 Escrutinio legislativo de los presupuestos B+ A B A A

V. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestariaID-19 Administración de los ingresos C+ A C C DID-20 Contabilidad de los ingresos C+ A B CID-21 Previsibilidad de la asignación de recursos durante el ejercicio en curso B+ C A A AID-22 Atrasos en el pago de gastos C C CID-23 Controles de la nómina D+ D B C CID-24 Adquisiciones C B D* B DID-25 Controles internos del gasto no salarial A A A AID-26 Auditoría interna C+ B C B B

VI. Contabilidad y presentación de informesID-27 Integridad de los datos financieros D+ D D C BID-28 Informes presupuestarios durante el ejercicio en curso C+ A C AID-29 Informes financieros anuales C+ C B C

VII. Escrutinio y auditoria externosID-30 Auditoría externa C+ B A C AID-31 Escrutinio legislativo de los informes de auditoria D+ B C D C

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ANEXO COMPARATIVOFinalmente, para efectos de evidenciar la evolución del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en el país, el ejercicio PEFA Colombia 2015 preparó un anexo que compara los resultados alcanzados en la evaluación PEFA de 2009 con los re-sultados del ejercicio realizado en 2015, utilizando para ello la metodología PEFA original en su versión de 2011. La aplicación de una misma metodología en dos momentos distintos permite generar comparabilidad directa entre los indicado-res y asegura una lectura más clara del progreso logrado en el periodo1.

Los resultados que se reflejan en el Anexo Comparativo (ver Anexo 7) del pre-sente informe muestran un desempeño general comparable entre 2009 y 2015. Los indicadores que muestran mejoras significativas están vinculados al control de la ejecución presupuestaria, así como a la gestión de la deuda pública, de los atrasos de pagos y el escrutinio legislativo del presupuesto. Sin embargo, otros re-sultados muestran también perdida de desempeño, los más notables vinculados son los indicadores que valoran la clasificación presupuestaria, la gestión de los procesos y procedimientos tributarios, la integralidad de los informes financieros y el control externo.

1 La metodología PEFA 2016 y la metodología PEFA 2005/2011 no son comparables, por lo que para efectos de evaluar el progreso realizado en el sistema de Gestión de las Finan-zas Públicas de Colombia entre 2009 y 2015 es necesario aplicar también la metodología 2005/2011 a los periodos 2012, 2013, 2014.

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1. IntroducciónLa presente sección del informe final hace un recuento de los objetivos, gestión

y metodología utilizados en el ejercicio de evaluación del desempeño del sis-tema de Gestión de las Finanzas Públicas realizado en Colombia a finales de 2015 (PEFA Colombia 2015).

1.1 ANTECEDENTES Y OBJETIVO DE LA EVALUACIÓNLa realización de la evaluación PEFA Colombia 2015 fue acordada a mediados de 2015, entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), en repre-sentación del Gobierno de la República de Colombia, el Banco Mundial (BM) y la Secretaria de Estado para Asuntos Económicos (SECO) de la Confederación Suiza, en colaboración de la representación de la Unión Europea en Colombia.

El objetivo de la evaluación PEFA Colombia 2015 es contar con un diagnóstico actualizado del desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas en el país para determinar el progreso alcanzado con las reformas implementadas en los últimos años, conocer los impactos de estas reformas y establecer las herramientas y los próximos pasos necesarios para consolidar los avances alcanzados y promover la estabilidad y sostenibilidad económica en el largo plazo.

La utilización de la metodología PEFA 2016 para este propósito permite vis-lumbrar dos efectos importantes: i) presentar el avance realizado por el país en materia de administración financiera pública desde la evaluación PEFA Colom-bia 2009, y ii) establecer una línea de base para la medición futura de los avan-ces a realizar. En particular, la metodología PEFA actualizada tiene cinco nuevos indicadores: información de desempeño para la prestación de servicios (ID-8), gestión de la inversión pública (ID-11); gestión de los activos públicos (ID-12); previsiones macroeconómicas y fiscales (ID-14) y estrategia fiscal (ID-15), que son particularmente útiles para la agenda de reformas que el Gobierno de Co-lombia tiene interés en fortalecer en los próximos años.


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1.2 GESTIÓN DE LA EVALUACIÓN Y CONTROL DE CALIDADEquipos del viceministerio general del MHCP, de SECO y del BM, apoyados por el Secretariado PEFA, trabajaron en la organización y coordinación general del ejercicio, lo que sirvió de base para la preparación de la Nota Conceptual para la Evaluación, documen-to que delineó el desarrollo del ejercicio PEFA en Colombia. La Nota Conceptual fue compartida con el Secretariado PEFA y los revisores invitados para su revisión y comentarios1. La versión final fue apro-bada con observaciones el 10 de octubre de 2015, las mismas que fueron integradas en la versión final.

La preparación de la Nota Conceptual resultó en la creación de un Comité de Seguimiento al ejercicio PEFA Colombia 2015, presidido por el viceministro técnico del MHCP, y conformado por representantes la Dirección General de Presupuesto Público Nacio-nal (DGPPN), Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (DGCPTN), el Departamento Na-cional de Planeación (DNP), la Contaduría General de la Nación (CGN), la Contraloría General de la República (CGR) y funcionarios del BM. El Comité de Seguimiento se reunió el 17 de octubre de 2015 para el lanzamiento de la evaluación PEFA Colombia 2015 y el 11 de diciembre del mismo año, al cierre formal de la misión de campo en Bogotá.

La Nota Conceptual también prevé la creación de un Comité de Seguimiento Operativo, conforma-do por funcionarios designados del MHCP, el BM y SECO, con el objetivo principal de: i) supervisar el progreso de la misión de campo, ii) coordinar las diferentes actividades que se desarrollan durante esta misión, incluyendo el taller de formación, iii) asegurar que la información requerida se presenta con oportunidad a los equipos de evaluación y iv)

1 En cumplimiento de los requerimientos del PEFA CHECK, sello que otorga el Secretariado PEFA para los procesos de evaluación que cumplen con las buenas prácticas establecidas, los revisores invitados son funcio-narios designados del Banco Mundial, de la Secretaria de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO), de la Delegación de la Unión Europea en Colombia y del Banco Interamericano de desarrollo (BID).

organizar y participar en las reuniones de trabajo con las autoridades y funcionarios de la instituciones públicas relevantes al ejercicio PEFA. En resumen, asegurar que la evaluación se lleve adelante de forma satisfactoria y en cumplimiento de la Nota Concep-tual y la metodología PEFA.

La misión de campo del PEFA Colombia 2015, se llevó a cabo en la ciudad de Bogotá y se inició el 12 de noviembre de 2015.

El Taller de Formación sobre la Metodología PEFA2 se llevó a cabo el 23 y 24 de noviembre de 2015. En el taller participaron aproximadamente 60 personas, entre ellas los funcionarios de todas las direcciones del MHCP vinculadas con el ejercicio PEFA, así como representantes de otras instituciones públicas, como son: la CGR, el Banco de la República, DNP, CCE y los ministerios sectoriales de Educación, Salud y Pro-tección Social, y Transporte, entre otros.

El trabajo de recolección de la información/evi-dencia básica necesaria para la evaluación PEFA se desarrolló de forma continua entre el 25 de no-viembre y el 18 de diciembre de 2015. Las reuniones con las autoridades y funcionarios designados de las instituciones más relevantes para el ejercicio se or-ganizaron alrededor del cronograma acordado entre el equipo de evaluación y el Comité de Seguimiento Operativo. Al cierre de la misión de campo, el equi-po PEFA había logrado encuentros sustantivos con todas las instituciones públicas programadas, inclui-das organizaciones de la sociedad civil.

En fecha 11 de diciembre de 2015, se realizó una reunión del Comité de Seguimiento Operativo para revisar los resultados preliminares de la evaluación PEFA Colombia 2015. Esta reunión, que estuvo pre-sidida por el viceministro técnico del MCHP, Andrés Escobar Arango, sirvió para hacer un repaso de cada una de las calificaciones propuestas para la totalidad de los indicadores de la metodología PEFA y argu-mentar sobre la misma con base en la evidencia re-colectada. En esta presentación también se valoraron

2 Los materiales base utilizados en el taller de forma-ción fueron proporcionados por el Secretariado PEFA y adecuados por los consultores internacionales al contexto del país.

Introducción

3

los cambios de desempeño ocurridos desde la evaluación PEFA llevada a cabo en 2009.

La preparación del presente informe se realizó en varias etapas, entre enero y agosto de 2016. Un primer borrador de este documento fue puesto a considera-ción de los revisores invitados el 14 de abril de 2016 (ver cuadro 1.1) y sobre las base de los comentarios entregados por los representantes de las instituciones participantes en este proceso, incluidos el Secretariado PEFA, BM, SECO, UE y BID, el día 16 de mayo de 2016, se inició la preparación del Informe Borrador que se presentó formalmente al GoC el 22 de junio de 2016. Los comentarios del GoC, recibidos entre el 29 de julio y el 9 de agosto de 2016, fueron incorporados en el presente Informe. El Informe de Evaluación Final fue enviado a los revisores invitados el 26 de septiembre de 2016, y se incluyeron en las matrices de comen-tarios las respuestas de todos los comentarios efectuados por todos los revisores invitados, incluyendo el Gobierno de Colombia. La obtención de la aprobación de la calidad del proceso “PEFA CHECK” fue emitido por parte del secretariado PEFA el 6 de octubre de 2016.

Cuadro 1.1Gestión de la Evaluación y Arreglos de Control de Calidad

Evaluación PEFA - Organización de Gestión de la EvaluaciónComité de Seguimiento Directivo:

• Andrés Escobar Arango, viceministro técnico, Ministerio de Hacienda y Crédito Público;

• Issam Abousleiman, gerente de País para Colombia, Banco Mundial; • Christian Sieber, jefe de la Cooperación Económica, SECO-Cooperación Económica

de Suiza; • Francisco García, jefe de Cooperación, delegación Unión Europea.

Gerente de la Evaluación: • Daniel Boyce, gerente de Práctica Global para Administración Financiera, Banco

Mundial;• Arturo Herrera, gerente de Práctica Global , para sector público, Banco Mundial.

Líderes y miembros del Equipo del Proyecto: • Jeannette Estupiñan, especialista sénior en Administración Financiera; colíder de

equipo de proyecto, Banco Mundial; • Pedro Arizti, especialista sénior en Sector Publico; colíder de equipo de proyecto,

Banco Mundial; • Bruno Giussani, consultor líder equipo de evaluación, consultor internacional,

Banco Mundial; • Ulises Guardiola, equipo de evaluación, consultor internacional, Banco Mundial; • José Ospina, equipo de evaluación, consultor internacional, Banco Mundial; • Francisco Rodríguez, especialista sénior en Adquisiciones y coordinador para

Colombia y México, Banco Mundial


4

• Enrique Fanta, especialista sénior en Comercio y Aduanas, Banco Mundial;• Xiomara Morel, especialista líder en Administración Financiera, Banco Mundial; • Antonio Blasco, especialista sénior en Administración Financiera y coordinador

para Colombia y México, Banco Mundial. Revisión de la Nota Conceptual

Fecha de revisión de la nota conceptual: Septiembre 3, 2015Revisores Invitados: • Manuel Vargas, especialista líder en Administración Financiera, Banco Mundial; • Israel Fainboim, especialista en Sector Publico, Fondo Monetario Internacional; • Helena Ramos, economista sénior en Sector Publico, Secretariado PEFA; • Franziska Spörri, gerente de Programas, SECO-Cooperación Económica de Suiza;• Catalina Pulido, responsable de Programas, SECO-Cooperación Económica de

Suiza; • Miguel Orellana, especialista Fiduciario, Banco Interamericano de Desarrollo. Revisores que formularon comentarios y fecha: Franziska Spörri, Catalina Pulido, 1

de septiembre de 2015; Manuel Vargas, Helena Ramos, 2 de septiembre de 2015. Fecha de la nota conceptual final: 10 de octubre de 2015

Revisión del Informe de Evaluación Fecha de la revisión del informe borrador: 5 de mayo de 2016Revisores invitados: • Manuel Vargas, especialista líder en Administración Financiera, Banco Mundial; • Jasmin Chakeri , economista Sénior, Banco Mundial; • Helena Ramos, economista sénior en Sector Publico, Secretariado PEFA;• Franziska Spörri, gerente de Programas, SECO-Cooperación Económica de Suiza;• Catalina Pulido, responsable de Programas, SECO-Cooperación Económica de

Suiza;• Andreas Bergmann, profesor de Finanzas Públicas / Director de la Universidad de

Zurich de Ciencias Aplicadas (asesor externo de SECO); • Miguel Orellana, especialista Fiduciario, Banco Interamericano de Desarrollo; • Elena Arjona, oficial de Gestión de Finanzas Públicas, Unión Europea.

Revisión del Informe de Evaluación por parte del Gobierno de ColombiaFechas de entrega del informe borrador: 22 de junio de 2016Fecha de entrega de comentarios: entre el 28 de julio y el 9 de agosto de 2016 Entidades que enviaron comentarios:• Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP)• Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)• Colombia Compra Eficiente (CCE)• Contraloría General de la Republica (CGR)

Revisión del Informe de Evaluación Final Fecha de envío Informe de Evaluación Final: 26 de septiembre de 2016 Fecha obtención “PEFA CHECK”: 6 de octubre de 2016

Introducción

5

1.3 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓNLa evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia se preparó con dos versiones de la me-todología PEFA. La misión de campo, el taller de for-mación y la formulación inicial del presente informe, en línea con la solicitud del Gobierno, tal como se evidencia en la Nota Conceptual, se llevó a cabo uti-lizando la metodología PEFA 2015, en su versión de prueba actualizada a enero de 20153. Sin embargo, en la medida que la versión final de la nueva metodolo-gía PEFA fue aprobada y publicada por el Secretaria-do PEFA en fecha 1 de febrero 2016, se tomó la deci-sión de preparar el informe con esta nueva versión, conocida ahora como la metodología PEFA 20164.

El objetivo detrás de la decisión de preparar el in-forme usando la metodología PEFA 2016 fue con-tar con un diagnóstico del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia lo más actualizado posible a la más reciente sistematización de los es-tándares (benchmarks) establecidos por las bue-nas prácticas internacionales. La versión 2016 de la nueva metodología PEFA otorga esta posibilidad y aunque no difiere sustantivamente de la versión de prueba (2015), requiere de ajustes particulares y evi-dencia adicional para el tratamiento de varios indi-cadores. Estos ajustes se presentan de forma porme-norizada en el documento “Alineando la versión de prueba con la metodología PEFA 2016”5.

Asimismo, tomando en cuenta que esta nueva versión de la metodología PEFA, ya sea en su ver-sión de prueba (2015) o en su versión oficial (2016),

3 Gestión de las Finanzas Públicas: Marco de Medición del Desempeño, versión de prueba, actualizada a enero de 2015. Secretariado PEFA, Washington DC, Estados Unidos de Norteamérica.

4 Framework for Assessing Public Financial Management: PEFA 2016, Secretariado PEFA, Washington DC, Estados Unidos de Norteamérica, 1 de febrero de 2016.

5 Aligning PEFA testing version assessments with PEFA 2016, Secretariado PEFA, Washington DC, Estados Unidos de Norteamérica, 2 de febrero de 2016. (documento dispo-nible en la actualidad, solamente en idioma inglés).

no es directamente comparable con la metodología con la que se realizó el PEFA Colombia 2009 –de acuerdo con el MHCP- el informe de la evalua-ción incluye también un anexo comentado (Anexo 7), que compara los resultados alcanzados en 2009 con la situación actual de desempeño del sistema de Gestión de Finanzas Públicas en Colombia, apli-cando para ambos momentos la versión 2011 de la metodología PEFA6.

En la aplicación de la metodología PEFA 2016 y la adecuación del informe a la misma se tuvo amplio contacto e intercambio de criterios con el Secretaria-do PEFA.

Periodos de AnálisisLa evaluación PEFA del sistema de la Gestión de las Fi-nanzas Públicas de Colombia se llevó a cabo en los me-ses de noviembre y diciembre de 2015, que es la fecha corte para la evaluación. En este sentido, en el cuadro que sigue se presenta el detalle de los periodos de aná-lisis utilizados en concordancia con los requerimientos metodológicos definidos para cada indicador:

Cuadro 1.2Periodos de Análisis para la Evaluación

PEFA Colombia 2015

Periodos de Análisis VigenciasTres últimos años finalizados al momento de la evaluación.

2012, 2013, 2014

Año fiscal finalizado anterior a la evaluación. 2014

Último presupuesto presentado al Congreso de la República. 2016

Último presupuesto aprobado por el Congreso de la República. 2015

6 Gestión de las Finanzas Públicas: Marco de Referencia para la Medición del Desempeño, versión revisada en enero 2011, Secretariado PEFA, Washington DC, Estados Unidos de Norteamérica. Para mayor detalle se puede recurrir al documento de la Secretaria PEFA: Guidance on performance changes from 2011 or 2005 versions in PEFA 2016, Secretariado PEFA, Washington DC, Estados Unidos de Norteamérica, 2 de febrero de 2016.


6

Periodos de Análisis Vigencias

Al momento de la evaluación. Noviembre 2015

Materialidad y relevanciaLa materialidad y la relevancia de algunos aspectos del desempeño de la GFP son consideraciones im-portantes en muchas dimensiones de la metodología PEFA. Salvo indicación en contrario, las siguientes son las definiciones estándar que se han aplicado en todo el conjunto de indicadores en lo concerniente a materialidad y relevancia:

• Todo se refiere al 90 porciento o más (en térmi-nos de valor).

• La mayor parte se refiere al 75 porciento o más (en términos de valor).

• La mayoría se refiere al 50 porciento o más (en términos de valor).

• Algunos se refiere al 25 porciento o más (en términos de valor).

• Unos pocos se refiere a menos del 25 porciento y más del 10 porciento (en términos de valor).

Fuentes de informaciónAntes de iniciar la misión de campo, con una anticipa-ción de tres semanas, se envió un requerimiento gene-ral de información estadística y documental necesaria para la evaluación de los 30 indicadores de la metodo-logía de prueba PEFA 2015. Esta información se fue recogiendo de forma paulatina durante la misión de campo en las reuniones de trabajo que se programa-ron con las autoridades y funcionarios de las princi-pales entidades del Gobierno Nacional vinculadas al ejercicio PEFA Colombia 2015. La información adi-cional para la adecuación del informe PEFA Colombia 2015 a la metodología 2016 se obtuvo en una etapa posterior con el apoyo del MHCP.

Las reuniones de trabajo durante la misión de cam-po incluyeron visitas a los tres ministerios sectoriales que tienen mayor incidencia en el presupuesto y que, además, son importantes para el logro de los objetivos de la política pública del actual gobierno: el Ministerio

de Educación Nacional (MEN), el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) y el Ministerio de Trans-porte (MT). El equipo de evaluación hizo también un especial esfuerzo por reunirse con instituciones de la sociedad civil que agrupan al sector privado (Cáma-ra de Comercio de Bogotá), a fin de triangular infor-mación sobre la transparencia y el acceso público a la información fiscal clave. La lista de todas las personas entrevistadas se presenta en el Anexo 1.

7

2. Antecedentes sobre ColombiaEsta sección tiene un carácter descriptivo y proporciona información econó-

mica y social sobre Colombia y las características fundamentales de su siste-ma de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP). El objetivo es servir de contexto y facilitar la comprensión de la evaluación PEFA y del avance de las reformas en curso. La información utilizada se ha recogido de diferentes publicaciones exis-tentes y de un análisis de la legislación vigente que describe la estructura institu-cional del sector público y su relación con la GFP en el país.

2.1 CONTEXTO ECONÓMICO Y SOCIAL Colombia es un país ubicado en la franja superior de América del Sur con una población proyectada para 2015 de 48.2 millones de habitantes. Es la cuarta eco-nomía de esta región, después de Brasil, Argentina y Chile, cuenta con un impor-tante mercado interno y una gran riqueza de recursos naturales. El crecimiento promedio anual de la economía en los últimos diez años (2005-2014) alcanzó 4.8 %, sustentado en un marco macroeconómico fuerte (un esquema de metas de inflación, una tasa de cambio flexible, la regla fiscal estructural y una regulación financiera sólida) que han generado confianza a consumidores e inversionistas, y que se vio además favorecido en los últimos años con los avances en seguridad ciudadana y en las negociaciones de paz. Los sectores más dinámicos en este pe-riodo fueron la minería, la construcción y los servicios financieros.

El crecimiento de la economía en 2015 fue de 3.1 %, que está por debajo del desempeño alcanzado en los tres años anteriores, 4.6 % en 2014, 4.9 % en 2013 y 4.0 % en 2012. Esto se debe mayoritariamente al contexto internacional adverso y la reducción de los precios de los principales productos de exportación de Colom-bia, entre ellos el petróleo. A pesar de los fuertes impactos negativos que tiene esta coyuntura sobre los ingresos fiscales, las distribución de recursos a las entidades territoriales y la provisión de servicios públicos a la población, según el Fondo Monetario Internacional (FMI) es poco probable que Colombia entre en una situa-


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ción de crisis, puesto que los factores institucionales para el crecimiento: i) una política fiscal responsable, ii) instituciones creíbles, iii) un sector financiero salu-dable y iv) condiciones favorables de endeudamiento, se mantienen invariables1.

El crecimiento económico de los últimos años ha estado acompañado por una reducción de la pobreza. La pobreza monetaria se redujo de 45 % en 2005 al 29.5 % de la población en 2014, pasando por 32.7 % en 2012 y 30.6 % en 2013. La incidencia de pobreza extrema también experimentó un disminución de 10.4 % en 2012 a 9.1 % en 2013 y 8.1 % en 2014. Es-tos resultados no ocultan ,sin embargo, diferencias importantes a nivel del territorio y entre los ámbitos rural y urbano. Los niveles de pobreza oscilan entre 65.9 % de la población en el departamento del Chocó a 10.1 % en el distrito capital de Bogotá.

Para un país con un PIB per cápita de alrededor de USD 8.000, los niveles de pobreza permanecen relativamente altos. En parte, esto se explica por la distribución del ingreso desigual, como se refleja en el coeficiente de Gini, que es uno de los más altos del mundo. Entre 2005 y 2014 el coeficiente de Gini cayó de 0.557 a 0.539, pero este valor se ha mantenido sin modificación en los últimos tres años, 2012 a 2014.

El nivel de inflación en el país se ha mantenido dentro del rango meta (2 % a 4 %) establecido por el Banco de la República en los tres años del periodo de análisis, con 2.44 % en 2012, 1.94 % en 2013 y 3.66 % en 2014. Sin embargo, hacia finales del año 2015, los niveles de inflación se aceleraron hasta alcanzar 6.77 % al fin del periodo. Las expectativas inflacio-narias han sido afectadas por la apreciación del dólar americano en alrededor del 60 % con relación a la moneda local en los últimos dos años. La desacele-ración de la actividad económica, producto de la co-yuntura internacional adversa, y el incremento signi-ficativo de la inflación han tenido impacto negativo en la recaudación de ingresos fiscales, que por efecto de la aplicación de las reglas fiscales, han redunda-

1 IMF (2015) Northern Springs, Southern Chills, Regio-nal Economic Outlook: Western Hemisphere, April 2015, Washington DC. USA

do también en una reducción del gasto público entre 2014 y 2015.

Colombia no tiene una alta dependencia de la pro-ducción y exportación de petróleo, pero su situación macroeconómica y fiscal no está exenta a los efectos de las variaciones en los precios de los hidrocarbu-ros que se están presentando, y tal como se obser-vó en el año 2015, las exportaciones colombianas disminuyeron en 34,9 %, a causa principalmente de la reducción en el 47,1 % de las ventas externas de combustibles y productos de las industrias extracti-vas2. Producto del cambio en los precios del petró-leo, se destaca la reducción de la IED generada por los menores aportes de capital extranjero dirigidos a la actividad minero-energética. En relación con los ingresos para el Gobierno Nacional, el efecto de los precios ha incidido en los montos pagados por los impuestos de renta y CREE de las empresas pertene-cientes al sector, así como en los dividendos que paga Ecopetrol a la Nación.

La fuerte caída en el precio del petróleo ha genera-do también efectos negativos en términos de balanza de pagos, en la cuenta corriente y en una reducción del superávit de la cuenta de capital, así como en el crecimiento potencial esperado del ingreso nacional. Los mencionados efectos en su conjunto pondrán a prueba las herramientas fiscales existentes en el país y significan un reto complejo para el Gobierno Na-cional en el futuro inmediato y de mediano plazo, pues se requerirán recursos para cumplir con las ne-cesidades de inversión social y en materia de infraes-tructura y, además, se deberá cumplir con las metas de déficit estructural contempladas en la regla fiscal.

2 Boletín Técnico DANE, Febrero de 2016.

Antecedentes sobre Colombia

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Cuadro 2.1Principales Indicadores Económicos,

2012-2014

Indicadores 2012 2013 2014PIB Nominal (COP Miles de Millones) 664,240 710,497 757,506PIB per cápita (COP) 14,259,639 15,074,161 15,864,953PIB per cápita (USD) 7,930 8,066 7,930PIB real (variación anual %) 4.00 4.9 4.4Inflación (fin de periodo anual %) 3.2 2.0 2.9Deuda pública (total % PIB) 32.2 % 34.5 % 37.7 %Reservas internacionales (meses de importación) 7.4 6.9 8.7

Fuente: Banco de la República con cifras provenientes del DANE, 2015

2.2 RESULTADOS FISCALES Y PRESUPUESTARIOS En esta sección se presentan los resultados fiscales y presupuestarios obtenidos en Colombia en el período 2012-2014 por el Gobierno Nacional Central.

Desempeño FiscalEl cuadro siguiente muestra el desempeño fiscal del Gobierno Nacional Central en Colombia para los años 2012, 2013 y 2014. Las cifras se presentan como por-centajes del Producto Interno Bruto (PIB), provienen del Banco de la República, y concuerdan plenamente con las utilizadas en los informes que se preparan en el marco de las consultas sobre el Artículo IV que realiza el FMI con el MHCP.

Cuadro 2.2Información Fiscal Gobierno Nacional Central, 2012-2014 (% PIB)

Indicadores 2012 2013 2014Ingresos totales 16.1 % 16.9 % 16.6 %Gastos totales 18.4 % 19.2 % 19.1 %

Gasto primario 14.5 % 14.6 % 14.8 %Intereses 2.4 % 2.3 % 2.2 %

Déficit primario 0.2 % 0.0 % -0.2 %Déficit total -2.3 % -2.3 % -2.4 %Financiamiento 2.3 % 2.3 % 2.4 %

Interno 2.2 % 1.7 % 1.6 %Externo 0.1 % 0.7 % 0.8 %


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Fuente: Banco de la República con cifras provenientes del DANE, 2015

Los resultados fiscales muestran un déficit estable entre 2.3 % y 2.4 % del PIB en los tres años del perio-do de análisis. Estos valores son congruentes con la regla fiscal establecida en Colombia en el año 20113, la misma que consiste en el cumplimiento de una meta decreciente de déficit estructural para el Go-bierno Nacional Central, que parte del 2,3 % del PIB o menos para 2014, para luego disminuir al 1.9 % del PIB o menos para el 2018 y llegar finalmente al 1.0 % del PIB o menos para el 2022.

Estos resultados negativos en los último tres años se han financiado de forma incremental por deuda externa, que ha incrementado su participación en el total de la deuda pública de 0.1 % al 0.8 % del PIB, a diferencia de la deuda interna que ha bajado su parti-cipación del 2.2 % al 1.6 % entre 2012 y 2014. Los in-gresos también muestran un incremento importante del 16.1 % en 2012 al 16.6 % en 2014, pero todavía por debajo del incremento del gasto público, que sube de 18.4 % a 19.1 % del PIB en el mismo periodo.

Asignación de RecursosLa asignación sectorial4 efectiva (devengado) de los recursos para el Gobierno Nacional en el periodo de 2012, 2013 y 2014 se presenta en el cuadro siguiente:

Cuadro 2.3

Gasto por la Clasificación Sectorial Gobierno Nacional Central, 2012-2014

(% Gasto Total)

Sectores 2012 2013 2014Salud, Protección Social y Trabajo 23.7 % 22.2 % 24.1 %

Defensa y Policía 19.2 % 18.8 % 18.2 %Educación 18.7 % 18.5 % 18.7 %Hacienda 7.7 % 8.9 % 8.4 %

3 Ley 1473 de 2011.

4 La ejecución presupuestal en Colombia no se reporta por la clasificación funcional.

Sectores 2012 2013 2014Inclusión Social y Reconciliación 6.5 % 6.4 % 6.3 %

Transporte 6.2 % 6.0 % 4.9 %Minas y Energía 2.1 % 2.3 % 2.0 %Vivienda, Ciudad y Territorio 2.5 % 2.6 % 2.6 %

Interior y Justicia 1.9 % 2.2 % 2.2 %Rama Judicial 1.9 % 2.0 % 2.0 %Fiscalía 1.5 % 1.6 % 1.7 %Agropecuario 1.6 % 2.4 % 2.2 %Comunicaciones 1.2 % 1.0 % 1.3 %Organismos de Control 0.8 % 0.9 % 0.9 %Planeación 0.5 % 0.3 % 0.3 %Presidencia de la República 0.7 % 0.4 % 0.5 %Comercio, Industria y Turismo 0.6 % 0.7 % 0.6 %

Relaciones Exteriores 0.5 % 0.5 % 0.5 %Congreso de la República 0.3 % 0.3 % -Registraduría 0.4 % - 0.8 %Ambiente y Desarrollo Sostenible - 0.3 % 0.3 %

Otros 1.6 % 1.8 % 1.7 %

Fuente: Elaboración propia sobre datos proporcionados por DGPPN-MHCP, 2015

Como se puede apreciar del cuadro anterior, el 60 % del presupuesto ejecutado (gasto total) en los úl-timos tres años se ha asignado a tres sectores: i) sa-lud, protección social y trabajo, ii) defensa y policía y iii) educación. El primer grupo ha recibido casi un 25 % del total del presupuesto ejecutado, mientras que los otros dos sectores se han mantenido un poco por debajo del 20 %. Un 20 % adicional de presu-puesto se reparte entre los sectores de: iv) hacienda, v) inclusión social y reconciliación y vi) transporte, quedando el restante 20 % para el conjunto remanen-te de sectores en los que se encuentra organizada la administración pública.

Finalmente, el cuadro siguiente muestra la asig-nación relativa de recursos para el Gobierno Nacio-nal Central (GNC) organizado por la clasificación económica:


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Cuadro 2.4Gasto por la Clasificación Económica

Gobierno Nacional Central, 2012-2014 (% Gasto Total)

Objeto del gasto 2012 2013 2014Gasto de Personal 11.4 % 11.5 % 12.0 %Gastos Generales 3.9 % 4.1 % 4.0 %Transferencias 40.0 % 39.6 % 40.2 %Operación Comercial 0.8 % 0.7 % 0.8 %Servicio Deuda Externa 4.1 % 3.9 % 4.8 %Servicio Deuda Interna 18.9 % 17.8 % 17.0 %Inversión 20.9 % 22.3 % 21.2 %

Fuente: Elaboración propia sobre datos proporcionados por DGPPN-MHCP, 2015

El principal componente del presupuesto ejecutado en Colombia son las transfe-rencias que se hacen del PGN a otras entidades, principalmente a las entidades te-rritoriales, pero también a las instituciones autónomas y descentralizadas del orden nacional. Las transferencias explican alrededor del 40 % del gasto del GNC. Los re-cursos asignados a los proyectos de inversión pública representan un poco más del 20 % del presupuesto ejecutado, mientras que el servicio de la deuda pública, tanto interna, como externa, se lleva un porcentaje similar. El gasto salarial ha crecido paulatinamente, alcanzando el 12 % en 2014, mientras que los gastos en bienes, servicios y materiales se ha mantenido en alrededor del 4 % del total del gasto.

2.3 ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO La estructura del sector público en Colombia se presenta en el cuadro siguiente:


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Cuadro 2.5Estructura del Sector Público

Fuente: Contaduría General de la Nación, 2014


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El sector público en Colombia está organizado en dos niveles: el nivel nacional y el nivel territorial. El nivel territorial está compuesto por las Gobernacio-nes Departamentales, las Alcaldías Municipales y los Distritos Especiales, además de una serie de institu-ciones y empresas públicas descentralizadas del or-den territorial. La organización territorial, salvo para las transferencias a los gobiernos subnacionales (ID-7), no es objeto de análisis de la presente evaluación.

El sector público a nivel nacional está integrado por el sector central, el sector descentralizado y el sector autónomo. El sector central está organizado en cinco grupos de instituciones: i) las instituciones de la rama legislativa, que son el Senado y la Cámara de Representantes (juntos forman el Congreso de la República), ii) las instituciones de la rama ejecutiva, iii) las instituciones de la rama judicial, iv) los órga-nos de control, entre los que se encuentra la Contra-loría General de la República, y v) las instituciones de la organización electoral.

La rama ejecutiva está integrada a nivel central por la Presidencia de la República, los Ministerios Secto-riales, los Departamentos Administrativos, las Super-intendencias, las Unidades Administrativas Especiales (UAE) sin personería jurídica y los Consejos Superio-res de Administración, como el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), mientras que a nivel descentralizado está conformado, adicional-mente, por los establecimientos públicos del orden nacional, las empresas industriales y comerciales del Estado, las UAE con personería jurídica, los institutos científicos y las empresas sociales del Estado.

Finalmente, existe un sector autónomo a nivel centralizado compuesto por entidades que cuentan con régimen especial otorgado por la Constitución Política, entre las que se encuentran el Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales y la Comisión Nacional de Televisión.

Colombia tiene un gobierno unitario y está orga-nizado en territorios, en 32 Departamentos y 1,123 Municipios. Los Departamentos están regidos por gobernadores electos mientras que las municipios tienen alcaldes y consejos municipales que se eligen por elección popular. La diversidad geográfica y la

forma en que se ha poblado Colombia se ha tradu-cido en la conformación de seis regiones diferentes, que aunque no representan jurisdicciones oficiales se encuentran reconocidas en el Plan Nacional de Desa-rrollo 2014-2018 y que son: Caribe, Llanos, Pacífico, Centro-Oriente, Centro-Sur Amazonia y eje Cafetero y Antioquia. Las municipalidades y departamentos que conforman cada región comparten características comunes en términos de clima, cultura y recursos.

El Presupuesto Público en Colombia se encuentra desagregado en el Presupuesto General de la Nación que se ha explicado anteriormente, el presupuesto de las Empresas Públicas y Sociedades de Economía Mix-ta; el de las entidades territoriales conformados por Gobernaciones y Municipios y un presupuesto espe-cial bienal para el Sistema General de Regalías (SGR). En Colombia, la inversión pública tiene tres distintas fuentes de financiamiento: i) el PGN; ii) el Sistema General de Regalías mencionado anteriormente, y iii) el Sistema General de Participaciones (SGP).

El Presupuesto General de la Nación (PGN), a cargo de Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), abarca a todas las instituciones del sector central del nivel nacional y a los establecimientos públicos descentralizados del orden nacional. Las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, incluidas las de economía mixta, tie-nen un presupuesto diferenciado, pero que también está gestionado por el MHCP. El resto de las institu-ciones públicas del nivel nacional y del nivel territo-rial gestionan sus presupuestos de forma individual e independiente, en los términos que define la ley, con o sin transferencias desde el Gobierno Nacional. El DNP está cargo de la formulación y seguimiento de las parte del presupuesto referida a inversión públi-ca, siendo la función del MHCP la de establecer los espacios presupuestarios destinados a la inversión. Los principales Ministerios sectoriales en orden de precedencia son:

1. Ministerio del Interior y de Justicia, 2. Ministerio de Relaciones Exteriores3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público4. Ministerio de Defensa Nacional5. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural


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6. Ministerio de la Protección Social7. Ministerio de Minas y Energía8. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo9. Ministerio de Educación Nacional

10. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarro-llo Territorial

11. Ministerio de Comunicaciones12. Ministerio de Transporte13. Ministerio de Cultura

Los departamentos administrativos de mayor rele-vancia son:

1. Departamento Administrativo de la Presi-dencia de la República

2. Departamento Nacional de Planeación 3. Departamento Administrativo de la Función

Pública4. Departamento Nacional de Estadística5. Departamento Administrativo de Economía

SolidariaEl Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) es el ente rector de las finanzas públicas y responsable de la interlocución con el Congreso de República en todo lo que respecta a la programación, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto. El Departamento Nacional de Pla-neación (DNP) comparte la responsabilidad con el MHCP en la programación, seguimiento y evalua-ción del presupuesto de inversión pública, mientras que el resto de las instituciones que son parte del PGN son también actores fundamentales del proce-so presupuestal. A continuación se hace una breve reseña de las principales atribuciones y funciones de las instituciones más vinculadas con la gestión de las finanzas públicas:

Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoTiene como principales funciones:

• Dirigir y desarrollar las políticas económicas y fiscales del Estado;

• Planear, preparar, administrar, ejecutar y con-trolar el Presupuesto General de la Nación;

• Dirigir la preparación, modificación y segui-miento del Presupuesto General de la Nación, del presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía Mixta asimiladas a estas;

• Coordinar la administración y el recaudo de los impuestos, rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales;

• Coordinar, con la Junta Directiva del Banco de la República, las políticas gubernamentales en materia financiera, monetaria, crediticia, cam-biaria y fiscal;

• Administrar el Tesoro Nacional y atender el pago de las obligaciones a cargo de la Nación;

• Participar en la elaboración del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo;

• Elaborar estudios, análisis, evaluaciones y refor-mas para hacer seguimiento a la situación econó-mica general y a la situación monetaria, crediticia y cambiaria del país.

Contaduría General de la NaciónLa Constitución creó la figura del Contador General y, luego, mediante el Decreto 85 de 1995, se crea la Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP), entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédi-to Público. Por medio del Decreto 143 de 2004 se le asignaron responsabilidades para uniformar, centra-lizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país. Entre sus principales fun-ciones específicas están:

• Determinar las políticas, principios y normas sobre contabilidad para todo el sector público;

• Establecer las normas técnicas generales y es-pecíficas, sustantivas y procedimentales, que permitan uniformar, centralizar y consolidar la Contabilidad Pública;

• Llevar la Contabilidad General de la Nación;


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• Conceptuar sobre el sistema de clasificación de ingresos y gastos del Presupuesto General de la Nación;

• Elaborar el Balance General; • Establecer los libros de contabilidad que deben

llevar las Entidades y Organismos del Sector Público;

• Expedir las normas para la contabilización de las obligaciones contingentes de terceros que sean asumidas por la Nación;

• Impartir las normas y procedimientos para la elaboración, registro y consolidación del inven-tario general de los bienes del Estado.

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)Es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, constituida como Unidad Admi-nistrativa Especial mediante Decreto 2117 de 1992, cuando el 1º de junio del año 1993 se fusionó la Di-rección de Impuestos Nacionales (DIN) con la Di-rección de Aduanas Nacionales (DAN). La DIAN es una institución de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio pro-pio. Sus principales responsabilidades son:

• La administración de los impuestos de renta y complementarios, del timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana; y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior; así como la dirección y ad-ministración de la gestión aduanera, incluyen-do la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y disposición.

• El control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario en materia de importa-ción y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en mo-neda extranjera de importaciones y exporta-

ciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones.

• La administración de los impuestos compren-de su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumpli-miento de las obligaciones tributarias.

• La administración de los derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior, com-prende su recaudación, fiscalización, liquida-ción, discusión, cobro, sanción y todos los de-más aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones aduaneras.

• La dirección y administración de la gestión aduanera comprende el servicio y apoyo a las operaciones de comercio exterior, la aprehen-sión, decomiso o declaración en abandono de mercancías a favor de la Nación, su administra-ción, control y disposición, así como la adminis-tración y control de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación, Zonas Francas, Zo-nas Económicas Especiales de Exportación y las Sociedades de Comercialización Internacional, de conformidad con la política que formule el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la materia, para estos últimos, con excepción de los contratos relacionados con las Zonas Francas.

• La administración de los derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional comprende su recaudación, fis-calización, liquidación, discusión, cobro, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de estas obligaciones.

• Le compete actuar como autoridad doctrinaria y estadística en materia tributaria, aduanera, de control de cambios en relación con los asuntos de su competencia, así como los atinentes a los Sistemas Especiales de Importación-Exporta-ción, Zonas Francas, Zonas Económicas Espe-ciales de Exportación y las Sociedades de Co-mercialización Internacional.


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Departamento Nacional de Planeación (DNP)El DNP pertenece a la Rama Ejecutiva del poder pú-blico y depende directamente de la Presidencia de la República. Entre sus funciones relacionadas con el sistema presupuestal y de finanzas públicas están:

• La coordinación de la formulación del Plan Na-cional de Desarrollo;

• La coordinación y apoyo de la planeación de corto, mediano y largo plazo de los sectores, que orienten la definición de políticas públicas y la priorización de los recursos de inversión;

• Proponer los objetivos y estrategias macroeco-nómicas y financieras, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público;

• El aseguramiento de una adecuada programa-ción del presupuesto de las diferentes fuentes de recursos de inversión con base en las prio-ridades del gobierno y objetivos de desarrollo del país;

• La definición de mecanismos, coordinar el cum-plimiento de las políticas de inversión pública y garantizar su coherencia con el Plan Plurianual de Inversiones, el Marco de Gasto de Mediano Plazo y otros instrumentos de planeación finan-ciera y presupuestal de la Nación;

• Priorizar, de acuerdo con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo los programas y proyectos del Plan Operativo Anual de Inver-siones (POAI) para su incorporación en la Ley Anual del Presupuesto;

• Distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones y hacer monitoreo a la ejecu-ción del componente de propósito general.

Contraloría General de la RepúblicaDe acuerdo con lo establecido en el Decreto 267 de 2000, a la Contraloría General de la República -como entidad fiscalizadora superior del Estado- le corres-ponden las funciones de:

• Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal del Esta-do a través, entre otros, de un control financie-ro, de gestión y de resultados, fundado en la efi-ciencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales;

• Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal confor-me a los sistemas de control, procedimientos y principios que establezcan la ley y el Contralor General de la República mediante resolución;

• Ejercer el control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial en los casos previs-tos por la ley;

• Ejercer funciones administrativas y financieras propias de la entidad para el cabal cumplimien-to y desarrollo de las actividades de la gestión del control fiscal;

• Desarrollar actividades educativas formales y no formales en las materias de las cuales co-noce la Contraloría General, que permitan la profesionalización individual y la capacitación integral y específica de su talento humano, de los órganos de control fiscal territorial y de los entes ajenos a la entidad, siempre que ello esté orientado a lograr la mejor comprensión de la misión y objetivos de la Contraloría General de la República y a facilitar su tarea;

• Ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre la gestión fiscal y los resultados de la ad-ministración y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entida-des territoriales de conformidad con las dispo-siciones legales. Prestar su concurso y apoyo al ejercicio de las funciones constitucionales que debe ejercer el Contralor General de la República en los términos dispuestos en este decreto;


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• Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno en los términos previstos en la Constitución Política y la ley.

2.4 MARCO JURÍDICO PARA LA GFPEl marco normativo de la Planeación Económica y del Sistema Presupuestal Colombiano está determi-nado y definido por normas constitucionales y orgá-nicas. En los capítulos 1, 2 y 3 (artículos 332 a 364) del Título XII correspondiente al régimen económi-co y de la hacienda pública de la Constitución Políti-ca (CP) de 1991, se establecen las disposiciones acer-ca de la planeación, el presupuesto y la distribución de los recursos y competencias entre la Nación y la entidades territoriales. Entre las principales disposi-ciones se pueden mencionar los siguientes artículos:

• Artículo 334 que encarga al Estado la dirección general de la economía dentro de un marco de sostenibilidad fiscal en el cual se le da prioridad al gasto público social;

• Artículo 338 que junto con el numeral 12 del artículo 150 y los artículos 300 y 313, establecen una autonomía para la creación de los tributos de las entidades territoriales limitada al Con-greso;

• Artículo 339 que establece la obligatoriedad de un Plan Nacional de Desarrollo, como ins-trumento de planeación que debe contener los programas sociales y económicos que cada go-bierno pretende desarrollar durante el periodo para el cual fue elegido, y que vincula la progra-mación presupuestal de mediano y largo plazo de la inversión pública dentro un marco que garantice la sostenibilidad fiscal;

• Artículos 345 al 355 en los cuales se fijan las reglas para la formulación y presentación del presupuesto;

• Artículos 356 al 364 que establecen el Sistema General de Participaciones y las competencias de las entidades territoriales.

En el desarrollo de los preceptos constitucionales mencionados se expidieron una serie de normas como la Ley 179 de 1994, por la cual se introdujeron modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Pre-supuesto para adaptarla a los procedimientos y re-glas sobre el presupuesto contenidas en la CP; la Ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, que reguló el contenido y los procedimientos para la adopción de los Planes de Desarrollo; y la Ley 225 de 1995, mediante la cual se ajustaron, entre otras, al-gunas disposiciones para controlar las reservas pre-supuestarias y sobre las contribuciones parafiscales.

La Ley 225 confirió al gobierno facultades para compilar las normas presupuestales de las cuales surgió el Decreto 111 de 1996, que se conoce como el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), y con el cual se conformó un marco detallado para preparar, presentar, aprobar, modificar y realizar el seguimien-to, evaluación y ejecución del Presupuesto. Su alcan-ce abarca el Presupuesto General de la Nación, inte-grado por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacio-nal; la fijación de metas financieras de todo el sector público y la distribución de los excedentes financie-ros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE).

Posteriormente se expiden normas como la Ley 617 de 2000, que introdujo reglas que limitan los gas-tos de funcionamiento para lograr la recuperación fiscal y de racionalizar el gasto de las entidades terri-toriales, afectadas en su momento por la crisis fiscal, y la Ley 715 de 2001 por la cual se dictan disposicio-nes para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, y establecer reglas de distribución de recursos del Sistema General de Participaciones y las competencias de las entidades territoriales para la utilización de los mismos.

Adicional a las normas mencionadas y bajo un concepto más amplio de Sistema Presupuestal, que enmarca el proceso presupuestal dentro del contexto de las grandes variables macroeconómicas (política monetaria, cambiaria y crediticia), se incorporó al marco legal la Ley 819 de 2003 (Transparencia y Res-ponsabilidad Fiscal), norma con la cual se introdujo


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el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y la fija-ción de metas de superávit fiscal y de sostenibilidad de la deuda. Posterior a este cambio normativo, se incluyó mediante el Decreto 4730 de 2005, el Mar-co de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), ejercicio de programación presupuestal de mediano plazo en donde se definen topes de gasto por cuatro años para cada sector, y con el cual se crea un espacio institu-cional para articular el proceso de programación con las políticas públicas y la planeación macroeconómi-ca y fiscal, con un enfoque orientado a los resultados.

En complemento con las normas anteriores, por medio de la Ley 1473 de 2011, se adoptó una regla fis-cal para Colombia, que traza una senda decreciente del déficit estructural para el Gobierno Nacional, que partió del 2,3 % del PIB para 2014, para luego dismi-nuir al 1.9 % del PIB o menos para el 2018 y llegar finalmente al 1.0 % del PIB o menos para el 2022. Esta regla fiscal se materializa a través del MFMP y ope-ra como un estabilizador automático para mantener niveles de gasto público coherentes con los niveles e ingresos de largo plazo. Para la aplicación de la men-cionada regla, la ley creó un Comité Fiscal de carácter técnico independiente conformado por representan-tes de universidades, miembros de centros de investi-gación, expertos y consultores de reconocida trayecto-ria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de asuntos económicos del Congreso de la República, que cumple la función de pronunciarse respecto de la metodología y parámetros básicos utilizados para la operación de la regla fiscal y sobre el informe detalla-do del cumplimiento de la regla fiscal del año inme-diatamente anterior que el Gobierno Nacional debe rendir en junio de cada año ante las Comisiones Eco-nómicas del Congreso de la República.

También se expidió la Ley 1508 de 2012, por la cual se estableció el régimen jurídico de las Asocia-ciones Público Privadas, norma que tiene como fin facilitar la colaboración entre empresarios particula-res y el Estado, para el desarrollo de inversiones pú-blicas, y se expidió la Ley 1530 de 2012, por la cual se establecieron las reglas para la utilización de los recursos fiscales provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables entre las entidades territoriales: el Sistema General de Regalías.

Marco Normativo ComplementarioPara finalizar el análisis del marco jurídico, a conti-nuación se listan las principales leyes y normatividad complementaria, relevantes para la Gestión de las Fi-nanzas Públicas en Colombia:

Tributación• Estatuto Tributario Nacional, Decreto 624 de

1989 y sus reglamentos.

Descentralización • Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcial-

mente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraor-dinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgá-nica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

• Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competen-cias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposi-ciones para organizar la prestación de los servi-cios de educación y salud, entre otros.”

• Ley 550 de 1999, insolvencia fiscal.• Ley 358 de 1997, endeudamiento territorial.• Ley 819 de 2003, transparencia y responsabili-

dad fiscal.• Ley 1176 de 2007, distribución de competencia

y recursos del SGP.• Ley 1454 de 2011 sobre ordenamiento territo-

rial.

Administración Pública• Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden nor-

mas que regulan el Empleo Público, la Carrera Administrativa, la Gerencia Publica y se dictan otras disposiciones”.

• Decreto 1083 de 2015, modificado por el De-creto 1412 de 2015 y adicionado por el Decre-to 1817 de 2015, por medio del cual se expide


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el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.

• Decreto 188 de 2004, en el cual consolida la ac-tual estructura administrativa del Departamen-to Administrativo de la Función Pública.

Contrataciones Públicas• Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto

General de Contratación de la Administración Pública.

• Decreto 1510 de 2013, por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.

• Decreto Ley 4170 de 2011, por el cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente.

• Decreto 1082 de 2015 por medio del cual se ex-pide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional.

Control Interno• Ley 87 de 1993 Ley de Control Interno, con mo-

dificaciones parciales en 2000, 2002 y 2011.• Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan nor-

mas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la ges-tión pública.

Función de Control• Constitución Política, Capítulo 1, Titulo X, Ar-

tículos 119 y 218.• Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del siste-

ma de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, Capítulo III Título I.

• Decreto Ley 267 de 2000 “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamien-to de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.

Marco de Control InternoEl marco legal en Colombia incluye una amplia gama de normas relacionadas con la estructura y funcio-namiento del control interno gubernamental, que no son totalmente consistentes con la buena práctica in-ternacional establecida por INTOSAI y el documento COSO. El Control Interno en Colombia incluye un marco normativo caracterizado por la Ley de Control Interno5, el Sistema Nacional de Control interno6 y el Modelo Estándar de Control Interno (MECI)7.

La Ley de Control Interno señala que el sistema integrado está constituido por el esquema de orga-nización y el conjunto de los planes, métodos, prin-cipios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una organi-zación, con el fin de procurar que todas las activida-des, operaciones y actuaciones, así como la adminis-tración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la direc-ción y en atención a las metas u objetivos previstos.

La Ley incluye la obligación de disponer y hacer funcionar un Sistema de Control Interno Institucio-nal (SCII) de la siguiente manera:

“El establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno en los organismos y entidades públicas, será responsabilidad del representan-te legal o máximo directivo correspondiente. No obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la calidad, eficien-cia y eficacia del control interno, también será

5 Ley 87 de 1993 Ley de Control Interno, con modificacio-nes parciales en 2000, 2002 y 2011.

6 Ley 489 de 1998, que en el Capítulo VI crea el Sistema Nacional de Control Interno, y el Decreto 2145 de 1999 por el cual se dictan normas sobre el Sistema Nacional de Control Interno de las entidades y organismos de la Administración Pública del orden nacional y territorial, sustituido por el Decreto Único Reglamentario del sector de Función Pública 1083 de 2015, Título 21 – Sistema de Control Interno.

7 Consultar MECI en: https://goo.gl/q9PI2z | https://goo.gl/3Ay6sN


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de responsabilidad de los jefes de cada una de las distintas dependencias de las entidades y organismos.”

En términos técnicos y para apoyar la implantación de la ley, en 2005 se emitió el MECI8, el cual fue actualizado9 en 2014. El MECI está estructurado así: i) Dos módulos, Control de Planeación y Gestión, y Control de Evaluación y Segui-miento, ii) Seis componentes, iii) Trece elementos y iv) Un eje transversal enfo-cado a la información y comunicación. Esta estructura no se ajusta a las mejores prácticas COSO/INTOSAI.

De conformidad con el marco legal y técnico vigente, en el cuadro siguiente se ilustran las estructuras institucionales establecidas como parte del marco de control interno, incluidas sus respectivas funciones y/o responsabilidades.

Cuadro 2.6Estructuras Institucionales del Control Interno

Entidad u Organismo Funciones y/o Responsabilidades*Presidente de la República Como máxima autoridad administrativa, dirige el

Sistema Nacional de Control Interno Responsable de trazar las políticas en materia de Control Interno.

Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)

Es el organismo Rector del Control Interno. Fija de acuerdo con el Presidente de la República, las políticas de Administración Pública, en especial las relacionadas con Control Interno.

Contaduría General de la Nación

Diseñar, implantar, establecer políticas de Control Interno en materia contable y coordinar con las entidades el cabal cumplimiento de las disposiciones en la implantación del Sistema Nacional de Contabilidad Pública, de conformidad con la normatividad vigente sobre la materia.

Contraloría General de la República

Reglamentar los métodos y procedimientos para llevar a cabo la evaluación de los Sistemas de Control Interno (SCI) de las entidades sujetas a su vigilancia y conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno.

* Decreto Único Reglamentario del sector de Función Pública 1083 de 2015, Título 21 – Sistema de Control Interno, Capítulo 2 – Instancias de articulación y sus competencias.

8 Decreto 1599 de 2005, instituye el MECI.

9 Decreto 943 de 2014, por el cual se actualiza el MECI.


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Entidad u Organismo Funciones y/o Responsabilidades*Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial

Organismo consultivo del Gobierno Nacional adscrito al DAFP

• Emitir conceptos, proponer la adopción de políticas y formular orientaciones para el fortalecimiento de los SCI.

• Coordinar el accionar de las diferentes instancias de participación con el fin de evitar la colisión de competencias y la duplicidad de funciones en materia de control interno.

• Pronunciarse y formular propuestas sobre los proyectos de ley, decretos y demás normas generales del Control Interno.

• Solicitar a los organismos de control, selectivamente y por sectores, los informes de evaluación del SCI, como insumo para la evaluación y diagnóstico general del Sistema Nacional de Control Interno.

• Formular propuestas a las entidades u organismos que de acuerdo con sus competencias puedan apoyar el fortalecimiento de los componentes del Sistema.

• Preparar y presentar al señor Presidente de la República el Informe sobre el avance del SCI del Estado.

Representantes Legales de las Entidades y Organismos

Establecer y utilizar adecuados instrumentos de gestión que garanticen la correcta aplicación y utilización de las políticas y normas constitucionales y legales en materia de control interno.

Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno Institucional

Brindar los lineamientos para la determinación, implantación, adaptación, complementación y mejoramiento permanente del SCI de cada entidad.

* Decreto Único Reglamentario del sector de Función Pública 1083 de 2015, Título 21 – Sistema de Control Interno, Capítulo 2 – Instancias de articulación y sus competencias.

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3. Evaluación del desempeño de la GFPEn esta sección se presentan los resultados de la evaluación de los principales

elementos del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia, los mismos que son esenciales para su adecuado funcionamiento, tal como se refle-jan en los indicadores definidos por la metodología PEFA (versión 2016). Los resultados se presentan indicador por indicador y agrupados en los siete pilares que se utilizan para reportar una evaluación a nivel del Gobierno Central.

3.1 CONFIABILIDAD DEL PRESUPUESTOEn este acápite se presentan los indicadores ID-1 a ID-3 de la metodología PEFA que valoran de forma conjunta si el presupuesto que se prepara en Colombia a nivel del Gobierno Nacional se ejecuta según lo que se ha previsto o programado.

ID-1 Resultados del gasto agregadoEl presente indicador evalúa si el Presupuesto General de la Nación (PGN)1, aprobado por el Congreso de la República de Colombia para financiar la provi-sión de servicios públicos y el desarrollo de proyectos de inversión, sufre modifi-caciones o desviaciones sustanciales durante la fase de ejecución de estos recur-sos. La evaluación se realiza comparando el presupuesto originalmente aprobado por el Congreso2 -a nivel global o agregado- contra los resultados de la ejecución

1 En Colombia existen fondos públicos derivados de la explotación de recursos naturales no renovables que se asignan al Gobierno Central a través de un presupuesto bienal (cada dos años), denominado Sistema General de Regalías (SGR). En esta evaluación no se con-sideran estos recursos, que de todas formas son muy pequeños comparados con el PGN.

2 Este presupuesto se refiere al presupuesto aprobado por el Congreso de la República de Colombia mediante ley, con anterioridad al inicio de la gestión fiscal correspondiente. Este presupuesto no incluye las modificaciones que haya podido incorporar el Congreso durante la ejecución del mismo.


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presupuestaria efectiva (devengo u obligaciones)3 al final de los años de 2012, 2013 y 2014, los últimos tres años fiscales finalizados.

La información utilizada para la preparación de este indicador fue suministrada por la Dirección Ge-neral de Presupuesto Público Nacional (DGPPN), a través de la Subdirección de Análisis y Consoli-dación Presupuestal, utilizando datos recogidos del Sistema Integrado de Información Financiera (SI-IF-Nación). Los datos recibidos sobre el gasto total agregado -programado y ejecutado- fueron debida-mente conciliados, por un lado, con las leyes de pre-supuesto aprobadas por el Congreso de la República para los años del periodo de análisis y, por el otro, con los Informes de Ejecución Presupuestal del PGN presentados por el Gobierno Nacional.

1.1 Gasto agregadoLa buena práctica internacional establece que la di-ferencia entre el gasto programado y el gasto efec-tivamente ejecutado al final de la gestión fiscal no debe ser mayor o menor al 5 %, En la medida que existen eventos extraordinarios que no son previsi-bles, la metodología establece que la diferencia entre el gasto programado y ejecutado pueda ser superior al 5 % establecido en uno de los tres años que cubre el periodo de análisis.

El cuadro siguiente muestra la diferencia entre el gasto agregado programado y ejecutado para el PGN de los años 2012, 2013 y 2014, como porcentaje del gasto originalmente aprobado.

3 La metodología PEFA requiere que la ejecución presu-puestal se calcule a partir de los datos del gasto devengado, es decir, las obligaciones en el caso de Colombia.

Cuadro 3.1Gasto del Presupuesto General de la Nación

programado vs ejecutado, 2012-2014 (En Millones de Pesos Colombianos)

Año Presupuesto Aprobado

(A)

Presupuesto Ejecutado

(B)

RelaciónB/A

2012 165,276,318 157,112,383 95.1 %2013 185,524,634 173,658,619 93.6 %2014 203,000,000 183,535,452 90.4 %

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGPPN-MHCP, 2015

Como se desprende del cuadro anterior, la relación entre el presupuesto ejecutado y el presupuesto inicial aprobado alcanza a 95.1 % en 2012, 93.6 % en 2013 y 90.4 % en 2014. En dos de estos tres años, la desvia-ción es superior al umbral crítico del 5 % sin embargo, en ningún caso se supera una desviación del 10 %.

La sub-ejecución del presupuesto está asociada, en primera instancia, a los esfuerzos de contención de gasto que ha venido desarrollando el MHCP en los últimos dos años del periodo de análisis para hacer frente a la desaceleración del crecimiento a nivel mun-dial y la disminución de las actividades generadoras de ingresos públicos en el país (ver ID-21.4). Asimis-mo, se debe considerar también que en la gestión del presupuesto en Colombia los compromisos de gasto legalmente constituidos durante la gestión fiscal que no llegan a devengarse hasta el 31 de diciembre de la misma gestión, se contabilizan y se trasladan como re-servas al presupuesto de la vigencia siguiente con car-go al presupuesto de la vigencia anterior, es decir, con cargo al presupuesto que las originó4.

4 Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombia-no, Dirección General de Presupuesto Público Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá-Colom-bia, 2011. Pág. 111.

Evaluación del desempeño de la GFP

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Indicador Agregado Comentarios GeneralesID-1 Resultados del gasto agregado

B

Dimensiones Calificación Explicación del Puntaje

1.1 Gasto agregado B

La ejecución del presupuesto en Colombia no tiene desviaciones mayores al 10 % con relación al presupuesto inicial aprobado por el Congreso de la República en ninguno de los tres años del periodo de análisis.

ID-2 Resultados en la composición del gastoEl presente indicador evalúa la medida en que las prioridades de política pública, como se reflejan en la asignación del gasto por categorías institucional, sectorial, funcional y económica en el PGN aprobado por el Congreso de la República de Colombia, se respetan en la fase de ejecución presupuestaria. En esta evaluación es también importante valorar el uso que se hace de la partida de contingencias para modificar estas prioridades.

El periodo de evaluación abarca los años 2012, 2013 y 2014, las tres últimas gestiones fiscales finalizadas. La información estadística para la evaluación fue provista por DGPPN del MHCP y proviene del SIIF-Nación. Estos datos están reportados en el Anexo 2 en el formato requerido por la metodología PEFA 2016.

2.1 Resultados en la composición del gasto por la clasificación funcionalEsta dimensión valora la medida en que las asignaciones de gasto entre diferentes prioridades de política pública al momento de la aprobación del presupuesto se respetan durante la fase de ejecución. La buena práctica internacional establece que la variación global entre la distribución programada y la distribución efecti-vamente ejecutada, reflejadas en las asignaciones de gasto por categorías y rubros de la clasificación administrativa (sectorial), funcional o programática, no debe superar el 5 % en total. Con el fin de acomodar eventos no previsibles, la metodo-logía requiere que este porcentaje no sea rebasado en dos de tres años que cubre el periodo de análisis.

Para aplicar la metodología al caso de Colombia se utilizó la clasificación insti-tucional/sectorial como referencia de asignación de gasto. La varianza calculada para los años 2012, 2013 y 2014 se presenta en el cuadro siguiente:


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Cuadro 3.2Variación total en la composición del gasto programado y ejecutado por la clasificación

institucional/sectorial, 2012-2014

Año Desviación Global2012 6.1 %2013 5.6 %2014 14.2 %


Las desviaciones globales en la composición del gas-to institucional/sectorial superan el 5 % en los tres años evaluados, sin embargo en dos de estos años la varianza no supera el 10 %. Este resultado muestra que las prioridades relativas entre las instituciones del Gobierno Central y reflejadas en las asignaciones aprobadas en el presupuesto originalmente aproba-do sufren algunas modificaciones significativas en la fase de ejecución, pero se mantienen dentro de lími-tes aceptables a nivel de la práctica internacional.

El principal elemento de distorsión en todos los años evaluados ha sido la subejecución de los recursos originalmente asignados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), debido, en gran medida, a la programación de partidas de gasto que se incorpo-ran al presupuesto institucional a ser transferidas a otras instituciones solo en caso de que las condiciones sean adecuadas para expandir el gasto público.

2.2 Resultados en la composición del gasto por la clasificación económicaLa metodología también requiere que la variación global en la composición del gasto no supere el 5 % entre lo programado y ejecutado a nivel de las cate-gorías de la clasificación económica. Los datos calcu-lados utilizando esta información para los tres años del periodo de análisis se presentan a continuación:

Cuadro 3.3Variación total en la composición del gasto programado y ejecutado por la clasificación

económica, 2012-2014



El cálculo de la varianza en la composición del gasto por categorías de la clasificación económica no su-pera en el caso de Colombia el umbral de 5 % esta-blecido por las buenas prácticas internacionales en dos de los tres años del periodo de análisis, lo que muestra un compromiso razonable con los objetivos de la política pública aprobada en el presupuesto ori-ginal. Las desviaciones entre las categorías de la cla-sificación económica son en general reducidas y no se destaca ninguna en particular.

2.3 Gasto con cargo a reservas para contingenciasFinalmente, la buena práctica internacional reconoce que si bien es prudente incluir en el presupuesto re-cursos que permitan hacer frente a gastos derivados de eventos imprevistos en la forma de una partida para “contingencias” o “sin asignación específica”, el tamaño de la misma no debe afectar la credibilidad del presupuesto general y los montos que se imputen a estas partidas deben ser transferidos de forma explíci-ta a las partidas específicas que generan el gasto reque-rido. Es decir el gasto no debe imputarse directamente a la partida de contingencia o en su caso, el mismo no debe superar el 3 % del presupuesto original.

En el caso de Colombia, el PGN no muestra una partida de contingencia en ninguno de los tres años del periodo de análisis.


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Indicador Agregado (M1) Comentarios Generales

ID-2 Resultados en la composición del gasto

B+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje2.1 Resultados en la composición del gasto por la clasificación sectorial

B

En los tres años del periodo de análisis, la varianza en la composición del gasto por la clasificación institucional/sectorial supera el 5 % de variación, pero en dos de estos tres años la varianza es menor al 10 %.

2.2 Resultados en la composición del gasto por la clasificación económica

A

En dos de los tres años del periodo de análisis, la varianza en la composición del gasto por categorías de la clasificación económica no supera el 5 % establecido por la buena práctica internacional.

2.3 Gasto con cargo a reservas para contingencias

A

En ninguno de los tres años del periodo de análisis se ha imputado gasto directamente a la partida de contingencia (recursos sin asignación específica).

ID-3 Resultados de los ingresos agregadosEl presente indicador evalúa la práctica que existe en Colombia para la incor-poración de los ingresos en el PGN y si estas previsiones son adecuadas o re-quieren de revisiones/modificaciones sustantivas durante la fase de ejecución. La información utilizada para la valoración de este indicador es la existente para los últimos tres años con gestiones fiscales finalizadas: 2012, 2013 y 2014. La infor-mación sobre los ingresos programados y ejecutados en el presupuesto proviene del SIIF-Nación y fue provista por la DGPPN del MHCP, pero ha sido verificada contra las leyes de presupuesto respectivas y los informe de ejecución presupues-taria (ver Anexo 2).

3.1 Ingresos efectivos agregadosLa buena práctica internacional establece que una previsión adecuada de los in-gresos es un factor fundamental para la preparación de un presupuesto creíble. En este sentido, la metodología establece que la previsión (programación) de los ingresos incluida en el presupuesto no debe sub-ejecutarse en más de 3 % o so-bre-ejecutarse en más del 6 %. La asimetría en estos valores está explicada por el hecho de que resulta más comprometido para el gobierno incluir previsiones optimistas de los ingresos que no se pueden alcanzar en el año y que redundan, posteriormente, en recortes de gasto o incremento de la deuda pública. Asimis-mo, como en anteriores casos, la metodología reconoce la posibilidad de que


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las desviaciones observadas no estén vinculadas a la calidad de las proyecciones, sino a eventos no previ-sibles. Por este motivo, la valoración permite excluir a un año inusual, tomando en cuenta solo dos de los tres años del periodo de análisis.

El cuadro siguiente, muestra las proyecciones de ingresos incluidas en el PGN para los tres años del periodo de análisis, comparadas con los resultados efectivamente ejecutados.

Cuadro 3.4Ingresos del Presupuesto General de la Nación

programado vs ejecutado, 2012-2014 (En Millones de Pesos Colombianos)

Año Presupuesto Aprobado

(A)

Presupuesto Ejecutado

(B)

RelaciónB/A

2012 165,276,318 159,034,546 96.2 %2013 185,524,634 180,184,950 97.1 %2014 199,854,548 187,144,694 93.6 %


Los datos del cuadro anterior muestran desviaciones entre la programación y ejecución de los ingresos presupuestarios que, en dos de los tres años utiliza-dos, superan el límite de 3 % establecido por la buena práctica internacional para la subejecución de ingre-sos. En dos de estos años, sin embargo, la subejecu-ción se mantiene debajo del 6 %.

3.2 Resultados en la composición de los ingresosLa metodología también requiere que la variación global en la composición de los ingresos no supere el 5 % entre lo programado y ejecutado, utilizando para ello una desagregación de los ingresos suficiente-mente amplia para establecer la capacidad institucio-nal existente en el Gobierno Nacional para proyectar adecuadamente las principales categorías de ingreso (corrientes y de capital) y recaudar los mismos de acuerdo a lo programado. Los datos calculados utili-zando esta información para los tres años del perio-do de análisis se presentan a continuación:

Cuadro 3.5Variación total en la composición del ingreso

programado y ejecutado por principales categorías de ingresos, 2012-2014



El cálculo de la varianza en la composición de los ingresos supera, en el caso de Colombia, el 10 % en los tres años del periodo de análisis, pero es menor al 15 % en dos de estos tres años. Estos resultados muestran una capacidad institucional reducida para proyectar los ingresos y/o recaudar los mismos de acuerdo a lo planificado. Los cambios que se intro-dujeron en este periodo al sistema tributario nacio-nal, explican en parte, estas desviaciones.


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ID-3 Resultados de los ingresos agregados

C+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje3.1 Ingresos efectivos agregados

BEn dos de los tres años, entre 2012 y 2014, los ingresos ejecutados se desviaron de los ingresos programados en menos del 6 %.

3.2 Resultados en la composición de los ingresos

CEn dos de los tres años, entre 2012 y 2014, la varianza en la composición de los ingresos se ubicó entre 10 % y 15 %.

3.2 TRANSPARENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICASEn este apartado se presentan los indicadores ID-4 a ID-9, los mismos que va-loran de forma conjunta si las finanzas públicas tienen alcance universal, son consistentes y el público tiene acceso a la información clave.

ID-4 Clasificación del presupuestoEl presente indicador evalúa el grado en que las clasificaciones presupuestales utilizadas para la formulación, ejecución y presentación de informes, así como el catalogo del plan de cuentas de la contabilidad, son consistentes con las normas internacionales. Su alcance es el Gobierno Central presupuestario y el periodo que se toma como referencia es el último ejercicio fiscal finalizado, es decir el año fiscal 2014.

4.1 Clasificación del presupuestoLa buena práctica internacional establece que la formulación, ejecución y pre-sentación de informes del presupuesto debe estar organizado con base en cada nivel de las clasificaciones administrativa, económica, funcional5 y por progra-mas con una desagregación a nivel subfuncional6. Así mismo, las clasificaciones del presupuesto y la contabilidad deben aplicarse de manera fiable y congruente, para asegurar que la información financiera y todas las transacciones puedan ser reportadas de manera confiable con cualquiera de las clasificaciones utilizadas.

5 Clasificación de las Funciones de Gobierno (CFG) - 10 funciones principales en el más alto nivel y 69 funciones en el segundo nivel (sub-funcional), Naciones Unidas.

6 Para que sea aceptada como buena práctica debe aplicarse con un nivel de detalle al menos correspondiente a la clasificación sub-funcional.


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En Colombia, el sistema de clasificadores existente presenta algunas diferencias conceptuales con los es-tándares internacionales, y las clasificaciones funcio-nal y económica se utilizan para la etapa formulación y programación del presupuesto, pero no para la fase de ejecución. Tampoco se utilizan para la presenta-ción de informes sobre el presupuesto. Los clasifica-dores utilizados en la actualidad son:Clasificador institucional7: La clasificación institu-cional se circunscribe a los gastos y presenta por se-parado los presupuestos correspondientes a la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, cada uno de los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, la Policía Nacional y el servicio de la deuda pública8.

Esta clasificación utiliza una lista sin sectorizar de las entidades públicas que no tiene concordancia con la clasificación del gobierno central establecido en el MEFP 2014.Clasificador económico9: La clasificación econó-mica se subdivide en cinco componentes, a saber: rentas y recursos de capital, gastos e inversiones de capital, fuentes y aplicaciones del financiamiento, y resultados presupuestales.

El componente de rentas considera para su clasifi-cación el carácter de permanencia de las rentas cate-gorizándolas en ocasionales y permanentes y también la condición de destinación, la cual puede ser libre o restringida. Los recursos de capital comprenden las rentas obtenidas por la venta de bienes y aportes de capital y las transferencias de capital sin contrapresta-ción. En lo concerniente a los gastos, estos se dividen en gastos corrientes, gastos de la propiedad, gastos fi-nancieros, gastos de operación comercial e industrial, subsidios y transferencias corrientes.

7 Art. 36 del Decreto 111 de 1996.

8 Arts. 7 y 8 del Decreto 4630 de 2007.

9 Ver Manual de Clasificación Económica del Presupuesto.

La categoría inversiones de capital se divide en adquisición, construcción o mejora de activos reales o no financieros y transferencias de capital. La ca-tegoría de aplicaciones del financiamiento registra las amortizaciones de la deuda pública interna y ex-terna, la colocación de instrumentos financieros y la concesión de préstamos.

Este clasificador solo se utiliza en la etapa de la formulación y programación del presupuesto10. No se contabiliza para la ejecución, ni se utiliza para la presentación de los informes.

Clasificador Funcional11: Se divide en 12 funcio-nes en sus categorías principales, que no siguen ple-namente el Clasificador por Funciones del Gobierno (CFG), pues presenta algunas modificaciones como la realizada en la categoría de asuntos económicos, que para el caso colombiano ha sido dividida en dos: i) fomento y regulación del desarrollo económico y ii) infraestructura básica, producción y prestación de servicios económicos. También se presentan otras diferencias a nivel sub-funcional al incluir o excluir o modificar algunos ítems en parte de las categorías funcionales.

El uso del clasificador funcional se limita a la etapa de formulación y programación del presupuesto, y no se utiliza en la de ejecución ni para la presentación de los informes. Para su utilización se emplea una tabla de equivalencia contra los otros clasificadores.

Clasificador por objeto de gasto: Este clasificador es la base del sistema de información y es uno de los principales insumos para generar otras clasificacio-nes agregadas. Se divide en gastos de funcionamiento, que a su vez se divide en gastos de personal, gastos generales, transferencias corrientes, transferencias de capital y gastos de comercialización y producción; y el de servicio de la deuda, que se divide en servicio de la deuda interna y servicio de la deuda externa.

10 Se presenta en un anexo del mensaje presidencial que se adjunta al proyecto de presupuesto.

11 Clasificación Funcional del Gasto Público, Dirección Ge-neral de Presupuesto Público Nacional. Septiembre de 2008.


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Clasificador de los ingresos por rubro12: Bajo esta clasificación los ingresos se dividen en ingresos co-rrientes, recursos de capital, contribuciones parafis-cales y los fondos especiales. Los ingresos corrien-tes se clasifican en tributarios que se subdividen en impuestos directos e indirectos; los no tributarios se componen de tasas y multas. Los recursos de capi-tal comprenden los recursos del balance, los recur-sos del crédito interno y externo, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario, las donaciones, el excedente financiero de entidades las descentrali-zadas y las utilidades del Banco de la República. De otra parte las contribuciones parafiscales13 se clasifi-can por separado, así como los fondos especiales14.

Bajo este clasificador, las rentas y los recursos de los Establecimientos Públicos de la Nación se clasifi-can por separado y se dividen en rentas propias, in-gresos corrientes y los recursos de capital.Clasificador de los gastos de inversión15: Los gastos de inversión se desagregan a nivel de programas y subprogramas en la ley anual de presupuesto y hasta nivel de proyecto o sub-proyecto en el decreto de li-quidación. Es importante mencionar que el concep-to de inversión en Colombia no se limita al gasto en infraestructura y en equipamiento, sino que puede incluir en determinadas circunstancias y dentro de un concepto de inversión social, gastos de funciona-miento o corrientes relacionados con los proyectos como remuneraciones del personal afectado o man-tenimiento de instalaciones16.

La información de los gastos de los proyectos de inversión no se desagrega por objeto de gasto, cir-cunstancia que limita la posibilidad de generar infor-mación consistente para otros clasificadores.


13 Son gravámenes que afectan a un determinado grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector.

14 Se trata de ingresos definidos en la ley para la presta-ción de un servicio público específico.


16 Sentencia C-151 de 1995 de la Corte Constitucional.

Otros clasificadores: Existe un clasificador regional de la inversión que identifica los departamentos en que se ubica cada proyecto financiado por la Nación y un clasificador sectorial que agrupa a las entidades públicas en 18 sectores y subsectores. En cuanto a la fuente de financiamiento de los gastos se identifi-ca el tipo de recurso (corriente, capital, fondo espe-cial, donación, renta parafiscal, etc.) y el origen de la fuente entre renta de la Nación o recurso propio de los establecimientos públicos de la Nación.

El Catálogo General de Cuentas17 vigente tiene una estructura de cuentas diferente a las desarrolla-das en el MEFP (2014) y no existe una clasificación económica que pueda alinearse con el sistema con-table, ni tampoco una correspondencia plena con los clasificadores presupuestarios utilizados en la etapa de ejecución como son los de objeto del gasto, de in-versión o el clasificador de ingresos por rubro. Esta falta de relación incide en la generación y fiabilidad de los informes financieros, pues exige numerosas adecuaciones manuales con un alto riesgo de error y complejidad en el proceso.

Una característica respecto al proceso presupues-tario en Colombia que incide en las clasificaciones, es la particularidad de los arreglos institucionales existentes con un órgano rector diferente para cada fase del proceso presupuestal, los cuales generan normas y procesos que aún no están completamen-te integrados. Estos son: el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), la Contaduría General de la Nación (CGN) y la Contraloría General de la Re-publica (CGR).

De otra parte y aunque se utiliza una tabla de equi-valencias entre los clasificadores presupuestarios para generar información organizada por las clasificacio-nes económica y funcional, se presentan diferencias conceptuales como la existente en el presupuesto de inversión, el cual no solo abarca el gasto de infraes-tructura y en equipamiento, sino que incluye gastos corrientes como remuneraciones del personal afecta-do o mantenimiento de instalaciones. Además de lo anterior, existe una limitación en los datos, pues los

17 Resolución 620 de 2015.


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proyectos de inversión no poseen en la actualidad una desagregación por objeto de gasto que permita realizar la equivalencia de forma plenamente coherente18.

Otro tipo de diferencias importantes entre la metodología de las estadísticas fiscales de Colombia y las normas internacionales, son los estudios y diagnósticos realizados sobre las clasificaciones presupuestales, entre los cuales se mencio-nan aquellas que se encuentran en: a) el momento de registro; b) la cobertura y la clasificación institucional; c) la cobertura, los conceptos y la clasificación de cuentas; d) las definiciones o conceptos económicos; e) el marco analítico y las correspondientes partidas de resultados; y e) la conciliación de flujos y saldos19.


ID-4 Clasificación del presupuesto

D

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje

4.1 Clasificación del presupuesto D

Las clasificaciones funcional y económica se utilizan para la etapa formulación y programación del presupuesto, pero no para la fase de ejecución, ni para la presentación de informes sobre el presupuesto. No existe una correspondencia plena entre las clasificaciones presupuestales y el plan de cuentas de la contabilidad, con lo cual los informes financieros pierden fiabilidad, y también se presentan diferencias conceptuales importantes frente las normas internacionales de EFP y limitaciones en los datos que no permiten generar una información plenamente coherente.

ID-5 Documentación del presupuestoEste indicador evalúa si la documentación presupuestaria, es decir, el proyecto de presupuesto anual y su documentación de respaldo, tal como se presenta al Con-greso de la República en Colombia, contiene todos los elementos de información necesarios para su adecuada revisión, escrutinio y aprobación. La evaluación se realiza sobre la base del proyecto de presupuesto para la gestión fiscal 2016 (pre-parado y presentado durante el año 2015).

18 Ver documento “Diagnostico de Situación Actual” elaborado dentro del marco del proyecto PFM-2014-42: Formular un proyecto que determine las acciones para estructu-rar el sistema general de gestión financiera pública armonizado, centrado en presupuesto y contabilidad.

19 Tomado de documento Implicaciones de la adopción del Manual de Estadísticas de Fi-nanzas Públicas de 2001 del Fondo Monetario Internacional sobre las estadísticas fiscales: Asociaciones Público Privadas y arrendamiento financiero, Notas Fiscales, No 20, febrero de 2013.


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El Estatuto Orgánico del Presupuesto en su título VII “De la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso” establece que el Gobierno Nacional entre-gará al Poder Legislativo cada año, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos, mismo que presentará en forma definitiva a partir del 20 de julio del año correspondiente. Esta presen-tación se realizará por conducto del MHCP y contendrá el proyecto de rentas, gastos y resultado fiscal. El proyecto de presupuesto de rentas debe incluir ade-más un anexo, junto al mensaje presidencial, con el detalle de su composición20.

En cumplimiento de estas disposiciones, el texto del proyecto de presupuesto contiene, por el lado de los ingresos, la estimación de: i) los ingresos corrientes, ii) las contribuciones parafiscales administradas por un órgano del presupues-to, iii) los fondos especiales, iv) los recursos de capital, y v) los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. Por el lado del gasto se listan las apropiaciones para las entidades públicas del orden nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión. Fi-nalmente se presentan también las disposiciones generales que pretenden orien-tar la correcta ejecución del PGN.

Conjuntamente con el texto del presupuesto, se incluyen como anexos: i) el de-talle de la composición de las rentas y recursos de capital y ii) una desagregación del gasto social. El Mensaje Presidencial completa el juego de documentos pre-sentados al Congreso para la consideración del proyecto de presupuesto. El con-tenido del mensaje presidencial debe incluir de acuerdo a norma21 lo siguiente:

• Resumen del MFMP presentado al Congreso de la República. • Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior.• Informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de

junio.• Informe donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en

leyes que han autorizado la creación de rentas de destinación específica.• Anexo de la clasificación económica del presupuesto.• Resumen homologado de las cifras del presupuesto y Plan Financiero.• Distribución según otras clasificaciones, siguiendo estándares internacio-

nales.La presentación del proyecto de presupuesto para la gestión 2016 cumple de

forma estricta con todos estos requerimientos legales. Sin embargo, para cum-plir con las buenas prácticas internacionales establecidas en la metodología de evaluación se debe también cumplir con los siguientes criterios, divididos entre básicos y adicionales22:

20 Art. 53, ídem.

21 Art. 2.8.1.4.1, Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público 1068 de 2015, versión actualizada con modificaciones.

22 La verificación de los criterios básicos y adicionales expuestos en la segunda colum-na del cuadro anterior se puede realizar consultando la documentación disponible en el enlace: https://goo.gl/eku8Jb


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Requisito CumplimientoElementos básicos1. Previsión del déficit o superávit fiscal (o resultado ope-

rativo acumulado).SÍ Mensaje Presidencial de 2016, documento anexo. Se en-cuentra publicado en el siguiente enlace: https://goo.gl/G088Px

2. Resultados del presupuesto del ejercicio anterior, pre-sentados con el mismo formato que la propuesta de presupuesto.

SÍMensaje Presidencial de 2016, documento anexo, sección V. Informe de la Ejecución Presupuestal de la Vigencia 2014. Enlace relevante:https://goo.gl/vTpQhN

3. Presupuesto del ejercicio corriente (el presupuesto re-visado o los resultados estimados), presentado con el mismo formato que la propuesta de presupuesto.

SÍMensaje Presidencial del 2016, documento anexo, sección VI. Informe de Ejecución Presupuestal de la vigencia 2015, acumulado al Primer Semestre. Una estimación de la eje-cución posible al fin del periodo (con aplazamientos) se presenta en la parte introductoria del documento anexo al Mensaje Presidencial. Enlace relevante:https://goo.gl/kwjnLO

4. Datos presupuestarios agregados correspondientes al ingreso y al gasto conforme a los principales rubros de las clasificaciones utilizadas, incluyendo datos para el ejercicio corriente y el anterior, además de un desglose detallado de las estimaciones de ingresos y gastos.

SÍMensaje Presidencial 2016, datos agregados sobre gasto.https://goo.gl/qDH7uxDocumento anexo al Mensaje Presidencial 2016, sección II. Clasificación Económica del Presupuesto y sección III. Clasificación Funcional del Presupuesto 2016. Enlace rele-vante:https://goo.gl/burxCfLas comparaciones con las vigencias 2014 y 2015, con in-gresos y gastos agregados y en detalle se encuentran en el documento anexo al Mensaje Presidencial 2016, sección V. Informe de la Ejecución Presupuestal de la Vigencia 2014 y sección VI. Informe de Ejecución Presupuestal de la vi-gencia 2015, acumulado al Primer Semestre. El enlace re-levante es:https://goo.gl/Lm6n3B

Elementos adicionales5. Financiamiento del déficit, incluida una descripción de

su composición prevista.SÍEl MFMP contiene una sección de financiamiento que describe cómo se financiará el déficit fiscal. El enlace relevante es: https://goo.gl/YK4JbD


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Requisito Cumplimiento6. Supuestos macroeconómicos, incluidos, por lo menos,

estimaciones del crecimiento del producto interno bru-to (PIB), de la inflación, de las tasas de interés y del tipo de cambio.

SÍMensaje Presidencial 2016, documento anexo. Se encuentra publicado en el siguiente enlace:https://goo.gl/vIrHK5

7. Saldo de la deuda, incluidos detalles por lo menos para el comienzo del ejercicio corriente (presentados de con-formidad con EFP u otra norma reconocida internacio-nalmente).

SÍEn el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo, que se entrega al Congreso de la República se presenta un capítulo denominado deudas no explicitas y contingentes. Enlace:https://goo.gl/ScXMTp

8. Activo financieros, incluidos detalles por lo menos para el comienzo del ejercicio corriente (presentados de con-formidad con EFP u otra norma reconocida internacio-nalmente).

NO

9. Información resumida de los riesgos fiscales (que inclu-ya pasivos contingentes como garantías y obligaciones contingentes incorporadas a contratos de asociaciones público-privadas, etc.).

SÍEn el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo, que se entrega al Congreso de la República se presenta un capítulo denominado deudas no explicitas y contingentes. Enlace:https://goo.gl/ScXMTp

10. Explicación de las consecuencias presupuestarias de nuevas iniciativas de políticas y las nuevas inversiones públicas más importantes, con estimaciones del impac-to presupuestario de todas las principales modificacio-nes de la política de ingresos o modificaciones pronun-ciadas de los programas de gastos.

SÍEn el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo, que se entrega al Congreso de la República se presenta un capítulo denominado Costo de las Leyes sancionadas en la vigencia anterior. Enlace relevante:https://goo.gl/ScXMTp

11. Documentación sobre el marco a mediano plazo. SÍEl Marco de Gasto de Mediano Plazo es aprobado por el Consejo Nacional de Política Fiscal (CONPES) y es publicado por el Departamento Nacional de Planeación. Se encuentra publicado en el siguiente enlace:https://goo.gl/Iite4QEl Marco Fiscal de Mediano Plazo debe ser entregado al Congreso de la República, antes del 15 de junio de cada año. Enlace relevante:https://goo.gl/ScXMTp

12. Cuantificación del gasto tributario. En el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo, que se entrega al Congreso de la República se presenta un capítulo denominado Beneficios Tributarios. Enlace:https://goo.gl/ScXMTp


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5.1 Documentación del presupuestoLa metodología establece que para alcanzar las buenas prácticas internaciona-les, el Gobierno Nacional debe entregar al Poder Legislativo para consideración del proyecto de presupuesto toda la documentación descrita en el apartado de “elementos básicos” y por lo menos seis de los elementos adicionales. El proceso presupuestario en Colombia cumple con este estándar.


ID-5 Documentación del presupuesto

A

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje5.1 Documentación del presupuesto

ALa documentación sobre el presupuesto cubre todos los elementos básicos (del 1 al 4) y 6 de los elementos adicionales.

ID-6 Operaciones del gobierno central no incluidas en informes financierosEl presente indicador evalúa si las operaciones de ingresos y gastos del Gobierno Nacional que no están incluidas en el PGN y, además, no se reportan de forma regular en informes financieros ex post, son significativas en comparación con el gasto total presupuestario. Estas operaciones de ingresos y gastos no registradas en el PGN se ejecutan normalmente a través de entidades extrapresupuestarias que están definidas como aquellas que impulsan la política gubernamental y, por tanto, responden al gobierno, pero que por mandato legal tienen su propio presupuesto, tienen sus propios ingresos (incluidas transferencias específicas del gobierno central), autonomía de gestión y discreción sobre el volumen y compo-sición de su gasto23.

La evaluación de este indicador tiene como alcance el Gobierno Central y la valoración se realiza sobre la base de la información disponible en el año 2014, último ejercicio presupuestario finalizado. Los datos sobre ingresos y gastos ex-trapresupuestarios fueron suministrados por la Contaduría General de la Nación (CGN) y provienen del trabajo realizado en conjunto con el MHCP para preparar el Cuestionario Anual de Estadísticas de Finanzas Públicas (CAEFP), documento que se reporta al FMI en línea con las disposiciones del MEFP (2014). El informe identifica 103 entidades que tienen ingresos o gastos que no se registran parcial o totalmente en el PGN (ver Anexo 3 para lista de entidades extrapresupuestarias).

Las buenas prácticas de gestión de las finanzas públicas establecen que todos los ingresos y los gastos que respaldan operaciones gubernamentales deberían

23 Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (2014), Fondo Monetario Internacio-nal, Washington DC, Estados Unidos.


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estar registrados en el presupuesto, pero de no ser así, estas operaciones extrapre-supuestarias deben, por lo menos, estar reportadas en los informes financieros que prepara el gobierno central para dar cuenta del uso y destino de los fondos públicos. El estándar internacional utilizado para la medición del desempeño en esta materia establece que el ingreso y gasto no incluido en informes financieros debe ser inferior al 1 % de gasto total presupuestario. Asimismo, estas operacio-nes deben estar reportadas en informes financieros que se presentan al Gobierno Central de forma regular y oportuna.

6.1 Gastos no incluidos en informes financierosLas operaciones de gasto realizadas por las 103 unidades extrapresupuestarias del ámbito del Gobierno Nacional se presentan en el cuadro siguiente:

Cuadro 3.6Gasto de las Unidades Extrapresupuestarias del ámbito del Gobierno

Nacional, 2014 (En Millones de Pesos Colombianos)

Gasto Monto Participación en gasto total

Participación en total del gasto

Gobierno Central

Presupuestario 808,568 3.3 % 0.3 %Extrapresupuestario 23,484,926 96.7 % 9.7 %Total (Entidades Extrapresupuestarias) 24,293,494 100.0 % 10.0 %

Total Gasto Presupuestario 243,232,378

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la CGN en el CAEFP, 2015

Las 103 entidades extrapresupuestarias reportan el 3.3 % del su gasto acumulado a través del presupuesto y 96.7 % se ejecuta por fuera del PGN. En consecuen-cia, el gasto extrapresupuestario representa el 9.7 % del gasto total ejecutado en 2014 nivel del Gobierno Central. Sin embargo, de las 103 entidades extrapresu-puestarias identificadas, solo dos no reportan sus gastos a la CGN, una porque legalmente no tiene obligación de hacerlo y la segunda por omisión. El cálculo realizado por la CGN muestra que esta omisión significa alrededor del 0.002 % del gasto total ejecutado por el Gobierno Central.

6.2 Ingresos no incluidos en informes financierosPor su parte, las operaciones de ingresos ejecutadas por las 103 unidades ex-trapresupuestarias del ámbito del Gobierno Nacional se presentan en el cuadro siguiente:


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Cuadro 3.7Ingresos de las Unidades Extrapresupuestarias del ámbito del Gobierno

Nacional, 2014 (En Millones de Pesos Colombianos)

Ingreso Monto Participación en el ingreso total

Participación en total del ingreso

Gobierno Central Presupuestario 15,764,759 60.6 % 7.8 %Extrapresupuestario 10,260,615 39.4 % 5.1 %Total (Entidades extrapresupuestarias) 26,025,374 100.0 % 12.9 %

Total Ingreso Presupuestario 202,069,110

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la CGN en el CAEFP, 2015

Las 103 entidades extrapresupuestarias reciben el 60.6 % de sus ingresos a tra-vés de transferencias del PGN, mientras que el 39.4 % son ingresos propios no registrados en el presupuesto. Esto supone que los ingresos extrapresupuestarios representan sólo el 5.1 % del ingreso ejecutado por el gobierno central en 2014. De este total, la CGN estima que menos del 0.002 % no se reporta en los informes financieros regulares.

6.3 Informes financieros de las entidades extrapresupuestariasCon excepción de dos entidades, cuya participación es insignificante en el total del ingreso y gasto extrapresupuestario, el grupo restante de entidades presenta a la CGN, por lo menos anualmente, informes financieros detallados dentro de los tres meses del cierre del ejercicio fiscal correspondiente.


ID-6 Operaciones del gobierno central no incluidas en informes financieros

A

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje6.1 Gastos no incluidos en informes financieros

A

Los gastos de las unidades extra-presupuestarias no reportados en informes financieros ex post están muy por debajo del límite de 1 % del total del gasto del gobierno central.


39


6.2 Ingresos no incluidos en informes financieros

A

Los ingresos de las unidades extra-presupuestarias no reportados en informes financieros ex post están muy por debajo del límite de 1 % del total del ingreso ejecutado del gobierno central.

6.3 Informes financieros de las entidades extra-presupuestarias

A

Todas las entidades extrapresupuestarias presentan al gobierno central de forma anual informes financieros detallados dentro de los tres meses de finalizado el ejercicio fiscal correspondiente.

ID-7 Transferencias a los gobiernos subnacionalesEl presente indicador evalúa en qué medida las relaciones fiscales entre el Go-bierno Nacional y las entidades en las que se distribuye administrativamente el territorio de Colombia -32 Gobiernos Departamentales, 1123 Gobiernos Muni-cipales, 4 Distritos Especiales (como el distrito capital - Bogotá) y los territorio indígenas constituidos- son transparentes y se ejecutan de forma previsible y con oportunidad. La evaluación se realiza con base en la información disponible para el año fiscal 2014, último ejercicio presupuestario finalizado al momento de la evaluación.

Las relaciones fiscales entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales están definidas en la Constitución Política de Colombia, especialmente los artí-culos sobre la distribución de competencias y recursos entre niveles de gobier-no24. A partir de estas disposiciones constitucionales, la ley establece dos tipos de transferencias de recursos del Gobierno Nacional a las entidades territoriales: i) la transferencia de ingresos corrientes de la Nación, misma que se realiza a través de un mecanismo denominado Sistema General de Participaciones (SGP)25 y ii) la transferencia de recursos derivados de las regalías provenientes de la explota-ción de recursos naturales no renovables, denominado Sistema General de Rega-lías (SGR)26. Una tercera fuente de recursos de transferencia intergubernamental es la cofinanciación de proyectos de inversión, los mismos que deben estar ins-critos en el PGN y armonizados en los planes de desarrollo nacional y regional.

La participación del SGP, el SGR y la cofinanciación de proyectos de inversión en las transferencias del Gobierno Nacional a las entidades territoriales en 2014 es la siguiente:

24 Arts. 357 y 358, sobre distribución de recursos y competencias, Arts. 360 y 361, sobre distribución de regalías y Art. 364, sobre endeudamiento, Constitución Política de Colom-bia, 1991.

25 Ley 715/01 y Ley 1176/07.

26 Ley 1530/12. El ciclo de programación y ejecución de los recursos de transferencia por el Sistema General de Regalías es bianual. El último ciclo finalizado es el 2013-2014.


40

Cuadro 3.8Participación de los diferentes mecanismos en el total de transferencias del Gobierno Nacional a

las Entidades Territoriales, 2014 (En Billones de Pesos Colombianos)

Mecanismo Monto de Transferencias

Participación (%)

SGP 28.7 71.8 %SGR 8.8 22.0 %

Cofinanciación de

Proyectos de Inversión

2.5 6.2 %

Total 40.0 100.0 %

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el MHCP, 2015

La principal transferencia del Gobierno Nacional a las entidades territoriales en Colombia es el SGP. En el año 2014 el monto global de estas transferencias fue de COP 28.7 billones; equivalentes al 26 % de los in-gresos corrientes de la Nación de dicho año y al 71.8 % del total de transferencias realizadas. El SGR, asigna-do para el periodo 2013-2014 es de COP 17.7 billones, monto que se ha dividido en la mitad para estimar la asignación en 2014. Este monto representa el 22.0 % de las transferencias totales. Finalmente, el monto de co-financiación de proyectos de inversión es de COP 2.5 billones o 6.2 % del total de transferencias.

7.1 Sistema de asignación de transferenciasLas buenas prácticas internacionales sobre la trans-ferencia de recursos del Gobierno Nacional a los go-biernos subnacionales no establecen criterios especí-ficos sobre los montos totales de transferencia que se deben poner a disposición de estos últimos (asigna-ción vertical), pero determinan que la distribución entre los diferentes gobiernos subnacionales (asig-nación horizontal) debe estar claramente normada y definida por reglas o fórmulas con variables de cál-culo relevantes y de fácil utilización a fin de asegu-

rar su transparencia y predictibilidad en el mediano plazo. En criterio de la metodología por lo menos el 90 % de los fondos de transferencia deben cumplir con este requisito.

En el caso de Colombia, las transferencias que se realizan a las entidades territoriales, tanto en el mar-co del SGP, como del SGR, están claramente norma-das y se establecen a partir de reglas de asignación conocidas y variables de cálculo, relevantes y me-dibles. Las transferencias por concepto de cofinan-ciamiento de proyectos de inversión pública en los territorios, a pesar de que cuentan con aprobación del Congreso de la República, no cumplen con este requisito específico. Sin embargo, en la medida que la participación del SGP y SGR superan el 90 % del total de transferencias realizadas a las entidades te-rritoriales en 2014, la práctica nacional está en línea con la buena práctica internacional.

Los recursos asignados a los departamentos, mu-nicipios y distritos en el marco del SGP tienen como destino la prestación de servicios en cuatro sectores: i) educación, que recibe el 58.5 % de los recursos to-tales disponibles, ii) salud (el 24.5 %), iii) agua po-table y saneamiento básico (el 5.4 %) y iv) propósito general (el 11.6 %). Los criterios de asignación entre las entidades territoriales son índices que combinan variables de población atendida, brechas de cobertu-ra, incidencia de pobreza y eficiencia administrativa y tributaria en cada uno de estos sectores. Anual-mente, el Concejo Nacional de Política Económica (CONPES) aprueba y publica la distribución de re-cursos SGP entre las entidades territoriales elabora-da por el DNP27.

Las fórmulas de distribución de los recursos del SGR están fijadas en las leyes bienales de presupues-to del SGR28. Los recursos fiscales provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables se distribuyen directamente a las entidades territo-

27 Los detalles técnicos y los datos de esta distribución para el año 2014 están disponibles en el siguiente sitio web: https://www.dnp.gov.co/programas/inversiones-y-finan-zas-publicas/Datos-y-Estadisticas/Paginas/Financiamien-to-Territorial.aspx

28 Ley 1606/12 para el periodo 2013 y 2014.


41

riales que los producen (asignaciones directas), e indirectamente, al resto de los Departamentos, Municipios y Distritos, a través de los siguientes fondos: i) Aho-rro Pensional de las Entidades Territoriales, ii) Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, iii) Fondo de Desarrollo Regional, iv) Fondo de Compensación Re-gional. Los recursos disponibles en cada uno de estos fondos están establecidos en la normativa del SGR, pero la distribución de sus recursos entre las diferentes entidades territoriales se calcula a partir de criterios de población y necesidades básicas insatisfechas (NBI)29.

7.2 Puntualidad de la información sobre las transferenciasLa buena práctica internacional establece que las transferencias a los gobiernos subnacionales deben realizarse lo más temprano posible en el marco del calenda-rio presupuestario ordinario y por lo menos con entre cuatro y seis semanas de anticipación a la fecha en que deben completar la preparación de su presupuesto.

En Colombia existe un marco normativo e instructivos claros que delinean los criterios para que las entidades territoriales puedan estimar o proyectar con mu-cha certidumbre y con anterioridad a la preparación y aprobación de sus respec-tivos presupuestos las transferencias que recibirán del Gobierno Central. Sin em-bargo, la asignación de los recursos de transferencia no se gestiona en el marco del calendario presupuestario ordinario y las entidades territoriales no disponen de los montos exactos y totales de transferencia con por lo menos entre cuatro y seis semanas de anticipación a la fecha de aprobación del presupuesto.


ID-7 Transferencias a los gobiernos subnacionales

B


7.1 Sistema de asignación de transferencias

A

La asignación horizontal de casi todas las transferencias (por lo menos el 90 % por valor) del Gobierno Nacional se determina a través de sistemas transparentes y basados en normas.

29 Los detalles técnicos con los cuales se distribuyeron estos recursos en 2014 están dispo-nibles en el siguiente sitio web: https://www.sgr.gov.co/Distribuci%C3%B3n/Consultade-DistribucionesSGR.aspx.


42


7.2 Puntualidad de la información sobre las transferencias

C

Las entidades territoriales cuentan con estimaciones razonables sobre las transferencias que recibirán, pero los montos totales exactos no se conocen con una anticipación de entre cuatro y seis semanas antes de aprobar sus presupuestos.

ID-8 Información de desempeño para la prestación de serviciosEl objetivo de este indicador es evaluar la naturaleza y el uso que se hace de la in-formación anual sobre desempeño que se incluye, por un lado, en el presupuesto (o en sus documentos de soporte) y, por el otro, en los informes regulares de la ejecución presupuestaria. La información de desempeño que se valora son los “productos” que se entregan y/o los “resultados” que se obtienen en o con la pro-visión de los servicios públicos, así como también la existencia de instrumentos de seguimiento y/o evaluación disponibles para verificar el cumplimiento de las metas propuestas. El análisis alcanza al Gobierno Central y se valora la informa-ción disponible durante el año 2014, último ejercicio fiscal finalizado.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND): “Todos por un Nuevo País” (2014-2018) establece objetivos, estrategias y metas (y en algunos casos productos) para avanzar al logro de la paz, la equidad y la educación en Colombia. Las estrate-gias transversales propuestas para apuntalar estos logros son: i) la competitividad e infraestructura estratégicas, ii) la movilidad social, iii) la transformación del campo, iv) la seguridad, justicia y democracia para la construcción de Paz, y v) el buen gobierno. Las metas e indicadores están claramente definidos para cada uno de los objetivos estratégicos y donde existen se han identificado también productos. El seguimiento a los indicadores y metas asociadas a los objetivos estratégicos, así como el reporte de progresos se realiza de forma regular, tanto al Poder Ejecutivo, como al Congreso de la República.

Sin embargo, los objetivos, metas y resultados del PND no están articulados to-davía al PGN debido a que el presupuesto se construye de forma institucional y no está desagregado por funciones30 o programas que reflejen o establezcan me-tas de producción y/o resultados esperados para esta producción institucional en línea con los objetivos de desarrollo establecidos. En los últimos años, la falta de articulación entre la planificación y el presupuesto se ha resuelto en parte con la incorporación de programas y proyectos al presupuesto de inversión pública, los mismos que se encuentran mejor alineados con los objetivos del PND y represen-tan el 21 % del total del gasto público en el 2014. Asimismo, es importante destacar que durante la misión de campo se constató que tanto el DNP, como el MHCP, es-tán trabajando de forma coordinada para mejorar la articulación plan/presupuesto.

30 El PGN se agrupa y reporta por la clasificación funcional para su presentación al Con-greso de la República con fines informativos.


43

8.1 Programación del desempeño para la prestación de serviciosLa metodología PEFA establece que la información sobre desempeño esperado en la prestación de ser-vicios públicos, incluidos indicadores clave de “pro-ducto”, así como de “resultado”, desagregada por programas o funciones, debe estar disponible en el presupuesto (o en documentos soporte) que presen-tan todos los ministerios sectoriales proveedores de servicios públicos.

En la medida que el PGN en Colombia no se pre-para sobre la base de estructuras funcionales y/o programáticas, ninguno de los ministerios, inclui-dos los sectoriales proveedores de servicios públicos, incluyen información sobre metas e indicadores de productos o resultados en la programación y presen-tación del presupuesto institucional, salvo en el caso de los programas y proyectos de inversión pública.

8.2 Resultados de desempeño para la prestación de serviciosLas buenas prácticas internacionales requieren tam-bién que los ministerios sectoriales proveedores de servicios públicos publiquen anualmente informa-ción sobre la cantidad de productos generados y los resultados logrados, en documentos presupuestarios que sean compatibles con los formatos en los que se presentó la programación de los indicadores de des-empeño.

Los informes de ejecución presupuestaria no re-portan información de desempeño para ninguno de los ministerios sectoriales, ni para productos, ni para resultados. Los únicos documentos que contienen información de desempeño son los preparados por el DNP para reportar los avances realizados por las instituciones públicas en el logro de los objetivos del PND, pero estos no están articulados con el PGN, aunque si con el presupuesto de inversión.

8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de serviciosLa buena práctica internacional sugiere que las en-tidades rectoras o responsables de las unidades de prestación de servicios de primera línea (por ejem-plo, escuelas o postas sanitarias) deben recolectar información de forma regular y, por lo menos, una vez al año sobre los recursos efectivamente recibidos por las mismas, desagregados por la fuente de este fi-nanciamiento. Esta información debe ser compilada y publicada de forma anual.

La evaluación realizada en Colombia no pudo constatar con evidencia que esta información se re-coja o se haya recogido de forma sistemática en los últimos tres años (2012, 2013 y 2014) para ninguno de los ministerios consultados: i) Ministerio de Sa-lud y Protección Social y ii) Ministerio de Educación Nacional. Esta información, con las características requeridas, tampoco se pudo recopilar del Consoli-dador de Hacienda e Información Pública (CHIP).

8.4 Evaluación de desempeño para la prestación de serviciosLas evaluaciones independientes sobre la eficiencia y efectividad de los servicios públicos se deben reali-zar y publicar, en conformidad con las buenas prác-ticas internacionales, por los menos una vez cada tres años en todos los ministerios más significativos o relevantes.

En Colombia se realizan evaluaciones de desem-peño desde el año 2006, a través de una agenda anual de evaluaciones que aprueba el DNP. Las evaluacio-nes son de cuatro tipos: i) institucionales (legales), ii) operativas, iii) de resultados y iv) de impacto. Se llevan adelante mediante procesos competitivos de contratación de consultores externos especializados. Entre 2012, 2013 y 2014 se han realizado 53 evalua-ciones independientes cubriendo a casi la totalidad de los ministerios responsables de la provisión de servicios públicos. Los informes de evaluación se pu-


44

blican31 y sus recomendaciones se gestionan con las autoridades competentes (a través de una matriz de gestión de recomendaciones). El cuadro siguiente aporta el detalle:

Cuadro 3.9Evaluaciones realizadas, 2012-2014

Sector 2012 2013 2014 TotalTrabajo 1 - - 1Interior y Justicia 2 1 - 3Presidencia de la República 3 2 4 9Inclusión Social y Reconciliación 1 3 1 5Transporte e Infraestructura 6 3 1 10Ambiente y Vivienda 4 3 1 8Salud y Protección Social 3 1 1 5Agropecuario 2 2 - 4Educación 1 - 2 3Ciencia, Tecnología e Innovación - - 1 1Comercio, Industria y Turismo 4 - - 4

Total 27 15 11 53

Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la DNP, 2015

Adicionalmente, la Contraloría General de la República elabora auditorías de gestión y de análisis sectoriales y políticas públicas que resultan en informes de control con observaciones y recomendaciones para mejorar, principalmente la gestión institucional.


ID-8 Información de desempeño para la prestación de servicios

D+


8.1 Programación del desempeño para la prestación de servicios

D

La programación y presentación del presupuesto institucional de ninguno de los ministerios sectoriales prestadores de servicios público incluye información sobre desempeño, definida como indicadores y metas de producto y resultados.

31 Ver http://sinergiapp.dnp.gov.co/#Evaluaciones/EvalFin


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Dimensiones Calificación Explicación del puntaje8.2 Resultados de desempeño para la prestación de servicios

D

Los informes presupuestarios no incluyen información de desempeño vinculada a la generación de productos o el logro de resultados.

8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de prestación de servicios

D*

No se ha podido evidenciar que se haya recogido información sobre los recursos que reciben las unidades de prestación de servicio de primera línea en los sectores de salud y educación.

8.4 Evaluaciones de desempeño para la prestación de servicios

A

Las evaluaciones se realizan, por lo menos una vez cada tres años, para casi todos los ministerios responsables de servicios públicos y sus resultados se publican.

ID-9 Acceso público a la información fiscalEl presente indicador evalúa las facilidades de acceso que tiene la población a la información fiscal clave que genera el Gobierno Nacional en Colombia. La trans-parencia de la información se valora sobre la base de la disponibilidad y facilidad de acceso a la documentación pertinente por parte de la población32, y en fun-ción de la oportunidad con que se pública la misma. Los datos para la evaluación provienen de la información disponible para las gestiones fiscales 2014 (último ejercicio fiscal finalizado) y 2015 (ejercicio presupuestario vigente).

El marco legal y regulatorio para la el acceso público a la información que genera el Estado está dado en Colombia por la Ley 1712 de transparencia y del derecho de acceso a la información pública, que rige formalmente a partir del 6 de septiembre de 2014. El objetivo de esta ley es regular el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información33. La ley es exhaustiva en cuanto a su objetivo, ámbito de aplicación, la información mínima obligatoria que las entidades del estado deben poner a disposición del público, los medios a través de los cuales se debe hacer pública la información, las excepciones al acceso pú-blico a la información, los procedimientos de consulta directa y las sanciones a su incumplimiento.

32 A menos que se justifique específicamente en la legislación nacional, acceso público a la información fiscal clave estará definido como la publicación en los portales informáti-cos oficiales de las instituciones relevantes. El acceso a la información a estos portales no estará restringido, no requerirá registro y tampoco tendrá un costo.

33 Art. 1, Ley 1712 de 2014, de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública.


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Las instituciones en Colombia cumplen con es-tas disposiciones legales vigentes34. Sin embargo,

34 Los funcionarios públicos entrevistados y la triangu-lación de evidencia con la entidades de la sociedad civil aseguraron que existe un fiel cumplimiento con las dispo-siciones legales vigentes en relación a la transparencia de la información fiscal clave.

la metodología PEFA específica establece que para cumplir con las buenas prácticas internacionales de trasparencia, el Gobierno Nacional debe poner a disposición del público -en los plazos y condiciones definidos- la siguiente información fiscal clave, divi-dida entre elementos básicos y adicionales:

Requisito CumplimientoElementos básicos1. Documentación de la propuesta de

presupuesto anual del Ejecutivo. Se pone a disposición del público un con-junto completo de documentos de la propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo en el plazo máximo de una semana a partir de la presentación rea-lizada ante el Poder Legislativo.

SÍ La totalidad de la documentación correspondiente al proyecto de presupues-to se publica en el portal oficial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (www.minhacienda.gov.co) dentro de los tres días posteriores a su remi-sión al Congreso de la República para su revisión, discusión y aprobación. La documentación correspondiente al proyecto de presupuesto de 2016, presentado en 2015, se encuentra disponible en el siguiente enlace:https://goo.gl/1Jk2CH

2. Presupuesto promulgado. La ley de presupuesto anual aprobada por el Po-der Legislativo se publica dentro del plazo de dos semanas a partir de la aprobación de la ley.

SÍLa ley de presupuesto aprobada por el Congreso de la República se pública de forma inmediata a su promulgación por el Presidente en el portal infor-mático de la Presidencia de la República (www.presidencia.gov.co). La ley 1687 de 2013, que decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014 se encuentra en el enlace:https://goo.gl/uR48FOLa Ley 1737 de 2014, que decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2015 se encuentra en el enlace:https://goo.gl/QBTHlPEstas leyes, desde el año 2010, también se publican de forma sucesiva en el portal informático del MHCP, en el enlace:https://goo.gl/w0PhgB

3. Informes de ejecución presupuestaria en el curso del ejercicio. Los informes se suelen poner a disposición del pú-blico en el plazo de un mes a partir del final del ejercicio. Cuando se elabore un informe de mitad de año más integral y analítico, la publicación se deberá efec-tuar en el plazo de los tres meses poste-riores al final del ejercicio.

SÍEl MHCP pone a disposición del público informes de ejecución presupues-taria acumulada al mes vencido dentro de los 30 días siguientes de la fecha de corte. Estos informes para los años 2014 y 2015 se encuentran en el enlace:https://goo.gl/8sPR2lAdicionalmente, se puede consultar la ejecución presupuestaria en línea, a través del portal de transparencia económica: www.pte.gov.co

4. Informe de ejecución presupuestaria anual. Este informe debe estar disponi-ble dentro de los tres meses de finaliza-do el ejercicio.

SÍEl MHCP pone a disposición del público el informe de ejecución presu-puestaria acumulado a diciembre del año correspondiente dentro de los tres meses de finalizado el ejercicio. El enlace del informe para el año 2014 es:https://goo.gl/27CiUi


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Requisito Cumplimiento5. Informe financiero anual auditado,

que incorpora o está acompañado del informe del auditor externo. Los in-formes se ponen a disposición del pú-blico dentro de los 12 meses del final del ejercicio.

SÍLa Contaduría General de la Nación publica en su portal informático del Balance General Consolidado de la Nación (www.contaduria.gov.co). Por su parte, la Contraloría General de la República publica en su portal in-formático (www.contraloria.gov.co) la auditoria al Balance General. El in-forme de auditoría se hace público dentro de los doce meses siguientes de finalizado el ejercicio correspondiente. El enlace específico es:www.contraloriagen.gov.co/web/guest/informesconstitucionales

Elementos adicionales6. Declaración previa al presupuesto.

Los parámetros amplios de la propues-ta de presupuesto del Ejecutivo sobre gastos, ingresos planificados y deuda se ponen a disposición del público por lo menos cuatro meses antes del comien-zo del ejercicio económico y dos meses antes de la presentación de la propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo.

SÍEn la primera semana de abril de cada año, el MHCP remite al Congre-so de la República el anteproyecto de presupuesto, documento que inclu-ye una estimación de ingresos y gastos de las entidades que conforman el PGN conforme a las políticas y criterios de programación establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). Este documento se pone a disposición del público de forma inmediata a su remisión al Congreso de la República y con anticipación de más de dos meses a la presentación del proyecto de presupuesto.Sin embargo, este documento no constituye una declaración de prioridades y objetivos para la gestión fiscal. Esta información se presenta en el Men-saje Presidencial que se incluye como parte del proyecto de presupuesto y se presenta en a finales de julio del año correspondiente. Este documento también se hace público de forma inmediata a la presentación del proyecto de presupuesto. El enlace relevante es: https://goo.gl/6tlSII

7. Informes de auditoría externa. Los informes sobre las operaciones consoli-dadas del Gobierno Central que no son confidenciales se ponen a disposición del público dentro de los seis meses pos-teriores a la presentación.

SÍLa CGR publica en su sitio oficial www.contraloria.gov.co la totalidad de las auditorias liberadas sobre las operaciones del Gobierno Nacional dentro de un plazo menor a los seis meses posteriores a su presentación. El enlace específico es:www.contraloria.gov.co/web/guest/auditorias-liberadas


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Requisito Cumplimiento8. Resumen de la propuesta de presu-

puesto: Un resumen simple y claro de la propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo o del presupuesto promulga-do, accesible para personas que no son expertas en presupuestos (se lo suele denominar “presupuesto de los ciuda-danos”), y traducido, según correspon-da, al idioma local más comúnmente hablado, se pone a disposición del pú-blico en el plazo de dos semanas a par-tir de la presentación de la propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo al po-der Legislativo, y en el plazo de un mes a partir de la aprobación del presupues-to, respectivamente.

NOEl MHCP publicó en el año 2015 el documento “Presupuesto Ciudadano 2015” que es un resumen simple, pero detallado y explicativo del presu-puesto aprobado para la vigencia fiscal 2015. El enlace es:https://goo.gl/u7MysYSin embargo, este documento se hizo público tres meses después de la apro-bación de la ley del presupuesto (9 de marzo de 2015).

9. Panorama presupuestario a media-no plazo. Se encuentra disponible en el plazo de una semana a partir de su aprobación.

SÍEl Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2015, para el periodo 2015-2024, se publica de forma oportuna en el portal informático del MHCP, y se encuentra bajo el enlace:https://goo.gl/RDxM6aPor otro lado, el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) está disponi-ble al público en el portal del Departamento Nacional de Planeación (DNP) bajo el enlace:https://goo.gl/Zb62KZ

9.1 Acceso público a la información fiscalEl cuadro anterior muestra que el Gobierno Nacio-nal en Colombia cumple con facilitar el acceso públi-co a la población de forma regular de todos los docu-

mentos básicos y 3 de los 4 documentos adicionales requeridos por las buenas prácticas internacionales.


ID-9 Acceso público a información fiscal

A


9.1 Acceso público a la información fiscal

A

El Gobierno Nacional en Colombia pone a disposición del público en plazos y medios adecuados todos los documentos básicos y 3 de los documentos adicionales requeridos por la metodología.


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3.3 GESTIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS Los indicadores ID-10 a ID-13, de forma conjunta, valoran la gestión eficaz de los activos y pasivos pú-blicos. Es decir, estos indicadores buscan establecer que existe una optimización en el uso de los recursos disponibles al Estado, a través de inversiones públi-cas más eficientes, inversiones financieras que gene-ren rendimientos adecuados, enajenación de activos fijos que siguen reglas claras, contratación de deuda que minimicen los costos asociados a su servicio y el seguimiento adecuado de los riesgos fiscales existen-tes, con el fin de poder adoptar puntualmente medi-das de mitigación oportunas.

ID-10 Informe de riesgos fiscalesEste indicador mide el grado en que se reportan o divulgan los riesgos fiscales que afectan al Gobierno Central (GC). Los riesgos fiscales pueden surgir de situaciones macroeconómicas adversas, posiciones financieras de los gobiernos subnacionales (GSN) o de las empresas o corporaciones públicas (CPU)35 y pasivos contingentes de los programas y actividades del GC, incluyendo las unidades extrapresupuesta-rias. También puede relacionarse con otros riesgos externos e implícitos tales como fallas del mercado y desastres naturales. Para esta evaluación se toma como período crítico el año 2014.

La información utilizada para la preparación de este indicador fue suministrada principalmente por: i) la Dirección General de Apoyo Fiscal, ii) la Subdi-rección de Riesgo y la Subdirección de Banca de In-versión de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, iii) la Contaduría General de la Nación (CGN), y iv) el dictamen de la Contraloría General de la República (CGR) sobre la gestión fiscal del año 2014.

35 El subsector de corporaciones públicas está compues-to por “todas las Corporaciones residentes controladas por unidades del gobierno general u otras corporaciones públicas” página 412 del Manual de Estadísticas Fiscales 2014 del Fondo Monetario Internacional (FMI).

10.1 Seguimiento a las empresas o corporaciones públicasLa buena práctica internacional establece que los Es-tados Financieros (EEFF) anuales auditados de todas las CPU deben publicarse dentro de seis meses pos-teriores al cierre del año fiscal correspondiente. Así mismo, que el GC publique anualmente un informe consolidado sobre el desempeño financiero de tales corporaciones.

Las CPU en Colombia están integradas por Corpo-raciones Autónomas Regionales, Banco de la Repúbli-ca y otras entidades financieras bajo el control mayori-tario del Gobierno, Entes Universitarios Autónomos, Entes de Naturaleza Única, Comisión Nacional del Servicio Civil y Autoridad Nacional de Televisión, Empresas Sociales del Estado, Empresas Oficiales de Servicios Públicos, Empresas Industriales y Comer-ciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta.

En Colombia no es una regla que todas las CPU publiquen sus EEFF auditados, excepto por un nú-mero reducido como aquellas obligadas por la natu-raleza de sus operaciones, las del sector financiero, o por regímenes específicos, las empresas de servicios públicos y otras sociedades que como tales, estén ins-critas en las Cámaras de Comercio como sociedades comerciales. De hecho, no se dispone de norma o re-querimiento que generalice la obligación de las CPU de publicar sus EEFF auditados y por consiguiente de plazos específicos para hacerlo. Sin perjuicio de lo anterior, la mayor parte de entidades envían sus EEFF para consolidación por parte de la CGN y sus datos contables se pueden consultar en el sistema Consoli-dador de Hacienda e Inversión Pública (CHIP), pero no en un formato de EEFF consolidados autorizados por los representantes legales.

En su caso, la Subdirección de Banca de Inversión, de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional tiene la función de efectuar el seguimiento de la situación financiera de las CPU que cuentan con participación de la Nación-MHCP36. Anualmente me-diante la CGN se producen los EEFF Consolidados

36 Artículo 39 numeral 3 del Decreto 4712 de 2008. Por el cual se reglamenta parcialmente la CUN.


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del Sector Público, pero no un informe consolidado específico sobre el desempeño financiero de las CPU.

10.2 Seguimiento a los gobiernos subnacionalesPor mandato de la ley, el Gobierno Nacional debe presentar cada año al Congreso de la República, y a la opinión pública en general, informes sobre la viabilidad fiscal de los departamentos y sobre el des-empeño fiscal de los municipios. Estos informes son publicados por el MHCP y del Departamento Nacio-nal de Planeación (DNP) en sus páginas web. Igual-mente, se realiza un monitoreo trimestral de los re-sultados fiscales de las finanzas territoriales a través de la Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF). El resultado de este monitoreo se discute al interior del MHCP, como un insumo para coordinar la progra-mación macrofinanciera que realiza periódicamente el Gobierno Nacional en coordinación con el Banco de la República por mandato de la Ley 31 de 1992.

La DAF publica semestralmente los Informes de Viabilidad Fiscal de los departamentos, municipios capitales y una muestra de otros municipios (no ca-pitales de departamento) bajo programas de sanea-miento fiscal. El DNP publica anualmente el ranking de desempeño fiscal para el universo de entidades territoriales, así como la evaluación de desempeño integral para la totalidad de municipios. Los Minis-terios Sectoriales y el DNP también publican anual-mente una categorización de riesgo en el uso de los recursos del SGP y de los hospitales públicos. Así mismo, trimestralmente, el Banco de la República y la Dirección General de Política Macroeconómica realizan el cálculo del balance fiscal del sector deno-minado “regional y local”, el cual se puede encontrar en los documentos de cierre del Sector Público Con-solidado, empleando para ello la metodología deno-minada “por debajo de la línea” o de financiamiento (variación de los activos financieros netos).

Los riesgos fiscales que pueden generar los GSN al GC en gran parte han sido controlados median-te un conjunto de normas sobre responsabilidad fiscal (transparencia, rendición de cuentas y soste-

nibilidad), endeudamiento público, compromisos de vigencias futuras y manejo de insolvencias para territorios. Los GSN están legalmente autorizados para realizar operaciones de crédito público, bajo los parámetros de normas específicas. Los decretos re-glamentarios de estas normas, junto con los códigos de régimen departamental y municipal y las normas de regulación financiera prudencial (circulares bási-cas jurídicas y contables y financieras de la Superin-tendencia Financiera) configuran un marco legal que regula la contratación de deuda pública en los GSN y sus entidades descentralizadas por servicios.

El GC no puede garantizar operaciones de deuda interna de las entidades territoriales, salvo que una ley nacional así lo disponga. En la actualidad no hay una ley que le otorgue a la Nación este tipo de potestades. El Gobierno Nacional puede otorgar a las entidades territoriales garantías para contratar deuda externa, pero lo debe hacer de acuerdo con el cumplimiento de un riguroso procedimiento de aprobación. Adicio-nalmente, deben hacer una justificación técnica del proyecto de inversión que será financiado con esos recursos. Allí deben demostrar los efectos esperados de cada proyecto sobre el desarrollo económico de sus jurisdicciones, en línea con su Plan de Desarrollo.

Sin perjuicio de lo explicado en los párrafos an-teriores, se ha podido verificar que todos los GSN publican sus EEFF no auditados a través del portal CHIP http://www.chip.gov.co/schip_rt/index.jsf , pero no se encuentran publicados informes indivi-duales de auditoría financiera de los GSN que repre-senten la mayor parte de los mismos.

10.3 Pasivos contingentes y otros riesgos fiscalesLas buenas prácticas indican que el GC publique un informe anual en el cual cuantifique y consolide la información de las obligaciones contingentes signifi-cativas y otros riesgos.

De conformidad con las normas vigentes citadas en la dimensión 10.2, las entidades estatales identifi-can sus riesgos y valoran las obligaciones contingen-tes respectivas. En este contexto el Consejo Nacional


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de Política Económica y Social (CONPES) define la Política de Riesgo Contrac-tual del Estado. La Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del MHCP, aprueba las valoraciones de las obligaciones contingentes y realiza segui-miento periódico a la evolución de los riesgos cubiertos por el Fondo de Con-tingencias. Además la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (DGCPT) del MHCP y en particular para la Subdirección de Riesgo, tiene fun-ciones específicas relacionadas con las obligaciones contingentes. Mediante guías técnicas especializadas, incluido el análisis cuantitativo37, se realiza el monitoreo de las obligaciones contingentes de los programas del Gobierno.

Para la consolidación y emisión de informes sobre las contingencias, en las cuales se registran los riesgos de los proyectos gubernamentales, la Subdirección de Riesgo cumple con la labor de evaluar las obligaciones contingentes con miras a proyectar las aprobaciones que al respecto emite la DGCPT del MHCP. Particu-larmente en áreas como contratos de asociaciones público privadas y operaciones de crédito público.

Para el caso de Desastres Naturales, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos 2010-2014”, se elaboró la “Estrategia de po-lítica de gestión financiera pública ante el riesgo de desastres por fenómenos de la naturaleza”, encaminada a reducir sus pasivos contingentes relacionados con el riesgo de desastres por fenómenos de la naturaleza y con la gestión del riesgo fiscal resultante por estos eventos.

El informe sobre las valoraciones de las obligaciones contingentes para contra-tos de infraestructura, operaciones de crédito público, sentencias y conciliacio-nes y para capital exigible se pueden consultar públicamente38 (capítulo 7, deudas no explícitas y contingentes).

La CGR en sus informe sobre la auditoría del Balance General de la Hacienda Pública del año 2014, incluye objeciones relacionadas con las valoraciones fisca-les relacionadas con el Pasivo Pensional y la Deuda Pública, especialmente que han sido reiterativas durante los procesos auditores al Balance General del Nivel Central para las tres últimas actuaciones fiscales en el ejercicio del control pos-terior al dictaminar los estados financieros. Los temas de pasivo pensional, espe-cialmente sobre la actualización, revelación y amortización del pasivo pensional y el valor de otras cuentas afectadas por incertidumbres contables, lo cual genera incertidumbre sobre confiabilidad o integralidad de los métodos e informes utili-zados para las contingencias derivadas de operaciones importantes del GC.


ID-10 Informe de riesgos fiscales C+

37 http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/creditoydeudapublicos/Riesgo https://goo.gl/mDlU5q

38 https://goo.gl/ScXMTp


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10.1 Seguimiento a las empresas o corporaciones públicas

C

El Gobierno Central recibe informes financieros de la mayor parte de las empresas y corporaciones públicas los cuales utiliza para la consolidación de los informes financieros. Sin embargo, no se publica anualmente un informe consolidado sobre el desempeño financiero de tales empresas y corporaciones.

10.2 Seguimiento a los gobiernos subnacionales C

Se pueden consultar datos contables sobre todos los GSN, pero estos no están auditados. El GC emite anualmente un informe consolidado de la posición fiscal de los GSN.

10.3 Pasivos contingentes y otros riesgos fiscales

B

Los pasivos contingentes que surgen de los programas o los proyectos del GC se cuantifican y consolidan en informes y notas a los EEFF anuales. La CGR en 2014 objetó la calidad de la información de parte de algunos pasivos que pueden originar contingencias explícitas no registradas. Excepto lo registrado en el informe sobre marco fiscal de mediano plazo. El GC todavía no publica como tal un informe integral donde se puedan revelar otros riesgos.

ID-11 Gestión de la inversión públicaEl presente indicador valora la evaluación económica, la selección, cálculo de costos y el seguimiento de proyectos de inversión pública del gobierno, con énfa-sis en los proyectos más grandes e importantes. El alcance es el Gobierno Central y el periodo crítico es el último año fiscal terminado, esto es el año 2014. Para efecto de las valoraciones de este indicador se tomaron como referentes los 10 proyectos más grandes por costo nominal y el proyecto más importante por cada uno de los sectores.

En Colombia existen dos bancos de proyectos administrados por la Nación, el banco para los recursos del Sistema General de Regalías, el cual por alcance de la metodología no será considerado pues los recursos son de fuentes diferentes a las del Presupuesto General de la Nación (PGN), y el banco para los recursos del PGN, el cual será objeto de la evaluación, así como sus proyectos, metodologías y sistema de seguimiento.

11.1 Análisis económico de los proyectos de inversiónLa buena práctica con la cual se valora esta dimensión establece que en la formu-lación de los proyectos se llevan a cabo análisis económicos conforme a lo estable-cido en las directrices nacionales, y los proyectos y sus resultados se publican para las principales inversiones. También establece que los análisis se revisan por una entidad distinta de la que promueve el proyecto.


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Los proyectos de inversión a nivel nacional utili-zan la Metodología General Ajustada (MGA), que consiste en una herramienta informática conforma-da por cuatro (4) módulos que facilitan y permiten registrar la información más relevante del proyecto de inversión al momento de su formulación y du-rante el desarrollo de los procesos de identificación, preparación, evaluación y programación. Mediante el uso de esta herramienta se pueden producir in-formes del proyecto, tales como: flujos de caja, flujos económicos, evaluaciones financieras, evaluaciones económicas y sociales y la ficha EBI, con la cual se genera un informe resumido del proyecto.

Dentro de la etapa de preinversión las entidades que formulan proyectos realizan la evaluación ex ante (aplica para todos los proyectos), la cual inclu-ye el resultado del análisis efectuado a partir de la información de las alternativas de solución propues-tas para el problema identificado. En este análisis se incluyen las evaluaciones financiera39, económica40 y social41, que tendrán una mayor o menor relevancia según la naturaleza de la alternativa y los objetivos del proyecto. También se calculan los indicadores de rentabilidad (valor presente neto, tasa interna de re-torno y relación beneficio/costo), de costo eficiencia (costo por unidad de capacidad o costo por unidad de beneficio) y de costo mínimo, los cuales en su conjunto se constituyen en la base para tomar las de-cisiones acerca de la mejor alternativa. Para proyec-tos a los cuales no les aplica los indicadores mencio-nados como es el caso de los de ciencia y tecnología, se utilizan matrices de criterio múltiple.

Una vez seleccionada la mejor alternativa se entran a formular los indicadores de producto y de gestión, a realizar la clasificación presupuestal y la asociación al PND, posteriormente, el proyecto junto con la de-

39 Identifica los ingresos y egresos atribuibles a la realiza-ción de la alternativa y en consecuencia su rentabilidad.

40 Identifica el aporte que hace la alternativa al bienestar socioeconómico, sin tener en cuenta su efecto sobre la distribución de ingresos.

41 Analiza el aporte neto de la alternativa al bienestar so-cioeconómico. Se ponderan los impactos de la alternativa que modifican la distribución de la riqueza.

más información se presenta al banco de proyectos para la revisión por parte de los denominados filtros de calidad. Existen tres controles, el control de for-mulación, a cargo de la oficina de planeación de la entidad responsable del proyecto; el control de viabi-lidad, realizado por la oficina de planeación del mi-nisterio cabeza del sector; y el control de la dirección técnica sectorial del DNP. En cada uno de estos fil-tros se emite un concepto.

Los resultados de las evaluaciones económicas y sociales que se realizan en la formulación de los proyectos de inversión, son de conocimiento única-mente de las personas involucradas en el proceso de viabilización de proyectos; es decir, de los filtros de calidad de la información. No obstante, parte de la información de los resultados como son los porcen-tajes de avance físico y financiero y un resumen del proyecto42 se publica en el Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión (SPI) (https://spi.dnp.gov.co/). Es importante mencionar que no existe obliga-ción de actualizar la información contenida en las evaluaciones de los proyectos.

11.2 Selección de los proyectos de inversiónLa buena práctica para esta dimensión establece que antes de su inclusión en el presupuesto, todos los grandes proyectos de inversión son priorizados por una entidad central, con base en criterios estándar publicados para la selección de los proyectos.

Previo a la selección de los proyectos de inversión se aplica un procedimiento de revisión en tres ins-tancias, las oficinas de planeación de la entidad res-ponsable del proyecto, la del sector y la el área sec-torial del DNP. Una vez se cumplen las revisiones, y para realizar la selección de los proyectos (incluidos los grandes proyectos) que se incluirán en el presu-puesto, se realiza una priorización centralizada con

42 Incluye la identificación de la problemática, los pro-ductos, objetivos, la alternativa de solución con metas, indicadores, costos, beneficios y beneficiarios, esquema financiero, actividades y la ficha de Estadística Básica de Inversión (EBI).


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base en criterios definidos en la ley del PND y otras leyes relativas el gasto social, victimas y otras normas que son de conocimiento público. Esta priorización se ratifica con el envío de comunicaciones a los diferentes sectores informando so-bre las prioridades consideradas. La muestra de grandes proyectos evaluados se incluye en el Anexo 10.

11.3 Determinación de costos de los proyectos de inversión La buena práctica establece que en los documentos presupuestales se incluyan las proyecciones para cada año y al menos para los próximos tres ejercicios fiscales siguientes, de los costos de capital y recurrentes que se generan durante el ciclo de vida de los grandes proyectos de inversión.

La formulación de cada proyecto contiene una estimación de los costos de inversión y de operación, entendidos estos últimos como los que se generan por funcionamiento y mantenimiento propios del proyecto dentro del horizonte de tiempo, no obstante, en los documentos que hacen parte del sistema presupuestal como son el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones, el MGMP y el PGN, no se presenta información de mediano plazo (por tres años) desagregada de los costos recurrentes y de capital de los proyectos de inversión, y solo se in-cluye como se menciona en el ID-16 para el MGMP, una estimación de los gastos totales desagregados por funcionamiento e inversión y por sectores. Así mismo, en el MFMP se presentan estimaciones agregadas que no permiten diferenciar los costos de capital y recurrentes de los proyectos de inversión con vigencias futuras, y en el Plan Financiero se presentan previsiones agregadas de gastos co-rrientes, de inversión y préstamos.

11.4 Seguimiento de los proyectos de inversiónLas buenas practicas definen que el costo total y el avance físico de los grandes proyectos de inversión son monitoreados durante la implementación por parte la unidad de gobierno responsable, hay un alto grado de cumplimiento de los procedimientos y disposiciones establecidas para la implementación de los pro-yectos que se han puesto en marcha y existe información sobre la ejecución de los principales proyectos de inversión que se publican en los documentos del presupuesto o en otros informes anuales.

Los procesos y procedimientos de formulación, ejecución y las disposiciones para la implementación de los grandes proyectos son de aplicación general por todas las entidades. Los costos del proyecto, así como los avances físico, financie-ro y de gestión de es monitoreado por el DNP con apoyo del SPI y por intermedio de la Subdirección de Proyectos e Información para la Inversión Pública. Men-sual, trimestral y anualmente se producen informes de gestión que dan cuenta de los avances financiero, físico y de gestión de los proyectos de inversión en ejecución, incluidos los grandes proyectos.


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ID-11 Gestión de la inversión pública.

B


11.1 Análisis económico de los proyectos de inversión

B

Dentro la etapa de preinversión las entidades realizan evaluaciones financiera, económica y social conforme a la metodología existente. Este análisis es tomado en cuenta para las decisiones y parte de los resultados son publicados.

11.2 Selección de proyectos de inversión

A

Para los proyectos que se incluirán en el presupuesto existe una selección centralizada que se efectúa sobre la base de criterios de priorización definidos en normas que son de conocimiento público.

11.3 Determinación de costos de los proyectos de inversión

D

Las proyecciones del costo de capital total de grandes proyectos de inversión, así como los costos de recurrentes para el próximo ejercicio presupuestario y los tres años de ejercicios fiscales siguientes, no se incluyen en los documentos presupuestales.

11.4 Seguimiento de los proyectos de inversión

A

El costo total y el avance físico de los grandes proyectos de inversión son monitoreados. Los procedimientos y normas para la ejecución del proyecto se cumplen para los proyectos de inversión y los avances se publican con apoyo del sistema de seguimiento. Se producen informes de seguimiento de la gestión de los proyectos con periodicidad mensual, trimestral y anual.

ID-12 Gestión de los activos públicosEste indicador evalúa la gestión y el monitoreo de los activos gubernamentales y la transparencia en la disposición de tales activos. Para esta evaluación se toma como período crítico el año fiscal 2014, último ejercicio finalizado.


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12.1 Seguimiento de los activos financierosLas mejores prácticas indican que el gobierno debe mantener un registro de sus Activos Financieros (AF), los cuales se reconocen al valor de mercado, en consistencia con normas internacionales de contabi-lidad. Igualmente que cada año se publique informa-ción sobre el desempeño de tales activos.

En general, los demás AF, como deudores, rentas por cobrar y otros activos realizables en el corto pla-zo, son administrados por cada entidad pública bajo las normas impartidas por el MHCP y el Régimen de Contabilidad Pública (RCP); excepto los activos fi-nancieros de alta liquidez que son administrados por la Tesorería nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el Banco de la República (reservas y otras especies del Banco emisor), incluida la administración de la Cuenta Única43, entidades en las cuales reposan todos los documentos soportes y comprobantes contables derivados de estas operacio-nes. En las normas contables y el sistema de contabi-lidad establecido en la ley, se señalan específicamente los criterios para el reconocimiento y revelación de estos activos, al costo o valor de mercado, al que sea menor, para lo cual se registran provisiones revela-das en los estados financieros.

La DGCPTN y la CGN no presentan un informe específico relativo al desempeño de los AF. Sin em-brago, en el Informe de Situación Financiera y Re-sultados del nivel Nacional elaborado por la CGN se revelan dentro de las notas específicas del Estado de resultados los ingresos derivados de los intereses, dividendos y revalorizaciones, así como los gastos por pérdida en el capital producto de enajenaciones y lo correspondiente al riesgo del emisor (provisio-nes). No obstante, las notas a los Estados Financieros (EEFF) no son evidencia suficiente de un informe comprehensivo sobre rendición de cuentas del des-empeño anual de los AF.

Las cuentas de AF, especialmente deudores, inver-siones e instrumentos derivados y efectivo, han sido

43 Decreto 2785 de 2013, Reglamento de la Cuenta Única Nacional (CUN).

objetados por la CGR en el dictamen anual disponi-ble sobre los EEFF correspondiente al año 2014, por subestimaciones y sobreestimaciones en los regis-tros, que la CGR considera importantes como para emitir salvedades sobre tales estados financieros.

12.2 Seguimiento de los activos no financierosLas mejores prácticas indican que el Gobierno Cen-tral debe mantener un registro de sus activos fijos, te-rrenos y, cuando es relevante, de los activos del sub-suelo, incluyendo información sobre su uso y perfiles de edad, lo cual se publica al menos anualmente.

En Colombia no existe un registro único consoli-dado de los activos fijos que constituye el rubro más importante dentro de los Activos no Financieros (ANF). Cada entidad maneja su inventario de ANF en sistemas de información a su medida, el cual sirve como respaldo de la información contable reportada a la CGN. La información sobre cantidades físicas se mantiene en cada entidad en sus propias bases de datos en donde se identifica cada uno de los activos. Anualmente, en la consolidación de los EEFF del sector público se revelan en notas a los EEFF aspec-tos generales de tales activos.

Para la contabilización y registro de los ANF, existe un procedimiento contable unificado para el recono-cimiento y revelación de la movilización de activos de las entidades públicas del nivel nacional. No se dispo-ne de evidencia sobre la publicación de un informe anual integrado sobre el detalle de los Activos Fijos, en el cual se revele información sobre su uso y edad.


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Cuadro 3.10Categorías de Activos Financieros, 2014

(En Millones de Pesos Colombianos)

Categorías Subcategorías Valor contabilizado al

3 1.12.14

Comentarios

Activos fijos

Edificios y estructuras 12.430.495Maquinaria y equipo 24.399.007Otros activos fijos 64.461.923 Incluye semovientes,

plantaciones agrícolas, y bienes de uso público e históricos y culturales.

Sistemas de armamento

2.639.060

Existencias - -Objetos de valor

- 411.465

Activos no producidos

Tierras 3.268.436Recursos minerales y energéticos

50.539.410

Otros activos de origen natural

-

Activos intangibles no producidos

1.843.953 Reporte corresponde al valor total de la cuenta 1.9.70 Intangibles.

Total 159.993.749

Fuente: Consolidación de saldos proporcionados por la CGN, 2015

En relación con la calidad y el seguimiento de los ANF, la CGR ha reportado como causa de su dictamen, con salvedades sobre los EEFF al 31 de diciembre de 20014, sobre-estimaciones de las cuentas de ANF por más de 69 billones de pesos. Esta circunstancia revela incertidumbre sobre la confiabilidad de los registros y conci-liaciones tanto de los valores incorporados en la consolación, que incluyen dife-rencias importantes entre el SIIF y el módulo del Consolidador de Hacienda e In-formación Pública (CHIP)44, como sobre la coincidencia de tales registros con los ANF tangibles y verificables físicamente. Por otra parte, no se dispone de evidencia sobre informes estadísticos o de gestión integrados de los ANF.

44 http://www.chip.gov.co/schip_rt/index.jsf


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12.3 Transparencia en la enajenación de activosBajo la mejor práctica, se deben establecer procedi-mientos para la venta, transferencia o cesión, compe-titiva y transparente de los activos financieros y no fi-nancieros incluyendo información que se presentará al Legislativo para su información y aprobación. La información sobre transferencias y disposición está incluida en los documentos presupuestarios, infor-mes financieros y otros informes.

La Gestión de Activos Públicos es una política estatal, originada y desarrollada en los documen-tos de política económica45, cuya finalidad es maxi-mizar el retorno económico y social de los activos fiscales. En Colombia, la disposición y venta de ac-tivos está principalmente reglamentada en el Esta-tuto General de Contratación, Ley 80 de 1993, y en sus reformas, específicamente en el reglamento del sistema de compras y contrataciones46.

En el marco legal mencionado se regula la venta tanto de AF como de ANF. En tal reglamento el mé-todo de venta que se establece es la selección abrevia-da, que implica concurso abierto para realizar ofertas y cerrar procesos de compra venta de bienes del Es-tado en general. Por otra parte, en general, la enaje-nación de bienes de Estado no tiene que someterse al Poder Legislativo para autorización previa de venta o para a informarle posteriormente la ejecución y des-empeño de tales ventas. Solamente en el caso de las ventas de capital accionario de entidades estatales, según el marco legal47, el Gobierno está obligado a presentar al Congreso de la República para su co-nocimiento, durante los primeros 60 días del año un plan de enajenación anual en forma global con sus avalúos preliminares respectivos. En el Sistema Elec-

45 CONPES 3251 de 2003 y 3493 de 2007.

46 Decreto 1510 de 2013, por el cual se reglamenta el siste-ma de compras y contrataciones públicas.

47 Parágrafo del artículo 8 de la Ley 226 de 1995, por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria esta-tal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones.

trónico de Contratación Pública (SECOP) se regis-tran y hacen públicos un porcentaje no determinado sobre este tipo de operaciones.

La venta y disposición de activos tradicionalmen-te ha estado administrada por cada entidad pública. Sin embargo, desde el año 2007 se ha tratado de cen-tralizar especialmente el proceso de venta de activos fijos de la mayor parte del Sector Público. Para tales efectos, el Gobierno Central encomendó en 2009 a la empresa Central de Inversiones S.A. (CISA), una sociedad comercial de economía mixta del orden na-cional vinculada al MHCP, las funciones de Colector de Activos Públicos y Coordinador de la Gestión In-mobiliaria del Estado. Básicamente estas funciones consisten en intermediar el proceso de venta de ANF, especialmente activo fijo. Esta política ha sido actua-lizada en los Planes Nacionales de Desarrollo48, los cuales ordenan a las Entidades Públicas del Orden Nacional, (exceptuando las Empresas Industriales y Comercial del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, las Entidades Financieras de carácter Estatal y las Entidades en Liquidación), vender a CISA su cartera (deudores) mayor a 180 días de mora.

Para el registro y control de la venta de activos fijos, se implementó el Sistema de Información de Gestión de Activos (SIGA) con información en tiempo real del inventario de los bienes inmuebles para la venta. Ac-tualmente, el reporte del sistema corresponde al 10 % de las Entidades Públicas que han transferido o utili-zado como intermediaria a CISA para la venta de sus activos. De igual manera, los inmuebles reportados corresponden aproximadamente al 10 % de los activos fijos inmobiliarios proyectados a consolidar, propie-dad de las entidades públicas del orden nacional y te-rritorial, órganos autónomos e independientes.

El Gobierno Central está empeñado en la expan-sión del sistema de venta de activos fijos mencionado anteriormente, el cual como se menciona en el párrafo precedente, todavía no cubre todas las ventas de activo del sector público. La información sobre transferen-cias y disposición a nivel individual o de detalle está

48 Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 y la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.


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incluida en los documentos presupuestarios, informes financieros y otros informes de cada entidad, y a nivel general en similares documentos del GC.


ID-12 Gestión de los activos públicos

B


12.1 Seguimiento de los activos financieros

C

El Gobierno mantiene registros sobre los AF a nivel individual en cada entidad, bajo normas contables de valuación al costo o mercado el que sea menor, pero no se publica anualmente un informe integrado sobre el desempeño de los mismos. Inconsistencias en la contabilización y reporte de valores materiales de AF, diferentes a la Caja Única, han contribuido a que la CGR emita un dictamen con salvedades sobre los EEFF del 2014.

12.2 Seguimiento de los activos no financieros

C

Los registros de ANF están desconcentrados en cada ejecutor y no se dispone de una base integrada de los datos. Igualmente no se publica un informe anual sobre el uso y edad de tales activos. La CGR, como parte de su dictamen con salvedades de 2014, identifico sobre y subestimaciones materiales en ANF. No se dispone de un inventario físico del sector público conciliado con los registros contables.

12.3 Transparencia en la enajenación de los activos

A

Los procedimientos para la venta, transferencia o cesión competitiva y transparente de los activos están establecidos en la legislación y la información de los movimientos de activos se mantiene en cada entidad y se refleja a nivel detallado en los documentos presupuestarios, informes financieros y otros informes de cada entidad, y, a nivel general, en similares documentos del Gobierno Central.

ID-13 Gestión de la deuda El presente indicador evalúa la gestión de la deuda (interna y externa) y las ga-rantías. Se busca identificar si hay practicas gerenciales satisfactorias y si los re-gistros y controles de la deuda aseguran un manejo eficiente y eficaz. El alcance de este indicador se refiere a la deuda del Gobierno Central, tanto interna como externa. El periodo crítico para la dimensión 13.1 es al momento de la evalua-ción, esto es noviembre y diciembre de 2015. Para la dimensión 13.2 es el último año fiscal completado, que para el caso de la presente evaluación corresponde al


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año 2014, y para la dimensión 13.3 es el momento de la evaluación, con referencia a los últimos tres años fiscales finalizados (2012, 2013 y 2014).

13.1 Registro y preparación de informes sobre deuda y garantíasLa buena práctica internacional establece que los registros sobre la deuda interna y la deuda externa y/o sus garantías deben ser completos, exactos, ac-tualizados y estar reconciliados mensualmente. Los informes estadísticos sobre el servicio de la deuda, el capital y las operaciones deben producirse y se re-portarse por lo menos trimestralmente.

En Colombia, legalmente se establece que las operaciones de crédito público se deberán incluir en una base única de datos a cargo de la DGCPTN del MHCP. Así mismo, para mantener actualizada la información de las operaciones de crédito, establece que las entidades estatales tienen la obligación de re-portar de manera mensual y dentro de los primeros diez (10) días calendario del mes siguiente, los saldos y movimientos de las operaciones de crédito público.

Organizacionalmente la DGCPTN a través de las subdirecciones de Financiamiento Externo, Finan-ciamiento Interno49 y la de Financiamiento de Orga-nismos Multilaterales y Gobiernos, asume la función de apoyar la preparación, negociación, celebración y efectividad de las operaciones de crédito de su com-petencia, así como también el registro, ejecución y seguimiento de los contratos de préstamo. Además de las anteriores dependencias, la Subdirección de Otras Entidades, Saneamiento y Cartera, se encarga de tramitar y hacer seguimiento a las solicitudes de autorización de créditos que demandan el trámite de una garantía soberana.

Para los registros de la totalidad de las operaciones de crédito público (interno y externo) se utiliza un sistema propio, en el cual se ingresan desde la eta-pa de preparación y negociación, el registro o códi-go (hoja de vida) de la operación y las condiciones

49 Son operaciones de crédito público que se celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana.

financieras iniciales que se estiman pactar. En una etapa posterior cuando la operación es autorizada por medio del CONPES y el contrato es firmado, se ingresan datos como: monto, destinación, periodici-dad para el pago de capital e intereses, tasa de interés, garantías, porcentaje de cronogramas de pagos y la programación de comisiones. Para la fase de ejecu-ción la información de los desembolsos, pagos de capital, pagos de intereses, pago de comisiones, los saldos y movimientos y modificaciones posteriores, es actualizada directamente por las entidades y con-trolada por las subdirecciones de la DGCPTN según su competencia y en coordinación con la Subdirec-ción de Operaciones.

En complemento de lo anterior, la Subdirección de Operaciones de la DGCPTN realiza seguimiento dia-rio de los movimientos periódicos de las operaciones relacionadas con crédito público de las entidades estatales y en caso de presentarse inconsistencias en esta información, requiere a las entidades para que las subsanen dentro de un plazo perentorio. También realiza una conciliación diaria sobre el servicio de la deuda de las operaciones de crédito sin garantía y con garantía, controlando que las cuentas de cobro correspondan al valor registrado del crédito, que el pago se realice y que sea recibido por el prestamista.

De otra parte la Subdirección de Otras Entidades, Saneamiento y Cartera, efectúa un seguimiento al cumplimiento de las obligaciones a cargo de las enti-dades de operaciones que tienen garantía soberana; y la Subdirección de Financiamiento de Organismos Multilaterales y Gobiernos realiza conciliaciones tri-mestrales contra los registros del sistema del Banco de la República.

De las operaciones de crédito interno y externo se producen informes trimestrales que dan cuenta de los montos desembolsados, las amortizaciones, el saldo de la deuda, la composición de la deuda en-tre interna y externa, su composición por moneda, instrumento y por tipo de interés (fijo y variable). También se presentan estadísticas sobre el perfil de vencimientos de la deuda y el perfil de servicio, y da-tos sobre las colocaciones en el mercado de capitales externo e interno.


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13.2 Aprobación de deuda y garantíasLa buena práctica para esta dimensión establece la existencia de una legislación que concede autoriza-ción para contratar préstamos, emitir deuda nueva y emitir garantías de préstamos en nombre del Go-bierno Central a una única entidad competente de gestión de la deuda. También establece la existencia de políticas y procedimientos escritos que brindan orientación a esta única entidad de gestión de la deuda y la aprobación de niveles de endeudamiento anual por el gobierno o el Poder Legislativo.

El proceso de autorización de una operación de crédito, ya sea esta proveniente de un empréstito ex-terno o interno de la Nación o de un título de deuda pública de la Nación, así como el otorgamiento de las garantías de la Nación, son de público conocimiento y están debidamente regulados por el Decreto 2681 de 1993, norma que reglamenta el artículo 42 de la Ley de Contratación Pública50. En estas disposiciones se establece que para suscribir el contrato de crédito y otorgar las garantías (cuando aplique) se requerirá de la autorización del MHCP, previo conceptos favo-rables del CONPES, del DNP o de otros organismos según corresponda. Los requisitos para cada tipo de operación se presentan en el Anexo 4.

En lo referente al nivel del endeudamiento, este se analiza a través del MFMP y al momento de presen-tar los proyectos de ley de presupuesto y la ley de endeudamiento, norma esta última en la cual se de-termina el monto máximo y el destino general de las operaciones de endeudamiento externo e interno, el monto máximo de las garantías que se pueden otor-gar o contratar y el monto máximo de saldo adeu-dado por la emisión de las letras del Tesoro Público.

50 Artículo 42 de la Ley 80 de 1993.

13.3 Estrategia de gestión de deudaLa buena práctica establece que el Gobierno Central publica una estrategia de gestión de la deuda, que cu-bre la deuda existente y proyectada a mediano plazo con un horizonte de al menos tres años. La estrategia debe incluir metas para ciertos indicadores, como las tasas de interés, el refinanciamiento y los riesgos asociados con el tipo de cambio; deben presentarse al Poder Legislativo informes anuales para la compara-ción de los objetivos de gestión de la deuda con sus resultados y el plan anual de contratación de présta-mos del gobierno debe ser congruente con la estrate-gia de deuda aprobada.

La Subdirección de Riesgo de la DGCPTN preparó en el año 2013 un documento público sobre la Estrate-gia de Gestión de Deuda de Mediano Plazo (EGDMP) que opera a manera de guía o marco general a seguir para los objetivos de composición de la deuda en tér-minos de moneda, tasas de interés y perfil de venci-mientos (plazos). Bajo el marco de la estrategia cada año se fijan objetivos y metas para la siguiente vigen-cia y las cinco siguientes, y semestralmente se realizan seguimientos que se incluyen en informes internos sobre los resultados. Parte de los resultados, como son el endeudamiento para el siguiente año de la Nación y la composición esperada de la deuda en dólares y en pesos, así como los resultados respecto al plan finan-ciero del año anterior, se incorporan hacia el mes de junio de cada año, en el documento de MFMP que se entrega al Congreso de la República.

Actualmente la DGCPTN lleva a cabo desarrollos para fortalecer la institucionalidad de la Estrategia de Gestión de Deuda de Mediano Plazo que buscan me-jorar: i) los lineamientos de ésta respecto a los tiempos de seguimiento y actualización de la misma para em-palmar de manera más oportuna con los tiempos de definición y revisión del Plan Financiero; ii) establecer grupos responsables del seguimiento de la EGDMP que permitan aprobación de actualizaciones de ésta; y iii) diseñar informes de gestión tanto para uso interno como los dirigidos a público externo.


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ID-13 Gestión de la deuda. A


13.1 Registro y presentación de informes sobre deuda y garantías

A

Los registros de la totalidad de las operaciones de crédito público (interno y externo) están en un sistema propio en el cual se ingresan los datos completos y actualizados. Trimestralmente se producen informes que dan cuenta sobre el servicio de la deuda, la amortización de capital y las operaciones realizadas. Se hacen conciliaciones diarias.

13.2 Aprobación de deuda y garantías

A

El proceso de autorización de una operación de crédito, así como el otorgamiento de las garantías de la Nación, está debidamente regulado y se encuentra bajo responsabilidad del MHCP.

13.3 Estrategia de gestión de deuda. A

El Gobierno cuenta con una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo con un horizonte de cinco años, en la que se establece objetivos para la composición de la deuda en términos de moneda, tasas de interés y perfil de vencimientos (plazos). Los resultados se incorporan en el documento de MFMP que el Gobierno Central, a través del MHCP, entrega al Congreso de la República para su aprobación.

3.4 ESTRATEGIA FISCAL Y PRESUPUESTACIÓN BASADA EN POLÍTICASLos indicadores ID-14 a ID-18 valoran de forma conjunta si la estrategia fiscal y el presupuesto (anual y multianual) se preparan tomando debidamente en cuen-ta las políticas públicas y prioridades definidas por el Gobierno Central a nivel global y sectorial.

ID-14 Previsiones macroeconómicas y fiscalesEste indicador mide la capacidad del país para desarrollar proyecciones macro-económicas y fiscales sólidas que sirvan de base para la formulación de una es-trategia fiscal predecible y sostenible. También evalúa la capacidad del gobierno para estimar el impacto fiscal de los posibles cambios en las condiciones econó-micas. El alcance por metodología se centra para el total de la economía en la


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dimensión 14.1 y en el Gobierno Central para las di-mensiones 14.2 y 14.3. El periodo crítico toma como base la información de los últimos tres años finaliza-dos es decir, los años 2012, 2013 y 2014.

14.1 Previsiones macroeconómicasLa buena práctica establece que el gobierno debe contar con una capacidad para preparar, en el ejer-cicio presupuestario y los dos años fiscales siguien-tes, proyecciones integrales con base en supuestos e indicadores macroeconómicos que se sometan a una revisión ante una entidad distinta a la que los preparó y que sean objeto de examen por parte del poder legislativo dentro del proceso de aprobación del presupuesto anual.

Desde el año 2003 existe en Colombia la obligación de preparar y presentar junto con el proyecto de pre-supuesto anual el MFMP, para un periodo recursivo de diez años incluido el del ejercicio presupuestario siguiente. Este instrumento orienta la elaboración de los presupuestos anuales y la preparación de otros instrumentos como el Marco de Gastos de Mediano Plazo, el Plan de Inversiones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI).

El contenido del MFMP está regulado legalmente y comprende entre otros aspectos un análisis de los resultados macroeconómicos y fiscales observados en la vigencia anterior y una proyección de lo que se espera será el comportamiento futuro de las principa-les variables económicas y los resultados fiscales en el mediano plazo51, Contiene también un análisis del contexto macroeconómico internacional y los efectos en la actividad económica nacional y en la situación fiscal, y una descripción de la estrategia fiscal junto con una cuantificación de los resultados fiscales52.

51 El MFMP se establece una meta indicativa de superá-vit primario para la sostenibilidad de la deuda del Sector Público No Financiero –SPNF.

52 Se establecen sobre la base de supuestos de las varia-bles exógenas y macroeconómicas como los precios del petróleo, el crecimiento potencial de la economía, la tasa de cambio, la cuenta corriente, la balanza comercial y el crecimiento real de la economía.

En complemento con lo anterior, desde el año 2012 por intermedio de la Ley 1473 de 2011 se adop-tó una regla fiscal para Colombia, que consiste en el cumplimiento de una meta decreciente de déficit es-tructural para el Gobierno Nacional, que parte del 2,3 % del PIB o menos para 2014, para luego dismi-nuirse al 1.9 % del PIB o menos para el 2018 y llegar finalmente al 1.0 % del PIB o menos para el 2022. Esta regla fiscal se materializa a través del MFMP y opera como estabilizador automático para mantener niveles de gasto público coherentes con los niveles e ingresos de largo plazo53.

Para la aplicación de la Regla Fiscal, la ley previó la creación de un comité de carácter técnico inde-pendiente conformado por representantes de uni-versidades, miembros de centros de investigación, expertos y consultores de reconocida trayectoria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de asuntos económicos del Congreso de la República. Entre sus funciones están las de pronunciarse respec-to de la metodología y parámetros básicos utilizados para la operación de la regla fiscal y sobre el informe detallado del cumplimiento de la regla fiscal del año inmediatamente anterior que el Gobierno Nacional debe rendir en junio de cada año ante las Comisiones Económicas del Congreso de la República. Es nece-sario mencionar que la metodología, las estimacio-nes, los detalles técnicos del diseño de la regla fiscal, así como sus cambios, son publicados junto con su justificación técnica.

Los supuestos utilizados en las proyecciones defi-nidas por el MHCP y revisadas dentro del marco de la institucionalidad creada en torno a la regla fiscal son presentados al Banco de la República y al DNP, sin embargo en la actualidad no existe un proceso de revisión y unificación, pues cada entidad genera sus propias estimaciones y supuestos de crecimiento con metodologías diferentes.

Con base en lo descrito se puede afirmar que exis-te una capacidad del Gobierno para elaborar proyec-ciones integrales bajo supuestos macroeconómicos, metodologías y parámetros que son revisados con el

53 Ver Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.


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Comité Consultivo para la Regla Fiscal , pero no por otra entidad distinta a la que las elabora. Los supues-tos son presentados ante el Congreso de la República como parte de la discusión y aprobación del proyecto de Presupuesto General de la Nación.

14.2 Previsiones fiscalesLa buena práctica internacional establece que el go-bierno prepara las previsiones de los principales in-dicadores fiscales, incluyendo los ingresos (por tipo), agregados de los gastos, y el saldo presupuestario, para el ejercicio presupuestario y los dos siguientes años fiscales. Estas previsiones, junto con los supues-tos subyacentes y una explicación de las principales diferencias con respecto a las previsiones hechas en el presupuesto del año anterior, se incluyen en la docu-mentación del presupuesto presentado a la legislatura.

Como se mencionó en la anterior dimensión del presente indicador, en Colombia cada año se elabora un nuevo MFMP para un periodo de diez años que es presentado junto con el proyecto de presupues-to ante las comisiones económicas del Congreso de la República. En este instrumento se describen los principales resultados del cierre del año anterior en función de las metas que fueron fijadas para el logro de la sostenibilidad y disciplina fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) y también se sustentan las variaciones observadas en los ingresos (tributarios no tributarios y otros ingresos), en los gastos (co-rrientes y de inversión), en el balance estructural y en el financiamiento. Los cambios observados son tenidos en cuenta para realizar la revisión de las me-tas fiscales y el plan financiero del año siguiente.

La estrategia fiscal se traza para un horizonte de diez años y en ella se proyectan los ingresos, gastos y el déficit, consistentes con una senda decreciente del déficit estructural de mediano plazo. Las proyeccio-nes se diseñan bajo escenarios que consideran prin-cipalmente supuestos de crecimiento del PIB, impor-taciones y de los precios y producción del petróleo.

Para la preparación de la proyección de ingresos tributarios la Dirección de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienda y la Coordinación de Es-tudios Económicos de la Subdirección de Gestión de

Análisis Operacional de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), establecen procedi-mientos y supuestos que se explican en documentos de trabajo de uso interno, así como en el MFMP y en el anexo al mensaje presidencial que acompaña el proyecto de presupuesto. Entre las variables se consideran supuestos macroeconómicos el PIB real y nominal, la inflación doméstica al final del perío-do, la tasa de cambio promedio y al final del período, el crecimiento de las importaciones y el comporta-miento de los precios de los productos de exporta-ción (petróleo y carbón). También se consideran va-riables, por cada tributo entre los cuales se destacan los efectos de las cuotas de pago y anticipos por las diferentes tipologías de contribuyentes, los análisis de las incidencias de las normas tributarias, el recau-do esperado producto de la gestión de control a la evasión y la morosidad y la estimación del efecto de las devoluciones utilizado para llegar a un valor neto del efectivo o de caja que se espera recaudar.

Durante el año se realiza un seguimiento al cum-plimiento de la meta anual estimada de ingresos con base en la información diaria de tesorería y al final del año la cifra se concilia contra la información que produce de la Subdirección de Recaudación y Cobranzas de la DIAN sobre las declaraciones y pa-gos recibidos. También durante cada año se revisan y ajustan las proyecciones de mediano plazo al mo-mento de elaborar un nuevo MFMP.

14.3 Análisis de sensibilidad macrofiscalLa buena práctica internacional establece que el go-bierno prepare una serie de escenarios de pronósti-cos fiscales basado en supuestos macroeconómica al-ternativos, y estos escenarios se publiquen junto con su pronóstico central.

Para la formulación de las proyecciones de media-no plazo no se presentan escenarios centrales o alter-nos, se utilizan dos supuestos básicos de crecimien-to, el Producto Interno Bruto potencial y el Producto Interno Bruto observado. La diferencia entre los dos representa la brecha de producto que indica cuando


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el PIB observado se encuentra por debajo del PIB potencial, que la economía no está utilizando al máximo los factores productivos para la maximización de la producción, o en caso contrario, que la economía está produciendo por enci-ma de su potencial con la utilización de todos los factores. También dentro del MFMP, se realizan análisis de sostenibilidad de la deuda en los que si se presenta un escenario central y los escenarios alternos sobre la base de diferentes supues-tos de crecimiento de la economía.

Para el cálculo de PIB potencial existe un equipo técnico independiente, así como una metodología aprobada desde el año 2012 y un procedimiento de revi-sión y ajuste de los pronósticos a través del Comité Consultivo de la Regla Fiscal. Como parte de la metodología existen proyecciones para la estimación del precio del petróleo de largo plazo en los que se utilizan diferentes supuestos y escena-rios alternativos.


ID-14 Previsio-nes macroeconó-micas y fiscales

B+


14.1 Previsiones ma-croeconómicas

B

El Gobierno Nacional prepara las previsiones de los principales indicadores macroeconómicos que, junto con los supuestos, se incluyen en la documentación del presupuesto presentado a la legislatura. Estas previsiones se actualizan al menos una vez al año y cubren el ejercicio presupuestario y los diez años siguientes. Las proyecciones no son revisadas por una entidad distinta de la que los prepara.

14.2 Previsiones fiscales A

El Gobierno Nacional prepara las previsiones de los principales indicadores fiscales para el ejercicio presupuestario y los siguientes diez años fiscales. Estas previsiones, junto con los supuestos subyacentes y una explicación de las principales diferencias respecto a las previsiones hechas en el presupuesto del año anterior, se incluyen en la MFMP que se presenta junto con el proyecto de presupuesto al Congreso de la República.

14.3 Análisis de sensibilidad macrofiscal

B

El Gobierno Nacional prepara supuestos macroeconómicos alternativos que son publicados en el MFMP y en las actas del comité de la regla fiscal, pero no publica escenarios centrales y alternativos, con excepción de los publicados en los análisis de sostenibilidad de la deuda.


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ID-15 Estrategia fiscalEste indicador valora la capacidad del Gobierno Na-cional para desarrollar e implementar una estrategia fiscal clara. También mide la capacidad de desarro-llar y evaluar el impacto fiscal de las propuestas de ingresos y gastos de política que apoyan el logro de los objetivos fiscales del gobierno. El alcance por metodología se centra en el Gobierno Central y el periodo crítico son los tres últimos años fiscales fi-nalizados, 2012, 2013 y 2014.

15.1 Impacto fiscal de las propuestas de política públicaLa buena práctica establece que el Gobierno Central debe preparar estimaciones del impacto fiscal de to-dos los cambios en los ingresos y gastos para el ejer-cicio presupuestario que se presentó a la legislatura y en los dos ejercicios siguientes.

En Colombia, la Ley de Responsabilidad y Trans-parencia Fiscal54 contempla que dentro del MFMP se deben incluir dos tipos de previsiones respecto de los impactos fiscales de los cambios normativos, estas son:

i. Cuantificar el costo fiscal de las leyes san-cionadas en la vigencia fiscal anterior.Las leyes sancionadas que implican una or-denación de un gasto, son evaluadas en fun-ción de su impacto fiscal y la incidencia que tengan frente las metas fiscales. Así mismo, durante su trámite se determinan las fuentes de los recursos que las van a financiar y se consulta su sostenibilidad tomando como re-ferencia el MFMP. En la práctica estas evaluaciones se incluye-ron en los MFMP que fueron presentados al Congreso de la República en los años 2012, 2013 y 2014. La metodología para estimar el costo de las leyes sancionadas identifica todas aquellas leyes que ordenan un nuevo gasto o un incremento de gasto ya existente

54 Ley 819 de 2003.

y los separa entre aquellos transitorios o con período específico de ejecución y los que son de período indefinido o permanentes. Las es-timaciones las elabora la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Minis-terio de Hacienda y Crédito Público.

ii. Estimar el costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios exis-tentes.Cada año se realizan previsiones sobre el gas-to fiscal o costo fiscal de los beneficios tribu-tarios presentes en la legislación tributaria que implican una disminución del impuesto a cargo de los contribuyentes y por esta vía menores recaudos para el Estado. Estos tra-tamientos preferenciales pueden ser deduc-ciones, exenciones o tratamientos tributarios especiales. Para la estimación se dispone de una metodología y supuestos para cada be-neficio y estos se encuentran descritos en el MFMP. La preparación de las estimaciones están a cargo de la Coordinación de Estudios Económicos de la Subdirección de Gestión de Operaciones de la DIAN. Dado lo anterior se puede concluir que se dispone de normas, instrumentos, previ-siones, metodologías con sus supuestos y una capacidad institucional para identificar anualmente la totalidad de las normas que tienen un impacto fiscal, tanto en los gastos como en los ingresos, y analizar los efectos que estas puedan causar en las metas de sos-tenibilidad fiscal.

15.2 Adopción de la estrategia fiscalLa buena práctica de referencia en esta dimensión establece que el gobierno adopta, presenta ante el Congreso de la República y publica una estrategia fiscal, que incluye objetivos cuantitativos y metas fis-cales, junto con objetivos cualitativos para al menos el ejercicio presupuestario siguiente y los siguientes dos años fiscales.

En cumplimiento de lo estipulado por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, el Gobierno


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Nacional elabora y publica la estrategia fiscal dentro del MFMP. En este instru-mento se plasman y describen los resultados fiscales consistentes con el compor-tamiento esperado de variables exógenas y macroeconómicas para los próximos diez años, se exponen las acciones para fortalecimiento de los ingresos en el corto y mediano plazo, y se describen las medidas de control del gasto y de la deuda.

15.3 Presentación de informes sobre los resultados fiscalesLa buena práctica establece que el Gobierno presente al poder legislativo, y pu-blique junto con el presupuesto anual, un informe que describa los avances en la estrategia fiscal y proporcione una explicación de las razones para cualquier desviación de los objetivos y metas establecidas. El informe también debe incluir las acciones previstas por el gobierno para hacer frente a cualquier desviación, según lo prescrito en la legislación.

Los avances en los resultados de la estrategia fiscal así como las explicaciones sobre el cumplimiento de la misma, se presentan ante el Congreso de la Repúbli-ca en cumplimiento de las obligaciones legales establecidas por la ley de respon-sabilidad fiscal y la ley de la regla fiscal. Dentro del MFMP que se presenta antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, se presenta un informe de los resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior y en caso de incum-plimiento de las metas fijadas del año anterior, se incluye una explicación de la desviación y las medidas necesarias para corregirlas. Además de la información contenida en el MFMP, en junio de cada año, el Gobierno rinde un informe de-tallado a las Comisiones Económicas del Congreso de la República, acerca del cumplimiento de la regla fiscal del año inmediatamente anterior.


ID-15 Estrategia fiscal A


15.1 Impacto fiscal de las propuestas de política pública

A

El gobierno prepara y presenta al Congreso de la República, las estimaciones del impacto fiscal de todos los cambios de política en los ingresos y gastos para el ejercicio presupuestario y en los diez ejercicios siguientes.

15.2 Adopción de la estrategia fiscal A

El gobierno presenta al Congreso de la República y publica una estrategia fiscal que incluye objetivos y metas fiscales cuantitativos y objetivos cualitativos para ejercicio presupuestario y los siguientes diez años fiscales.


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15.3 Presentación de informes sobre los resultados fiscales

A

El Gobierno presenta al poder legislativo dentro del MFMP, y en el informe de cumplimiento de la regla fiscal, los avances obtenidos en la estrategia fiscal y proporciona una explicación de las razones para cualquier desviación de los objetivos y metas establecidas así como acciones previstas para enfrentarlas.

ID-16 Perspectiva de medio plazo para la presupuestación del gastoLas decisiones sobre política de gasto tienen consecuencias plurianuales y deben guardar relación con la disponibilidad de recursos a mediano plazo. En este sen-tido este indicador examina el grado en que se desarrollan los presupuestos de gastos y los techos de gasto presupuestarios a mediano plazo. También examina el grado en que los presupuestos anuales se derivan de las previsiones a medio plazo y el grado de alineación entre las estimaciones presupuestarias a medio plazo y los planes estratégicos. El alcance por metodología se centra en el Go-bierno Central presupuestario y el periodo crítico toma como referente el último presupuesto presentado al Congreso de la República.

El periodo crítico para las dimensiones 16.1, 16.2 y 16.3 es el último presu-puesto presentado a la legislatura y finalizado, es decir el año 2014, y para la dimensión 16.4 es el presupuesto vigente de mediano plazo.

16.1 Estimaciones de gasto de mediano plazoLa buena práctica para esta dimensión establece que el presupuesto anual pre-senta estimaciones de gastos para el ejercicio presupuestario en preparación y los dos ejercicios siguientes, organizados según las clasificación administrativa, económica y por programa (o funcional).

Desde el año 2006, en aplicación del Decreto 4730 de 2005, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), prepara, con antelación al 15 de julio de cada vigencia fiscal, el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), instrumento que tiene una perspectiva cuatro años y está organizado bajo un esquema sectorial. Su aprobación se realiza en sesión del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), a la cual asisten todos los Ministros del Despacho.

Las estimaciones en el MGMP toman como punto de referencia, para identificar el límite de los recursos asignables a nivel sectorial, el espacio de gasto que se esta-blece en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de cada año y que es consisten-te, dentro del contexto de sostenibilidad de las finanzas pública, con la regla fiscal. Para el proceso de discusión se conforman comités técnicos sectoriales, y se fijan criterios, procedimientos e instrucciones que deben seguir los órganos que con-


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forman el Presupuesto General de la Nación (PGN) durante el proceso de programación presupuestal.

Las asignaciones previstas en primer año del MGMP son coincidentes con el proyecto de PGN, pero las estimaciones definidas para los años si-guientes son de carácter indicativo y están sujetas a cambios de la política fiscal o sectorial, y también a cambios de la coyuntura económica o de ajustes en los parámetros de cálculo. Las asignaciones en el MGMP presentan para un periodo de cuatro años, incluido el del proyecto de presupuesto, información agregada de los gastos totales, los de funcionamiento, de inversión y los gastos por sectores. No se presenta información por clasificación económica, adminis-trativa, por programa o funcional, salvo la que se in-cluye para el ejercicio presupuestario siguiente en los anexos complementarios del proyecto de presupues-to general de la Nación.

16.2 Límites de gasto de mediano plazoLa buena práctica establece que los techos de gasto agregado y de nivel ministerial para el ejercicio pre-supuestario y los dos siguientes ejercicios son apro-bados por el gobierno antes de que se emita la prime-ra circular presupuesto.

Para la programación del anteproyecto las entida-des cuentan, desde el mes de julio del año inmedia-tamente anterior, con los techos indicativos de gasto de funcionamiento e inversión por sector contenidos en el MGMP aprobado por los ministros en sesión del CONPES para un periodo de cuatro años. Sobre esta base se inicia el proceso de preparación del pre-supuesto anual que parte en el mes de febrero con el envío a las entidades de la circular externa en donde se señalen metas, políticas y criterios para programar gastos de personal, gastos generales, transferencias, servicio de la deuda, inversión y otras informaciones necesarias para la preparación del anteproyecto de presupuesto y la Propuesta Presupuestal de Mediano Plazo (PMP) de los órganos que hacen parte del PGN.

La programación de los ingresos y gastos del an-teproyecto la realizan las entidades directamente en

el Sistema SIIF, una vez se incluyen los techos por entidad derivados del MGMP y se definen los rubros presupuestales disponibles para ser utilizados dentro de las propuestas a elaborar por parte de las entida-des, así como las fechas límite para que las entidades elaboren y presente sus propuestas oficiales. Una vez culmina este proceso los anteproyectos se consolidan y se envían a las comisiones económicas de Senado y Cámara del Congreso de la República en la primera semana del mes de abril, para que estas realicen un examen preliminar de la información que podrá con-tener el proyecto de presupuesto.

Posterior a la entrega por parte de las entidades del anteproyecto de presupuesto, se realiza la revisión de la programación realizada y teniendo como base el espacio de gasto que se señale en el nuevo MFMP, surge un nuevo MGMP con el techo definitivo para el primer año e indicativo para los tres siguientes que será utilizado para la programación del proyecto de presupuesto. En caso de presentarse cambios en la política fiscal o sectorial, en la coyuntura económi-ca e incluso en los parámetros de cálculo, el techo inicialmente asignado puede variar en esta etapa de programación del proyecto de presupuesto.

16.3 Articulación de los planes estratégicos y los presupuestos de mediano plazoLa buena práctica de referencia para esta dimensión establece la preparación y publicación de planes estra-tégicos a medio plazo para la mayoría de los ministe-rios, y una alineación entre la mayoría de las propues-tas de políticas de gastos en el mediano plazo con las estimaciones presupuestales de los planes estratégicos.

La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo55 establece que los organismos públicos deben preparar con base en el Plan Nacional de Desarrollo y sus funciones, un plan indicativo cuatrienal con planes de acción anua-les los cuales permitirán la evaluación posterior de resultados. De otra parte la metodología para la im-plementación del Modelo Integrado de Planeación y

55 Artículos 26 y 29 de la ley 152 de 1994.


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Gestión56, formulada por el Departamento Adminis-trativo de la Función Pública (DAFP), articula tres los siguientes instrumentos de planeación: el Plan Estratégico Sectorial (PES), el Plan Estratégico Insti-tucional (PEI) y el Plan de Acción Anual (PA). Estos planes deben recoger las políticas, estrategias e ini-ciativas de los ministerios de cada sector y ser insu-mo para la programación presupuestal anual.

Un ejemplo de la preparación de los planes men-cionados se pudo evidenciar en el Ministerio de Transporte, entidad que tomó como insumos esen-ciales, el PND, el PEI y el PES anterior y la estima-ción del presupuesto asignado a la entidad, para ali-near las políticas de Gobierno al presupuesto y las restricciones de los recursos asignados en el MGMP. En su formulación se vincularon temas estratégicos y se trazaron los objetivos que deberá alcanzar el Mi-nisterio para un período de cuatro años, junto con las metas, proyectos y los recursos presupuestales ne-cesarios para su ejecución (la cual ajustará año a año a través de los Planes de Acción Institucional).

En la práctica, la mayor parte de los ministerios cumplen con la elaboración de los PEI y PES, aun-que su presentación no es homogénea y solo algu-nos de ellos señalan los recursos necesarios para al-canzar los objetivos de mediano a largo plazo y los productos y resultados planificados57 (ver Anexo 5) se debe considerar que en Colombia los ejercicios de planeación y presupuestación se complementan con el MGMP, con el cual se logra vincular la planea-ción estratégica, el diseño de políticas, la planeación macroeconómica y fiscal en el mediano plazo y la programación presupuestal anual. Además las enti-dades durante su preparación estiman los déficit de recursos para atender las demandas y los costos para ciclos recursivos de cuatro años, tanto de los gastos recurrentes (funcionamiento) como los de capital, y prevén los efectos en las fuentes de financiamiento y recursos disponibles.

56 Decreto 2482 de 2012, por el cual se establecen los lineamientos generales para la integración de la planeación y la gestión.

57 Por ejemplo, los ministerios de Salud, Educación y Agricultura.

16.4 Consistencia de los presupuestos con las estimaciones del ejercicio anteriorLa buena práctica establece que en los documentos presupuestales se proporcione una explicación de todos los cambios a las estimaciones de gasto entre el último ejercicio presupuestario a mediano plazo y el presupuesto actual de mediano plazo a nivel de ministerio.

En los documentos de MGMP se incluyen expli-caciones sobre las perspectivas de la economía co-lombiana y de sus principales sectores, los cambios en las proyecciones macroeconómicas, en las metas fiscales de mediano plazo y de algunas variaciones en los gastos que se presentan a nivel sectorial para los cuatro años y en algunos programas sociales pero solo de un año. No se realiza una explicación deta-llada de los cambios a nivel de ministerio de los gas-tos que permita conciliar y exponer las diferencias que se puedan presentar entre un nuevo ejercicio y su predecesor, ni entre el segundo año del anterior ejercicio con el primer año del nuevo MGMP. Es de resaltar que el ejercicio del MGMP fija techos por cuatro años a nivel del sector y que, dado este en-foque, no contiene información por ministerio que permita conocer y analizar las variaciones que se puedan presentar.


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ID-16 Perspec-tiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto

C+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje16.1 Estimacio-nes de gasto de mediano plazo

DLas asignaciones en el MGMP no se presentan por la clasificación económica, administrativa, por programa o funcional.

16.2 Límites máximos de gasto de mediano plazo

A

Para la programación del anteproyecto las entidades cuentan desde el mes de julio del año inmediatamente anterior antes de que se expida la primera circular presupuestal, con los techos de gasto de funcionamiento e inversión por sector contenidos en el MGMP aprobados por los ministros.

16.3 Articulación de los planes estratégicos y los presupuestos de mediano plazo

A

La mayor parte de los ministerios cuentan con PEI y PES, y aunque solo algunos de ellos señalan los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de mediano a largo plazo y los productos y resultados planificados, en Colombia se dispone del MGMP, instrumento que permite estimar los déficit de recursos para atender las demandas y los costos tanto de los gastos recurrentes (funcionamiento) como los de capital, en función de las fuentes de financiamiento y recursos disponibles.

16.4 Consistencia de los presupuestos con las estimaciones del ejercicio anterior

D

No se realiza una explicación detallada de los cambios a nivel de ministerio de los gastos que permita conciliar y exponer las diferencias que se puedan presentar entre un nuevo ejercicio y su predecesor.

ID-17 Proceso de preparación del presupuestoEn el proceso de formulación del presupuesto anual, la participación eficaz de otros ministerios, entidades públicas, así como de las autoridades políticas, influ-yen sobre la medida en que el presupuesto refleja las políticas macroeconómicas, fiscales y sectoriales. Para garantizar esta plena participación se requiere un pro-ceso presupuestario integrado, en el que intervengan todas las partes en forma ordenada y puntual, conforme a un calendario predeterminado de formulación del presupuesto.


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Para la valoración de este indicador y en lo que se refiere a las dimensiones 17.1 y 17.2, se toma en cuenta el último presupuesto aprobado por el Congreso de la República (2015) y para la dimensión 17.3 los últimos tres presupuestos terminados, es decir 2013, 2014 y 2015.

17.1 Calendario presupuestarioLa buena práctica para esta dimensión toma como referencia la existencia de un calendario presupuestario anual claro, que es objeto de observancia general y que concede a los ministerios y entidades públicas un plazo de por lo menos seis semanas a partir de la fecha en que se recibe la circular presupuestaria en la que se conocen los techos presupuestarios, para completar a tiempo sus estimaciones detalladas, de modo que estas sean útiles.

El marco normativo que rige la Planeación Económica y el Sistema Presupues-tal Colombiano está contenido en normas constitucionales (Artículos 151 y 342), leyes orgánicas58, leyes ordinarias como la de la Ley de la Regla Fiscal59, decretos reglamentarios60 y el decreto compilatorio de las leyes que conforman el estatu-to orgánico de presupuesto61. Esta normatividad integra instrumentos como el MFMP y su plan financiero, el MGMP, el POAI, los cuales, una vez aprobados en las instancias correspondientes, confluyen en la conformación del proyecto de ley del PGN. Las principales fechas y reglas sobre las cuales se define la programa-ción presupuestal están contenidas en la normatividad mencionada, tal como se presentan a continuación:

Cuadro 3.11Calendario Presupuestario

Fechas limite Pasos Fecha

efectivaAntes del 15 de julio.

Se aprueba el MGMP que contiene las proyecciones y los topes por sector para el periodo 2014-20171. Estos topes se registran en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) y las entidades preparan los anteproyectos a partir de ese límite.

15 de julio de 2013 con la aprobación del documento CONPES 3752.

1 Documento CONPES 3813 MGMP 2015-2018. 2 Artículo 12 del Decreto 4730 de 2005. 3 Artículo 1 de la Ley 819 de 2003. 4 Documento CONPES 3813, MGMP 2015-2018. 5 Documento CONPES 3814, Plan Operativo Anual de Inversiones Vigencia 2015.

58 Leyes 38 de 1989, 174 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el Decreto 111 de 1996), 617 de 2000 y 819 de 2003

59 Ley 1473 de 2011

60 Decreto 4730 de 2005 por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto.

61 Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto


73


efectivaDurante la segunda quincena del mes febrero.

La Dirección General de Presupuesto Público Nacional (DGPPN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y la Dirección de Inversión y Finanzas Públicas (DIFP) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) expiden la Circular Externa donde se señalen metas, políticas y criterios para programar gastos de personal, gastos generales, transferencias, servicio de la deuda, inversión y otras informaciones necesarias para la programación del anteproyecto de presupuesto y la Propuesta Presupuestal de Mediano Plazo (PMP), de los órganos que hacen parte del PGN.

Febrero 21 de 2014, a través de la Circular Externa 06.

Antes de la primera semana del mes de abril2.

Los órganos que hacen parte del PGN deben remitir el anteproyecto de presupuesto al MHCP de acuerdo con las metas, políticas y criterios de programación establecidos en el MGMP.

Los anteproyectos fueron remitidos hasta el 31 de marzo de 2014.

En la primera semana del mes de abril.

La DGPPN envía al Congreso de la República una copia del anteproyecto de presupuesto.

El anteproyecto de presupuesto se radicó para la vigencia del 2015, el 4 de abril de 2014.

Antes del 15 junio3.

El Gobierno Nacional, por conducto del MHCP, presenta a las Comisiones de Asuntos Económicos del Congreso de la República el MFMP.

El 13 de junio de 2014 se presentó el MFMP.

Antes del 15 de julio.

Se comunican a las entidades los techos de gasto para la vigencia 2015-2018.

La circular con los techos fue recibida por las entidades el 8 de julio de 2014.

Antes del 15 de julio.

Se aprueba el MGMP que contiene las proyecciones y los topes por sector para el periodo 2015-20184. Estos topes se registran en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF y las entidades preparan los proyectos a partir de ese límite.

10 de julio de 2014.



74


efectivaA más tardar el 15 de julio.

Se somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), previo análisis y concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), el POAI para la vigencia fiscal 20155.

10 de julio de 2014.

A más tardar el 29 de julio.

Se radica el proyecto de presupuesto ante el Congreso de la República.

El 30 de julio de 2014 se radicó el proyecto de presupuesto ante el Congreso de la República.


El calendario es claro y en general se cumplen con las fechas establecidas, no obstante y a pesar que desde el mes de julio del año inmediatamente anterior se informaron en el MGMP 2014-2017 los techos que corresponden para la vigencia 2015, estos son solo indicativos, siendo los definitivos comunicados en el nuevo MGMP para el periodo 2015-2018, después de conocer en el mes de junio del año 2014 las restricciones fiscales contenidas en el MFMP del 2014-2024 que responden a la regla fiscal prevista en la ley62. La fecha de la comunicación de los mencionados techos a las entidades fue el 8 de julio del 2014, es decir tres sema-nas antes de la fecha límite para presentar el proyecto de presupuesto al Congreso de la República.

Se debe señalar que los techos indicativos que fueron informados en el MGMP 2014-2017 para el año 2015 y que utilizaron las entidades para la preparación del anteproyecto, sufrieron ajustes entre los que se destacan sectores como el de agri-cultura y recreación y deporte que aumentaron 115 % y el 58 %, y también por su diminución la Registraduría (-48 %), presidencia (-30 %) y en información estadística (-17 %). Estas importantes modificaciones influyen en la utilidad de la programación detallada contenida en los anteproyectos (ver Anexo 6).

Con base en lo anterior, se pudo determinar que las entidades contaron con menos de cuatro semanas para completar o ajustar la programación presupuestal detallada, desde el momento en que se comunicó el techo definitivo.

17.2 Orientaciones para la preparación del presupuestoLa buena práctica establece que para la preparación del presupuesto se debe re-mitir a los ministerios y entidades públicas, una circular o varias circulares com-pletas y claras, que cubran todos los gastos presupuestarios para todo el ejercicio,

62 Ley 1433 de 2011.


75

y que refleje los topes o techos máximos aprobados por el Consejo de Ministros u órgano equivalente.

Desde el año 2006 el proceso de programación presupuestal en Colombia incorporó el MGMP63, instrumento público de programación financiera que busca fortalecer la visión de mediano y largo plazo del gasto dentro de un contexto de disciplina y res-ponsabilidad fiscal. Este instrumento abre un espa-cio de articulación entre el diseño de las políticas, la planeación macroeconómica y fiscal en el mediano plazo y la programación presupuestal anual64.

Dentro del proceso de elaboración del MGMP, se programan reuniones técnicas con los Comités Sec-toriales de Presupuesto, a las cuales asiste el Director General del Presupuesto Público Nacional, el DIFP del DNP y los jefes de los órganos de las secciones presupuestales que conforman el respectivo sector65, para analizar u discutir las asignaciones sectoriales, que posteriormente son aprobados con la expedición del MGMP en sesión del CONPES con presencia de todos los Ministros del Despacho.

Durante el proceso de programación presupuesta-ria, y para lo pertinente de la vigencia 2015, se expi-dieron las siguientes circulares:

• Circular de fecha 9 de julio de 2013. Informa los techos indicativos para el periodo 2014-2017. El segundo año se utilizó como base para la pre-paración del anteproyecto de presupuesto de la vigencia 2015.

• Circular Externa 06 de Febrero 21 de 2014. Se-ñaló las instrucciones y criterios para realizar el proceso de programación de los anteproyectos de presupuesto de los órganos que hacen parte del PGN.

• Circular de fecha 8 de julio de 2014. Comunicó el techo definitivo para el año 2015 que se utili-za como base del proyecto de presupuesto y los techos indicativos hasta el año 2018.

Además de las anteriores circulares, como se pudo evidenciar en el Ministerio de Transporte, en el mes

63 Decreto 4730 de 2005.

64 Ver documento CONPES 3813 de julio 10 de 2014.

65 Artículo 9 del Decreto 4730 de 2005.

de enero del 2015 se comunicaron modificaciones a los techos presupuestarios previstos en el MGMP 2014-2017 y para el componente de inversión el DNP, envió comunicaciones en donde informa la cuota de inversión que servirá de base para las discusiones técnicas de los comités sectoriales de presupuesto.

Durante el proceso de programación presupuesta-ria se expiden varias circulares en las que se fijan los techos, en un primer momento se da a conocer en el MGMP del año anterior un techo indicativo que se utiliza para preparar el anteproyecto, y un segundo momento se comunica el techo definitivo que corres-ponde al nuevo ejercicio de MGMP. Este segundo te-cho se comunica en el mes de julio después de que se entrega la primera circular para la programación anual del presupuesto (mes de febrero) y posterior al momento en que las entidades han completado su programación detallada con la presentación de los anteproyectos de presupuesto (mes de abril).

17.3 Presentación del presupuesto al Poder LegislativoLa buena práctica de referencia establece que el Po-der Ejecutivo debe presentar la propuesta de pre-supuesto anual al Congreso de la República por lo menos dos meses antes de la apertura del ejercicio en cada uno de los últimos tres años aprobados, para que el Legislativo cuente con tiempo suficiente para su revisión.

El Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP)66 dis-pone que el proyecto de ley a ser presentado por el gobierno nacional a consideración del Congreso de la República, por conducto del Ministro de Hacien-da, debe radicarse durante los primeros 10 días de cada legislatura, esto es, a más tardar el días 29 de julio de cada vigencia. En la práctica los últimos tres presupuestos aprobados por el Congreso de la Repú-blica fueron entregados cinco meses antes de iniciar su apertura en las siguientes fechas.

• Para el ejercicio fiscal de 2013 el proyecto se ra-dicó el 27 de julio de 2012.



76

• Para el ejercicio fiscal de 2014 el proyecto se radicó el 26 de julio de 2013.• Para el ejercicio fiscal de 2015 el proyecto se radicó el 30 de julio de 2014.

Además de los proyectos de presupuesto67 el Gobierno Nacional debe presentar durante la primera semana del mes de abril a las comisiones económicas tercera y cuarta de Senado y Cámara cada año, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos. Esta obligación se cumplió para el ejercicio fiscal 2015 en el 4 de abril de 2014.

Con base en lo anterior se establece que el Gobierno cumple con puntualidad las fechas establecidas legalmente para la radicación del proyecto de presupuesto ante el Congreso de la República.


ID-17 Proceso de preparación del presupuesto

B


17.1 Calendario presupuestario C

Las entidades contaron efectivamente con menos de cuatro semanas para completar o ajustar la programación del presupuesto institucional.

17.2 Orientaciones para la preparación del presupuesto

C

Durante el proceso de programación presupuestario se expiden varias circulares claras y exhaustivas. En este proceso a las entidades se les comunica el techo definitivo que luego es aprobado en reunión del CONPES con participación de las autoridades del sector en cabeza de los ministros, después de que las entidades han presentado sus propuestas detalladas en los anteproyectos de presupuesto.

17.3 Presentación del presupuesto al Poder Legislativo

ALos proyectos de presupuesto fueron entregados al Congreso de la Republica en los últimos tres años, cinco meses antes de iniciar su apertura.

ID-18 Escrutinio legislativo del presupuestoEl presente indicador valora si el poder legislativo cuenta con atribuciones y ca-pacidades suficientes para realizar los análisis, revisiones, debates y autorizacio-nes sobre los proyectos de presupuesto y sus modificaciones. Para medir estos aspectos de la gestión, considera la naturaleza y el alcance del examen, los proce-dimientos internos del Congreso, la puntualidad en la aprobación de la propues-ta de presupuesto y las reglas aplicables para las enmiendas presupuestarias. El indicador toma como referencia para las dimensiones 18.1, 18.2 y 18.4 el último



77

ejercicio fiscal finalizado, es decir el año fiscal 2014, y los tres últimos presupuestos finalizados (2012, 2013 y 2014) para la dimensión 18.3.

18.1 Alcance del escrutinio presupuestarioLa buena práctica internacional establece que el exa-men por parte del Poder Legislativo debe compren-der las políticas fiscales, el marco fiscal y las priori-dades a mediano plazo, así como también los detalles específicos de las estimaciones de gastos e ingresos.

El examen del proyecto de ley de presupuesto 2015 realizado por el Congreso, comprendió el estudio y debate por parte de los miembros de las Comisio-nes Económicas tercera de cámara y cuarta de Se-nado en dos etapas. En la primera se examinó del Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2014 (MFMP)68, la política fiscal en aspectos como la austeridad en el gasto de funcionamiento, las principales inversiones, la tendencia y proyección de los ingresos y gastos69, los proyectos de reformas tributarias requeridos para atender el faltante de financiación70, el cumplimiento de las metas fiscales que se establecen conforme a la Regla Fiscal71, y también las perspectivas de la econo-mía colombiana y las proyecciones de crecimiento72. Así mismo, se realizaron los debates correspondien-tes sobre el monto máximo de PGN73 y su coheren-

68 El MFMP fue presentado al Congreso de la República por el ejecutivo el 13 de junio de 2014 en cumplimiento de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

69 Los ponentes revisaron con detenimiento los criterios y supuestos utilizados para la programación del presupuesto de 2015, y los consideraron razonables como consta en el informe de ponencia segundo debate proyecto de Ley 37 de 2014 Senado, 052 de 2014 Cámara.

70 La iniciativa de reforma tributaria se concretó luego en la Ley 1739 de 2014.

71 Ley 1473 de 2011.

72 En la sesión intervino el Gerente General del Banco de la República.

73 En cumplimiento del artículo 56 del EOP, se aprueba primero el monto del presupuesto, que para el 2015 fue de COP 216,2 billones, incluidos COP 12,5 billones que no

cia frente al MFMP, la tendencia de los ingresos y su disponibilidad; las disposiciones generales conteni-das en el proyecto de ley y otros temas relacionados con el uso y gestión de los recursos públicos. Como resultado de esta primera etapa del proceso de discu-sión se aprobó el monto definitivo del presupuesto.

En una segunda etapa se entra a realizar el examen de los gastos por sector, por entidad y por programas y subprogramas, aunque este último con cierta difi-cultad por el nivel de agregación en el que presenta la información. Se analizaron las variaciones en las asignaciones de recursos en sectores y entidades, se requirieron las explicaciones pertinentes a los minis-tros de las diferentes carteras o del DNP acerca de los criterios técnicos utilizados para las asignaciones o sus variaciones o de los ajustes. También se consi-deraron los niveles de ejecución alcanzados por las entidades, los compromisos adquiridos mediante contratos y convenios vigentes, las obligaciones de-rivadas de leyes y sentencias, las prioridades estable-cidas en el marco de las políticas sectoriales y trans-versales vigentes las metas fiscales y la sostenibilidad fiscal de la Nación y las necesidades regionales. De este proceso surgió un pliego de proposiciones de modificación en las asignaciones que fueron acorda-dos con el gobierno para financiar inversiones priori-tarias, necesidades regionales y otros gastos74.

En función de lo descrito, se puede determinar que el examen realizado por el Congreso abarca las políti-cas fiscales, el marco fiscal y las prioridades a mediano plazo, así como también los detalles específicos de las estimaciones de gastos e ingresos.

18.2 Procedimientos legislativos para el escrutinio presupuestarioLa buena práctica internacional establece que para el examen del presupuesto, el poder legislativo debe disponer de procedimientos establecidos legalmen-te, que sean respetados y que incluyan medidas para las consulta pública y también para la organización

cuenta con financiación.

74 Ver pliego de modificaciones y discusión en primer debate al PGN 2015


78

interna, como comités de revisión especializados, el soporte técnico y los procedimientos de negociación.

La Constitución Política de 199175 define las fun-ciones del Congreso entre las que se encuentran la de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administra-ción. En su composición el parlamento colombiano es bicameral, integrado por el Senado de la República y la Cámara de Representantes. El funcionamiento del poder legislativo, está regulado por la ley 5 de 1992, norma que reglamenta las reuniones y el fun-cionamiento del Senado, la Cámara de Representan-tes y el Congreso de la República en pleno.

Para el cumplimiento de sus funciones, las cáma-ras se organizan en cuatro tipos de comisiones: las constitucionales permanentes, las legales, las espe-ciales y las accidentales. Entre las permanentes se en-cuentra las comisiones tercera y cuarta, encargadas de debatir los proyectos de ley relacionados con la hacienda y el crédito público76 y el presupuesto77.

Los proyectos de ley, por regla general, deben ser discutidos y aprobados en primer debate en la comi-sión permanente respectiva y, en segundo debate, en cada cámara en pleno; no obstante, para el caso del proyecto de ley de presupuesto, esta se puede hacer en sesión conjunta de las comisiones permanentes (tercera y cuarta) de las dos cámaras.

En lo referente a los procedimientos aplicables para el examen del proyecto de ley del presupuesto,

75 Artículo 114.

76 Debatir los proyectos de ley de: Hacienda y Crédito Público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; auto-rización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.

77 Debatir los proyectos de Ley sobre: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enaje-nación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de estableci-mientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa.

la mencionada Ley 578, establece los términos y dis-posiciones generales para el estudio, debate y apro-bación, los cuales inician con la asignación de uno o varios ponentes para realizar el estudio y presentar una ponencia que dé cuenta sobre el monto definiti-vo del PGN, el contexto general de la programación, normas que introduce y otros aspectos. También se incluye una lista de propuestas que serán discutidas en el primer debate79. Una vez el proyecto de ley es es-tudiado, discutido y aprobado en comisión, se realiza una segunda revisión y se elaboran nuevas ponencias en cada Cámara para ser debatidas en plenaria80. Las solicitudes de modificación que surjan son analiza-das por la Dirección General de Presupuesto Público de la Nación (DGPPN) y como consecuencia de ello se presentan cartas de modificación a las respetivas cámaras para su debate en plenaria. En el evento en que se afecte el presupuesto de inversión se requeri-rá el concepto previo del DNP. Finalmente, una vez aprobado en dos debates el proyecto de ley, se envía a la Presidencia de la República para su sanción.

Durante el proceso de discusión del proyecto de presupuesto se realizaron consultas públicas, a través de invitaciones a gremios representativos de los sec-tores, durante las cuales se presentaron explicaciones sobre la composición del presupuesto y la inciden-cia de las asignaciones o los variaciones en temas de interés para los sectores. También se realizaron con ciertas limitaciones en la información de la distribu-ción geográfica, audiencias regionales.

Las Cámaras tienen una estructura legislativa com-puesta por las comisiones especiales y una adminis-trativa que cuenta con una Secretaría General y una Dirección Administrativa. En su organización interna, cada congresista cuenta con una Unidad de Trabajo Legislativo, para desarrollar su labor legislativa especí-fica, la cual está conformada por personal selecciona-

78 Artículo 169 de la Ley 5 de 1992.

79 Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 052 de 2014 Cámara, 37 de 2014 Senado.

80 Ver informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 052 de 2014 Cámara, 37 de 2014 Senado y el informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 37 de 2014 Senado, 052 de 2014 Cámara.


79

do por cada congresista. En el Congreso no se cuenta con un cuerpo organizacional de apoyo técnico para realizar el examen del proyecto de presupuesto.

Basado en las evidencias anteriores, se concluye que para el examen del proyecto de presupuesto exis-ten procedimientos formalmente establecidos que se respetan en la práctica. Comprenden la conforma-ción de comisiones para el estudio, debate y apro-bación del proyecto de ley de presupuesto, procedi-mientos de negociación y mecanismos de aplicación general para realizar consulta públicas, pero no se dispone de un cuerpo de apoyo técnico para realizar el examen del proyecto de presupuesto.

18.3 Oportunidad en la aprobación del presupuestoLa buena práctica define que el presupuesto debe ser aprobado antes de la apertura del ejercicio económi-co y para ello toma como referencia cada uno de los últimos tres años.

Para establecer el momento en que fue aprobado por parte del Congreso de la República, se identifica-ron las fechas de aprobación por parte del legislativo de cada una de las leyes de presupuesto expedidas en los años 2012, 2013 y 2014.

• Año 2014: Ley 1687 de 2013, publicada el diario oficial 49.001.



Como se puede observar, los tres últimos proyectos de presupuesto presentados por el Gobierno, fueron aprobados por parte del Congreso de la República antes que se iniciara el nuevo ejercicio económico.

18.4 Reglas para las modificaciones presupuestarias por parte del Poder EjecutivoLa buena práctica internacional establece que para no socavar la importancia del presupuesto original, la au-torización de las modificaciones que le conciernen al Poder Ejecutivo deben estar claramente delimitadas y ajustarse según sea su alcance a reglas y procedimien-tos estrictos que son respetados constantemente.

En general, en las disposiciones presupuestales81 se diferencian dos grandes tipos de modificaciones, las que alteran los valores inicialmente aprobados en la Ley de Presupuesto y aquellas que no lo hacen. La primera tipología de modificaciones requieren que el Gobierno Nacional presente al Congreso proyectos de ley para su aprobación, previo concepto de la DGPPN, y cuando se afecta el presupuesto de inversión tam-bién del DNP; mientras que las segundas contemplan, según sea su alcance, diferentes tipos de aprobaciones e instancias. A continuación se relaciona el tipo de norma y las situaciones en las que se aplica.

• Modificaciones que requieren ley. Recursos adicionales, traslados entre funcionamien-to, servicio de la deuda e inversión a nivel de programa y subprograma, cuando se cambia la marca informativa de la fuente de financiación o recurso de un gasto o de un proyecto, y se modifica el monto total de cada nivel rentístico aprobado por el Congreso.

• Modificaciones por decreto legislativo del gobierno en estado de excepción82. Los crédi-tos adicionales y traslados al PGN destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción.

• Modificaciones por decreto. Adiciones por do-naciones, reducciones y aplazamientos y fusio-nes de entidades.

81 Literal c) del Capítulo XI del Decreto 111 de 1996 (artí-culos 76 a 88).

82 Capítulo VI del Título VII de la Rama Ejecutiva de la Constitución Política de Colombia.


80

• Modificaciones por resolución. Traslados del Fondo Interministerial, dis-tribuciones, cambio de recursos sin modificación a nivel del ingreso apro-bado por el Congreso, por aclaración de leyenda, corrección errores aritmé-ticos.

• Por acuerdo o resolución. Adiciones por contratos interadministrativos, traslados al interior de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión a nivel de programa y subprograma.

• Por decreto de liquidación o resolución. Ajustes y autorizaciones por ubi-cación de rubros.

• Por oficio. Ajustes y autorizaciones para cambio de uso, utilización crédito externo autorizado y cambios de situación de fondos.

Las reglas establecidas son claras y los procedimientos, en general, son respetados por el Ministerio de Hacienda y por las instituciones, a pesar que estos les puedan generar alguna rigidez en los presupuestos de inversión. Durante la vigencia fiscal de 2014 se efectuaron modificaciones al PGN así: mediante convenios interadmi-nistrativos, COP 179 miles de millones; con donaciones, COP 10 mil millones; y mediante el Decreto 2461 de 2014 se redujeron COP 6.228 miles de millones. Considerando estas modificaciones, la apropiación definitiva a diciembre de 2014 ascendió a COP 196.9 billones, COP 6 billones menos de lo aprobado inicialmente por el Legislativo.


ID-18 Escrutinio legislativo del presupuesto

B+

Cada congresista cuenta con una Unidad de Trabajo Legislativo, UT, para desarrollar su labor legislativa específica, pero no se cuenta con un cuerpo organizacional de apoyo técnico para el examen del proyecto de presupuesto.


18.1 Alcance del escrutinio presu-puestario

A

El examen por parte del Congreso de la República abarca las políticas fiscales, el marco fiscal y las prioridades a mediano plazo, así como también los detalles específicos de las estimaciones de gastos e ingresos.

18.2 Procedimientos legislativos para el escrutinio presupuestario

B

Para el examen del proyecto de presupuesto existen procedimientos formalmente establecidos que se respetan en la práctica. Comprenden la conformación de comisiones especiales para el estudio, debate y aprobación del proyecto de ley de presupuesto, procedimientos de negociación y mecanismos para realizar consulta públicas. No se dispone de un cuerpo de apoyo técnico para estudio del proyecto de presupuesto.


81


18.3 Oportunidad en la aprobación del presupuesto

A

Los tres últimos proyectos de presupuesto presentados por el Gobierno, fueron aprobados antes que se iniciara el nuevo ejercicio económico por parte del Congreso de la República.

18.4 Reglas para las modificaciones presupuestarias por parte del Poder Ejecutivo

ALas reglas establecidas son claras y lo procedimientos son respetados por el Ministerio de Hacienda y por las instituciones.

3.5 PREVISIBILIDAD Y CONTROL DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIAEste punto presenta los indicadores ID-19 a ID-26 que valoran de forma conjunta si el presupuesto se ejecuta de forma ordenada y previsible, desde el punto de vis-ta de los ingresos y los gastos, así como la existencia de mecanismos adecuados de control en la correcta utilización de los fondos públicos.

ID-19 Administración de ingresosEl presente indicador se refiere a las entidades que administran los ingresos del Gobierno Central. Se valora la capacidad para informar con claridad a los res-ponsables acerca de sus obligaciones y procedimientos que deben seguir, la medi-da en que se utilizan métodos de gestión de riesgos, los controles existentes para desalentar la evasión y la administración adecuada de los atrasos en pago.

El periodo crítico para la dimensiones 19.1 y 19.2 es la actualidad, para la di-mensión 19.3 son los últimos tres años fiscales terminados (2012, 2013 y 2014) y para la dimensión 19.4 se toma en consideración el último año fiscal finalizado (2014). La información utilizada para la evaluación se ha recogido en noviembre y diciembre de 2015.

19.1 Derechos y obligaciones sobre la generación de ingresosLa buena práctica internacional establece que las entidades que recaudan la ma-yoría de los ingresos brindan a los contribuyentes un fácil acceso a información completa y actualizada, acerca de sus obligaciones y sus derechos incluidos los pro-cedimientos administrativos que les permitan presentar reclamaciones.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), entidad que ad-ministra cerca del 84 % de los ingresos fiscales, dispone de diferentes canales de atención (virtuales y presenciales), mediante los cuales da a conocer a los con-tribuyentes de manera actualizada sus obligaciones, deberes y derechos, y brinda


82

información complementaria acerca de los procedi-mientos para presentar las reclamaciones. A conti-nuación se relaciona la información puesta a dispo-sición en cada medio utilizado:Canal de servicio presencial. Este medio implica la atención directa al contribuyente en lugares acondi-cionados para la prestación de los servicios. Al mo-mento de la evaluación, la entidad cuenta con los siguientes puntos de atención:

• Centros de atención. Dispone de 63 puntos de atención distribuidos en 43 ciudades del país, en donde brinda atención personalizada y pres-ta servicios de información, orientación y asis-tencia relacionados con las obligaciones fiscales tales como servicios relacionados con el RUT, emisión del mecanismo digital, presentación de información (exógena) por envío de archivos, y facturación. En estos puntos se utiliza un siste-ma de turnos y agendamiento para la organiza-ción de la atención al ciudadano83.

• Puntos de autogestión (Kioscos): Son espacios de atención acondicionados física y tecnoló-gicamente, ubicados dentro de los centros de atención de las Direcciones Seccionales de Im-puestos y Aduanas Nacionales. En ellos los con-tribuyentes pueden autogestionar, con el apoyo de funcionarios, información de sus declaracio-nes tributarias, aduaneras y cambiarias, entre otros trámites.

• Unidad móvil: Es un espacio de trabajo que puede ser ubicado en cualquier lugar, es utili-zado para proporcionar información, orienta-ción y aclaración de inquietudes sobre los dis-tintos trámites y servicios proporcionados por la DIAN. Facilita el desarrollo de campañas de divulgación sobre reformas tributarias y servi-cio específicas.

83 Durante el periodo enero–junio de 2015, se asignaron 532.338 citas a través del canal telefónico y virtual para los siguientes Puntos de Contacto: Bogotá (Aduana, Centro Internacional, Bima, Calle 75), Bucaramanga, Barranqui-lla, Cali (Cali-centro, Cali-sur), Medellín (Alpujarra, sede campestre), Ibagué, Neiva (Sede principal, Pitalito), Pe-reira, Santa Marta, Yopal, Manizales, Valledupar, Arauca, Villavicencio, Cartagena y Armenia.

Canal de servicio virtual. Mediante el Portal Web: www.dian.gov.co, se proporciona información actua-lizada y herramientas que le facilitan el cumplimien-to de las obligaciones fiscales a los contribuyentes, entre ellas están: asistencia y orientación relacionada con los servicios informáticos electrónicos, software de ayuda, foros, información normativa y doctrinal, información sobre trámites y procedimientos para presentar los recursos o reclamaciones, campañas de divulgación, información de puntos de contacto, bu-zones de asistencia al cliente, cartillas de capacitación y videos. De igual manera se pueden presentar quejas y reclamos por medio del buzón [email protected] y se puede acceder por medio del servicio de chat del Contact Center, a servicios para resolver consultas e inquietudes sobre los servicios informáticos electróni-cos sobre plazos y topes para la presentación de decla-raciones y pagos e información de tipo general.

Además de lo anterior, desde el año 2013 se publi-can en las redes sociales contenidos informativos, se realizan foros, se publican artículos relacionados con la cultura tributaria y videos tutoriales y pedagógicos sobre impuestos y aduanas. Canal de servicio telefónico. Por medio de este ser-vicio se brinda apoyo para la atención de consultas y asistencia para el uso de los servicios informáticos electrónicos, información general sobre trámites y servicios y consultas específicas. También se realizan campañas de contacto con los ciudadanos-clientes, por medio de uso de correos electrónicos.

De otra parte, a lo largo del año se realizan cam-pañas de capacitación, jornadas de discusión, ferias de servicio en las cuales se ofrece a los ciudadanos los trámites y servicios que se prestan en los centros de atención, programas de cultura tributaria y cam-pañas masivas específicas para obligaciones como las de declaraciones de renta o la inscripción en el RUT.

En razón a la complejidad propia del tema tributa-rio colombiano, la entidad trabaja en mejorar el len-guaje que se utiliza en los mensajes y publicaciones para que sean más comprensibles para los contribu-yentes. También, como insumo para mejorar el servi-cio y la información, se realizan evaluaciones del ser-vicio y de la manera como se dan las comunicaciones con los ciudadanos. Para el tema aduanero se adelan-


83

tan estrategias como las servicios para viajeros, forta-lecimiento de los lineamientos del servicio, estrategias de certificado de origen para usuarios aduaneros.

En consideración a lo descrito con antelación, se evidencia que la DIAN ha desarrollado un capacidad para asistir a los contribuyentes por medio de conte-nidos, diferentes herramientas como cartillas, mate-riales, tutoriales, chats, videos, asistencia telefónica, ferias o asistencia presencial, y, además, procesos de cultura tributaria que ayudan a que los contribuyen-tes puedan conocer con claridad sus obligaciones y los procedimientos para presentar reclamaciones.

19.2 Gestión de riesgos para la generación de ingresosLa buena práctica internacional establece que las en-tidades que recaudan la mayor parte de los ingresos deben utilizar un enfoque amplio, estructurado y sis-temático para evaluar y priorizar los riesgos de cum-plimiento para todas las categorías de ingresos y como mínimo para los grandes y medianos contribuyentes.

La DIAN en su estructura organizacional cuenta en el nivel central con siete direcciones entre las que se encuentra la Dirección de Gestión Organizacio-nal, dependencia que tiene a su cargo la coordina-ción y administración del riesgo aduanero y tribu-tario por medio de la Subdirección de Gestión de Análisis Operacional y sus grupos de Coordinación de Administración y Perfilamiento del Riesgo y de Programas de Control de Facilitación.

En la actualidad la DIAN posee un modelo de riesgo por contribuyente que está compuesto por cinco elementos: indicadores, información básica, herramientas estadísticas, procesos de interpreta-ción y un modelo de puntuación del riesgo. Se dis-pone de tres tipos de indicadores, los de consisten-cia, basados en lógicas operacionales aplicadas entre cruces de los renglones de las declaraciones; los de comportamiento, que se basan en el historial del contribuyente; y los de contraste entre las declara-ciones. Esta información se segmenta por diferentes criterios (sector productivo, actividad económica, ingresos y otros), se analiza con el apoyo de paquetes

estadísticos, y finalmente se combina y consolida en un modelo de riesgo denominado Modelo de Punta-je Único (MPU).

El MPU es utilizado como referente para priorizar algunos procesos aduaneros, cambiarios, y para los controles a las devoluciones, sin embargo, no existe una plena vinculación con una variedad de progra-mas de fiscalización que se diseñan en paralelo. Adi-cionalmente cabe mencionar que existen acciones que no nacen del MPU ni de los programas, y que origi-nan por motivos especiales como son los provenien-tes de denuncias de terceros84, o los seleccionados de manera directa por las administraciones. La falta de vinculación y las diferentes vías por las cuales nacen los controles pueden dar lugar a ineficiencias y restan integridad al control del riesgo a los ingresos.

19.3 Auditoría e investigación para la generación de ingresosPara asegurar la recaudación de los ingresos fisca-les previstos, se debe contar con sistemas solidos de auditoria e investigación, que una vez identificados los riesgos, desarrolle acciones y controles eficaces para minimizar la evasión y el incumplimiento. Para valorar lo anterior, la buena práctica internacional establece que las entidades que recaudan la mayor parte de los ingresos públicos, completen todas las investigaciones y auditorías sobre fraude previstas en un plan documentado, orientado a mejorar el cum-plimiento de las obligaciones.

La DIAN cuenta con un plan operativo y con una planeación de las auditorias e investigaciones para la mayor parte de las acciones de control que son de-finidas desde el nivel central en la Subdirección de Análisis Operacional. Otras investigaciones y audi-torias nacen desde vías diferentes durante el trans-curso del año85, sin que exista una programación previa de ellas.

84 A pesar de lo anterior, para efectos de la valoración del indicador estas circunstancias no tienen efecto en el trata-miento de la gestión de riesgo, ni en su integralidad.

85 Las vías son: i) por un programa de fiscalización dise-ñado desde el nivel central, ii) por efecto de una denuncia


84

Para el año 2014 no se evidenció la existencia de un plan para el área tributaria que contara con una meta definida respecto del número de auditorías e inves-tigaciones a realizar al inicio del periodo, circunstancia que impidió valorar el nivel de cumplimiento al final de ese año. Por el contrario, para el año 2016 se evidenció que por medio del documento “Lineamientos evaluación de la Gestión Tributaria” se fijaron metas en número de acciones, circunstancia que para futu-ras mediciones será considerada. Es importante señalar que hasta el 2011 la ley86 establecía que la DIAN debía cumplir con una cobertura mínima de acciones para el 20 % del número total de declarantes, pero esta disposición fue derogada87 ante algunos efectos negativos sobre la eficiencia en la gestión que se venían pre-sentando, con lo cual en la actualidad no se tiene una meta de cobertura a realizar durante el periodo.

Aunque no cuenta con una meta en número de acciones, la DIAN programa metas sobre la base de un monto esperado por efecto de la gestión de fiscalización y que se expresa en un valor monetario como se muestra a continuación:

Cuadro 3.12Metas de gestión área tributaria DIAN 2012-2014

(En millones de Pesos Colombianos)

Concepto 2012 2013 2014Meta 1.400.000 1.600.000 3.200.000Gestión efectiva 2.086.195 4.447.973 4.431.114% de cumplimiento 149 % 278 % 138,5 %

Fuente: Subdirección de Operaciones DIAN

Esta forma de establecer una meta de gestión, tal como fue manifestado durante las reuniones sostenidas con las Subdirecciones de Operaciones y de Fiscaliza-ción, presenta problemas metodológicos y también limitaciones para hacer el seguimiento, a pesar de la definiciones de indicadores y variables a utilizar para medir tanto el potencial generado producto de los acciones de fiscalización como el recaudo efectivo, que se encuentran descritas en el documento de Lineamien-tos de Evaluación de la Gestión Tributaria.

La planeación del área aduanera a diferencia de la tributaria, sí incluye además de una meta de recaudación por gestión, el número de acciones de control o apre-hensiones que se deben cumplir en un año. La programación y los resultados se muestran en el siguiente cuadro:

presentada de un ciudadano, iii) por una selección efectuada por la Dirección de Ingresos para verificar una solicitud de devolución, iv) por decisión propia de la seccional que incluyen nuevas acciones de control, y v) por decisión de la Subdirección de Fiscalización del nivel central para realizar una acción de control.

86 Art. 151 de la Ley 223 de 1995.

87 Art. 276 de la Ley 1450 de 2011.


85

Cuadro 3.13Metas de gestión área aduanera DIAN 2012-2014

(En millones de Pesos Colombianos y número)

Concepto2012 2013 2014

Meta Resultado % logrado Meta Resultado % logrado Meta Resultado % logrado

Gestión efectiva

Gestión efectiva

80.000 100.592 125,7 % 90.000 115.906 128,8 % 100.000 623.268 623,3 %

Acciones programadas y resultados

Total acciones

701.170 875.793 125 % 808.943 875.793 108 % 3.479.262 3.784.721 109 %

Fuente: Subdirección de Fiscalización Aduanera DIAN

De manera similar a lo que sucede con la meta de gestión del área tributaria, representada en un monto de ingresos a recaudar, presenta problemas de con-sistencia que se reflejan en sobre ejecuciones importantes para los tres años, en particular para el 2014 en la que se alcanzó más de seis veces la meta inicial. Con respecto al número de acciones programadas y ejecutadas, se observan en pro-medio altos niveles de cumplimiento de las acciones como estaban previstas para los tres últimos años.

Dado lo anterior y en razón a que solamente fue posible establecer el cum-plimiento de las acciones o investigaciones en el área aduanera, fue necesario establecer su peso relativo y para ello se tomó como base la participación de los ingresos externos tributarios a cargo del área aduanera en el total de los ingresos de la DIAN, el cual asciende al 16,5 %88. Por tanto, se concluye que menos del 50 % de las auditorias e investigaciones se cumplen como estaban previstas.

19.4 Seguimiento de los atrasos en la generación de ingresosLa buena práctica internacional establece que las administraciones de ingresos fiscales deben prestar especial atención a la gestión de los pagos atrasados, para asegurarse de que los montos adeudados al Gobierno se administren efectiva-mente y se establezcan procesos que permitan acelerar el pago de dicha deuda. Como parámetro para valorar la gestión de cobro se establece que el volumen de ingresos atrasados al cierre del último ejercicio finalizado es inferior al 10 % del total de la recaudación durante el ejercicio, y los ingresos atrasados por más de 12 meses representan menos del 25 % del total de atrasos del ejercicio.

88 Dato tomado de Informe de Rendición de Cuentas 2015 de la DIAN.


86

Cuadro 3.14Valor Total de Atrasos, 2012-2014 (Millones de Pesos Colombianos)

Vigencia Valor total de ingresos tributarios

Valor total de la deuda

Proporción de los ingresos atrasados

deuda a 31/12/2012 95.265.737 10.408.403 11 %deuda a 31/12/2013 97.817.949 12.354.197 13 %deuda a 31/12/2014 95.783.864 15.181.127 16 %

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DIAN, 2015

Para la evaluación de esta dimensión, se tomaron en cuenta los valores de las deudas provenientes de actos oficiales en firme de determinación tributaria y aduanera y declaraciones sin pago de impuestos, con corte a 31 de diciembre del año 2014 y el valor recaudado por la vigencia 2014 por la totalidad de los ingresos tributarios. Las fuentes de información utilizadas fueron para el valor de las deu-das por impuesto, la Subdirección de Recaudo y Cobranzas de la DIAN y para los valores de los ingresos ejecutados, la DGPP. Como complemento, se incluyen los valores adeudados y el total de los ingresos tributarios para los años 2013 y 2012.

La proporción de los ingresos atrasados con respecto al total de los ingresos es del 16 %, de los cuales el 19 % corresponde al monto de las deudas generadas en los últimos 12 meses, siendo el 81 % del monto restante resultante de deudas con una antigüedad mayor a un año. Es importante destacar que del total de las deudas acumuladas al cierre del 2014, aproximadamente el 60 % corresponde a obligaciones contenidas en actos administrativos y el restante 40 % tiene origen en declaraciones privadas.


ID-19 Administración de ingresos

C+


19.1 Derechos y obligaciones sobre la generación de ingresos

A

Se dispone de diferentes canales de atención vir-tuales y presenciales mediante los cuales da a co-nocer a los contribuyentes de manera actualizada sus obligaciones, deberes y derechos, y se les brin-da información complementaria acerca de los pro-cedimientos para presentar las reclamaciones.

19.2 Gestión de riesgos para la generación de ingresos

C

La selección para el control a la evasión y a las obligaciones tributarias, y las acciones de fisca-lización que luego se ejecutan, se basan en una gestión de riesgos solo para algunos flujos o pro-cesos de ingresos.


87


19.3 Auditoría e investigación para la generación de ingresos

C

No se definen metas de cobertura para el área tributaria, por lo tanto no es posible valorar si se lograron los resultados previstos. Para el área aduanera se evidencia un alto cumplimiento de las acciones previstas, pero se estima que estas corresponden a menos del 50 % del total de ac-ciones realizadas por la DIAN.

19.4 Seguimiento de los atrasos en la generación de ingresos

D

La proporción de los ingresos atrasados con res-pecto al total de los ingresos es del 16 %, de los cuales el 81 % del monto de las atrasos corres-ponden a deudas por más de 12 meses.

ID-20 Contabilidad de los ingresosLa eficiencia del sistema tributario depende, en gran medida, de la oportunidad y diligencia con que la recaudación se pone a disposición de las autoridades del Tesoro Nacional para el financiamiento de la provisión de bienes y servicios pú-blicos. El presente indicador evalúa, entonces, la eficiencia de la Administración Tributaria del gobierno central en Colombia para consolidar y analizar en opor-tunidad la información sobre la recaudación de ingresos. La información utiliza-da en la valoración corresponde al momento de la evaluación, esto es noviembre y diciembre de 2015, durante la misión de campo.

20.1 Información sobre recaudación de ingresosEn esta dimensión se evalúa la medida en que se reúne, registra y comunica pun-tualmente información sobre los montos recaudados. La buena práctica establece que al menos una vez al mes, el Ministerio de Hacienda recibe de las entidades que generan todos los ingresos del Gobierno Central, datos sobre los valores re-caudados desglosados por tipo de ingreso y los consolida en un informe.

Las entidades públicas que recaudan los diferentes ingresos utilizan, para re-cibir las declaraciones y pagos, la infraestructura física y tecnológica de algunas entidades recaudadoras del sector financiero y, como mecanismo de contrapres-tación por los servicios financieros prestados, recurren a un esquema de reci-procidad, consistente en un número días en el cual el dinero se mantiene en las cuentas de la entidad financiera antes de ser ingresado a las cuentas específicas del Tesoro autorizadas para tal fin de cada entidad en lo que se conoce como la Cuenta Única Nacional (CUN).

Bajo el mecanismo existente de recaudación, la totalidad de recursos ingresan semanalmente para la mayor parte de los ingresos que son recaudados por la DIAN y mensualmente para otros ingresos como las tasas recaudadas por otras entidades, y se registran en el sistema de información. Una vez se dispone de esta información, el Ministerio de Hacienda realiza un proceso de verificación de la consistencia de los datos después del cual produce informes de ejecución anuales


88

por tipo de ingreso y periodo. De otra parte en el portal www.pte.gov.co, y por in-termedio de la consulta personalizada de ingresos, se habilita el acceso para que cualquier ciudadano puede obtener información estadística mensual del recaudo efectivo, las devoluciones y el recaudo neto (recaudo efectivo-devoluciones), de-tallado por tipo de ingreso y por periodos.

20.2 Transferencia de los ingresos recaudadosLa dimensión evalúa la frecuencia de las transferencia de ingresos a las cuentas del Tesoro u otros organismos designados. La buena práctica establece que los ingresos se efectúen de manera directa en las cuentas de la tesorería o se transfie-ren todos los días desde otras cuentas a las cuentas de la tesorería.

En Colombia, como se había mencionado anteriormente, existe un esquema de reciprocidad que utiliza como contraprestación por los servicios que prestan las entidades financieras, un número máximo de días en los recursos permanecen en las entidades. En la actualidad y luego de un proceso gradual de reducción, establecido en el acuerdo suscrito entre la DIAN y las entidades recaudadoras89, el número de días han disminuido de manera progresiva hasta llegar desde el 1 de marzo de 2012 a cinco días calendario, dos de los cuales son fijos y tres variables que se conceden en función de factores de calidad, oportunidad de la informa-ción y cantidad documentos.

Bajo el esquema de reciprocidad, los ingresos recaudados son transferidos luego de cumplidos los días con los que cuenta cada entidad financiera, esto es un máxi-mo de cinco días calendario para que sean abonados en las cuentas del tesoro.

20.3 Conciliación de cuentas sobre ingresosEn esta dimensión se establece como buena práctica que se realice al menos una vez al mes, dentro del mes siguiente, una reconciliación completa de los avalúos (declaraciones), cobros, atrasos y las transferencias de los ingresos a la tesorería.

En la actualidad la conciliación que se realiza entre la administración tributa-ria (se toma como referente la DIAN, entidad que recauda la mayor parte de los ingresos del Gobierno Central) y la Tesorería, se centra en el control de las trans-ferencias de los ingresos desde la entidad recaudadora de ingresos y los valores ingresados en las cuentas del tesoro. No se efectúan conciliaciones que, además de los ingresos efectivos, identifiquen los valores dejados de pagar en las decla-raciones o los generados por los actos oficiales (avalúos), ni tampoco los valores que son cobrados o pueden ser recaudados por efecto de la gestión de cobro y el estado de los atrasos.

Esta limitación impide que se puedan identificar de manera completa los re-cursos que ingresan y los que potencialmente ingresarán en el corto plazo.

89 Acuerdo desarrollado en aplicación de la Resolución Ministerial 2166 de 2010.

http://www.pte.gov.co


89


ID-20 Contabilidad de los ingresos

C+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje20.1 Información sobre recaudación de ingresos

A

Al menos una vez al mes el Ministerio de Hacien-da recibe los datos de los ingresos desglosados por tipo y periodo y los consolidad en un infor-me anual.

20.2 Transferencia de los ingresos recaudados

B

Las entidad que genera la mayor parte de los in-gresos recaudados, transfiere a la tesorería al me-nos una vez a la semana los ingresos, desde las cuentas receptoras de las entidades recaudadoras a las cuentas del tesoro.

20.3 Conciliación de cuentas sobre ingresos

C

Se realiza una conciliación completa de la recau-dación y las transferencias a la Tesorería por lo menos mensualmente. No se incluyen los avalúos ni los atrasos.

ID-21 Previsibilidad de la asignación de recursos durante el ejercicio en cursoEl presente indicador evalúa el grado en que el Ministerio de Hacienda posee una capacidad de pronosticar los compromisos de pago y proporcionar información fiable sobre la disponibilidad de fondos a las unidades presupuestarias para la prestación de servicios. El alcance de la evaluación es el Gobierno Central y el periodo crítico para la dimensión 21.1 es el momento de la evaluación, esto es noviembre y diciembre del año 2015, y para las dimensiones 21.2, 21.3 y 21.4 es el último año fiscal completado, es decir el año 2014.

21.1 Consolidación de los saldos de cajaLa buena práctica establece que todos los saldos bancarios y en efectivo del Go-bierno Central se consolidan de manera diaria.

En Colombia se dispone de un Sistema de Cuenta Única del Tesoro (SCUN) que por medio del conjunto de procesos de recaudo, traslado, administración y giro de recursos realizados por los órganos que conforman el Presupuesto Gene-ral de la Nación, centraliza los recursos generados por el Estado en la Tesorería Nacional de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, con excepción de las que administran rentas parafiscales y de seguridad social90.

90 Artículo 261 de la Ley 1450 de 2011. Parágrafo del Artículo 149 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 1068 de 2015.


90

En la actualidad existen bajo el sistema un total de 4.873 cuentas de diferente tipología como se explica en el siguiente cuadro:

Cuadro 3.15Total de Cuentas Activas (Diciembre, 2015)

Tipo de cuentasTotal

cuentasDescripción

Cuentas Cajero – Nación 3 Cuentas principales administradas por el Teso-ro Nacional en donde se consolidan todos los recursos de la Nación.

Cuentas de destinación específica - Banco de la República

53 Cuenta administrada por el tesoro nacional para recibir recursos de créditos externos y prestamos específicos.

Cuentas recaudadoras - CUN

92 Cuentas administradas por el tesoro nacional que se abren por disposición legal para recau-dar recursos directamente por el tesoro.

Cuentas autorizadas para recursos Nación CSF

2421 Cuentas bancarias abiertas por la tesorería para el manejo de recursos Nación con situación de fondos (Autorizadas) de los órganos ejecutores.

Cuentas recaudadoras - Bancos Comerciales

42 Son cuentas autorizadas a las entidades para re-caudar recursos propios.

Cuentas pagadoras CUN 782 Son cuentas pagadoras de las entidades a las que se les traslada recursos para que estas rea-licen directamente pagos. Por lo general son cuentas para realizar pagos regionales.

Cuentas cajas menores 700 Cuentas autorizadas para el manejo de cajas menores de las entidades

Cuenta recaudos SSF 780 Cuentas que le permiten a algunas entidades manejar recursos extrapresupuestarias, ejemplo los recursos del FOSYGA.

Total cuentas 4.873

Los saldos de las cuentas administradas directamente por la tesorería, y que co-rresponden a cerca del 85 % del valor del presupuesto que se gira a las entidades, se conocen o consolidan diariamente, en cada una de ellas hace parte de lo que se conoce como Cuenta Única Nacional CUN; sin embargo, existen cuentas denomi-nadas Cuentas Recaudadoras-Bancos Comerciales, en dónde se recaudan ingresos propios de las entidades que operan con esquemas de reciprocidad. En estas cuen-tas los bancos comerciales trasladan los recursos a la CUN una vez se cumple el plazo otorgado como mecanismo de pago por los servicios financieros prestados, el cual puede ser, según lo estipule el convenio establecido entre el Banco Comercial y la entidad respectiva, de 5,7 (para la mayoría de los casos) o de hasta de 30 días91. En función de este esquema, la totalidad de los valores recibidos por estas cuen-

91 Los días varían según sea el servicio financiero de recaudo del banco y la complejidad de la operación. Ejemplo la cuota de compensación militar.


91

tas y los saldos disponibles, se consolidan una vez se cumplen los días de reciprocidad; es decir, con una pe-riodicidad que llega al mes. A diferencia de lo anterior, para los ingresos que administra la DIAN existe un es-quema que opera bajo un concepto diferente en el cual las entidades recaudadoras registran contablemente en cuentas de orden el valor a trasladar al tesoro na-cional y no se tiene una cuenta específica que luego se vincule a la CUN. El concepto se conoce como en-tidades recaudadoras con obligaciones de traslado al tesoro nacional.

Además de las anteriores cuentas, existen las de-nominadas Cuentas pagadoras CUN, a las cuales se les trasladan recursos para que las entidades realicen directamente pagos, que por limitaciones geográficas o por otras razones92 no es posible hacerlo al benefi-ciario final desde las cuentas del tesoro. Estos recur-sos que se trasladan deben ejecutarse en un máxi-mo de cinco días93 por las entidades, pero los saldos inicial, final y promedio, así como los giros, créditos y débitos se conocen mensualmente conforme se obtienen los extractos bancarios. El control de estas cuentas se hace a partir de los datos del extracto con el cual se obtiene el número de días promedio en que duro el dinero en los bancos (máximo cinco días) y el porcentaje de ejecución de las entidades (mínimo 80 %). Para estas cuentas las entidades también utili-zan como mecanismo de reconocimiento por los ser-vicios financieros prestados por el banco comercial, el esquema de días de reciprocidad.

En función de la operatividad de la CUN, la totali-dad de los saldos se consolidan tanto para las cuentas de ingresos como para la de los gastos mensualmente.

92 Pagos en los que no se tiene identificado la cuenta del beneficiario final como en el caso de las sentencias, depó-sitos judiciales, pagos de parafiscales que se realizan por medio de la planilla PILA, abonos a las cuentas AFC, entre otras.


21.2 Previsiones y seguimiento sobre la disponibilidad del efectivoLa buena práctica para esta dimensión del indicador toma como referente la preparación, por parte del Go-bierno, de un pronóstico de flujo de efectivo para el año fiscal, que se actualiza mensualmente sobre la base de los flujos de efectivo reales.

En Colombia existe un instrumento financiero de corto plazo para la ejecución de ingresos y gastos que se denomina Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)94, por medio del cual se define el monto mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional para efectuar el pago de los compromisos asumidos en desarrollo de las apropiaciones presu-puestales incorporadas en el Presupuesto y financia-das con recursos de la Nación.

El PAC es una proyección que asigna cuotas men-suales que se construyen a partir de la apropiación de recursos del presupuesto que tienen un horizonte, en principio, anual, pero que puede extenderse hasta una segunda vigencia, en caso que no se alcance a distribuir el total de los recursos apropiados para la entidad para cada rubro. Con base en esta programa-ción las entidades pueden comprometer gastos hasta por el total de su presupuesto en dos vigencias, una para los gastos que se ejecutan dentro de los 12 me-ses como los salarios o gastos generales y otra para los sobrantes de PAC que no fueron utilizados y que pueden ser reprogramados en una segunda vigencia.

La programación de las cuotas mensuales es di-námica y puede ser modificada por la entidad con base en las necesidades reales mediante aplazamien-tos cuando existan sobrantes de recursos en la cuota de PAC asignada o anticipos de PAC en caso de que la entidad requiera más recursos en el mes. Las pri-meras no requieren autorización, mientras que para las segundas se requiere solicitud dentro de un plazo límite programado por la Dirección General de Cré-dito Público y del Tesoro Nacional.

94 Artículo 73 del Decreto 111 de 1996 y los Decretos Reglamentarios 568/96 4730/05.


92

De otra parte, para el control de las disponibilida-des de caja, se realizan al inicio del año varios esce-narios de proyección de los ingresos y de los gastos mensuales, y durante la vigencia, un seguimiento mensual a los ingresos y a los pagos para identificar con la debida anticipación algún déficit o superávit de tesorería. Como mecanismo preventivo se reser-van PAC, que se estiman por objeto de gasto sobre la base de la ejecución real y el rezago histórico que se ha registrado en las entidades, para ser distribuidos en el último trimestre del año.

21.3 Información sobre límites máximos para compromisosPara esta dimensión se toma como buena práctica que las unidades presupuestarias sean capaces de planificar y comprometer los gastos al menos con seis meses de anticipación, en función de los créditos presupuestados y la programación de caja y compro-misos comunicados.

El proceso de ejecución presupuestaria en Co-lombia es una cadena que inicia con la apropiación, que corresponde al monto máximo autorizado para asumir compromisos por objeto de gasto durante la vigencia fiscal; para luego pasar por la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP), documento por el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afec-tación; el compromiso que nace de los actos y contra-tos expedidos o celebrados por los órganos públicos; el registro presupuestal por el cual se afecta en for-ma definitiva la apropiación; la obligación en la cual existe un monto adeudado como consecuencia del perfeccionamiento y cumplimiento de los compro-misos adquiridos; y, finalmente, el pago que se cum-ple una vez verificados los requisitos previstos en el acto administrativo o contrato.

Sobre esta cadena de afectación presupuestal, el instrumento del PAC que se explicó en la anterior di-mensión, afecta las etapas de compromiso, obligación y pago; es decir no solo es una programación del efectivo o de la caja sino que también incluye una programa-ción de los pagos en función de las apropiaciones y el

comportamiento de las ejecuciones con las cuales las entidades estarían en disposición de programar toda la vigencia con anticipación.

21.4 Importancia de los ajustes presupuestarios en el curso del ejercicio.Para esta dimensión del indicador se toma como re-ferente de buena práctica un máximo de dos ajustes significativos dentro del ejercicio en las asignaciones presupuestarias del año, las cuales se realizan de ma-nera transparente y predecible.

Durante la vigencia 2014, el presupuesto de gastos y el de ingresos, fue modificado y a la apropiación inicial de COP 203 billones se le adicionó por dona-ciones y convenios un monto poco significativo de COP 189 mil millones que representan menos del 0.1 %, y luego una sola reducción importante de COP 6.23 billones que fue aprobada mediante decreto95 expedido en desarrollo de los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP) y en virtud de la autorización conferida por el Consejo de Mi-nistros, en la sesión del día 26 de noviembre de 2014. La apropiación definitiva fue de COP 196.9 billones.

95 Decreto 2461 de 2014


93

Cuadro 3.16Modificaciones presupuestales, 2014

(En Miles de Millones de Pesos Colombianos)

Concepto Base Legal Fecha ValorApropiación inicial Ley 1687 11 de diciembre de

2013203.000

Adición Convenios interadministrativos (Artículo 28, Decreto 3036 de 2013

Enero a diciembre de 2014

179

Donación Decreto 628 y 1704 26 de marzo y 8 de septiembre de 2014

Reducción Decreto 2461 2 de diciembre de 2014

6.228

Apropiación definitiva 196.961

Fuente: Dirección General de Presupuesto. Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal

La reducción de las apropiaciones, como se explica en las motivaciones del de-creto, se realizó de manera transparente para ajustar el presupuesto a la capaci-dad real de ejecución, garantizar el desarrollo de proyectos en curso y asegurar el cumplimiento de las principales metas del Plan Nacional de Desarrollo. Las partidas que se redujeron corresponden a gastos de funcionamiento COP 2.3 bi-llones, COP 1.5 billones por servicio de la deuda y COP 2.4 billones de inversión.

Es preciso mencionar que la reducción realizada se da con base en la facultad otorgada legalmente al gobierno para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en cualquier mes del año fiscal, previo concepto del Consejo de Ministros y la misma solo puede ser utilizada en caso de ocurrir las eventualidades que la misma norma establece como son: a) recaudos de in-gresos en el año puedan inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; b) que no fueran aprobados nuevos recursos por el Congreso de la República o que los aprobados resultaren insufi-cientes para atender los gastos; c) que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o d) que la coherencia macroeconómica así lo exija.


94


ID-21 Previsibilidad de la asignación de recursos durante el ejercicio en curso

B+


21.1 Consolidación de los saldos de caja

CLa totalidad de los saldos se consolidan mensual-mente tanto para las cuentas de ingresos como para la de los gastos.

21.2 Previsiones y seguimiento sobre la disponibilidad del efectivo

ASe prepara para el ejercicio una previsión de flujo de caja anual, que se actualiza mensualmente con base en el seguimiento de los ingresos y pagos.

21.3 Información sobre límites máximos para compromisos

A

Las entidades públicas están en condiciones de planificar y comprometer gastos con una antici-pación de un año conforme a las apropiaciones presupuestarias y la programación del PAC.

21.4 Importancia de los ajustes presupuestarios en el curso del ejercicio

ASolo se presento en el 2014 un ajuste significativo en las asignaciones presupuestarias y este fue rea-lizado de forma transparente.

ID-22 Atrasos en el pago de gastos El presente indicador evalúa el volumen de atrasos, si este corresponde a un pro-blema sistémico y si esta puesto bajo control. El periodo crítico para la dimensión 22.1 son los tres últimos años fiscales terminados, esto es 2012, 2013 y 2014, y para la dimensión 22.2 el momento de la evaluación, es decir, noviembre y di-ciembre de 2015.

Los atrasos son deudas vencidas, pasivos u obligaciones que constituyen una forma de financiación no transparente. Los atrasos pueden causar un aumento de costos para el gobierno pues los acreedores pueden ajustar los precios para com-pensar el retraso en el pago. Un gran volumen de atrasos puede indicar problemas como controles inadecuados en los compromisos, problemas de disponibilidad de caja, una presupuestación inadecuada de los bienes y servicios, entre otros.


95

22.1 Volumen de los atrasos en el pago de gastosLa buena práctica establece que el saldo de los atrasos de gasto no debe ser más del 2 % del gasto total en al menos dos de los tres últimos ejercicios.

Cuadro 3.17Cuentas por Pagar

Concepto 2012 2013 2014I. Funcionamiento 7.284 6.940 5.775

Gastos de personal 300 174 239Gastos generales 634 624 754 Transferencias 6.219 5.982 4.597Operación comercial 122 161 185

II. Servicio de la deuda 90 561 667Deuda Externa 0 453 567Amortizaciones - 56 70Intereses 0 397 497Deuda Interna 90 108 100Amortizaciones 65 92 84 Intereses 25 15 16

III. Inversión 6.689 7.737 6.555IV. Total (I + II + III) 14.064 15.238 12.997Total del gasto (1) 157.112 173.659 183,535Peso de las cuentas por pagar 9,0 % 8,8 % 7,1 %

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal - SIIF (1) Corresponde al valor total de obligaciones al 31 de

diciembre registradas en los informes de ejecución presupuestal.

Para establecer el stock de las deudas por pagar al cierre de cada vigencia, se tomaron como base las obligaciones que quedaron pendientes de pago para la siguiente vigen-cia fiscal, de bienes o servicios que se han recibido a satisfacción a 31 de diciembre o cuando en desarrollo de un contrato se han pactado anticipos y estos no fueron cancelados. No se incluyen los valores de reservas presupuestales pues aunque son compromisos constituidos legalmente y tienen registro presupuestal, su objeto no se ha cumplido aún. De otra parte para la establecer el valor del gasto total se tomó el valor de las obligaciones que corresponden al monto exigible de los compromisos adquiridos, equivalente al valor de los bienes recibidos, servicios prestados y demás exigibilidades pendientes de pago, incluidos los anticipos no pagados.

Como se puede observar en el cuadro anterior, para los tres años objeto de la evaluación, el monto de las cuentas por pagar, representaron más del 6 % del total del gasto, pero menos del 10 %.


96

22.2 Seguimiento a los atrasos en el pago de gastosPara la presente dimensión se toma como referencia de buena práctica, el que se generen informes trimestrales dentro de las cuatro semanas del final de cada trimestre, que contengan datos sobre el volumen, edad y la composición de los atrasos en pagos.

En la actualidad se genera anualmente información sobre el volumen de los atrasos y su composición por institución, pero no según la edad de las cuentas por pagar. A su vez en los informes anuales de ejecución presupuestal se realiza el seguimiento a los rezagos de cuentas por cobrar de la vigencia anterior y de las cuentas por pagar de la vigencia actual.

Es importante señalar que aunque no se genera un reporte periódico sobre las cuentas por pagar, el SIIF puede identificar los atrasos y calcular su antigüedad tal como lo pudo evidenciar la misión en reporte procesado y suministrado por el MHCP.


ID-22 Atrasos en el pago de gastos C

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje22.1 Volumen de los atrasos en el pago de gastos

CEn los últimos tres años, el volumen de las cuen-tas por pagar fue inferior al 10 % y superior al 6 % del total del gasto.

22.2 Seguimiento a los atrasos en el pago de gastos

C

Se incluye dentro de los informes anuales de eje-cución presupuestal datos sobre el volumen y composición de los atrasos en pagos. No se inclu-ye la edad de las cuentas por pagar.

ID-23 Controles de la nóminaEste indicador se relaciona únicamente con la administración de la nómina de los servidores públicos, con énfasis en el manejo de los cambios y la consistencia con los registros individuales. Para las dimensiones 23.1, 23.2 y 23.3 se toma como período crítico el momento de la evaluación y para la evaluación de la dimensión 23.4 los últimos tres años fiscales terminados (2012, 2013 y 2014).

Para esta evaluación se seleccionaron los siguientes ministerios y entidades públicas: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), Ministerio de Edu-cación Nacional, Ministerio de Transporte, Ministerio de Salud y Protección So-cial y el Servicio Nacional de Aprendizaje.


97

23.1 Integración de la información de la nómina y los registros de personalLas mejores prácticas indican que la lista aprobada del personal, la base de datos y la nómina estén di-rectamente vinculadas a fin de asegurar el control del presupuesto, la consistencia de los datos y la conci-liación mensual.

En Colombia, para el sector público, no se admi-nistra la nómina de forma centralizada y no se dis-pone de una base de datos integrada. Cada entidad, apoyada en una unidad de recursos humanos, se en-carga de la gestión de su nómina. Para tales efectos utilizan diferentes aplicativos de tecnología, en los cuales procesan las novedades ocurridas con su per-sonal. De tales aplicativos, bajo la responsabilidad de cada entidad por los controles sobre la calidad de los datos, mensualmente extraen archivos que trasmiten al SIIF para solicitar el pago de la nómina mediante la Cuenta Única.

Desde el SIIF no se realiza conciliación o control de verificación alguno, excepto lo relacionado con la dis-ponibilidad de presupuesto y el registro contable. Esto implica una desconexión entre la información que se maneja a nivel individual y el sistema que activa los pagos, el cual está sujeto a la confiabilidad de la infor-mación que le ingrese cada entidad usuaria.

23.2 Gestión de cambios a la nominaLas mejores prácticas indican que los cambios necesa-rios a los registros de personal y nómina se actualicen al menos cada mes, generalmente a tiempo para los pagos del mes siguiente. No debe ser común que se presenten ajustes retroactivos. Un máximo de ajustes equivalente al 3 % de pagos de sueldos, es una confir-mación de la confiabilidad de los datos.

Como se mencionó en la dimensión 23.1, los cam-bios de personal son manejados desde cada entidad y debido a la diversidad de aplicativos que se utilizan, no se dispone de una estadística de ajustes retroac-tivos que permita verificar esta mejor práctica, a un nivel unificado o integrado de información sobre ta-les cambios. Esta información no se encuentra dis-

ponible en los Ministerios y entidades seleccionados para la evaluación.

23.3 Controles internos a la nóminaBajo la mejor práctica, la autoridad para cambiar re-gistros y nóminas debe estar restringida y resultar en una pista de auditoría que sea adecuada para asegurar la completa integridad de los datos.

Como se mencionó en la dimensión 23.1, cada entidad bajo su responsabilidad delega la autoridad para gestionar los cambios en la unidad de recursos humanos o equivalente, siempre bajo las normas de responsabilidad fiscal y controles internos basados en el Modelo Estándar de Control Interno (MECI). En los ministerios seleccionados, las Oficinas de Control Interno (OCI) confirmaron que mensual-mente se concilia la nómina y no se presenta ajustes retroactivos materiales. Sin embargo, no suministran estadísticas específicas.

Algunos informes de auditoría interna de las enti-dades seleccionadas para evaluación, revelan inconsis-tencias en procesos de nómina, pero tales excepciones no implican valores o riesgos materiales. Aunque exis-ten, en cada entidad seleccionada, manuales de fun-ciones y procedimientos para el proceso de recursos humanos y el pago de nómina, no se dispone de in-formes de aseguramiento sobre la efectividad de tales controles internos por parte de las OCI o de la CGR.

23.4 Auditoría a la nóminaLas mejores prácticas requieren que exista un sistema sólido de auditorías anuales de la nómina, a fin de de-terminar la existencia de fallas en los controles o em-pleados “fantasma”.

En los tres ministerios seleccionados que respon-dieron a las consultas, representativos del Gobierno Central, se encontró que en los últimos tres años, al menos tres de las OCI, realizaron auditorías internas al área de recursos humanos, pero estas fueron única-mente a segmentos del proceso o asuntos puntuales y no al sistema de nómina como tal. Igualmente la CGR no dispone de informes específicos sobre una cober-tura de auditoría a la nómina.


98


ID-23 Controles de la nómina D+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje23.1 Integración de la información de la nómina y los registros de personal

DNo se dispone de registros integrados entre las nóminas individuales de cada entidad y el siste-ma que ordena los pagos.

23.2 Gestión de cambios a la nómina

BLos registros de personal y la nómina se actua-lizan al menos mensualmente y requieren unos pocos ajustes retroactivos.

23.3 Controles internos a la nómina

CExisten controles internos sobre el proceso de nómina para asegurar integridad razonable de los datos.

23.4 Auditoría a la nómina C En los últimos tres años se han conducido audi-

torías internas parciales al proceso de nómina.

ID-24 AdquisicionesEste indicador examina los aspectos clave de la gestión de compras estatales. Se centra en la transparencia de los arreglos y hace énfasis en procedimientos abier-tos y competitivos, seguimiento de los resultados de la contratación y acceso a procesos de apelación y resolución. Para todas las dimensiones se toma como periodo crítico el último año fiscal cerrado (2014). Debido a la autonomía en la contratación de que dispone cada entidad, se seleccionaron los siguientes ejecu-tores de presupuesto, por el volumen de presupuesto que ejecutan, como referen-tes para confirmar la madurez de la contratación:

Cuadro 3.18Contrataciones Públicas en Entidades Seleccionadas

Entidad

Valor de contrataciones

ejecutadas en 2014 (En Pesos Colombianos)

Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 1.504.176.191.310,00Ministerio de Educación Nacional 954.689.131.045,00Ministerio de Salud y Protección Social 388.474.049.625,00Ministerio de Hacienda y Crédito Público 241.518.762.056,00Ministerio de Transporte 10.888.280.316,00Total 3.099.746.414.352,00

Fuente: Colombia Compra Eficiente, 2015


99

Según el marco legal vigente96 existen los siguientes métodos de contratación: licitación pública, concur-so de méritos, selección abreviada y contratación di-recta. Adicionalmente, cuando hay excepción al es-tatuto con ocasión del tipo de contrato (por ejemplo, derivados de contratos de crédito) o de la entidad estatal (por ejemplo, FONADE, Fondo Adaptación o empresas de servicios públicos domiciliarios) se aplica el Régimen Especial. Para aplicar estos méto-dos existen en la legislación condiciones específicas y es obligatoria la publicación de los documentos del proceso de contratación97.

En 2011, el Gobierno creó la Agencia Nacional de Contratación Pública98 denominada Colombia Com-pra Eficiente (CCE), como órgano rector de la con-tratación pública para desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas orientadas a asegurar que el sistema de compras y contratación pública obtenga resultados óptimos en términos de la valoración del dinero público a través de un proceso transparente99. Dicha entidad, como parte de sus funciones ha dise-ñado e implantado el Sistema Electrónico de Contra-tación Pública (SECOP). Este sistema (hoy en su ver-sión SECOP II), entre otras funcionalidades, permite a las entidades estatales cumplir con las obligaciones de publicidad de los diferentes actos expedidos en los procesos contractuales y a los interesados en parti-cipar en los procesos de contratación, proponentes, veedurías y a la ciudadanía en general, consultar el estado de los mismos.

96 Artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones gene-rales sobre la contratación con Recursos Públicos.

97 Decreto 1082 de 2015, por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional.

98 Decreto-ley 4170 de 2011 por medio del cual se crea la agencia de compras estatales Colombia Compra Eficiente.

99 Decreto Ley 4170 de 2011, por el cual se crea la Agen-cia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente y se determinan sus objetivos y estructura.

24.1 Seguimiento de las adquisicionesLas mejores prácticas indican que se deben conser-var bases de datos o registros de la contratación, in-cluidos los datos sobre lo comprado, el valor de los contratos y el adjudicatario de los mismos. Los datos deben ser exactos y completos para todos los méto-dos de compra de bienes, servicios y obras.

A nivel general, en SECOP para el año 2014 se re-gistraron COP 94.5 billones provenientes de 760.643 procesos sobre contrataciones públicas. Según es-timaciones de la CCE, en 2014 el 58 % de las enti-dades publicaron en SECOP sus planes anuales de adquisición. Esto implica que todavía está pendien-te el ingreso y uso activo del sistema por una par-te importante de entidades del sector público. Esta participación se está aumentando, entre otros, por el requerimiento legal y la agilidad proveniente del SECOP II. A la fecha no se dispone de un estudio cuantitativo de los valores de contratación anual del Gobierno Central que no están utilizando el SECOP, pero CCE estima que la mayor parte de las entidades pertenecientes a este sector están en el sistema. Las faltantes corresponden principalmente a gobiernos locales y otras entidades.

En Colombia, cada entidad tiene autonomía para la realización de sus proceso de contratación bajo el mandato de una ley y diversos reglamentos100. En tal sentido, bajo su responsabilidad se conservan archivos y registros sobre todos los procesos de contratación. Así mismo, las entidades públicas están obligadas a publicar en el SECOP los documentos y los actos ad-ministrativos del proceso de contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. La oferta que debe ser publicada es la del adjudicatario del pro-ceso de contratación. La entidad estatal está obligada a publicar oportunamente el aviso de convocatoria o la invitación a los procesos de contratación de míni-ma cuantía y el proyecto de pliegos de condiciones en

100 Ley 80 de 1993 o Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y Decreto 1510 de 2013, Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.

http://calsegen01.alcaldiabogota.gov.co:7772/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=304#0

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=44643#0


100

el SECOP para que los interesados puedan presentar observaciones o solicitar aclaraciones101.

En 2012, CCE modificó el diseño del SECOP y en 2013 desplegó la Tienda Virtual del Estado Colom-biano para las compras en instrumentos de agrega-ción de demanda. Finalmente, en marzo de 2015 em-pezó a desplegar el SECOP II.

El SECOP II supera lo que hacía el SECOP, pasando de la simple publicidad a una plataforma transaccio-nal que permite a compradores y proveedores realizar el proceso de contratación en línea. Desde su cuenta, las entidades estatales (compradores) pueden crear y adjudicar procesos de contratación, registrar y hacer seguimiento a la ejecución contractual. Los provee-dores también pueden tener su propia cuenta, encon-trar oportunidades de negocio, hacer seguimiento a los procesos y enviar observaciones y presentar sus ofertas. La información del SECOP II, en calidad de “tienda virtual”, está en línea, contiene la información de la adquisición y está disponible al público102. Por lo tanto, en SECOP II se puede consultar la información sobre los datos de lo comprado, el valor de los contra-tos y el adjudicatario de los mismos.

CCE anualmente revisa que la información del re-gistro coincida con los documentos del proceso pu-blicados. Una vez terminado el proceso, CCE solicita a las entidades estatales corregir la información del registro que no coincide con la de los documentos, además comparte esta información con la Procura-duría General del República. Adicionalmente, CCE envía todos los meses a los Secretarios Generales de 240 Entidades Estatales (cabezas de sector en el nivel nacional y algunas adscritas, algunos departamentos y capitales de departamento) un reporte sobre su ac-tividad en el SECOP para que revisen la calidad de la información.

En materia de tecnología, Colombia Compra Efi-ciente ha incorporado y verificado los requerimien-tos técnicos de seguridad y calidad de datos en el momento de seleccionar cada una de las plataformas del SECOP. En 2015 adelantó una auditoria interna

101 Artículo 19 del Decreto 1510 de 2013, por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.

102 https://www.youtube.com/watch?v=thkENCru6nU

en materia de seguridad de la información bajo el estándar internacional ISO 27001 y, adicionalmente, contrató una consultoría para el fortalecimiento del sistema de gestión de seguridad de la información bajo el mismo estándar y, actualmente, está en pro-ceso de implementar las recomendaciones recibidas en los informes de ambos ejercicios.

En particular, el SECOP II utiliza comunicaciones a través de protocolos seguros y otros mecanismos de seguridad para garantizar la integridad de los da-tos, el acceso a la plataforma y la confidencialidad de las ofertas. Adicionalmente, incorpora estampas de tiempo y una bitácora con todas las acciones de los usuarios en la plataforma. Sin perjuicio de lo an-terior, todavía no se dispone de informes de asegu-ramiento o equivalentes por parte de la CGR o de auditores externos sobre las seguridades del SECOP.

24.2 Modalidades de las adquisicionesLas mejores prácticas internacionales indican que en el último año evaluado, el valor total de los con-tratos adjudicados mediante métodos competitivos debe representar por lo menos el 80 % de la contra-tación total.

Según el marco legal colombiano -principalmente el estatuto de contratación103- se debe privilegiar el concurso público, pero existen múltiples excepcio-nes como en los siguientes casos, en los que se puede contratar directamente:

a. Menor cuantía (valores determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades a las que se aplica la ley y expresa-dos en salarios mínimos legales mensuales).

b. Empréstitos.c. Interadministrativos, con excepción del con-

trato de seguro. d. Para la prestación de servicios profesionales

o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas o para el de-

103 Artículo 24 numeral de la Ley 80 actualizada.

https://www.youtube.com/watch?v=thkENCru6nU


101

sarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas.

e. Arrendamiento o adquisición de inmuebles. f. Urgencia manifiesta.g. Declaratoria de desierta de la licitación o

concurso.h. Cuando no se presente propuesta alguna o

ninguna propuesta se ajuste al pliego de con-diciones o términos de referencia o, en gene-ral, cuando falte voluntad de participación.

i. Bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.

j. Cuando no exista pluralidad de oferentes.k. Productos de origen o destinación agrope-

cuaria que se ofrezcan en las bolsas de pro-ductos legalmente constituidas.

l. Los contratos que celebren las entidades esta-tales para la prestación de servicios de salud.

m. Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e indus-triales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, con excepción de los con-tratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de esta ley.

Según los datos estadísticos publicados en el SECOP, en el cuadro siguiente se muestran la composición de los registros y valores sobre la contratación pública para 2014, de acuerdo con los métodos de contrata-ción permitidos en el Estatuto General de Contrata-ción de la Administración Pública104.

104 Ley 80 y Ley 1150. Ver montos de contratación en SECOP www.contratos.gov.co/puc/montos.html#.

Cuadro 3.19Distribución de la Contratación Pública

registrada en SECOP, 2014 (Millones de Pesos Colombianos)

Método Valor %Contratación directa (Ley 1150 de 2007) 29,267 31

Contratación por Régimen especial (incluye contratación directa y otras modalidades)

26,084 28

Licitación1 28,007 29Selección abreviada2 9,294 10Concurso de méritos 1,940 2Total 94,592 1001 Incluye contrataciones en asociación público – privada. 2 Incluye el método de subasta y contratación mínima o de menor cuantía.

Fuente: Preparación propia con datos suministrados por CCE, 2014

De acuerdo con las informaciones suministradas por CCE, bajo la modalidad de “régimen especial”, que en la tabla anterior representa el 28 % de la contrata-ción, se encuentran registrados tanto procesos com-petitivos como procesos no competitivos. Estos últi-mos tienen la calidad de contratación directa dentro de las excepciones del estatuto, relacionadas en el párrafo anterior.

A la fecha de esta evaluación no se dispone de la información que permita diferenciar los montos dentro de esta suma global de “régimen especial” que constituyen contratación directa. Según CCE hacer la diferenciación entre una y otra modalidad es al-tamente complejo, porque se requiere una revisión individual de los contratos, y aclara que dentro del rubro “régimen especial” también se encuentran mé-todos competitivos que son ampliamente utilizados. Aunque no se puede hacer una inferencia estadística, se destaca que al examinar las contrataciones de las entidades de la muestra, se estableció que la mayo-ría de sus contrataciones (más del 50 %) utilizaban el método de contratación directa, lo cual sugiere que es razonable la incertidumbre.

http://www.contratos.gov.co/puc/montos.html


102

Como se deduce de los párrafos precedentes, en el momento de esta evaluación PEFA, no es razona-blemente posible establecer el monto real de la con-tratación directa de tal forma que también se pueda establecer el porcentaje correspondiente a métodos competitivos y por consiguiente no es posible hacer la calibración requerida por el marco PEFA para esta dimensión.

24.3 Acceso del público a la información sobre las adquisicionesBajo la mejor práctica, debe estar disponible la infor-mación clave para acceso público, la cual comprende:

• El marco legal y regulatorio de la contratación pública,

• Los planes de adquisición públicos,• Oportunidades de licitación,• La adjudicación de los contratos (propósito,

contratista y valor),• Los datos sobre la resolución de reclamaciones

o quejas sobre las adquisiciones,• Estadísticas anuales de contratación.

En el SECOP, que es de acceso público105, se puede obtener información sobre el marco legal y reglamen-tario de la contratación pública, incluyendo diversas circulares expedidas por Colombia Compra Eficiente para orientar a las entidades y los potenciales pro-veedores en la utilización del Sistema. Igualmente existe una función donde se pueden hacer consultas y se publican las respuestas del organismo rector.

Los planes de adquisición, las oportunidades de licitación, la adjudicación de los contratos (propósi-to, contratista y valor), incluidas las actas de adjudi-cación y las estadísticas anuales de contratación, se pueden consultar en la página pública del SECOP.

No sucede lo mismo con los datos sobre la resolu-ción de reclamaciones o quejas sobre las adquisicio-nes. En Colombia no existe un tribunal especializado y todas las apelaciones o equivalentes deben elevarse ante la justicia ordinaria administrada por el Poder

105 www.colombiacompra.gov.co/es/secop.

Judicial y no se dispone de una base de datos en la cual se puedan conocer los fallos de cada demanda presentada. Todo se somete al proceso de publica-ción de fallos previsto en la ley el cual puede ser muy engorroso y tardar períodos por lo general mayores a un año desalentando en gran parte el interés de hacer uso de tales recursos.

24.4 Gestión de las reclamaciones en materia de adquisicionesBajo las mejores prácticas, las reclamaciones deben ser examinadas por un organismo especialmente constituido que:

• No participe de manera alguna en las transaccio-nes de adquisiciones ni en el proceso que con-duce a las decisiones sobre la adjudicación de contratos,

• No aplica cargos que hacen prohibitivo el acceso de las partes interesadas,

• Sigue procedimientos claramente establecidos y de acceso público para la presentación y resolu-ción de las reclamaciones,

• Ejerce la facultad de suspender el proceso de ad-quisiciones,

• Dicta decisiones dentro del plazo especificado en las normas y reglamentaciones,

• Dicta decisiones que son de cumplimiento obli-gatorio para todas las partes (sin impedir el ac-ceso posterior a una autoridad superior externa).

Como se mencionó en la dimensión 24.3, en Colom-bia no existe un organismo especializado que se ocu-pe de las reclamaciones sobre el proceso o las adjudi-caciones de la contratación pública. Las opciones de reclamación deben ser sometidas a la justicia ordina-ria, la cual no utiliza procesos sistemáticos dirigidos a establecer la procedencia y pertinencia de los casos apelados, es decir, cada juez en su potestad y sin lími-tes de tiempo, produce fallos que pueden seguir un proceso largo de apelaciones hasta agotar instancias dentro de lo previsto en la legislación colombiana.

De hecho, las apelaciones per se no detienen el proceso de contratación o de ejecución de contratos

http://www.colombiacompra.gov.co/es/secop


103

ya adjudicados, por lo que es frecuente que los fallos se emitan tiempo después de que los mismos han sido liquidados. Entre otros, esta circunstancia suele ocasio-nar condenas importantes contra la Nación, en demandas de daños y perjuicios por mala práctica en dichas adjudicaciones. Por lo anterior, los criterios requeri-dos en las mejores prácticas, no se cumplen en Colombia.


ID-24 Adquisiciones C

Las contrataciones por métodos competitivos no se pueden precisar al momento de la evaluación y los proceso de reclamación están distantes de las mejores prácticas.


24.1 Seguimiento de las adquisiciones

B

Mediante el SECOP se conservan una bases de datos de la mayor parte de la contratación públi-ca del Gobierno central, incluidos los datos sobre lo comprado, el valor de los contratos y el adjudi-catario de los mismos.

24.2 Modalidades de las adquisiciones

D*No se dispone de los datos para calibrar con pre-cisión la distribución de la contratación directa y de los métodos competitivos.

24.3 Acceso público a la información sobre las adquisiciones

BCinco de los seis elementos requeridos en la me-jor práctica sobre información clave accesible al público están disponibles en forma completa.

24.4 Gestión de las reclamaciones en materia de adquisiciones

D

El desempeño es menor que lo requerido para C, pues en los términos de la mejor práctica, no se dispone de un organismo especializado a nivel administrativo para decidir sobre las reclama-ciones en la contratación pública.

ID-25 Controles internos del gasto no salarialEste indicador mide la efectividad de los controles internos para gastos diferentes a salarios, los cuales son tratados en el ID-23. Para esta evaluación se toma como período de análisis el momento de la evaluación, noviembre y diciembre de 2015.

25.1 Separación de funcionesLas mejores prácticas indican que una adecuada segregación de funciones está im-plementada a través del proceso de gastos y cuando las responsabilidades están cla-ramente establecidas. Las principales responsabilidades que deben estar segregadas son: a) autorización, b)registro, c)custodia de activos y d) conciliación o auditoría. El Control Interno en Colombia incluye un marco normativo caracterizado por


104

la Ley de Control Interno106 y el MECI107. Igualmente, para el proceso de ejecución presupuestal y el trámite de pagos existen normas y procedimientos que, entre otros, salvaguardan la adecuada separación de funcio-nes.

Dentro de las normas vigentes, el proceso de eje-cución presupuestal incluye mecanismos de segrega-ción de funciones incompatibles, que a nivel de re-gistros y solicitudes de pago están definidos por los perfiles de acceso al SIIF, el cual constituye el medio de acceso a la CUN108. Cada entidad del GC, dispone de unidades financieras, encargadas de administrar los módulos que originan operaciones en las cuales se requiere separación de funciones. Las entidades públicas, de acuerdo con lo requerido en las normas de control interno, disponen de manuales de funcio-nes y procedimientos en los cuales definen la asigna-ción de responsabilidades por autorización, registro, custodia de activos y auditoría en diferentes funcio-narios y dependencias. De conformidad con las eva-luaciones de los manuales de las OCI pertenecientes a las entidades seleccionadas para esta evaluación: MHCP, MSPS, MT y MEN, este control se cumple substancialmente.

25.2 Eficacia de los controles para los compromisos de gastoLas mejores prácticas indican que los controles com-prensivos sobre el compromiso del gasto son efecti-vos si limitan la generación de compromisos a la dis-ponibilidad de efectivo y las asignaciones aprobadas por el presupuesto.

En Colombia los controles sobre el compromiso del gasto, además de incluirse en las normas de pre-supuesto, están articulados por el cumplimiento de

106 Ley 87 de 1993 Ley de Control Interno, con modifica-ciones parciales en 2000, 2002 y 2011.

107 Consultar MECI en: https://goo.gl/ixPWOp

108 Decreto 2674 de 2012 (perfiles - 27 literal h) y artículo 32). Circular externa 002 de enero 8 de 2016 sobre “pago a beneficiario final a través del SIIF Nación” y Decreto 1068 de 2015, Decreto único reglamentario del Sector hacienda y crédito público.

la cadena presupuestal en al aplicativo SIIF Nación II, el cual no permite alterar la cadena presupuestal y asegura que los compromisos del gasto se limiten únicamente a la disponibilidad prevista en el plan y la programación de caja. Esta regla fiscal, entre otros, ha permitido a Colombia el acceso a mercados de deuda bien desarrollados. Todas las entidades ads-critas al GC se ajustan a la gestión presupuestal co-nectada con la Cuenta Única, para efectos de pagos. El SIIF es seguro en impedir que se registren sumas que excedan el comprometido y no permite prose-guir con un pago que exceda dichos valores. En ese sentido, no se presentan excepciones reportadas por auditores o por el mismo SIIF.

25.3 Cumplimiento de las normas y los procedimientos de pagoBajo la mejor práctica, todos los pagos se deben efec-tuar utilizando procedimientos establecidos, basados en evidencia disponible y todas las excepciones auto-rizadas con anticipación y justificarse.

El proceso de pagos está fundamentalmente estan-darizado mediante el módulo de pagos del SIIF II, denominado “macro proceso de tesorería – pagos”, el cual controla los pagos basado en la disponibilidad re-gistrada del plan y la programación mensual de caja.

Las cinco entidades seleccionadas disponen de un sistema interno de cuentas por pagar y pagos, consis-tente con las normas de presupuesto y Cuenta Única y se pudo observar que conservan los expedientes de pago. Los informes de las OCI no reportan objeciones a los sistemas de pago individuales. Igualmente, se ob-servó que el SIIF a su vez produce los comprobantes y evidencias de los pagos respectivos que se hacen úni-camente mediante transferencia a los beneficiarios.

Solamente se presentan excepciones justificadas cuando un beneficiario de pagos tiene la cuenta ban-caria embargada y debe seguirse el procedimiento establecido por las normas legales con respecto a fondos embargados. El ciclo presupuestal no permite que se ingrese un compromiso de pago de una cuen-ta sin haberse habilitado previamente el presupuesto para el pago de la misma. La CGR en 2014 emitió


105

un informe con opinión limpia sobre la ejecución presupuestal, lo cual incluye el ciclo de pagos.


ID-25 Controles internos del gasto no salarial

A


25.1 Separación de funciones A

En el GC se aprecia una adecuada separación de funciones a través del proceso de gastos. Las res-ponsabilidades están claramente establecidas en manuales de funciones y procedimientos.

25.2 Eficacia de los controles para los compromisos del gasto

A

El GC dispone de controles comprensivos sobre el compromiso del gasto, los cuales limitan en forma efectiva los compromisos a la disponibili-dad de efectivo y las asignaciones aprobadas por el presupuesto.

25.3 Cumplimiento de las normas y los procedimientos de pago

ASe dispone de normas y procedimientos de pago, los cuales se cumplen y las excepciones son auto-rizadas con anticipación y se justifican.

ID-26 Auditoría internaEste indicador evalúa las normas y procedimientos aplicados en la auditoría in-terna. La auditoría interna cuando se aplica bajo las mejores prácticas, mediante un enfoque sistemático y disciplinado, constituye un apoyo importante para la sostenibilidad del sistema de control interno.

El periodo crítico para las dimensiones 26.1, 26.2 y 26.3 es el momento de la eva-luación, tomando en cuenta el año precedente (2014) y en el caso de la dimensión 26.4, los informes emitidos en los últimos tres años fiscales. Para este indicador se seleccionaron Auditorías Internas, que en Colombia se denominan Oficinas de Control Interno (OCI), pertenecientes a las siguientes entidades, que son repre-sentativas por el volumen de presupuesto que ejecutan: Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Transporte, Ministerio de Salud y Protección Social, Mi-nisterio de Hacienda y Crédito Público y el Servicio Nacional de Aprendizaje.


106

26.1 Cobertura de la auditoría internaBajo las mejores prácticas internacionales la audi-toria interna debe funcionar de forma adecuada en todas las entidades del Gobierno Central (GC).

En Colombia, se dispone de un marco legal y téc-nico gobernado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), como organismo rec-tor del control interno y el requerimiento a todas las OCIs de planes y programas de trabajo de auditoría, documentación de evidencia, informes de resultado y actividades de seguimiento que se preparan para lograr los objetivos de la auditoría interna, como se describe en las normas internacionales.

De conformidad con la Ley de control interno109 y las normas vigentes para los organismos del GC,110 los Jefes de Control Interno son de libre nombra-miento y remoción del Presidente de la República, lo cual apoya su independencia de la máxima autoridad ejecutiva de cada entidad.

El DAFP provee a las OCI del marco técnico111. Igualmente, evalúa el desempeño de los Jefes de las OCI, pero no ejerce un monitoreo integral a dichas oficinas. Los manuales y/o guías técnicas e informes de las OCI de las entidades seleccionadas, permiten confirmar que en términos de los trabajos previstos y ejecutados, está implementada la función de audito-ría interna en el GC.

26.2 Naturaleza de las auditorías realizadas y las normas aplicadasLas mejores prácticas indican que las actividades de auditoría interna se deben concentrar en la evalua-

109 Artículo 11 de la Ley 83 de 1993, Ley de Control Interno.

110 Artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 – Estatuto Antico-rrupción.

111 El marco técnico de auditoría interna en el sector pú-blico está ajustado al Marco Internacional para la práctica Profesional de auditoría (MIPP) antes de la última actuali-zación realizada por el IIA en 2015.

ción de lo adecuado y efectivo de los controles inter-nos. Así mismo, que se debe disponer de un proceso de control de calidad dentro de la función de audi-toría interna y las actividades de auditoría se deben adherir a los estándares profesionales, incluyendo técnicas de evaluación de riesgo.

De conformidad con la Guía de Auditoría Inter-na promulgadas por el DAFP, la gestión de las OCI, incluyen un enfoque sobre lo adecuado del Sistema de Control Interno Institucional (SCII), y emiten anualmente informes sobre el estado (implantación) de los componentes del SCII112, el cual está basado en el MECI aprobado en Colombia. Por otra parte, todavía no emiten informes que concluyan sobre la efectividad de los controles internos aplicados.

La práctica de las OCI considera buena parte del MIPP, lo cual ha sido considerado en su Guía de Au-ditoría. Sin embargo, está pendiente ajustar su prác-tica a la actualización de dicho marco realizada en 2015. Los planes de auditoría interna se preparan con base en análisis de riesgo, de conformidad con metodologías de reconocido valor técnico suminis-tradas por el DAFP. En el caso de las OCI seleccio-nadas no se encuentra evidencia formal de la exis-tencia y funcionamiento de un sistema de control de calidad y de aseguramiento de la calidad.

26.3 Ejecución de auditorías internas y presentación de informesBajo la mejor práctica internacional se debe dispo-ner de programas anuales de auditoría y se deben completar todas las auditorías programadas según la disponibilidad de los informes de auditoría interna.

Los informes de las OCI se envían a la máxima autoridad ejecutiva de la entidad a la cual pertenecen y a la autoridad responsable del área auditada.

112 Decreto 2145 de 1999, por el cual se dictan nor-mas sobre el Sistema Nacional de Control Interno de las Entidades y Organismos de la Administración Pública del Orden Nacional y Territorial y se dictan otras disposicio-nes. Circular 100-01 de 2015 del DAFP sobre presentación del informe anual ejecutivo de control interno.


107

De acuerdo con la evaluación detallada a las OCI seleccionadas para esta eva-luación se ha podido establecer que los planes y programas comparados con los informes de resultado superan el 88 % de eficacia. Según registros del DAFP, de acuerdo al reporte que hacen 219 entidades del orden nacional (asimilable al GC) dentro del Informe Ejecutivo Anual de Control Interno vigencia 2014, se presentaron los siguientes resultados a la pregunta relacionada con el nivel de cumplimiento de los planes de auditoria interna:

Cuadro 3.20Nivel de Cumplimiento de las Planes de Auditoría Interna, 2014

Número de entidades % de cumplimiento193 90 – 10024 60-892 60

Fuente: Información registrada en la DAFP, 2014

26.4 Respuesta a los informes de auditoría internaBajo la mejor práctica, para todas las entidades auditadas, la administración su-ministra respuesta completa sobre las recomendaciones dentro de los doce meses siguientes a la emisión del informe de auditoría interna.

De conformidad con las normas vigentes, las autoridades de las entidades bajo auditoría interna en el GC, están obligadas a responder por los hallazgos y recomen-daciones reportadas por las OCI.

En tal sentido, de acuerdo con la evaluación detallada a las OCI seleccionadas para esta evaluación, se ha podido establecer que para los informes emitidos en los últimos tres años 2013, 2014 y 2015, las autoridades proveen la respuesta a las OCI sobre los informes enviados en un período que no excede 12 meses después de la fecha de entrega de tales informes.


ID-26 Auditoría interna C+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje26.1 Cobertura de la auditoría interna

BLa auditoría interna está funcionando en las en-tidades del GC que representan la mayor parte de los gastos e ingresos presupuestados.


108


26.2 Naturaleza de las auditorías realizadas y normas aplicadas

C

Las OCI utilizan planes basados en riesgos y se apoyan en las normas profesionales locales, las cuales están parcialmente ajustadas al MIPP. No es una práctica generalizada que las OCI emitan informes comprensivos anuales sobre lo efectivo del SCII, aunque realizan evaluaciones parciales del cumplimiento de los controles internos. No se dispone de evidencia sobre sistemas de calidad para las auditorías internas del gobierno central.

26.3 Ejecución de auditorías internas y presentación de informes

B La mayor parte (88 %) de las auditorías progra-madas se completan.

26.4 Respuesta a los informes de auditoría interna

B

La administración suministra información sobre acciones implementadas con base en las reco-mendaciones de auditoría, pero estas se ejecutan parcialmente dentro de los 12 meses posteriores a la entrega de los informes.

3.6 CONTABILIDAD Y PRESENTACIÓN DE INFORMESEn este apartado se reportan los indicadores ID-27 a ID-29 que valoran si los re-gistros de información se realizan de forma adecuada para proveer información oportuna para la toma de decisiones.

ID-27 Integridad de los datos financierosEste indicador evalúa la extensión con la cual las cuentas bancarias del Tesoro Nacional, las cuentas provisionales y los anticipos son regularmente conciliados y como los procesos en operación respaldan la integridad de los datos financie-ros. El período crítico para la valoración de las dimensiones 27.1, 27.2 y 27.3 es al momento de la evaluación, cubriendo el año precedente (2014), mientras que para la dimensión 27.4 se usa la información disponible al momento de la evalua-ción (noviembre/diciembre 2015).

Para este indicador se seleccionaron las siguientes entidades de la órbita del GC: MHCP, MEN, MT, MSPS, y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).


109

27.1 Conciliación de cuentas bancariasBajo las mejores prácticas, la conciliación de todas las cuentas bancarias activas del GC se deben llevar a cabo, por lo menos, semanalmente a nivel agregado y detallado, dentro de la semana siguiente al período semanal al cual se refieren.

Los procesos de conciliaciones en virtud de lo reglamentado por la Contaduría General de la Na-ción (CGN), en el Régimen de Contabilidad Públi-ca (RCP), corresponden a cada Entidad Contable Pública113, teniendo como base la Resolución 357 de 2008, que al efecto señala que dichas entidades internamente dentro de sus políticas contables esta-blecerán su propio procedimiento en el cual se deter-minará la periodicidad y el responsable de llevar a cabo esta actividad, así como señalar las acciones de orden administrativo, presupuestal, contable y fiscal que pueden derivarse de ella (Ley 87 de 1993).

Las conciliaciones de la CUN bajo el control del Tesoro Nacional se hacen a nivel detallado y den-tro de las tres semanas después del cierre al cual se refieren. Para el caso del cierre terminado en 31 de diciembre de 2014, estuvieron disponibles el 15 de enero de 2015.

En relación con las cuentas bancarias autorizadas para entidades del sector público, las cuales no es-tán bajo el control directo de la Tesorería, la CGR ha reportado objeciones por debilidades en sus cuentas de efectivo, que ascienden a 1.81 billones de pesos114, incluidos problemas en conciliaciones bancarias. De las entidades seleccionadas para esta evaluación PEFA, el SENA fue objetado por la CGR debido a que en sus registros persisten partidas conciliatorias pendientes con naturaleza débito por COP 979.322 millones y por abonar COP 493.592 millones, con antigüedad hasta de 16 años, desde la vigencia 1999

113 Resolución 357 del 23 de julio de 2008, por la cual se adopta el procedimiento de control interno contable y de reporte del informe anual de evaluación a la Contaduría General de la Nación.

114 Página 35 del Informe de Auditoría al Balance General de Hacienda Pública.

hasta 2014, es decir, pendientes de ajustar en los li-bros auxiliares. Otras entidades del orden nacional como el Instituto Nacional Penitenciario y Carcela-rio y el Fondo Agropecuario de Garantías, también recibieron objeciones materiales en el manejo de sus cuentas bancarias y sus conciliaciones. Por lo anterior, no se puede generalizar la oportunidad en la preparación de conciliaciones especialmente de cuentas fuera del control del Tesoro Nacional.

27.2 Cuentas de ordenLas mejores prácticas indican que la conciliación de las cuentas transitorias o provisionales se debe pre-parar por lo menos, mensualmente, dentro del mes siguiente al período al cual se refiere. Las cuentas transitorias se cancelan de manera oportuna, a más tardar al final del ejercicio, salvo en casos debida-mente justificados.

Como se indicó en 27.1, las conciliaciones de cuentas en general están reguladas desde el RCP y la reglamentación para el cierre contable vigente115. De conformidad con los plazos establecidos, las con-ciliaciones de estas cuentas deben hacerse en forma mensual y para el fin del año fiscal disponen de un plazo de 45 días después del cierre al cual se refieren.

La DGCPTN confirmó que no administra cuentas de esta naturaleza, pero en la nota 5, tabla 3.9 del Informe de la CGN sobre el balance se revela que existen fondos en tránsito por 1,5 billones al cierre de 2014. Esta cuenta incluye los valores transferidos pendientes de confirmación por la entidad contable pública receptora. Incluye los dineros recaudados en virtud de convenios con entidades financieras pen-dientes de trasladar a las cuentas de las tesorerías respectivas. Estas cuentas son transitorias o provi-sionales y deben mantenerse conciliadas al menos mensualmente. Durante la evaluación no se encon-tró evidencia de conciliación de estos saldos.

115 Numeral 3.16 de la Resolución 357 del 23 de julio de 2008, por la cual se adopta el procedimiento de control interno contable y de reporte del informe anual de evalua-ción a la Contaduría General de la Nación.

http://www.chip.gov.co/chiprt/?LO=00000001a6b7c8d90000004200000042000005b65207cbb600000000000104b000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000&MItypeObj=application/pdf

http://www.chip.gov.co/chiprt/?LO=00000001a6b7c8d90000004200000042000005b65207cbb600000000000104b000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000&MItypeObj=application/pdf

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0087_1993.html#1


110

27.3 Cuentas de anticiposBajo la mejor práctica, la conciliación de las cuentas de anticipos se lleva a cabo, por lo menos, mensual-mente, dentro del mes siguiente al cierre al cual se refieren. Todas las cuentas de anticipos se cancelan de manera oportuna.

De conformidad con las normas vigentes, la acti-vidad de cierre del período contable incluye la con-ciliación y la cancelación de anticipos entregados o recibidos, que de conformidad con la fecha límite de reporte anual, febrero 15 del año siguiente, se debe-rá llevar a cabo dentro de los dos meses siguientes al cierre del período contable. Las normas contrac-tuales exigen que para cada contrato se creen cuen-tas específicas para garantizar con transparencia el manejo de los recursos. Contablemente se dispone de cuentas habilitadas para mostrar estos anticipos. En las entidades seleccionadas para la evaluación, se pudo establecer que esta norma se cumple, pues, en-tre otros, existen sanciones puntuales para mantener saldos pendientes de regularizar, fuera de los límites establecidos en los contratos o equivalentes. Por otra parte, existen controles especiales para el manejo de los anticipos116.

27.4 Procedimientos para asegurar la integridad de los datos financierosBajo la mejor práctica, el acceso a los registros y la introducción de cambios en ellos están restringidos y registrados, y se deja un rastro de verificación de cambios. Debe Existir un órgano, una unidad o un equipo de supervisión a cargo de verificar la integri-dad de los datos financieros.

Las seguridades de la información financiera in-tegrada en el sector público está gobernada por las

116 Según el Artículo 35 del Decreto 1510 de 2013 Patri-monio autónomo para el manejo de anticipos, en los casos previstos en la ley, el contratista debe suscribir un contrato de fiducia mercantil para crear un patrimonio autónomo, con una sociedad fiduciaria autorizada para ese fin por la Superintendencia Financiera, a la cual la Entidad Estatal debe entregar el valor del anticipo.

normas sobre el SIIF, en el cual se registran las opera-ciones de presupuesto, tesorería y contabilidad, prin-cipalmente. Para el acceso a la información del SIIF, se dispone de las políticas impartidas por el Comité Directivo del SIIF Nación para la creación de usua-rios o contraseñas117 y de seguridad informática118.

Las políticas de seguridad informática identifican responsabilidades y establecen los objetivos para una protección apropiada y consistente de los activos de información. La implementación de las políticas bus-ca reducir el riesgo de divulgar, modificar, destruir o usar en forma indebida los activos de información y operaciones críticas, ya sea accidental o intencional-mente. Al mismo tiempo se establecen políticas con el objeto de orientar y mejorar la administración de seguridad de los activos de información y proveer las bases para el monitoreo a través de toda la entidad.

En el caso del aplicativo CHIP utilizado para la consolidación de los estados financieros patrimonia-les, se dispone de un registro de auditorías para todos los cambios en permisos, identificando los cambios y la fecha en que se efectuaron.

Aunque no existe un equipo específico para pro-ducir informe de aseguramiento sobre la seguridad de la información bajo ambiente de tecnología, la auditoría interna tiene facultades para hacerlo, sin perjuicio de las intervenciones de auditoría especia-lizada en tecnología que practica la CGR.

117 Política de la CGN No. GTI02-POL01 del 18 de sep-tiembre de 2014, Política de administración de usuarios y/o contraseñas.

118 Política de la CGN No. GTI02-POL02 del 24 de sep-tiembre de 2014, Administración de plataforma tecnológi-ca, Política de seguridad informática.


111


ID-27 Integridad de los datos financieros

D+


27.1 Conciliación de cuentas bancarias

D

Aunque las cuentas bajo administración del Te-soro Nacional se concilian dentro de las tres se-manas siguientes después del cierre, no así las de algunas entidades del GC que mantienen cuentas sin conciliar por varios años, lo cual ha ocasiona-do objeciones de la CGR en el año 2014 que son reiterativas en años precedentes.

27.2 Cuentas de orden D

No se dispone de información sobre el tratamien-to de fondos en tránsito que acumulan cifras ma-teriales al cierre fiscal 2014.

27.3 Cuentas de anticipos C

La conciliación de anticipos se realiza anualmen-te dentro de los dos meses posteriores al cierre fiscal al cual se refieren.

27.4 Procedimientos para asegurar la integridad de los datos financieros

BEl acceso y los cambios de los registros está res-tringido y se conserva una huella de tales accesos para efectos de auditoría.

ID-28 Informes presupuestarios durante el ejercicio en cursoEste indicador evalúa la exhaustividad, exactitud y puntualidad de la información sobre la ejecución presupuestal. Los informes periódicos de presupuesto deben ser consistentes con la cobertura y clasificación del presupuesto para permitir el seguimiento de su ejecución y, si es necesario, se puedan tomar medidas correc-tivas y oportunas. El periodo de análisis es el último año fiscal cerrado (2014).

28.1 Cobertura y comparabilidad de los informes presupuestarios del ejercicio en cursoBajo las buenas prácticas internacionales, la cobertura y la clasificación de los da-tos permiten la comparación directa con el presupuesto original. La información incluye todos los rubros presupuestales y los gastos efectuados de transferencias a unidades descentralizadas del GC.

Los Informes de Ejecución Presupuestal (IEP) son preparados por la Subdi-rección de Análisis y Consolidación Presupuestal de la DGPPN del MHCP. Tales informes son emitidos durante el año y muestran los gastos e ingresos actuales


112

comparados con los presupuestos aprobados119. Están estructurados de tal forma que revelan la ejecución presupuestal por sectores, entidades, tipos de gasto, cuentas como transferencias, subcuentas y fuentes de financiación y se compara el presupuesto inicial vs. el presupuesto vigente, las modificaciones durante el período, los compromisos, las obligaciones y pagos, de la vigencia en curso y del rezago. La clasificación de los IEP es la misma utilizada en la ley del PGN120.

Adicionalmente, en el Portal de Transparencia Económica www.pte.gov.co se presenta para con-sulta la ejecución de gastos desde el año 2000 y de ingresos desde el año 2013, donde se presenta el presupuesto inicial, el vigente o final y la cadena de ejecución presupuestal con sus indicadores compa-rados con el mejor año de ejecución y el promedio de los últimos años.

28.2 Oportunidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso Las mejores prácticas indican que los informes de ejecución del presupuesto se deben preparar men-sualmente y presentarse dentro de las dos sema-nas de finalizado el período al cual se refieren. Se emiten y publican IEP de frecuencia mensual para gastos y trimestral para ingresos. No se dispone de norma expresa que regule los plazos para presentar y publicar los IEP.

Los IEP se emiten y publican en forma mensual para gastos y trimestral para ingresos. Para el caso del IEP sobre gastos, el tiempo transcurrido entre la fecha de cierre a la cual se refiere el informe y la fecha en que se publica en el portal es de dos semanas. En el caso de los IEP sobre ingresos, es de ocho semanas (dos meses) posteriores al cierre calendario del tri-mestre al cual se refiere.

119 Los IEP se pueden ver en la sección de ejecución en la dirección https://goo.gl/tJxh9K y en https://goo.gl/8sPR2l

120 El presupuesto General de la Nación para el año 2014 fue aprobado por la Ley No. 1687 de 2013.

28.3 Exactitud de los informes presupuestarios del ejercicio en curso Bajo la mejor práctica, no hay preocupaciones mate-riales sobre la exactitud de los datos. Los informes proporcionan un análisis de la ejecución del presu-puesto según las clasificaciones presupuestarias que estén en uso y se cubre información sobre el gasto en las etapas de compromiso y de pago.

Los IEP incluyen todo el presupuesto que es apro-bado en la ley del PGN y su Decreto de Liquidación, a nivel de ingresos y gastos y su ejecución. Los infor-mes reflejan los registros que realizan las entidades de su gestión presupuestal en el SIIF Nación y revelan y comparan el presupuesto o apropiación vigente, com-promisos, obligaciones (devengado, pagado y apro-piaciones sin comprometer). La norma establece que el SIIF Nación es la fuente única de información de registro, seguimiento y control. Los informes incluyen análisis y comentarios relacionados con la ejecución.

No se conocen informes con objeciones materia-les tanto de los auditores internos de las 4 entidades seleccionadas para la evaluación, como de la CGR en general para el Gobierno Central, sobre la cobertura, calidad y oportunidad de los datos incluidos en los IEP. Con respecto al año 2014, la CGR emitió un dic-tamen limpio sobre la ejecución presupuestal.

http://www.pte.gov.co

https://goo.gl/tJxh9K

http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/ED582E73E5A71ADAE040090A1F0064D2


113


ID-28 Informes presupuestarios durante el ejercicio en curso

C+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje28.1 Cobertura y comparabilidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso.

A

La cobertura y clasificación facilita la compara-ción de la ejecución con el presupuesto aprobado y modificado, utilizando las mismas clasificacio-nes, incluyendo las transferencias a otros gobier-nos y entidades desconcentradas.

28.2 Oportunidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso

CLos IEP sobre ingresos son preparados y publi-cados trimestralmente, dentro de las ocho sema-nas posteriores al cierre al cual se refieren.

28.3 Exactitud de los informes presupuestarios del ejercicio en curso

A

La calidad de la información presupuestaria es razonable, lo cual está avalado por la CGR quien emitió opinión limpia sobre la ejecución presu-puestal 2014. Se proporciona un análisis de la eje-cución del presupuesto, mensual y trimestral la cual cubre información sobre el gasto en las eta-pas de apropiación, compromisos, obligaciones (devengado, pagado y apropiaciones sin compro-meter).

ID-29 Informes financieros anualesEste indicador evalúa la medida en la que los Estados Financieros (EEFF) anuales son completos, oportunos y consistentes con los principios y normas de conta-bilidad generalmente aceptados. Esto es crucial para la rendición de cuentas y la transparencia en el sistema de Gestión Financiera Pública.

Los períodos críticos se distribuyen así: la dimensión 29.1, el último año fiscal cerrado (2014); la dimensión 29.2, el último informe financiero enviado para fines de auditoría; y la dimensión 29.3, los informes financieros de los últimos 3 años (2012, 2013 y 2014).

29.1 Integridad de los Informes financieros anualesLas mejores prácticas indican que los informes financieros del Gobierno Central (GC) presupuestario, se preparen anualmente, sean comparables con el presu-puesto aprobado, contengan toda la información sobre ingresos, gastos, activos


114

financieros y no financieros, obligaciones, garantías y obligaciones a largo plazo, y sean respaldados por un estado conciliado de flujo de efectivo.

En Colombia se pueden distinguir dos tipos de in-formes financieros anuales relacionados con el GC:

1. El Informe sobre la Cuenta General del Pre-supuesto y del Tesoro, cuyos datos son ob-tenidos del SIIF por la CGR para fines de la auditoría de la ejecución presupuestal y de las cuentas del tesoro121. En este informe, que incluye toda la información sobre eje-cución presupuestal en el SIIF, por lo cual se considera completo, se analiza en detalle la programación y ejecución presupuestal y los flujos de efectivo a través de la gestión de la tesorería.

2. Los EEFF patrimoniales consolidados de la Hacienda Pública, preparados por la Conta-duría General de la Nación122 (CGN) y que incluyen la administración central nacional, entidades descentralizadas más empresas pú-blicas, están compuestos por el informe de Si-tuación Financiera y de Resultados del nivel nacional, el cual incluye el Balance General, el Estado de Actividad Financiera, Económi-ca, Social y Ambiental (Estado de ingresos, gastos y costos), el Estado de Cambios en el Patrimonio y las Notas a los Estados Finan-cieros. Adicionalmente, prepara estados si-milares para los GSN y para la totalidad del Sector Público (Hacienda Pública y Territo-rios o GSN). Se destaca que no se prepara un Estado de Flujo de efectivo, como se requiere bajo las mejores prácticas.

Las entidades del nivel central y descentralizado na-cional hacen parte del SIIF, el que partiendo de la ejecución presupuestal, alimenta la información patrimonial en forma automática, lo cual provee

121 Requerido por los artículos 268 y 354, de la Consti-tución Nacional, los artículos 38, 39 y 40 de la Ley 42 de 1993 y el artículo 310 de Ley 5 de 1992.

122 La contabilidad patrimonial es gobernada en Co-lombia principalmente por el Régimen de Contabilidad Pública (RCP) según la Resolución 354 de 2007.

consistencia entre la contabilidad patrimonial y la información de ejecución presupuestal de ingresos y gastos. A nivel del GC todas las entidades forman parte de la consolidación, para lo cual la CGN reci-be la información contable y consolida los EEFF a través del Consolidador de Hacienda e Información Pública CHIP. Todos los activos de las entidades pú-blicas están incorporados en la información contable con corte al 31 de diciembre de 2014123.

La CGR en su informe 2014, sobre la Cuenta Ge-neral del Presupuesto y del Tesoro considera que pre-senta en forma razonable la ejecución presupuestal y la gestión de la tesorería sin objeciones materiales. No sucede lo mismo en el caso de los EEFF consoli-dados, que han recibido por el año 2014 una opinión con salvedades por subestimaciones y sobreestima-ciones identificadas y sustentadas por la CGR en su informe, lo cual revela incertidumbre sobre la inte-gridad de los datos registrados en los mismos.

29.2 Presentación de los informes para auditoría externaLas mejores prácticas indican que los informes fi-nancieros del GC presupuestario deben ser presen-tados para auditoría externa dentro de los 3 meses posteriores al final del año fiscal.

El marco legal que soporta y fundamenta la en-trega del Balance a la CGR124, establece que antes del 1 de julio de cada año, la CGR auditará y certificará el balance de la hacienda o balance general del año fiscal inmediatamente anterior, que deberá presentar-le al Contador General a más tardar el 15 de mayo de cada año. Para el año 2014, los EEFF fueron so-metidos para auditoría externa por la CGN en dicha fecha, es decir, dentro de los cinco meses después del cierre fiscal terminado en 31 de diciembre de 2014.

123 Ver evidencia en www.contaduria.gov.co, en el link: Balance General de la Nación

124 Según el Parágrafo único del artículo 354 de la Cons-titución Política, y artículo 47 parágrafo 2) de la Ley 42 de 1993.

http://www.contaduria.gov.co

http://www.contaduria.gov.co/wps/portal/internetes/home/internet/productos/balance-general-y-otros-informes/!ut/p/b1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfGjzOINzPyDTEPdQoONTA1MDBwNTA0tTYL8jAwCTIAKIkEKcABHA0L6_Tzyc1P1C3IjygHTUGxv/dl4/d5/L2dJQSEvUUt3QS80SmtFL1o2XzA2T1I1VUZVU0k3TDMwSVJQU0RRVTczMjgx/

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=289

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=289


115

29.3 Normas contablesBajo la mejor práctica, las normas de contabilidad deben ser aplicadas a todos los informes financieros y consistentes con las normas internacionales. Por consi-guiente, la mayor parte de las normas nacionales deben incorporar los estándares internacionales. De existir, variaciones entre las normas nacionales e internacio-nales se deben comunicar, revelar y explicar las diferencias. Las normas utilizadas en la preparación de los informes financieros anuales se deben revelar en notas a tales informes.

Para los años 2012, 2013 y 2014 los EEFF fueron preparados observando el Régimen de Contabilidad Pública (RCP), conformado por el Plan General de Contabilidad Pública, el Manual de Procedimientos y la Doctrina Contable Pú-blica, armonizado con algunas Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) vigentes en el año 2006. En el año 2013, la CGN inició el proceso de convergencia a Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) y NICSP para todas las entidades del Sector Público Colombiano. A la fecha de la visita de evaluación PEFA, la CGN había expedido regulación125 por medio de la cual se expidió el marco normativo para entidades de gobierno, en convergencia por adaptación a NICSP, el cual tendrá período de aplicación a par-tir del 1 de Enero de 2017.

Aunque en notas a los EEFF se revelan las normas contables utilizadas, no se dispone de un informe o notas explicativas sobre la consistencia entre las normas contables del RCP y las NICSP que se han implementado hasta la fecha de tales estados. La CGR en su dictamen se refiere a la verificación del cumplimiento de las normas, principios y procedimientos previstos en el RCP y las normas, prin-cipios y procedimientos que rigen el proceso técnico de consolidación.

Las normas contables del sector público colombiano han sido divulgadas por la CGN de múltiples formas, entre otras, mediante programas de capacitación institucionales a clientes externos, publicación en la página web de la CGN, en el RCP y publicaciones en copia dura por la CGN y una entidad editorial.


ID-29 Informes financieros anuales

C+

125 Resolución 533 del 8 de octubre de 2015 sobre el marco el Marco conceptual para la preparación y presentación de información financiera.

http://www.chip.gov.co/chiprt/?LO=00000001a6b7c8d9000000420000004200225c11522a32d600000000000104b000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000&MItypeObj=application/pdf


116


29.1 Integridad de los informes financieros anuales

C

Los informes financieros sobre el GC se preparan anualmente, son comparables con el presupuesto original aprobado e incluyen información sobre los ingresos, los gastos y los saldos de caja. La CGR ha objetado la integridad de los EEFF patri-moniales por sobre/sub estimaciones materiales identificadas en 2014.

29.2 Presentación de los informes para auditoría externa

BLos EEFF del GC son presentados a la CGR para auditoría externa dentro de los cinco meses pos-teriores al cierre anual 2014.

29.3 Normas contables C

Las normas que se aplican a los EEFF, son con-sistentes con las normas locales que están par-cialmente armonizadas con las NICSP, pero no se presenta un análisis de diferencias de lo aplicado en los años precedentes 2012 y 2013 con 2014. Tales normas son reveladas en notas a los EEFF.

3.7 ESCRUTINIO Y AUDITORÍA EXTERNOSA continuación se presentan los resultados para la evaluación de los indicadores ID-30 e ID-31, que en su conjunto valoran la aplicación de mecanismos de escru-tinio y rendición de cuentas de las finanzas públicas.

ID-30 Auditoría externaEl presente indicador examina las características de la auditoría externa. El periodo crítico de evaluación son los últimos tres años fiscales cerrados: 2012, 2013 y 2014.

30.1 Cobertura y normas de auditoría externaBajo mejores prácticas los informes financieros, incluyendo ingresos, gastos, ac-tivos y pasivos de las entidades del Gobierno Central (GC), deben ser audita-dos utilizando las Normas Internacionales de Auditoría (ISSAI) y las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) o normas nacionales consistentes con tales normas, durante los últimos tres ejercicios terminados. Las auditorías deben des-tacar los problemas importantes y los riesgos sistémicos y de control.

Para auditar en promedio, el 87.6 % del presupuesto ejecutado por el GC, en los años 2012, 2013 y 2014 (ver cuadro siguiente) y el 92.6 % de activos agregados auditados, la CGR utilizó normas de auditoría gubernamental que están parcial-mente en consistencia con las normas internacionales. A la fecha no se dispone de un análisis que revele en detalle las diferencias existentes, aunque la CGR indi-ca en su dictamen que tales normas son compatibles parcialmente con las ISSAI.


117

Según los datos suministrados por la CGR, de un reciente informe sobre evalua-ción independiente de su desempeño, basada en la metodología de INTOSAI, la auditoría financiera está ajustada a las normas internacionales en cerca del 75 %, la auditoría de cumplimiento en el 60 % y la auditoría de desempeño es la más baja con una calificación alrededor del 25 %. En la actualidad, la CGR está ade-lantando un proceso de fortalecimiento para ajustar su práctica a tales normas.

Cuadro 3.21Cobertura de la CGR sobre el presupuesto anual

(Valores en billones de Pesos Colombianos)

Descripción 2012 2013 2014 PromedioPresupuesto de gastos de la nación 165,6 189,0 196,9 183,8Cubrimiento de las auditorías de la CGR 88.1 % 89.7 % 85 % 87.6 %

Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la CGR.

Los informes de la CGR por los tres años evaluados, revelan asuntos importantes sobre debilidad en la confiabilidad de los Estados financieros que han ocasionado opinión adversa o negativa sobre el año fiscal 2013 y con salvedades los años 2012 y 2014. En el anterior sentido, se puede afirmar que las auditorías han puesto de relieve problemas materiales pertinentes y riesgos sistémicos y de control.

30.2 Presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo Las mejores prácticas indican que los informes de auditoría externa se deben pre-sentar al Congreso (legislativo), dentro de los tres meses desde la recepción de los informes financieros por la Entidad de Fiscalización Superior (EFS).

La ley específica126 establece que antes del 1º de julio de cada año, la CGR audi-tará y certificará el Balance de la Hacienda o Balance General del año fiscal inme-diatamente anterior, que deberá presentar el Contador General a más tardar el 15 de mayo de cada año. La Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que incluye el Estado de la Deuda Pública127, se envía a más tardar el 31 de julio de cada año.

En el siguiente cuadro se muestran las fechas de envío de los informes de au-ditoría anuales enviados por la CGR a la Cámara de Representantes del Congreso de la República:

126 Artículo 47 de Ley 42 de 1993, sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.

127 Este no es un estado que le presente la CGN o Presupuesto del MHCP. Es información que obtiene la CGR directamente del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) y directamente realiza auditoria de dicha información presupuestal.


118

Cuadro 3.22Informes Financieros Auditados, 2012-2014

Año

Balance General de Hacienda(Estados Financieros Consolidados)

Recepciónpor la CGR

Envío al Congreso

Meses transcurridos

2012 15.05.2013 28.06.2013 1.52013 15.05.2014 27.06.2014 1.52014 15.05.2015 30.06.2015 1.5

Fuente: Elaboración propia con base en información del CGN, 2014

Los informes individuales de las auditorías a las entidades no se envían al Con-greso, pero el Balance General de Hacienda compila los resultados de las audito-rías individuales realizadas a las entidades sujetas de control.

30.3 Seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externaBajo la mejor práctica, cuando sea aplicable, se debe disponer de pruebas claras so-bre un seguimiento eficaz y oportuno, por parte del Ejecutivo o la entidad auditada.

La CGR no efectúa recomendaciones. Los hallazgos de las auditorías a las enti-dades se dirigen a las máximas autoridades de las entidades auditadas, las cuales tienen la obligación legal128 de formular un Plan de Mejoramiento para la solu-ción de las mismas. En el caso de la auditoría al Balance General de Hacienda Pública, aunque se presentan hallazgos importantes que inciden en la opinión de la CGR, y en algunos casos son reiterativos para los tres años evaluados, no se solicita plan de mejoramiento ni se realizan recomendaciones.

Los planes de mejoramiento de cada entidad se deben emitir por las máximas autoridades ejecutivas, dentro del término que se establezca en el informe de la actuación de control, por parte de la dependencia competente de la CGR. No hay términos o plazos uniformes. Los plazos empiezan a regir para cada sujeto de control, a partir de la fecha efectiva del recibo del informe. La dependencia com-petente de la CGR, verifica que el sujeto de control fiscal haya presentado el plan de mejoramiento dentro del término previsto por la misma, a partir del recibo de informe. Respecto a los avances del plan de mejoramiento, su periodicidad es semestral, con corte a junio 30 y diciembre 31.

Para los hallazgos reportados a nivel de las auditorías individuales, y los cuales forman parte de los planes de mejoramiento, se utiliza el aplicativo Sistema de Rendición Electrónica de Cuentas e Informes (SIRECI), una herramienta por

128 Resolución orgánica N°7350 del 29 de noviembre del 2013 establece el SIRECI, que deben utilizar los sujetos de control fiscal para la presentación de la rendición de cuenta e informes a la CGR.


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medio de la cual las entidades registran tales planes y los avances de los mismos. El seguimiento se efectúa por parte de la CGR a través de las siguientes audito-rías y los resultados son plasmados en los informes de auditoría individuales. Sin embargo, no se dispone de evidencia sobre estadísticas o informes que revele las acciones que toman en cada entidad para superar o responder a los hallazgos identificados en las auditorias y las acciones subsecuentes resultado de una débil o nula reacción de las autoridades. Debido a esta carencia, actualmente se está iniciando la ejecución de un proyecto de fortalecimiento institucional, el cual incluye la planeación, ejecución y seguimiento de las acciones de control.

30.4 Independencia de la Entidad Fiscalizadora SuperiorBajo la mejor práctica, la EFS debe funcionar con independencia del Poder Eje-cutivo, con respecto a los procedimientos de nombramiento y remoción del Di-rector de la EFS, la planificación de compromisos de auditoría, mecanismos para la divulgación de informes y la aprobación y ejecución del presupuesto de la EFS. Esta independencia está garantizada por ley. La EFS tiene acceso irrestricto y oportuno a los registros, documentación e información.

De conformidad con la Constitución Nacional 129: “La Contraloría es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal”. Igualmente, dis-pone que el Contralor sea elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado y solamente el Poder legislativo, podrá removerlo por faltas graves establecidas en el marco legal vigente.

Los contralores delegados sectoriales, el vice-contralor y los jefes de oficina, son de libre nombramiento y remoción por parte del Contralor General de la República.

El marco legal garantiza la independencia de la CGR para decidir sobre sus planes y otras intervenciones necesarias de control externo y no tiene restricción alguna para practicar dicho control, excepto en los casos de defensa nacional y otro tipificados en la ley, los cuales si bien no le impiden el acceso, requieren el cumplimiento de protocolos determinados como en defensa y seguridad.


ID-30 Auditoría externa.

C+

129 Artículo 267 de la Constitución Nacional de Colombia


120


30.1 Cobertura y normas de auditoría externa

B

Para los años 2012, 2013 y 2014, el control exter-no de la CGR ha cubierto ingresos, gastos, activos y pasivos de la mayor parte de la ejecución del presupuesto del GC y en los informes se han des-tacado asuntos significativos sobre la situación financiera del GC. Las auditorías se apoyan en normas de auditoría locales, las cuales no están totalmente armonizadas con las ISSAI.

30.2 Presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo

A

Para los tres años evaluados, los informes finan-cieros auditados fueron enviados al Poder Legis-lativo dentro de los tres meses posteriores a la fecha en que fueron recibidos para examen.

30.3 Seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externa

C

La CGR recibe una respuesta formal de las enti-dades auditadas a sus informes con hallazgos de control interno contable, pero no sobre los hallaz-gos reportados como parte de las salvedades y ob-jeciones en sus dictámenes profesionales.No se emiten informes comprensivos sobre el gra-do de asimilación del control externo. De hecho, son reiterativas las objeciones de la CGR sobre los informes financieros que muestran un proceso in-cierto de corrección por parte de los auditados.

30.4 Independencia de la entidad fiscalizadora superior

A

La CGR es independiente desde el nombramien-to y remoción de sus autoridades, su presupues-to, que es aprobado por el Poder Legislativo, y el acceso a los registros, sistema e instalaciones públicas que estime necesarios. Se cumple con el nombramiento del Contralor General según las disposiciones legales.

ID-31 Escrutinio legislativo de los informes de auditoríaEste indicador se enfoca en el escrutinio legislativo de los informes de auditoría sobre los EEFF del GC, incluyendo las unidades institucionales, en la medida en que estas: i) estén obligadas por ley a presentar informes de auditoría a la legisla-tura o ii) sus unidades controlantes deban responder preguntas y tomar acciones en su nombre. Los periodos críticos son los últimos tres años fiscales cerrados: 2012, 2013 y 2014.


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31.1 Oportunidad del escrutinio de los informes de auditoríaBajo las mejores prácticas, el escrutinio de los informes de auditoría sobre los in-formes financieros anuales, debe ser completado por el Poder Legislativo dentro de los tres meses de haberlos recibido. El período crítico incluye los años fiscales 2012, 2013 y 2014.

De conformidad con el marco legal vigente130, el Poder Legislativo, mediante la Cámara de Representantes –Comisión Legal de Cuentas (CLC)- examina los in-formes de auditoría de los informes financieros anuales del GC, que le presenta la CGR, también de acuerdo a plazos legales que se indican en el Indicador ID-30.

Una vez que la CLC examina los informes mencionados, recomienda al Pleno de la Cámara de Representantes fenecer o no fenecer (poner fin - cerrar y archi-var) la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y el Balance General de la Nación. En la tabla siguiente se muestran las fechas y tiempo transcurrido para el examen del Poder Legislativo.

Cuadro 3.23Fechas de Escrutinio de los Informes Anuales de Auditoria, 2012-2014

AñoFecha de entrega

por la CGR

Fecha de acta de fenecimiento de la Cámara de Representantes

Resolución de la Cámara de

Representantes (sala plena)

No.

Tiempo transcurrido

desde la entrega de informes por la CGR (meses)

2012 28.06.2013 10.12.2013 MD 3027 52013 27.06.2014 10.12.2014 MD 3275 52014 30.06.2015 01.12.2015 MD 2457 5

Fuente: Preparado por la CLC, 2015

31.2 Audiencias acerca de las conclusiones de las auditoríasLas mejores prácticas indican que con regularidad se deben llevar a cabo audien-cias en profundidad sobre los resultados reportados en los informes de auditoría, con los funcionarios responsables de todas las entidades auditadas que reciban una opinión de auditoría calificada, adversa o una revelación o descargo de res-ponsabilidad. Igualmente con funcionarios clave relacionados con la preparación de la información financiera e informes de control interno131 y representantes de la EFS que expliquen los hallazgos.

130 Artículo 178, numeral 2 de la Constitución Política y el artículo 310 de la Ley 5a de 1992 “Orgánica del Reglamento del Congreso”.

131 Ver acta de la CLC No. 17 del 26 de agosto del 2015 sobre audiencias del Contador


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Como parte del trabajo de la CLC, se dispone de evidencia mediante actas de que se han obtenido ex-plicaciones de aquellas entidades a las cuales la CGR en sus auditorías emitió informes con abstención, negación o salvedades sobre sus EEFF o la ejecu-ción presupuestal2. Así mismo, las entidades obje-tadas tienen la prerrogativa de sustentar ante dicha Comisión sus inconformidades por los informes de la CGR. Todos estos actos quedan registrados en las actas de la CLC132.

Así mismo, se celebran audiencias con autoridades como el Ministro de Hacienda y otros ministros, el Contralor General de la República, el Contador Ge-neral de la Nación, y el Director de presupuesto, entre otros. No es frecuente que todos o la mayoría de au-toridades de las entidades objetadas, atiendan audien-cias para explicar en profundidad tales objeciones y acciones para superarlas. No se dispone de estadísticas para establecer un porcentaje de audiencias.

Igualmente, la CLC solicita y obtiene informa-ción adicional para verificaciones directamente de las entidades públicas. Por ejemplo con motivo del escrutinio de los informes de la CGR sobre el año 2014, solicitó y obtuvo de 347 entidades información presupuestal, contable, administrativa, de control in-terno contable, implementación y actualización del MECI, dictámenes de los revisores fiscales (en los ca-sos que la ley obligue a tenerlos) y cumplimiento de los planes de mejoramiento.

31.3 Recomendaciones del Poder Legislativo sobre la auditoría Bajo la mejor práctica, el legislativo debe emitir re-comendaciones sobre acciones a ser implementadas por el ejecutivo y hacer seguimiento sistemático de su implementación.

General de la Nación, de la Directora de la Función Públi-ca y del Procurador y Acta No. 18 del 02 de septiembre de 2015 audiencia del Contralor General de la República.

132 Ver ejemplos en acta publicada en la Gaceta del Congreso y Resolución 001 del 13 de noviembre de 2015 páginas 4 a 7 y páginas y capítulo 2, pág. 412 y sucesivas.

El Poder Legislativo no emite recomendaciones al Poder Ejecutivo y por consiguiente no hace segui-miento. La CLC de la Cámara de Representantes del Poder Legislativo, tiene como función primordial pre-sentar el proyecto de resolución, por medio de la cual se propone a la Plenaria de la Cámara de Representan-tes el Fenecimiento de la Cuenta General del Presu-puesto y del Tesoro, así mismo desarrollar y promover sesiones de Control Político, y no la de generar reco-mendaciones a la Rama Ejecutiva de Poder Público.

Todas las observaciones que la Comisión encuentra sobre el funcionamiento financiero, contable, presu-puestal, de control interno contable y del MECI, son registradas en la Resolución de Fenecimiento, la cual, después de aprobada en la Plenaria de la Cámara de Representantes, es remitida al Presidente de la Repú-blica, a todos los Ministros del despacho, organismos de control, Contaduría General de Nación y demás entidades del orden central, para que tomen las me-didas con el objeto de corregir y subsanar dichas ob-servaciones, darle claridad al manejo de la finanzas públicas, de acuerdo con la Constitución Política, las leyes y las normas internacionales de información fi-nanciera. Esta presentación no compromete recomen-daciones y no se hace seguimiento por las reacciones del Poder Ejecutivo, aunque miembros de la CLC en la siguiente vigencia, según lo consignado en las actas, se cuestionan la carencia de dicho seguimiento.

31.4 Transparencia del escrutinio legislativo de los informes de auditoríaBajo la mejor práctica, todas las audiencias se deben llevar a cabo en público excepto en circunstancias estrictamente limitadas, como discusiones relacio-nadas con la seguridad nacional o debates sensibles similares. Los informes de las comisiones deben ser debatidos en la sala plena del legislativo y son pu-blicados en una página oficial o por cualquier otro medio accesible al público.

Las audiencias de la CLC no son públicas, pero lo son las de la Cámara de Representantes y existe un canal de televisión que transmite muchas de las se-


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siones plenarias. El Canal Institucional es un canal de televisión pública abierta con una cobertura nacional y con manejo de una temática pública institucional, creado en septiembre de 2003 por la Comisión Nacional de Televisión, con el fin de informar a los ciudadanos sobre el desarrollo de proyectos de ley, promover la política social del Estado y difundir los programas y proyectos públicos. Su pro-gramación se encuentra compuesta por transmisiones en directo de Comisiones y Plenarias del Congreso de la República, entre otros.

Como se ha ilustrado en los ejemplos citados en las dimensiones 31.2, los aná-lisis y resultados del escrutinio legislativo, los cuales son debatidos en la sala plena de la Cámara de Representantes, constan en actas que se pueden consultar con algunas limitaciones en la página web de dicha Cámara.


ID-31 Escrutinio legislativo de los informes de auditoría

D+

Dimensiones Calificación Explicación del puntaje31.1 Oportunidad del escrutinio del informe de auditoría

B

Para los años 2012, 2013 y 2014 el escrutinio de los informes anuales de auditoría por parte del Poder Legislativo se completó dentro de los seis meses posteriores a recibirlos de la CGR.

31.2 Audiencias acerca de las conclusiones de las auditorías

C

No es frecuente tener audiencias con las autori-dades de aquellas entidades a las cuales la CGR objetó su información financiera, aunque la CLC obtiene explicaciones formales de tales entida-des. Pero es costumbre que se convoque al Mi-nistro de Hacienda y sus funcionarios así como al Contralor General de la República en relación con la presentación y escrutinio realizado.

31.3 Recomendaciones del Poder Legislativo sobre la auditoría.

D El desempeño es menor que C. El Poder Legisla-tivo no emite recomendaciones.

31.4 Transparencia del escrutinio legislativo de los informes de auditoría

CLos informes de la CLC son publicados en la web de la Cámara de Representantes de tal forma que son de fácil acceso al público.

125

4. Análisis de los Sistemas GFP

4.1 EVALUACIÓN INTEGRAL DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑOA continuación se presenta el análisis de los resultados de la evaluación PEFA Colombia 2015, tomando como base los siete pilares en los que se organizan los indicadores del marco de referencia para la medición del desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas. Se prestará especial atención a la identificación de las principales fortalezas y debilidades que afectan el logro de los resultados fiscales y presupuestarios esperados.

Confiabilidad del presupuesto (ID-1 a ID-3)La confiabilidad del presupuesto se presenta como una fortaleza del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia. El Presupuesto General de la Nación (PGN), que aprueba anualmente el Congreso de la República en su componente de gasto (o ley de apropiaciones), no sufre variaciones significativas durante la fase de ejecución, tanto a nivel global como desagregado por categorías administrativa, sectorial y económica. En ninguno de los años del periodo de análisis (2012-2014), las desviaciones entre el presupuesto aprobado y el presupuesto ejecutado sobrepa-san el límite del 10 % establecido para obtener la calificación B.

Las modificaciones presupuestarias que puede introducir el Poder Ejecutivo en el curso del ejercicio están claramente definidas, limitadas y se respetan estric-tamente, quedando aquellas que requieren alterar los valores iniciales aprobados en la ley de presupuesto sujetas a revisión y autorización legislativa. Asimismo, es destacable que no se utilizan las partidas de contingencia presupuestaria para afectar las prioridades de gasto sectorial establecidas.

Los ingresos se proyectan de forma adecuada y, en consecuencia, los valores inscritos en el componente sobre rentas y recursos de capital del PGN tampo-


126

co sufren desviaciones importantes a nivel agrega-do durante la fase de ejecución. En ninguno de los años, entre 2012 y 2014, se experimentan variaciones sustantivas con relación a las buenas prácticas inter-nacionales. Los arreglos institucionales establecidos para preparar las previsiones fiscales, que incluyen la preparación de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (a diez años) por parte del MHCP, son adecuados y funcionan en la práctica.

La varianza en la composición de los ingresos, en-tre lo que estaba programado y lo que se ejecutó efec-tivamente, muestra niveles relativamente elevados con relación a las buenas prácticas internacionales, modificándose en todos los años del periodo de aná-lisis en más de 10 %. Este resultado afecta negativa-mente la credibilidad del presupuesto, pero no detrae significativamente de su desempeño global.

Transparencia de las finanzas públicas (ID-4 a ID-9)El sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia tiene un desempeño mixto en materia de universalidad y transparencia fiscal. Los indicadores que miden el cumplimiento con los estándares inter-nacionales de transparencia presupuestaria mues-tran un mejor desempeño que los otros indicadores que miden más de cerca la universalidad, la integra-lidad y gestión por resultados del presupuesto.

En el primer grupo se encuentran los indicadores que valoran: i) la suficiencia de la información que envía el Poder Ejecutivo al Congreso de la Repúbli-ca, junto al proyecto del presupuesto, para apoyar su análisis y escrutinio durante el proceso de aproba-ción; ii) el acceso público a la información fiscal cla-ve, con oportunidad y a través de medios de difusión adecuados; y iii) la existencia de reglas claras en la transferencia de recursos a los gobiernos subnacio-nales. En todos estos indicadores, las prácticas de gestión de las finanzas públicas en Colombia mues-tran un desempeño sólido.

Entre los indicadores, asociados con la integra-lidad y universalidad del presupuesto, también se destaca como una importante fortaleza el reporte e

inclusión en los informes financieros regulares de las operaciones de ingresos y gastos que realizan las entidades que no están incluidas en el PGN. La Con-taduría General de la Nación reportó que con míni-mas excepciones, las entidades extrapresupuestarias reportan sus estados presupuestarios y financieros a la consolidación del Balance General de la Nación.

Este no es el caso de los indicadores vinculados con: i) la clasificación del presupuesto y ii) la información de desempeño para la prestación de servicios. En el pri-mer caso, el sistema de clasificadores presupuestarios utilizado en el país no está alineado con los estánda-res internacionales y, a pesar de que el documento de presupuesto se presenta al Congreso de la República organizado por las clasificaciones sectorial, funcional y económica, el presupuesto en sí, no se formula, ejecuta ni reporta con estos clasificadores. Adicionalmente, la vinculación de los clasificadores presupuestarios con el plan de cuentas es todavía débil.

Por otro lado, el presupuesto en Colombia todavía no incluye de forma consistente y completa informa-ción de desempeño para los recursos que se asignan a los principales ministerios sectoriales para la pres-tación de bienes y servicios en la forma de “produc-tos” o “resultados” con metas e indicadores medibles. Esta deficiencia, en la que se viene trabajando dentro del plan de reforma que encara el MHCP, tiene una salvedad positiva en la agenda de evaluaciones que lleva adelante el DNP para asegurar el adecuado fun-cionamiento de los programas sectoriales incluidos en el PND 2014-2018.

Gestión de los activos y pasivos (ID-10 a ID-13)La gestión de activos y pasivos públicos es un pilar recién incorporado a la metodología PEFA de eva-luación de la Gestión de las Finanzas Públicas y don-de Colombia muestra -en general- un desempeño acorde con las buenas prácticas internacionales.

En primera instancia, se destaca la gestión de la deuda pública con i) la totalidad de las operaciones de crédito público (interno y externo) y sus registros están contenidas en un sistema propio; ii) el control

Análisis de los Sistemas GFP

127

sobre el servicio de la deuda es diario y permanen-te para las obligaciones a cargo de las entidades con operaciones que tienen garantía soberana; iii) se pro-ducen informes trimestrales que dan cuenta de los montos desembolsados, las amortizaciones, el saldo de la deuda, la composición de la deuda entre interna y externa; y iv) los procedimientos para el otorga-miento de los préstamos y garantías responden a cri-terios claros que están debidamente reglamentados y son de público conocimiento. Adicionalmente, el Gobierno Central cuenta con una estrategia de ges-tión de deuda de mediano plazo que opera a manera de guía o marco general a seguir con respecto a la composición de la deuda en términos de moneda, ta-sas de interés y perfil de vencimientos (plazos). Bajo el marco de la estrategia, cada año se fijan objetivos y metas para la siguiente vigencia y las cinco siguien-tes, y semestralmente se realizan seguimientos que se incluyen en informes internos y en el documento de MFMP que se entrega al Congreso de la República.

El sistema nacional de inversión pública en Co-lombia cumple también con las buenas prácticas in-ternacionales al realizar evaluaciones económicas, además de financieras y sociales, sobre la base de una metodología uniforme ,Metodología General Ajusta-da (MGA), que facilita el proceso de formulación y permite registrar la información más relevante de los proyectos de inversión durante el desarrollo de las fases de identificación, preparación, evaluación y programación, así como el seguimiento físico, finan-ciero y de gestión de cada proyecto. Sin embargo, el sistema presenta debilidades en la vinculación de los costos de inversión y de operación con los documen-tos que hacen parte del sistema presupuestal anual y de mediano plazo.

La gestión de los activos públicos muestra un des-empeño mixto, en la medida que todavía no se publi-ca un informe anual integrado sobre el desempeño de los mismo y las inconsistencias en la contabili-zación y reporte de los valores materiales de activos financieros (diferentes a la cuenta única nacional) y activos no financieros, han contribuido a que la CGR emita un dictamen con salvedades sobre los Estados Financieros del año fiscal 2014. Los registros de los activos públicos no financieros están desconcentra-

dos en cada ejecutor y no se dispone de una base in-tegrada de los datos en la cual se pueda verificar su coincidencia con los registros consolidados del SIIF. Por otra parte, no se dispone de un inventario físico de los activos fijos del Gobierno Central ni del Sec-tor Público en general, conciliado con los registros contables. Sin embargo, estas debilidades están mi-tigadas en cierta medida por la transparencia con la que se gestiona la transferencia o enajenación de los activos públicos, financieros y no financieros.

Finalmente, la mayor debilidad con relación a las buenas prácticas internacionales se presenta todavía con la preparación y reporte de los riesgos fiscales que afectan al Gobierno Central. A la fecha de la evaluación, más allá de los riesgos analizados en el marco fiscal de mediano plazo, no se dispone de un informe comprensivo de riesgo fiscal que permita analizar de qué forma las operaciones de las corpora-ciones/empresas públicas y los gobiernos subnacio-nales pueden afectar la estabilidad fiscal. Sin embar-go, los avances que se han dado en los últimos años para identificar y cuantificar los pasivos contingentes más significativos atenúan estas debilidades.

Estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas (ID-14 a ID-18)El Gobierno cumple con las buenas prácticas inter-nacionales, pues cuenta una capacidad institucional para realizar previsiones macroeconómicas y fiscales sólidas e instrumentos y reglas fiscales que dan so-porte a una estrategia fiscal sostenible. Para la elabo-ración de los presupuestos anuales y las estimaciones de los ingresos y gastos en el mediano plazo, el Go-bierno Central prepara y presenta -junto con el pro-yecto de presupuesto anual- el MFMP, instrumento regulado legalmente desde el año 2003. Este docu-mento realiza un análisis detallado de los resultados macroeconómicos y fiscales observados en la vigen-cia anterior y una descripción de lo que se proyec-ta será el comportamiento futuro de las principales variables económicas y los resultados fiscales para la vigencia siguiente y en el mediano plazo (los siguien-


128

tes diez años). La estrategia fiscal, que también hace parte del MFMP, establece objetivos cuantificables dentro del marco de la regla fiscal adoptada desde el 2012, la cual fija una senda decreciente de déficit estructural del Gobierno Nacional con metas hasta el 2022, que son objeto de seguimiento y de rendición de cuentas ante el Congreso de la República.

Las proyecciones de mediano plazo se realizan sobre la base de supuestos macroeconómicos y fis-cales bien fundamentados y explicados; no obstante, pueden presentarse diferencias durante el proceso de formulación de las mismas, pues no existe una revi-sión y unificación con otras entidades sobre las esti-maciones y metodologías utilizadas, y no se presen-tan escenarios centrales o alternos de los pronósticos fiscales, excepto los que se realizan para el análisis de sostenibilidad de la deuda.

Las proyecciones de ingresos cumplen con el es-tándar de las buenas prácticas internacionales, pues cuentan con procedimientos y supuestos por ingre-so que se explican en documentos como el MFMP y anexos que acompañan en el proyecto de presupues-to. Además también cuenta con normas y metodolo-gías para identificar anualmente la totalidad de leyes que tienen un impacto fiscal tanto en los gastos como en los ingresos, y analizar los efectos que estas pue-dan causar en las metas de sostenibilidad fiscal.

Desde el año 2006 se prepara un Marco de Gas-to de Mediano Plazo (MGMP), instrumento que tiene una perspectiva de cuatro años y está organi-zado bajo un esquema sectorial. Sus estimaciones toman como punto de referencia el espacio de gas-to que se establece en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), en consistencia con la regla fiscal. Las asignaciones aprobadas por el Gobierno Central en el mediano plazo las conocen las entidades con antelación al inicio del proceso presupuestario, sien-do las del primer año coincidentes con el proyecto de Presupuesto General de la Nación, pero no así las estimaciones definidas para los años siguientes, las cuales son de carácter indicativo y están sujetas a cambios de la política fiscal o sectorial, y también a cambios de la coyuntura económica o de ajustes en los parámetros de cálculo. La presentación de las asignaciones no cumple con la buena práctica, pues

no se incluyen por ministerio en los documentos presupuestarios y las que existen no se presentan por clasificación económica, administrativa, por progra-ma o funciona. Tampoco se realiza una explicación detallada de los cambios a nivel de ministerio de los gastos que permita conciliar y exponer las diferen-cias que se puedan presentar entre un nuevo ejercicio y su predecesor, ni entre el segundo año del anterior ejercicio con el primer año del nuevo MGMP.

Para la programación del presupuesto se dispone de un calendario claro que, en general, se cumple, no obstante, los techos definitivos para programar el pro-yecto de presupuesto solo se conocen con tres sema-nas de antelación para ser presentado al Congreso de la República, con lo cual se aleja de la buena práctica, pues el tiempo para completar o ajustar la programa-ción presupuestal detallada es limitado. Contrario a lo anterior, el Congreso de la República dispone de cin-co meses antes de iniciar su apertura para realizar el examen del proyecto de presupuesto, tiempo que in-cluso puede aumentar, si se cuenta desde el momento en que se entrega el anteproyecto de presupuesto a las comisiones económicas del legislativo.

El examen realizado al proyecto de presupues-to por el Congreso de la República sigue las buenas prácticas internacionales pues abarca las políticas fiscales, el marco fiscal y las prioridades a mediano plazo, así como también los detalles específicos de las estimaciones de gastos e ingresos. Para su escrutinio existen procedimientos formalmente establecidos que se respetan en la práctica y que comprenden: i) la conformación de comisiones especializadas para el estudio, ii) debate y aprobación del proyecto de ley de presupuesto, iii) procedimientos de negociación y iv) mecanismos de aplicación general para realizar consulta públicas. No obstante, no se cumple plena-mente con la buena práctica debido a que el Con-greso de la República carece de un cuerpo de apoyo técnico que dé soporte durante el proceso de examen del proyecto de presupuesto. Finalmente, las reglas establecidas que autorizan las modificaciones al pre-supuesto que le conciernen al Poder Ejecutivo, son claras y los procedimientos, en general, son respeta-dos por el MHCP y por las instituciones.


129

Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ID-19 a ID-26)La gestión de los ingresos se encuentra en parte ajustada a las buenas prácticas internacionales. Los contribuyentes tienen a su disposición información actualizada y oportuna sobre sus obligaciones y pro-cedimientos para presentar reclamaciones, por me-dio del portal informático de la DIAN, servicios de asistencia telefónica y presencial, además de eventos de generación de cultura tributaria. De otra parte, la DIAN realiza procesos de selección y acciones de fiscalización basadas en una gestión de riesgos que abarca los procesos de declaración, pago, devolucio-nes, registro de impuestos, incluidos los impuestos aduaneros. Las debilidades están asociadas primor-dialmente con las prácticas de planeación, ejecución y seguimiento de las auditorías y fiscalización, ya que en los últimos tres años no se han logrado los resul-tados previstos en términos de ingresos adicionales y cobertura, y en la ausencia completa de conciliación regular y sistemática con el Tesoro, de datos como las declaraciones o actos oficiales (avalúos), los valores cobrados por efecto de la gestión de cobro o el estado de los atrasos.

En Colombia se cuenta con un sistema de Cuenta Única Nacional (CUN) que permite, por medio del conjunto de procesos de recaudo, traslado, adminis-tración y giro de recursos realizados por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, centralizar los recursos generados por el Estado en la Tesorería Nacional de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Dentro de este sistema los saldos de las cuentas administradas di-rectamente por la Tesorería se conocen o consolidan diariamente, aunque existen cuentas recaudadoras y pagadoras autorizadas en las entidades sobre las cua-les solo es posible consolidar los saldos disponibles con una periodicidad mensual.

El Gobierno Central cuenta con una capacidad de pronosticar los compromisos de pago y proporcionar información fiable sobre la disponibilidad de fondos a las órganos que conforman en presupuesto por me-dio del instrumento financiero de corto plazo para la ejecución de ingresos y gastos que se denomina

Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), por medio del cual se define el monto mensual de fon-dos disponibles en la Cuenta Única Nacional para efectuar el pago de los compromisos asumidos en desarrollo de las apropiaciones presupuestales incor-poradas en el Presupuesto y financiadas con recursos de la Nación. No obstante, para los tres años objeto de la evaluación, el monto de las cuentas por pagar es significativo y representó entre el 7.1 % y el 9.0 % del total de del gasto.

La administración, autorización y registro de no-vedades, el ordenamiento del pago de la nómina y los controles internos correspondientes están descon-centrados en las entidades ejecutoras, las cuales uti-lizan diferentes aplicativos que no están integrados con el sistema de pagos del SIIF el cual, mediante la cuenta única de la nación, efectúa los pagos a cada empleado. En este sentido, no existe una conciliación integral de la información y si los datos provenientes de cada entidad traen errores, estos no pueden ser detectados antes del pago en el sistema central. Las conciliaciones entre registros individuales y la nó-mina dependen de cada entidad y no existe certeza de que esto se haga con regularidad. De hecho las auditorías de la nómina son parciales y no se dispone de un informe de aseguramiento de las auditorías in-ternas o de la CGR sobre la confiabilidad de los múl-tiples aplicativos en operación.

El sistema de contratación pública ha avanzado mucho en su alineación con las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, todavía un monto im-portante de la contratación se realiza por método directo, lo cual reduce la seguridad en el uso de los fondos públicos. El SECOP, sistema donde se deben registrar todos los planes de adquisiciones y el pro-ceso de contratación en general, así como sus resul-tados, es posible que no incluya la totalidad de las contrataciones, por lo cual Colombia Compra Efi-ciente como organismo rector, adelanta tareas diri-gidas a lograr la plena integración de los datos y a la producción de información confiable y útil sobre las estadísticas de estos procesos. El indicador sobre las contrataciones públicas está adicionalmente afecta-do por la ausencia de un proceso administrativo de reclamaciones o apelaciones, con un tribunal que in-


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tervenga y defina con agilidad las controversias. Por consiguiente, no existen medios de acceso público diferentes a sentencias tradicionales de la justicia or-dinaria, que pueden tomar varios años, incluso des-pués de terminar los contratos impugnados.

A nivel de la estructura y lo adecuado de los sis-temas de control interno, existe una consistencia con las buenas prácticas internacionales mediante el MECI. En este sentido, el Departamento Adminis-trativo de la Función Pública (DAFP), como orga-nismo rector del control interno, anualmente publi-ca un informe de madurez a nivel del sector público al cual califica, en el periodo de análisis, como con “madurez satisfactoria”. Estos informes, sin embargo, son producto de encuestas enviadas por las entidades y no está sujeto a una verificación externa de su ca-lidad (aseguramiento de calidad), por lo cual existe incertidumbre sobre su confiabilidad. Por otra parte, no se dispone de un informe anual sobre la efectivi-dad de dichos controles que parecen correctamente diseñados según la encuesta mencionada.

Sin perjuicio de lo anterior, a nivel de controles in-ternos del gasto no salarial y especialmente mediante el SIIF que dispone de controles automatizados, se puede asegurar la prevención del uso arbitrario de los compromisos de gasto y, en general, el sistema de pagos tiene controles internos rozablemente seguros, especialmente mediante el uso de la CUN. La audi-toría interna tiene también una cobertura adecuada y se ejecutan en función de las actividades planifica-das. Los trabajos se realizan tomando parcialmente las buenas prácticas internacionales, estando pen-diente el desarrollo integral de un sistema de calidad sobre su práctica y la emisión de informes de asegu-ramiento sobre la efectividad del control interno. La respuesta de las instituciones a las recomendaciones de la auditoría interna es razonable y no se observan rezagos importantes.

Contabilidad y presentación de informes (ID-27 a ID-29)Los informes de ejecución presupuestal son com-prensivos e incluyen comparaciones previstas en las mejores prácticas. Los informes de gasto público se preparan y publican mensualmente de forma opor-tuna, pero los de ingresos se preparan y publican tri-mestralmente, dentro de las 8 semanas posteriores al cierre al cual se refieren.

En general el acceso y los cambios de los registros de presupuesto, ejecución presupuestal, contabilidad y gestión de pagos bajo el gobierno central está res-tringido y se conserva una huella de los accesos para efectos de auditoría.

Las cuentas bancarias manejadas directamente por la Tesorería, se concilian oportunamente de acuerdo con las mejores prácticas, pero se tiene incertidum-bre, reportada por la CGR, sobre otras cuentas ban-carias que son manejadas por las entidades públicas, algunas del Gobierno central que han sido objetadas por conciliaciones extemporáneas y con montos por aclarar de considerable magnitud. Por otra parte, no se dispone de información sobre conciliaciones, legalización o el cumplimiento de otras reglas para fondos en tránsito reportados en los Estados Fi-nancieros por montos considerados materiales y la conciliación de anticipos se realiza anualmente con alguna demora.

Los Estados Financieros consolidados, en los cuales se incluye el Gobierno Central, se preparan anualmen-te, siguiendo normas contables locales parcialmente ajustadas a las NICSP y se someten al escrutinio de la CGR dentro de los cinco meses posteriores al cierre anual. Sobre los Estados Financieros al cierre de 2014, la CGR emitió salvedades sobre su integridad por so-bre y sub estimaciones materiales identificadas.


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Escrutinio y auditoria externos (ID-30 a ID-31)La CGR envía oportunamente sus informes para el escrutinio del Poder Legis-lativo. Su práctica profesional está parcialmente ajustada a las buenas prácticas internacionales. Aunque la CGR no emite recomendaciones, presenta hallazgos, pero no se emiten informes sobre el grado de asimilación del control externo por parte del Poder Ejecutivo. De hecho, subsisten aspectos recurrentes en los dictá-menes de la Contraloría General de la República (CGR) sin superar.

Por su parte, el Poder Legislativo examina los informes de la CGR dentro de los seis meses posteriores a recibirlos. No efectúa con frecuencia audiencias con las autoridades de aquellas entidades a las cuales la CGR objetó su información finan-ciera, y sus conclusiones de no fenecer o cerrar las cuentas, lo que ocurrió con res-pecto al año fiscal 2014, no tiene consecuencias. Igualmente no emiten recomen-daciones, de tal forma que es incierta la efectividad que puede tener este escrutinio.

4.2 EFICACIA DEL MARCO DE CONTROL INTERNOComo se indicó en la sección 2.3, el marco jurídico y reglamentario del control interno está soportado en una amplia gama de normas, entre las cuales se desta-can la Ley de Control Interno, el Sistema Nacional de Control Interno y el MECI, este último basado en el documento del Comité de Organizaciones patrocinado-ras de la Comisión Treadway (COSO) y la Guía de Control Interno de la Orga-nización Internacional de Instituciones Superiores de Auditoría (INTOSAI), los cuales representan la mejor práctica.

Aunque el MECI fue actualizado1 en 2014, y en su manual técnico hace refe-rencia a los principios del control interno del documento COSO 2013, su consis-tencia es parcial. A continuación se ilustra la estructura del MECI:

1 Decreto 943 de 2014, por el cual se actualiza el MECI.


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Cuadro 4.1Estructura del Modelo Estándar de Control Interno

Fuente: Manual Técnico MECI 2014

El Modelo incluye: i) dos módulos, Control de Planeación y Gestión y Control de Evaluación y Seguimiento, ii) seis componentes, iii) trece elementos y iv) un eje transversal enfocado a la información y comunicación. El análisis comparativo esquematizado en el cuadro 4.2, a continuación, revela las inconsistencias del MECI con las mejores prácticas.


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Cuadro 4.2Comparación componentes del control interno

COSO/INTOSAI y MECI

Componentes COSO/INTOSAI Componentes MECI Observaciones

1. Talento Humano

En el Modelo COSO/INTOSAI no se muestra como un componente separado, forma parte del Ambiente de Control

1. Ambiente de Control En MECI no se muestra como un componente

2. Evaluación de Riesgos 2. Administración del Riesgo Básicamente consistente

3. Actividades de Control En MECI no se muestra como un componente

4. Información y Comunicación

En MECI se define como un eje transversal

5. Monitoreo En MECI no se muestra como un componente

3. Direccionamiento estratégico

En el Modelo COSO/INTOSAI no se muestra como un componente, forma parte del Ambiente de Control

4. Autoevaluación Institucional En MECI se incluyen como

componentes, ámbitos que corresponden a Principios.5. Auditoría Interna

6. Planes de mejoramiento

Fuente: Preparado por el evaluador con base en el Manual Técnico del MECI

En resumen:1. El estándar COSO/INTOSAI no contempla la definición de módulos

como lo establece el MECI. 2. De los seis componentes previstos en MECI, la única consistencia se re-

fleja en la administración de riesgos. Por otra parte, el MECI incluye trece (13) elementos, los cuales son parcialmente consistentes con los 17 nuevos principios (2013) previstos en las mejores prác-ticas del documento COSO. En el cuadro 4.3 se esquematiza el análisis compa-rativo de los elementos del MECI frente a los principios del documento COSO:


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Cuadro 4.3Principios o Elementos del Control Interno

COSO/INTOSAI vs elementos del MECI


1. La organización demues-tra un compromiso para la integridad y los valores éti-cos.

1. Acuerdos, compromisos o protocolos éticos. Básicamente consistente.

2. La Junta Directiva o equi-valente demuestra indepen-dencia de la administración y ejerce supervisión del de-sarrollo y desempeño del control interno.

No está desarrollado especí-ficamente en el MECI.

2. Desarrollo de talento hu-mano.

No está desarrollado de ma-nera específica en el Mode-lo COSO/INTOSAI, forma parte del componente am-biente de control.

3. Planes, programas y Pro-yectos.

No está desarrollado de ma-nera específica en el Modelo COSO/INTOSAI.

4. Modelo de operación por procesos.


3. La administración esta-blece, con la supervisión de la Junta Directiva o equiva-lente, la estructura, línea de reporte y autoridad apropia-da y responsabilidades por el logro de los objetivos

5. Estructura organizacional Básicamente consistente.

4. La organización demues-tra un compromiso para atraer, desarrollar y retener individuos competentes en consistencia o alineados con los objetivos.

En el MECI, aunque no es explícito, parte de este prin-cipio. Se trata en desarrollo del talento humano.

5. La organización requiere que sus empleados rindan cuenta por sus responsabili-dades de control interno en la consecución de los obje-tivos.

La exigencia de rendición de cuentas por el control in-terno no está explícita en el MECI.


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6. La organización desarro-lla los objetivos con sufi-ciente claridad, de tal forma que sea posible identificar y evaluar los riesgos relativos a tales objetivos.

Cubierto de manera general en relación con el desarro-llo de objetivos en el ele-mento Planes, Programas y Proyectos. Sin embargo, en MECI el análisis de riesgos se realiza a nivel de procesos y no a partir de los objetivos como lo establece el están-dar internacional.

6. Políticas de administra-ción de riegos.


7. La organización identi-fica los riesgos para lograr sus objetivos a largo de la entidad y los analiza para disponer de una base para determinar cómo deben ser gestionados.

7. Identificación de riesgos.Consistente a nivel general, aunque en MECI se tratan separadamente y la evalua-ción de riesgos se realiza a nivel de procesos.

8. Análisis y Valoración del Riegos

8. Al evaluar los riesgos, la organización considera fraudes potenciales.

No se trata de manera espe-cífica en MECI.

9. La organización identi-fica y evalúa cambios que podrían impactar significa-tivamente el sistema de con-trol interno.

No se trata de manera espe-cífica en MECI.

10. La organización selec-ciona y desarrolla activi-dades de control que con-tribuyen a la mitigación de riesgos para el logro de los objetivos en niveles acepta-bles.

La identificación de contro-les en MECI forma parte del elemento Análisis y Valora-ción del Riesgo, entendien-do que se desarrollan con-troles para los procesos.

9. Indicadores de Gestión. No están desarrollados de manera específica en el Mo-delo COSO/INTOSAI, los indicadores y las políticas de operación (manuales) se plantean como acciones para mitigar riesgos que pueden estar inmersas en los procesos o separada-mente de los mismos.

10. Políticas de operación.


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11. La organización selec-ciona y desarrolla activi-dades generales de control sobre la tecnología para respaldar el logro de los ob-jetivos

En el MECI, en el eje trans-versal Información y Co-municación, se hace re-ferencia a los sistemas de información como medio de comunicación, no con el enfoque previsto en COSO/INTOSAI.

12. La organización desplie-ga actividades de control a través de políticas que esta-blezcan lo que es esperado y procedimientos que ponen las políticas en acción.

En MECI se refieren directa-mente a políticas de opera-ción, pero la mejor práctica se focaliza a las actividades de control específicas.

13. La organización obtiene o genera y utiliza informa-ción relevante de calidad para respaldar el funciona-miento de los controles in-ternos

Parcialmente consisten-te. En MECI se trata como parte del denominado eje transversal Información y Comunicación, en el ele-mento Información y Co-municación interna y exter-na.

La diferencia entre los dos modelos radica en que el al-cance del MECI va más allá de las comunicaciones sobre el control interno y genera-liza el concepto.

14. La organización interna-mente comunica informa-ción, incluyendo objetivos y responsabilidades por el control interno, necesaria para respaldar el funciona-miento del control interno.15. La organización se co-munica con partes externas con respecto a los asuntos que afectan el funciona-miento del control interno

16. La organización selec-ciona, desarrolla y lleva a cabo sobre la marcha o se-paradamente evaluaciones para determinar si los com-ponentes del control inter-no están presentes y funcio-nando.

11. Autoevaluación del con-trol y gestión.

No se ha desarrollado de manera específica en Mo-delo COSO/INTOSAI. En el contexto de las mejores prácticas se entienden las evaluaciones sobre la mar-cha, pero no precisamente como autoevaluaciones.

12. Auditoría interna Consistente


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17. La organización evalúa y comunica las deficien-cias de control interno en forma oportuna a aquellas partes responsables de to-mar acciones correctivas, incluyendo la alta gerencia y la Junta de Directores o equivalentes como sea apro-piado.

13. Plan de mejoramiento

Estas categorías de planes de mejoramiento no están planteadas como tal en el Modelo COSO/INTOSAI. Bajo las mejores prácticas, previo a los planes está la comunicación de resultados de las evaluaciones y los ni-veles que serán informados para tomar acciones reme-diales e incluso reportar a partes externas.

Las diferencias mostradas implican apartarse del modelo bajo la mejor práctica, basado en una interpretación particular y no generalmente aceptada. Se nota una concepción en las que parecen mezclarse las prácticas de administración con las de control interno propiamente dichas, lo cual puede dificultar la identificación de los componentes y principios, y, por consiguiente, la implantación y posterior evaluación del sistema de control interno.

En cuanto a la eficacia del control interno debe tenerse en cuenta que, en gene-ral, todavía no es una práctica en Colombia que: i) los auditores internos, ii) las máximas autoridades ejecutivas de las instituciones públicas, o iii) la Contraloría General de la República (CGR) emitan periódicamente informes comprensivos sobre cuán adecuado y efectivo es el sistema de control interno a nivel del Go-bierno Central, y en su caso a nivel institucional. El único informe que se emite se basa en encuestas sin un aseguramiento independiente.

La CGR prepara anualmente un informe únicamente relacionado a controles internos contables en el cual reporta un nivel satisfactorio, pero solo está basado en las muestras de entidades que audita y sus informes no están soportados en un método de reconocido valor técnico para englobar una conclusión. Los paráme-tros que utiliza son diferentes a los del organismo rector en el informe basado en encuestas que se menciona en el párrafo precedente. Esta conclusión no guarda armonía con el tipo de dictamen que emitió en los últimos tres años, lo cual le mantiene distante de las normas internacionales.

Al momento de la evaluación no se dispone de un estudio formal sobre el grado de madurez del control interno en el sector público y las lecciones apren-didas en los nueve años transcurridos desde la última actualización de 20142. De hecho es incierto el avance, puesto que desde su implementación, no se nota un progreso en la confiabilidad de la información financiera (la CGR objetó los estados financieros en 2012 y 2014 y emitió opinión adversa en 2013). Por su parte, en dicho período han sido frecuentes las evidencias de casos en proceso

2 En el Anexo 3 del manual técnico del MECI se detallan los cambios entre la versión anterior y la nueva.


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y casos juzgados por corrupción en la contratación y otras áreas de la gestión pública, lo que también su-giere incertidumbre sobre la efectividad del control interno, en términos de la prevención de riesgos de fraude, especialmente.

En términos de los controles internos para el gasto presupuestal y las contrataciones públicas existe un numero apreciable de normas y reglamentos, algu-nos de los cuales se identifican específicamente en el análisis de indicadores en la sección 3 de este in-forme. Las normas que regulan la tesorería y, en par-ticular, la ejecución presupuestal y la Cuenta Única Nacional (CUN), sumados a los mecanismos especí-ficos de la tecnología de información incorporada al SIIF, proporcionan seguridad sobre el cumplimiento a los compromisos del gasto y las disponibilidades aprobadas en la programación de caja.

El sistema de pagos está bien definido y se contro-la desde el registro del recibo de bienes y servicios que deben contabilizarse como devengado. Cada entidad vinculada a la CUN debe cumplir protoco-los establecidos sobre documentación, segregación de funciones incompatibles y plan de cuentas para el registro, previstos en el RCP, para que el pago sea aceptado por el SIIF y, consecuentemente, se haga la transferencia dentro del módulo de la CUN.

Los compromisos registrados que no hayan resul-tado en obligaciones al cierre fiscal, generan reservas presupuestales que se deben ejecutar durante el si-guiente año fiscal. Las cuentas que no se pagan al fi-nal del año fiscal continúan como cuentas por pagar y se deben cancelar durante el siguiente año. Estas partidas son tratadas como rezagos presupuestarios y no afectan el presupuesto del año corriente.

En resumen, el grado de efectividad de los controles internos en el sector público de Colombia muestra un avance relativo con tareas pendientes tanto en rendi-ción de cuentas por el control interno, como por la implantación y seguimiento efectivo de parte de las autoridades de cada entidad y sus auditores internos en calidad de aseguradores de lo adecuado y efectivo del sistema. A nivel de controles internos contables, está pendiente que se tomen las medidas tanto en las instituciones como en la CGN, a fin de evitar las in-consistencias en la aplicación de normas de contabi-

lidad tanto en la determinación de los saldos de las cuentas como en las revelaciones sobre las mismas.

En cuanto a la estructura del control interno, el MECI difiere del estándar internacional COSO/IN-TOSAI, principalmente en los siguientes aspectos: i) El establecimiento de los módulos, ii) Los compo-nentes son únicamente consistentes en la adminis-tración de riesgos, MECI no contempla las activi-dades de control. La información y comunicación, y otros componentes, pueden estar inmersos en las categorías previstas en la mejor práctica, y iii) Los 13 elementos, son parcialmente consistentes con los principios previstos en el documento COSO y pare-cen ser redundantes con los componentes.

4.3 EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LAS FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES DE MEJORA EN EL SISTEMA DE GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICASEl buen desempeño del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas es una condición necesaria para alcanzar los tres objetivos que éste persigue: i) la disciplina fiscal global, ii) la asignación estratégica de recursos, y iii) la eficiente prestación de servicios públicos. En este acápite se hace un recuento de las fortalezas y debilidades del sistema de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) en Colombia y su impacto sobre el logro de estos objetivos.

En términos generales, el sistema de gestión de las finanzas públicas está razonablemente alineado con las buenas prácticas internacionales. Un recuento de los puntajes alcanzados en la evaluación PEFA Co-lombia 2015 muestra que 15/31 indicadores (48.4 %) tienen calificaciones entre A y B, mientras que 16/31 indicadores (51.6 %) están por debajo de C+, resul-tado que respalda la conclusión sobre el desempeño general del sistema.

Un análisis detallado muestra que los pilares I “confiabilidad del presupuesto”, III “gestión de ac-


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tivos y pasivos, y IV “estrategia fiscal y presupues-tación basadas en políticas” muestran importantes fortalezas y están en línea con los estándares interna-cionales. Los pilares II “transparencia de las finanzas públicas” y V “previsibilidad y control de la ejecu-ción presupuestaria” muestran fortalezas, pero en general tienen un desempeño mixto. Finalmente, los pilares VI “contabilidad y presentación de informes” y VII “escrutinio y auditoria externos” presentan de-bilidades sistémicas y distan en su desempeño de las buenas prácticas internacionales.

Es importante, también, llamar la atención sobre la composición de las dimensiones evaluadas al inte-rior de cada uno de los indicadores presentados. En muy pocos casos, los indicadores evaluados mues-tran un comportamiento homogéneo, es decir sus di-mensiones consisten sólo de fortalezas o debilidades comparadas con los estándares internacionales. En la mayoría de los casos, el desempeño calificado es una combinación de fortalezas y debilidades, situación que obliga a una lectura cuidadosa del diagnóstico y el impacto que estas puedan tener sobre el cumpli-miento de los objetivos del sistema de gestión de las finanzas públicas.

A continuación se presenta un resumen breve del impacto potencial de estás fortalezas y debilidades globales y específicas sobre estos objetivos:

Disciplina Fiscal GlobalLos componentes del sistema que contribuyen posi-tivamente al logro de la disciplina fiscal global: i) la estrategia fiscal claramente definida, junto con el se-guimiento y evaluación de sus resultados; ii) las ca-pacidades para la preparación de proyecciones ma-croeconómicas y de desempeño fiscal robustas; iii) la credibilidad del presupuesto, particularmente la poca variación que refleja el gasto ejecutado, a nivel global y desagregado por categorías administrativa, funcional y económica; iv) la buena proyección de los ingresos anuales agregados, que tampoco sufre desviaciones significativas durante la fase de ejecución del presu-puesto; v) el reporte adecuado de las operaciones de ingresos y gastos que quedan fuera del PGN; vi) la ges-tión de los ingresos tributarios y no tributarios; vii) la

pertinente administración de los activos y pasivos pú-blicos; viii) la previsibilidad de recursos para compro-meter gastos en el curso del ejercicio, y ix) la gestión efectiva de los controles internos.

Estos elementos positivos se ven parcialmente contrarrestados por las pocas debilidades que que-dan todavía prevalentes en el sistema GFP, especial-mente: i) la reducida capacidad de supervisión del riesgo fiscal que generan las entidades del conjunto del sector público; ii) los atrasos de pagos; iii) las di-ficultades existentes todavía en la programación de los gastos a mediano plazo; vi) la débil vinculación entre los gastos de inversión y los gastos recurren-tes futuros que ésta genera; y vii) las limitaciones de cobertura y comparabilidad de los informes de eje-cución presupuestaria y los registros contables para informar la toma de decisiones oportunamente.

Asignación Estratégica de Recursos Las fortalezas del sistema de gestión de las finanzas públicas en Colombia con relación a la asignación estratégica de recursos son: i) la existencia de di-rectrices presupuestarias que asignan techos presu-puestarios creíbles en el corto y mediano plazo; ii) la presentación puntual del proyecto de presupuesto a consideración del legislativo; iii) la provisión de in-formación completa y pertinente al Congreso de la República para el análisis del proyecto de presupues-to; iv) la aprobación regular y oportuna de la ley del presupuesto antes de la vigencia del año fiscal corres-pondiente; v) la preparación y aprobación de un Plan Nacional de Desarrollo cada cuatro años (el vigente es 2014-2018) que orienta sobre las prioridades en la asignación de fondos públicos entre las instituciones; vi) el seguimiento y evaluación de la información de desempeño en el PND; y vii) la evaluación y el se-guimiento regular que se realiza a los proyectos de inversión pública.

Estas fortalezas tienen un contrapeso vigente en la existencia de las siguientes debilidades: i) la dificultad para alinear la planificación y el presupuesto, así como asegurar la consistencia del gasto con los techos pre-


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supuestarios en el mediano plazo; ii) la clasificación presupuestaria sin comparabi-lidad con estándares internacionales; iii) la ausencia de información de desempeño en el conjunto del presupuesto; iv) los débiles mecanismos de costeo de proyectos de inversión, v) el reportaje de la ejecución presupuestaria; vi) la preparación de los estados financieros y presupuestarios; vii) el disminuido seguimiento que se hace de las recomendaciones de control externo; y viii) la exigua evaluación global de los resultados de la gestión fiscal por parte del Congreso de la República.

Eficiente Prestación de Servicios Públicos La prestación eficiente (y eficaz) de servicios públicos a la población es el objetivo más importante de la GFP. Los componentes del sistema GFP en Colombia que favorecen este objetivo de forma satisfactoria son: i) la presupuestación adecua-da de los ingresos y el análisis del impacto fiscal de las políticas económicas y sociales; ii) la disponibilidad de fondos para comprometer gastos, facilitado por la utilización del sistema de caja única nacional; iii) la transferencia de la recau-dación tributaria a la caja única sin mayores retrasos; y iv) la transparencia de la información presupuestaria y fiscal clave.

En 2015, sin embargo, existen debilidades que disminuyen la capacidad del sis-tema para proveer servicios públicos de forma eficiente, siendo las más notables las dificultades existentes para la gestión integrada, por un lado, de la nómina de personal y, por el otro, del sistema de compras y contrataciones públicas. La auditoría interna y el seguimiento que se realiza a los reportes presupuestarios sobre los gastos efectuados por las unidades de prestación de servicios de prime-ra línea, también son debilidades importantes.

4.4 EVOLUCIÓN DE LA GFP EN COLOMBIA 2009 A 2015Para efectos de evidenciar la evolución del sistema de las finanzas públicas en el país, el ejercicio PEFA Colombia 2015, preparó un anexo que compara los resul-tados alcanzados en la evaluación PEFA de 2009 con los resultados del ejercicio realizado en 2015, utilizando para ello la metodología PEFA original en su ver-sión de 2011. La aplicación de una misma metodología en dos momentos dife-rentes permite generar comparabilidad directa entre los indicadores y asegura una lectura más clara del progreso logrado en el periodo.

Los resultados que se presentan en el Anexo Comparativo (ver Anexo 7) del presente informe se reflejan de forma gráfica en el cuadro siguiente:


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En primera instancia, es necesario establecer que el conjunto de indicadores, en el caso de metodología PEFA 2011, cuenta con 28 indicadores de desempeño a diferencia de los 31 indicadores que se utilizan en la actualidad para la versión 2016. Es también útil señalar que en el 2009, la evaluación PEFA no pudo acceder a información para calificar el ID-22, sobre la conciliación de cuentas, razón que explica la discontinuidad de la línea (arriba). En el año 2015 tampoco se pudo calificar el indicador ID-18 sobre la gestión de la nómina, por lo que el gráfico anterior tampoco exhibe un puntaje para el indicador en ese año. Finalmente, la metodología 2011 introdujo modificaciones a los criterios de evaluación de los indicadores ID-2, ID-3 e ID-19, afectando la comparabilidad directa con la versión de la metodología PEFA 2005, utilizada en la evaluación del sistema de gestión de las finanzas públicas en Colombia en el año 2009.La organización de los indicadores en la metodología 2011 por dimensión estra-tégica es la siguiente:

I. Credibilidad del presupuesto (ID-1 a ID-4)II. Universalidad y Transparencia (ID-5 a ID-10)

III. Presupuestación basada en políticas (ID-11 a ID-12)IV. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ID-13 a ID-

21)V. Contabilidad, registro e informes (ID-22 a ID-25)

VI. Escrutinio y auditoria externa (ID-26 a ID-28)Como se puede apreciar del cuadro anterior, la gestión de las finanzas públicas en Colombia muestra un número importante de cambios entre 2009 y 2015, cuando 12/28 indicadores (42.8 %) modificaron su nivel de desempeño. Sin embargo, en general, el desempeño del sistema es muy similar, especialmente si se toma en cuenta que en 2015 existen 18/27 indicadores (66.7 %) calificados con A o


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B (fortalezas) contra 20/27 (74.1 %) en 2009. En resumen, se ha modificado el desempeño individual de los indicadores, pero no se ha alterado significativamente el desempeño general, que además muestra estándares compatibles con las buenas prácticas internacionales.

De los cinco indicadores que mejoraron su desem-peño entre 2009 y 2015, tres están vinculados a la dimensión estratégica de “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” y más específicamente a los registros de la totalidad de las operaciones de crédito público (ID-17) y a la eficacia de los controles internos del gasto no salarial y de la auditoría interna (ID-20 e ID-21, respectivamente). La mejora en estos dos últimos indicadores es particularmente impor-tante en la medida que muestran un fortalecimiento en los niveles de aseguramiento en la GFP en el país con relación a las buenas prácticas internacionales. Los otros dos indicadores con movimientos positi-vos en el desempeño miden la gestión de los atrasos de pagos de gastos (ID-4) y el escrutinio legislativo del proyecto de presupuesto anterior a su aprobación formal por parte del Congreso (ID-27). Todas estas variaciones experimentadas no alteran el equilibrio entre fortalezas y debilidades del sistema, excepto por el ID-27 que pasa de ser una debilidad en 2009 a una fortaleza en 2015.

Los indicadores que habrían perdido desempeño en los últimos años con relación a los estándares in-ternacionales reconocidos son cuatro: i) el sistema de clasificación presupuestaria (ID-5); ii) los procesos y procedimientos de recaudación de ingresos (ID-13); iii) la gestión de la información sobre recursos re-cibidos por las unidades de prestación de servicios de primera línea, especialmente escuelas y centros de atención primaria en salud (ID-23); iv) la integrali-dad de los estados financieros (ID-25) y v) el control externo, particularmente en relación al seguimiento de las recomendaciones emitidas sobre los hallazgos identificados en los informes de auditoría (ID-26). En la medida que estas variaciones están vinculadas, cada una, a diferentes dimensiones estratégicas, no parece haber un efecto sistémico en estos resultados. Lo que si se aprecia, sin embargo, es que la perdida de desempeño en estos indicadores tiene un efecto general del sistema en la medida que tres de estos cinco indicadores pasan de ser fortalezas en 2009 a ser debilidades en 2015.

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5. Proceso de Reforma GFPLa presente sección hace un repaso breve de los principales avances alcanzados

por el proceso de reforma emprendido por el Gobierno de Colombia en pro-cura de mejorar el desempeño de la gestión de las finanzas públicas (GFP), ofre-cer una perspectiva sobre las reformas recientes y en curso, además de explicar los factores institucionales que influirán en su desarrollo en el futuro próximo.

5.1 ESTRATEGIA GENERAL DE LA REFORMAA partir de la promulgación de la Constitución Política de Colombia en 1991, hubo un esfuerzo importante de reforma por parte de la institucionalidad públi-ca para adecuar los sistemas de la Gestión de las Finanzas Públicas a los nuevos preceptos constitucionales y los cambios en la organización administrativa del Estado que esta proponía, particularmente en materia de descentralización y la institucionalidad fiscal colombiana. En este sentido, corresponden a este periodo, por ejemplo, la introducción de mecanismos de transferencias de recursos a las entidades territoriales, la revisión y compilación de la normativa presupuestaria, que culmina en 1996 con la aprobación del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), la expedición de la Ley Orgánica de la Planeación y la preparación de un Plan Nacional de Desarrollo por cada período de Gobierno, así como la creación de la Contaduría General de la Nación, como órgano adscrito al MHCP.

Un segundo momento importante en el proceso de reformas de la Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia, orientado a modernizar y fortalecer la res-ponsabilidad, transparencia y sostenibilidad fiscal, además de los mecanismos de rendición de cuentas, apuntala a un esfuerzo más global para consolidar la eco-nomía nacional, mejorar las oportunidades para la inversión privada y reactivar el aparato productivo nacional. Algunas reformas emblemáticas para la GFP que se llevaron adelante en este periodo fueron: i) la racionalización del gasto de las entidades territoriales para estabilizar sus finanzas, así como mejorar la asigna-ción horizontal de los recursos de transferencia a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y, de manera más reciente, las reglas para el uso y distri-bución de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR); ii) la introducción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y, posteriormente,


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la aplicación de una regla fiscal, a efectos de cimentar la disciplina fiscal; y iii) la adopción de un Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), la introducción del Sistema de Cuenta Única Nacional (SCUN) y la integración del sistema de información financiera (SIIF) como instrumentos para mejorar y controlar mejor la asignación y ejecución de fondos públicos.

En la actualidad se inicia una tercera etapa para este proceso de reformas. Esta etapa estará condicio-nada de forma muy particular por la consolidación del proceso de paz y los desafíos del post-conflicto, pero también por la obligación que tendrá el país de adaptarse a un contexto internacional más desa-fiante y de canalizar positivamente un conjunto más amplio y variado de oportunidades de crecimiento económico. Finalmente, la solicitud de acceso a ser miembro plano de la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) promoverá una mayor alineación de la normativa, sistemas, pro-cesos y procedimientos nacionales a las buenas prác-ticas internacionales, tanto en materia de GFP, como en otros ámbitos de la acción del Estado.

5.2 REFORMAS RECIENTES Y EN CURSO El diagnóstico de la situación de la Gestión de las Finanzas Públicas en Colombia no estaría comple-to sin una revisión de los esfuerzos de reforma que desarrolla el país para hacer frente a los desafíos detallados en la sección anterior. En este sentido, a continuación se presentan de forma sucinta las prin-cipales iniciativas en ejecución durante la presente evaluación PEFA y que potencialmente tendrían im-pactos positivos en el desempeño de la GFP a futuro:

• La creación de la Comisión Intersectorial de Estadísticas de Finanzas Públicas (CIEFP), conformada por el MHCP, la CGN, el Depar-tamento Administrativo de Nacional de Esta-dística (DANE), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Banco de la República y la Contraloría General de la República (CGR) para la unificación de conceptos y metodologías

en la definición de registro de operaciones, con miras a armonizar los distintos procesos de ge-neración de estadísticas de finanzas públicas.

• El desarrollo del proyecto de Cuestionario Anual de Estadísticas de Finanzas Públicas, para generar una herramienta cuantitativa que permita adecuar los reportes de estadísticas fis-cales a los estándares definidos por el MEFP del FMI en su versión 2014.

• La sectorización de las entidades públicas en Colombia según el Código Único Institucional (CUIN), compatible con los criterios contables, las cuentas nacionales y el financiamiento ins-titucional. Esta sectorización permite agrupar y/o consolidar a las entidades gubernamentales, para efectos de revelación de las operaciones fiscales, financieras y crediticias del sector pú-blico y proyectar el impacto de la política fiscal sobre la economía nacional.

• El diseño, organización e implementación de un Sistema de Información de la Gestión Fi-nanciera Pública (SIGFP) para la producción armonizada de información presupuestal, con-table, fiscal y de gestión de forma automática (en tiempo real), oportuna y de calidad, para fortalecer los procesos de toma de decisiones y la transparencia. El proyecto ha completado la fase de preparación de un diagnóstico sobre los aspectos normativos, técnicos y operativos, además de la preparación de un plan de acción para guiar su implementación. En la actualidad se encuentra en proceso de implementación de proyectos vinculados a sus nueve objetivos principales: i) disponer de un modelo concep-tual del SIGFP, ii) armonizar planeación con presupuesto, iii) armonizar presupuesto con contabilidad, iv) integrar deuda pública y otras operaciones de financiamiento en el SIIF, v) in-tegrar gestión al SIIF, vi) generar consolidación contable de PGN en el SIIF, vii) armonizar la información territorial con la nacional, viii) ge-nerar consolidación contable en CHIP y ix) ge-nerar información presupuestal, contable, fiscal y económica en forma oportuna, automática y con calidad.

Proceso de Reforma GFP

145

Los principales proyectos que se encuentran en ejecución son:

- Mejoramiento del sistema CHIP para consoli-dar la información contable con normas inter-nacionales (CGN).

- Implementación del sistema de consolidación de contabilidad presupuestal (CGR).

- Catalogo presupuestal para entidades des-centralizadas por servicios de nivel territorial (CGR).

- Instrumentos para el seguimiento de la regiona-lización de la inversión del PND (DNP).

- Complementación del clasificador por objeto del gasto para inversión en armonía con el gasto de funcionamiento (DNP).

- Estrategias para mejorar la información regis-trada en el Formulario Único Territorial (DNP).

- Diseño e implementación de instrumentos para mejorar la calidad del seguimiento al gasto (MHCP).

- Desarrollo de un modelo de seguimiento fiscal con base en lo devengado (MHCP).

- Elaboración de modelos de presupuesto y se-guimiento de parafiscales y entidades industria-les y comerciales del Estado (MHCP).

- Armonización presupuesto/contabilidad (MHCP). - Plan de cuentas presupuestales y clasificadores

financieros de entidades territoriales (MHCP).• El diseño e implementación de un Sistema

de Análisis y Evaluación de Políticas Públicas (SAEPP), incluidas auditorías de desempeño, para apoyar a la Contraloría General de la Re-pública (CGR) a mejorar la eficacia del control fiscal, medido en términos del impacto positivo sobre la gestión de la administración pública.

• El fortalecimiento de la actividades de control fiscal de la CGR a través de: i) el diseño de un observatorio del gasto público, orientado a me-jorar la prevención del fraude y la corrupción, ii) el refuerzo del enfoque de gestión por ries-gos en sus procesos estratégicos institucionales, y iii) la adopción y armonización de estándares

y buenas prácticas internacionales a las princi-pales actividades de la institución.

• El análisis de situación de las Oficinas de Con-trol Interno de las entidades públicas del orden territorial, organizadas por categorías muni-cipales, con el propósito de generar una pro-puesta de conformación y competencias básicas para su mejor operatividad.

• El desarrollo de acciones operativas para me-jorar el acceso a la información disponible al público en los sistemas de compras y contrata-ciones del Estado (SECOP II).

• El soporte informático al SIIF Nación para con-seguir que el sistema de contabilidad e informes de la herramienta presente, en forma desagre-gada, información sobre la inversión pública a nivel de componente y categoría.

5.3 FACTORES INSTITUCIONALES QUE APOYAN LA REFORMALos tres factores fundamentales que apoyan el pro-ceso de reforma son: i) el liderazgo del proceso por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ii) la claridad de la estrategia de reforma, sobre todo en relación a los desafíos que generará para el país el post-conflicto, y iii) la voluntad expresa de la coope-ración internacional de apoyar al Gobierno de Co-lombia en este proceso con recursos técnicos y finan-cieros. El PEFA Colombia 2015 puede ser un insumo importante para orientar una reflexión amplia, en el marco de un dialogo político de alto nivel, sobre las prioridades en materia de GFP dentro de este proce-so de reformas.

Anexos

147

Anexo 1Lista de Personas Entrevistadas

No. Entidad Dependencia Persona Cargo

1. DIAN Subdirección de Gestión de Análisis Operacional Pedro Bejarano Subdirector

2. DIAN Subdirección de Gestión de Análisis Operacional Pastor Sierra Coordinador de estudios

económicos

3. DIAN Subdirección de Asistencia al Contribuyente Adriana Solano Subdirectora de asistencia al

cliente

4. DIAN Subdirección de Asistencia al Contribuyente María Teresa Riveros Funcionaria de la dirección de

ingresos

5. DIAN Subdirección de Asistencia al Contribuyente Iraida Isara Funcionaria de la dirección de

ingresos

6. DIAN Subdirección de Fiscalización Luis Bill Céspedes Subdirector de fiscalización

7. DIAN Subdirección de Recaudación y Cobranzas Enrique Javier Bravo Subdirector de recaudación y

cobranzas

8. DIAN Subdirección de Recaudación y Cobranzas Miguel Hernández Profesional de la subdirección

de recaudación y cobranzas

9. DIAN Subdirección de Gestión de Análisis Operacional Erika Acosta Gómez Coordinador de perfilamiento

de riesgos

10 DIAN Subdirección de Gestión de Análisis Operacional

Henry Alberto Cadena Ostos

Funcionario coordinación administración y perfilamiento de riesgos

11. DIAN Subdirección de Gestión de Análisis Operacional

Jhon Lenin Bautista Guzmán

Coordinación de planeación y evaluación - SDG de análisis operacional DIAN

12. DIAN Subdirección de Gestión de Análisis Operacional Jorge Alberto Ortiz

Funcionario de planeación y evaluación - SDG de análisis operacional DIAN

13. DIAN Subdirección de Gestión de Análisis Operacional

Efrén Leonardo Mejia Acosta

Funcionario de la coordinación de programas de control y facilitación


148


14. DIAN Dirección de Gestión Jurídica-Nivel Central

Liliana Andrés Forero Gómez Asesora de la dirección jurídica

15. DIAN Dirección de Gestión Jurídica-Nivel Central

Pedro Pablo Contreras Directora de gestión jurídica

16. DIAN Subdirección Gestión de Asistencia al Cliente

Juan Guillermo Caicedo Useche

Funcionario coordinación administración RUT Subdirección gestión de asistencia al cliente

17. DIAN Subdirección de Gestión de Fiscalización Aduanera

Luis Carlos Quevedo Cerpa

Subdirector de gestión de fiscalización aduanera

18. DIAN Dirección de Gestión de Aduanas Claudia María Gaviria Directora de gestión de aduanas

19. Cámara de Representantes Comisión Legal de Cuentas Jaime Sepúlveda Secretario general

20. Central de Inversiones SA

Gerencia Jurídica del negocio Liliana Cuellar Gerente

21. Colombia Compra Eficiente Dirección General María Margarita

Zuleta Directora

22. Colombia Compra Eficiente Subdirección de Negocios Nicolás Penagos Subdirector

23. Colombia Compra Eficiente Dirección General Camilo Gutiérrez Asesor experto

24. Contraloría General de la República

Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Gloria Patricia Rincón Mazo

Contralora delegada para economía y finanzas

25. Contraloría General de la República

Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Libia Poveda Directora de cuentas y estadísticas fiscales

26. Congreso de la República

Comisión Tercera de la Cámara de Representantes Armando Zabaraín

Vicepresidente de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes


Comisión Cuarta del Senado - Congreso de la República

Margarita Sanabria Ramírez

Asesora del vicepresidente de la Comisión Cuarta del Congreso



Arleth Casado de López Senadora



Carlos Merchan Asesor de la Comisión Cuarta del Senado

30.Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Contaduría General de la Nación Pedro Bohórquez Contador general

Anexos

149



Contaduría General de la Nación

Marleny Monsalve Vásquez Subcontadora de consolidación


Oficina de Control Interno Marisol Tafur Jefe oficina de control interno


Dirección de Política Macroeconómica

Juan Carlos Thomas Bohórquez

Asesor de la Dirección de Política Macroeconómica


Dirección de Política Macroeconómica Santiago Pulido

Asesor profesional de la Dirección de Política Macroeconómica


Dirección de Apoyo Fiscal Edgar Antonio Guio Contratista del área financiera territorial


Dirección de Apoyo Fiscal Andrés Felipe Urrea Contratista del área financiera territorial


Dirección de Apoyo Fiscal Yeny Paola Suarez Contratista del área financiera territorial


Dirección de Apoyo Fiscal Hernán Rico Barbosa Profesional especializado


Dirección General de Presupuesto Público Eddy Shirley Herreño Coordinadora del grupo de

consolidación presupuestal


Dirección General de Presupuesto Público

Carlos Arturo Zambrano

Coordinador del grupo de hacienda y planificación



Claudia Patricia Navas Abogada



Ángela Gabriela Degiovanni Mejía Profesional de la DGPP



Claudia Marcela Numa

Subdirectora de análisis y consolidación


Dirección General de Presupuesto Público José Luis Rodríguez Apoyo al grupo de

comunicaciones y transporte


150



Dirección General de Crédito Público y Tesorería Ricardo Rincón Asesor


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Moisés Arturo Ramos Subdirector tesorería


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Nathaly Grass Asesor


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Efraín Ortega Rosero Profesional en gestión


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Yolanda Dueñas Profesional especializado


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Guillermo Serrano Asesor


Dirección General de Crédito Público y Tesorería

Omar Alfonso Sánchez Céspedes Coordinador PAC


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Carolina Thomas

Asesora subdirección de financiamiento interno de la nación



Edgar German Sanabria

Subdirector de financiamiento otras entidades saneamiento y cartera



Jorge Alberto Calderón Cárdenas Subdirector de operaciones



Lina María Mondragón

Subdirectora de financiamiento de organismos multilaterales y gobiernos


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Fabián Díaz Coordinador grupo de

desembolsos


Dirección General de Crédito Público y Tesorería Iván Villa Coordinador grupo de

negociaciones



Nohora Agudelo Negro

Coordinadora del grupo de pagos y cumplimiento

Anexos

151



Dirección General de Crédito Público y Tesorería Adriana Hernández Coordinadora servicio de la

deuda


Viceministerio General de Hacienda.

Wilson Alejandro Rojas Sandino Contratista - MHCP


Viceministerio General de Hacienda

David Fernando Morales Domínguez Administrador del SIIF Nación


Dirección Administrativa Danery Buitrago Gómez Directora administrativa


Dirección Administrativa Marcial Gilberto Grueso Subdirector administrativo


Subdirección De Riesgo Andrés Ricardo Quevedo Subdirector


Subdirección De Riesgo Juan Guillermo Vélez Carmona Asesor


Subdirección De Riesgo Hermides Efraín Ortega Rosero

Profesional de gestión institucional grupo de pasivos contingentes

67. Ministerio de Salud y Protección Social

Oficina Asesora de Planeación y Estudios Sectoriales

Mario Fernando Cruz Vargas

Jefe oficina asesora de planeación y estudios sectoriales

68. Ministerio de Salud y Protección Social Oficina de Control Interno Sandra Liliana Silva Jefe oficina de control interno

69.Departamento Administrativo de la Función Pública

Dirección de Control Interno y Racionalización de Tramites

María del Pilar García Directora de control interno y racionalización de tramites

70.Departamento Administrativo de la Función Pública

Dirección de Empleo Público

Francisco Camargo Salas Director

71.Departamento Nacional de Planeación

Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas

Felipe Castro Director de seguimiento y evaluación de políticas públicas



Andrés SalazarProfesional de la dirección de seguimiento de políticas públicas



Paula RojasProfesional de la dirección de seguimiento de políticas públicas


152



Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas Ana Yaneth Gonzalez Directora de inversiones y

finanzas públicas


Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas Camilo Cortes Mora Contratista de la dirección de

inversiones y finanzas públicas


Dirección de Estudios Económicos Gabriel Piraquive Director de estudios

económicos

77. Ministerio de Educación

Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación

Ana Cecilia TamayoJefe de la oficina de planeación y finanzas del Ministerio de Educación

78. Ministerio de Educación

Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación

Andrés VergaraProfesional de la oficina de planeación y finanzas del Ministerio de Educación

79. Ministerio de Educación Oficina de Control Interno María Helena

Ordoñez Jefe oficina de control interno

80. Ministerio de Transporte

Oficina Asesora de Planeación

Claudia Milena Salcedo

Jefe oficina asesora de planeación

81. Ministerio de Transporte Oficina de Control Interno Luz Stella Conde Jefe oficina de control interno

82. Cámara de Comercio de Bogotá

Dirección de Gestión del Conocimiento Ricardo Ayala Director de gestión del

conocimiento


Dirección de Gestión del Conocimiento hon Wilson Buitrago Coordinador de gestión del

conocimiento


Dirección de Gestión del Conocimiento

María Teresa González Abogada

Anexos

153

Anexo 2Datos utilizados para el ID-2.1Datos para el año: 2012 Moneda: Millones de pesos colombianosCategoría Administrativa

o Funcional presupuesto ejecución Presupuesto ajustado desviación desviación

absoluta porcentaje

Salud, Proteccion Social y

Trabajo

28.787.706 28.743.356 27.488.377,8 1.254.978,2 1.254.978,2 4.6 %

Defensa y Policia 23.136.232 23.208.071 22.091.982,3 1.116.089,0 1.116.089,0 5.1 %

Educacion 23.135.903 22.687.118 22.091.667,9 595.450,3 595.450,3 2.7 %

Hacienda 11.665.810 9.389.411 11.139.276,0 - 1.749.864,6 1.749.864,6 15.7 %

Inclusion Social y

Reconciliacion

8.250.179 7.909.046 7.877.808,7 31.236,9 31.236,9 0.4 %

Transporte 7.929.542 7.472.963 7.571.643,3 - 98.680,1 98.680,1 1.3 %

Minas y Energia 3.451.649 9.559.667 3.295.859,8 -736.192,9 736.192,9 22.3 %

Vivienda, Ciudad y Territorio 2.601.394 3.011.096 2.483.980,9 527.115,1 527.115,1 21.2 %

Interior y Justicia 2.440.490 2.245.772 2.330.339,0 - 84.566,7 84.566,7 3.6 %

Rama Judicial 2.397.266 2.245.867 2.289.065,8 - 43.199,0 43.199,0 1.9 %

Fiscalia 2.010.396 1.863.721 1.919.657,3 - 55.936,1 55.936,1 2.9 %

Agropecuario 2.002.605 1.924.860 1.912.218,0 - 12.641,5 12.641,5 0,7 %

Comunicaciones 1.762.360 1.405.914 1.682.816,0 -276.901,7 276.901,7 16,5 %

Organismos De Control 1.183.732 1.028.078 1.130.304,2 -102.225,9 102.225,9 9,0 %

Planeacion 1.124.536 5 72.044 1.073.780,6 -501.736,3 501.736,3 46,7 %

Presidencia de la Republica 847.690 8 34.650 809.429,3 25.220,7 25.220,7 3,1 %

Comercio, Industriay Turismo 775.098 7 44.315 740.113,7 4.201,7 4.201,7 0,6 %

Relaciones Exteriores 618.843 6 14.287 590.911,9 23.375,5 23.375,5 4,0 %

Congreso dela Republica 410.742 3 73.406 392.203,4 -18.797,5 18.797,5 4,8 %

Registraduria 406.592 4 30.758 388.240,1 42.517,5 42.517,5 11,0 %

Otros 1.970.451 1.916.790 1.881.515,2 35.274,4 35.274,4 1,9 %

Gastos asignados 126.909.216 121.181.191 121.181.191,2 0,0 7.336.201,8

Contingencias - -

Gastos Totales 126.909.216 121.181.191

Varianza Global (ID-1) 4,5 %

Varianza de composición (ID-2) 6,1 %

Cuota de contingencia del presupuesto 0,0 %


154

Datos para el año: 2013 Moneda: Millones de pesos colombianosCategoría Administrativa


absoluta porcentaje


Trabajo

30.680.912 30.286.207 29.749.268,4 536.939,0 536.939,0 1,80 %

Defensa y Policia 25.569.006 25.632.512 24.792.588,0 839.923,5 839.923,5 3,39 %

Educacion 24.956.762 25.125.034 24.198.935,5 926.098,7 926.098,7 3,83 %

Hacienda 15.147.737 12.122.540 14.687.767,0 -2.565.226,5 2.565.226,5 17,47 %

Inclusion Social y

Reconciliacion

9.058.659 8.695.892 8.783.587,8 -87.695,4 87.695,4 1,00 %

Transporte 8.086.721 8.176.364 7.841.162,5 335.201,2 335.201,2 4,27 %

Minas y Energia 3.571.565 3.180.044 3.463.112,6 -283.068,6 283.068,6 8,17 %

Vivienda, Ciudad y Territorio 3.561.799 3.478.036 3.453.642,7 24.392,9 24.392,9 0,71 %

Interior y Justicia 3.173.613 3.004.992 3.077.244,0 -72.251,7 72.251,7 2,35 %

Rama Judicial 2.674.046 2.665.001 2.592.847,2 72.153,9 72.153,9 2,78 %

Fiscalia 2.622.442 3.292.808 2.542.810,1 749.997,5 749.997,5 29,49 %

Agropecuario 2.222.392 2.147.216 2.154.908,2 -7.692,4 7.692,4 0,36 %

Comunicaciones 1.441.274 1.310.158 1.397.508,8 -87.351,0 87.351,0 6,25 %

Organismos De Control 1.319.011 1.163.275 1.278.958,5 -115.683,0 115.683,0 9,05 %

Planeacion 958.538 421.370 929.431,7 -508.062,1 508.062,1 54,66 %

Presidencia de la Republica 902.481 1.015.652 875.077,1 140.574,6 140.574,6 16,06 %

Comercio, Industriay Turismo 598.495 626.526 580.321,4 46.204,6 46.204,6 7,96 %

Relaciones Exteriores 521.640 589.261 505.800,3 83.461,2 83.461,2 16,50 %

Congreso dela Republica 472.022 406.015 457.688,8 -51.674,2 51.674,2 11,29 %

Registraduria 454.577 423.266 440.773,8 -17.508,3 17.508,3 3,97 %

Otros 2.421.741 2.389.470 2.348.203,9 41.266,1 41.266,1 1,76 %


Contingencias - -

Gastos Totales 140.415.435 136.151.638






absoluta porcentaje


Trabajo

36.743.416 34.699.192 32.857.655,9 1.841.536,2 1.841.536,2 5,6 %

Defensa y Policia 27.280.760 26.141.403 24.395.713,1 1.745.689,5 1.745.689,5 7,2 %

Educacion 26.987.272 26.844.817 24.133.262,0 2.711.554,5 2.711.554,5 11,2 %

Hacienda 23.910.530 12.027.827 21.381.897,7 -9.354.070,4 9.354.070,4 43,7 %

Inclusion Social y

Reconciliacion

9.367.531 9.095.056 8.376.877,7 718.178,6 718.178,6 8,6 %

Transporte 8.243.052 7.006.191 7.371.316,9 -365.125,7 365.125,7 5,0 %

Minas y Energia 3.673.757 3.668.242 3.285.243,0 382.998,9 382.998,9 11,7 %

Vivienda, Ciudad y Territorio 3.560.688 3.203.385 3.184.131,3 19.254,1 19.254,1 0,6 %

Anexos

155



absoluta porcentaje

Interior y Justicia 3.123.412 2.863.668 2.793.099,0 70.569,3 70.569,3 2,5 %

Rama Judicial 2.863.230 2.936.891 2.560.432,1 376.458,5 376.458,5 14,7 %

Fiscalia 2.706.070 2.432.823 2.419.892,1 12.930,6 12.930,6 0,5 %

Agropecuario 2.088.879 1.857.761 1.867.972,2 -10.211,7 10.211,7 0,5 %

Comunicaciones 1.816.578 3.161.236 1.624.467,3 1.536.768,8 1.536.768,8 94,6 %

Organismos De Control 1.422.175 1.289.417 1.271.774,2 17.642,7 17.642,7 1,4 %

Planeacion 882.485 433.097 789.158,8 -356.061,4 356.061,4 45,1 %

Presidencia de la Republica 848.015 832.583 758.333,8 74.249,6 74.249,6 9,8 %

Comercio, Industriay Turismo 828.640 1 .113.655 741.008,1 372.647,0 372.647,0 50,3 %

Relaciones Exteriores 643.944 651.574 575.844,0 75.729,5 75.729,5 13,2 %

Congreso dela Republica 618.364 445.360 552.969,3 -107.609,5 107.609,5 19,5 %

Registraduria 582.782 653.851 521.150,5 132.701,0 132.701,0 25,5 %

Otros 2.538.369 2.374.097 2.269.926,9 104.169,9 104.169,9 4,6 %


Contingencias - -

Gastos Totales 160.729.948 143.732.126




Datos utilizados para el ID-2.2Datos para el año: 2012 Moneda: Millones de pesos colombianos

Categoría Económica presupuesto ejecución Presupuesto

ajustado desviación desviación absoluta porcentaje

Gasto de Personal 18.315 17.972 17.410,3 561,7 561,7 3,2 %

Gastos Generales 6.040 6.065 5.741,6 323,4 323,4 5,6 %

Transferencias 63.873 62.796 60.717,9 2.078,1 2.078,1 3,4 %

Operación Comercial 1.540 1.251 1.463,9 -212,9 212,9 14,5 %

Servicio Deuda Externa 7.882 6.474 7.492,7 -1.018,7 1.018,7 13,6 %

Servicio Deuda Interna 30.833 29.765 29.310,0 455,0 455,0 1,6 %

Inversión 36.794 32.790 34.976,5 -2.186,5 2.186,5 6,3 %

0,0 0,0 0,0

Gastos Totales 165.277 1 57.113 157.113,0 0,0 6.836,2

Varianza Global 95,1 %

Varianza de composición 4,4 %


156

Datos para el año: 2013 Moneda: Millones de pesos colombianosCategoría

Económica presupuesto ejecución Presupuesto ajustado desviación desviación

absoluta porcentaje

Gasto de Personal 20.083 19.931 18.798,4 1.132,6 1.132,6 6,0 %


Transferencias 68.866 68.783 64.461,0 4.322,0 4.322,0 6,7 %


Servicio Deuda Externa 6.955 6.857 6.510,1 346,9 346,9 5,3 %

Servicio Deuda Interna 38.512 30.958 36.048,6 -5.090,6 5.090,6 14,1 %

Inversión 42.943 38.800 40.196,2 -1.396,2 1.396,2 3,5 %

0,0 0,0 0,0

Gastos Totales 185.525 173.658 173.658,0 0,0 13.252,6



Datos para el año: 2014 Moneda: Millones de pesos colombianosCategoría


absoluta porcentaje

Gasto de Personal 23.086 2 2.110 20.872,5 1.237,5 1.237,5 5,9 %


Transferencias 81.539 73.695 73.720,9 -25,9 25,9 0,0 %


Servicio Deuda Externa 8.821 8.840 7.975,2 864,8 864,8 10,8 %

Servicio Deuda Interna 33.631 31.146 30.406,4 739,6 739,6 2,4 %

Inversión 46.748 38.961 42.265,7 -3.304,7 3.304,7 7,8 %

0,0 0,0 0,0

Gastos Totales 203.000 183.536 183.536,0 0,0 6.949,6



Anexos

157

Datos utilizados para el ID-3.2Datos para el año: 2012 Moneda: Billones de pesos colombianos

Categoría Económica presupuesto ejecución Presupuesto

ajustado desviación desviación absoluta porcentaje

Ingresos impositivosRenta y complementarios 36.322,2 43.365,7 34.950,4 8.415,3 8.415,3 24,1 %

Patrimonio 3.269,0 4.181,9 3.145,5 1.036,4 1.036,4 32,9 %

Aduanas y Recargos 4.104,4 15.702,8 3.949,4 1 1.753,4 1 1.753,4 297,6 %

Valor Agregado 34.572,8 24.737,2 33.267,1 (8.529,9) 8.529,9 25,6 %

Transacciones Financieras 4.991,6 5.304,5 4.803,1 501,4 501,4 10,4 %

Resto 2.895,1 1.973,6 2.785,8 (812,2) 812,2 29,2 %

Otros ingresosIngresos No Tributarios 577,9 1.194,7 556,1 638,6 638,6 114,8 %

Ingresos de capital 55.287,7 40.469,3 53.199,6 (12.730,3) 12.730,3 23,9 %

Parafiscales 1.034,3 1.079,7 995,2 84,5 84,5 8,5 %

Fondos Especiales 8.089,7 7.921,3 7.784,2 137,1 137,1 1,8 %

Entidades descentralizadas 14.131,7 13.103,5 13.598,0 (494,5) 494,5 3,6 %

Ingresos Totales 165.276,4 159.034,3 159.034,3 0,0 45.133,5



Datos para el año: 2013 Moneda: Billones de pesos colombianosCategoría


absoluta porcentaje

Ingresos impositivosRenta y complementarios 44.357,3 44.665,3 43.080,4 1.584,9 1.584,9 3,7 %

Patrimonio 3.140,4 3.220,5 3.050,0 170,5 170,5 5,6 %

Aduanas y Recargos 4.719,6 4.719,6 4.583,7 135,9 135,9 3,0 %

Valor Agregado 40.926,5 33.886,6 39.748,4 (5.861,8) 5.861,8 14,7 %

Transacciones Financieras 5.554,0 5.930,7 5.394,1 536,6 536,6 9,9 %

Resto 2.995,3 5.395,2 2.909,1 2.486,1 2.486,1 85,5 %

Otros ingresosIngresos No Tributarios 518,8 984,4 503,9 480,5 480,5 95,4 %

Ingresos de capital 60.624,9 54.883,3 58.879,8 (3.996,4) 3.996,4 6,8 %

Parafiscales 1 .211,4 1.225,6 1.176,5 49,1 49,1 4,2 %

Fondos Especiales 7.131,6 1 1.365,0 6.926,3 4.438,7 4.438,7 64,1 %

Entidades descentralizadas 14.345,6 13.908,7 13.932,7 (24,0) 24,0 0,2 %

Ingresos Totales 185.525,4 180.185,0 180.185,0 (0,0) 19.764,4




158

Datos para el año: 2014 Moneda: Billones de pesos colombianosCategoría


absoluta porcentaje

Ingresos impositivosRenta y complementarios 47.219,2 37.274,5 44.217,9 -6.943,4 6.943,4 15,7 %

Patrimonio 3.245,0 3.153,3 3.038,7 114,6 114,6 3,8 %

Aduanas y Recargos 3.602,2 4.078,2 3.373,2 705,0 705,0 20,9 %

Valor Agregado 39.152,0 38.868,2 36.663,4 2.204,8 2.204,8 6,0 %

Transacciones Financieras 2.950,4 6.447,7 2.762,9 3.684,8 3.684,8 133,4 %

Resto 5.962,6 5.962,0 5.583,6 378,4 378,4 6,8 %

Otros ingresosIngresos No Tributarios 559,9 615,6 524,3 91,3 91,3 0,2

Ingresos de capital 62.269,0 56.542,4 5 8.311,1 (1.768,7) 1.768,7 0,0

Parafiscales 1.281,9 1.994,6 1.200,4 794,2 794,2 0,7

Fondos Especiales 21.766,9 19.482,3 20.383,4 (901,0) 901,0 0,0

Entidades descentralizadas 1 1.838,1 12.725,8 1 1.085,7 1.640,1 1.640,1 0,1

Ingresos Totales 199.847,2 187.144,6 187.144,6 0,0 19.226,2

Varianza Global 93,6%

Varianza de composición 10,3%

Anexos

159

1. Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte Y Azar E.I.C.E.

2. Unidad de Servicios Penitenciarios y Carce-larios

3. Colegio Mayor de Cundinamarca4. Consejo Nacional de Arquitectura5. Consejo Nacional Profesional de Economía6. Consejo Profesional Nacional de Ingeniería7. Corporación Autónoma Regional de Boyacá8. Corporación Autónoma Regional de Caldas9. Corporación Autónoma Regional de Chivor

10. Corporación Autónoma Regional de Cundi-namarca

11. Corporación Autónoma Regional de Defensa de La Meseta de Bucaramanga

12. Corporación Autónoma Regional de da Frontera Nororiental

13. Corporación Autónoma Regional de La Gua-jira

14. Corporación Autónoma Regional de La Ori-noquia

15. Corporación Autónoma Regional de Las Cuencas de los Rios Rionegro Y Nare

16. Corporación Autónoma Regional de Los Va-lles Del Sinú y San Jorge

17. Corporación Autónoma Regional de Nariño

18. Corporación Autónoma Regional de Risaral-da

19. Corporación Autónoma Regional de Santan-der

20. Corporación Autónoma Regional de Sucre21. Corporación Autónoma Regional del Alto

Magdalena22. Corporación Autónoma Regional del Atlán-

tico23. Corporación Autónoma Regional del Canal

del Dique24. Corporación Autónoma Regional del Cauca25. Corporación Autónoma Regional del Centro

de Antioquia26. Corporación Autónoma Regional del Cesar27. Corporación Autónoma Regional del Guavio28. Corporación Autónoma Regional del Mag-

dalena29. Corporación Autónoma Regional del Quin-

dío30. Corporación Autónoma Regional del Rio

Grande de La Magdalena31. Corporación Autónoma Regional del Sur de

Bolívar32. Corporación Autónoma Regional del Tolima33. Corporación Autónoma Regional del Valle

Del Cauca

Anexo 3Entidades Extrapresupuestarias


160

34. Corporación Autónoma Regional para el De-sarrollo Sostenible del Choco

35. Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria

36. Corporación Nacional para la Reconstruc-ción del Rio Páez y Zonas Aledañas Nasa Ki Wi

37. Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena

38. Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Mojana y El San Jorge

39. Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá

40. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina

41. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico

42. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia

43. Defensa Civil Colombiana44. Escuela Superior de Administración Publica45. Fideicomiso de Administración del Insfopal46. Fideicomiso Proexport47. Fondo de Bienestar Social de Contranal48. Fondo de Cofinanciación para Inversión Ur-

bana49. Fondo de Cofinanciación para la Inversión

Social50. Fondo de Cofinanciación para la Inversión

Vial51. Fondo de Tecnologías de la Información y las

Comunicaciones52. Fondo Nacional Ambiental53. Fondo Nacional de Calamidades54. Fondo Nacional de Vivienda55. Fondo Nacional del Café56. Fondo para la Participación y el Fortaleci-

miento de la Democracia57. Fondo Social de Vivienda de la Registraduría

Nacional del Estado Civil

58. Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas

59. Instituto Caro y Cuervo60. Instituto Colombiano Agropecuario61. Instituto Colombiano de Antropología e His-

toria62. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar63. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural64. Instituto Colombiano de Geología y Minería65. Instituto de Casas Fiscales del Ejercito66. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estu-

dios Ambientales67. Instituto de Investigaciones Ambientales del

Pacifico Jhon Von Newman68. Instituto de Investigaciones Costeras y Mari-

nas Jose Benito Vives De Andreis69. Instituto de Investigaciones en Recursos Bio-

lógicos Alexander Von Humboldt70. Instituto de Planificación y Promoción de

Soluciones Energéticas71. Instituto de Vigilancia de Medicamentos Y

Alimentos72. Instituto Geográfico Agustín Codazzi73. Instituto Nacional de Formación Técnica

Profesional de San Andrés Y Providencia74. Instituto Nacional de Formación Técnica

Profesional de San Juan Del Cesar75. Instituto Nacional de Medicina Legal y Cien-

cias Forenses76. Instituto Nacional de Salud77. Instituto Nacional de Vías78. Instituto Nacional para Ciegos79. Instituto Nacional para Sordos80. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario81. Instituto Técnico Central de Carreras Inter-

medias82. Instituto Técnico Nacional de Comercio Si-

món Rodríguez83. Instituto Tecnológico de Soledad Atlántico

Anexos

161

84. Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional

85. Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC

86. Servicio Nacional se Aprendizaje87. Sociedad Geográfica de Colombia - Acade-

mia de Ciencias Geográficas88. Tribunal Nacional de Ética Médica89. Universidad de Caldas90. Universidad de La Amazonia91. Universidad de Los Llanos92. Universidad del Cauca93. Universidad del Pacifico94. Universidad Militar Nueva Granada95. Universidad Nacional Abierta y A Distancia96. Universidad Nacional de Colombia97. Universidad Nacional de Córdoba98. Universidad Pedagógica Nacional99. Universidad Pedagógica y Tecnológica De

Colombia100. Universidad Popular del Cesar101. Universidad Surcolombiana102. Universidad Tecnológica de Pereira103. Universidad Tecnológica del Choco Diego

Luis Córdoba


162

Anexo 4Requisitos para las operaciones de crédito

Tipo de operación

Autorización para iniciar

gestiones

Para suscribir contrato

Para otorgar garantías Conceptos

Empréstitos externos de la Nación.

Resolución del Minis-terio de Hacienda y Crédito Púbico

Autorización para suscribir el contrato impartida por el Mi-nisterio de Hacienday Crédito Público con base en la minuta de-finitiva.

No aplica • Concepto favorable del Consejo Na-cional de Política Económica y Social (CONPES).

• Concepto de la Co-misión de Crédito Público si el em-préstito tiene plazo superior a un año.

Empréstitos Internos de la Nación.

No aplica Autorización parasuscribir el contrato, impartida mediante resolución del Minis-terio de Hacienda yCrédito Público

No aplica • Concepto favorable del Departamento Nacional de Pla-neación, cuando se trate de proyectos de inversión

Empréstitos externos de entidades descen-tralizadas del orden nacional y de entida-des territoriales y sus descentralizadas.

Resolución delMinisterio de Hacien-da y Crédito Público

Autorización para suscribir el contrato impartida por el Mi-nisterio de Hacienda y Crédito Público, con base en lascorrespondientes mi-nutas definitivas.

Autorización para otorgar garantías al prestamista, imparti-da por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• Concepto favorable del Departamento Nacional de Pla-neación

1 Son créditos de corto plazo los empréstitos que celebren las entidades estatales con plazo igual o inferior a un año. Los créditos de corto plazo podrán ser transitorios o de tesorería

Anexos

163

Tipo de operación


gestiones



Empréstitos internos de entidades descen-tralizadas delorden nacional.

No aplica Autorización para suscribir el contrato, impartida mediante resolución del Minis-terio de Hacienday Crédito Público

Autorización para otorgar garantías al prestamista, imparti-da mediante resolu-ción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

• Concepto favorable del Departamento Nacional de Pla-neación

Empréstitos de enti-dades con participa-ción estatalsuperior al cincuenta por ciento e inferior al noventa por ciento de su capital.

No aplica Autorización del Mi-nisterio de Hacienda y CréditoPúblico, para celebrar el contrato

No aplica • Concepto favorable del Departamento Nacional de Pla-neación.

Créditos de presu-puesto.

No aplica Los empréstitos que celebren las entidades estatales con la Na-ción con cargo a apro-piaciones presupues-tales en los términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto Ge-neral de la Naciónrequerirán autoriza-ción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

No aplica • Concepto favorable del Departamento Nacional de Pla-neación cuando tales empréstitos se efectúen para financiar gastos de inversión.

Créditos de corto pla-zo1.

No aplica Autorización del Mi-nisterio de Hacienda y Crédito Público.

No aplica • Concepto de CONPES cuando se trate de finan-ciar proyectos de interés social o de inversión en secto-res prioritarios o se presente urgencia evidente en obte-ner dicha financia-ción.



164

Tipo de operación


gestiones



Títulos de deuda pú-blica de la Nación.

No aplica La emisión ycolocación de títulos de deuda pública a nombre de la Nación requerirá autoriza-ción, impartida me-diante resolución del Ministerio de Hacien-da y Crédito Público.

No aplica • Concepto favorable del CONPES

• Concepto de la Co-misión de Crédito Público si se trata de títulos de deuda pública externa con plazo superior a un año.

Títulos de deuda ex-terna de entidades descentralizadasdel orden nacional y de entidades territo-riales y sus descentra-lizadas.

Autorización para ini-ciar gestiones, impar-tida mediante resolu-ción delMinisterio de Hacien-da y Crédito Público.

Autorización de la emisión y colocación, incluida la suscrip-ción de los contratos cor resp ondientes , impartida mediante resolución del Minis-terio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se determine la oportunidad, caracte-rísticas y condiciones de la colocación de acuerdo con las con-diciones del mercado.

No aplica • Concepto favorable del Departamento Nacional de Pla-neación

• Se podrá establecer que, previa la colo-cación, se tengan en cuenta las eva-luaciones que sobre el particular realice el Viceministerio Técnico del Minis-terio de Hacienda y Crédito Público.

Títulos de deuda in-terna de entidades descentralizadasdel orden nacional.

No aplica La emisión y coloca-ción de títulos de deu-da pública internarequerirá autoriza-ción, impartida me-diante resolución del Ministerio de Hacien-da y Crédito Público, en la cual se deter-mine la oportunidad, características y con-diciones de la coloca-ción.

No aplica • Concepto favorable del Departamento Nacional de Pla-neación.


Anexos

165

Tipo de operación


gestiones



Títulos de deuda in-terna de entidades te-rritoriales y susdescentralizadas.

No aplica La emisión y coloca-ción de títulos de deu-da pública interna re-querirá autorización, impartida mediante resolución del Minis-terio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se determine la oportunidad, caracte-rísticas y condiciones de la colocación de acuerdo con las con-diciones del mercado.

No aplica • Conceptos favora-bles de los organis-mos departamen-tales o distritales de planeación.



166

Anexo 5Techos informados para el ejercicio 2015 en los MGMP 2014-2017 y MGMP 2015-2018

Sector MGMP 2014-2017 (1)

MGMP 2015-2018 (2)

Diferencia Peso del ajuste Cuota comunicada

Agropecuario 2.090 4.499 2.409 115 % 3.878Ambiente y Desarrollo Sostenible

73 548 76 16 % 545

Ciencia y Tecnología 323 379 56 17 % 313

Comercio, Industria y Turismo

791 797 6 1 % 767

Comunicaciones 1.472 1.811 339 23 % 1.718Congreso de la Republica 438 421 (17) -4 % 421

Cultura 314 367 53 17 % 352Defensa y Policía 28.408 28.283 (125) 0 % 27.750Deporte y Recreación 220 349 129 58 % 320

Educación 28.976 28.939 (37) 0 % 28.373Empleo Publico 226 259 33 15 % 247Fiscalía 2.661 3.158 497 19 % 3.147Hacienda 21.490 16.123 (5.367) -25 % 20.332Inclusión Social y Reconciliación 8.011 9.972 1.961 24 % 10.262

Anexos

167

Sector MGMP 2014-2017 (1)

MGMP 2015-2018 (2)

Diferencia Peso del ajuste Cuota comunicada

Información Estadística 485 405 (80) -17 % 415

Inteligencia 101 97 3 -3 % 93Interior 801 814 14 2 % 828Justicia y del Derecho 2.686 2.612 (74) -3 % 2.757

Minas y Energía 3.013 3.628 615 20 % 3.529Organismos de Control 1.492 1.499 7 0 % 1.494

Planeación 986 925 (61) -6 % 942Presidencia de la Republica 692 482 (210) -30 % 467

Rama Judicial 2.998 3.323 325 11 % 3.343Registraduría 811Relaciones Exteriores 650 694 43 7 % 701

Salud y Protección Social 12.570 18.998 6.428 51 % 12.670

Trabajo 25.700 26.589 889 3 % 26.213Vivienda, Ciudad y Territorio 3.676 3.850 174 5 % 3.849

Total 159.493 167.255 7.762 5 % 163.109

Fuente. Grupo de Consolidación Presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional(1) Tomado del CONPES 3752/2013 | (2) Tomado de CONPES 3813/2014


168

Anexo 6Planes estratégicos institucionales y sectoriales

No. Ministerio Plan existente

¿El plan incluye los costos de las

implicaciones de los compromisos actuales incluidos

los posibles déficits de

financiamiento? SI/NO

Los costos incluyen

Gastos recurrentes

(SI/NO)

Gastos de capital

(SI/NO)

Las implicaciones futuras en los compromisos de inversión

y en las fuentes de

financiamiento(SI/NO)

1.

Ministerio de Hacienda

Plan Estratégico Sectorial 2015-2018

NO NO NO NO

2.

Ministerio de Defensa

Plan Estratégico Institucional 2015-2018

NO NO NO NO

3.

Ministerio de Agricultura


NO NO NO NO

4.

Ministerio de Salud y Protección


SI NO NO NO

Anexos

169






Los costos incluyen

Gastos recurrentes

(SI/NO)

Gastos de capital

(SI/NO)


y en las fuentes de


5.

Ministerio de Minas


NO NO NO NO

6.Ministerio de Educación

Plan Estratégico Sectorial 2016

NO NO NO NO

7.

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones


NO NO NO NO

8.

Ministerio de Ambiente


NO NO NO NO

9.Ministerio de Cultura

Plan Estratégico 2015-2018

NO NO NO NO

10

Ministerio de Comercio


NO NO NO NO

11.

Ministerio del Trabajo


NO NO NO NO

12.

Ministerio del Interior


NO NO NO NO

13.

Ministerio de Vivienda


NO NO NO NO


170






Los costos incluyen

Gastos recurrentes

(SI/NO)

Gastos de capital

(SI/NO)


y en las fuentes de


14.

Ministerio de Transporte


SI NO NO NO

15.

Ministerio de Relaciones


NO NO NO NO

16.

Ministerio de Justicia y del Derecho


NO NO NO NO

Fuente: Sitios web de cada ministerio

Anexos

171

Anexo 7 – Comparativo 2009/2015

RESULTADOS COMPARATIVOS: EVALUACIONES PEFA 2009 Y 2015 (CON METODOLOGÍA PEFA 2011)

IndicadorCalificación

Explicación de los cambios en el desempeñoFactores externos que afectaron la

calificación2009 2015

I. Credibilidad del presupuestoResultado del gasto agregado comparado con el presupuesto original aprobado (M1)

ID-1 A A No hay cambios en el desempeño.

(i) A ALos datos para la desviación del gasto primario agregado (sin financiamiento externo) entre programado y ejecutado fueron 3 % para 2012, 2.7 % para 2013, y 10.9 % para 2014).

Desviaciones del gasto presupuestario comparado con el presupuesto original aprobado (M1)

ID-2 B B+ El desempeño no es comparable.

El puntaje no es compa-rable, porque en la ver-sión del 2011 se incluye una segunda dimensión al indicador, que no exis-tía en la versión 2005.

(i) B BLa varianza del gasto por categoría sectorial entre programado y ejecutado es 6.0 % para 2012, 5.7 % para 2013 y 13.8 % para 2014.

La calibración utilizada en 2009 era diferente en la versión 2011 de la me-todología. Con los datos de 2009 y la calibración 2011, el resultado debería haber sido A.

(ii) -- A El gasto efectivo imputado a la partida de contingencia es insignificante.

Dimensión agregada en la revisión de la metodo-logía del 2011.


172




Desviaciones de los ingresos totales comparados con el presupuesto original aprobado (M1)

ID-3 A B El indicador no es comparable.Se afectó la calibración del indicador en la meto-dología 2011.

(i) A BLas desviaciones de los ingresos agregados entre programado y ejecutado son: 96.2 % para 2012, 97.1 % para 2013, y 93.6 % para 2014.

Con los datos para la evaluación de 2009 y la metodología 2011, la ca-lificación hubiese sido B, por lo que no hay cam-bios en el desempeño.

Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos (M1)

ID-4 D+ C+ Se ha mejorado el desempeño con relación al seguimiento de los atrasos de pagos.

(i) C C

No se presentan cambios en la gestión, pues el peso del saldo de los atrasos frente al total del gasto*, al cierre de las últimas tres vigencias, fue mayor al 2 % y menor al 10 % (entre el 7,1 % y 9,0 %)., Además, entre el 2013 y 2014 el saldo de los atrasos en los pagos se redujo en el 15 %, porcentaje menor al 25 % exigido para mejorar la calificación obtenida de C.

El estado de los atrasos observado en el 2009 fue similar, aunque el peso de los atrasos fue menor al observado en el 2015, con un peso que estuvo entre el 3 % y 4 % del to-tal del gasto.

(ii) D B

Los saldos de los atrasos identificados son completos y se presentan en informes anuales que son desglosados por tipo de gasto y por tipo de entidad. En estos informes no se incluye la información del perfil de las edades, a pesar que este dato se puede obtener del sistema de información.

La DGPPN realiza un seguimiento periódico de las cuentas por pa-gar pendientes o rezaga-das durante la vigencia siguiente. Así mismo, la Contraloría General de la República efectúa una identificación de las cuentas con pagar en el informe de la Cuenta General Anual del Presu-puesto y del Tesoro.

II. Universalidad y transparenciaClasificación del presupuesto (M1)

ID-5 C D Puntuación directa con precaución (depende del juicio anterior en el nivel Estadísticas Financieras del Gobierno).

*Se tomó el monto exigible de los compromisos adquiridos al cierre de la vigencia.

Anexos

173




(i) C D

Las clasificaciones funcional y económica se utilizan para la etapa formulación y programación del presupuesto, pero no para la fase de ejecución, ni para la presentación de informes sobre el presupuesto. Además, no existe una correspondencia plena entre las clasificaciones presupuestarias y el plan de cuentas de la contabilidad, con lo cual los informes financieros pierden fiabilidad y se presentan diferencias importantes frente las normas internacionales de EFP y limitaciones en los datos que no permiten generar una información plenamente coherente.

Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria (M1)ID-6 A A No hay modificaciones de desempeño.

(i) A A Se envían al Congreso de la República 8 de 9 de los elementos requeridos por la metodología PEFA.

Magnitud de las operaciones gubernamentales incluidas en informes presupuestales (M1)ID-7 A A No hay modificaciones de desempeño.

(i) A A El nivel de gasto extrapresupuestario no declarado es insignificante.

(ii) A ASe incluye en los informes fiscales información completa (por lo menos 90 %) sobre proyectos financiados con recursos de la cooperación internacional.

Transparencia de las relaciones fiscales intergubernamentales (M2)ID-8 B B No existe un cambio significativo en el desempeño.

(i) A ALa asignación horizontal se basa en reglas claras y formulas específicas que toman en cuenta criterios de población y pobreza.

(ii) B B

Se proporciona a los GSN información confiable sobre las transferencias después de iniciados sus procesos de preparación del presupuesto, pero con posibilidad de introducir modificaciones.

(iii) D C

Se recoge información fiscal, por lo menos posteriormente (ex post), de los GSN, compatible con la información fiscal del Gobierno Central en relación con el 60 % del gasto de los GSN y se consolida en informes anuales dentro de los 24 meses siguientes al cierre del ejercicio.

Supervisión del riesgo fiscal agregado, provocado por otras entidades del sector público (M1)

ID-9 B+ B+

A nivel general se mantiene la calificación, pero en 2015 se determinó en conjunto con la Subdirección de Riesgos que si bien existen documentos sobre supervisión de riesgos, especialmente para deuda pública, efectivamente no existe un informe de riesgos consolidado para corporaciones y empresas públicas como se requiere en las mejores prácticas.


174




(i) A C

No se pudo confirmar, como se hizo en 2009, que existiera un informe consolidado del riesgo fiscal. La mayoría de las principales corporaciones y empresas públicas presentan al gobierno central informes fiscales por lo menos anualmente, pero no se elabora un panorama consolidado del desempeño financiero de las mismas ni del riesgo fiscal que agregan al GC.

(ii) B B

Se realiza, por lo menos anualmente, el seguimiento de la posición fiscal neta correspondiente al más importante nivel de los GSN, y el gobierno central consolida la información en un informe sobre el riesgo fiscal global de los GSN.

Acceso del público a información fiscal clave (M1)ID-10 B B No hay cambio significativo en el desempeño.

(i) B B

Se ponen a disposición 4 de los 6 documentos valorados por la metodología, que deben estar disponibles al público con oportunidad y a través de medios adecuados. Estos son: i) documentación sobre el presupuesto anual, ii) informes de ejecución presupuestaria en el curso del ejercicio, iii) estados financieros de cierre de ejercicio y iv) informes de auditoría externa.

III. Presupuestación basada en políticasCarácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual (M2)

ID-11 B B No se evidencia cambio en el desempeño global.

(i) A C

Las entidades cuentan con el plazo de tres semanas desde que les comunican el techo presupuestario, para completar las estimaciones detalladas.

En la evaluación del 2009 se consideró el plazo que tienen las entidades para preparar las estimaciones detalladas, a partir de la fecha de envío de la cir-cular de formulación de presupuesto anual a las entidades encargadas del presupuesto.

(ii) D C

Las entidades conocen desde el mes de julio del año anterior al del inicio de la programación presupuestaria, los techos establecidos en el MGMP que son aprobados por el Consejo de Política Económica y Social (CONPES), en reunión en la cual participan las autoridades del sector en cabeza de los ministros. No obstante los techos definitivos se conocen luego que las entidades han presentado los anteproyectos de presupuesto.

(iii) A A En los últimos tres años los presupuestos se aprobaron antes de la apertura del ejercicio.

Anexos

175




Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación (M2)ID-12 B+ B`+ No hay un cambio significativo en el desempeño.

(i) A A

Por medio de los MFMP, anualmente se preparan previsiones fiscales para los próximos diez años. Cada año se establece el espacio fiscal con el cual se prepara el MGMP y se fija el tope para el presupuesto del año siguiente.

(ii) A A En el MFMP cada año se incorpora un análisis de sostenibilidad de la deuda externa e interna.

(iii) A A

La mayor parte de los ministerios cuentan con PEI y PES, y aunque solo algunos de ellos señalan los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de mediano a largo plazo y los productos y resultados planificados, se dispone del MGMP, instrumento que permite determinar los costos tanto de los gastos recurrentes y de inversión.

(iv) C DNo se evidenció información de los costos recurrentes de los proyectos de inversión que fueran incluidos en los documentos presupuestarios.

IV. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestariaTransparencia de las obligaciones y pasivos del contribuyente (M2)

ID-13 B C+

El deterioro en la gestión obedece a las demoras que se presentan en las decisiones respecto de los recursos que los contribuyentes interponen ante el contencioso administrativo.

(i) D D

Los procedimientos y la legislación sobre los tributos son exhaustivos y las potestades de la administración están bien delimitadas. El sistema es complejo y dificulta la aplicación por parte de los contribuyentes.

(ii) A A

Los contribuyentes tienen acceso a información exhaustiva actualizada y de fácil utilización por los diferentes canales de información. Se desarrollan campañas de educación a los contribuyentes

(iii) B CExiste acceso a mecanismos de recursos tributarios, pero se presentan importantes demoras en las decisiones en la vía contencioso administrativa, que le restan eficacia.

Eficacia de las medidas de registro de contribuyentes y estimación de la base impositiva (M2)ID-14 B B No hay cambios significativos en el desempeño.

(i) B B

Los contribuyentes están registrados en un sistema de base de datos completo, que tiene algunos vínculos con otros sistemas de registros públicos y con reglamentos del sector financiero.


176




(ii) B BExisten sanciones reguladas para el incumplimiento de las obligaciones tributarias, pero su administración no es uniforme entre las diferentes seccionales.

(iii) B B

La administración y la información sobre las auditorías e investigaciones se basa en planes documentados, con programas basados en criterios de riesgo para parte de los ámbitos en los que se aplica autoliquidación.

Eficacia en materia de recaudación de impuestos (M1)ID-15 D+ D+ La calificación global se mantiene igual

(i) D DEl monto agregado de los atrasos tributarios es significativo (entre el 11 % y 16 % en los últimos tres años) y el valor recuperado es inferior al 60 % (entre el 28 % y 30 %)

(ii) A C

Por efecto de los días de reciprocidad que se le conceden a las entidades financieras, como mecanismo de reconocimiento por los servicios financieros prestados, los ingresos se transfieren, en el caso de los impuestos recaudados por la DIAN, de manera semanal y, para el resto de ingresos recaudados por otras entidades, puede llegar a ser mensual.

(iii) D DNo se realizan conciliaciones completas sobre las transferencias a la tesorería, no incluye avalúos, cobros y atrasos.

Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos (M1)ID-16 A A Se mantiene la gestión observada en el 2009.

(i) A ASe prepara para el ejercicio una previsión de flujo de caja anual, que se actualiza mensualmente con base en el seguimiento de los ingresos y pagos.

(ii) A A

Las entidades públicas están en condiciones de planificar y comprometer gastos con una anticipación de un año, conforme a las apropiaciones presupuestarias y la programación del PAC.

(iii) A ASolo se presentó en el 2014 un ajuste significativo en las asignaciones presupuestarias y este fue realizado de forma transparente

Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías (M2)

ID-17 B+ A Se presenta una mejora en los registros de la deuda interna y externa.

Anexos

177




(i) B A

Los registros de la totalidad de las operaciones de crédito público (interno y externo) están en un sistema propio que contiene datos completos y actualizados de las operaciones de crédito. Trimestralmente se producen informes que dan cuenta sobre el servicio de la deuda, capital y las operaciones.

(ii) B B

La mayor parte de los saldos se calculan y consolidan diariamente, sin embargo existen saldos de cuentas autorizadas para recibir ingresos o para realizar pagos desde las entidades, que se consolidan mensualmente.

(iii) A A

El proceso de autorización de una operación de crédito, así como el otorgamiento de las garantías de la Nación, está debidamente regulado y se encuentra en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Eficacia de los controles de la nómina (M1)

ID-18 C+ NC

La desconcentración del proceso de nómina no permite establecer desde el SIIF donde se paga o la existencia de ajustes retroactivos. Tal circunstancia queda bajo el dominio de cada entidad y no se dispone información estadística para valorar.

(i) C C

Se mantiene la misma condición de la evaluación anterior. No se dispone de una base de datos unificada del Gobierno Central. Las entidades procesan sus nóminas en diferentes aplicativos y trasmiten la información al SIIF, que depende de la confiabilidad de múltiples aplicativos para prevenir pagos indebidos y no hay seguridad de que se concilien datos de la nómina con registros del personal, pues es una decisión de cada entidad.

(ii) A NC

Debido a la desconcentración de la nómina y a la falta de integración con el SIIF (que es el medio de pago) consideramos una incertidumbre mayor, porque no se dispone de información estadística o datos que permitan establecer el grado de ajustes retroactivos para la muestra de entidades seleccionadas y en general para el Gobierno Central.

(iii) A AConservan la buena práctica reportada en 2009. La autoridad, para cambiar registros y nómina, es restringida y da lugar a una pista de auditoría.

(iv) C CSe mantiene la misma condición de la evaluación anterior. En los últimos tres años se han conducido auditorías internas parciales al proceso de nómina.

Competencia, precio razonable y controles en materia de adquisiciones (M2)ID-19 B B No hay cambios en el desempeño.


178




(i) B B

Los datos disponibles sobre adjudicación de contratos públicos demuestran que más de un 50 %, pero menos de un 75 % del número de contratos por encima del umbral, son adjudicados en base a concurso abierto, pero los datos pueden no ser exactos.

(ii) A ACuando los contratos se adjudican por métodos distintos de la competencia abierta, se justifican conforme a los requisitos legales.

(iii) C C

Existe un proceso definido por la legislación para presentar y tratar las quejas de la contratación, pero no funciona de una forma que permita la resolución oportuna de las quejas. En 2015 se puede constatar que no se dispone de un sistema administrativo independiente de examen de las reclamaciones en materia de adquisiciones. Todos los reclamos, si se formalizan ante el Poder Judicial, tienen probabilidad de recibir una respuesta.

Eficacia de los controles internos del gasto no salarial (M1)

ID-20 B B+ Se identifica mejoramiento por el desarrollo del SIIF sobre los controles del compromiso del gasto.

(i) B A

Se aplican controles amplios de los compromisos de gasto, que restringen eficazmente los compromisos a la disponibilidad real de efectivo y a las asignaciones presupuestarias aprobadas.

(ii) B B

Otras reglas y procedimientos de control interno incorporan un conjunto extenso de controles que se entienden ampliamente, pero, aunque se presentan informes anuales sobre el control interno, todavía no representan aseguramiento de existencia y efectividad de los controles internos.

(iii) B BEl acatamiento de las normas es satisfactorio, pero subsisten debilidades de control interno contable que originan las objeciones en los informes de la CGR y de las OCI.

Eficacia de la auditoría interna (M1)

ID-21 C C+Se registra un leve mejoramiento en la adopción normas profesionales y la efectividad de acciones con respecto a las recomendaciones en los informes de las OCI.

(i) C B

Para la evaluación 2015, la auditoría interna se ajusta a las normas para el ejercicio profesional, basadas en el MIPP mediante guías técnicas implementadas con el apoyo del IIA en Colombia.

(ii) C CEn el caso de la mayoría de las entidades del gobierno central, los informes se emiten periódicamente, pero no se presentan al Ministerio de Hacienda.

Anexos

179




(iii) C B

Con respecto a 2009, se nota un mejoramiento, de conformidad con los informes de seguimiento reportados por las UAI entrevistadas. La mayoría de las autoridades del Gobierno Central toman medidas rápidas y cabales.

V. Contabilidad, registro e informesOportunidad y periodicidad de la conciliación de cuentas (M2)

ID-22 NC BNo se evaluó en 2009 se registró NR (en 2011 No Calificado NC).

(i) B B

La conciliación de todas las cuentas bancarias administradas por la tesorería se lleva a cabo por lo menos mensualmente, por lo general dentro de las cuatro semanas posteriores al fin del período.

(ii) NC BLa conciliación y compensación de las cuentas de orden y los anticipos se llevan a cabo por lo menos anualmente, dentro de los dos meses posteriores al fin del período.

Disponibilidad de información sobre recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios (M1)ID-23 B D Disminución del desempeño.

(i) B D

No se tiene evidencia de que se recoge información sobre los recursos destinados a las escuelas primarias y centros de atención en salud, ni que se reporte esta información.

No se pudo verificar que los centros de atención en salud proveen informa-ción sobre los recursos recibidos y ejecutados.

Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso (M1)

ID-24 C+ C+

Se precisa que aunque los IEP sobre gastos, en cuanto al plazo, se emiten según las mejores prácticas. No es igual con los de ingresos. Se ha elevado la calidad de la información sobre ejecución presupuestal. Esto mantiene en promedio similar la calificación.

(i) A A

a clasificación de los datos permite la comparación directa con el presupuesto original. La información abarca todos los rubros de las previsiones presupuestarias. La cobertura del gasto abarca las etapas de compromiso y de pago.

(ii) A CLos IEP sobre ingresos son preparados y publicados trimestralmente, dentro de las 8 semanas posteriores al cierre al cual se refieren.

(iii) C B

Hay inquietudes menores reportadas por la CGR en su informe anual, con respecto a la precisión, pero no los considera de materialidad y emitió opinión limpia sobre el año 2014.


180




Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales (M1)

ID-25 A B+ Las objeciones de la CGR se alejan de la mejor práctica en cuanto la integridad de la información financiera.

(i) A B

El examen de la CGR tiene incidencia en la integridad y, basados en sus objeciones sobre y sub estimaciones de activos y pasivos, en 2015 se considera que se prepara anualmente un estado consolidado del gobierno, pero dicho estado contiene, con algunas excepciones, información completa acerca de los ingresos, gastos, activos y pasivos financieros.

(ii) A ALos estados financieros del Gobierno central son presentados a la CGR para auditoría externa dentro de los cinco meses posteriores al cierre anual.

(iii) A A Se aplican las normas nacionales previstas en el RCP a todos los estados financieros.

VI. Escrutinio y auditoria externaAlcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa (M1)

ID-26 B D+

La debilidad ocasionada por la negación de la opinión 2013 y salvedades 2012 y 2014 deterioró la efectividad del control externo, aunque mejoró la agilidad en envío de los informes al Poder Legislativo.

(i) B B

Para auditar en promedio más del 85 % del presupuesto ejecutado por el Gobierno Central, en los años 2012, 2013 y 2014, la CGR utilizó normas de auditoría gubernamental que están parcialmente en consistencia con las Normas Internacionales

(ii) B A

En el caso de los estados financieros consolidados, incluido el informe sobre presupuesto y tesorería, se presentan al poder legislativo dentro de los dos meses después de su recepción por la CGR.

(iii) B D

a CGR no presenta recomendaciones. Las entidades auditadas están obligadas a subir al Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes SIRECI (http://www.contraloriagen.gov.co/web/sireci/inicio) sus planes de mejoramiento, sobre los hallazgos reportados por la CGR, de los cuales hasta la siguiente visita de auditoría, por lo general un año o más, se hace seguimiento. Pero no se dispone de evidencia de un informe sobre el grado de efectividad de las acciones de mejora. De hecho subsisten con los años objeciones en los Estados Financieros sin superar. No se encuentra en los dictámenes de la CGR alusión a seguimiento o grado de asimilación de sus hallazgos y objeciones.

No se pudo verificar en la práctica que se hiciera se-guimiento a las recomen-daciones de la CGR.

Anexos

181




Escrutinio legislativo de la ley de presupuesto anual (M1)

ID-27 C+ A

Se presentan mejoras en el desempeño respecto al alcance del examen que realiza el Congreso de la República al proyecto de presupuesto y los procedimientos legislativos existentes.

(i) C A

El examen por parte del Congreso de la República abarca las políticas fiscales, el marco fiscal y las prioridades a mediano plazo, así como también los detalles específicos de las estimaciones de gastos e ingresos. Los ingresos y gastos se conocen desde la presentación del anteproyecto de presupuesto.

(ii) B A

Para el examen del proyecto de presupuesto existen procedimientos formalmente establecidos que se respetan en la práctica. Comprenden la conformación de comisiones especializadas para el estudio, debate y aprobación del proyecto de ley de presupuesto y procedimientos de negociación. Aunque en la actualidad no existe un cuerpo técnico que dé apoyo a las comisiones especializadas ni a los congresistas, este elemento, así como el de la de existencia de mecanismos de consulta pública, no es exigido por la metodología 2011 y por tanto no afecta la calificación.

(iii) A A

Los proyectos de presupuesto fueron entregados al Congreso de la Republica en los últimos tres años a finales del mes de julio. El Congreso conto al menos con cuatro meses para su examen.

(iv) C A

Las reglas establecidas respecto a las enmiendas presupuestarias son claras y lo procedimientos son respetados por el Ministerio de Hacienda y por las entidades del GC. Para el año 2009, la evaluación indico que la revisión de las políticas fiscales, el marco fiscal de mediano plazo y las prioridades en etapas previas eran mínimas.

Escrutinio legislativo de los informes de los auditores externos (M1)ID-28 D+ D+ No hay variaciones en el desempeño

(i) B BEl escrutinio de los informes anuales de auditoría, por parte del Poder Legislativo, se completa dentro de los seis meses posteriores a recibirlos de la CGR.

(ii) B B

Periódicamente se llevan a cabo audiencias en profundidad acerca de las principales conclusiones, con los funcionarios responsables de los organismos auditados, aunque, sólo algunos organismos han merecido un dictamen adverso o con reservas de los auditores.

(iii) D D El Poder Legislativo no emite recomendaciones.


182

Anexo 8Fuentes de Información

Indicador Fuentes de Información Utilizadas

ID-1

DGPPN – MHCP• Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación• Bitácora Cifras Presupuestales Actualizada, 2015• Ley 1485 de 2011• Ley 1593 de 2012• Ley 1687 de 2013• Informe de Ejecución Presupuestaria, acumulado a Dic 2012• Informe de Ejecución Presupuestaria, acumulado a Dic 2013• Informe de Ejecución Presupuestaria, acumulado a Dic 2014

ID-2

DGPPN – MHCP• Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación• Bitácora Cifras Presupuestales Actualizada, 2015• Ley 1485 de 2011• Ley 1593 de 2012• Ley 1687 de 2013• Informe de Ejecución Presupuestaria, acumulado a Dic 2012• Informe de Ejecución Presupuestaria, acumulado a Dic 2013Informe de Ejecución Presupuestaria, acumulado a Dic 2014

ID-3

DGPPN - MHCP• Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación• Bitácora Cifras Presupuestales Actualizada, 2015• Ley 1485 de 2011• Ley 1593 de 2012• Ley 1687 de 2013DIAN• Rentas del presupuesto – aforo de recaudaciones 2012• Rentas del presupuesto – aforo de recaudaciones 2013Rentas del presupuesto – aforo de recaudaciones 2014

Anexos

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ID-4

DGPPN - MHCP• Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, 2011• Catálogo General de Cuentas, 2015• Manual de Clasificación Económica del Presupuesto, 2008• Clasificador Funcional del Gasto, 2008FMI• Manual de Estadísticas Fiscales 2001 del Fondo Monetario Internacional (FMI).• Manual de Estadísticas Fiscales 2014 del Fondo Monetario Internacional (FMI).

ID-5

DGPPN - MHCP• Proyecto de la ley de PGN 2015• Proyecto de la ley de PGN 2016• Mensaje Presidencial – Proyecto de Presupuesto 2015• Mensaje Presidencial – Proyecto de Presupuesto 2016• Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015

ID-6Contaduría General de la Nación.• Cuestionario Anual de las Estadísticas de las Fianzas Públicas, 2013• Cuestionario Anual de las Estadísticas de las Fianzas Públicas, 2014

ID-7

Dirección de Apoyo Fiscal - MHCP.• Constitución Política• Procuraduría delegada para la Descentralización y Entidades Territoriales: Descentralización y

Entidades territoriales, 2011• Ley 152 de 1994 sobre planeación; • Decreto compilatorio del sector hacienda 1608/15 sobre presupuesto• Ley 358 de 1997 sobre endeudamiento territorial• Ley 550 de 1999 fija un régimen de insolvencia financiera; • Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 señalan la distribución de competencias y recursos entre niveles

de gobierno así como la distribución entre entidades territoriales de las transferencias nacionales de ingresos corrientes de la Nación, que en Colombia se denominan Sistema General de Participaciones (SGP)

• Decreto Ley 028 de 2008 establece un sistema de monitoreo, seguimiento y control sobre el uso del SGP; las leyes 617/00, 819/03 y 1483/11 configuran un marco normativo de responsabilidad fiscal, transparencia y rendición de cuentas,

• Ley 1530/12 regula el uso y la distribución de las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables.

Departamento Nacional de Planeación - DNP• Distribución Sistema General de Regalías - SGR• Distribución Sistema General de Preferencias - SGP

ID-8

MHCP• Ley 1485 de 2011• Ley 1593 de 2012• Ley 1687 de 2013DNP• Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018• Balance de Resultados, enfoque nacional, 2014• Agenda de Evaluaciones 2014• Informe al Congreso, 2015


184


ID-9

MHCP• Portal informático: www.minhacienda.gov.co • La documentación correspondiente al proyecto de presupuesto de 2016, presentado en 2015, se

encuentra disponible en el siguiente enlace: https://goo.gl/1Jk2CH• Informes de ejecución presupuestaria para los años 2014 y 2015 se encuentran en el enlace:

https://goo.gl/8sPR2l• La Contraloría General de la República publica en su portal informático (www.contraloria.gov.

co) la auditoria al Balance General. El informe de auditoría se hace público dentro de los doce meses siguientes de finalizado el ejercicio correspondiente. El enlace específico es: http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/informesconstitucionales.

• La CGR publica en su sitio oficial www.contraloria.gov.co la totalidad de las auditorias liberadas sobre las operaciones del Gobierno Nacional dentro de un plazo menor a los seis meses posteriores a su presentación. El enlace específico es: www.contraloria.gov.co/web/guest/auditorias-liberadas.

• El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2015, para el periodo 2015-2024, se publicó de forma oportuna en el portal informático del MHCP, y se encuentra bajo el enlace: https://goo.gl/RDxM6a

• Por otro lado, el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) está disponible al público en el portal del Departamento Nacional de Planeación (DNP) bajo el enlace: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3837.pdf

ID-10

Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional – Subdirección de Riesgo• Manual de Estadísticas Fiscales 2014 del Fondo Monetario Internacional (FMI).• Marco Fiscal de Mediano Plazo, MHCP 2014, 2015 y 2016• Estrategia de deuda de mediano plazo del Gobierno Nacional Central, MHCP, 2013• Informe de Viabilidad Fiscal GSN, MHCP, 2014 y 2015• Informe de desempeño Fiscal e Integral de 1102 municipios, DNP 2014• Decreto 4712 de 2008. Por el cual se reglamenta parcialmente la CUN.• Ley 617 de 2000, por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario

1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

• Ley 358 de 1997, por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento complementadas con la ley 80 de 1993, Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y otras complementarias sobre gestión territorial y gasto y endeudamiento público.

• Ley 448 de 1998 asigna la responsabilidad a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional de aprobar las Valoraciones de las obligaciones contingentes.

• Instructivo Conceptual de la valoración de pasivos contingentes en operaciones de crédito público, MHCP, 2007

• Colombia: Estrategia de política de gestión financiera pública ante el riesgo de desastres por fenómenos de la naturaleza, MHCP, 2013

Contraloría General de la República – CGR• Informe con Dictamen de la CGR sobre los Estados Financieros al 31.12.14.• Informe sobre la situación de las finanzas del estado 2014, CGR 2015

http://www.minhacienda.gov.co

http://www.contraloria.gov.co


http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/informesconstitucionales

http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/informesconstitucionales


http://www.contraloria.gov.co/web/guest/auditorias-liberadas

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3837.pdf

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3837.pdf

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr012.html#364

Anexos

185


ID-11

Departamento Nacional de Planeación- DNP• Manual de Soporte Conceptual Metodología General para la Formulación y Evaluación de

Proyectos, 2013• Informe de Gestión, 2014• Anexo al Informe de Gestión Proyectos de Inversión Vigencia 2014

ID-12

Contaduría General de la Nación – CGN• Resolución 354 del 05 de septiembre de 2007, por la cual se adopta el Régimen de Contabilidad

Pública, se establece su conformación y se define el ámbito de aplicación. (Inversiones e Instrumentos derivados, Rentas por Cobrar, Deudores e Inventarios. Contiene la regulación contable pública de tipo general y específico y está conformado por el Plan General de Contabilidad Pública, el Manual de Procedimientos y la Doctrina Contable Pública.

• Decreto 2785 de 2013 Reglamento de la Cuenta Única Nacional (CUN)• Documentos CONPES 3251 de 2003 y 3493 de 2007 sobre la Gestión de Activos Públicos como

política Estatal• Ley 1450 de 2011 Por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. (inversiones)Central de Inversiones• Decreto 4819 de 2007 modificado por los Decretos 1207 de 2008, 3409 de 2008 y 033 de 2015, sobre

creación y funciones de CENTRAL DE INVERSIONES S.A• Renovación de la administración pública: Programa para la gestión eficiente de activos públicos (fase

i: activos fijos - inmobiliarios), CONPES, 2003• Ley 1420 2010, por la cual por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley

de apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2011 y se imparten instrucciones de transferir la cartera de deudas a CISA.

ID-13

DGCPTN - MHCP• Estrategia de Gestión de Deuda de Mediano Plazo de la Nación, 2013• Informe Trimestral Seguimiento de Deuda del Gobierno Nacional, Subdirección de Riesgo, 2015MHCP• Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014• Ley 533 de 1999, por la cual se amplían las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para

celebrar operaciones de crédito público externo e interno y operaciones asimiladas a las anteriores, así como para garantizar obligaciones de pago de otras entidades estatales y se dictan otras disposiciones.

• Decreto Número 1068 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público

Gobierno Nacional• Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública• Decreto 2681 de 1993, reglamentario de la Ley 80 de 1993

ID-14

DGPM - MHCP• Ley 1473 de 2011, por medio de la cual se establece una regla fiscal• Informe de Cumplimiento de la Regla Fiscal, 2013• Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014

ID-15

MHCP• Ley 819 de 2003, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal• Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014• Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación, 2014.


186


ID-16

MHCP• Decreto 4730 de 2005, por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto• Decreto 1957 de 2007, por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se dictan otras

disposiciones en la materia.Departamento Nacional de Planeación- DNP• Documento Consejo Nacional de Política Económica y Social. República de Colombia, CONPES

No 3752, Marco de Gasto de Mediano Plazo 2014-2017MINTRANSPORTE• Documento Metodológico. Acompañamiento al Ministerio de Transporte en el Proceso de

Construcción de su Plan Estratégico• Matriz Plan Estratégico Institucional 2015-2018.

ID-17

DGPPN- MHCP• Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, 2011• Decreto 4730 de 2005 por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto.• Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de

1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto• Circular de fecha 9 de julio de 2013., por la cual se comunican los techos indicativos para el periodo

2014-2017 • Circular Externa 06 de Febrero 21 de 2014 por la cual se señalaron las instrucciones y criterios para

realizar el proceso de programación de los anteproyectos de presupuesto de los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación (PGN).

• Circular de fecha 8 de julio de 2014, por la cual se comunica el techo para el año 2015 y los techos indicativos hasta el año 2018

• Nota de radicación del proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal de 2013 • Nota de radicación del proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal de 2014 • Nota de radicación del proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal de 2015 Departamento Nacional de Planeación- DNP• Documento Consejo Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia, CONPES No

3752, Marco de Gasto de Mediano Plazo 2014-2017• Documento Consejo Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia, CONPES No

3813, Marco de Gasto de Mediano Plazo 2015-2018• Documento Consejo Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia, CONPES

No 3814, Plan Operativo Anual de Inversiones Vigencia 2015

ID-18

DGPPN - MHCP• Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, 2011• Ley 1687 de 2013, por la cual se aprueba el presupuesto para la vigencia 2014• Ley 1593 de 2012, por la cual se aprueba el presupuesto de la vigencia 2013 • Ley 1485 de 2011, por la cual se aprueba el presupuesto de la vigencia 2012. • Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de PresupuestoCongreso de la República• Ley 5 de 1992, Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de

Representantes.• Informe de ponencia para primer debate al proyecto de Ley 052 de 2014 Cámara de Representantes

y Senado • Informe de ponencia primer debate proyecto de Ley 37 de 2014 senado, 052 de 2014 Cámara de

Representantes• Informe de ponencia segundo debate proyecto de Ley 37 de 2014 senado, 052 de 2014 Cámara de

Representantes

Anexos

187


ID-19

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN• Informe de Rendición de Cuentas, 2014• Informe de Gestión y Resultados 2015, Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente Dirección de Gestión de Ingresos• Informe de Diagnóstico y Recomendaciones Digitales, Banco Mundial 2014• Plan Táctico DIAN 2014-218 • Anexos se seguimiento planes operativos 2012, 2013, y 2014• Estatuto Tributario Nacional• Informe Trimestral de Autoevaluación

ID-20

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN• Resolución Número 03083 de 2007 , por la cual se modifica el artículo 38 de la Resolución 0478

de 2000 y se adopta un nuevo formato y las especificaciones para la presentación de la información correspondiente a recaudos y consignaciones por parte de las entidades autorizadas para recaudar.

• Resolución Número 0008110 de 2010, por la cual se modifica parcialmente la Resolución 478 del 26 de enero de 2000, modificada por la Resolución 3210 del 28 de abril de 2000 y se adoptan otras disposiciones en relación con la recepción y recaudo de impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

• Acuerdo entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN y las Entidades Autorizadas Para Recaudar, 2000

ID-21

DGCPTN- MHCP• Anexo documento soporte para asignación de PAC inicial, 2015• Decreto• Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Artículo 261 que

regula la Cuenta Única Nacional• Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Artículo 149,

regulaciones sobre la CUN.• Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector

Hacienda y Crédito Público.• Decreto 359 de 1995, por el cual se reglamenta el PAC• Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto• Decreto Reglamentarios 568 de 1996 . Reglamenta el PAC

ID-22

DGPPN- MHCP• Informe de Ejecución Presupuestal Acumulado a Diciembre de 2012. • Informe de Ejecución Presupuestal Acumulado a Diciembre de 2013.• Informe de Ejecución Presupuestal Acumulado a Diciembre de 2014.


188


ID-23

Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP• Decreto 1083 de 2015 Modificado por el Decreto 1412 de 2015, Adicionado por el Decreto 1817 de

2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.• Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el Empleo Público, la Carrera

Administrativa, la Gerencia Pública y se dictan otras disposiciones• Portal del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP), 2015, contiene

información de carácter institucional tanto nacional como territorial, relacionada con: tipo de entidad, sector al que pertenece, conformación, planta de personal, empleos que posee, manual de funciones, salarios, prestaciones, etc., e información con la cual se identifican las instituciones del Estado colombiano.

• Decreto 188 de 2004, en el cual consolida la actual estructura administrativa del Departamento Administrativo de la Función Pública

ID-24

Colombia Compra Eficiente• Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración

Pública• Decreto 1510 de 2013, por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.• Decreto Ley 4170 de 2011, por el cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública –

Colombia Compra Eficiente y se determinan sus objetivos y estructura.• Decreto 1082 de 2015 por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector

administrativo de planeación nacional.• Estatuto General de Contratación, Ley 80 de 1993, y sus reformas, contemplan todo lo concerniente

al tema de contratación (compra-venta y demás figuras que transfieran la propiedad y/o tenencia de un activo).

• Portal del Sistema electrónico de Contratación Pública (SECOP) http://www.colombiacompra.gov.co/es/secopBanco Mundial• Colombia–National Level Public Financial Management and Procurement Report , Volume III–

Status of the Colombian Public Procurement System: OECD Methodology, 30 de junio del 2009, WB e IDB

OECD• Principlesfor Integrity in Public Procurement, OECD, 2009

http://www.colombiacompra.gov.co/es/secop

Anexos

189


ID-25

DAFP• Decreto 1599 de 2005, por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado

Colombiano.• Decreto 943 de 2014, por el cual se actualiza el Modelo Estándar de Control Interno (MECI).• Ley 87 de 1993 Ley de Control Interno, con modificaciones parciales en 2000, 2002 y 2011• Decreto 2674 de 2012 (perfiles - 27 literal h) y artículo 32) y Circular externa 002 de enero 8 de

2016 sobre “pago a beneficiario final a través del SIIF Nación y Decreto 1068 de 2015, Decreto único reglamentario del Sector hacienda y crédito público.

• Circular externa 002 de pagos SIIF 8 de enero de 2016• Decreto 2145 de 1999 por el cual se dictan normas sobre el Sistema Nacional de Control Interno

de las Entidades y Organismos de la Administración Pública del Orden Nacional y Territorial y se dictan otras disposiciones.

• Manual técnico del Modelo estándar de Control Interno, DAFP, 2014• Informe ejecutivo anual del control interno, DAFP, 2014• Informes históricos de madurez del control interno (2008 -2014), en la dirección

http://mecicalidad.funcionpublica.gov.co/Historial/historial.aspxCGR• Informe sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno, CGR, vigencia 2014.

ID-26

DAFP• Ley 87 de 1993 Ley de Control Interno, con modificaciones parciales en 2000, 2002 y 2011• Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,

investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública• Circular externo 100-01-2015 19 de enero del 2015 del DAFP por la cual se requiere el Informe

ejecutivo anual de control interno• Guía de auditoria interna para entidades públicas, DAFP, 2013• Rol de las Oficinas de Control Interno, Auditoría Internao quien haga sus veces, DAFP, 2009.

ID-27

DGCPTN- MHCP – Subdirección de Tesoro• Decreto 2785 de 2013, por la cual se reglamenta la Cuenta Única de la Nación (CUN)• Decreto 2789 de 2004 por el cual se reglamenta el Sistema Integrado de Información Financiera,

SIIF Nación.CGN• Resolución 357 de 2008, por la cual se adopta el procedimiento de control interno contable y de

reporte del informe anual de evaluación a la Contaduría General de la Nación.• Decreto 1510 de 2013 Patrimonio autónomo para el manejo de anticipos• Política de la CGN No. GTI02-POL01 del 18 de septiembre de 2014, Política de administración de

usuarios y/o contraseñas.• Política de la CGN No. GTI02-POL02 del 24 de septiembre de 2014, Administración de plataforma

tecnológica, Política de seguridad informática.• Política de administración de usuarios y/o contraseñas , CGN, 2014CGR• Informe de Auditoría al Balance General de Hacienda Pública 2014, CGR 2015

ID-28

DGPPN-MHCP – Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal• Informes de ejecución presupuestal en las páginas https://goo.gl/tJxh9Ky en https://goo.gl/8sPR2l• Ley 1687 de 2013, por la cual se aprueba el presupuesto General de la Nación para el año 2014• Series de la ejecución de ingresos y gastos desde el año 2000 en dirección www.pte.gov.co• Cuenta General del presupuesto y del tesoro 2014, CGR 2015


190


ID-29

CGN• Régimen de Contabilidad Pública (RCP) - Resolución 354 de 2007, CGN. • Ley 42 de 1993, sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo

ejercen.• Ley 5 de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de

Representantes.• Balance General de la Nación 2014 y notas complementarias en la dirección www.contaduria.gov.co• Resolución 533 del 8 de octubre de 2015 de la CGN sobre el Marco conceptual para la preparación y

presentación de información financiera• Resolución 620 del 26 de noviembre de 2015, por la cual se Incorpora el Catálogo General de Cuentas

al Marco Normativo para entidades de gobierno• Resolución 248 del 6 de julio de 2007, por la cual se establece la información a reportar, los requisitos y

los plazos de envío a la Contaduría General de la Nación.• Ley 1314 de 2009, por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información

financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, se señalan las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y se determinan las entidades responsables de vigilar su cumplimiento.

• Doctrina Contable Pública Compilada , actualizadaDel 2 de enero al 31 de diciembre de 2014• Manual funcional del proceso de consolidación, 2014, CGNMHCP – Dirección de Tecnologías• Diagnóstico de la Situación Actual en Gestión de Riesgos del SIIF Nación • MHCP, Grant Thornton, 10 Diciembre de 2013.CGR• Informe de auditoría al Balance General de Hacienda Pública, 2014, CGR, 2015

ID-30

CGR• Constitución Política de Colombia, 1991 • Ley 42 de 1993, sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo

ejercen.• Informe de gestión al Congreso y al Presidente de la República Control fiscal eficaz para una mejor

Gestión Pública, 2014-2015, Contralor General, CGR, julio de 2015.• Informe de Auditoría al Balance e General de Hacienda Pública, 2012, 2013 y 2014, CGR.• Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro para la vigencia 2014, CGR junio 2015• Informe sobre la situación de las finanzas del estado 2014, CGR 2015• Decreto 267 de 2000, por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la

Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.

• Guía de Auditoría de la CGR, 2015

ID-31

Cámara de Representantes del Congreso de la República – Comisión Legal de Cuentas• Ley 5 de 1992 “Orgánica del Reglamento del Congreso” • Resoluciones de la Cámara de Representantes sobre la Cuenta General de presupuesto y del tesoro y

el balance General de la nación por loa años 2012, 2013 y 2014

Anexos

191

Anexo 9Resumen de las observaciones del marco de control interno

Componentes y elementos del control interno (ver nota 1)

Resumen de observaciones(ver nota 2)

1. Ambiente de control1.1 La integridad personal y profesional y los valores éticos de la administración y su personal, incluyen una actitud constante de respaldo hacia el control interno a lo largo de la organización y la administración.

No hay información disponible proveniente de la evaluación PEFA (NID).

1.2. Compromiso por la competencia NID1.3. Tono de la alta gerencia (filosofía y estilo de operación)

NID

1.4. Estructura organizacional NID1.5. Políticas y prácticas de recursos humanos No se practican auditorías internas o externas sistémicas a

los proceso de recursos humanos, incluido nomina, por lo cual no hay bases de aseguramiento sobre este elemento. Los controles internos de nómina en ID 23, están distantes de las mejores prácticas.

2. Evaluación de Riesgos2.1 Identificación de Riesgos NID2.2 Evaluación de riesgos (impacto y probabilidad) NID2.3 Evaluación del riesgo NID2.4 Evaluación del apetito por el riesgo NID2.5 Respuesta al riesgo (transferencia, tolerancia, tratamiento o terminación)

NID

3. Actividades de control


192

Componentes y elementos del control interno (ver nota 1)

Resumen de observaciones(ver nota 2)

3.1 Procedimientos de aprobación y autorización Satisfactorio. Con recomendaciones de los auditores internos para las entidades seleccionadas que no modifican la conclusión de tales auditores sobre estos procesos.

3.2 Segregación de funciones (autorización, procesamiento, registro, revisión)

Satisfactorio. No se identifican asuntos reportados en los informes de los auditores internos para las entidades seleccionadas.

3.3 Controles de acceso a los registros y recursos Satisfactorio. Con recomendaciones de los auditores internos para las entidades seleccionadas que no modifican la conclusión de tales auditores sobre estos procesos. El Sistema Integrado de Información Financiera SIIF – Nación recibió de una Firma externa especializada, un diagnóstico sobre riesgos y seguridades en 2013, que incluyen riesgos sobre acceso a la información, pero a la fecha no se dispone de una actualización sobre la efectividad en la asimilación de las recomendaciones incluidas en dicho informe.

3.4 Verificaciones Debilidades de consistencias de cuentas objetadas por la CGR.

3.5 Reconciliaciones Debilidades de conciliaciones de cuentas, especialmente inconsistencias en la consolidación de estados financieros con salvedad de la CGR.

3.6 Revisiones del desempeño operativo NID3.7 Revisiones de operaciones, procesos y actividades Informes de auditores internos reflejan un nivel

satisfactorio.3.8 Supervisión (asignación, revisión y aprobación, orientación y formación)

NID

4. Información y comunicación El SIIF recibió de una Firma externa especializada, un diagnóstico sobre riesgos y seguridades en 2013, pero a la fecha no se dispone de una actualización sobre la efectividad en la asimilación de las recomendaciones incluidas en dicho informe.

5. Monitoreo5.1 Monitoreo sobre la marcha Debilidades por inconsistencias de cuentas objetadas por

la CGR. Indican incertidumbre sobre el monitoreo de los controles internos contables principalmente.

5.2 Evaluaciones Parcial, las OCI (auditorías internas) no evalúan y reportan sobre la efectividad de los controles internos. Su seguimiento no se focaliza en los problemas materiales reportados por la CGR en sus dictámenes institucionales con salvedades, abstenciones u opiniones adversas.

5.3 Respuestas de la administración Parcial. Objeciones de la CGR no se han superado y recomendaciones en los informes de las OCI no siempre se atienden en los plazos establecidos.

Anexos

193

Nota (1)

El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) presenta anualmente el informe de-nominado Informe ejecutivo anual de control interno y la Contraloría General de la República (CGR) el Informe anual sobre la calidad y eficiencia del control interno fiscal. Sin embargo, estos dos infor-mes no se refieren al aseguramiento de lo adecuado y efectivo del control interno en función de los componentes y elementos previstos en la mejor práctica. El Informe del DAFP es un compendio de encuestas sobre estructura del control interno tomada de la administración de cada entidad, en la cual miden lo adecuado del control interno y los califican para el año 2014, en promedio, como satisfactorio, pero no se reporta una medición de efectividad. De acuerdo con lo manifestado por el DAFP, como institución no tiene capacidad para verificar la consistencia de la información reportada por las entidades. Por su parte, el informe de la CGR no está dirigido a componentes y elementos del control interno y la conclusión general, de que el control interno fiscal es “satisfactorio”, no ha sido interpretada estadísticamente o por un método de reconocido valor técnico.

Nota (2)

De acuerdo con el informe ejecutivo anual del DAFP, sobre madurez del Control Interno (menciona-do en la nota 1) las entidades del Gobierno Central autocalifican todos los componentes del Control Interno, en promedio, como satisfactorios. Según el modelo de madurez del DAFP, un nivel satisfac-torio es un valor entre 3.7 y 4.6 sobre 5.0 y el óptimo nivel de denomina “avanzado y está entre 4.7 y 5.0. Las Oficinas de Control Interno (OCI) revisan tales informes, pero no emiten un informe de aseguramiento. Desde que se emitió el Modelo Estándar de Control Interno (MECI) en 20051, no se ha hecho un balance de su efectividad. De hecho, en dicho periodo los escándalos de corrupción y de débil calidad en la gestión de los recursos públicos son una constante que se refleja en el índice de percepción de la corrupción (IPC).

1 Decreto 1599 de 2005, por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano.


194

Anexo 10 Muestra de grandes proyectos evaluados

Sector Proyecto Valor vigente 2015

Programa/Subprograma Clasificación en PND

Educ

ació

n

Mejoramiento, adecuación, ampliación, construcción y/o dotación de establecimientos educativos en diferentes zonas del país, en el marco de la Estrategia, contratos, plan y acuerdos de desarrollo urbano.

$ 38,550,000,000

Programa: 0630 Transferencias.Subprograma: 1000 Intersubsectorial gobierno

Pilar: 1 Crecimiento sostenible y competitividad.Objetivo: 13 Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo.Estrategia: 133 Infraestructura de transporte.Programa: 13303 Corredores viales.

Com

unic

acio

nes

Fortalecimiento del sector de contenidos y aplicaciones digitales, nacional.

$85,550,000,000

Programa: 0310 Divulgación, asistencia técnica y capacitación del recurso humano.Subprograma: 0400 Intersubsectorial comunicaciones.

Pilar: 1 Crecimiento sostenible y competitividad.Objetivo: 12 Competitividad y crecimiento de la productividad.Estrategia: 123 Apoyos transversales a la competitividad.Programa: 12303 Mejoramiento del entorno de negocios.

Anexos

195



Trab

ajo Fortalecimiento al

desarrollo productivo del campo colombiano nacional.

$43,000,000,000

Programa: 0320 Protección y bienestar social del recurso humano.Subprograma: 1300 Intersubsectorial trabajo y bienestar social.

Pilar: 1 Crecimiento sostenible y competitividad.Objetivo: 13 Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo.Estrategia: 132 Agropecuaria y desarrollo rural.Programa: 13201 Capacidad para generar ingresos por parte de la población rural.

Com

unic

acio

nes

Implementación y desarrollo de la estrategia de gobierno en línea, a nivel nacional.

$56,878,000,000

Programa: 0520 Administración, atención, control y organización institucional para la administración del estado.Subprograma: 0400 Intersubsectorial comunicaciones.

Pilar: 5 Soportes transversales de la prosperidad democrática.Objetivo: 51 Buen gobierno, lucha contra la corrupción y participación ciudadana.Estrategia: 512 Estrategias contra la corrupción.Programa: 51202 Lucha contra la corrupción.

Incl

usió

n so

cial

y

reco

ncili

ació

n Implementación del plan estratégico de tecnología de información para asistencia, atención y reparación integral a las víctimas a nivel nacional.

$62,000,000,000

Programa: 0223 Adquisición, producción y mantenimiento de la dotación administrativaSubprograma: 1507 Atención a población vulnerable o excluida.

Objetivo: 51 Buen gobierno, lucha contra la corrupción y participación ciudadana.Estrategia: 511 Buen gobierno.Programa: 51103 Información pública.

Agr

opec

uario

Inversiones para el saneamiento, formalización y ordenamiento productivo de las tierras rurales a nivel nacional.

Programa: 0112 Adquisición de infraestructura propia del sector.Subprograma: 1107 Tierras.

Pilar: 1 Crecimiento sostenible y competitividad.Objetivo: 13 Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo.Estrategia: 132 Agropecuaria y desarrollo rural.Programa: 13223 Ordenamiento social de la propiedad de la tierra.

171300 - Instituto Colombiano De Desarrollo Rural – INCODER- Nación.

$67,401,021,315

171300-Instituto Colombiano De Desarrollo Rural – INCODER- Propios.

$1,070,722,582

170101-Minagricultura - Gestión General. $8,200,132,000


196



Tran

spor

te

Construcción de obras para la seguridad vial. Nacional. Programa: 0111

Construcción de infraestructura propia del sector.Subprograma: 0601 Red vial nacional.

Pilar: 1 Crecimiento sostenible y competitividad.Objetivo: 13 Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo.Estrategia: 133 Infraestructura de transporte.Programa: 13303 Corredores viales.

240200-Instituto Nacional De Vías - Nación. $5,794,650,113

240200-Instituto Nacional De Vías - Propios. $9,343,326,313

Agr

opec

uario Implementación programa

de financiamiento y mitigación del riesgo de la producción agropecuaria nacional.

$78,838,818,000

Programa: 0670 Apoyo.Subprograma: 1100 Intersubsectorial agropecuario.

Pilar: 1 Crecimiento sostenible y competitividad.Objetivo: 12 Competitividad y crecimiento de la productividad.Estrategia: 123 Apoyos transversales a la competitividad.Programa: 12301 Apoyo al acceso a servicios financieros.

Am

bien

te y

des

arro

llo so

sten

ible

Construcción de obras mecánicas y biomecánicas para la mitigación de desastres en municipios de la jurisdicción de CORPOCHIVOR departamento de Boyacá. Programa: 0630

Transferencias.Subprograma: 0900 Intersubsectorial ambiente.

Pilar: 4 Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo.Objetivo: 41 Gestión ambiental para el desarrollo sostenible.Estrategia: 999 Sin estrategia.Programa: 41002 Apoyo a las corporaciones ambientales con bajos ingresos.

323600 - Corporación Autónoma Regional de Chivor (CORPOCHIVOR) - Nación.

$ 1,400,000,000

323600 - Corporación Autónoma Regional de Chivor (CORPOCHIVOR)- Propios.

$ 348,718,922

Anexos

197



Com

unic

acio

nes

Implementación del modelo convergente en la televisión púbica en Colombia.

$25,000,000,000

Programa: 0213 Adquisición, producción y mantenimiento de la dotación propia del sector.Subprograma: 0400 Intersubsectorial comunicaciones.

Pilar: 1 Crecimiento sostenible y competitividad.Objetivo: 12 Competitividad y crecimiento de la productividad. Estrategia: 123 Apoyos transversales a la competitividad.Programa: 12303 Mejoramiento del entorno de negocios.

Incl

usió

n so

cial

y

reco

ncili

ació

n

Implementación de la estrategia nacional para la superación de la pobreza extrema.

$ 223,609,411,206

Programa: 0320 Protección y bienestar social del recurso humano.Subprograma: 1507 Atención a población vulnerable o excluida.

Pilar: 2 Igualdad de oportunidades para la prosperidad social.Objetivo: 22 Promoción social.Estrategia: 221 Red para la superación de la pobreza extrema.Programa: 22104 Implementación Red Juntos.

evaluación pefa with pefa... · dgppn dirección general de presupuesto público nacional dian...

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