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1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN

Presupuesto y economía política: El caso de Presupuesto y economía política: El caso de ColombiaColombia

Carolina RenteriaCarolina Renteria

Directora General del Presupuesto Público Directora General del Presupuesto Público NacionalNacional

Enero 26, 2005Seminario Regional de Política Fiscal

Chile


Gobierno Presidencial Fuerte

Sistema Presupuestal Centralizado

Ventaja:Ejecutivo mantiene

Disciplina Fiscal

Riesgo:“Combinación Difícil”

+

Congreso: Ente fiscalizador para que exista “accountability”


Index of budgetary institutions

0.45

0.47

0.50

0.50

0.52

0.54

0.55

0.55

0.56

0.56

0.57

0.57

0.62

0.66

0.72

0.73

0.76

0.40 0.45 0.50 0.55 0.60 0.65 0.70 0.75 0.80

DOM

BOL

SLV

BRA

HND

PER

PRY

VEN

CRI

ECU

GTM

ARG

URY

PAN

MEX

CHL

COL

Stein et al (1998). Average figures for 1990-1995 on a scale from 0 to 1, from the least to the most centralised.


El déficit fiscal colombiano

-8%

-7%

-6%

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005

% PIB% PIBSector público Sector público consolidadoconsolidado

GNCGNC

Fuente: MHCP


21,725,8

28,5

36,8

41,8

44,9

54,251,5

49,246,1

0

10

20

30

40

50

60

Porc

enta

je d

el PIB

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Sep-04

2004py

Fuente: DGPM. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Deuda neta SPNF

Stock de Deuda Pública


Características de gobernabilidad fiscal:

• Institucionales:– Restricciones numéricas del déficit– Reglas jerárquicas “arriba- abajo”– Procesos transparentes

• Políticas:– Uso extensivo y sin control de decretos por parte del

Ejecutivo– Delegación de poderes presupuestales del Legislativo

en el Ejecutivo

Qué tan válido y/o viable para Colombia?

La disciplina fiscal y las instituciones presupuestales

jerárquicas


La disciplina fiscal y las instituciones presupuestales

jerárquicas

• Solución Institucional (Alesina, Peroti, Stien, Santiro)

Centralización de poderes presupuestales en el Ministerio de

Hacienda y limitación de las prerrogativas del Parlamento en

el proceso presupuestal

Se puede hacer en Colombia, sin modificar la

Constitución Política?

Reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto EOP


Objetivos del ejercicio fiscal y presupuestal:

1. Objetivos macroeconómicos de estabilidad y de

consistencia entre la disponibilidad de recursos y el

nivel de gasto total: El Cuánto

2. Objetivos respecto a la asignación sectorial o

regional de recursos públicos según lo determinen

los requerimientos sociales: El Qué

3. Objetivos en cuanto a la utilización y aplicación de

los recursos públicos bajo distintas modalidades

micro-institucionales de gasto y su evaluación: El

Cómo


1. El Cuanto


El cuánto en Colombia: ¿Por qué no ha funcionado?

1. Por la existencia de presiones de gasto superiores a los ingresos, y/o

2. Por la dinámica institucional: Dos reformas presupuestales en los

últimos 30 años, conceptualmente opuestas:

- Decreto-Ley 294 de 1973

- Ley 38 de 1989


3,2

3,53,4

3,7

3,94,0

2,5

2,3

2,6

3,3

3,0

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

2,53,1 3,3 3,5 3,4

4,3 4,65,3

4,65,7 5,5 5,6 5,50,8

0,9 1,01,2 1,3

1,6 1,71,8

2,02,2

2,5 2,8 2,83,8

0,8

0,81,3

1,5 2

2,1 22,3

2,92,8

2,5 2,43

2,8

4,3

0

2

4

6

8

10

12

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

4.85.6

6.16.8

8.0 8.08.7

10.210.7 10.7

9.6

TerritorialesPensiones

Otras

Transferencias (CP 91)

(% del PIB)

Gasto Militar

(% del PIB)


Existe un presupuesto sin restricción y fragmentado:

Las presiones, internas y externas al Ejecutivo, se convierten en obligaciones y finalmente, en gasto adicional

No hay mecanismos para cumplir con una de las reglas básicas para el progreso económico: restringir el nivel del gasto total al nivel de los recursos sostenibles

El marco de incentivos reales ha favorecido la explotación de lo público sin mayor riesgo en el corto plazo.


El texto aprobado en primer debate propone

• Establecer una restricción fiscal fuerte (superavit primario) y un sistema presupuestal con una perspectiva de mediano plazo (Fortalecer Ley de Responsabilidad Fiscal)

• Crea instrumentos para lograr este objetivo


El texto aprobado en primer debate propone:

El Sistema Presupuestal (Artículos 4-10)Conformación (Art. 5):

3 Instrumentos

Presupuesto Público Nacional

1 año

Marco Fiscal de Mediano Plazo

Al menos 5 añosPresentación al Congreso: 15 de

abril

Marco de Gasto de Mediano Plazo

4 años


2. El Qué


El qué: La evidencia

• La Constitución de 1991 le da al Ejecutivo la facultad de definir lo que es gasto público social

• En el EOP existe una definición que es demasiado amplia, y por lo tanto el presupuesto actual no es focalizado

• Ausencia de fundamentos teóricos en la Hacienda Pública, dado que el MHCP y el DNP se han concentrado más en el manejo del déficit que en garantizar la focalización y progresividad del gasto público.


El qué en Colombia

• Se puede plantear dos hipótesis:

• La CP de 1991 generó un nivel de gastos inconsistente con las restricciones de recursos, y agravó el problema de la inflexibilidad del gasto.

• El Estado colombiano carece de una función de bienestar que le permita priorizar y limitar el nivel de gasto y por ende puede haber gastado en programas que no necesariamente corresponden a la atención de necesidades básicas.


Inflexibilidades presupuestales

El presupuesto es una recopilación de mandatos legales y

constitucionales, cuya obligatoriedad implica un muy reducido margen

de maniobra por parte del gobierno en la asignación del gasto público. Muchos de los programas de gobierno no encuentran cabida dentro del

presupuesto, dado que muchos gastos “vienen” de manera inercial de

años atrás Existencia de rentas de destinación específica, resultado, entre otras,

de la apropiación de rentas por parte de sectores sociales que hoy

cuentan con un interés creado en dichos rubros. Están respaldadas por leyes que las mantienen en el tiempo, sin que

necesariamente se consulte la dinámica de la necesidad que justificó su

creación, ni se haga una evaluación del impacto que cada renta tiene

en el logro de los objetivos planteados


La reforma al EOP propone:

Criterios sobre gasto público que permitan su priorización, discusión y asignación.

Definición de gasto público social, en concordancia con el Estado social de derecho colombiano y con su nivel de desarrollo.

Mecanismos para controlar la existencia de las rentas de destinación específica y reducir las inflexibilidades existentes

Incorporar al Consejo de Ministros de manera más directa en la toma de decisiones relacionadas con el gasto público


3. El Cómo


El cómo: La evidencia

En la medida en que el cuánto y el qué tengan fallas estructurales, el cómo no puede operar correctamente.

Inexistencia de una clasificación presupuestal y contable correcta

Deficiencias en el ciclo presupuestal, empezando por la programación presupuestal

Diferencia temporal entre apropiaciones y pagos

Existencia de sobrecostos originados en una contratación cuyos tiempos son poco predecibles

Existencia de “falsas” ejecuciones (convenios interadministrativos, por ejemplo)


La reforma al EOP propone:

Estructura presupuestal consistente con las clasificaciones internacionales y con la estructura constitucional y legal colombiana

Fortalecer el ciclo presupuestal


Presentación del Proyecto al Congreso

Estudio y aprobación por parte del Congreso

Liquidación del Presupuesto

Ejecución del Presupuesto

Seguimiento y Evaluación del Presupuesto

Programación del Proyecto de Presupuesto

El ciclo presupuestal en Colombia


Otros temas que el proyecto de ley contempla:

Régimen presupuestal de las personas jurídicas con participación de capital público

Crédito Público y Tesorería

Entidades Territoriales

Disposiciones Varias


Transparencia, Credibilidad e INTERES

• Una mayor transparencia en la información fiscal y

un mayor escrutinio público de las políticas fiscales, por

parte del Congreso, los medios de comunicación y la

academia, reduce las asimetrías de información entre el

Estado y la sociedad.

• Para reformar el Sistema Presupuestal, se

requiere que todos estos actores se interesen más en el

tema


Funciones de “accountability” del parlamento en el proceso

presupuestalEx -ante Garantizar que las asignaciones presupuestales

reflejen las prioridades políticas

DuranteSeguimiento y escrutinio al proceso de ejecución presupuestal

Ex-postGobierno responde por resultados para la asignación final de los recursos y el gasto público


Presupuesto 2005- CronogramaFecha Evento

Jul-20 al 29Según el EOP, se presenta durante

los primeros diez días de cada legisltarura

Jul-29 Presentación al Congreso

Antes de Ago-15Según el EOP, las Comisiones Económicas puden devolverlo

Antes de Ago-30Según el EOP, el Ministerio de Hacienda volverá a presentar el

proyecto con las enmiendas

Definición Monto máximo por el Congreso

No hubo sesión: Rige el valor presentado por el Gobierno

Sep-23 Primera Carta de Modificación

Aprobación Comisiones Económicas Conjuntas

Según el EOP, último día para que Comisiones Conjuntas aprueben

(Antes del 25 de septiembre)

Oct-19 Segunda Carta de Modificación

Oct-20 Tercera Carta de Modificación

Oct-20Según el EOP, último día para que el Congreso apruebe (Antes de la

media noche)

Antes de Sep 15

Sep-24


Adiciones Presupuestales 1999- 2004Miles de millones de pesos

CONCEPTO

I. FUNCIONAMIENTO 2,313 2,024 3,170 3,264 1,545 2,827 Gastos de Personal 48 97 137 327 53 354 Gastos Generales 110 307 365 540 329 127 Transferencias 2,151 1,613 2,641 2,392 1,155 2,337 Operación Comercial 4 7 27 6 9 8

II. SERVICIO DE LA DEUDA (856) 934 8 225 1,770 (883) Deuda Externa (36) 105 2 0 1,429 (883) Deuda Interna (820) 829 6 225 340 -

III. INVERSION 1,927 1,895 2,386 1,275 1,389 1,697

7.5% 10.4% 9.8% 7.6% 7.0% 4.7%

81,616

2004

77,648

3,640

71,744

4,704

46,628 50,594

V. TOTAL ADICIONES

1999

Nota: Si se excluye del adicional 2004 lo relacionado con Referendo e ISS, su participación sobre el presupuesto inicial sería del 2.9% y sobre el presupuesto definitivo 2.8%

62,911 67,171

VII. Proporción Adiciones/ Presupuesto Inicial ( V /IV )

45,306 46,623 56,978

3,384 4,852

2002 2003

IV. PRESUPUESTO INICIAL

62,752 65,743

5,564 4,764

2000 2001

VI. PRESUPUESTO DEFINITIVO


Modificación Presupuestal 2004Cronograma

Fecha Evento

Sep-24 Presentación al Congreso

Oct-25 Mensaje de Urgencia

Nov-02 Primera Carta de Modificación

Nov-10Aprobación Comisiones Económicas Conjuntas

Nov-19Ponencia Segundo Debate (Incluye

pliego modificatorio)

Nov-23 Plenaria de Cámara

Nov-24 Plenaria Senado

Nov-25 Acta de Conciliación


Reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto- Cronograma

FECHA ACTIVIDAD

16 DE DICIEMBRE DE 2003Gobierno radica el Proyecto de Ley "por el cual se expide la

Ley Orgánica de Presupuesto"

2 DE JUNIO DE 2004Después de varias discusiones con los ponentes estos

deciden radicar una nueva propuesta para ser aprobada en primer debate.

16 DE JUNIO DE 2004 Se aprueba ponencia en primer debate.

20 DE JUNIO DE 2004 Fin de la Legislatura

8 DE NOVIEMBRE DE 2004Después de un períodos de concertación con ponentes y

sectores interesados, más de 20 secciones en la Comisión IV de Cámara, se radica ponencia para segundo debate.

16 DE DICIEMBRE DE 2004Finaliza el primer período de la legislatura actual, que va desde el 20 de julio hasta el 16 de diciembre de 2004.

16 DE MARZO DE 2005 Inicio del segundo período de la legislatura

20 DE JUNIO DE 2005

Finaliza la legislatura, por lo tanto deben darse los 3 debates que restan par la aprobación del proyecto de ley: Plenaria de Cámara, Comisión IV de Senado y Plenaria de Senado. En

caso contrario deberá archivarse.


¿Qué le interesa al Congreso en el debate Presupuestal?

• Leyes Anuales de Presupuesto “Hay que tener más responsabilidad fiscal, hay un excesivo endeudamiento” Necesidad de mayor gasto social e infraestructura

Asignación Regional

Asignación a programas específicos

• EOP

Tratamiento “discriminatorio” contra regiones

Clasificadores: Gasto Corriente vs Gastos de Capital

Definición Gasto Público Social

Rentas de Destinación Específica


Seguimiento presupuestal por parte del Congreso

• Transparencia del Presupuesto: Difícil de entender

• Restricciones internas y arreglos institucionales– Comisiones económicas– Capacidad técnica del Congreso débil e incentivos

políticos inadecuados• Restricciones externas

– Naturaleza régimen político, incentivos reglas electorales.

Impacto Reforma Política, proyecto reelección, otras reformas a la Constitución???


Conclusiones

Para tener mayor éxito en la definición de un marco legal y constitucional que promueva la disciplina fiscal:

Análisis de experiencias “reales” Analizar a fondo los procesos políticos y los intereses en

juego Necesidad de mayores análisis con perspectiva de

polítólogos, microeconomistas y abogados Entendimiento mejor del mecanismo de relación entre el

Congreso-Ejecutivo Tener en cuenta el rol de los medios de comunicación, las

universidades y los centros de investigación

Más realismo y pragmatismo, menos…

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