estudio estratÉgico preliminar de la pandemia covid …
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ESTUDIO ESTRATÉGICO PRELIMINAR DE LA
PANDEMIA Covid-19
UNA PERSPECTIVA MILITAR
“Pensar estratégicamente para transformar”
ESTUDIO ESTRATÉGICO PRELIMINAR
DE LA PANDEMIA
COVID 19
UNA PERSPECTIVA MILITAR
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CONTENIDO
Resumen 3
Abstract 4
Introducción 5
1. CAPÍTULO 1 8
1.1. La crisis de la seguridad sanitaria global. 8
1.2. Un mundo en peligro ante las emergencias sanitarias. 16
1.3. Proliferación de las enfermedades epidemiológicas. 23
1.4. Las Fuerzas Armadas en este nuevo escenario de inseguridad sanitaria
internacional. 30
2. CAPÍTULO 2 38
2.1. Descripción de la realidad nacional vinculada a la seguridad sanitaria. 38
2.2. Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. 42
2.3. Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica, Prevención y Control de
Enfermedades. 43
2.4 Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD) 44
2.5. Sistema de Inteligencia Nacional. 46
3. CAPÍTULO 3 48
3.1. Introducción. 48
3.2. La participación de las Fuerzas Armadas. 49
3.3. Conclusiones. 60
4. CAPÍTULO 4 62
4.1. Introducción. 62
4.2. El proceso de las acciones militares desarrolladas por el EP frente a la
pandemia. 64
4.3. Conclusiones. 76
5. CONCLUSIONES GENERALES 77
REFERENCIAS 79
3
RESUMEN
Las pandemias de gripe son fenómenos imprevisibles pero recurrentes que
pueden repercutir en la salud de los seres humanos y en el bienestar económico
del mundo entero. La planificación y la preparación son imprescindibles para tratar
de mitigar las consecuencias de una pandemia. La última guía de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) sobre la gestión de riesgos ante una pandemia de gripe
tomó en cuenta las enseñanzas extraídas durante la pandemia de gripe por virus
A(H1N1) del 2009 y otros acontecimientos conexos.
La pandemia de gripe por virus A(H1N1) 2009 aportó una gran cantidad de
nuevas lecciones aprendidas, que se sumó al creciente acervo de conocimientos
ya establecidos acerca de los virus de la gripe en la interfaz de los ecosistemas
humano y animal. Además, la gestión de riesgos durante situaciones de salud
pública de evolución rápida, que pueden pasar de un país a otro y poner en peligro
a los habitantes de cualquier parte del mundo, sigue mejorando, gracias al RSI y al
cumplimiento de las obligaciones de los Estados Parte en materia de fortalecimiento
de la capacidad.
La experiencia y las lecciones aprendidas nos muestran que la preparación
y respuesta ante las actuales amenazas y emergencias complejas, principalmente
de orígenes biológico, químico y nuclear, que ocasionan enfermedades
infectocontagiosas, se fundamentan en un modelo multisectorial y
multidimensional, desde el cual se pueden aplicar acciones con una perspectiva de
la seguridad humana dentro del sistema de seguridad nacional en el Perú. Es
inevitable, a la luz de lo sorpresivo e impredecible del fenómeno y del número de
víctimas y enfermos positivos, realizar una revisión de los sistemas de seguridad
sanitaria global y nacional, así como de accionar de los diversos actores frente a la
pandemia. El presente estudio es de carácter descriptivo y reflexivo, se hace desde
la perspectiva de la seguridad humana como complemento de las estrategias de
seguridad y defensa nacional en el Perú, orientando su mirada a comprender la
evolución de los mecanismos de cooperación sanitaria internacional, la forma como
los diversos sistemas estratégicos del Estado vinculados a la protección de las
poblaciones han respondido, las acciones estratégicas previstas por las Fuerzas
Armadas del Perú en contraste a sus similares del mundo y el continente
americano, conocer la participación y apoyo de las Fuerzas Armadas en la
estrategia nacional de seguridad epidemiológica, con sus limitaciones existentes y
evidenciadas en la crisis.
Palabras clave:
Crisis sanitaria; preparación y respuesta; seguridad humana; sistema de seguridad
y defensa; protección de poblaciones; rol de las Fuerzas Armadas.
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ABSTRACT
Influenza pandemics are unpredictable but recurrent phenomena that can
impact human health and economic well-being around the world. Planning and
preparation are essential to try to mitigate the consequences of a pandemic. The
latest world health organization (WHO) guide on risk management for an influenza
pandemic took into account lessons learned during the 2009 A(H1N1) influenza
pandemic and other related events.
The 2009 A(H1N1) influenza pandemic brought a wealth of new lessons
learned, joining the growing wealth of knowledge already established about
influenza viruses in the interface of human and animal ecosystems. In addition, risk
management during rapidly evolving public health situations, which can move from
one country to another and endanger people anywhere in the world, continues to
improve, thanks to the IHR and the fulfilment of States parties' capacity-building
obligations.
The experience and lessons learned show us that the preparation and
response to the current complex threats and emergencies, mainly from biological,
chemical and nuclear origins, which cause infectious diseases, are based on a
multisectoral and multidimensional model, from which actions with a perspective of
human security can be applied within the national security system in Peru. It is
inevitable, in the light of the surprising and unpredictable of the phenomenon and
the number of victims and positive patients, carry out a review of the global and national
health security system, as well as to act on the various actors in the face of the
pandemic. This study is descriptive and reflective in nature, it is done from the
perspective of human security as a complement to the national security and defense
strategies in Peru, orienting its attention to understanding the evolution of
international health cooperation mechanisms, the way in which the various strategic
systems of the State linked to the protection of populations have responded, the
strategic actions envisaged by the Peruvian Armed Forces in contrast to their similar
of the world and the Americas, to know the participation and support of the Armed
Forces in the national epidemiological security strategy, with their existing limitations
and evidenced in the crisis.
Keywords:
Health crisis; preparation and response; human security; security and defense
system; population protection; role of the Armed Forces.
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1. INTRODUCCIÓN
Los desastres se definen como alteraciones intensas en las personas, la
economía, los sistemas sociales y el medio ambiente, causados por sucesos
naturales o generados por la actividad humana, o por la combinación de ambos,
que superan la capacidad de respuesta de la comunidad afectada, que, para
hacerles frente normalmente se requieren de apoyos externos, sean globales o
regionales. En cambio, una emergencia sanitaria es una alteración inusual del
estado de salud de las personas que por la rapidez de su propagación y la cantidad
de casos o por la severidad de los mismos exige una respuesta extraordinaria de
los servicios de salud.
De acuerdo con su etiología, los desastres pueden ser naturales, como
terremotos, inundaciones y sequías; tecnológicos, como accidentes químicos,
incendios, explosiones, accidentes aéreos, nucleares; y los desastres provocados
por el hombre, que son el precio que la sociedad paga por los conflictos armados y
las perturbaciones sociales. Los desastres casi siempre producen impactos
significativos en la salud pública y en el bienestar de la población afectada. De
manera directa afectan la vida, la salud y la economía de las personas, de manera
indirecta producen incrementos significativos en la incidencia de enfermedades
infecciosas, desnutrición, complicaciones de enfermedades crónicas, entre otras, y
suelen estar relacionadas a otros factores como la escasez y mala calidad de agua,
los fallos en el saneamiento, la interrupción en el suministro de alimentos, los
trastornos de los servicios de salud, el hacinamiento de las personas y los
desplazamientos de la población.
La pandemia de gripe por virus A(H1N1) 2009 fue la primera en producirse
después de que la OMS formulara guías en materia de preparación en el 2005 y
modificadas el 2009 a raíz de ciertos adelantos en la formulación de fármacos
antivíricos y de la experiencia adquirida como resultado de la infección aviar y
humana por el virus A(H5N1). La aparición del virus gripal A(H1N1) dio origen a
nuevos conocimientos acerca de las pandemias de gripe y de lo que se requiere
para poner en práctica las medidas de preparación y respuesta. El informe del
Comité de Examen acerca del funcionamiento del Reglamento Sanitario
Internacional (2005) en relación con la pandemia por A(H1N1) 2009 llegó a la
conclusión de que «el mundo está mal preparado para responder a una pandemia
grave de gripe o a cualquier emergencia de salud pública que represente una
amenaza semejante de alcance global y sostenida».
En el Perú, las emergencias y desastres que han venido ocurriendo
periódicamente son inundaciones, desbordes, deslizamientos de tierra, huaycos,
que usualmente ocurren durante la temporada de lluvias que se desarrolla en
nuestro país entre los meses de setiembre a mayo. Después de este tipo de
condiciones también es importante reconocer el riesgo de presentación de
enfermedades zoonóticas debido al incremento potencial de la exposición a
reservorios, vectores y animales ponzoñosos. Otras emergencias y desastres que
han ocurrido son los efectos de las heladas y friajes en las zonas altoandinas y de
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la Amazonía de nuestro país, el Niño Costero, la actividad volcánica en Ubinas y
últimamente la deflagración de gas ocurrida en Villa El Salvador.
Este estudio tiene como objetivo realizar una descripción reflexiva desde la
perspectiva global, regional y nacional de la gestión del riesgo en la seguridad
sanitaria; y el esfuerzo desarrollado por las Fuerzas Armadas frente a la pandemia,
esfuerzos que cada vez son más importantes dentro del Sistema de Seguridad
Nacional.
Esta sorpresiva y mortal pandemia global, Covid-19, viene afectando al Perú,
específicamente a la salud pública, la seguridad sanitaria y la seguridad ambiental,
pero impacta agresivamente en todos los aspectos de la vida humana. Por tal
motivo, todas las organizaciones del Estado y dentro de ellas las Fuerzas Armadas,
en cumplimiento de su rol y misión constitucional, participan principalmente en
apoyo al Sector Salud y a la Policía Nacional del Perú, contribuyendo con asegurar
que los servicios básicos y públicos esenciales se desarrollen con normalidad, para
que las medidas de contención y distanciamiento social reduzcan el contagio,
dolencias y letalidad del virus que ocasiona la pandemia.
Realizar este estudio se hace posible gracias a que las ciencias sociales, y
dentro de ellas las ciencias militares, en el marco de la seguridad y de la defensa,
tienen una postura epistemológica no solo moderna y cuantitativa, sino una postura
postmoderna, cualitativa, con preocupaciones por el interaccionismo simbólico y
sus subjetividades, por la etnometodología y su preocupación por las relaciones,
también por la creación de las realidades contextuales que derivarán en la
interpretación del fenómeno pandémico objeto de estudio.
Este desastre mundial que afecta a la población peruana se encuentra en
pleno desarrollo, por cuanto los primeros estudios, comprensiones y
aproximaciones se realizan con información que se encuentra en constante cambio,
día tras día. Las Fuerzas Armadas están actuando en una situación declarada de
emergencia por el Gobierno Nacional, en pleno desarrollo de operaciones tácticas
y en contacto con las poblaciones afectadas, por lo que las informaciones
disponibles permiten en gran medida profundizar progresivamente la comprensión
y el conocimiento de estos nuevos escenarios complejos, variables e inciertos para
todos los actores involucrados en la lucha.
En el Capítulo 1 se hará una breve aproximación del concepto de seguridad
sanitaria global y el rol de los actores principales en la gestión de este tipo de
emergencia a nivel global; así como la participación de algunas fuerzas armadas
del mundo en la lucha contra la pandemia.
El Capítulo 2 contiene una descripción sucinta de la realidad nacional y de
los organismos del Estado peruano encargados de gestionar emergencias
relacionadas con la seguridad de las personas, particularmente la seguridad
sanitaria.
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El Capítulo 3 nos describe la participación del Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas del Perú y de las instituciones armadas en la lucha contra la
pandemia de Covid-19, desde una perspectiva estratégica militar.
El Capítulo 4 se centra en realizar una descripción del accionar del Ejército
del Perú, tomando como base el proceso de las operaciones o acciones militares
en la dimensión aeroterrestre ─planeamiento, preparación y ejecución─; en el
marco de las orientaciones del Ministerio de Defensa y el Comando Conjunto de
las Fuerzas Armadas frente a la pandemia de Covid-19.
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1. CAPÍTULO 1
LA SEGURIDAD SANITARIA GLOBAL
1.1. La crisis de la seguridad sanitaria global
La seguridad sanitaria es un concepto que se desprende del de seguridad,
el que es controvertido y bastante discutido, y para cada Estado, país, nación o
persona adquiere un valor distinto en función a su propia realidad, para ello se hace
necesario describir brevemente la evolución del concepto de seguridad.
A finales de la Guerra Fría aparecieron una serie de conceptos relacionados
directamente con seguridad, como seguridad nacional, seguridad común,
seguridad colectiva, seguridad compartida, seguridad humana, seguridad
cooperativa, seguridad comprehensiva, seguridad multidimensional, seguridad
sostenible, entre otros, y cada uno de ellos constituye una disciplina que describe
extensamente las necesidades diversas del ser humano en el campo de la
seguridad, que van desde las globales hasta las individuales y las formas de cómo
obtenerlas.
Seguridad Nacional es uno de los conceptos más tradicionales y que según Herrera Lasso y Gonzales (2002) es “el conjunto de condiciones ─políticas, económicas, militares, sociales y culturales─ necesarias para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del interés de la nación, fortaleciendo los componentes del proyecto nacional y disminuyendo al mínimo las debilidades que puedan traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente al exterior”; y para ello los Estados desarrollaron su poder militar. El derecho internacional, entonces, giraba alrededor de la seguridad nacional.
Posteriormente, surgieron las alianzas entre estados, dando origen al
concepto de Seguridad Colectiva por el que se proscribe el recurso de la violencia como forma de salvaguardar los intereses nacionales, salvo en casos de autodefensa. Para Ballesteros (2004), “la seguridad colectiva es el fruto de una decisión conjunta de determinados países y en la que se adquiere el compromiso de condicionar las respectivas políticas de seguridad a las de los demás, equilibrando solidariamente las diferencias de intereses, atenuando incertidumbres y desalentando comportamientos agresivos”.
Luego de la culminación de la Guerra Fría y como consecuencia del
surgimiento de la globalización, las amenazas dejan de poseer un carácter puramente militar, ampliándose entonces el concepto de seguridad. Es así que surgen y se hacen cada vez más evidentes los problemas globales, en su mayoría transfronterizos, tales como el terrorismo, el crimen organizado, la degradación del medio ambiente, la disputa por los recursos naturales, los refugiados, la inmigración no regulada, la pobreza y el hambre, convirtiéndose todas ellas en riesgos para la humanidad de una importancia similar a la de la tradicional defensa militar.
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Surge entonces una línea de conceptos relacionados con la seguridad
cooperativa, seguridad integral, seguridad común y seguridad con fines defensivos;
no obstante, es quizás la Seguridad Cooperativa la fórmula que ha alcanzado un
mayor reconocimiento. Este concepto promueve la idea de que es preciso
“construir” la confianza no solo entre estados, sino también con otros actores no
estatales a través de la discusión, la negociación, la cooperación y el compromiso.
Además, los instrumentos militares no deben ser considerados la herramienta
principal. Desarrolla el principio fundamental según el cual cualquier solución
estable solo puede obtenerse si se concertan las acciones y efectos procedentes
del ámbito diplomático, informativo, militar, económico, político o civil.
En otra línea, la soberanía nacional deja de tener la importancia defendida
en los enfoques tradicionales pasando a existir una “soberanía global” en la que el
respeto a la dignidad individual de la persona debe prevalecer sobre el derecho
internacional y las 3D de Defensa, Diplomacia y Desarrollo (United States Agency
International Development (USAID), 2012).
Es en esta última línea que surge el concepto de Seguridad Sostenible,
preconizado por el Center for American Progress (CAP) que tiene un enfoque
multidisciplinar, y trata de superar la noción tradicional de Seguridad Nacional a
través de la combinación de tres elementos: uno, Seguridad Nacional, entendida
como la capacidad de proteger y defender a un Estado; dos, Seguridad Humana,
centrada en el bienestar y la salvaguardia de las personas; y tres, Seguridad
Colectiva, focalizada en los intereses compartidos por el mundo entero.
Es aquí donde se abre paso el concepto de Seguridad Humana,
institucionalizada en el Informe de Desarrollo Humano por el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1994) como la fusión de las variables de
desarrollo humano y de seguridad personal, y enfatiza que las preocupaciones y
amenazas no debieran centrarse únicamente en la protección de las fronteras. El
Informe de Desarrollo Humano del PNUD identificó siete categorías de amenazas
a la seguridad humana: económica, escasez de alimentos, salud, medio ambiente,
personal, comunitaria y política. Este informe comenzó el proceso de vincular las
preocupaciones de salud con la seguridad humana, un proceso que muchos
escritores han desarrollado. Esta importante innovación conceptual reflexiona
sobre el carácter integrador de la seguridad humana que, sin descartar el uso de la
herramienta militar para garantizarla, establece la necesidad de contemplar otros
elementos para anticiparnos y prevenir las causas de las crisis y los conflictos. Aquí
mismo se define la seguridad sanitaria como la garantía de una protección mínima
contra las enfermedades y los modos de vida malsanos, junto con la seguridad de
los alimentos, ambiental, económica, de la comunidad y política (PNUD, 1994).
Del mismo modo, la OMS (2007) entiende por “seguridad en materia de salud
pública el conjunto de actividades proactivas y reactivas necesarias para reducir al
mínimo la vulnerabilidad a los eventos agudos de salud pública que ponen en
peligro la salud colectiva de las poblaciones nacionales”. El concepto de “seguridad
mundial en materia de salud pública”, o “seguridad sanitaria mundial”, amplía esa
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definición para incluir los eventos agudos de salud pública que ponen en peligro la
salud colectiva de poblaciones que se extienden por diversas regiones geográficas
y a través de las fronteras internacionales. En tal sentido, la seguridad sanitaria
mundial, o su ausencia, también puede repercutir en la estabilidad económica o
política, el comercio, el turismo y el acceso a bienes y servicios, y si falta
reiteradamente, en la estabilidad demográfica.
Para la OMS (2007), la seguridad sanitaria mundial abarca una amplia gama
de cuestiones complejas y abrumadoras que se extienden del plano internacional
hasta el ámbito familiar, en particular las consecuencias sanitarias del
comportamiento humano, los eventos relacionados con el clima y las enfermedades
infecciosas, las catástrofes naturales y los desastres causados por el hombre. A
partir de ello, es evidente que un organismo capaz de multiplicarse por un millón en
un solo día goza de una ventaja evolutiva, en la que el azar y la sorpresa juegan a
su favor. Así, aunque se ensayaran o perfeccionaran las medidas de contención en
los años de investigación siempre existiría la posibilidad de que un nuevo brote
provocase una epidemia en cualquier lugar y en cualquier momento.
La seguridad sanitaria mundial se convierte así en una de las prioridades de
la OMS, ya que los sistemas de salud pública del mundo son reiteradamente
puestos a prueba por enfermedades emergentes y reemergentes, alteraciones
ambientales, desastres naturales y la liberación accidental o intencional de
diferentes agentes que pueden provocar situaciones de emergencia para la salud
pública.
El concepto de seguridad humana no reemplaza a las actuales
aproximaciones de las estrategias de seguridad, sino que las complementa, adapta
y acomoda de mejor forma a los actuales procesos de globalización.
A partir de las definiciones conceptuales antes presentadas, son muchos los
países que han tratado de abordar la seguridad humana a través de un enfoque
amplio y eficaz para generar y desarrollar sus políticas. Es decir, han establecido
que la seguridad humana es la piedra angular y motor generador de sus estrategias
de seguridad, lo que contribuye a establecer, de facto, políticas públicas eficaces
para proteger a sus ciudadanos. De este modo, no solo se coloca al ser humano
en el centro del análisis, sino que se provoca un cambio operativo al analizar el
impacto de las estrategias sobre las personas, tratando de diagnosticar, desarrollar
y evaluar las políticas, programas y proyectos establecidos para tal fin. Con esta
aproximación se introducen las “cuestiones de seguridad en los debates sobre el
desarrollo” pero, sobre todo, “las cuestiones de desarrollo entran en los análisis de
seguridad”, lo que permite a los analistas de seguridad la posibilidad de establecer
“sistemas de análisis basados en indicadores de desarrollo y sostenibilidad”.
Para Sampó y Alda (2019), es evidente la existencia de una complejidad de
los actuales escenarios de seguridad, que no implica solo el esfuerzo de adaptarse
a nuevas amenazas que por su naturaleza presentan una complejidad añadida,
sino que, además, estas coyunturas exigen continuar preparados y atendiendo las
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amenazas tradicionales; esto significa que los Estados Nacionales siempre tendrán
la necesidad de contar con las Fuerzas Armadas para contribuir a garantizar la
convivencia social cotidiana, en conjunto con la Policía Nacional, en los nuevos
escenarios de inseguridad. La convivencia de nuevas y viejas amenazas genera un
debate en los tratadistas militares sobre quién debe ser el sujeto de protección; de
hecho, coexisten dos corrientes contrapuestas, una que defiende la noción de una
visión céntrica del Estado y la solución militar como la única posible, y la otra que
plantea un concepto de seguridad y de soluciones multidimensionales que supera
esa visión tradicional y se centra en el ser humano.
1.1.1. La realidad de la seguridad sanitaria global
La existencia humana ha sufrido a través de su devenir los embates
adversos propios de la inclemente naturaleza, en la cual se presenta la muerte en
cada época de manera imprevisible, muchas veces en escalas sin precedentes
afectando la salud pública y la vida humana. Es amplia la taxonomía que busca
explicar y dimensionar el poliédrico e imprevisible escenario de inseguridad, donde
han proliferado las nuevas amenazas, entre las cuales se encuentran las
pandemias, por lo que surgió un concepto adoptado por la Organización de
Naciones Unidas denominado “Seguridad Humana”, basado en una visión
multidimensional (Sampó y Alda, 2019) y ampliamente explicado en los párrafos
precedentes.
Según la OMS (2007), en su informe sobre salud pública en el mundo, a
través de su existencia la humanidad ha tenido que enfrentarse a oleadas de
enfermedades infecciosas y otras emergencias sanitarias que se han propagado,
sembrando la muerte a una escala sin precedentes y han puesto en peligro la salud
pública. Al no tener a su alcance mejores soluciones, la respuesta de la población
consistía en aislar a los enfermos de los sanos y esperar a que la epidemia pasara
de largo. Con el tiempo, los conocimientos científicos evolucionaron y hoy permiten
que las medidas de contención se tornen más complejas, permitiendo que algunos
brotes pudieran ser controlados, gracias a las mejores condiciones de saneamiento,
como el descubrimiento de las vacunas. A pesar de ello, los microorganismos
mutan con mayor rapidez y la humanidad dispone de medios tecnológicos de
transporte que facilitan la invasión de estos en nuevos territorios, donde pueden
adaptarse a nuevos nichos ecológicos o huéspedes, modificar su virulencia o su
vía de transmisión, así como adquirir resistencia contra los fármacos.
La OMS (2007) considera que los microorganismos siempre estarán un paso
por delante del ser humano en su evolución y su capacidad de adaptación,
existiendo un delicado equilibrio entre el hombre y los microbios, resultado de
generaciones de contacto, exposición de los sistemas inmunitarios y las pautas
culturales de comportamiento humano. La realidad ha cambiado, dado que el
equilibrio se ve influido por factores como los cambios demográficos y el
comportamiento del hombre, el desarrollo económico y el uso de la tierra, el
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comercio y los viajes internacionales, la evolución del clima y de los ecosistemas,
la pobreza, los conflictos, el hambre y la liberación intencional y maliciosa de
agentes infecciosos o químicos, incrementando el riesgo de que se produzcan
brotes de enfermedades.
En los cálculos de la OMS (2007), anualmente viajan en avión más de 2000
millones de pasajeros, lo que significa que las enfermedades actuales se pueden
propagar geográficamente con mucha mayor rapidez. Cualquier brote o epidemia
en cierto lugar del mundo puede convertirse en apenas unas horas en una amenaza
inminente en cualquier lugar del planeta. Por lo tanto, las enfermedades infecciosas
parecen estar surgiendo con más rapidez que nunca, luego de que desde la década
de los setenta se han identificado nuevas enfermedades a un ritmo sin precedentes,
de una o más anualmente, hoy día hay al menos 40 enfermedades que se
desconocían una generación atrás; además, en la primera década del siglo XXI la
OMS ha verificado más de 1100 eventos epidémicos.
Por otro lado, la misma OMS (2017) establece que las pandemias de gripe
son fenómenos imprevisibles pero recurrentes, que pueden repercutir en la salud
de los seres humanos y en el bienestar económico del mundo entero. La
planificación y la preparación son insuficientes para tratar de mitigar las
consecuencias impredecibles de una pandemia.
La pandemia de gripe por A(H1N1) 2009 fue la primera del siglo XXI y la
primera en producirse desde la adopción del Reglamento Sanitario Internacional
(RSI) en 2005; la experiencia de los Estados Miembros durante la pandemia no fue
uniforme, se habían preparado para una pandemia muy peligrosa y les fue difícil
adaptar sus respuestas nacionales y subnacionales frente a un fenómeno más
moderado. Quedó demostrada, además, la enorme importancia de las
comunicaciones: la necesidad de proporcionar evaluaciones de riesgos claramente
formuladas a las autoridades decisorias representó una tarea muy onerosa para los
ministerios de salud; asimismo, la comunicación con el público planteó grandes
dificultades (OMS, 2017).
La pandemia de gripe por virus A(H1N1) 2009 aportó una gran cantidad de
información nueva que se sumó al creciente acervo de conocimientos ya
establecido acerca de los virus de la gripe en la interfaz de los ecosistemas humano
y animal. Entre los otros acontecimientos notables que han tenido lugar desde que
se publicó la guía del 2009 figura la adopción por la 64ª Asamblea Mundial de la
Salud del marco para el intercambio de virus gripales y el acceso a las vacunas y
otros beneficios (Marco de PIP). Además, la gestión de riesgos durante situaciones
de salud pública de evolución rápida que pueden pasar de un país a otro y poner
en peligro a los habitantes de cualquier parte del mundo sigue mejorando gracias
al RSI (2005) y al cumplimiento de las obligaciones de los Estados Parte en materia
de fortalecimiento de la capacidad (OMS, 2017).
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En lo que va del siglo XXI, es sin duda alguna la pandemia de Covid-19 la que ha afectado severamente a muchos países en el mundo, esta enfermedad se originó en Wuhan-China a fines del 2019 y rápidamente se propagó en el mundo entero, tan es así que el 11 de marzo del presente ha obligado a la OMS declarar la pandemia de Covid-19 manifestando su profunda preocupación, tanto por los niveles alarmantes de propagación y gravedad, como por los de inacción de los Estados.
La OMS tiene por cometido ejercer liderazgo en materia de salud en el
mundo, ayudar a definir los planes de investigación en el campo de la salud; establecer normas y pautas; formular políticas basadas en datos probatorios; proporcionar asistencia técnica a los Estados Miembros; y vigilar de cerca y evaluar las tendencias epidemiológicas. La OMS promueve el concepto de que la salud es responsabilidad de todos y de que conlleva el acceso equitativo a servicios de salud esenciales y la defensa colectiva contra cualquier peligro de carácter transnacional. Asimismo, la OMS, en calidad de autoridad directora y coordinadora de todo asunto relativo a la salud dentro del sistema de las Naciones Unidas, tiene el mandato de ocuparse de la gestión mundial de los riesgos derivados de las pandemias de gripe (OMS, 2017).
1.1.2. Los organismos de salud internacionales
Entre los muchos organismos internacionales dedicados a la salud pública,
solo se hará mención a dos de ellos por estar directamente relacionados con la
gestión de las emergencias sanitarias que influyen en las estrategias nacionales
del Estado peruano.
a. La Organización Mundial de la Salud (OMS)
La OMS es la institución de las Naciones Unidas que trata de la salud
mundial. Se creó el 7 de abril de 1948 con el objetivo de que todos los
pueblos gocen del máximo grado de salud. Las líneas básicas de
actuación están recogidas en su Constitución, que define la salud como
un estado de completo bienestar físico, mental y social, esto es, no solo
la ausencia de afecciones o de enfermedad.
La OMS, a la fecha, está integrada por 194 Estados Miembros y 2
Miembros Asociados, que se reúnen cada año en Ginebra en el marco
de la Asamblea Mundial de la Salud.
Desde la Organización, sus expertos elaboran directrices y normas
sanitarias, ayudan a los países a abordar cuestiones de salud pública y
se fomenta la investigación sanitaria. Por mediación de la OMS, los
gobiernos pueden afrontar conjuntamente los problemas sanitarios
mundiales y mejorar el bienestar de las personas.
b. La Organización Panamericana de la Salud (OPS)
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La OPS es otro organismo internacional que promociona la salud pública
y las condiciones de vida de los pueblos americanos. Forma parte del
Sistema de las Naciones Unidas y actúa como Oficina Regional de la
OMS para las Américas. Está comprometida a ofrecer apoyo técnico y
liderazgo a sus Estados Miembros en su empeño de alcanzar la meta de
salud para todos y sus valores inherentes.
Sus funciones básicas son:
• Liderazgo en temas cruciales de salud que permita establecer
alianzas cuando se ameriten acciones conjuntas.
• Definir las líneas de investigación y dar uso a los conocimientos
obtenidos.
• Establecer normas y procedimientos para la promoción de la salud a
seguir en la región.
• Velar porque las políticas de salud se basen en los principios de ética
y estén debidamente sustentadas por la investigación científica
basada en evidencias.
• Promover acciones de cooperación institucional sostenible.
• Vigilar el entorno para identificar los cambios en la situación de salud
e identificar las tendencias sanitarias.
1.1.3. Mecanismo de coordinación según el Reglamento Sanitario
Internacional (RSI, 2005)
El RSI (2005) representa un compromiso para los 196 Estados Parte de la OMS, y proporciona un marco jurídico para prevenir, controlar y responder ante riesgos sanitarios que pueden pasar de un país a otro. Su objetivo consiste en ayudar a la comunidad internacional a prevenir y dar respuesta a los riesgos graves para la salud pública que puedan cruzar fronteras y amenazar a la población mundial. (OMS, 2005)
La finalidad y el alcance del RSI (2005) son «prevenir la propagación internacional de enfermedades, proteger contra esa propagación, controlarla y darle una respuesta de salud pública proporcionada y restringida a los riesgos para la salud pública y evitando al mismo tiempo las interferencias innecesarias con el tráfico y el comercio internacionales». El RSI (2005) presenta una serie de novedades, entre las que cabe citar:
a) Un alcance que no se limita a tal o cual enfermedad o modalidad de
transmisión en concreto, sino que abarca «toda dolencia o afección médica, cualquiera sea su origen o procedencia, que entrañe o pueda entrañar un daño importante para el ser humano»;
b) La obligación de los Estados Partes de instalar un mínimo de
capacidades básicas en materia de salud pública;
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c) La obligación de los Estados Partes de notificar a la OMS los eventos que puedan constituir una emergencia de salud pública de importancia internacional de acuerdo con criterios definidos;
d) Disposiciones que autorizan a la OMS a tomar en consideración las noticias oficiosas acerca de eventos de salud pública y solicitar a los Estados Partes la verificación de esos eventos;
e) Procedimientos para que el director general determine la existencia de una «emergencia de salud pública de importancia internacional» y formule las recomendaciones temporales correspondientes, después de haber tenido en cuenta la opinión de un Comité de Emergencias;
f) La protección de los derechos humanos de los viajeros y otras personas; y
g) El establecimiento de Centros Nacionales de Enlace para el RSI y Puntos de Contacto de la OMS para el RSI, encargados de tramitar las comunicaciones urgentes entre los Estados Partes y la OMS.
Al no limitar la aplicación del RSI (2005) a enfermedades determinadas, se
pretende que el Reglamento mantenga su pertinencia y aplicabilidad durante
muchos años, aun frente a la evolución continua de las enfermedades y de los
factores que determinan su aparición y transmisión.
1.1.4. Comités de emergencias establecidos en virtud del RSI
Los comités de emergencias están constituidos por expertos internacionales
en áreas como el control de enfermedades, la virología, el desarrollo de vacunas o
la epidemiología de las enfermedades infecciosas, designados por el director
general de la OMS y que lo asesoran desde el punto de vista técnico en el contexto
de una “Emergencia de salud pública de importancia internacional” (ESPII). Los
comités opinan sobre:
a. Si un evento constituye una ESPII;
b. Las recomendaciones temporales sobre las medidas que deben adoptar
los países que sufran una ESPII, u otros países, con el fin de prevenir o
reducir la propagación internacional de la enfermedad y evitar
interferencias innecesarias con los viajes y el comercio internacionales;
c. Cuando dar por terminada una ESPII.
La decisión final sobre las ESPII y las recomendaciones temporales
corresponde al director general de la OMS, basándose para ello en el
asesoramiento del correspondiente Comité de Emergencias, de la información
aportada por los Estados Partes y los científicos, y en una evaluación del riesgo
16
para la salud humana, del riesgo de propagación internacional de la enfermedad y
del riesgo de interferencia con los viajes internacionales.
De conformidad con el RSI (2005), las recomendaciones temporales expiran
automáticamente a los tres meses de su publicación. Por consiguiente, los Comités
de Emergencias se reúnen como mínimo cada tres meses para examinar la
situación epidemiológica actual y determinar si el evento sigue constituyendo una
ESPII o si es necesario cambiar las recomendaciones temporales. Después de
cada reunión se publica en el sitio web de la OMS una declaración del Comité de
Emergencias.
1.2. Un mundo en peligro ante las emergencias sanitarias
La Junta de Vigilancia Mundial de la Preparación (JVMP, 2019), en su informe anual sobre preparación mundial para las emergencias sanitarias, informaba al mundo entero del grave peligro que corría este de padecer epidemias o pandemias de alcance regional o mundial y de sus consecuencias devastadoras, no solo en términos de pérdida de vidas humanas sino de desestabilización económica y caos social.
Esta Junta de Vigilancia sostiene que dicha vulnerabilidad se ve acrecentada por un aumento de los brotes que tienen lugar en el contexto de complejas emergencias humanitarias, así como por una convergencia sin precedentes de tendencias de carácter ecológico, político, económico y social, entre las que cabe mencionar el crecimiento demográfico, la progresiva urbanización, la integración mundial de la economía, la aceleración y generalización de los desplazamientos, los conflictos, las migraciones y el cambio climático. A continuación, se describen algunos riesgos específicos:
1.2.1. Brotes de enfermedades infecciosas
Entre 2011 y 2018, la OMS realizó un seguimiento de 1483 brotes epidémicos en 172 países. Enfermedades potencialmente epidémicas como la gripe, el síndrome respiratorio agudo severo (SARS), el síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS), el ébola, el zika, la peste o la fiebre amarilla, entre otras; que presagian una nueva era marcada por una mayor frecuencia en la aparición de brotes de consecuencias nefastas y propagación potencialmente rápida, cada vez más difíciles de gestionar. La figura 1 muestra la emergencia mundial de una serie de patógenos durante los últimos 50 años, algunos de los cuales emergen y
reemergen de manera natural y otros se liberan de forma intencionada (JVMP, 2019).
17
Figura 1. Algunas enfermedades emergentes y reemergentes a nivel mundial
Fuente: Junta de Vigilancia Mundial de la Preparación (2019): OMS
1.2.2. La peste y la cuarentena La práctica de aislar a las personas enfermas de la población sana data de
tiempos remotos; tanto la Biblia como el Corán contienen referencias sobre el aislamiento de los leprosos; en el siglo VII, China ya ejercía una política de detener a los marineros y extranjeros que padecían la peste. El concepto “cuarentena” surgió en el siglo XIV, con el aislamiento de las personas que llegaban infectadas por la peste al puerto de Ragusa-Venecia, fijándose en 1397 que el período de aislamiento sea de 40 días. Internacionalmente se adoptaron medidas análogas de salud pública durante los siglos siguientes para mitigar la constante devastación que periódicamente traían consigo la peste y otras enfermedades epidémicas, estableciendo que la sola imposición de drásticas medidas de cuarentena tenía escasa eficacia (OMS, 2007).
En nuestros días, el brote más grave de peste se declaró en 1994 en la India, que en cumplimiento del Reglamento Sanitario Internacional (1969) se notificó a la OMS casi 700 presuntos casos de peste bubónica o neumónica y 56 muertes. El brote, que fue noticia destacada en los medios internacionales, acarreó catastróficas consecuencias económicas para la India, puesto que varios países impusieron restricciones innecesarias a los viajes y el comercio, a pesar que el brote se controló a los dos meses, se calcula que en ese período se cancelaron más de dos millones de viajes turísticos al país, con pérdidas de 1700 millones de dólares en viajes y comercio, provocando un déficit comercial sin precedentes. Luego, aparecieron numerosos brotes de peste de menor extensión y sin relación entre sí en países como Argelia, Malawi, la República Democrática del Congo y Zambia.
18
1.2.3. El cólera y el saneamiento
El cólera sigue siendo un importante riesgo sanitario en todo el mundo, lo
afirma la OMS (2007); hacía más de un siglo que en América Latina no se registraba
algún caso de cólera cuando, en 1991, llegó una pandemia que se había iniciado
30 años atrás en países de África, Asia y Europa, con consecuencias humanas y
económicas. La enfermedad, que al parecer tuvo su origen en la costa norte del
Perú, se propagó rápidamente por el continente provocando 400,000 casos
notificados y más de 4000 defunciones en 16 países en ese año. En 1995 había
más de un millón de casos y algo más de 10,000 muertes notificadas a la OMS.
Además, el brote desató el pánico, trastornó las estructuras sociales y económicas,
puso en peligro el desarrollo de las poblaciones afectadas y desencadenó
reacciones internacionales extremas e innecesarias, se impusieron restricciones al
comercio y los viajes al Perú, estimándose que las pérdidas debidas a embargos
comerciales, el perjuicio causado al turismo y las caídas en la producción atribuibles
a enfermedades y muertes relacionadas con el cólera ascendieron a US$ 1500
millones.
La OMS (2007) promueve la urgencia de la necesidad de proporcionar
saneamiento, tanto para el agua de bebida como para la higiene, es un enorme reto
para los países en desarrollo; actualmente, 1100 millones de personas carecen de
acceso a agua salubre y 2600 millones carecen de acceso a un saneamiento
correcto, ocasionando que más de 4500 niños menores de 5 años mueran cada día
de enfermedades que pueden prevenirse, como la diarrea.
1.2.4. La viruela y la inmunización
La viruela es una de las enfermedades humanas más antiguas que se
conoce, que data de tres siglos de existencia en Egipto; existen evidencias de haber
aparecido en China alrededor del año 50 d.C., y en Europa en los siglos siguientes,
para luego ser introducida en África occidental en el siglo X y en las Américas en el
siglo XVI durante las conquistas españolas. En el siglo XVIII la viruela mataba a
uno de cada siete niños nacidos en Rusia y a uno de cada diez nacidos en Francia
y Suecia. A principios del siglo XX, la viruela seguía endémica en casi todos los
países del mundo, cada año se producía un número estimado de 50 millones de
casos y 15 millones de muertes, cifras que conforme aumentó el acceso a la
inmunización, cayeron hasta unos 15 millones de casos y tres millones de muertes
en 1967, para que en 1979 la OMS certificara la erradicación mundial de la viruela
(OMS, 2007).
Luego de la erradicación oficial de la viruela anunciada por la OMS (2007),
se conoce que algunos países y grupos terroristas podrían estar produciendo y
almacenando virus variólico, cuyo posible uso como amenaza bioterrorista es
motivo de preocupación internacional, lo que obliga a la urgente obtención de una
vacuna nueva y más segura contra la viruela, fabricarse en cantidades que permitan
la inmunización contra la liberación maliciosa e intencional del virus, por lo que casi
19
30 años después de su erradicación la viruela es una amenaza para la salud pública
por su capacidad para provocar daños.
1.2.5. La Covid-19
Los coronavirus son una extensa familia de virus que pueden causar
enfermedades tanto en animales como en humanos. En los humanos se sabe que
varios coronavirus causan infecciones respiratorias que pueden ir desde el resfriado
común hasta enfermedades más graves como el síndrome respiratorio de Oriente
Medio (MERS) y el síndrome respiratorio agudo severo (SARS). El coronavirus
SARS-CoV-2 que se ha descubierto más recientemente causa la enfermedad
infecciosa Covid-19. Tanto el virus como la enfermedad que provoca eran
desconocidos antes de que estallara el brote en Wuhan (China) en diciembre de
2019. Actualmente, la Covid-19 es una pandemia que afecta a muchos países en
todo el mundo (OMS, 2020).
Los síntomas más habituales de la Covid-19 son la fiebre, la tos seca y el
cansancio. Otros síntomas menos frecuentes que afectan a algunos pacientes son
los dolores y molestias, la congestión nasal, el dolor de cabeza, la conjuntivitis, el
dolor de garganta, la diarrea, la pérdida del gusto o el olfato y las erupciones
cutáneas o cambios de color en los dedos de las manos o los pies. Estos síntomas
suelen ser leves y comienzan gradualmente. Algunas de las personas infectadas
solo presentan síntomas levísimos.
La mayoría de las personas (alrededor del 80%) se recuperan de la
enfermedad sin necesidad de tratamiento hospitalario. Alrededor de 1 de cada 5
personas que contraen la Covid-19 acaba presentando un cuadro grave y
experimenta dificultades para respirar. Las personas mayores y las que padecen
afecciones médicas previas como hipertensión arterial, problemas cardiacos o
pulmonares, diabetes o cáncer tienen más probabilidades de presentar cuadros
graves. Sin embargo, cualquier persona puede contraer la Covid-19 y caer
gravemente enferma.
Una persona puede contraer la Covid-19 por contacto con otra que esté
infectada por el virus. La enfermedad se propaga principalmente de persona a
persona a través de las gotículas que salen despedidas de la nariz o la boca de una
persona infectada al toser, estornudar o hablar. El medio de prevención más eficaz
es el aislamiento y distanciamiento social y el aseo frecuente de las manos con
agua y jabón o con un desinfectante a base de alcohol.
En lo que va del 2020 los casos de infección y fatalidad mundial son bastante
alarmantes (Ver figuras 2 y 3), por lo que la OMS y todos los Estados siguen de
cerca la propagación de la pandemia adoptando un conjunto de medidas
preventivas de confinamiento y control sanitario, así como de respuesta ante el
incremento de casos.
20
Figura 2. Casos de infectados en el mundo con el virus SARS CoV2
Fuente: rtve.es (2020) Datos al 5 julio del 2020
21
Figura 3. Países con mayor número de infectados en el mundo con el virus
SARS Cov2
Fuente: European Centre for Disease Prevention and Control (2020)
Datos al 5 julio del 2020
1.2.6. La población más vulnerable frente a las enfermedades infecciosas
La JVMP (2019) sostiene que los países que no cuentan con sistemas básicos
de atención primaria de salud, servicios sanitarios públicos, infraestructuras
sanitarias y mecanismos de control de las infecciones, afrontan las peores
consecuencias en términos de muertes, desplazamientos y devastación
económica. Los brotes epidemiológicos suponen un trastorno para el conjunto del
sistema de salud y reducen el acceso a los servicios sanitarios en relación con
todas las enfermedades y afecciones, con el consiguiente aumento de la mortalidad
y agravamiento de la recesión económica. Los efectos negativos son especialmente
profundos en entornos frágiles y vulnerables, donde la pobreza, la mala
gobernanza, los sistemas de salud deficientes, la falta de confianza en los servicios
22
de salud, determinados aspectos culturales y religiosos, y, en ocasiones, los
conflictos armados en curso, complican enormemente la preparación y la respuesta
ante los brotes epidémicos.
Además de la pérdida de vidas, las epidemias y pandemias tienen efectos
devastadores sobre las economías. He aquí las pérdidas estimadas de algunos
eventos pasados: más de US$ 40,000 millones en productividad como resultado de
la epidemia de SARS en 2003; US$ 53,000 millones derivados de los efectos
económicos y sociales del brote del ébola de 2014-2016 en África occidental; y
entre US$ 45,000 y US$ 55,000 millones debidos a la pandemia de gripe por H1N1
en 2009 (Figura 2). El Banco Mundial estima que una pandemia de gripe mundial
de una escala y virulencia parecidas a la que tuvo lugar en 1918 supondría un costo
de US$ 3 billones para la economía moderna, o lo que es lo mismo, el 4,8% del
producto interno bruto (PIB); incluso una pandemia de gripe de una virulencia
moderada tendría un costo equivalente al 2,2% del PIB. Los modelos predicen que
el costo anual de una pandemia mundial de gripe equivaldría a una caída del 2%
(US$ 53,000 millones) del PIB en Asia meridional, y del 1,7% (US$ 28,000 millones)
en el caso del África subsahariana, lo que supondría borrar un año entero de
crecimiento económico (fig. 3).
Figura 4. Costos de diversas epidemias (en miles de millones de US$)
Fuente: Resolve to Save Lives (www.resolvetosavelives.org)
Los efectos económicos directos sobre los países serían bastante
considerables; las epidemias y las pandemias suponen un trastorno para el
comercio y el turismo, dos de los principales motores de la economía mundial, el
mundo no está preparado para una pandemia causada por un patógeno respiratorio
virulento y que se propague con rapidez.
La pandemia mundial de gripe de 1918 afectó a un tercio de la población
mundial y mató a 50 millones de personas, el 2,8% de la población total. Si hoy en
día se produjera un contagio parecido, en un mundo con una población cuatro
23
veces mayor y en el que se puede viajar a cualquier lugar en menos de 36 horas,
podrían morir entre 50 y 80 millones de personas. Además de estos trágicos niveles
de mortalidad, una pandemia de este tipo podría causar pánico, desestabilizar la
seguridad nacional y tener graves consecuencias para la economía y el comercio
mundiales, y ese hoy llegó tal y como lo predijo la Junta de Vigilancia Mundial de la
Preparación en setiembre del 2019 en su informe anual sobre preparación mundial
para las emergencias sanitarias.
1.3. Proliferación de las enfermedades epidemiológicas
La Dirección General de Epidemiología del Ministerio de Salud (2006)
establece las siguientes definiciones sobre la situación de aparición y proliferación
de las enfermedades infectocontagiosas:
a. Brote: Un brote epidémico es una clasificación usada en la epidemiología para denominar la aparición repentina de una enfermedad debida a una infección en un lugar específico y en un momento determinado. El ejemplo más claro de esta situación son los brotes de meningitis o sarampión que pueden llegar a extenderse por dos o tres meses.
b. La endemia: Prevalencia habitual de una enfermedad o un agente infeccioso en una determinada zona geográfica o grupo de población. Cuando la presencia de una enfermedad, tanto transmisible como no transmisible, se da de una forma regular se dice que esa enfermedad existe con carácter endémico.
c. La epidemia: Aparición, en una comunidad o región definida, de casos
de una enfermedad (o de un brote) con una frecuencia que claramente rebasa la incidencia normal prevista. El número de casos que indica la existencia de una epidemia varía según el agente infeccioso, las dimensiones y el tipo de población expuesta, su experiencia previa o la falta de exposición a la enfermedad, así como la época y el lugar donde se presenta.
d. La pandemia: De acuerdo con el organismo internacional, una pandemia es un brote epidémico que afecta a todo el mundo. Para que una enfermedad tome la denominación de Pandemia, esta debe tener un alto grado de infectabilidad y un fácil traslado de un sector geográfico a otro. Y no tiene nada que ver con la mortalidad o la letalidad de la enfermedad en cuestión.
Una de las pandemias más conocidas en el mundo entero son las de la gripe, estas son fenómenos poco frecuentes, pero recurrentes. Típicamente se han producido a intervalos de entre 10 y 50 años a través de la historia. En el siglo XX se produjeron tres pandemias: la de 1918, que provocó unos 40 millones de muertes, la de 1957, en la que murieron más de dos millones de personas, y la de 1968, con cerca de un millón de víctimas (Ministerio de Salud del Perú, 2020).
24
1.3.1. Las fases de una pandemia
Las fases de una pandemia de gripe son el reflejo de la evaluación de riesgos
realizada por la OMS en relación con la situación mundial de cada virus gripal con
potencial pandémico que infecte al ser humano. Estas evaluaciones se hacen al
principio, cuando se identifican estos virus, y se actualizan a la luz de los datos
virológicos, epidemiológicos y clínicos que van surgiendo. Las fases proporcionan
una panorámica general del desenvolvimiento de la situación en el mundo entero.
Las fases mundiales interpandémicas, de alerta, pandémica y de transición,
describen la propagación por el mundo de un nuevo subtipo de virus gripal en
función de los casos de enfermedad que causa. A medida que aparecen virus
pandémicos, los países y las regiones se enfrentan a diferentes peligros en distintos
momentos. Por eso se recomienda encarecidamente a los países que lleven a cabo
sus propias evaluaciones de riesgos nacionales, teniendo en cuenta la información
proporcionada por las evaluaciones mundiales de la OMS. Se prevé, por lo tanto,
que las decisiones relativas a la gestión de riesgos estén influidas por las
evaluaciones de riesgos mundiales, pero basadas en las evaluaciones de riesgos
locales.
Figura 5. El proceso continuo de las fases de una pandemia*
a. Fase interpandémica: Es el período entre pandemias de gripe.
b. Fase de alerta: Es la fase en que la gripe causada por un nuevo subtipo
de virus ha sido detectada en seres humanos. Se caracteriza por un
aumento de la vigilancia y una cuidadosa evaluación de riesgos en los
niveles local, nacional y mundial. Si las evaluaciones de riesgos indican
25
que el nuevo virus no se está convirtiendo en una cepa pandémica, las
actividades pueden reducirse gradualmente hacia las de la fase
interpandémica.
c. Fase pandémica: Es el período en que la gripe humana causada por un
subtipo vírico nuevo se ha propagado por el mundo, según los datos de
la vigilancia mundial. La transición entre las fases interpandémicas, de
alerta y pandémica puede ser acelerada o gradual, según lo indique la
evaluación de riesgos mundial, la cual se basa sobre todo en datos
virológicos, epidemiológicos y clínicos.
d. Fase de transición: A medida que el riesgo mundial calculado se
reduce, es posible que las medidas de alcance mundial se atenúen y que
resulte apropiado que los países reduzcan las medidas de respuesta o
graviten hacia las de recuperación, si así lo indican sus propias
evaluaciones de riesgos.
1.3.2. Marco de preparación para una gripe pandémica
El marco para el intercambio de virus gripales y el acceso a las vacunas y
otros beneficios, más conocido por el Marco de Preparación de Influenza
Pandémica (PIP), hace que los Estados Miembros, el sector industrial, otros
interesados directos y la OMS se dediquen de manera conjunta a poner en práctica
un enfoque de alcance mundial, ideado por los Estados Miembros, para las
medidas de preparación y respuesta ante una pandemia de gripe. La finalidad del
Marco de PIP es mejorar el intercambio de virus gripales con potencial pandémico
y lograr, entre otras cosas, que los países que carecen de vacunas y medicinas
para salvar la vida tengan un acceso más previsible, eficiente y equitativo a ellas
en futuras pandemias. El Marco de PIP entró en vigor el 2011 y tiene tres
componentes esenciales que se describen a continuación:
• Intercambio de virus
• Compartición de los beneficios derivados del intercambio de los materiales biológicos, en función del riesgo de salud pública y de las necesidades existentes
• Gobernanza y revisión
1.3.3. Elaboración de vacunas contra la gripe pandémica
La OMS emite recomendaciones bianuales acerca de la composición de las
vacunas contra la gripe estacional. Desde 2004, la OMS también ha venido
revisando los virus candidatos para vacunas contra A(H5N1) y otros subtipos de
virus gripales con potencial pandémico. Este proceso se inició en consulta con los
centros colaboradores de la OMS para la gripe, los Centros Nacionales de Gripe,
los laboratorios de la OMS para el H5 y los principales laboratorios reguladores
esenciales nacionales; se basa en la vigilancia realizada por el Sistema Mundial de
26
Vigilancia y Respuesta a la Gripe (SMVRG). Las recomendaciones y la
disponibilidad de virus para la vacuna se anuncian en una reunión pública y,
simultáneamente, en el sitio web de la OMS. También se dan a conocer a los
fabricantes de vacunas antigripales por conducto de la Federación Internacional de
la Industria del Medicamento y la Red de Fabricantes de Vacunas de los países en
desarrollo.
1.3.4. Gestión de los riesgos sanitarios en situación de emergencia (GRSSE)
La salud y los sistemas que la protegen son susceptibles de sufrir pérdidas
y trastornos a causa de una serie de peligros inmediatos, entre ellos 1) los eventos
sanitarios del tipo de la gripe pandémica, los derrames de productos químicos y la
contaminación nuclear; 2) los peligros generados por las emergencias y desastres,
tales como los brotes de cólera después de las inundaciones; y 3) distintos factores
que desestabilizan los sistemas, tales como los terremotos o una grave escasez de
energía. La gestión de los riesgos que estos peligros acarrean tiene una
importancia decisiva para la protección y promoción de la salud pública.
En mayor o menor medida, la gestión de riesgos se practica en los sistemas
de salud existentes y en los programas centrados en peligros particulares. Sin
embargo, ciertos componentes funcionales de los sistemas de preparación y
respuesta ante peligros específicos son los mismos en el caso de cualquier peligro
y, por ende, pueden consolidarse en un sistema integral para la gestión de los
riesgos sanitarios en situaciones de emergencia. Los objetivos de la GRSSE son
los siguientes:
• Fortalecer la capacidad de los países y las comunidades para gestionar
los riesgos que derivan de todo tipo de peligros.
• Procurar que el sector sanitario cuente con los componentes esenciales
de un programa global para la gestión de riesgos en situaciones de
emergencia.
• Vincular e integrar estos componentes en 1) los sistemas de salud, 2) los
sistemas multisectoriales para la gestión de desastres, y 3) otros
mecanismos en todas las esferas de la sociedad, incluida la gestión de
riesgos en sectores distintos del de la salud.
• Dotar al sector sanitario de la capacidad para impulsar y fortalecer los
aspectos sanitarios de las políticas y marcos de acción, nacionales e
internacionales, que se relacionen con la gestión de emergencias y
desastres, particularmente en lo referente a la reducción de los riesgos y
consecuencias para la salud que derivan de todo tipo de peligros.
1.3.4.1. Componentes esenciales de la GRSSE
27
Los componentes esenciales de la GRSSE se dividen en las seis
categorías siguientes: las políticas y la gestión de recursos; la planificación y
coordinación; la gestión de la información y del conocimiento; la infraestructura
sanitaria y la logística; los servicios de salud y otros servicios conexos; y las
capacidades comunitarias en materia de gestión de riesgos en situaciones de
emergencia.
Tabla 1. Los componentes esenciales de cada categoría.
Categorías Componentes esenciales
Políticas y gestión de
recursos
• Políticas y leyes
• Estrategias para la creación de capacidades
• Observación, evaluación y comunicación
• Financiación
• Recursos humanos
Planificación y
coordinación
• Mecanismos de coordinación
• Unidades de GRSSE en los ministerios de salud
• Planificación y coordinación de las actividades de prevención y
mitigación
• Planificación y coordinación de las actividades de preparación y
respuesta
• Planificación y coordinación de las actividades de recuperación
• Gestión de la continuidad de las actividades
• Gestión de los ejercicios
Gestión de la
información y del
conocimiento
• Evaluaciones de riesgos
• Alerta temprana y vigilancia
• Investigaciones en materia de GRSSE
• Gestión de los conocimientos
• Gestión de la información
• Comunicaciones públicas
Infraestructura
sanitaria y logística
• Establecimientos de salud más seguros, preparados y resilientes.
• Logística y suministros
Servicios de salud y
conexos
• Servicios asistenciales
• Medidas de salud pública
• Servicios especializados contra peligros específicos
Capacidades del área
de la GRSSE
• Capacidades locales en materia de recursos humanos y
planificación y acción centradas en la comunidad
1.3.4.2. Enfoque basado en la participación de toda la sociedad
Una pandemia de gripe pondrá a prueba la resiliencia de los países, los comercios y las comunidades, según la capacidad de estos para reaccionar frente a ella. Ninguna entidad u organismo puede prepararse para una pandemia por sus propios medios. Cuando las actividades de preparación de los distintos organismos públicos y privados interdependientes son insuficientes o están mal coordinadas, se aminora la capacidad del sector sanitario para responder debidamente durante una pandemia. La gestión de riesgos ante una pandemia exige un enfoque integral.
28
Como se ilustra en la figura 4, tres grandes grupos sociales están
comprendidos en el enfoque basado en la participación de toda la sociedad: los gobiernos, el sector comercial y la sociedad civil, a escala mundial, nacional, subnacional, local y comunitaria. Los círculos alrededor del proceso continuo de la gestión de desastres –mitigación, prevención, preparación, respuesta y recuperación– representan áreas esenciales.
Figura 6. Enfoque basado en la participación de toda la sociedad
Todos los sectores de la sociedad deben participar en la gestión de riesgos
ante una pandemia. Hace falta una iniciativa coordinada y conjunta de los ministerios del gobierno, los comercios y la sociedad civil para mantener la infraestructura esencial y mitigar los efectos de la gripe pandémica en la salud, la economía y el funcionamiento de la sociedad.
29
Todos los niveles: mundial, nacional, subnacional, local y comunitario tienen que prepararse para una pandemia. Los niveles mundial y nacional deben ejercer un papel protagónico y ocuparse de la planificación estratégica, mientras que el nivel local debe prepararse para tomar medidas concretas. Todos los organismos deben incorporar la preparación para una pandemia en los sistemas existentes para la gestión de crisis y la continuidad de las actividades. En vista de que los efectos y la duración de una pandemia no se pueden prever y podrían sentirse durante varias temporadas, las comunidades locales deben elaborar planes flexibles para dar respaldo a toda la gama de necesidades que puedan presentarse.
1.3.4.3. Evaluación de riesgos
La evaluación de riesgos es un proceso sistemático que consiste en obtener,
evaluar y verificar información con el propósito de asignar un nivel de riesgo
determinado. Su finalidad es determinar la probabilidad de que se produzcan eventos
con repercusiones en la salud a nivel mundial, nacional, regional y local, y prever sus
efectos. Genera las pruebas científicas que fundamentan la toma de medidas para
afrontar y atenuar las consecuencias adversas de los riesgos de tipo sanitario y facilita
la comunicación de los riesgos e incertidumbres al público. Un enfoque basado en los
riesgos derivados de todo tipo de peligros permite realizar evaluaciones de riesgos
para definir y aplicar, según su prioridad, las medidas de preparación, incluidas las de
mitigación y prevención, y los programas de respuesta y recuperación.
La evaluación de riesgos ante una gripe pandémica debe ser tarea de un equipo
multidisciplinario que represente a todo el gobierno, así como de los interesados
directos y las autoridades decisorias que correspondan. Habida cuenta de que la
evaluación de riesgos ante una pandemia tiene componentes en común en todas las
esferas de la sociedad, conviene llevarla a cabo con la colaboración de las distintas
partes interesadas en los niveles nacional, regional y local.
En la evaluación de riesgos se tienen en cuenta el peligro, la exposición y el
contexto, y se caracteriza el riesgo. Cuando se trata de la gripe pandémica, la
evaluación de riesgos debe consistir en identificar los virus gripales de interés;
examinar la información virológica y clínica más importante acerca de cada virus
gripal; y clasificar los virus en función de su potencial pandémico y posibles
consecuencias.
En este proceso se tienen en cuenta factores epidemiológicos y de
susceptibilidad, tales como los antecedentes de viaje, el período de incubación y el
cálculo del potencial de transmisión.
Estas dos evaluaciones se complementan más tarde con una evaluación del
contexto, en la que se evalúa el ambiente donde se produce el evento de interés. En
este tipo de evaluación se analizan los factores que influyen en el riesgo, entre ellos
los de carácter social, tecnológico y científico, económico, ético, normativo y político.
30
1.4. Las Fuerzas Armadas en este nuevo escenario de inseguridad sanitaria
internacional
Frente a este nuevo escenario de inseguridad sanitaria internacional, ha
quedado claro que las Fuerzas Armadas son indispensables en la gestión de crisis y
que responden de manera inmediata y sin ahorrar energía, poniendo todas sus
capacidades a disposición de los Estados como parte de una gran operación para
ayudar a salir de la crisis presentada.
En ese sentido, se hará una breve descripción de la manera en que vienen
siendo empleadas las capacidades de las Fuerzas Armadas de algunos países del
globo.
1.4.1. Italia
Las Fuerzas Armadas italianas han desempeñado un papel cada vez más
importante en la gestión de la pandemia de Covid-19 desde que se detectaron los
primeros casos el 31 de enero del 2020. Para hacer frente a la pandemia, el sistema
de defensa del gobierno italiano implementó el Comando Operativo de Cumbre de
Defensa Conjunta con Protección Civil, el que desarrolló acciones en cinco ejes:
a. Contención de la pandemia, con más de 7000 efectivos militares del Ejército, mediante la identificación de áreas rojas, implementación de un dispositivo de seguridad: operación de carreteras seguras y gestión y control de zonas urbanas para hacer cumplir con la cuarentena y los protocolos definidos por el Ministerio de Salud.
b. Apoyo a la salud, proporcionando más de doscientos médicos y enfermeros militares integrados con personal de salud civil, estableciendo 3 hospitales de campaña, entre otros.
c. Apoyo de transporte con medios aéreos equipados con sistemas de biocontención, transportando ciudadanos principalmente de China y Japón y empleo de una red de transporte terrestre con vehículos militares (un promedio de 70 vehículos por día) que ayudan a acelerar la transferencia de material médico hacia las regiones y centros más afectados por la emergencia.
d. Empleo de la Agencia de Industrias de Defensa mediante una gran producción de desinfectantes para hospitales, de respiradores y dispositivos pulmonares para las necesidades de salas de cuidados intensivos y subintensivos, y la producción de más de 6 millones de máscaras Ffp2 y Ffp3 por mes.
e. Empleo de especialistas del Ejército en los campos nuclear, bacteriológico y químico (NBC) que realizaron el saneamiento de casas de reposo e instalaciones de salud.
31
Figura 7. Hospital militar de campaña instalado en Piacenza, Italia
1.4.2. España
Desde el 14 de marzo en que se aprobó el Real Decreto por el que se declaraba
el estado de alarma en todo el territorio nacional español, el jefe de Estado Mayor de
la Defensa (JEMAD) asumió el mando de las Fuerzas Armadas, siendo el único
responsable del despliegue y empleo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en todo
el Reino español. Ese mismo mes el Gobierno implementó la Operación “BALMIS”
(llamada así en homenaje al médico militar que llevó la vacuna de la viruela a los
territorios del imperio español en América y Filipinas a comienzos del siglo XIX).
El JEMAD, como parte de la Operación “BALMIS”, desarrolló las siguientes
acciones:
a. Operaciones de apoyo a la salud pública nacional, habiendo realizado las
siguientes actividades:
• Desinfección y limpieza de espacios públicos en numerosos puntos del
territorio nacional, principalmente en más de 4000 instalaciones de
infraestructuras críticas y de servicios esenciales (hospitales y centros
de salud, residencias de mayores y centros de atención a personas
vulnerables, aeropuertos, puertos, estaciones de tren, metros y
autobuses, así como instalaciones de la administración estatal,
autonómica y municipal. Este trabajo estuvo a cargo de los miembros de
la Unidad Militar de Emergencias (UME), del Regimiento de Defensa
Nuclear, Biológica y Química (NBQ) Nº 1 y de las compañías NBQ de las
distintas Brigadas del Ejército de Tierra, y últimamente se han sumado
los Servicios de Veterinaria de la Guardia Real.
• Se puso a disposición de Sanidad los dos hospitales militares, así como
las dos agrupaciones de Sanidad con capacidad para montar hospitales
de campaña Role-2 (cirugía de urgencia y estabilización); así mismo, se
ha puesto a disposición 50 médicos militares, activando el personal
32
sanitario militar de la reserva con el fin de ampliar las capacidades
sanitarias. Por otra parte, la Armada ha enviado a Melilla el buque de
asalto anfibio Galicia para reforzar la capacidad hospitalaria de la ciudad.
• Atención psicológica que presta apoyo a las residencias de mayores y
otros colectivos vulnerables (entre ellos militares y familiares de edad
avanzada que están en situación de vulnerabilidad o aislamiento).
• Instalación de hospitales de campaña, lo que ha permitido habilitar
nuevos espacios para la cobertura médica, instalando contenedores
frigoríficos para el tratamiento de cadáveres, duchas, wc químicos,
mobiliario diverso, depósitos de oxígeno y grupos electrógenos.
b. Apoyo social, mediante el apoyo a centros de acogida provisionales para personas sin hogar, habilitando instalaciones, proporcionando servicio de duchas, comedores, desinfección de recintos y entrega de alimentos. Así mismo, el Parque y Centro de Abastecimiento de Material de Intendencia (PCAMI) ha recibido donaciones de entidades públicas y privadas y las distribuye en menos de 24 horas.
c. Apoyo de transporte para movilizar personal y material, realizando vuelos nacionales e internacionales, transporte de pacientes, transporte de cadáveres.
d. Apoyo a la seguridad, a través de una importante labor de presencia en calles y puntos críticos en apoyo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado haciendo cumplir el confinamiento.
1.4.3. Francia
El gobierno francés lanzó el 25 de marzo de 2020 la Operación "Resiliencia",
contribución de las Fuerzas Armadas al compromiso interdepartamental contra la
propagación del Covid-19. Cabe resaltar que la estrategia de empleo de las Fuerzas
Armadas no tiene como esfuerzo principal el mantenimiento del orden interno, ya que
eso es entera responsabilidad de la policía y los gendarmes.
La Operación “Resiliencia”, bajo el mando directo del jefe del Estado Mayor de
Defensa (CEMA) y monitoreado por el Centro de Planificación y Gestión de
Operaciones (CPCO) del Ministerio de las Fuerzas Armadas, centrada en misiones de
empleo de la logística y apoyo a la salud tanto en la Francia continental como en el
extranjero, mediante el transporte de insumos e implementos de seguridad,
33
movilización de equipos médicos, productos alimenticios, recursos logísticos, así
como el establecimiento de hospitales de campaña (transformación de dos
portaaviones anfibios en hospitales de 750 m2 con 69 camas médicas, dos quirófanos
y una sala de radiología) para la atención médica de la población, entre otros.
El presidente francés, Emmanuel Macron, durante la visita al hospital de campaña militar frente
al Hospital Emile Muller en Mulhouse, este de Francia.
1.4.4. China
El principal cuerpo militar de
China, bajo la dirección de la
Comisión Militar Central, estableció
la Fuerza Conjunta de Apoyo
Logístico (JLSF) del Ejército
Popular de Liberación (EPL) para
hacer frente a la crisis de la
pandemia. Hay que tener en cuenta
que, en el caso de China, la
pandemia de Covid-19 no es la
primera misión médica del EPL en
este siglo. Participó en la respuesta
a la epidemia del síndrome
respiratorio agudo severo (SARS)
del 2003 y del brote del ébola en el 2015 en África occidental. Sin embargo, la escala
de la pandemia actual es mucho mayor que la anterior, por lo que la respuesta militar
fue de gran magnitud centrada en proporcionar soporte médico y logístico para
atender la pandemia, cuyo epicentro fue la ciudad de Wuhan.
El Ejército de Liberación Popular (EPL) de China tuvo un papel destacado
desde el comienzo de la pandemia, debido en parte al hecho de que Wuhan alberga
la Fuerza de Apoyo Logístico Conjunto de la Comisión Militar Central. Al menos
34
10,000 militares médicos fueron movilizados para tratar a pacientes con Covid-19 en
la provincia de Hubei, incluidas las fuerzas de socorro desplegadas en varias oleadas ,
desde finales de enero en adelante. El EPL también se encargó de suministrar
medicamentos a los hospitales y alimentos a la población local bajo
cierre. Helicópteros del Comando del Teatro Central proporcionaron transporte
aéreo. Los especialistas de la Academia de Ciencias Médicas Militares del EPL han
estado presentes en Wuhan desde enero. Aunque China se ha embarcado en un
programa de alto nivel de asistencia internacional a las naciones afectadas por
COVID, enviando personal médico y suministros a Europa y otros destinos, se ha
abstenido de seguir el ejemplo de Rusia, en el norte de Italia, de desplegar unidades
militares en el extranjero.
1.4.5. Estados Unidos
Aunque el gobierno federal de EE. UU. tardó en movilizar recursos militares
para enfrentar la pandemia de Covid-19, el presidente Donald Trump y el
Departamento de Defensa comenzaron recién el 17 de marzo a dar varios pasos
importantes en el empleo de las fuerzas militares, iniciando con la movilización de dos
barcos hospitalarios y suministros médicos. Posteriormente, se activó a las tropas de
la Guardia Nacional (más de 17,000 profesionales de la Guardia Nacional Aérea y del
Ejército han sido activados para apoyar la respuesta) en tres estados, California,
Nueva York y Washington.
La Guardia Nacional
se centró en apoyar a las
autoridades civiles para
enfrentar la crisis de salud
pública de manera que
Estados Unidos pueda
restablecer rápidamente la
puesta en marcha de su
economía, sin embargo, el
Departamento de Defensa
mantiene la posición de que
el empleo del servicio activo
de las Fuerzas Militares debe
"ser el último recurso" en los
esfuerzos de alivio relacionados con la Covid-19, porque alejarlos de sus misiones
principales podría crear costos significativos en términos de preparación militar y
seguridad nacional.
1.4.6. América Latina
Con la pandemia desafiando en la región, el empleo de las Fuerzas Armadas
para enfrentar al Covid-19, como ha sucedido en el mundo entero, ha dependido de
la efectividad de los líderes políticos de los países, es así que en América Latina,
independientemente de que si actuaron rápido o no los Estados, como el caso de
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Brasil o México, todos los países de la región han recurrido a sus Fuerzas Armadas
para proporcionar los recursos críticos de los que carecen sus agencias civiles
nacionales para enfrentar la pandemia, para lo cual, desde el mes de marzo, unos
antes que otros, las Fuerzas Armadas han participado en una variedad de operaciones
en respuesta a la pandemia.
Probablemente sean las funciones de seguridad las que constituyen la misión
principal que de manera general vienen cumpliendo las Fuerzas Armadas,
comenzando por los controles fronterizos y puertos de entrada que han sido cerrados
o restringidos; la seguridad interna, trabajando junto con la policía para asegurar
hospitales, garantizar el cumplimiento de las normas de toque de queda y supervisar
el uso obligatorio de máscaras, el distanciamiento social y el control de acceso por las
fronteras. Cabe resaltar que el único país en la región en convocar reservistas fue el
Perú (alrededor de 16,000 efectivos).
Por otro lado, las industrias militares se han orientado a la producción de
equipos de protección personal, desinfectantes, camas y camillas. Los ejércitos
brasileño y peruano también están colaborando con investigadores del sector privado
y universitarios para diseñar y producir respiradores para el personal de primera línea.
Otra de las actividades comunes es el apoyo de transporte distribuyendo
equipos médicos y alimentos, pacientes en cuidados críticos y repatriando a
ciudadanos que están en el extranjero.
Asimismo, las Fuerzas Armadas vienen apoyando las funciones de salud
pública. Se han puesto a disposición hospitales militares en Argentina, Colombia y
México, las unidades de hospitales móviles se están desplegando en sitios de
contagio. En Ecuador y Perú se han designado unidades especiales para ayudar a las
regiones abrumadas a recoger y enterrar a los muertos.
En algunos países de la región, las Fuerzas Armadas están involucradas en la
planificación estratégica para crear políticas de salud pública. Por ejemplo, en
Argentina, la Oficina de Salud del Estado Mayor Conjunto está desarrollando
protocolos de atención para pacientes de alto riesgo en coordinación con agencias
civiles.
En el Perú, miembros de las Fuerzas Armadas participan de los Comandos
Covid-19 a nivel nacional y regional, cuyas competencias se desarrollan en materia
de manejo clínico de pacientes en unidades de cuidados intensivos, abastecimiento
de insumos y equipos médicos estratégicos, investigación científica y epidemiología,
entre otros.
De manera general, todos los países de la región han puesto a disposición
todas sus capacidades logísticas y de recursos humanos, desarrollando actividades
similares para hacer frente a la pandemia de Covid-19 (Ver Figuras 7 y 8), todos en el
marco de su constitución y las leyes; unas centradas en algunas actividades más que
otras, claro está, en función a su entorno operacional y su realidad propia.
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Figura 8. Labor del Sector Defensa en respuesta a la pandemia de Covid-19
Fuente: REDSAL (2020) Datos al 10 de abril del 2020
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Figura 9. Actividades realizadas, por país y por áreas, ante la pandemia de Covid-19
Fuente: REDSAL (2020)
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2. CAPÍTULO 2
LA REALIDAD NACIONAL Y LOS SISTEMAS ESTRATÉGICOS DEL ESTADO
PERUANO VINCULADOS A LA SEGURIDAD SANITARIA
2.1. Descripción de la realidad nacional vinculada a la seguridad sanitaria
En el mundo, la constante evolución de las amenazas multidimensionales nos obliga cada cierto tiempo a replantear nuestra comprensión de su naturaleza, del mismo modo, ponen en juicio la preparación de las organizaciones y sistemas de protección para hacerles frente. El año 2020 permanecerá en la memoria colectiva de la población mundial por mucho tiempo, como un evento catastrófico por la propagación de la infección por el coronavirus SARS-CoV-2 que provocó la enfermedad denominada Covid-19.
Entre los grandes problemas que vive el Perú y que impactan directa o indirectamente en los riesgos sanitarios, como es la propagación de la Covid-19, se encuentran diversos factores, entre ellos podemos citar los siguientes:
- El precario sistema de salud - La pobreza extrema y el centralismo - El saneamiento básico - El sistema de transporte - La economía informal - La educación y cultura social
El Ministerio de Salud del Perú (2017), en su análisis de la situación de la salud en el Perú, sostiene que el sistema de salud corresponde a un sistema mixto, pues la naturaleza de los bienes procede tanto del sector público como del privado; las fuentes de financiamiento proceden del recaudo fiscal (subsector público), las cotizaciones (seguridad social) y los seguros privados. Manifiesta además que existen grandes diferencias incluso entre los dos más grandes prestadores de servicios de salud como son el Ministerio de Salud y EsSalud, lo cual configura un sistema segmentado y fragmentado, teniendo entre sus debilidades principales la superposición de redes, ausencia de complementariedad de servicios y continuidad de cuidado, e imposibilidad de atención integral. Según datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2019), el 77,2% de la población peruana se encontraba afiliada en algún tipo de seguro, es decir, existe un 22,8% de la población que no dispone de ningún tipo de seguro de salud.
Respecto a la densidad de médicos, según Ingratoci (2018) el Perú tiene 12.8 médicos por cada 10,000 habitantes, esta cifra per cápita está por debajo de los países OCDE, los cuales mantienen una media de 33 médicos por cada 10,000 habitantes. Esta cifra nos permite identificar una brecha en la atención de profesionales y el bienestar de la población, más aún que desde la cifra inicial solo el 11% se dedica a la atención de población en extrema pobreza y existe una inadecuada distribución a nivel nacional como es el caso de nuestra amazonía,
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donde la cifra llega a 6.2 médicos por cada 10,000 habitantes. Además, en muchos centros de salud primarios no existen médicos, brindándose esta atención con auxiliares o técnicos en salud.
Por otro lado, la JVMP (2019) establece una estimación de los sistemas de salud en el Perú, que se presenta en la Tabla 1 y que nos permite visualizar su grado de eficiencia. Podemos apreciar que en los aspectos de acceso a los servicios de salud el puntaje es de 47.2%, además del color amarillo que indica que nos encontramos medianamente preparados (entiéndase el estudio antes de el desencadenamiento de la amenaza por pandemia), también figura en rojo como no preparada la capacidad de salud en clínicas, hospitales y otros con una puntuación de 6.3 de 100, el efecto multiplicador del problema por la presencia de la pandemia nos pone en alerta de la realidad con respecto a los servicios de seguridad sanitaria.
Tabla 2. Reporte del Índice de Seguridad Global en Salud
Categorías e indicadores Puntaje
Sistema de Salud 45 Capacidad para evaluar y aprobar nuevos insumos médicos 75 Acceso a servicios de salud 47.2 Prácticas de control de infecciones y equipamiento 50 Capacidad de salud en clínicas, hospitales y otros 6.3 Comunicación con trabajadores en emergencia 100
Fuente: Rev. Perú Med Exp Salud Publica. 2020; 37
Por otro lado, el proceso migratorio que vivió el Perú a finales del siglo pasado e inicios del presente, condicionó una situación de pobreza coyuntural de la que solo algunas familias salieron. Si bien el espíritu emprendedor estuvo siempre presente como una filosofía de progreso compartida por la cultura del migrante, este no tuvo las condiciones ideales en las cuales asentarse, pues Lima en los últimos 40 años no pudo resistir la avalancha migratoria. El Estado se vio rebasado para dar todos los servicios que estas familias requerían. Sin embargo, y a pesar de esas limitaciones, hemos asistido a la creación de una sociedad nacional emergente, como sostiene Mar (1986). La forma cómo se han estructurado los mercados y la organización de la producción ha formado una cultura de crear riqueza orientada básicamente hacia la microempresa informal, con baja inversión y poca preparación (Universidad San Martin de Porras, 2020).
Los migrantes internos han desbordado muchos espacios geográficos
dirigiéndose a otros de reciente crecimiento económico. Según cifras de migraciones internas, hacia el norte del país, los departamentos de La Libertad, Lambayeque y Piura marcan la pauta del crecimiento económico regional; hacia el sur, son los departamentos de Ica, Arequipa, Moquegua y Tacna; y hacia el oriente en dirección a San Martín, Loreto y Ucayali (DGE, 2016).
Según los datos de la Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI, 2015), en el Perú existen aproximadamente 6 millones de migrantes internos interdepartamentales de toda la vida, pobladores que dejaron atrás su lugar de nacimiento y ahora residen, trabajan y hacen familia en un departamento diferente al que nacieron. Analizando la migración reciente de
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la población ocupada, se observa que en el período 2010-2015, son catorce los departamentos de “atracción” poblacional, entre la que destaca la provincia de Lima, que atrae a cerca del 49,1% de la inmigración neta de ocupados. Por otro lado, desde el punto de vista de la migración neta, encontramos a diez departamentos considerados como “de expulsión” poblacional, señalando en primer lugar a Cajamarca (23,8%).
Según Mar (1986), el efecto de los procesos migratorios en las ciudades es
complejo y plantea problemas de diversa índole. El fenómeno de la aglomeración, preferentemente en el cinturón de miseria de las barriadas, determina situaciones de insuficiencia y necesaria extensión de los servicios (agua, transporte, cloacas, escuelas, etc.) y crea problemas sociales agravados por el contraste entre los sectores miserables, los normales y los opulentos de la ciudad. Además, el crecimiento mismo de la ciudad plantea problemas de concentración e insuficiencia de los servicios centrales (redes de comunicaciones urbanas), complicados aún más por la estrechez y lenta modificación de las estructuras básicas de la ciudad. A lo que se agrega el hecho del incremento permanente de nuevos vehículos, sin descartar los antiguos. La aglomeración ocasiona también nuevos problemas en los sistemas de abastecimiento al modificar permanentemente su escala. Al cambiar de escala la ciudad debido a su crecimiento demográfico necesita nuevos mercados y al expandirse estos, afectan a los mercados de otras ciudades debido a la falta de elasticidad de sus mercados tradicionales.
La presión por el empleo es otra de las consecuencias de la migración a las ciudades. El crecimiento exagerado de la población urbana no tiene la contrapartida de un crecimiento igualmente acelerado de los volúmenes de ocupación. Últimamente se ha evidenciado que ni la industria moderna ni la pesquería ofrecen ocupación en volumen suficiente. El resultado de ello es múltiple: de un lado el traslado del desempleo rural a la ciudad, característico de los países subdesarrollados, trae consigo una presión insatisfecha por trabajo que contribuye a mantener bajos los niveles de remuneración de la clase obrera, y de otro lado, se traduce en proliferación de las profesiones especulativas y otras innecesarias y en el incremento de las profesiones inconfesables. (INEI, 2015)
Aunque hoy la indigencia en la zona urbana, y más aún en Lima Metropolitana, está por debajo del 1% (a diferencia de las zonas rurales, donde llega al 6% a nivel nacional), lo que percibimos en Lima (y esto probablemente se haga extensivo al resto de grandes ciudades de la costa) es la carencia de calidad de vida. Movilizarse de un sitio a otra demanda horas. Las principales arterias de la ciudad están siempre congestionadas de vehículos. Usar el transporte público es un infierno, las formas de conducir son temerarias, con vehículos pequeños y a menudo atestados de pasajeros donde resulta casi imposible respirar.
La pobreza monetaria en el Perú se redujo de 55,6% a 21,8% entre 2005 y
2015; sin embargo, se observa que sigue afectando más a los residentes del área rural. Así, en el 2015, en el área urbana la pobreza incidió en el 14,5% de su población y en el área rural fue en el 45,2%, es decir, tres veces más que en el área urbana (INEI 2019).
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Analizando a nivel de regiones naturales, la pobreza afectó al 32,5% de la población de la sierra, principalmente a los del área rural (49,0%); al 28,9% de la selva (selva rural 41,1%) y al 13,8% de la costa (costa rural 30,6%). En el caso de Lima Metropolitana (provincia de Lima y Callao), la pobreza incidió en el 11,0% de su población.
De acuerdo a los datos del INEI en el 2015, el grupo de departamentos con
mayor incidencia de pobreza, que fluctúa entre 44,7% y 51,7%, fueron los departamentos de Amazonas, Cajamarca y Huancavelica. El departamento de Ica registró la tasa más baja de pobreza (entre 3,2% y 6,7%).
La pobreza en el Perú se observa en los niveles de ingresos tan bajos de la
mayor parte de la población peruana, se dice que la pobreza es estructural. Ello se debe a que los miembros de familia que trabajan están ocupados en empresas de muy pequeña escala y con muy baja productividad. Por lo tanto, estas empresas emplean a muy pocos trabajadores y no les pueden pagar mucho, en su mayoría informales. La masa crítica del sistema productivo en el Perú, la población laboral ─el 73,5%─ es la microempresa, el trabajo independiente no calificado y la producción agraria minifundista. La causa de fondo es que el sistema no tiene muchas empresas capitalizadas, con gran escala de producción y con competitividad en el ámbito internacional.
Alrededor del 71% de la población activa en el Perú vive en la economía
informal o se desempeña en oficios en los que obtienen sus ingresos día a día. El 21% de los hogares pobres del Perú tienen refrigeradora, es decir, poco más de 1 de cada 5 hogares (INEI, 2019), estos hogares no cuentan con logística que les permita abastecerse de alimentos por muchos días.
Por otro lado, las deficiencias tecnológicas en el Perú hacen que las
personas tengan que realizar gestiones en diversas entidades particulares y del Estado de manera presencial, originando serias aglomeraciones en bancos, mercados, servicios públicos esenciales, paraderos de servicios de transporte y otros.
El acceso al servicio de agua por red pública (ENACO, 2019) a nivel nacional
es del 85.5% de la población, el saneamiento básico ha avanzado en general en el ámbito urbano y rural. Mientras que el 74,9% tiene acceso a la red pública de alcantarillado, es decir, el 25,1% de la población no tiene acceso a dicha red.
Si bien, la cobertura de hogares que se abastecen de agua por red pública
ha avanzado en el país al 2019, lo que llama la atención es que solo 28,2% de los hogares consumen agua con dosificación adecuada de cloro residual y 16 departamentos tienen 20% o menos de hogares que consumen agua con dosificación adecuada de cloro residual, según datos del INEI.
Por otro lado, la educación es un determinante que influye en gran medida
en la salud de la población. Son conocidos los estudios que evidencian que el nivel educativo de la madre tiene implicancias en la desnutrición crónica y en los niveles de mortalidad infantil. Sin embargo, también se reconoce que con menos educación
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hay menos oportunidades de inserción en el mercado laboral, menores ingresos, además de carencias en términos de vivienda y servicios básicos de saneamiento.
En el país, al 2015, se estima que el 6,0% de la población de 15 y más años
de edad no sabe leer ni escribir, comparado con el nivel observado en el 2005 disminuyó en 3,6 puntos porcentuales.
Los departamentos con mayor nivel educativo superior son Moquegua,
Arequipa, y Lima con 47,1%, 43,9% y 42,5%, respectivamente. Mientras que los departamentos con mayor número de mujeres sin educación son Huánuco, Cajamarca, Apurímac y Huancavelica, con 7,4%, 6,4%, 6,1% y 5,7%, respectivamente (INEI, 2019).
2.2. Sistema de Seguridad y Defensa Nacional
El Estado garantiza la seguridad de la nación mediante el Sistema de Defensa Nacional, que tiene su soporte legal en la Ley del Sistema de Defensa Nacional (DL Nº 1129). Este sistema es el conjunto interrelacionado de principios, normas, procedimientos, técnicas, instrumentos y elementos del Estado, cuya finalidad es garantizar la seguridad nacional mediante la concepción, planeamiento, dirección, preparación, ejecución y supervisión de acciones en todos los campos de la defensa nacional (Gobierno del Perú, 2012).
Es el conjunto interrelacionado de elementos del Estado cuyas funciones
están orientadas a garantizar la seguridad nacional mediante la concepción, planeamiento, dirección, preparación, ejecución y supervisión de la defensa nacional en todos los campos de la actividad nacional. El Sistema de Seguridad y Defensa Nacional es presidido por el presidente de la República y está compuesto por:
- El Consejo de Seguridad y Defensa Nacional - La Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional - La Dirección Nacional de Inteligencia Nacional; ente rector del Sistema
Nacional de Inteligencia - Los Ministerios, Organismos Públicos y Gobiernos Regionales y Locales. - El Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres, el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana y los otros sistemas administrativos y funcionales del Estado, coadyuvan al mejor cumplimiento de la finalidad del Sistema de Defensa Nacional, conforme a la normatividad vigente.
El Consejo de Seguridad y Defensa Nacional es el órgano rector del Sistema de Defensa Nacional, y es el órgano del más alto nivel de decisión política y de coordinación estratégica en materia de seguridad y defensa nacional, está conformado por:
- El presidente de la República, quien lo preside; - El presidente del Consejo de Ministros; - El ministro de Relaciones Exteriores; - El ministro de Defensa;
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- El ministro de Economía y Finanzas; - El ministro del Interior; - El ministro de Justicia y Derechos Humanos; - El jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas; - El director general de la Policía Nacional del Perú - El director ejecutivo de la Dirección Nacional de Inteligencia. Corresponde al Consejo de Seguridad Nacional aprobar:
- Los objetivos y la Política de Seguridad y Defensa Nacional; - Las normas y lineamientos técnicos para la implementación y evaluación
de la Política de Seguridad y Defensa Nacional; - Las directivas sobre seguridad y defensa nacional; - Las normas y disposiciones relacionadas a la movilización nacional; - Las medidas para el perfeccionamiento del Sistema de Defensa Nacional;
y, - Los demás aspectos relacionados con la seguridad y defensa nacional
El Gobierno del Perú (2017), en su Política de Seguridad y Defensa Nacional, busca garantizar el orden interno, contribuyendo al normal funcionamiento de la institucionalidad del Estado, alcanzar niveles de desarrollo sostenible en beneficio de la seguridad humana. Contiene objetivos y lineamientos que orientarán la actuación de todos los actores involucrados que interactúan de manera articulada y participativa en las actividades de seguridad y defensa nacional. Esta articulación intersectorial e intergubernamental logrará establecer mecanismos de cooperación, colaboración y coordinación para la atención de demandas sociales, diálogo, capacidad de conciliación y oportunidad para desarrollar soluciones normativas, sociales y económicas.
El Sistema de Seguridad y Defensa Nacional hace mención de manera muy tímida a la seguridad humana, no considera de manera explícita la seguridad sanitaria como parte del sistema; sin embargo, es de suponer que todo ello se encuentra dentro del concepto de Seguridad Nacional.
El Estado ha considerado a la pandemia de Covid-19 como una amenaza a su seguridad nacional y teniendo en consideración la complejidad y la dimensión que ha adquirido dicha amenaza, ha desarrollado estrategias nacionales y multisectoriales lideradas por la máxima autoridad política, vale decir, el presidente de la República y el primer ministro, según sea el caso; tras el anuncio del primer caso de Covid-19 confirmado en nuestro país, el 6 de marzo, Martín Vizcarra, presidente de la República anunció las medidas adoptadas por su gobierno para enfrentar esa amenaza. Las acciones preventivas para afrontar la emergencia se establecieron en el ámbito económico, social, educativo y de salud.
2.3. Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica, Prevención y Control de Enfermedades
La Dirección General de Epidemiología (DGE) es el órgano encargado de asesorar a la Alta Dirección del Ministerio de Salud, a las dependencias competentes de los Gobiernos Regionales y demás componentes del Sistema
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Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud, sobre la situación de salud del país y de cada región, las condiciones de salud de las poblaciones, las tendencias de las enfermedades y de la respuesta para su prevención y control. La DGE conduce el desarrollo de la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica en Salud Pública, promociona y facilita la investigación epidemiológica aplicada, la formación y entrenamiento continuo especializado en Epidemiología y brinda asistencia necesaria para la prevención y control de endemias, epidemias y riesgos para la salud originados por los desastres naturales y otras emergencias sanitarias (Dirección General de Epidemiología, DGE, 2015).
Para el cumplimiento de su misión dispone de los siguientes órganos:
a. La Dirección Ejecutiva de Vigilancia Epidemiológica
Esta dirección tiene como responsabilidad el conducir la vigilancia epidemiológica en salud pública, entendida como un proceso continuo y sistemático de colección, análisis e interpretación de datos de las enfermedades o daños sujetos a notificación obligatoria en el país, para conocer su tendencia, evolución, identificar las regiones geográficas y los grupos poblacionales más comprometidos, conocer el estado de salud actual de la población, identificar precozmente los brotes o epidemias para su oportuna intervención y control. Finalmente, evaluar los resultados de las medidas de prevención y control que realiza el sector salud.
b. La Dirección Ejecutiva de Inteligencia Sanitaria
Tiene como responsabilidad proporcionar información para la toma de decisiones basada en evidencias, y en ese sentido es responsable del análisis de la situación de salud y sus determinantes, así como del diseño y optimización de metodologías y herramientas para el mejor análisis de la información.
El sistema de vigilancia epidemiológica en el país integra herramientas y recursos para obtener los datos que permitan monitorear el estado y las tendencias de la situación de salud de la población, los cuales sirven de base para generar políticas, estrategias y actividades en los diferentes niveles.
2.4. Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD)
El Gobierno del Perú (2011), mediante Ley, establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros y minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la gestión del riesgo de desastres. La gestión del riesgo de desastres es un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante
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situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de manera sostenible. Desde su creación siempre estuvo articulado con los estamentos del Estado ante emergencias y/o desastres en apoyo a la población, en esta oportunidad tampoco fue ajeno ante la pandemia de Covid-19, es por eso que las plataformas regionales y locales inmediatamente se instalaron y comenzaron a trabajar como elementos de primera respuesta de acuerdo a lo dispuesto por el presidente de la República.
El SINAGERD está conformado por:
- La Presidencia del Consejo de Ministros, PCM.
- El Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, CONAGERD.
- El Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de
Desastres, CENEPRED.
- El Instituto Nacional de Defensa Civil, INDECI.
- Los Gobiernos Regionales y Locales.
- El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, CEPLAN.
- Las entidades públicas.
- Las Fuerzas Armadas, FF.AA.
- La Policía Nacional del Perú, PNP.
- Las entidades privadas.
- La sociedad civil.
Actualmente, no se ha activado el SINAGERD como tal para hacer frente a las consecuencias originadas por la Covid-19, lo que se viene realizando son acciones por parte de los organismos miembros de este sistema, pero de manera independiente.
El COEN solo está recibiendo los reportes de los diferentes centros de operaciones sectoriales, regionales y locales en tiempo real, y esto porque la plataforma se encuentra integrada para estas situaciones, sin embargo, solo es un accionar doctrinal ante lo que se debería hacer.
Así mismo, los elementos de primera respuesta (FF.AA. y PNP) fueron los que desde el comienzo de esta lucha estuvieron en primera línea de contención, inmediatamente después del sistema de salud, esto no solo por la disposición del gobierno, sino por función al estar integrados dentro del SINAGERD.
El CENEPRED, por su parte, es un organismo público ejecutor del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), responsable técnico de coordinar, facilitar y monitorear la implementación de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (PLANAGERD), en ese sentido, puso al servicio de la Dirección de Redes Integradas de Salud Lima Este (DIRIS Lima Este), el Sistema de Información Georreferenciado SIGRID-DIRIS Lima Este.
El Ministerio de Salud (MINSA) y el Centro Nacional de Estimación,
Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED) firmaron un
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convenio para unir esfuerzos con el propósito de desarrollar mecanismos e instrumentos técnicos destinados a mejorar la gestión de datos para la lucha nacional contra la pandemia de Covid-19 y reforzar la cultura de la prevención, ante el creciente riesgo de desastres en el país. La integración de ambos sistemas permitirá al Comando de Operaciones Covid-19 del MINSA, detectar en el país zonas de aglomeraciones y de alta incidencia de infectados por el coronavirus, así como la ubicación precisa y el estado particular de cada persona. Así mismo, ambas instituciones perfeccionarán el uso de modernos sistemas de información para agilizar la gestión de la data de pacientes con coronavirus, como soporte de la toma de decisiones del Comando de Operaciones Covid-19. Además, MINSA y CENEPRED tienen previsto implementar actividades y proyectos, mediante acuerdos específicos, a fin de mejorar la gestión del riesgo de desastres en el territorio nacional en forma ordenada, sistematizada e interoperable.
El Gobierno del Perú (2020), mediante DS N° 067-2020-PCM autoriza de
manera excepcional al Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) para que distribuya directamente a la población vulnerable, las donaciones provenientes del sector privado y los bienes de ayuda humanitaria, consistente en alimentos, en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida y la salud de la nación a consecuencia del brote de Covid-19, así mismo, el INDECI establece los criterios para la identificación de la población vulnerable beneficiaria de la distribución directa autorizada por el citado decreto supremo, para lo cual podrá coordinar con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, así como con otras entidades relacionadas con la atención de la emergencia.
2.5. Sistema de Inteligencia Nacional
El Sistema de Inteligencia Nacional, SINA, es el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas, instrumentos, organismos y órganos del Estado funcionalmente vinculados, que bajo la dirección y coordinación de la Dirección Nacional de Inteligencia, DINI, como ente rector, provee de inteligencia estratégica, inteligencia militar e inteligencia policial, y realiza actividades de contrainteligencia en las áreas de su responsabilidad (Congreso de la República del Perú, 2017).
Los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional intercambian información vía el canal de inteligencia.
El SINA forma parte del Sistema de Defensa Nacional y mantiene relaciones técnicas de coordinación con la instancia responsable de la gestión del Sistema de Defensa Nacional dentro del Ministerio de Defensa.
El Sistema de Inteligencia Nacional tiene los siguientes objetivos:
a. Producir el conocimiento útil para el proceso de toma de decisiones en
materia de seguridad nacional.
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b. Proteger las capacidades nacionales frente a acciones de inteligencia u
otras encubiertas provenientes de actores que representan amenazas a
la seguridad nacional.
c. Realizar actividades destinadas a alcanzar la seguridad digital en
materia de seguridad nacional.
Según el DL N° 1141, el Sistema de Inteligencia Nacional está conformado por los siguientes componentes:
a. Consejo de Inteligencia Nacional - COIN.
b. Dirección Nacional de Inteligencia - DINI.
c. Órgano de Inteligencia del Sector Relaciones Exteriores.
- Dirección General de Asuntos Multilaterales y Globales del Ministerio
de Relaciones Exteriores.
d. Órganos de Inteligencia del Sector Defensa
- Segunda División del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas
- Dirección de Inteligencia del Ejército del Perú.
- Dirección de Inteligencia de la Marina de Guerra del Perú.
- Dirección de Inteligencia de la Fuerza Aérea del Perú.
e. Órganos de Inteligencia del Sector Interior
- Dirección General de Inteligencia del Ministerio del Interior.
- Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional del Perú.
Actualmente, ante la pandemia originada por el Covid-19, el Sistema de Inteligencia Nacional no ha tenido mayor participación, se ha evidenciado su poca capacidad de identificar la amenaza y el impacto en la población, tanto en las fases previas como durante la lucha propiamente dicha.
Las actividades de inteligencia en relación al Covid-19 han estado limitadas a las acciones realizadas por el Ministerio de Salud a través del Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades y el análisis epidemiológico que realiza de la situación actual de Covid-19 en el Perú, basado en la información de la vigilancia epidemiológica y la investigación de campo, para lo cual emite boletines diarios con dicha información y estadística sobre el progreso del Covid-19 a nivel nacional, entre otros datos.
48
CAPÍTULO 3
EL ROL DE LAS FUERZAS ARMADAS DEL PERÚ FRENTE A LA PANDEMIA
DE COVID-19
3.1 Introducción
La salud a través de la historia ha sido una preocupación constante de toda
la humanidad, la aparición de epidemias regionales con su evolución a pandemias
globales provocadas por virus, como el sarampión, la viruela, la gripe española, la
peste negra, el VIH y ébola, causando millones de muertes, que han obligado a
todos los Estados a realizar investigaciones, implementar alertas, desarrollar
políticas de salud pública, elaborar planes de acción y de contingencia para su
control, mitigación y erradicación.
Las Fuerzas Armadas del Perú tienen la misión constitucional de defender la
soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger
a la población de las amenazas contra la seguridad; y promover el bienestar general
que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación
(Congreso de la República del Perú, 1993).
En ese marco, el CCFFAA es el elemento encargado de desarrollar las
acciones estratégicas en el campo militar cumpliendo las directrices del Ministerio
de Defensa para lograr los objetivos estratégicos militares. Es así que asigna
objetivos y tareas a los comandos operacionales y especiales a nivel nacional. Su
acción se centra en planificar y establecer la estrategia militar articulando los fines,
modos, medios y riesgos aceptables, así como controlar las operaciones y acciones
militares y evaluar el desarrollo y cumplimiento efectivo de las tareas y
responsabilidades asignadas; mientras que las instituciones armadas la proveen de
capacidades militares necesarias para desarrollar esas tareas (Congreso de la
República del Perú, 2012).
El 11 de marzo del presente año, el Gobierno del Perú declaró la emergencia
sanitaria a nivel nacional por un plazo de noventa días calendarios1, luego de que
la Organización Mundial de la Salud (OMS) haya declarado la pandemia global
causada por la enfermedad denominada Covid-19, dictando medidas de prevención
y control para evitar la propagación del virus que causa la enfermedad (Presidencia
del Consejo de Ministros, 2020); cuatro días más tarde se decretó en todo el
territorio el Estado de Emergencia Nacional por 15 días, restringiendo el ejercicio
de los derechos constitucionales relativos a la libertad, a la seguridad personal, a
la inviolabilidad de domicilio, a la libertad de reunión y de tránsito en todo el territorio
nacional. A la fecha, el Gobierno viene prolongando el estado de emergencia cada
1 DS N° 044-2020-PCM que declara el Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la nación a
consecuencia del brote de Covid-19 - “Medidas adicionales y excepcionales para proteger eficientemente la vida y la salud de la
población, reduciendo la posibilidad del incremento del número de afectados por el Covid-19, sin afectarse la prestación de los servicios
básicos, así como la salud y alimentación de la población”.
49
15 días, siendo esta última2 prolongación hasta el 30 de junio del presente,
habiendo a su vez liberado ciertas actividades económicas y socioculturales
(Presidencia del Consejo de Ministros, 2020).
En este capítulo se describen las estrategias, técnicas, tácticas y
procedimientos, experiencias, dificultades y desafíos que han tenido y tienen las
Fuerzas Armadas del Perú en la lucha contra la pandemia producida por la Covid-
19. No es común para las FF.AA. participar en operaciones de esta naturaleza, sin
embargo, su formación, preparación y entrenamiento y demás acciones de
capacitación le otorgan la flexibilidad y adaptabilidad necesarias para enfrentar
desafíos de diversa índole.
3.2. La participación de las Fuerzas Armadas
3.2.1. Esfuerzos realizados por las Fuerzas Armadas frente a la pandemia.
3.2.1.1. Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
El Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas tiene la misión de planear,
preparar, coordinar y conducir operaciones y acciones militares para garantizar la
independencia, soberanía e integridad territorial y apoyar el desarrollo nacional del
Perú, para lo cual se encuentra organizado en comandos operacionales y
comandos especiales, quienes tienen la responsabilidad de planear y conducir
operaciones y acciones militares en el frente externo o frente interno, según sea el
caso (Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas del Perú, 2020).
Para las acciones militares en el frente interno y a nivel nacional, el
CCFFAA organiza sus fuerzas por zonas de seguridad ─Norte, Centro, Sur y
Nororiente─, asignadas a los comandos operacionales correspondientes; dichas
zonas están subdivididas en subzonas, que para efectos de control territorial,
normalmente cada subzona está asignada a una fuerza que para las operaciones
militares conforma el componente del comando operacional respectivo; dichas
subzonas se subdividen además en áreas y subáreas de seguridad nacional.
El Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, luego de la declaratoria de
la emergencia sanitaria y emergencia nacional por el Gobierno Nacional en marzo
del presente año, estableció una serie de directrices de aplicación obligatoria para
los comandos operacionales y especiales (ver Tabla 1).
En la lucha contra la pandemia de Covid-19, el CCFFAA, junto con las
instituciones militares ─Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea─, desarrolla
acciones militares en apoyo a la Policía Nacional del Perú (PNP) y al desarrollo del
Estado.
2 Decreto Supremo Nº 094-2020-PCM que prolonga el Estado de Emergencia Nacional hasta el 30 de junio 2020.
50
Tabla 3. Directrices estratégicas del CCFFAA ante la pandemia de Covid-19
DIRECTRICES ESTRATÉGICAS
ALERTA SANITARIA AISLAMIENTO SOCIAL VIGILANCIA Y ASISTENCIA
Misión del CCFFAA
Garantizar las acciones y medidas dispuestas por el Gobierno
- Garantizar la vigilancia y asistencia de las personas afectadas por Covid-19, y a las que habitan con ellas en sus domicilios
- Participar en el manejo de cadáveres por Covid-19
Tareas a los elementos de maniobra
- Apoyar a la PNP en el resguardo del orden público, seguridad de servicios públicos esenciales, control del tránsito y del aislamiento domiciliario obligatorio.
- Control de acceso por las fronteras. - Realizar operaciones de información para
lograr el aislamiento domiciliario y distanciamiento social, el apoyo de la población y la cohesión de las FF.AA.
- Realizar operaciones de inteligencia para detectar amenazas que dificulten el desarrollo de las acciones estratégicas.
- Apoyar a la PNP en el resguardo del orden público, seguridad de servicios públicos esenciales, control del tránsito y del aislamiento domiciliario obligatorio.
- Ejecutar patrullaje itinerante diario, en el área donde se haya determinado la ubicación de los pacientes positivos, para persuadirlos y asegurar su inmovilización.
- Participar en el manejo de cadáveres por Covid-19. - Realizar operaciones de vigilancia discreta sobre
cumplimiento de cuarentena de pacientes positivos - Realizar operaciones de inteligencia para detectar
amenazas que dificulten el desarrollo de las acciones.
Elaboración propia Fuente: CCFFAA, 2020
El CCFFAA en su nivel para realizar la planificación de operaciones y
acciones para administrar una crisis, sigue el proceso siguiente: a) Etapa I.
indicadores y alertas de una crisis potencial o real; b) Etapa II. Evaluación de la
situación de la crisis en vías de desarrollo y de sus consecuencias potenciales o
verdaderas para la seguridad nacional; c) Etapa III. Desarrollo de las opciones de
respuesta recomendadas para guiar la toma de decisiones; d) Etapa IV.
Planeamiento y ejecución de las decisiones y directivas; y e) Etapa V. Retorno a la
estabilidad.
Si bien el CCFFAA se desenvuelve en el campo de la estrategia militar y
tiene la facultad de diseñar operaciones y acciones militares, así como establecer
directivas genéricas o planes estratégicos conjuntos en el marco de una crisis, para
esta situación de emergencia sanitaria nacional ha decidido desarrollar varias
directivas a fin de contribuir con las tareas de prevención y reducción de la
pandemia y sus efectos. Formular un único plan estratégico donde los fines, modos,
medios estén adecuadamente sincronizados en tiempo y espacio bajo un análisis
de riesgos aceptables y explícitamente expresados, podría optimizar la
planificación y la conducción de las acciones e iniciativas de los comandos
subordinados; sin embargo, el ámbito del arte estratégico es tan grande e incierto
que nadie podría afirmar a priori el éxito de cualquier plan sino hasta después de
su aplicación y ocurridos los hechos.
51
La planificación que promueve el CCFFAA en todos sus niveles es la
planificación paralela y en colaboración; es así que todos los niveles de comando
hayan iniciado su proceso de planificación; en ese sentido, los Comandos
Operacionales y Especiales tienen estructurados sus procesos de planificación
conjunta que sigue el proceso siguiente: a) Etapa I. Iniciación; b) Etapa II.
Orientación (análisis de la misión); c) Desarrollo del concepto de las operaciones
(CONOPs); d) Desarrollo de planes; y e) Etapa V. Revisión de planes. Este proceso
se articula con el nivel estratégico en cada una de sus etapas de desarrollo.
Figura 10. Articulación del proceso de planeamiento dentro del CCFFAA
Elaboración propia Fuente: CCFFAA, 2010 3.2.1.2. Ejército del Perú
La misión del Ejército del Perú es defender a la nación y los intereses
nacionales de cualquier amenaza o agresión empleando el poder militar terrestre,
participar en el desarrollo económico y social, control del orden interno, acciones
de defensa civil y política exterior de acuerdo a ley, de manera permanente y eficaz,
con el fin de contribuir a garantizar la independencia, soberanía, integridad territorial
y bienestar general de la población (Ejército del Perú, 2020).
El Ejército del Perú, por medio de las Divisiones de Ejército, integradas a
los comandos operacionales y especiales como componentes, la Aviación, los
comandos y direcciones, viene participando activamente en las acciones militares
contra la pandemia en sus respectivas Subzonas de Seguridad Nacional (SZSN);
habiendo desplegado todas sus capacidades con aproximadamente 50,000
efectivos a nivel nacional.
52
En el capítulo siguiente del presente estudio, se tratará con mayor detalle la participación del Ejército dl Perú en la crisis sanitaria y emergencia nacional producida por la pandemia de Covid-19.
3.2.1.3. Fuerza Aérea del Perú
La misión de la Fuerza Aérea es emplear el poder espacial en la defensa
del Perú de sus amenazas y en la protección de sus intereses, en el control del orden interno, el desarrollo económico y social del país, en la defensa civil y en el apoyo a la política exterior; a fin de contribuir a garantizar su independencia, soberanía e integridad territorial y el bienestar general de la nación (Fuerza Aérea del Perú, 2020).
Las operaciones de control territorial y aéreo que realiza la Fuerza Aérea
dentro de las acciones del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas frente a la
pandemia de Covid-19 se realizan a nivel nacional en áreas de responsabilidad
específicas. Dentro de su sector de responsabilidad en Lima e Ica, las operaciones
están a cargo del Comando de Operaciones (COMOP), en la zona norte del país el
responsable directo es el ALAR 1, el ALAR 3 lo es de la zona sur, el ALAR 4 de la
zona centro este y el ALAR 5 de la zona oriente, mientras que los vuelos aéreos
enmarcados en las operaciones de apoyo al Estado se realizan a través del ALAR
2 a nivel nacional.
La Fuerza Aérea realiza intervenciones de nivel preventivo mediante el uso
de la fuerza no letal en apoyo a la PNP básicamente en las tareas de resguardo del
orden público, estableciendo puntos de control de tránsito y patrullajes disuasivos
por sectores sensibles, vulnerables y de alta concentración de personas dentro de
sus áreas de responsabilidad; garantizar la seguridad de servicios públicos
esenciales y realizar operaciones de información para lograr el aislamiento
domiciliario y distanciamiento social, el apoyo de la población y la cohesión de la
fuerza. Todas sus acciones las desarrolla mediante protocolos para la intervención
y prevención de la propagación de la Covid-19, previamente definidos.
La Fuerza Aérea viene empleando cerca de 6000 efectivos en tareas
institucionales y las dispuestas por el CCFFAA desde el 15 de marzo hasta la fecha.
53
Figura 11. Empleo de la Fuerza Aérea frente a la pandemia
54
Tabla 4. Empleo de la Fuerza Aérea frente a la pandemia
ÁREAS DE ACTUACIÓN
ACCIONES OPERATIVAS Y TÁCTICAS OBS
OPERACIONES DE CONTROL TERRITORIAL Y AÉREO
Patrullajes urbanos disuasivos integrados con la PNP y seguridad ciudadana. Diarios, desde el inicio de la emergencia
nacional Intervenciones programadas y rápidas
Puntos de control de tránsito (peatonal y vehicular).
Control aeroespacial. Más de 800 horas de vuelo
Vuelos de apoyo contra el Covid-19, nacionales e internacionales
Operaciones de vigilancia remota con UAV, drones y cámaras. De 3 a 4 misiones diarias (4 hrs cada misión) en el departamento de Tumbes.
Patrullajes aéreos A nivel nacional
OPERACIONES DE APOYO AL ESTADO
Apoyo a los gobiernos regionales, locales y otras instituciones públicas y privadas en el transporte, distribución y seguridad en la entrega de ayuda humanitaria.
A nivel nacional
Despliegue de las capacidades logísticas y tecnológicas en apoyo a la población
Fumigación de áreas públicas, donaciones de sangre, control de centros de video vigilancia distrital, entre otros.
Puesta a disposición del Puesto de Comando de la FAP al Comando Covid-19.
Vuelos logísticos en apoyo del MINSA y otras entidades del Estado (PCM, MINDEF, CCFFAA, GORES).
Fuente: Fuerza Aérea del Perú: https://www.fap.mil.pe/
Elaboración propia
(*) Datos al 20 de mayo 2020
Tabla 5. Acciones institucionales de la Fuerza Aérea del Perú frente a la
pandemia
N° ACCIONES
1 Reparación de ventiladores mecánicos
2 Construcción de cámaras de aislamiento intra/extra hospitalaria
3 Construcción de cubos (cajas acrílicas de aislamientos) de intubación
4 Construcción de ventiladores mecánicos de emergencia
5 Construcción de áreas acrílicas de aislamiento en todas las unidades aéreas de transporte de carga y personal
6 Confección de mascarillas para la fuerza
7 Pruebas rápidas a su personal
8 Desinfección de áreas
9 Triajes diferenciados a la ciudadanía
10 Transporte de pasajeros y carga
11 Apoyo para reparto de víveres
12 Fumigación de áreas urbanas
13 Control de vuelos civiles
14 Donación de sangre
Fuente: Fuerza Aérea del Perú: https://www.fap.mil.pe/
Elaboración propia
(*) Datos al 20 de mayo 2020.
3.2.1.4. Marina de Guerra del Perú
La misión de la Marina de Guerra del Perú es ejercer la vigilancia y
protección de los intereses nacionales en el ámbito marítimo, fluvial y lacustre, y
apoyar la política exterior del Estado a través del poder naval; asumir el control del
orden interno, coadyuvar en el desarrollo económico y social del país y participar
en la defensa civil de acuerdo a ley; con el fin de contribuir a garantizar la
independencia, soberanía e integridad territorial de la República y el bienestar
general de la población (Marina de Guerra del Perú, 2020).
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Las operaciones de control territorial, marítimo y fluvial realizadas por el
Comando Operacional Marítimo (COMA), después de la declaratoria de
emergencia sanitaria y estado de emergencia nacional, para afrontar esta
pandemia, se iniciaron con la implementación de un Puesto de Comando
Institucional (PCI) para el monitoreo de las operaciones en las áreas de
responsabilidad asignadas, y con la organización de la Fuerza de Tarea N° 22
conformándose 10 Grupos de Tarea distribuidos en cada una de las zonas navales
a nivel nacional, realizando un despliegue de más de 7200 efectivos, a fin de cumplir
las tareas establecidas por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y
desarrollar acciones institucionales desde el 15 de marzo hasta la fecha dentro de
la Emergencia Nacional y Sanitaria declarada por el Gobierno para hacer frente a
la pandemia de Covid-19.
Tabla 6. Empleo de la Fuerza Naval frente a la pandemia
ÁREAS DE ACTUACIÓN
ACCIONES OPERATIVAS Y TÁCTICAS OBS
OPERACIONES DE CONTROL TERRITORIAL (COMA)
Establecimiento de un Puesto de Comando Institucional Monitoreo de las zonas navales a nivel nacional.
Despliegue de personal en todas las zonas navales a nivel nacional.
Más de 7200 efectivos desplegados
Establecimiento de puntos de bloqueo para el control de tránsito peatonal y vehicular.
Establecidos en las 5 ZZ NN a nivel nacional
Instalación de GPS en los VVHH de transporte. Asignadas a la Fuerza de Tarea N° 22
Patrullajes disuasivos integrados con la PNP y seguridad ciudadana.
Establecidos en las 5 ZZ NN a nivel nacional
Control del transporte público Establecidos en las 5 ZZ NN a nivel nacional
Intervención de mercados Solo en ZN N° 2 Región Callao
OPERACIONES DE APOYO AL ESTADO
Establecimiento de anillos de seguridad en las cárceles Penales de Sarita Colonia, Ancón I y Ancón II.
Apoyo de 2 aviones Antonov-AN32 para el transporte de personal y material médico a diversas ciudades del país.
En apoyo al Ministerio de Cultura, MTC y Ministerio de Salud
Instalación de hospitales de contingencia Completamente implementados
Puesta a disposición de la DIRESA GORE – LORETO la Clínica Naval de Iquitos.
Atención de pacientes
Participación en la administración de la plataforma digital del grupo de trabajo “Te cuido Perú”.
Geolocalización de las personas afectadas y su entorno directo.
Reparación de equipos de respiración mecánica de ESSALUD
Abastecimiento de agua potable a SEDAPAL para abastecer a los pobladores de distritos vulnerables.
16,200 litros de agua potable
Apoyo con medios de transporte al MINSA y ESSALUD, INDECI y MINCETUR.
Realizado en la Región Lima
Apoyo a INDECI con la distribución de canastas familiares. Realizado en la Región Callao
Donación de sangre.
Puesta a disposición del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables de instalaciones navales de albergue
Instalaciones puestas a disposición Club de Playa Lurín y Club Ricardo Palma, Chosica
Transporte de personas extranjeras hacía el Aeropuerto Jorge Chávez y Grupo Aéreo N° 8.
Elaboración propia
Fuente: MGP, 2020 revista el Monitor N° 397/2020.
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Tabla 7. Acciones institucionales de la Marina de Guerra del Perú frente a la
pandemia
N° ACCIONES OPERATIVAS Y TÁCTICAS OBS
1 Implementación de la aplicación Smart-Panics NG (Sistema de Geolocalización).
Localización del personal naval infectado.
2 Implementación del sistema de seguimiento telefónico para internados. Para pacientes diagnosticados con Covid-19.
3 Implementación de ambulancia versión Covid-19. 01 ambulancia implementada (CEMENA)
4 Fabricación de ventiladores mecánicos “REPIBAS-SAMAY”, en convenio con la CONFIEP y MINSA, que serán puestos a disposición de dicho ministerio.
Fabricación de 110 ventiladores mecánicos (100 MINSA - 10 MGP)
5 Adquisición de camillas especiales para el recojo de cadáveres con la industria privada.
6 Diseño de cajones de cartón con la industria privada como una alternativa a los cajones de madera.
Prototipos a emplearse si se supera la capacidad.
7 Confección de mascarillas. Presupuesto destinado S/ 11,252,267.00
Elaboración propia
Fuente: MGP, 2020, Revista El Monitor N° 397/2020.
La Fuerza de Tarea N° 22 viene desarrollando, en sus áreas de
responsabilidad a nivel nacional, intervenciones de nivel preventivo y uso de la
fuerza no letal en apoyo a la PNP para garantizar el mantenimiento del orden
público. En ese contexto ha establecido puntos de control de tránsito, organizado
la realización permanente de patrullajes disuasivos por sectores sensibles,
vulnerables y de alta concentración de personas, garantizando la seguridad de los
servicios públicos esenciales y realizando operaciones de información orientadas a
lograr el aislamiento domiciliario y distanciamiento social, el apoyo de la población
y la cohesión de la fuerza.
Figura 12. Empleo de la Marina de Guerra frente a la pandemia
57
La MGP, al igual que las demás instituciones armadas, desde el
establecimiento del estado de emergencia sanitaria y emergencia nacional viene
asumiendo con mucho dinamismo y efectividad las tareas dispuestas por el
CCFFAA, así como las iniciativas institucionales.
3.2.2. Dificultades en el accionar de la fuerza
En lo que va de la lucha contra la pandemia de Covid-19, las Fuerzas
Armadas del Perú han observado una serie de dificultades para su accionar. Dentro
de las dificultades con las que las FF.AA. se han enfrentado desde el inicio de su
participación en este camino complejo de lucha contra la propagación del virus
SARS CoV 2 en los seres humanos, se pueden detallar las siguientes:
a. Limitada capacidad de las Fuerzas Armadas para luchar contra las pandemias o riesgos sanitarios biológicos.- Sin duda alguna, las Fuerzas Armadas del Perú están entrenadas para realizar operaciones militares convencionales, de apoyo al orden interno, entre ellas las operaciones contra fuerzas irregulares, así como para gestionar el riesgo de desastres producidos por fenómenos naturales, como huaycos, inundaciones, sequías, heladas, entre otros; sin embargo, nuestras fuerzas no han estado convenientemente preparadas para hacer frente a un enemigo como es el virus SARS CoV 2 que produce la Covid-19; y ello es observable en muchos factores de capacidad: material, educación, personal, infraestructura, doctrina, instrucción y entrenamiento y organización.
b. La concentración de las personas y el incumplimiento del aislamiento y distancia social que generó focos de contagio producto de una serie de factores que han generado la necesidad de mayor participación de las Fuerzas Armadas, entre dichos factores se encuentran:
- La informalidad y la incipiente economía de gran porcentaje de la población, lo que hace difícil sostener un aislamiento social por largos períodos, más aún porque su economía se sustenta en el día a día. Esta población se vio obligada a tratar de burlar la autoridad y en muchos casos a desafiarla.
- La migración venezolana, los desplazados y migrantes del interior del país, han desnudado la fragilidad social y la vulnerabilidad que cuando se restringen las actividades productivas familiares, los hacen enfrentarse con las fuerzas del orden.
- La precaria implementación del gobierno digital en todas las instituciones, entidades bancarias y el desconocimiento o desconfianza en el manejo de las TIC en las generaciones mayores a 50 años, generar aglomeración y focos de contagio que limitan el accionar de la fuerza.
- Las serias deficiencias del sistema de salud nacional. - La cultura de la sociedad, la falta de compromiso e irresponsabilidad
de algunas personas.
58
c. Las acciones prolongadas y los riesgos de infección a los que están expuestos los miembros de las Fuerzas Armadas, que al inicio de las operaciones se encontraban bastante desprotegidos y de alguna manera sin tener la idea clara de cómo combatir a la amenaza, si bien progresivamente las fuerzas fueron desarrollando capacidades para actuar con mayor eficiencia en este tipo de ambiente, simultáneamente se fue degradando su accionar por la naturaleza prolongada de esta lucha, la incertidumbre que genera tener tan cerca a la amenaza y no saber dónde se encuentra, y la rutina propia de las operaciones prolongadas.
d. El sistema de gestión de la inteligencia e información, es otro de los aspectos con los que no se tuvo la certeza de cómo trabajar; por momentos se pensó que no era necesario, hasta que paulatinamente se fueron presentando situaciones que muy bien pudieron haber sido anticipadas con un trabajo adecuado de inteligencia.
e. Las dificultades que se tuvo en los niveles estratégicos y operacionales de articular las estrategias de los diferentes sectores y niveles de gobierno.- El Gobierno desde su nivel estableció una serie de directrices que mediante decretos de urgencia y comunicación directa a través de los medios de comunicación, lograba informar a la población las estrategias que día a día o semana a semana se iban ajustando en ese nivel y que no hubo un nivel intermedio que logre articular y operativizar esas estrategias en acciones tácticas sincronizadas.
3.2.3. Experiencias destacables
Con el desarrollo de las operaciones, nuestras fuerzas han ido aprendiendo
la manera más eficiente de hacer frente a esta amenaza, dicha eficiencia incluye la
protección que debe tener el personal militar en este tipo de operaciones. Entre los
aspectos relevantes de ese aprendizaje se pueden citar los siguientes:
a. La flexibilidad que tienen las Fuerzas Armadas para planificar y adaptarse rápidamente a diversas situaciones de crisis es sin duda una de sus fortalezas más destacadas.
b. La aplicación de las sanciones económicas a los transeúntes mediante una papeleta fue una herramienta que facilitó el trabajo de control de tránsito a la PNP y a las FF.AA.
c. El desconocimiento de la normatividad y las leyes por parte de la población ha originado un sinnúmero de enfrentamientos y contactos directos con la población que ocasionaron gran cantidad de contagiados en la PNP y, por ende, en las FF.AA.
d. El trabajo integrado y coordinado con la PNP es de suma importancia, permite explotar las capacidades de ambas fuerzas para aplicar de manera efectiva los recursos y reducir significativamente los contagios.
59
e. Las operaciones de larga duración siempre terminan afectando el rendimiento de las fuerzas, generan rutina, exceso de confianza, cansancio, entre otros. Es conveniente evaluar permanentemente el período aceptable de actividades de patrullaje continuo.
f. Las iniciativas de desarrollo tecnológico que han presentado las instituciones armadas como en el caso de los respiradores artificiales ponen de manifiesto que las situaciones de crisis traen consigo también oportunidades de mejora.
g. La mejora e introducción de los protocolos de bioseguridad en el empleo de la fuerza ha creado mayor conciencia de seguridad personal en sus integrantes y ha permitido desarrollar tecnología propia para adecuar la infraestructura, material y equipos que disponen las FF.AA. en bien de la seguridad de sus integrantes.
3.2.4. Propuesta de acciones estratégico-militares para seguir haciendo frente a la pandemia
Las operaciones contra la pandemia de Covid-19 incluyen múltiples actores
que van desde la población ─disciplinada o no─, pasan por las fuerzas del orden,
los diferentes sectores y niveles de gobierno hasta llegar al presidente de la
República; en ese camino todos toman decisiones, buenas o malas, pero las toman.
Esas decisiones normalmente son producto de las nuevas informaciones que se
manejan y las experiencias obtenidas. En ese sentido, las Fuerzas Armadas
permanentemente están evaluando y reajustando sus planes mediante un proceso
de toma de decisiones abreviado y colaborativo. Los siguientes aspectos son
consideraciones que podrían tener en cuenta los líderes de las FF.AA. en diferentes
niveles para optimizar las operaciones contra la pandemia de Covid-19:
a. Fortalecer la integración multisectorial para desarrollar acciones coordinadas y sincronizadas interinstitucionales a nivel nacional, regional y local.
b. Fortalecer el aparato de inteligencia en todos sus niveles y su sistema de difusión, con vigilancia epidemiológica e inteligencia sanitaria para focalizar el riesgo, identificarlo, mapearlo y establecer medidas requeridas (preventivas y de respuesta).
c. Fortalecer la unidad de comando entre las Fuerzas Armadas y la PNP, y desarrollar acciones integradas que permitan un apoyo mutuo oportuno y con los mismos criterios en el control e intervención de la población durante el estado de emergencia.
d. Reorientar los mayores esfuerzos de control de tránsito en lugares de alta concentración de personas, evitando el desgaste de recursos humanos y materiales en sectores que no ameritan un mayor control.
e. Fortalecer el control con fuerzas altamente móviles y acciones dinámicas, que permitan mayor disuasión en la población y mayor campo
60
de acción para el control e intervención de las personas y vehículos durante el estado de emergencia.
f. Fortalecer las capacidades institucionales para hacer frente a este tipo de amenazas, poniendo énfasis en el planeamiento, la preparación, instrucción y entrenamiento, que permitan tener una mejor respuesta por parte de los miembros de las FF.AA.
3.3. Conclusiones
Sin duda alguna que para cada situación cada ser humano tiene su forma
particular de reaccionar, lo mismo ocurre en el proceso militar de toma de
decisiones o en el proceso de planificación militar, en cada uno de sus niveles cada
miembro de esos grupos presentan soluciones para cada situación, todos discuten
y exponen sus puntos de vista, muchos convergen en ideas, otros divergen, pero
finalmente el líder es el que toma las decisiones y será el responsable de conducir
a sus fuerzas al éxito o al fracaso.
En esa libertad de exponer ideas racionales, disciplinadas y discutidas en
equipo en base a todo lo descrito en este trabajo, estamos convencidos que la
actual crisis de la Covid-19, indudablemente, nos deja muchas lecciones
aprendidas, oportunidades de mejora y desafíos personales e institucionales, en
ese sentido, abordamos algunas ideas concluyentes que seguidamente detallamos:
a. Es imperativo que nuestras Fuerzas Armadas, unas más que otras, fortalezcan su sistema de planeamiento y desarrollen capacidades en todos los niveles de decisión y empleo.
b. Las capacidades de inteligencia no han sido explotadas en su total dimensión en la lucha contra la pandemia de Covid-19, sin duda alguna no podemos prescindir de ella para ningún tipo de operación.
c. Las FF.AA. son una de las instituciones del Estado que ha tenido la flexibilidad y rápida adaptabilidad en la lucha contra la proliferación del virus SARS CoV2, probablemente se deba a su formación y capacitación para hacer frente a imprevistos.
d. Las acciones prolongadas siempre terminan degradando el rendimiento de las fuerzas, generan rutina, exceso de confianza, cansancio, entre otros. Es conveniente evaluar permanentemente el período aceptable de actividades de patrullaje continuo que un soldado puede realizar y las formas en que deba y pueda hacerlo.
e. Los protocolos de bioseguridad y actuación ante diversas situaciones contribuyen significativamente con la protección de la fuerza y su entorno y generan confianza.
f. Las dificultades y necesidades que ha generado la Covid-19 en la sociedad se han convertido en fuentes de apalancamiento para potenciar el desarrollo tecnológico y la industria militar en beneficio de la sociedad.
61
g. La pobreza, la informalidad, las necesidades de abastecimiento y cultura de un sector amplio de la población, sin duda alguna, fueron y son uno de los principales problemas que dificultan severamente el accionar de las Fuerzas Armadas.
h. El Gobierno está liberando las restricciones de aislamiento social establecidos inicialmente, eso no significa bajo ninguna circunstancia que la amenaza esté en retirada; mientras no se descubra la vacuna contra la Covid-19, el virus SARS CoV2 seguirá ola tras ola afectando a nuestra sociedad, en consecuencia, nuestras Fuerzas Armadas seguirán participando en las operaciones contra la propagación de la pandemia, lo que nos obliga a que no debemos pensar siquiera por un momento en bajar la guardia.
62
CAPÍTULO 4
EL ROL DEL EJÉRCITO DEL PERÚ FRENTE A LA PANDEMIA DE LA
COVID-19
4.1. Introducción
La salud a través de la historia ha sido una preocupación constante de toda la humanidad, la aparición de epidemias regionales con su evolución a pandemias globales provocadas por virus, como el sarampión, la viruela, la gripe española, la peste negra, el VIH y ébola, han causado millones de muertes.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) advirtió en el 2018, casi con
carácter premonitorio, que el mundo debía prepararse para hacer frente a una enfermedad que estaría provocada por un virus o alguna bacteria y que podía poner en peligro no solo la salud de la población sino también desestabilizar la economía mundial. En estos días vivimos una emergencia sanitaria global, la Covid-19 ha puesto de manifiesto que el mundo es vulnerable frente a la aparición de una enfermedad infecciosa que fue capaz de convertirse en pandemia y provocar miles de víctimas y desestabilizar la economía de las naciones.
Las estrategias de seguridad nacional en el Perú no contemplan como
amenaza la aparición de pandemias; el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI) omiten acontecimientos mundiales de esta naturaleza que organismos internacionales dedicados a la vigilancia sanitaria han advertido.
Dado que las actividades de planeamiento tienen un efecto cascada, es de
entender que las Fuerzas Armadas, y como parte de estas el Ejército del Perú, no hayan considerado a las pandemias dentro de sus actividades de planeamiento y preparación, lo que ha originado una gestión reactiva en base a las directivas y normas del Gobierno, adaptando sus capacidades y entrenando raudamente a su personal para tratar de optimizar los resultados. A pesar de todas estas dificultades, el Ejército del Perú, gracias a su flexibilidad y adaptabilidad otorgadas por sus recursos humanos, han gestionado esta amenaza de manera aceptable.
El presente capítulo realiza un análisis del proceso de las operaciones y
acciones militares desarrollado por el Ejército del Perú en el nivel táctico desde el inicio de la emergencia sanitaria. Ver figura 13.
63 63
Figura 13. El proceso de las operaciones y acciones militares
Elaboración propia Fuente: Ejército del Perú, 2015
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4.2. El proceso de las acciones militares desarrolladas por el EP frente a la pandemia La estrategia del Gobierno para administrar la crisis de la emergencia
sanitaria fue clara, aplicar el martillazo y el huayno para ganar tiempo aplicando el aislamiento social obligatorio para mejorar el sistema de salud, evitando que colapse y que se pierdan más vidas a causa de la pandemia, además de ello dar protección a organismos del Estado para que tengan libertad de acción en la tarea de control sanitario, de centros de abastecimiento y otros lugares donde exista concentración de personas.
Para apoyar la estrategia del Gobierno y lo establecido por el Ministerio de
Defensa y Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Ejército del Perú desde el 11 de marzo viene realizando acciones militares, en apoyo a la Policía Nacional, enmarcadas en el DS 003-2020-DE3. Este apoyo se extendió a otros organismos del Estado en todos los niveles de gobierno.
Declarada la emergencia sanitaria y la emergencia nacional4, donde se
faculta al Ministerio del Interior, en coordinación con el Ministerio de Defensa, a dictar las medidas que permitan garantizar el orden interno, es cuando se inicia el planeamiento y la preparación de la fuerza en forma paralela en todos los escalones de comando dentro de las Fuerzas Armadas para desarrollar acciones militares en apoyo a la Policía Nacional y otros organismos del Estado.
En el Ejército, el Proceso Militar de Toma de Decisiones (PMTD) dentro del
planeamiento de las operaciones y acciones militares terrestres, tiene 5 etapas: 1) Recepción de la misión, 2) Análisis de la misión, 3) Desarrollo del concepto de las operaciones, dentro del cual se encuentran la elaboración, análisis, comparación de los cursos de acción y decisión, 4) Desarrollo de planes y órdenes, y 5) Revisión de planes (Ejército del Perú, 2015). Ver figura 13.
Es así que el mismo día en que se declara la emergencia nacional, las
unidades operativas del Ejército procedieron a organizar sus grupos de planificación en base a sus estados mayores y personal con capacidades de planificación de acciones militares en temas de salud y enfermedades epidémicas, e iniciaron la planificación bajo una auto imposición de la misión, mientras los comandos superiores formalizaban sus decisiones en directivas, órdenes preparatorias y ordenes de operaciones. Dentro de los insumos para el proceso de planificación contaban con el Plan Nacional de Pandemias5 diseñado por el Ministerio de Salud, organismo responsable de llevar el esfuerzo principal en la lucha contra la pandemia de Covid-19.
3 DS 003-2020-DE del 15 de marzo del 2020; establece los “lineamientos y procedimientos que regulan el empleo y uso de la fuerza durante las operaciones y acciones militares de las FF.AA. en el territorio nacional dentro del marco del Decreto Legislativo 1095, que establece reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las FF.AA. 4 DS 046-2020-PCM del 18 de marzo del 2020. 5 Documento técnico elaborado anualmente por el MINSA
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La naturaleza de la operación por desarrollar fue desde el principio considerada para los planificadores como compleja, por la gran incertidumbre, la dificultad de definir las áreas de preocupación del ambiente operacional, la movilidad, la propagación del virus, las necesidades e irresponsabilidades de buen número de pobladores, la escasa experiencia en planificar este tipo de operaciones, la poca preparación de la fuerza en cuestiones de entrenamiento y equipamiento, entre otros aspectos. En esas circunstancias resultaba bastante complicado para cualquier comandante entender el ambiente donde se desarrollarían las acciones militares, así como visualizar y describir su enfoque operacional, y ello de alguna manera se evidenció en los objetivos y tareas establecidos en cada uno de los escalones de comando.
4.2.1. Planeamiento
Planear es el arte y ciencia de entender una situación de manera prospectiva para visualizar el futuro deseado y trazar formas eficaces a fin de conseguirlo (Ejército del Perú, 2019); planear una operación militar es bastante similar a planear una acción militar, el proceso es el mismo, la diferencia radica en los insumos y las particularidades del ambiente de las operaciones, que hacen que el análisis y las alternativas de solución sean particulares. El ambiente de las operaciones está compuesto por las características del terreno, el clima o condiciones meteorológicas, las consideraciones civiles, las características de la amenaza y su forma de actuar; en ese sentido, el planificador debe tener la habilidad y flexibilidad para adaptar su análisis a entornos variados.
Durante esta crisis sanitaria, el Ejército del Perú desarrolló dos tipos de
acciones militares; por un lado, acciones de apoyo a la Policía Nacional del Perú bajo la dirección del Comando Conjunto de las FF.AA., y por otro, acciones propias del Ejército en apoyo a los diferentes sectores y niveles de gobierno.
El CCFFAA emitió una serie de directivas para hacer frente a la pandemia,
que fueron tratadas de manera general en el Capítulo 3 del presente estudio, y en base a dichas directivas los diferentes Comandos Operacionales desarrollaron sus planes e iniciaron la preparación y ejecución de operaciones en el marco de las operaciones en el frente interno. Si bien en algunos casos los conceptos de las acciones militares (CONOPs), estructurados y formulados por los diferentes niveles de comando, carecieron de algunos detalles requeridos por los niveles subsiguientes, no fueron impedimento para que estos últimos continúen con el proceso de las operaciones en su respectivo nivel. Es en este punto que es relevante mencionar que un buen plan, aunque imperfecto ejecutado hoy, es siempre mejor que un plan perfecto ejecutado mañana (Patton).
Sin embargo, realizando un análisis mayor, probablemente se habría tenido
mejores resultados si los líderes y planificadores del Ejército en su oportunidad y con la adecuada anticipación hubieran desarrollado capacidades de empleo de la fuerza, teniendo en cuenta cada uno de los factores de capacidad para hacer frente a amenazas en escenarios particulares como el que estamos viviendo en la actualidad.
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Es pertinente mencionar que el modelo de planificación conjunta y de
operaciones terrestres tiene un efecto cascada y es de carácter sistémico, vale decir, el estado final deseado, los objetivos, efectos y tareas, establecidos en cada uno de los niveles de comando influyen directamente en el desarrollo de las operaciones del nivel subordinado, por consiguiente, las imprecisiones y excesiva simplicidad de los conceptos estratégicos, operacionales o tácticos de las operaciones y acciones militares, según el nivel, pueden generar sin duda alguna que los resultados obtenidos no sean los esperados.
El planeamiento no puede predecir exactamente cuáles serán los resultados
de la acción militar, o cómo responderá la población ante la presión de las fuerzas, sin embargo, la comprensión y el aprendizaje que se da durante este proceso es de gran valor.
Lo interesante del proceso fue que conforme fueron avanzando las
operaciones, los grupos de planeamiento fueron adquiriendo mayor experiencia y entendiendo el comportamiento de la población y las formas más comunes de propagación del virus, lo que permitió desarrollar órdenes fragmentarias más precisas con la consecuente optimización del empleo de los recursos, destinando las fuerzas hacia los lugares realmente requeridos. Por otro lado, la prolongación de las operaciones también afectaba a planificadores y ejecutantes, constituyéndose esto último en un nuevo reto a superar para los líderes de las fuerzas.
Figura 14. Relación entre algunos elementos del diseño operacional
Fuente: Ejército USA (2017)
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4.2.2. Preparación
La preparación consiste en las actividades que realiza una fuerza para optimizar sus capacidades que le permitan ejecutar las operaciones o acciones militares en las mejores condiciones (Ejército del Perú, 2019). El proceso de la preparación de la fuerza en apoyo a las acciones contra la pandemia de Covid-19 se inició junto con el planeamiento e incluyó actividades como ensayos, instrucción y entrenamiento, practicas, actividades de inteligencia, vigilancia y reconocimiento, equipamiento, entre otras.
Sin embargo, los primeros días de intervención de la fuerza terrestre en apoyo a la Policía Nacional evidenciaron la gran dificultad que se tuvo en la preparación para actuar en este entorno operacional, de por sí complejo; y ello se manifestó principalmente en los factores de capacidad de equipamiento, organización, entrenamiento y doctrina. La capacidad definida como la suma de los factores de capacidad, que integrados tienen la habilidad de permitir aplicar procedimientos operativos, con la finalidad de lograr un efecto militar deseado (Ejército del Perú, 2019). Donde los factores de capacidad son: Logística, Educación, Equipamiento, Personal, Infraestructura, Doctrina, Instrucción y Entrenamiento y Organización (LEEPIDIO).
4.2.2.1. Factor equipamiento
Es el conjunto de sistemas, plataformas, vehículos y aparejos necesarios para dotar a una unidad militar, lo que conjugado con el personal capacitado estén en condiciones de cumplir la misión asignada (Ejército del Perú, 2019).
Durante la emergencia sanitaria se planificó realizar tareas de control
territorial como el control de tránsito vehicular y peatonal en los lugares de alto tránsito y protección de los servicios públicos esenciales. Para ello se requería indudablemente de equipamiento especial que le otorgue al soldado, capacidades de intervención directa e indirecta y a su vez de protección contra los posibles contagios y propagación del virus. Las primeras imágenes de intervención nos muestran que el equipamiento que disponía la fuerza terrestre no era el más adecuado, no cumplía con lo manifestado líneas arriba.
Un aspecto importante para el desarrollo eficiente de las acciones militares
de estas características es sin duda alguna el equipo de protección personal (EPP) de los soldados, cada uno de ellos debe usar mascarillas especiales, guantes, uniformes protectores de cuerpo entero, chalecos especiales, mochila/morral, kit individual de aseo y limpieza personal, armamento individual (para algunos casos), armamento no letal, escudos protectores, cascos y demás accesorios de uso convencional.
Además del equipamiento individual del personal, se hacía necesario
disponer de medios de sostenimiento adecuados para facilitar las tareas de control asignadas a la fuerza, en ese contexto se observó la necesidad de que las unidades militares debían de disponer de vehículos adecuados y convenientemente acondicionados con medidas de bioseguridad para desplazar a las tropas a sus
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puntos de aplicación, así como para recogerlas; además, los cuarteles no disponían de sistemas de bioseguridad de protección de la fuerza, sin embargo, conforme fueron pasando los días, dichos sistemas se fueron implementando.
Adicionalmente, este tipo de operaciones y acciones militares requiere de un
sistema de comando y control convenientemente estructurado, al que tengan acceso todos los miembros de las fuerzas de intervención, a fin de poder disponer de un sistema de información compartido en tiempo real y en todos los niveles de comando.
4.2.2.2. Factor educación
Este factor consiste en las actividades de formación, capacitación y
perfeccionamiento de los integrantes de una organización militar, relacionados con los puestos y responsabilidades a cumplir, se logra mediante el proceso de enseñanza-aprendizaje, promoción de valores y actitudes en materias relacionadas con el cargo y puesto que desempeñan dentro de la organización haciéndolos más competentes en su ejercicio profesional (Ejército del Perú, 2016).
Uno de los procesos que conduce el Ejército es la educación de sus cuadros,
que consiste en la formación, capacitación, especialización y perfeccionamiento en base a los perfiles de puestos de sus miembros y los roles constitucionales que deben cumplir.
La emergencia sanitaria y sus consecuencias fue para todos poco relevante
además de desconocido; consecuentemente le dimos poca o ninguna importancia, sobre todo en sus momentos iniciales, conforme fue escalando dicha emergencia nos encontramos en un escenario complejo, difícil de actuar y tomar decisiones sin asumir riesgos, un ambiente operacional completamente nuevo, la fuerza no había sido educada ni entrenada en escenarios de dichas características; las amenazas emergentes de carácter antrópico o no antrópico eran desconocidas por la fuerza, por consiguiente, muchas de las decisiones iniciales fueron más intuitivas que convenientemente analizadas.
4.2.2.3. Factor Personal
Lo constituyen los efectivos de personal militar y civil necesarios para el comando, la planificación y control de una organización militar, así como para operar y mantener los sistemas de armas de combate, apoyo de combate y apoyo administrativo según los cuadros de organización y equipo (COEq), así como los Cuadros de Puesto de la Entidad (CPE) que permitan a la organización militar cumplir la misión asignada (Ejército del Perú, 2016).
Las operaciones de control territorial en apoyo a la Policía Nacional del Perú
dentro de la emergencia sanitaria se han caracterizado por una planificación y ejecución paralela y descentralizada. La ejecución se hizo fundamentalmente con pequeños grupos de soldados conformando patrullas de 5 hasta 12 hombres en promedio. Todos los oficiales, técnicos, suboficiales y personal de tropa del Ejército del Perú en actividad, que no constituían personas de alto riesgo a los efectos de
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la Covid-19, participaron en las tareas de patrullaje y control de tránsito, sea directa o indirectamente.
Se observó en muchos casos oficiales superiores integrando patrullas de
control de tránsito, que según su graduación y capacitación este personal debería de constituir los estados mayores o grupos de planeamiento y de supervisión; sin embargo, el Ejército decidió emplear todos sus recursos en esta tarea, decisión que tuvo resultados positivos porque los oficiales con mayor experiencia tuvieron facilidad de trato con las personas de la comunidad y los problemas presentados fueron resueltos sin mayor dificultad.
Al inicio de la acción militar los efectivos de tropa fueron insuficientes, motivo
por el cual se inició parte de la movilización para captar reservistas, atrayendo a nivel nacional alrededor de siete mil ochenta y tres (7083) reservistas en todo el territorio nacional.
Figura 15. Nuevos reemplazos por efecto de la movilización
Este personal después de dos semanas de instrucción se incorporó a la
fuerza operativa mejorando los procesos de relevo para conservar los recursos humanos, cumpliendo de esta manera con un saldo positivo para este factor.
4.2.2.4. Factor Infraestructura
Este factor de capacidad se refiere a los bienes muebles e inmuebles, fijos y semifijos necesarios para el funcionamiento de una organización militar en la preparación y conducción de las operaciones y acciones militares para el cumplimiento de su misión. Incluye puestos de comando, instalaciones administrativas de personal, logística y otros, adecuadas y de calidad (Ejército del Perú, 2016).
En relación a los bienes fijos, podemos mencionar que los cuarteles e
instalaciones más modernas del Ejército del Perú datan del año 1980, habiendo sido diseñados con criterios de esa década, se expanden de manera horizontal,
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tienen oficinas de estado mayor, galpones y espacios para deportes; en un principio estos se encontraban localizados en predios en las afueras de las ciudades, sin embargo, en la actualidad las ciudades están alrededor de los cuarteles.
Los cuarteles con mayor antigüedad fueron construidos aproximadamente en el año 1900, estas instalaciones debido al tiempo transcurrido se encuentran deterioradas, la escasa asignación presupuestal para construcción y/o mantenimiento de la infraestructura militar ha afectado de manera directa a los bienes inmuebles de la Institución. Pese a ello, existen esfuerzos para el mantenimiento de la infraestructura, pero no es suficiente.
La mayoría de cuarteles se encuentran dentro del casco urbano y en algunos
casos no tienen la capacidad suficiente para la habitabilidad del personal, en consecuencia, existe una necesidad de nueva infraestructura que incluye la reubicación de algunos de los cuarteles desde las ciudades hacia lugares fuera del casco urbano, la experiencia de albergar personas por grandes períodos de tiempo sin salir para estar en cuarentena revela la falta de facilidades como lavanderías, cajeros automáticos, bazares, wifi, máquinas expendedoras, etc., que ayuden a mejorar la habitabilidad y calidad de vida en los cuarteles.
A pesar de las dificultades, las instalaciones tienen los servicios básicos,
proporcionan seguridad y dan refugio a nuestras tropas; sin embargo, la fuerza no dispone de capacidad de infraestructura móvil, es decir, capacidad de establecer campamentos temporales de diferente magnitud. Probablemente en esta situación de emergencia sanitaria, hubiera sido bastante útil establecer bases temporales que reúnan diferentes capacidades como hospitales, puestos de comando, instalaciones administrativas.
4.2.2.5. Factor Doctrina
La doctrina militar es el conjunto de principios fundamentales con sus
correspondientes tácticas, técnicas, términos, procedimientos, símbolos y abreviaturas que guían el pensamiento, lenguaje y accionar del Ejército, en la planificación, coordinación, preparación y conducción de las operaciones y acciones terrestres unificadas para el cumplimiento de sus roles estratégicos (Ejército del Perú, 2019).
El Ejército del Perú, al igual que muchas organizaciones que se encuentran
haciendo frente a la pandemia, no dispone de doctrina para actuar en este tipo de escenarios. Sin embargo, los procesos y herramientas existentes, materializados en diferentes manuales de planificación y empleo del Ejército, son aplicables en todo tipo de operaciones, lo que falta sin duda alguna es la pericia en la toma de decisiones, basada en el análisis del entorno marcado por la emergencia sanitaria.
La doctrina vigente no contempla manuales o teorías relacionadas con
emergencias ambientales, los procedimientos de bioseguridad desarrollados y las experiencias de cada uno de los integrantes de la fuerza servirán para desarrollar teorías, estrategias, tácticas, técnicas y procedimientos, para actuar en una emergencia sanitaria causada por enfermedades epidémicas.
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4.2.2.6. Factor Organización
Es el diseño de la estructura orgánica de una fuerza o unidad militar convenientemente ordenada, sistematizada, suficientemente flexible y adaptable para actuar en diferentes escenarios, ser interoperable mediante el establecimiento de relaciones de comando y apoyo (Ejército del Perú, 2019).
La organización territorial de la fuerza terrestre, estratégicamente
desplegada a nivel nacional, constituye una fortaleza para desarrollar tareas de apoyo al orden interno; del mismo modo, contribuye con el Estado en extender su presencia en todo el territorio nacional, llegando hasta las poblaciones más alejadas. Esta disposición facilitó de manera significativa el cumplimiento de las tareas asignadas en esta emergencia sanitaria.
Todas las unidades orgánicas del Ejército conservaron su organización, no
hubo necesidad de reorganizar las fuerzas; las fuerzas se aplicaron en base a patrullas tratando de cubrir la mayor área posible.
Por otro lado, dentro de este factor es esencial la interoperabilidad, operar
con la Policía Nacional y otros sectores de gobierno se ha hecho frecuente, cada situación de alteración del orden interno nos lleva a trabajos constantes que requieren de integración interinstitucional; en esta emergencia sanitaria se puso en evidencia las dificultades de interoperar, situación que de alguna manera reduce la efectividad de las operaciones.
Por otro lado, es evidente que el Ejército del Perú no dispone y no ha previsto
disponer de una organización que le otorgue capacidades de gestionar operaciones con características nucleares, biológicas y químicas (NBQ), por consiguiente, su participación en este tipo de operaciones en el contexto nacional será, al igual que ahora, apoyar a la PNP en el control del orden interno.
4.2.2.7. Factor Logística
La logística es el conjunto de actividades relacionadas con la satisfacción de las necesidades físicas del personal, material y equipo, así como las faenas para su conservación a fin de estar en condiciones de prestar servicios o restablecer sus condiciones de utilización (Ejército del Perú, 2019).
Referente al concepto de logística, es necesario tener presente que este
forma parte de la capacidad de sostenimiento y que al igual que la preparación de la fuerza, personal, movilización y sanidad integran una sinergia conformando un complejo sistema que permite prolongar las operaciones hasta que se cumpla la misión. El enfoque de logística en las operaciones es proporcionarle al comandante los medios para que tenga libertad de acción, rendimiento, y permitir poder extender su apoyo táctico. Una logística efectiva determina la profundidad, la dimensión y magnitud hasta la cual la fuerza puede efectuar operaciones decisivas; y le permite al comandante mantener y retomar la iniciativa.
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Las unidades del Ejército encargadas de proporcionar el sostenimiento logístico a la fuerza terrestre son las unidades de servicios, que, para esta emergencia sanitaria, tuvieron que desarrollar capacidades especiales de bioseguridad de manera muy rápida, y para ello el comando del Ejército y los diferentes niveles tuvieron que reorientar los presupuestos asignados.
Por otro lado, es de resaltar que el sector privado se hizo presente con
donaciones de diversa naturaleza, que fueron desde alimentos no perecibles hasta equipamiento diverso.
En esta emergencia sanitaria, se sintió la ausencia de las industrias militares,
tal es así que algunas unidades militares en convenio con diferentes instituciones privadas y del Estado procedieron a desarrollar diversos productos, desde mascarillas hasta respiradores artificiales y otros productos tecnológicos.
4.2.2.8. Factor Instrucción y Entrenamiento
Instrucción y entrenamiento es el desarrollo de un conjunto de ejercicios intelectuales, psíquicos y físicos a que se someten los individuos de una unidad militar, con el fin de alcanzar la experticia y competencias para el cumplimiento de tareas y misiones asignadas (Ejército del Perú, 2019).
La instrucción y entrenamiento de las unidades operativas de la Institución
se encuentra normada por la Directiva General de Instrucción y Entrenamiento para los cuerpos de tropa (Directiva N° 026/DIEDOCE/C-3.a/05.00 de mayo 2017), y por las directivas específicas de cada División de Ejército, en estas se dictan disposiciones para regular el planeamiento, diseño de la instrucción, organización, conducción (metodología y didáctica), ejecución, evaluación y control de la calidad educativa de las actividades de instrucción y entrenamiento en los cuerpos de tropa, a fin de disponer de personal militar instruido y entrenado para la eficiente ejecución de las diversas acciones militares contempladas en los planes de operaciones, con pleno respeto de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y la legislación nacional vigente.
La instrucción y entrenamiento para el personal militar de las unidades y Brigadas de las DE se desarrolla en cuatro (04) ciclos:
Como podemos observar en la Tabla 8, la instrucción y entrenamiento está orientada básicamente al cumplimiento de nuestro rol estratégico esencial de la defensa e integridad de la nación, pero que además contempla otros módulos en los diferentes ciclos, como el de Gestión del Riesgo de Desastres, en donde las unidades y GGUU se preparan para atender a respuestas de emergencia generadas por los desastres naturales, y el módulo para la instrucción de otras misiones operativas y complementarias, donde normalmente se ha venido orientando a la instrucción y entrenamiento de acciones militares en apoyo a la Policía Nacional del Perú, como:
• Contra la minería ilegal.
• Contra el tráfico ilícito de drogas.
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• Contra el tráfico de madera.
• Contra el contrabando.
• Contra la trata de personas.
• Contra el tráfico de insumos químicos.
• Cuidado del medio ambiente.
Tabla 8. Ciclos de Instrucción en los cuerpos de tropa
Existiendo en menor grado una preparación para atender a esta emergencia nacional, como:
• Instrucción y entrenamiento en el control de puertos, aeropuertos y terrapuertos.
• Instrucción y entrenamiento en el control fronterizo de ingreso y salida de personal.
• Instrucción y entrenamiento para el control del tránsito de personas y tránsito vehicular en calles, avenidas, carreteras, puntos de alto tránsito y puntos de concentración masiva.
• Instrucción y entrenamiento para apoyar el sostenimiento, abastecimiento y/o asistencia a la población.
• Instrucción y entrenamiento en seguridad de servicios públicos esenciales.
La instrucción y entrenamiento para esta emergencia nacional se comenzó a desarrollar a partir del día en que se declaró la emergencia sanitaria y en mayor medida desde la emergencia nacional; es decir, la fuerza terrestre nunca realizó actividades previas de instrucción y entrenamiento para hacer frente a emergencias de propagación de enfermedades epidémicas.
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4.2.3. Ejecución Ejecutar operaciones es poner en acción el plan mediante la aplicación del
poder de combate para el cumplimiento de la misión6. El Ejército del Perú, a través de las Divisiones de Ejército integradas a los
comandos operacionales y especiales como componentes, la Aviación, los comandos y direcciones vienen desarrollando activamente las acciones militares (Ver Tabla 9) contra la pandemia en sus respectivas Subzonas de Seguridad Nacional (SZSN). El Comando de Operaciones Terrestres del Ejército (COTE) viene realizando el seguimiento del accionar de la fuerza terrestre, bajo los lineamientos del CGE, a lo largo del territorio nacional. La fuerza operativa ha desplegado aproximadamente 50,000 efectivos a nivel nacional.
Asimismo, por designación del Comando COVID Nacional, el Ejército del Perú viene asumiendo el liderazgo de tres (03) Comandos COVID Regionales (Lambayeque, Arequipa y Yurimaguas).
Tabla 9. Empleo de la Fuerza Terrestre frente a la pandemia
ÁREAS DE ACTUACIÓN
ACCIONES OPERATIVAS Y TÁCTICAS OBS
OPERACIONES DE CONTROL TERRITORIAL
Patrullajes urbanos disuasivos integrados con la
PNP y seguridad ciudadana. Entre 900 y 1100 patrullas desplegadas diariamente a nivel nacional con un total de 50,000 efectivos
aproximadamente. Patrullas en puntos de control de tránsito
(peatonal y vehicular).
Control de áreas circundantes a los mercados y centros de abastecimiento.
A solicitud de la autoridad, a la fecha 04 Opns de intervención
Control de área en los lugares de intervención (mercados y centros de abastecimientos) del
sistema de salud durante las actividades de triaje y tamizaje de la cadena de distribución.
En cumplimiento del Plan “Te cuido Perú” a 02 centros
mayoristas.
Habilitación de cementerios temporales en el
interior del país.
A solicitud de la autoridad, a la fecha 01 en la ciudad de
Iquitos a cargo del BIng Comb de Selva Nº 5.
OTRAS OPERACIONES DE APOYO AL ESTADO
Vuelos humanitarios internacionales para
ciudadanos varados en el extranjero.
Promedio 400 hrs Ala Fija.
Promedio 300 hrs Ala Rotatoria.
Habilitación de albergues temporales para el cumplimiento de la cuarentena de los positivos.
En Villa El Salvador a través de la 1a Brig FFEE, la habilitación de 2352 dormitorios de las torres 3, 4, 5, 6 y 7
de la Villa Panamericana.
Ayuda humanitaria para zonas vulnerables del
interior del país.
- Promedio de dieciséis (16) acciones cívicas a lo largo del
territorio nacional. - Armado de 32,803 canastas de víveres - Traslado e instalación de un total de 254 carpas para la
población migrante hacia el interior del país.
Puente aéreo en apoyo del MINSA principalmente. Promedio 300 hrs Ala Fija, transporte de insumos médicos, personal de salud y equipamiento técnico.
Control del cierre de fronteras internacionales.
Con 220 horas de vuelo en misiones de vigilancia de
fronteras. Con Ecuador, en Tumbes 9ª Brig Blind, 1ª Brig Inf; en Piura 1ª Brig Cab; en la Cordillera del Cóndor y rutas fluviales en
el sector de Ampama. 6ta Brig Sva Con Bolivia, la 4ª Brig Mtña y con Chile, la 3ª Brig Cab.
Evacuaciones médicas aéreas. Promedio 200 hrs Ala Fija y Rotatoria.
Apoyo al sistema de salud con equipos humanitarios de recojo de cadáveres (EHRC).
04 equipos por ADR, en funcionamiento, el COEDE.
Elaboración propia. Fuente: COTE, 2020.
6 MF 5-0 Proceso de las operaciones, Capitulo 2. pasos del proceso de operaciones
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Tabla 10. Acciones institucionales del Ejército del Perú frente a la pandemia
N° ACCIONES
1 Desarrollo de prototipos de respiradores mecánicos.
2 Desarrollo de cabinas de evacuación para el traslado de personas críticas.
3 Implementación de cabinas de desinfección
4 Fabricación de gel desinfectante
5 Acciones cívicas y apoyo a entidades públicas y privadas en el reparto de alimentos
6 Trabajos realizados en apoyo al MINSA para la habilitación de habitaciones en la Villa Panamericana, Villa El Salvador
7 Apoyo al Instituto Nacional de Defensa Civil (armado de bolsas/canastas de víveres, traslado e instalación de carpas para la población migrante hacia el interior del país, etc.)
8 Tratamiento de la situación de desplazados (Habilitación de ambientes para alojamiento temporal, atención en la repartición de alimentos, atención médica a los necesitados)
9 Colaboración con el Ministerio de Salud y ESSALUD (Atención de llamadas a la línea 113 del Call Center para orientar a la población sobre los protocolos existentes ante el Covid-19, atención médica a la familia militar y a la sociedad en general)
10 Participación en el Plan “Te Cuido Perú” (Brindar vigilancia y asistencia a las personas afectadas con el Covid-19 y a sus familiares)
11 Habilitación de acceso para cementerio temporal
Elaboración propia
Fuente: COTE, 2020
El Ejército del Perú tiene bajo su responsabilidad gran parte del territorio nacional, sobre el cual viene explotando sus capacidades operativas y logísticas en el desarrollo de las acciones militares para contribuir en óptimas condiciones en la lucha contra la prevención y la reducción de la pandemia provocada por un virus invisible que se monta en las personas y amplía su área de acción; y la única arma que se dispone es la voluntad y disciplina de las personas en cumplir los diversos protocolos de bioseguridad, entre ellos el aislamiento y distanciamiento social, sobre los cuales el CCFFAA ha decidido impulsar su esfuerzo central.
Figura 16. Empleo del Ejército del Perú frente a la pandemia
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4.3. Conclusiones
El proceso de las operaciones y acciones militares en esta emergencia sanitaria se desarrolló de manera simultánea y paralela en todos los niveles de comando dentro del Ejército.
El planeamiento empleado por las diferentes organizaciones dentro del
Ejército al inicio de las operaciones no fue el más adecuado, podría decirse que se careció de algunos detalles necesarios para orientar y sincronizar los esfuerzos; sin embargo, conforme avanzaron los días se mejoró significativamente la comprensión situacional, logrando optimizar los resultados.
La preparación y organización de la fuerza para ser empleada en las tareas
de apoyo a la Policía Nacional del Perú se hizo en el menor tiempo posible, y se centró en ensayos relacionados con el control de tránsito de vehículos y personas y en sistemas de bioseguridad personal. Se desarrollaron múltiples procedimientos de bioseguridad.
El Ejército del Perú, al inicio de las operaciones y acciones militares en el
marco de la emergencia sanitaria, no disponía de capacidades para actuar en este escenario, dichas capacidades fueron desarrollándose con el correr de los días, sin embargo, hasta la fecha no ha alcanzado aún un nivel de capacidad aceptable.
La ejecución de las operaciones y acciones militares, por un lado, se
desarrolló bajo la dirección del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, y por otro, bajo la dirección del Comandante General del Ejército. En la ejecución de las operaciones se emplearon todos los recursos y capacidades del Ejército.
Lo majestuoso de nuestro Ejercito es que pese a las dificultades, los recortes
presupuestales y la falta de capacidades, no duda en cumplir su función eficientemente ayudando al Estado a proteger a la población, la alta aprobación del pueblo peruano es el reflejo del arduo trabajo de su gente, la ejecución de las operaciones logró su propósito y en gran medida este logro es el doble esfuerzo que realizan los soldados en las calles, si planeamos mejor, en la siguiente emergencia trataremos de que no exista este doble esfuerzo para conservar de la mejor manera nuestro recurso más importante, el soldado del Perú.
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CONCLUSIONES GENERALES
En todo el mundo, las Fuerzas Armadas han sido involucradas en
importantes roles de apoyo por parte de los gobiernos que luchan por responder a
la escala y la gravedad de la crisis creada por la Covid-19. Las Fuerzas Armadas
no siempre están orientadas a apoyar y complementar los servicios de emergencia
civiles, pero brindan capacidades y competencias importantes, incluidas la
planificación, el comando y el control de crisis, la logística y el apoyo médico
especializado.
El concepto de seguridad en el Perú mantiene su carácter tradicional, es
decir, el concepto de Seguridad y Defensa Nacional, tal como lo establece la Ley
del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y la Política de Seguridad y Defensa,
centrado en las amenazas al Estado como tal y no al ser humano. Los conceptos
de seguridad multidimensional, seguridad sostenible, seguridad humana, entre
otros, no se encuentran de manera explícita en la normativa de nivel nacional.
Los sistemas del Estado que deben velar por su seguridad y del ser humano
en el Perú, como el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, el Sistema de
Gestión del Riesgo de Desastres, el Sistema de Inteligencia Nacional, entre otros,
no establecen políticas y estrategias claras en lo relacionado con la seguridad
sanitaria.
La vigilancia epidemiológica nacional debe ser permanente, antes, durante
y después de las emergencias, a fin de evaluar el riesgo potencial epidémico
(ambiental, biológico y social). Esta vigilancia es parte de las acciones del plan de
preparación y respuesta que permite gestionar la información para que el comité
operativo de emergencia pueda orientar las decisiones de intervención a fin de
mitigar los efectos en la salud de la población.
La adecuada gestión de la información, antes, durante y después de la crisis
sanitaria, contribuye significativamente con la toma de decisiones en cada una de
las instancias y niveles de gobierno. Frente a un escenario de desastre, el manejo
de la información sanitaria en el nivel local adquiere rasgos muy particulares para
este tipo de eventualidades, debiendo adecuar algunos instrumentos de los
sistemas de vigilancia regular y aplicarlos según el contexto y la realidad local.
El Ministerio de Salud del Perú forma parte esencial del sistema intersectorial
encargado de la preparación y respuesta ante los desastres. Tanto su organización
como los mecanismos de respuesta deben ser cuidadosamente planificados e
integrados a todos los sectores del Estado y tomar en consideración las diferentes
vulnerabilidades de nuestro país o de una región específica, las políticas de salud
y legislación sobre desastres y la organización administrativa y técnica de las
instituciones del Sector Salud.
El liderazgo en todos los niveles es fundamental durante la gestión de riesgos ante una pandemia, el Gobierno es el líder central y de más alto nivel por
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naturaleza en las áreas de coordinación y comunicaciones. El Gobierno Nacional debe prestar ayuda a otras entidades y organismos públicos y privados dando orientación, formulando las premisas de la planificación, y modificando las leyes o reglamentos según convenga en todos los niveles y sectores, con el fin de responder a la pandemia con medidas adecuadas.
La gestión de riesgos ante una pandemia es responsabilidad de todas las
instancias del gobierno y de la sociedad. Todos los ministerios deben contribuir con el Ministerio de Salud que lleva la tarea principal en estas operaciones. Es necesario integrar las acciones de planificación, preparación y ejecución entre todos los sectores del Estado y niveles de gobierno.
El CCFFAA, a la fecha, dispone de una metodología para desarrollar el
proceso de planificación conjunta en el nivel estratégico y operacional, que no se aplica en su sentido más amplio, todavía existen posiciones que sostienen que la metodología de planificación para operaciones militares es completamente distinta que para acciones militares, además que en el nivel estratégico militar es suficiente realizar una apreciación estratégica y establecer guías orientadoras genéricas para los comandos subordinados, posiciones contrarias a la metodología existente.
Las Fuerzas Armadas, junto a la Policía Nacional, tienen un rol importante
en el control de la población para alcanzar los objetivos que se busca con el aislamiento y distanciamiento social, es decir, frenar la propagación acelerada de la pandemia, en consecuencia, se deben de establecer los mecanismos para desarrollar operaciones con mayor integración.
La interoperabilidad de las Fuerzas Armadas con otros sectores del gobierno
nacional, regional y local, empresas privadas y medios de comunicación en tareas de planificación, preparación y ejecución de las operaciones de manera sincronizada, sin duda, nos permitiría alcanzar mejores resultados.
El Ejército del Perú tiene desafíos que enfrentar en los años postpandemia,
existen aún muchas capacidades por desarrollar y todo dependerá de las decisiones que sus líderes adopten luego de un análisis profundo de las experiencias vividas en esta emergencia sanitaria.
Las situaciones difíciles siempre traen consigo oportunidades de mejora, que
debemos identificar y sobre las cuales debemos orientar nuestros esfuerzos.
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REFERENCIAS
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