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Estudio-Diagnóstico sobre Gobierno Abierto y Seguridad y Justicia
Septiembre 2013
Alianza para el Gobierno Abierto
1
Presentación
La seguridad y la justicia son dos esferas de la administración pública que comúnmente se muestran
resistentes a adoptar la transparencia como una de sus prácticas cotidianas. Tal resistencia se
exacerba cuando el Estado enfrenta crisis de inseguridad pues, por un lado, entre más severas son las
amenazas al Estado mayores son sus incentivos para ocultar información y, por el otro, mayor es la
urgencia de la sociedad para informarse y, con ello, prevenir riesgos. Estas circunstancias han
propiciado que en años recientes la rendición de cuentas haya sido una de las principales exigencias
de los mexicanos en materia de seguridad y justicia.
En este sentido, la Alianza para el Gobierno Abierto ha establecido como uno de sus asuntos
prioritarios promover y consolidar las prácticas de Gobierno Abierto en los sectores de seguridad y
justicia. Lo anterior, mediante la propuesta de líneas de acción específicas que tomen en
consideración las mejores prácticas internacionales, hagan uso de las nuevas tecnologías y
promuevan la interacción de todos los actores involucrados.
El presente estudio-diagnóstico tiene como finalidad servir como guía para la discusión de la mesa
de trabajo sobre Gobierno Abierto y seguridad y justicia, y contribuir a la elaboración de los
compromisos que se integrarán al Plan de Acción 2013-2015. Para ello, en una primera sección se
presenta el marco conceptual del trabajo, en donde se define el concepto de Gobierno Abierto, su
importancia para la gobernabilidad democrática y su relación con la seguridad y la justicia. En la
segunda sección se exploran las mejores prácticas internacionales de Gobierno Abierto en materia de
seguridad y justicia, con énfasis en aquéllas que promueven la transparencia, la rendición de cuentas
y la participación ciudadana. En la tercera sección se analiza la situación actual de los sectores
seguridad y justicia con respecto al Gobierno Abierto, se advierten los retos que enfrenta el país para
avanzar en la materia y se ofrecen propuestas de líneas de acción.
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1. Marco conceptual
a. Gobierno Abierto
Origen del término
La idea de Gobierno Abierto surgió en los años de la posguerra en Estados Unidos y algunos países
de Europa occidental como respuesta a la extrema opacidad con la que se conducían los gobiernos.
Esta falta de apertura fue consecuencia de las restricciones informativas impuestas durante la
Segunda Guerra Mundial, y que se reforzaron en los primeros años de la Guerra Fría. Sin embargo,
en estos años la demanda por revertir la inercia de la opacidad se mantuvo en círculos académicos y
en medios especializados, y no logró convertirse en una demanda ciudadana.
En Europa el primer país en aprobar legislación sobre Gobierno Abierto fue Finlandia en 1951. La
ley finlandesa, titulada Ley sobre la Apertura de Documentos Públicos, estableció que todos los
registros y documentos en posesión de un funcionario del Estado estaban abiertos al público.1 En
Estados Unidos, la primera referencia sobre el “Gobierno Abierto” apareció en 1953, en un reporte
elaborado por la Asociación Nacional de Editores de Periódicos de Estados Unidos titulado “El
Derecho del Pueblo a Saber: El Acceso Legal a los Registros y Procedimientos Públicos” (The
People’s Right to Know: Legal Access to Public Records and Proceedings). Dicho reporte tuvo como objetivo
llamar la atención del público sobre su derecho a ser informado sobre la administración del
gobierno, y así presionar a las autoridades para adoptar políticas más transparentes. El impacto del
reporte fue moderado, pues aunque sirvió de base para la elaboración de la primera Ley de Libertad
de Información (Freedom of Information Act) en Estados Unidos, ésta fue promulgada hasta 1966. En el
resto de Europa no fue sino hasta la década de los setentas que se aprobaron leyes similares en
Dinamarca (1970), Noruega (1970), Francia (1978) y Países Bajos (1978). Sorprendentemente, las
leyes de libertad de información de democracias consolidadas como Reino Unido y Alemania fueron
aprobadas hasta 2000 y 2005, respectivamente.2
Es importante subrayar que en estos documentos no se define la frase “Gobierno Abierto” de
manera explícita, sino que en ellos se delinea la idea de que el gobierno debe estar abierto al
escrutinio público y para facilitar este ejercicio la ciudadanía tiene el derecho de acceder a la
información del gobierno. Es correcto decir que hasta ese momento Gobierno Abierto y
transparencia eran considerados sinónimos.
El concepto moderno de Gobierno Abierto
Los avances en las tecnologías de la información ocurridos a partir de la década de los ochenta
incrementaron exponencialmente la capacidad de almacenaje, procesamiento y transmisión de datos.
1 LegislatiOnLine, Finland-Access to Information and Data Protection. Disponible en http://goo.gl/tGiK5y, consultado el 12 de septiembre de 2013. 2 Eduardo Guerrero Gutiérrez. 2008. Para Entender la Transparencia. Nostra Ediciones: México. 92 pp.
3
Esta situación transformó los alcances del Gobierno Abierto porque abrió nuevos espacios para las
interacciones entre ciudadanía y autoridades. A partir de entonces y de forma cada vez más
acelerada, la participación ciudadana en los asuntos públicos, más allá del ejercicio del voto, se
convirtió en una práctica cotidiana. En este sentido, el Gobierno Abierto establece una nueva
relación entre ciudadanía y gobierno, pues traslada las interacciones de los espacios burocráticos
tradicionales a nuevos ámbitos que fomentan la participación ciudadana y una discusión más
informada de los temas públicos.
El concepto actual de Gobierno Abierto consta de tres pilares, los cuales trazan la ruta que los
diferentes gobiernos deben seguir para convertirse en auténticos gobiernos abiertos.3 El primer pilar
es la Transparencia, que significa que la información gubernamental está disponible para el público.
Prácticas comunes de transparencia son el desarrollo de portales de acceso a la información y la
publicación proactiva de información pública. El segundo pilar del Gobierno Abierto es la
Participación ciudadana, que implica que la ciudadanía puede participar directamente en los procesos de
desarrollo e implementación de las políticas públicas. Ejemplos de políticas de participación
ciudadana son los servicios de gobierno electrónico (e-government) y los mecanismos de consulta
pública. El último pilar es la Rendición de cuentas, el cual se expresa mediante la existencia de reglas y
mecanismos que permiten a la ciudadanía exigir a los servidores públicos explicaciones sobre el
ejercicio de gobierno. Los mecanismos institucionales anticorrupción y de profesionalización del
servicio público son ejemplos de políticas de rendición de cuentas.
Las tecnologías de la información son un elemento transversal que se aplica a los tres pilares del
Gobierno Abierto, pues gracias a que la información gubernamental es accesible a un segmento
poblacional más extenso, se ha ampliado el espectro de participación y se ha robustecido la discusión
sobre los asuntos públicos. Por ejemplo, las nuevas tecnologías han hecho más eficiente la acción
gubernamental porque al eliminar intermediarios se reducen los costos de la participación ciudadana,
el gobierno reacciona con mayor oportunidad a las demandas de sus gobernados y se abren nuevas
vías de acción pública independientes a las instituciones tradicionales. Asimismo, la disponibilidad de
información propicia un mejor aprovechamiento del conocimiento especializado para encontrar
soluciones óptimas a los problemas públicos.
b. Gobierno Abierto en el sector seguridad y justicia
La seguridad y la justicia tradicionalmente se han concebido como ámbitos alejados de las políticas
de transparencia y acceso a la información. Existe un dilema entre transparencia y seguridad en la
medida en la que el Estado debe impedir que la información de carácter estratégico se utilice para
subvertir la ley, o para llevar a cabo ataques terroristas.4 Asimismo, se ha señalado que en materia de
3 Open Government Standards. Transparency, Participation and Accountability. Disponible en http://www.opengovstandards.org/#open, consultado el 12 de septiembre de 2013. 4 Eduardo Guerrero. 2010. Transparencia y Seguridad Nacional. Cuadernos de Transparencia, núm. 18. México, D.F.: IFAI, p. 14.
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procuración e impartición de justicia puede existir una tensión entre el derecho a la información y el
derecho a un juicio justo (en la medida en la que la difusión de información puede predisponer a los
jueces); la eficacia de la investigación (e.g., si la información se utiliza para evadir la acción de la
justicia); y el derecho al buen nombre (si se da a conocer la identidad de sospechosos antes de que
exista una condena firme en su contra).5
Sin embargo, es importante destacar que los derechos no tienen un carácter absoluto, sino que es
frecuente que surjan contradicciones entre ellos, lo que hace necesario delimitarlos. Es este sentido,
las autoridades sólo deben reservar aquella información que cumpla con los supuestos previstos en
la Ley y la normatividad en materia de transparencia y acceso a la información.6 Asimismo, como se
describe en los siguientes apartados, la transparencia en los ámbitos de seguridad y justicia también
puede generar beneficios tanto en términos de la eficacia de las políticas de seguridad, como en
materia de rendición de cuentas y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.
Toma de decisiones y la prevención del delito
Al contar con información en materia de seguridad y justicia la población cuenta con una
herramienta útil, tanto para la toma de decisiones en la vida cotidiana, como para la definición de
proyectos de inversión. Por ejemplo, las familias pueden tomar en consideración la incidencia
delictiva del barrio al seleccionar su lugar de residencia. Por su parte, las empresas pueden operar de
forma más eficiente si cuentan con información que les permita invertir en las jurisdicciones en las
que los sistemas de procuración e impartición de justicia operan de forma más eficiente.
Además de contribuir a la toma decisiones, la información en materia de seguridad pública también
permite a la población conocer los riesgos y tomar medidas de prevención más adecuadas, como
evitar transitar en lugares y horarios de alto riesgo, o proteger los bienes más susceptibles a ser
robados. Actualmente el potencial de este beneficio de la transparencia es mayor, pues las
tecnologías de la información —en particular las redes sociales— hacen posible que los propios
ciudadanos difundan de forma oportuna la información sobre riesgos de seguridad.
Para contribuir en mayor medida a la toma de decisiones y la prevención del delito, es necesario que
la información que se difunda tenga un alto grado de detalle y desagregación geográfica. Es decir,
tanto que se describan las distintas modalidades delictivas (perfil del ofensor y la víctima, utilización
de armas, etc.) como de los lugares y horarios en los que se cometen delitos.
5 Guillermo Zepeda Lecuona. Principio de publicidad y derecho a la información e la averiguación previa en México. 2006. IFAI, p. 7. 6 Para apoyar a los funcionarios en la labor de clasificar documentos, el IFAI emitió en 2003 los Lineamientos generales para clasificación y desclasificación de la información de las dependencias de la Administración Pública Federal.
5
Evitar violaciones a los Derechos Humanos y arbitrariedades en la procuración e impartición de justicia
La opacidad con la que tradicionalmente han operado en México las agencias de seguridad pública y
las instituciones de procuración e impartición de justicia contribuyen a una arraigada cultura de la
simulación, mentira y corrupción. En esta cultura, las violaciones a los derechos de los ciudadanos
forman parte de los métodos cotidianos de trabajo. Por ejemplo, las agencias del Ministerio Público
frecuentemente obtienen declaraciones de presuntos culpables que no recibieron asesoría legal y que
incluso fueron víctimas de tortura. A pesar de que con posterioridad se hagan constar estas
anomalías, los tribunales han optado por conceder validez a dichas declaraciones.7 La opacidad con
la que operan las autoridades contribuye a la indefensión de los ciudadanos ante este tipo de abusos.
Por el contrario, si se siguieran prácticas de Gobierno Abierto en los ámbitos de seguridad y justicia,
los ciudadanos y las organizaciones civiles podrían aprovechar la información para fortalecer la
supervisión sobre las autoridades, e incluso utilizarla como evidencia para promover denuncias en
los casos en los que se registraran actos de negligencia, corrupción o violaciones a los derechos
humanos. Cabe destacar que para garantizar el respeto a los derechos de la población, además de una
política de apertura en la información de las autoridades, es necesario contar con medios de
comunicación que investiguen y difundan libremente sus hallazgos. En el actual contexto en México
también resulta indispensable implementar mecanismos eficaces que garanticen la protección a
periodistas, tanto de los abusos de la autoridad como de las represalias del crimen organizado.8
Generar confianza en las autoridades y propiciar la participación ciudadana
De acuerdo con la ENVIPE 2012, la desconfianza en la autoridad es la segunda causa por la que
más frecuentemente se dejan de denunciar delitos (sólo después de la pérdida de tiempo). Como se
mencionó previamente, la opacidad favorece la actuación negligente y arbitraria por parte de las
autoridades. Por lo tanto, la difusión de información es una herramienta útil para empoderar a los
ciudadanos frente a las autoridades, y para generar una relación de confianza. Esta confianza, a su
vez, favorece que los ciudadanos colaboren de forma activa con las políticas de seguridad pública.
7 Ana Laura Magaloni, El Ministerio Público desde adentro. Rutinas y métodos de trabajo en las agencias del MP. Documentos de Trabajo del CIDE, núm. 42. Diciembre de 2009, 44 p.p. 8 Article19. 2012. Doble asesinato, la prensa entre la violencia y la impunidad. México, 76 p.p.
6
Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE 2012).
La forma más importante de colaboración consiste en la denuncia de delitos. Sin embargo, la
participación de los ciudadanos también es clave para dar impulso a políticas integrales de
prevención del delito, e incluso para contar con inteligencia policial que permita articular mejor los
operativos policiales. Por ejemplo, departamentos de policía en ciudades de todo el mundo han
logrado reducir la incidencia delictiva siguiendo un modelo de “policía comunitaria”, que supone un
diálogo continuo y una comunicación abierta entre los policías y las comunidades en las que operan
(por ejemplo, los policías llevan a cabo recorridos a pie para acercarse a los vecinos y responder sus
preguntas).9 Este tipo de colaboración sólo tendrá lugar en la medida en la que los ciudadanos
tengan certeza sobre el uso que las autoridades darán a sus denuncias y testimonios, los procesos que
las autoridades seguirán para darles atención, y los resultados que han logrado en el pasado.
2. Mejores prácticas de Gobierno Abierto en materia de seguridad y justicia
Obligatoriedad y transversalidad de la transparencia
Las tensiones entre los dos conceptos de transparencia y seguridad se exacerban en contextos
críticos de seguridad porque a la vez que se amplía el debate sobre las políticas públicas de seguridad,
el gobierno tiene mayores incentivos para ocultar información bajo el argumento de que se trata de
información de seguridad nacional. La sobre utilización del recurso de la reserva de información por
razones de seguridad es uno de los mayores riesgos para la transparencia porque socava la
independencia de las cortes, la verificación legislativa y la libertad de prensa.
9 Anthony Braga. 2002. Problem-Oriented Policing and Crime Prevention. Criminal Justice Press: Nueva York, 174 pp.
0.8%
0.9%
3.0%
7.6%
9.1%
9.3%
9.4%
10.0%
15.6%
34.3%
No especificado
Por miedo a que lo extorsionaran
Por actitud hostil de la autoridad
Otra causa
Por miedo al agresor
Por no tener pruebas
Por trámites largos y difíciles
Por ser delito de poca importancia
Por desconfianza en la autoridad
Por pérdida de tiempo
Distribución de las causas por las que no fueron denunciados los delitos
7
Las mejores prácticas internacionales indican que todas las entidades públicas que poseen
información sobre seguridad están sujetas a las leyes nacionales de acceso a la información y
rendición de cuentas. Por ejemplo, las leyes de libertad de información (Freedom of Information Act) de
Estados Unidos y del Reino Unido estipulan que ninguna agencia de seguridad está exenta de
divulgar información pública y solamente se pueden reservar excepcionalmente datos que revelen
aspectos operacionales. Igualmente, esta ley estipula que ninguna categoría de información puede ser
reservada de manera automática y permanente.
Procedimientos judiciales
La privación del derecho a recibir un juicio justo e imparcial es una de las consecuencias más nocivas
de la corrupción. Entre las mejores práctica internacionales de Gobierno Abierto en el sector judicial
se encuentran publicar reportes periódicos que indiquen las actividades y los gastos; poner a
disposición del público datos judiciales, procedimientos de las cortes, resoluciones y transcripciones
de los juicios; hacer públicas las declaraciones patrimoniales de los jueces y Ministerios Públicos;
divulgar ampliamente los derechos del debido proceso; y grabar las audiencias judiciales para
ponerlas a disposición del público. El acceso a esta información debe ser gratuito y se debe vigilar
que en la información no se revelen datos personales privados.
Un ejemplo de una política de Gobierno Abierto eficaz en el sistema judicial es el portal de Acceso
Público a los Registros Electrónicos de la Corte de Estados Unidos (http://www.pacer.gov). Este
portal electrónico ofrece acceso a cerca de 500 millones de casos atendidos por las cortes federales y
distritales. El servicio no es gratuito, tiene un costo por página de $0.10 USD, aunque sólo se
cobrará cuando la consulta exceda 150 páginas. PACER también ofrece acceso a grabaciones de
audio de algunas audiencias, con un costo de $2.40 USD.10 En Reino Unido y Canadá existen
portales similares, aunque el acceso al contenido sobre procedimientos judiciales debe justificarse
por escrito. En Nueva Zelanda recientemente se aprobó la videograbación de los procedimientos
judiciales para combatir la corrupción; en India y Reino Unido se han presentado propuestas para
implementar políticas similares.11
Protección de derechos humanos
Es una obligación de los estados hacer pública información sobre el desempeño de las agencias de
seguridad y justicia, sobre todo en casos en los que se sospecha que fueron violados derechos
humanos, se cometieron actos de corrupción u ocurrieron otras irregularidades. A pesar de que esta
10 Public Access to Court Electronic Records. Digital Audio Recording Project. Disponible en http://goo.gl/CmosLw, consultado el 12 de septiembre de 2013. 11 Ministry of Justice. 2012. Proposals to Allow the Broadcasting, Filming and Recording of Selected Court Proceedings. Reino Unido, 26 pp; y Samanwaya Rautray. 10 de julio de 2013. “Government Plans to Record Court Proceedings to Check Corruption” en The Economic Times, India.
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información es pública por mandato legal, muchos estados optan por demorar o bloquear su
publicación para proteger a servidores públicos y evitar sanciones. Esta información es relevante
tanto para las víctimas que buscan una compensación por los daños, como para los fiscales
encargados de sancionar abusos en el ejercicio de las funciones públicas.
La normatividad de países como Albania, Ecuador, Guatemala, India, México, Perú, Rumania, Rusia
y Uruguay se ajusta con las mejores prácticas internacionales, las cuales indican que los estados no
deben reservar información relacionada con violaciones a derechos humanos bajo el argumento de
que se trata de información de seguridad nacional, por el contrario, ésta debe ser publicada de
manera proactiva. No obstante, en la práctica son pocos los casos en los que los gobiernos publican
proactivamente esta información y en la mayoría de las ocasiones la ciudadanía debe solicitar esta
información al gobierno.
Transparencia presupuestal
Reportes de organizaciones internacionales señalan que en promedio los países invierten el 2.5 por
ciento de su producto interno bruto en defensa y seguridad,12 y que existe una correlación positiva
entre altos niveles de gasto militar y corrupción.13 Un sector especialmente opaco en materia de
información presupuestal es el de las agencias de inteligencia, pues los gobiernos consideran que al
transparentar este tipo de información también se difunde información sensible sobre operativos y
capacidades de inteligencia. En los últimos años los presupuestos destinados a inteligencia se han
multiplicado como resultado de la “Guerra contra el Terrorismo”, lo que hace aún más urgente la
creación de mecanismos de supervisión para el sector.
La publicación de información relativa al gasto presupuestal en seguridad ayuda a detectar prácticas
corruptas y a identificar las prioridades del gobierno en la materia, lo cual es útil para identificar las
amenazas en seguridad que el gobierno percibe en el corto y mediano plazo. Gran parte de los países
revelan información sobre el gasto anual en seguridad, aunque varía el grado de desagregación. Esta
información es publicada en medios electrónicos o en documentos impresos. Reino Unido e India
han implementado modelos exitosos de divulgación de información sobre auditorías a las agencias
de seguridad. En ambos casos se ofrece una descripción concisa sobre los resultados de las
auditorías. En lo relativo al acceso público a la información presupuestal en inteligencia, Canadá,
Estados Unidos, Países Bajos, Reino Unido y Sudáfrica han publicado información presupuestal
agregada sin aparente detrimento en la seguridad nacional. Incluso, Países Bajos publica en sus
informes de auditoría el monto del presupuesto aplicado al rubro de “gastos confidenciales”.
12 Banco Mundial. 2011. Gasto Militar (% de PIB). Disponible en http://goo.gl/NdcOEA, consultado el 10 de septiembre de 2013. 13 Sanjeev Gupta, Luiz de Mello y Raju Sharan. 2000. Corruption and Military Spending. IMF Working Papers: EUA, p.16.
9
Evaluación del desempeño y expectativas de servicio
La evaluación del desempeño no sólo se restringe a la verificación del cumplimiento de un programa
público, sino que se debe aplicar a todos los servicios que ofrece el gobierno. La mayoría de los
ciudadanos desconoce cuáles son las expectativas mínimas que un servidor público debe cumplir en
su desempeño y, por lo tanto, no cuenta con elementos suficientes determinar si un servicio público
es satisfactorio. La falta de información sobre el desempeño en los programas y servicios públicos es
especialmente perjudicial en comunidades de bajos recursos, donde la población no cuenta con
referencias comparativas que le permitan identificar cuándo un servicio gubernamental no es
adecuado. La divulgación de información de este tipo dificulta que los recursos destinados a un
programa o la provisión de un servicio sean desviados o mal utilizados y mejora la provisión de
programas y servicios. En conjunción con la publicación de información, los gobiernos deben crear
mecanismos que permitan a la ciudadanía denunciar el mal desempeño y reportar periódicamente
sobre avances y la obtención de resultados.
En muchos casos la policía es el punto primario de contacto entre la ciudadanía y el gobierno, por lo
que es crucial verificar que el servicio que brindan a la comunidad sea satisfactorio. Igual de
importante es contar con un servicio competente de Ministerios Públicos, pues la ineficacia y la
lentitud en el servicio es uno de los principales inhibidores de la denuncia. Un ejemplo de una
práctica exitosa en relación a la divulgación sobre el desempeño del sector público es el del portal
Performance.gov del gobierno de Estados Unidos. En este portal se presentan los objetivos que
cada agencia gubernamental y programa público del ámbito federal deben cumplir, así como el grado
de avance. Entre la información presentada de seguridad y justicia se incluyen reportes
presupuestales, de desempeño respecto a los objetivos estratégicos y de satisfacción con los servicios
ofrecidos.
Datos abiertos
La mayoría de los gobiernos emplean computadoras para almacenar, procesar y compartir
información, lo cual significa que la información existe en formato digital. Esta información debe
hacerse pública, exceptuando aquélla que incluya datos personales privados y de seguridad nacional.
Este proceso de apertura de datos gubernamentales debe hacerse de manera sistemática, sin
importar que la información esté en formatos difíciles de procesar. La publicación proactiva de datos
gubernamentales propicia una discusión más amplia sobre los asuntos públicos, pues el gobierno
posibilita la retroalimentación de parte de expertos y académicos y se enriquece el proceso de toma
de decisiones.
Un primer paso hacia la adopción de la práctica de datos abiertos es concentrar la información en un
sitio electrónico, y presentarla organizada por tema o sector. En una segunda fase se debe procurar
que toda la información sea presentada en formatos accesibles y procesables, como bases de datos
(en lugar de imágenes). Finalmente, se deben crear aplicaciones informáticas que permitan procesar
la información desde el mismo portal de Internet. En el caso de los sectores de seguridad y justicia
10
los datos que deben hacerse públicos son los presupuestos anuales para cada dependencia, el
personal por corporación o adscripción geográfica, armamento y equipo, remuneración por rango,
bienes decomisados y personas detenidas. Adicionalmente, se debe proporcionar información
estadística sobre criminalidad y delincuencia, como son la incidencia de delitos por tipo y ubicación,
y datos generales de los delincuentes (edad y género). Sobre el sistema de readaptación social como
mínimo se debe informar sobre el número de internos, duración de la sanción e internos
readaptados.
Los ejemplos más refinados de políticas de datos abiertos se encuentran en Estados Unidos
(http://www.data.gov) y Reino Unido (http://www.data.gov.uk). Ambos gobiernos publican en sus
portales bases de datos de manera proactiva. Los portales cuentan con buscadores y la información
está clasificada por sector, ofrecen herramientas gráficas para procesar los datos desde el portal y
recursos para desarrolladores de aplicaciones.
Protección a informantes (whistleblowers)
Los estados democráticos deben contar con mecanismos institucionales que permitan a los
funcionarios públicos reportar a los medios y al público sobre malos manejos sin temor a represalias.
Cada vez en mayor media las autoridades reconocen la importancia de contar con marcos
institucionales y normativos de protección a informantes como un medio para combatir graves casos
de corrupción y proteger a la ciudadanía sobre amenazas que puedan resultar por la incorrecta
administración del poder público. La persecución penal de los informantes y los medios que
publican la información es inconsistente con los derechos de libertad de prensa, por lo que sólo en
caso de que la información publicada produzca un daño significativo a la seguridad nacional y el
informante no haya primero recurrido a los canales internos para reportar las irregularidades, el
gobierno debe perseguir la fuga de información por vía de sanciones administrativas, como pueden
ser el despido o multas.
El mejor ejemplo de un marco normativo de protección a informantes lo ofrece el Reino Unido,
donde desde 1998 existe un sistema comprehensivo de protección a informantes. Por otra parte, en
2010 la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa elaboró una resolución sobre la protección a
informantes, la cual ha servido como base para que algunos de los miembros de la Unión Europea
incorporen medidas y procedimientos de protección en sus respectivas legislaciones.14 La resolución
incluye el reconocimiento explícito de los informantes como un medio para fortalecer la rendición
de cuentas. Entre los lineamientos se encuentra un listado de los tópicos informativos en los cuales
se debe ofrecer protección a los informantes, la cual es prioritaria cuando se trate de miembros de
las fuerzas armadas o de seguridad pública que denuncien violaciones a derechos humanos y abusos
de poder. Entre los países que han adoptado estos instrumentos legales están Eslovenia, Hungría,
Irlanda, Italia, Luxemburgo, República Checa y Rumania. En Francia, Grecia y Eslovaquia se ha
14 Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. 2010. Resolución 1729-Protección a Informantes. Disponible en http://goo.gl/CWTbAI, consultado el 11 de septiembre de 2013.
11
iniciado la discusión para crear leyes similares. Fuera de Europa, en Estados Unidos, Líbano Liberia
y Zambia existen leyes de protección a informantes.
3. El estado del arte en México
a. El sector seguridad y justicia en México
En esta sección se expone la situación actual del sector seguridad y justicia en términos de
transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas. Para esto se emplean como guía las
recomendaciones expuestas en las secciones relacionadas con el sector de seguridad y justicia del
documento Opening government, A guide to best practice in transparency, accountability and civic engagement across
the public sector. Con base en la guía de recomendaciones se realizó una búsqueda de la información en
los portales oficiales de Internet de las dependencias federales de seguridad pública, inteligencia y
justicia. En caso de que la información no estuviera disponible se amplió la búsqueda a otros
portales oficiales de la administración pública federal.15
Presupuesto militar y de inteligencia
Pasos iniciales
No se publica el monto de los ingresos generados por el sector militar.
No se publica de manera periódica ni en los portales de las dependencias involucradas la
información relacionada con el ingreso y gasto de fondos recibidos del extranjero, como el de la
Iniciativa Mérida. Este tipo de información se puede encontrar en los informes de gobierno de la
presidencia que son publicados cada año.
Pasos intermedios
No se publica información de los contratos y proveedores de adquisiciones militares relacionadas
con aeronaves y motores, barcos y botes, vehículos armados, artillería, municiones, o electrónica
y telecomunicaciones.
No hay una base de datos disponible al público con información sobre los contratos, sólo se
publican archivos en formato de pdf de las contrataciones realizadas por la Dirección General de
Fábricas de Vestuario y Equipo.16
Aunque se divulga que se realizan auditorías, ningún dictamen o reporte se ha publicado o es
accesible al público.
15 En el Anexo se puede ver una lista ampliada con todos los puntos que sirvieron de guía para la evaluación, incluyendo aquéllos en los que se observó un resultado satisfactorio. 16http://www.sedena.gob.mx/images/stories/archivos/adqyenaj/adquisiciones/INFORME_TRIMESTRAL/2013/informe_2do._trimestre_2013.pdf; http://www.sedena.gob.mx/index.php/adquisiciones-y-enajenaciones/adquisiciones
12
Pasos avanzados
Aunque se publica la información presupuestal del organismo de inteligencia (CISEN), sólo se
desagrega por tipo de gasto (servicios personales, suministros materiales, inversiones) y no por
actividad (recolección de información, análisis, operaciones encubiertas, etcétera).
No existe un órgano especialmente establecido para monitorear el presupuesto y operaciones del
CISEN, aunque se señala en su portal oficial que existe un conjunto de mecanismos de control
por parte de los tres poderes de gobierno.
No existe un órgano independiente con capacidad para supervisar efectivamente el uso y los
resultados de la información de inteligencia.
Transparencia y rendición de cuentas de la seguridad nacional
Pasos iniciales
Las dependencias de seguridad, al no estar sujetas a la autoridad de los Comités de Información
(encargados, entre otras atribuciones, de confirmar, modificar o revocar la clasificación de la
información hecha por los titulares de las unidades administrativas de la dependencia o entidad),
gozan de amplios poderes discrecionales sobre los criterios de publicación de información, en
comparación con el resto de las entidades públicas.17
Pasos intermedios
Las dependencias de seguridad y de inteligencia reciben denuncias por medio de sus Órganos
Internos de Control, no obstante se observa que:
o No hay mecanismos que garanticen la salvaguarda de la identidad del denunciante.
o Las páginas electrónicas de las dependencias de seguridad e inteligencia no disponen de
herramientas de denuncia o información sobre cómo presentarla.
En las normas y regulaciones para funcionarios públicos no se establece el procedimiento a
seguir (administrativo o penal) en caso de que un funcionario público difunda información
relativa a infracciones graves si se han agotado los procedimientos internos de reporte o fuera
inútil reportarlo. Con respecto a lo anterior:
o La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
sólo hace referencia de que el funcionario público será sujeto a una sanción en caso de
divulgar de manera indebida información que se encuentre bajo su custodia o información
que haya sido clasificada como reservada o confidencial.
17 Entre las dependencias de seguridad se incluyen al Centro de Investigación y Seguridad Nacional; Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia; Centro Federal de Protección a Personas; Dirección de Coordinación de Inteligencia de la Policía Federal Preventiva; Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada; Estado Mayor Presidencial, el Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Estado Mayor General de la Armada.
13
o La Ley de sobre Delitos de Imprenta señala que los funcionarios y empleados que
proporcionen datos para hacer una publicación prohibida, se castigará con multa de
cincuenta a quinientos pesos y arresto que no bajará de un mes ni excederá de once y serán
destituidos de su empleo, a no ser que en la ley esté señalada una pena mayor por la
revelación de secretos, pues en tal caso se aplicará ésta.
El personal del sector público que esté sujeto a sanciones por revelar información clasificada al
público tiene derecho al debido proceso para defenderse. Sin embargo, no cuenta con una
audiencia ante un órgano independiente de la dependencia que trata de imponerle sanciones por
publicar dicha información.
La Ley de sobre Delitos de Imprenta señala como un ataque al orden o a la paz pública la
publicación o propagación de noticias falsas o adulteradas sobre acontecimientos de actualidad,
capaces de perturbar la paz o la tranquilidad del Estado o en alguna parte de ella. Esto obliga a
los medios de comunicación a probar que sus publicaciones no son falsas o a aportar evidencia
para que no sea criminalizado, como el origen de sus fuentes o del material de investigación.
No hay un criterio jurídico que señale como violación a los derechos de información y a la
libertad de expresión la exigencia por parte de autoridades de revelar la identidad de sus fuentes
de información. El recurso legal que se aplica en favor de los periodistas es la aplicación del
principio de convencionalidad de las normas jurídicas, es decir, que los jueces requieren
interpretar los tratados internacionales para que sus resoluciones respeten los derechos humanos
establecidos en dichos tratados internacionales.
Policía y seguridad pública
Pasos iniciales
No hay información pública en el portal de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS) o del
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) relacionada con el
número de elementos (operativos o administrativos); número de policías per cápita o por región;
nombres, funciones o número de elementos de unidades especiales; o armas y equipo no letal
asignado a policías.
No se encuentra disponible en el portal oficial del SESNSP información relacionada con el
número de elementos policiales federales, estatales y municipales. Anteriormente esta
información era divulgada en el reporte titulado "Estadística del Estado de Fuerza para
establecer el porcentaje de Policías Municipales".
En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reporta en el anexo estadístico el número total
de recursos humanos en seguridad pública. No obstante, esta información está agregada a nivel
nacional y se publica una vez al año.18
De los delitos relacionados con violencia de género sólo se reportan los delitos sexuales como
violación, estupro y una categoría denominada otros delitos sexuales. No se cuenta con registro
18 http://www.presidencia.gob.mx/informe/
14
confiable de delitos relacionados con violencia intrafamiliar, violencia de género en el campo
laboral, entre otros.
Aunque se publica información relacionada con la tasa de arrestos o de resolución de delitos en
el anexo estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia y en el Sistema Estatal y
Municipal de Bases de Datos las Estadísticas Judiciales en Materia Penal del INEGI. Los
formatos, la accesibilidad y la oportunidad de la información no es óptima porque los usuarios
requieren conocimientos técnicos para entender los resultados de las consultas.19
Aunque existen mecanismos para realizar denuncias ante la CNS —a la que se encuentra adscrita
la Policía Federal— no se informa sobre la manera en la que se dará protección a los
denunciantes o los procesos para revisar la evolución de las denuncias.
Pasos intermedios
Aunque en el Portal de Obligaciones de Transparencia (POT) se encuentra publicada la
información relacionada con la estructura orgánica operativa de la CNS, a la fecha no se han
actualizado los datos del titular de varios puestos de la estructura.20
No hay información pública relacionada con el nombre, número de placas o de identificación del
personal de la policía federal.
Aunque en el portal oficial de la CNS se publica en la sección de Transparencia Focalizada
información de empresas que cuentan con autorización federal para prestar servicios de
seguridad privada, sólo se publica el nombre de la empresa, domicilio matriz, número de
autorización, término de vigencia de su autorización, números telefónicos, y número de
sucursales y sus ubicaciones.21 No hay información pública relacionada con su personal y la
forma de identificarlos.
La publicación de datos de los bienes decomisados por la policía (incluyendo bienes raíces,
automóviles, armas, drogas y dinero en efectivo) no se realiza de forma permanente, oportuna o
accesible.
o En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reportan en el anexo estadístico los
decomisos realizados por diferentes dependencias de seguridad. Sin embargo, esta
información está agregada a nivel nacional y se publica una vez al año.
o En el portal oficial de SEDENA se publica un reporte en pdf con la cantidad anual
decomisada de diferentes drogas ilícitas, vehículos, armas y dinero, pero no se precisa la
fecha en la que se actualizó la información.22
o En el portal oficial de SEMAR se reportan en los comunicados de prensa los decomisos
realizados. La captura y el procesamiento de esta información es complicada para los
usuarios en el formato actual.23
19 http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/contenido.jsp?rf=false&solicitud=# 20 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=showOrganigrama&_idDependencia=00022 21 http://siesp.ssp.gob.mx/Transparencia/wConsultasGeneral.aspx; http://siesp.ssp.gob.mx/Transparencia/ 22 http://www.sedena.gob.mx/index.php/actividades/combate-al-narcotrafico/3426-combate-al-narcotrafico 23 http://www.semar.gob.mx/s/component/content/article/100-sala-prensa/2013/2333-comunicado-031-2013.html
15
o En el portal oficial de CNS no hay información pública sobre los decomisos que realizan.
En el portal oficial de la CNS no hay información pública sobre quejas o denuncias contra
elementos de la Policía Federal, causas de las mismas, forma de atención, o acciones
disciplinarias que se les hubiesen aplicado. En el portal oficial de la Secretaría de la Función
Pública se puede consultar el Sistema de Registro de Servidores Públicos Sancionados de todas
las dependencias de la administración pública federal. Sin embargo, sólo se despliega el total de
funcionarios sancionados por tipo de medida disciplinaria. No es posible conocer el resultado
que le corresponde a cada queja o denuncia contra algún funcionario público.24
No se publican las reglas, procedimientos y regulaciones para las adquisiciones que realiza la
CNS. Aunque en el Portal de Obligaciones de Transparencia se encuentra publicada la
información relacionada con las contrataciones de sus materiales y suministros, no se desagrega
la información de las adquisiciones de armas, municiones u otro equipo operativo.25 En el portal
oficial de la CNS se publican las convocatorias para licitaciones, sin embargo, al 17 de junio de
2013 sólo se ha publicado una convocatoria.26
El INEGI publica información de cada delito desglosada por edad, sexo, nivel de escolaridad,
ocupación, nacionalidad, estado psicofísico, grado de consumación del delito, e intencionalidad
del delito.27 No obstante, la manipulación de esta base de datos es complicada y el INEGI ha
informado recientemente que dejará de recolectar y publicar esta información.
No hay información pública de los datos de las personas detenidas bajo custodia policial,
duración de la detención, edad, sexo, origen étnico y nacionalidad, y ubicación de su residencia.
Pasos avanzados
En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reporta en el anexo estadístico la población
penitenciaria por delitos del fuero común y del fuero federal, de los cuales se señala cuántos son
procesados y cuántos son sentenciados. Esta información no está desagregada por entidad
federativa y su publicación es anual.
Las bases de datos de incidencia delictiva del SESNSP y de encuestas de victimización del
INEGI se encuentran disponibles en sus portales oficiales. La información se puede exportar a
diferentes tipos de formato como pdf y excel. Sin embrago, estos reportes tienen fallas
metodológicas, carecen de suficiente desagregación y detalle. Por ejemplo, la incidencia delictiva
reportada en el SESNSP es con base en averiguaciones previas, por lo que en una misma
averiguación previa puede estar contemplada más de una víctima, y los responsables del delito
pueden ser más de un infractor.28
Debido a que la información de incidencia delictiva se publica en línea en el portal oficial de la
SESNSP varios estados y municipios no consideran necesario la publicación de esta información
24 http://rsps.gob.mx/Sancionados/publica/buscapublicas.jsp 25 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/contrataciones/contrataciones.do?method=buscar&_idDependencia=00022#resultados 26 http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__c=fa9 27 http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/contenido.jsp?rf=false&solicitud=# 28 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_Delictiva
16
en las estaciones de policía, y en el mejor de los casos redireccionan a los usuarios al portal de la
SESNSP.
No hay información pública relacionada con datos policiales, tales como número de elementos
policiales, personal operativo y administrativo, sexo, edad, escolaridad, o estado civil.
Sobre la información en materia judicial, en la Bases de Datos las Estadísticas Judiciales en
Materia Penal del INEGI incluye información relacionada con el número de personas que están
en proceso y las que ya han recibido sentencia (absolutoria o condenatoria). No obstante, esta
información es difícil de procesar.
No hay información pública de las estadísticas de detención, tales como datos periódicos sobre
las personas bajo custodia policial, en prisión preventiva y en libertad bajo fianza, incluyendo las
bases legales (con cargo) y la duración de la detención.
No hay información pública del número de personas privadas de libertad por tipo de instalación
(alta, media y mínima seguridad).
En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reporta en el anexo estadístico el número de
personas que han recibido el beneficio de libertad concedida, sin embargo, esta información no
es satisfactoria por lo siguiente:
o Es a nivel nacional, sin mayor detalle a nivel estatal o municipal.
o No está desagregada por edad, sexo, o nivel de seguridad del centro de readaptación social.
o Su periodicidad es anual.
o No permite analizar la reincidencia de los presuntos delincuentes.
b. Compromisos del Plan de Acción Original y Ampliado
En este apartado se evalúan los avances en el cumplimiento de los compromisos del Plan de Acción
Original (PAO) y Ampliado (PAA).
Compromiso 28
En materia de seguridad se incrementará la información sobre incidencia delictiva a través del
desarrollo de herramientas que permitan exportar la información para que el ciudadano pueda
hacer su propio análisis. Se observa que:
o Las información relacionada con incidencia delictiva o encuestas de victimización se
encuentran disponibles en los portales oficiales de la SESNSP y del INEGI.
o En el portal oficial del SESNSP en el aparado de Incidencia Delictiva se pone a disposición
del ciudadano Estadísticas y Herramientas de Análisis de Información de la Incidencia
Delictiva. Delitos del fuero común y federal a nivel estatal (1997 a la fecha) y delitos del
fuero común a nivel municipal (2011 a la fecha).29
29 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_Delictiva
17
Se dará transparencia a los criterios de distribución del Fondo de Aportaciones para la seguridad
Pública a los gobiernos estatales y el Distrito Federal. Se observa que:
o En el portal oficial del SESNSP no se publica de manera visible o accesible información
relacionada con los criterios de distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad
Pública a los gobiernos estatales y el Distrito Federal.30
o En el Diario Oficial de la Federación se han publicado los criterios de asignación y la
distribución y ministración de recursos del FASP a los estados.31
o En el portal oficial del Consejo Nacional de Armonización Contable se publica un apartado
dedicado al seguimiento de la difusión por parte de los estados de Normas y Modelo de
Estructura de Información Relativa a los Fondos de Ayuda Federal para la Seguridad Pública
(entre estos fondos se encuentra el FASP).32
Informar sobre los reportes que los estados están obligados a enviar al Secretariado Ejecutivo
del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Se observa que:
o En el portal oficial del SESNSP sólo se hace referencia a la obligación de los estados de
enviar sus reportes de incidencia delictiva, informa de los estados que remiten su
información de cada mes y quienes no lo hacen.33
o La información sobre los reportes u obligaciones de los estados está contenida en los
acuerdos de las sesiones ordinarias del Consejo Nacional de Seguridad Pública. Estos
acuerdos se encuentran publicados en el portal oficial del SESNSP.34
Compromiso 29
Elaborar un programa dirigido a las víctimas del delito para conocer el estado de sus
averiguaciones previas vía electrónica con el objetivo de agilizar y transparentar la consulta de las
investigaciones.
o En el PAA se señala a la Procuraduría General de la República (PGR) como la autoridad
responsable del cumplimiento de este compromiso. La PGR no contempla un programa
dirigido a las víctimas del delito que le permita conocer el estado de sus averiguaciones
previas.
30 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Normatividad_1; http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1065/1/images/9_-Construccion_de_la_Formula_FASP.pdf 31 http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5287281&fecha=11/02/2013 32 http://www.hacienda.gob.mx/conac/Paginas/Implementacion_2do_Trimestre.aspx 33 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_Delictiva 34 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Historico_de_Sesiones
18
o En cambio, la PGR ha realizado esfuerzos para la implementación de la plataforma
tecnológica PROTAGON que permite una sólida integración de las Averiguaciones Previas
y auxiliará al Ministerio Público en la identificación, planificación y ejecución de las
diligencias que permiten la acreditación de los delitos ante el juez. Esta herramienta
tecnológica sólo será para el uso del personal sustantivo de las unidades administrativas y
órganos desconcentrados de la institución.35
o Se ha observado que el gobierno del Distrito Federal, a través del portal de Internet de la
Procuraduría General de Justicia, ha puesto a disposición de la ciudadanía la Consulta de
Averiguaciones Previas. Para ingresar a la aplicación, el ciudadano debe contar con un NIP y
contraseña, proporcionados por el Agente del Ministerio Público. En caso de que no contara
con NIP y contraseña, puede acudir a la Agencia del Ministerio Público para solicitarlos.
También se pone a disposición del ciudadano un manual de usuario.36
Compromiso 30
Publicar el número de denuncias realizadas en cada Ministerio Público, por lugar de ocurrencia y
tipo de delito, actualizadas mensualmente con registros semanales, por colonia y localidad.
o En el PAA se señala a la Procuraduría General de la República (PGR) como la autoridad
responsable del cumplimiento de este compromiso. En el portal oficial de Internet de la
PGR no se publica información relacionada con el número de denuncias, sólo la relacionada
con averiguaciones previas.37
o De la información de incidencia delictiva publicada en la PGR, sólo se desagrega por estado
(total al semestre), tipo de delito federal (no se presenta información de delitos del fuero
común), y aunque se actualizan los totales de cada tipo de delito de manera mensual no se
presentan los registros por semana, colonia y localidad.
c. Principales retos para la implementación
Uso discrecional de información ministerial
Los márgenes de discrecionalidad de los que actualmente goza el Ministerio Público en materia de
resguardo y consulta de expedientes propician la corrupción y obstruyen la impartición de justicia (lo
que probablemente explica las resistencias institucionales para implementar plataformas que
35 http://www.pgr.gob.mx/Temas%20Relevantes/Documentos/Transparencia/MD31.pdf; http://www.pgr.gob.mx/Prensa/2007/bol12/nov/b38512.shtm 36 https://www.sap.pgjdf.gob.mx/ConsultasSap/aviso.jsp? 37 http://www.pgr.gob.mx/temas%20relevantes/estadistica/Incidencia%20Entidad/graficas-incidenciaentidad.asp
19
permitan su consulta por Internet). Por ejemplo, la Policía Judicial puede dejar de ejecutar una orden
de aprehensión a cambio de cobrar una cuota mensual al presunto responsable.38
Asimismo, se ha documentado que las agencias del Ministerio Público en México tienen capacidades
de investigación limitadas, y que su principal actividad consiste en la consignación de detenidos en
flagrancia o flagrancia equiparada. Por otra parte, en el caso de las denuncias sin detenido, las
agencias del Ministerio Público se limitan a solicitar de forma mecánica una serie de diligencias, sin
importar si éstas contribuyen o no a la investigación. En virtud de lo anterior, se estima que el
Ministerio Público manda al archivo provisional nueve de cada 10 denuncias sin detenido.39
En este contexto, la resistencia a implementar un sistema de consulta electrónica de averiguaciones
previas se explica —al menos parcialmente— por la falta de confianza de las procuradurías en la
eficacia y la probidad del trabajo que realizan las agencias del Ministerio Público (pues dicho sistema
contribuiría a poner en evidencia las deficiencias e inconsistencias en la integración de
averiguaciones previas).
Anomalías en las cifras reportadas por las procuradurías de las entidades federativas
Se ha dado cumplimiento formal al compromiso 28 del Plan de Acción de México por medio de la
publicación en el portal del SESNSP de las cifras de incidencia delictiva que remiten las
procuradurías de las entidades federativas (en concreto, por medio de la “Herramienta de Análisis”,
que permite a los usuarios exportar la información).
Sin embargo, algunas anomalías en las cifras sugieren que la información no se recopila de forma
sistemática ni entre distintas entidades ni a lo largo del tiempo. Esta falta de consistencia desvirtúa la
difusión de información como un ejercicio de rendición de cuentas, pues limita la validez de las
comparaciones y evaluaciones que se puedan desarrollar, e incluso propicia que las autoridades
manipulen los datos.
No todas las entidades siguen los mismos criterios para clasificar las distintas modalidades delictivas.
Por ejemplo, Baja California consistentemente reporta nula incidencia de homicidios culposos (lo
que sugiere que en dicha entidad todos los homicidios se clasifican como dolosos,
independientemente de que se cometieran sin intencionalidad). Lo que resulta más grave, se han
detectado tendencias inverosímiles en los datos reportados por algunas entidades (lo que podría
reflejar cambios arbitrarios en los criterios para clasificar delitos, o incluso la alteración deliberada de
las cifras).40
38 Ana Laura Magaloni, El Ministerio Público desde adentro. Rutinas y métodos de trabajo en las agencias del MP. Documentos de Trabajo del CIDE, núm. 42. Diciembre de 2009, p. 21. 39 Ana Laura Magaloni, El Ministerio Público desde adentro. Rutinas y métodos de trabajo en las agencias del MP. Documentos de Trabajo del CIDE, núm. 42. Diciembre de 2009, p.p. 11-12. 40 Por ejemplo, de acuerdo a las cifras reportadas al SESNSP por la Procuraduría General de Justicia del Estado de Michoacán, de 2007 a 2009 el total de homicidios en el estado prácticamente se duplicó (al aumentar 90 por ciento). Sin
20
Publicación de número de averiguaciones previas como indicador de incidencia delictiva
La sección de incidencia delictiva en el portal del SESNSP señala que “…en línea con la práctica
internacional para el reporte de incidencia delictiva por fuentes de seguridad pública y procuración
de justicia, los datos sobre incidencia delictiva a nivel estatal corresponden a las averiguaciones
previas o carpetas de investigación iniciadas por delitos en contra de uno o varios ofendidos, en las
que pudieran estar involucradas una o más víctimas u ofendidos…” Sin embargo, al menos en el
caso de delitos de alto impacto, como el homicidio, la práctica internacional es reportar el número de
víctimas. Por ejemplo, con base en el Uniform Crime Reporting el FBI publica información sobre el
número de víctimas de homicidios y, de forma suplementaria, información relativa a los incidentes
(incluyendo los homicidios múltiples). Por otra parte, la tasa de homicidios por cada 100 mil
habitantes, que es el indicador más relevante de incidencia (pues permite hacer comparaciones entre
distintas jurisdicciones y a lo largo del tiempo) invariablemente se calcula con base en el número de
víctimas.41
La práctica de reportar exclusivamente el número de averiguaciones previas también genera
oportunidades para que las procuradurías de las entidades federativas manipulen la información. Por
ejemplo, si incrementan artificialmente el número de muertos o eventos que se integran en una sola
averiguación previa (como ha reportado la prensa en algunas entidades).42
d. Propuestas para el Plan de Acción 2013-2015
Implementación de la Ley General de Víctimas
La Ley Generar de Víctimas (LGV) fue una iniciativa impulsada por organizaciones de la sociedad
civil, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2013 y que establece las
obligaciones de las autoridades de todos los ámbitos de gobierno, y de sus poderes constitucionales,
en materia de protección a las víctimas, asistencia y reparación del daño. Entre los derechos de las
víctimas que establece el artículo 7 de esta ley se encuentran:
Solicitar y recibir información clara, precisa y accesible sobre las rutas y los medios de acceso a los
procedimientos, mecanismos y medidas que se establecen en la citada Ley;
embargo, de acuerdo a las cifras reportadas al SESNSP este aumento se debió principalmente al escalamiento de los homicidios culposos, que crecieron 107 por ciento; mientras que los homicidios dolosos aumentaron menos del 60 por ciento. Esta tendencia resulta contra intuitiva si se toma en consideración que los homicidios culposos, por su carácter no intencional, tienden a permanecer relativamente estables y que, en el contexto de conflicto entre organizaciones criminales que ha tenido lugar en Michoacán cabría esperar que el aumento de los homicidios se concentrara en aquéllos de carácter intencional. 41 Alexia Cooper y Erica L. Smith 2011. Homicide Trends in the United States, 1980-2008. U.S. Department of Justice-Bureau
of Justice Statistics. p.p. 34-35. www.bjs.gov/content/pub/pdf/htus8008.pdf 42 Por ejemplo, el Consejo Cívico de Instituciones Laguna ha denunciado dicha práctica en Coahuila. http://www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/905170.rasura-coahuila-cifra-de-homicidios.html
21
Solicitar, acceder y recibir, en forma clara y precisa, toda la información oficial necesaria para
lograr el pleno ejercicio de cada uno de sus derechos;
Obtener en forma oportuna, rápida y efectiva todos los documentos que requiera para el ejercicio
de sus derechos.
La LGV también contempla la creación del Sistema Nacional de Atención a Víctimas, instancia en
la que participan instituciones tanto del ámbito federal como estatal, y que será responsable de
formular las políticas públicas en materia de protección a víctimas. Asimismo, esta Ley contempla el
establecimiento de un Registro Nacional de Víctimas orientado a garantizar que éstas tengan un
acceso oportuno y efectivo a las medidas de ayuda, asistencia, atención e impartición de justicia
previstas por la Ley.
La LGV ofrece una ventana de oportunidad para dar cumplimiento en todo el país al compromiso
de elaborar un programa que permita a las víctimas conocer el estado de sus averiguaciones previas
por vía electrónica. Para dicho fin se sugiere expedir normatividad reglamentaria a efecto de
alcanzar los siguientes resultados:
Que el Registro Nacional de Víctimas se implemente por medio de una plataforma electrónica, y
que las víctimas que se incorporen al registro tengan acceso por Internet a todos los documentos
que integran su expediente.
Que los agentes del Ministerio Público sean los principales canales para la recopilación de la
información que se integre en el Registro Nacional de Víctimas, y que dentro de dicha
información se incluyan versiones electrónicas de todos los documentos relacionados con la
denuncia, a efecto de que las víctimas tengan derecho a consultarlos. Lo anterior tendrá dos
consecuencias positivas: 1) garantizar —por medio del Registro— el acceso oportuno de las
víctimas al expediente de su caso; 2) evitar que las víctimas tengan que rendir su testimonio en
dos ocasiones (o acudir a una instancia adicional al Ministerio Público a efecto de gozar de los
beneficios que prevé la LGV).
Auditoría de las cifras que las procuradurías de las entidades federativas remiten al SESNSP
Las cifras que las procuradurías de las entidades federativas reportan al SESNSP no se recopilan de
forma sistemática, y en algunos casos se han identificado anomalías en la frecuencia o la tendencia de
los datos, que apuntan a su posible manipulación. Por una parte, es necesario que especialistas
independientes realicen de forma sistemática un análisis de la frecuencia y las tendencias en las cifras
que se reportan. Este análisis permitirá dar a conocer posibles inconsistencias en la recopilación o
integración de la información. El análisis estadístico se debe complementar con un trabajo de
certificación de procesos en las agencias del Ministerio Público, a efecto de garantizar que todas
sigan criterios uniformes para clasificar y reportar los delitos.
22
Publicar análisis en los que se contrasten las cifras que reportan las procuradurías de las entidades federativas con los
resultados de encuestas de victimización
Las cifras que el SESNSP actualmente publica bajo el título de “incidencia delictiva” no son un
indicador apropiado de la incidencia (es decir, el número de delitos ocurridos) sino del número de
delitos reportados y que fueron integrados en una averiguación previa. Por lo tanto, estas cifras son
sólo un indicador parcial de la incidencia delictiva real, y su difusión aislada tiene varios
inconvenientes. La mayor parte de los delitos que ocurren no se reportan, y la “cifra negra” puede
variar de forma sustancial, tanto entre entidades federativas, como a lo largo del tiempo. Como se
observa en la siguiente gráfica, a nivel nacional sólo 12.8 por ciento de los delitos se denuncian, y el
porcentaje de delitos denunciados oscila entre el 6 por ciento en Guerrero y el 26 por ciento en Baja
California.
23
Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE 2012).
La desconfianza y las deficiencias en el servicio en los Ministerios Públicos son factores que inhiben
la denuncia de delitos por parte de los ciudadanos. Por lo tanto, el combate a la corrupción y la
mejora en la atención al público pueden propiciar un incremento en las denuncias (que, de acuerdo a
las cifras del SESNSP, se interpretaría equivocadamente como un incremento de la incidencia
delictiva).
Las encuestas de victimización (en las que se pregunta a la población sobre el número de delitos de
los fueron víctima) ofrecen información complementaria a las denuncias. Esta información permite,
por ejemplo, estimar la “cifra negra” para distintos delitos. La Encuesta Nacional de Victimización y
6.0% 7.3%
10.3% 10.3% 10.4% 10.6%
11.3% 11.4% 11.4% 11.7% 11.8%
12.6% 12.7% 12.7% 12.7% 12.7% 12.8% 13.2%
13.9% 14.3%
14.9% 14.9% 14.9% 15.1%
15.8% 16.6%
17.4% 17.5% 17.6%
18.5% 18.8%
20.1% 26.0%
Guerrero
San Luis Potosí
Veracruz
Distrito Federal
Nuevo León
Guanajuato
Nayarit
Hidalgo
Zacatecas
Tamaulipas
Jalisco
Estado de México
Sonora
Oaxaca
Quintana Roo
Chiapas
Nacional
Sinaloa
Puebla
Michoacán
Yucatán
Querétaro
Tlaxcala
Morelos
Aguascalientes
Coahuila
Durango
Campeche
Chihuahua
Tabasco
Colima
Baja California Sur
Baja California
Porcentaje de delitos denunciados
24
Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) del INEGI constituye el ejercicio más importante en
la materia—tanto por la profundidad del cuestionario, como por la utilización de muestras
representativas para cada una de las 32 entidades federativas, y para algunas zonas metropolitanas.
Actualmente los resultados de la ENVIPE se publican en la página del INEGI. Sin embargo, estos
resultados también podrían aprovecharse para construir un índice que se publicara en la página del
SESNSP, y que permitiera a los usuarios poner en contexto las cifras de averiguaciones previas que
reportan las procuradurías de las entidades federativas.
Replantear la práctica de reportar el número de averiguaciones previas en lugar del número de delitos o víctimas
La práctica de reportar el número de averiguaciones previas, en lugar del número de víctimas o
delitos denunciados, genera oportunidades para que las agencias del Ministerio Público o las
procuradurías de las entidades federativas manipulen las cifras. Por lo tanto, al menos en el caso de
los delitos de alto impacto, se sugiere revalorar la práctica de reportar exclusivamente el número de
averiguaciones previas. Por ejemplo, se sugiere reportar el número de víctimas en los casos de
homicidio y secuestro, y el número de vehículos en el caso de robo de vehículo (y difundir de forma
complementaria, cifras sobre el número de eventos con varias víctimas). En su defecto, se sugiere
establecer criterios para la consolidación de casos dentro de una misma averiguación previa que
garanticen que esta práctica difiera entre entidades, y que eviten que las procuradurías disminuyan
artificialmente el número de averiguaciones previas que integran.
25
Anexo. Tabla de diagnóstico de los puntos guía del documento Opening government, A
guide to best practice in transparency, accountability and civic engagement across the
public sector.
Presupuesto Militar y de Inteligencia
Recomendaciones Cumplimiento
Pasos Iniciales
Governments annually publish military budgets, including a breakdown of figures for personnel (disaggregated), procurement, research and development (if applicable), construction, and operations. Information should be included about off-budget expenditure and revenue sources for the military (e.g., industries or natural resource concessions under the control of the armed forces) and foreign assistance flowing directly to defense/security budget lines.
En el Portal de Obligaciones de Transparencia (POT) se publica el presupuesto militar desagregado por tipo de gasto (servicios personales, gastos de operación, inversión) y reportes del presupuesto modificado y ejercido.43
Se publica información de los conceptos por los cuales se reciben ingresos.44
No se publica monto de ingresos generados por el sector militar.
No se publica de manera periódica ni en portales de las dependencias involucradas información del ingreso y gasto de fondos recibidos del extranjero, como el de la Iniciativa Mérida. Este tipo de información se encuentra en informes de gobierno de la presidencia de cada año.
Governments specify whether paramilitary forces exist and, if so, whether they are included in the military budget.
No existen grupos paramilitares legalmente reconocidos.
Governments submit reasonably detailed data to the United Nations via the Standardized Instrument for Reporting Military Expenditures (MilEx).
El último año reportado fue 2011, entregado el 8 de mayo de 2012. La información se atiene al formato estandarizado y a lo que aplica para México.45
Pasos más Sustanciales
Governments publish a detailed legislative proposal for the coming year’s military budget with sufficient lead time to permit open debate and amendment before the budget is finalized.
A más tardar el 8 de septiembre de cada año se entrega a la Cámara de Diputados el Paquete Económico (incluye el proyecto de presupuesto de egresos e ingresos) para el ejercicio fiscal del año siguiente para su discusión y aprobación. Se encuentra publicado y accesible en el portal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.46
La aprobación del presupuesto por parte de la Cámara de Diputados deberá ser a más tardar el 15 de noviembre. Se cuenta con 68 días naturales para el debate y discusión del presupuesto proyectado.
43 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/presupuesto/showPresupuesto.do?method=begin&_idDependencia=7 44 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/concesion/begin.do?method=begin&_idDependencia=7 45 https://milex.un.org/ 46 http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2014/index.html
26
Recomendaciones Cumplimiento
Governments publish all contracts for procurement of military or other equipment over a reasonable threshold (threshold will vary depending on the government’s level of military expenditure). In order to minimize corruption relating to military procurement, governments should maintain a national, publicly accessible database of all major procurement contracts.
No se publica información de contratos y proveedores de adquisiciones militares (aeronaves y motores, barcos y botes, vehículos armados, artillería, municiones, o electrónica y telecomunicaciones).
Se publica información de las adquisiciones necesarias para el mantenimiento, arrendamiento y servicios.47
No hay base de datos disponible al público de los contratos. Sólo se publican archivos en formato de pdf de las contrataciones realizadas por la Dirección General de Fábricas de Vestuario y Equipo.48
Military spending is subject to an annual independent audit, including all sources of revenue. The audit report should be published and locally accessible.
En el reporte de honorarios se señala la contratación de contadores públicos para realizar auditorías.49
En el POT se señala que se han realizado 5 auditorías (1 auditoría operacional, y auditoría de seguimiento, y 3 auditorías al desempeño).50
Ningún dictamen o reporte se encuentra publicado o accesible al público.
Submit information on weapons holdings and transfers to the United Nations Register on Conventional Arms.
México entregó el reporte correspondiente al 2012 el 11 de septiembre de 2012. La información enviada es de las transferencias internacionales de armas pequeñas y ligeras.51
Pasos más Ambiciosos
Governments publish their overall budget for intelligence, with disaggregated budget lines for different intelligence component agencies or services and/or selected functional activities (e.g., collection, analysis, covert action).
En el POT se publica la información presupuestal del CISEN. En el caso de ingresos, el organismo no tiene facultades para otorgar concesiones, permisos o autorizaciones.52
La información publicada sólo se desagrega por tipo de gasto (servicios personales, suministros materiales, inversiones) y no por actividades.
47 http://www.sedena.gob.mx/index.php/adquisiciones-y-enajenaciones/paaas-2012 48 http://www.sedena.gob.mx/images/stories/archivos/adqyenaj/adquisiciones/INFORME_TRIMESTRAL/2013/informe_2do._trimestre_2013.pdf; http://www.sedena.gob.mx/index.php/adquisiciones-y-enajenaciones/adquisiciones 49 http://www.sedena.gob.mx/images/stories/archivos/adqyenaj/adquisiciones/contratos_por_honorarios/2013/honorariosago2013.pdf 50 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/auditoria/showAuditoria.do?method=begin&_idDependencia=7 51 http://www.un.org/disarmament/convarms/Register/DOCS/2012-Register-Composite-Tables.pdf 52 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/presupuesto/showPresupuesto.do?method=begin&_idDependencia=04100; http://portaltransparencia.gob.mx/pot/concesion/begin.do?method=begin&_idDependencia=04100
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Recomendaciones Cumplimiento
Governments create some form of select oversight body and process (executive, legislative, and/or judicial) that monitors the detailed budget and operations of the intelligence agencies.
No existe un órgano especialmente establecido para monitorear el presupuesto y operaciones del CISEN.
Sí existen mecanismos de control: o Por parte del poder legislativo, éste expide las
leyes que norman los requisitos y límites de las investigaciones u operaciones en materia de Seguridad Nacional.
o Por parte del poder judicial, los Jueces de Control designados por el Consejo de la Judicatura Federal son los encargados de autorizar las solicitudes de intervención de comunicaciones o alguna otra solicitud en materia de Seguridad Nacional.
o Por parte del poder ejecutivo, el IFAI es un medio para brindar acceso a la información a los ciudadanos que no sea considerada confidencial o reservada. También, por medio del Órgano Interno de Control (tanto del CISEN como de la SFP) se supervisa el cumplimiento de disposiciones legales y administrativas, al ejercicio de los recursos, y se instruyen quejas y denuncias sobre la actuación de funcionarios públicos.
Governments establish an independent oversight body with the powers needed to review effectively the raw intelligence and assess, in some manner, the outputs in order to help ensure against misuse or politicization of the information.
No existe un órgano independiente con capacidades para la supervisión efectiva de la información de inteligencia obtenida y de los resultados, de tal forma que se permita asegurar que no hay un mal uso o politización de la información.
Transparencia y Rendición de Cuentas de la Seguridad Nacional
Recomendaciones Cumplimiento
Pasos Iniciales
States should pass or amend their laws, or the Head of State should issue a decree, to make clear that all public bodies that handle national security information are subject to disclosure requirements. Specific and limited categories of information that must be kept secret to protect the nation’s security – such as identities of sources, and intelligence gathering techniques – may be exempted by statute.
En la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (LFTAI) señala entre los sujetos obligados a la Administración Pública Federal (la cual incluye a las dependencias de seguridad pública y nacional) y a la Procuraduría General de la República. Esta Ley señala que la información considerada como confidencial o reservada será sólo aquella que pueda comprometer la seguridad
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Recomendaciones Cumplimiento
nacional, la seguridad pública o la defensa nacional.
No estarán sujetos a la autoridad de los Comités de Información (encargados, entre otras atribuciones, de confirmar, modificar o revocar la clasificación de la información hecha por los titulares de las unidades administrativas de la dependencia o entidad): Centro de Investigación y Seguridad Nacional; Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia; Centro Federal de Protección a Personas; Dirección de Coordinación de Inteligencia de la Policía Federal Preventiva; Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada; Estado Mayor Presidencial, el Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Estado Mayor General de la Armada.
The existence of all public bodies, including intelligence entities, should be publicly disclosed, as well as contact numbers, budgets and general powers and authorities of such bodies.
En el POT se encuentra publicada la información relacionada con la estructura orgánica, facultades, directorio, unidad de enlace, metas y objetivos, servicios, trámites y formatos, presupuesto, marco normativo, entre otros, de todas las dependencias de la Administración Pública Federal, entre las que se encuentran: Secretaría de Gobernación (de la cual depende la Comisión Nacional de Seguridad, y el organismo de inteligencia CISEN), Procuraduría General de la República, Secretaría de la Defensa Nacional, y Secretaría de Marina.
En cada sitio oficial de cada dependencia se encuentran los apartados de transparencia, los cuales redireccionan al público al POT para obtener la información básica establecida en la LFTAI.
States should preserve police, military and intelligence archives, should open them to the public to the extent not inconsistent with protecting legitimate national security interests, and should criminalize the willful destruction or alteration of records unless expressly permitted by law.
La LFTAI señala que los servidores públicos que destruyan u oculten información que se encuentre bajo su custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión, serán acreedores a responsabilidad administrativa que será sancionada conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la reincidencia será considerada como grave para efectos de su sanción administrativa. Estas responsabilidades son independientes de las de orden civil o penal que procedan.
La LFTAI señala que la información clasificada podrá ser publicada cuando se extingan las causas
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Recomendaciones Cumplimiento
que dieron origen a su clasificación o cuando haya transcurrido el periodo de reserva. El titular de cada dependencia o entidad deberá adoptar las medidas necesarias para asegurar la custodia y conservación de los expedientes clasificados.
States should establish bodies to review the decisions of security sector agencies to withhold information. Such oversight bodies should be autonomous, adequately resourced, and equipped with the powers needed to fulfill their mandates.
La LFTAI establece al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI).
El IFAI es un órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión.
El IFAI, además de promover y difundir el ejercicio del derecho a la información, tiene la facultad de resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información por parte de las dependencias y entidades.
No information should remain classified indefinitely. The presumptive maximum period of secrecy on national security grounds should be established by law and should be subject to extension only in exceptional circumstances and by a decision-maker independent of the initial classifier.
La LFTAI señala que la información clasificada como reservada permanecerá con tal carácter hasta por doce años. El periodo de reserva podrá ampliarse si aún persiste la causa que le dio origen a su clasificación.
El IFAI tendrá en todo momento acceso a la información reservada o confidencial para determinar su debida clasificación, desclasificación o la procedencia de otorgar su acceso.
Pasos más Sustanciales
States should pass laws that explicitly state that information about human rights violations, corruption or other serious wrongdoing may not be classified or otherwise withheld from the public. Best practice is to disclose such information proactively.
La LFTAI señala que no podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad.
Las dependencias de seguridad e inteligencia (SEDENA, SEMAR, SEGOB, CNS, y CISEN) publican en sus portales oficiales de internet un reporte de las recomendaciones en materia de derechos humanos que les fueron emitidas por la CNDH (nombre del organismo, número y fecha de la recomendación, síntesis de la recomendación, si fue aceptada o no, acciones realizadas para su atención, y unidad administrativa responsable de la información).53
53 http://www.sedena.gob.mx/images/stories/D.H/2013/Recomendaciones.pdf; http://www.semar.gob.mx/s/normateca/dh-marina/recomendaciones-cndh.html; http://www.gobernacion.gob.mx/es_mx/SEGOB/Recomendaciones; http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__c=6d64; http://www.cisen.gob.mx/cisen.htm
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Recomendaciones Cumplimiento
States should commit to not invoke national security as a ground for denying information that an individual needs either to establish that he/she was the victim of a human rights violation or is not guilty of a criminal offense.
En la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos se específica que no podrá invocarse el carácter de reserva de información cuando se trate de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad.
Por otro lado, el IFAI tendrá en todo momento acceso a la información que se le dio el carácter de reservada o confidencial para determinar su debida clasificación, desclasificación o la procedencia de otorgar su acceso.
Pasos más Ambiciosos
Members of the public, including the media, should be able to publish information without fear of criminal prosecution or other official sanction or penalty, in order to safeguard the crucial role of the media and social watchdogs in promoting democratic governance.
El 3 de mayo de 2013 se publicaron reformas al Código Penal que establecen: o Los casos de delitos del fuero común
cometidos contra algún periodista, persona o instalación, que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta, el Ministerio Público de la Federación podrá ejercer la facultad de atracción para conocerlos y perseguirlos, y los jueces federales tendrán, asimismo, competencia para juzgarlos.
o Entre las circunstancias que se consideran cuando se presente este delito se encuentran que existan indicios de que hubiere participado algún servidor público estatal o municipal, o que la víctima señale como presunto responsable a algún servidor público estatal o municipal.
La Ley de sobre Delitos de Imprenta señala como un ataque al orden o a la paz pública toda publicación prohibida por la ley o por la autoridad por causa de interés público, o hecha antes de que la ley permita darla a conocer al público. Sin embargo, en ningún caso podrá considerarse delictuosa la crítica para un funcionario o empleado público si son ciertos los hechos en que se apoya, y si las apreciaciones que con motivo de ella se hacen son racionales y están motivadas por aquéllos.
Public sector personnel, including members of the intelligence services and other security sector agencies, should be authorized, and indeed encouraged, to provide information to oversight bodies of serious wrongdoing,
Entre las atribuciones del IFAI se encuentra la difusión entre los servidores públicos y los particulares de los beneficios del manejo público de la información y de las responsabilidades en su buen uso y conservación.
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Recomendaciones Cumplimiento
mismanagement, or threats to public safety, health or the environment, without fear of retaliation, so long as they reasonably believe the information to be accurate. Such reports should be properly investigated and appropriate remedial steps taken. Security procedures should be established to enable these disclosures to occur while keeping secret the identity of the whistle-blower as well as, where necessary, the reported information itself.
Las dependencias de seguridad y de inteligencia reciben denuncias por medio de sus Órganos Internos de Control. No obstante, se observa que: o No hay mecanismos que garanticen la
salvaguarda de la identidad del denunciante. o No hay un acceso fácil e identificable para
presentar la denuncia o información sobre cómo presentarla en los portales oficiales de internet de las dependencias de seguridad e inteligencia.
La CNS atiende denuncias, incluso anónimas, por medio del área de Asuntos Internos con motivo de faltas administrativas o infracciones disciplinarias de los elementos de la Policía Federal.54
Public sector personnel should not be criminally prosecuted for disclosing to the public information concerning serious wrongdoing, mismanagement, or threats to public safety, health or the environment if they have exhausted internal reporting procedures or if internal reporting would likely be fruitless or subject them to retaliation.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos no señala el procedimiento (administrativo o penal) en el caso de que un funcionario público difunda información relativa a infracciones graves, mala gestión, o de amenazas a la seguridad pública, la salud o al medio ambiente si se han agotado los procedimientos internos de reporte o fuera inútil reportarlo.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos sólo hace referencia de que el funcionario público será sujeto a una sanción en caso de divulgar de manera indebida información que se encuentre bajo su custodia o información que haya sido clasificada como reservada o confidencial.
La Ley de sobre Delitos de Imprenta señala que los funcionarios y empleados que ministren datos para hacer una publicación prohibida, se castigará con multa de cincuenta a quinientos pesos y arresto que no bajará de un mes ni excederá de once y serán destituidos de su empleo, a no ser que en la ley esté señalada una pena mayor por la revelación de secretos, pues en tal caso se aplicará ésta.
Before public sector personnel are subject to sanctions of any sort beyond paid administrative leave for disclosing classified information to the public in violation of any oath, agreement or rule, they first must be
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos señala que el proceso de sanción se realizará en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
54 http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__c=fe1
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Recomendaciones Cumplimiento
afforded full due process rights by law and in practice, including a fair hearing before a body independent of the agency seeking to impose sanctions.
Para la investigación, tramitación, sustanciación y resolución, en su caso, de los procedimientos y recursos establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos serán autoridades competentes los contralores internos y los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de la República.
No journalist should be compelled to reveal a confidential source or unpublished materials in an investigation concerning unauthorized disclosure of information to the press or public.
La Ley de sobre Delitos de Imprenta señala como un ataque al orden o a la paz pública la publicación o propagación de noticias falsas o adulteradas sobre acontecimientos de actualidad, capaces de perturbar la paz o la tranquilidad de la República o en alguna parte de ella.; y toda publicación prohibida por la ley o por la autoridad por causa de interés público, o hecha antes de que la ley permita darla a conocer al público. Esto obliga a los medios de comunicación a probar que sus publicaciones no son falsas o a aportar evidencia para que no sea criminalizado, como la revelación de sus fuentes o de material de investigación.
No hay un criterio jurídico obligatorio para los jueces del país que señale como violación a los derechos de información y a la libertad de expresión de los medios de comunicación la exigencia por parte de autoridades de revelar la identidad de sus fuentes de información. El recurso legal que se aplica en favor de los periodistas es la aplicación del principio de convencionalidad de las normas jurídicas, es decir, que los jueces requieren interpretar los tratados internacionales para que sus resoluciones se apeguen al respeto de derechos humanos establecidos en dichos tratados internacionales.
Policía y Seguridad Pública
Recomendaciones Cumplimiento
Pasos Iniciales
States should publish all laws and regulations setting out police powers (including regulations concerning the
En el POT se encuentra publicada la información relacionada con la normatividad de la Comisión Nacional de Seguridad, dependencia en la que se
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Recomendaciones Cumplimiento
private security sectors). encuentra integrada la Policía Federal y que regula el servicio de seguridad privada.55
States should publish basic budgets and lines of leadership and authority for national police force(s).
En el POT se encuentra publicada la información relacionada con la el presupuesto (total por tipo de gasto, como servicios personales, suministro material e inversiones) de la Comisión Nacional de Seguridad, dependencia en la que se encuentra integrada la Policía Federal.56
En el portal de internet oficial de la Comisión Nacional de Seguridad se encuentra publicado las atribuciones y los programas de la Policía Federal, al igual que su directorio.57
States should publish basic data on number of personnel (distinguishing sworn officers and administrative staff); number of police officers per capita and by region; names and functions of special units; numbers of officers assigned to each special unit; and weapons and non-lethal equipment assigned to officers.
No hay información pública en el portal oficial de la Comisión Nacional de Seguridad o del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) relacionada con el número de policías (operativo o administrativo); número de policías per cápita o por región; nombres, funciones o número de elementos de unidades especiales; o armas y equipo no letal asignado a policías.
Actualmente no se encuentra disponible en el portal oficial del SESNSP información relacionada con el número de elementos policiales que anteriormente era posible obtener, por ejemplo, el reporte "Estadística del Estado de Fuerza para establecer el porcentaje de Policías Municipales".
En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reporta en el anexo estadístico el número total de recursos humanos en seguridad pública. Esta información se actualiza y se publica una vez al año.58
States should publish the number of recorded crimes, breaking out violent crime from property crime, and within violent crime, noting numbers of homicides and rapes and other gender violence.
En el portal oficial del SESNSP se encuentra de manera visible y accesible tres apartados para informar acerca de la incidencia delictiva:
Cifras de Incidencia Delictiva de homicidio doloso, secuestro, extorsión, robo de vehículo con
55 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/marcoNormativo/buscar.do?tipo2=&formaOrdenar=ASC&ordenar=1&_idDependencia=00022&_idDependencia=00022&_idDependencia=00022&_idDependencia=00022&_idDependencia=00022&tipo=-1&method=buscar&method=buscar&method=buscar&method=buscar&method=buscar&d-3893601-p=5#resultados 56 http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/temas/tomos/36/r36_reurgfpp.pdf 57 http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__c=7f9 58 http://www.presidencia.gob.mx/informe/
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Recomendaciones Cumplimiento
violencia, y robo de vehículo sin violencia. Es un reporte en formato pdf con información mensual de enero de 1997 a julio de 2013 nacional y para cada entidad federativa.59
Incidencia Delictiva: Estadísticas y Herramientas de Análisis de Información de la Incidencia Delictiva. Delitos del fuero común y federal a nivel estatal (1997 a la fecha) y delitos del fuero común a nivel municipal (2011 a la fecha). De los delitos relacionados con violencia de género sólo se reportan a los delitos sexuales como violación, estupro y una categoría denominada otros delitos sexuales. Además se publican reportes en formato pdf de Incidencia Delictiva Nacional, fuero común 1997 a 2013, con información mensual y estatal, e Incidencia Delictiva Nacional, fuero federal 2012 y 2013, sólo con información estatal.60
Tasas por cada 100 mil habitantes de homicidio doloso, secuestro, extorsión, robo de vehículo con violencia, y robo de vehículo sin violencia. Es un reporte en formato pdf con información anual de 1997 a junio de 2013 nacional y para cada entidad federativa.61
States should publish the arrest rate and clearance rate (rate of handling cases) on an ongoing basis and in a timely and accessible manner.
No hay información publicada por las dependencias de seguridad relacionadas con la tasa de arresto o de resolución de delitos.
Sí hay información pública que puede servir de base para que los usuarios realicen algún cálculo para determinar la tasa de arresto o de resolución de delitos: o En el Informe de Gobierno de la Presidencia
se reporta en el anexo estadístico el número total de averiguaciones previas y personas consignadas, el número de presuntos delincuentes y delincuentes sentenciados por los principales delitos del fuero común y fuero federal. Esta información se actualiza y se publica una vez al año.
o El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) publica en el Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos las Estadísticas Judiciales en Materia Penal en la
59 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/09082013 60 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_Delictiva 61 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/090820132
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Recomendaciones Cumplimiento
que se publica el número de presuntos delincuentes y delincuentes sentenciados. No obstante, la manipulación de esta base de datos es complicada y la determinación de la tasa de arresto resulta difícil de calcular o el cálculo se realiza bajo reservas. Por otro lado, el INEGI ha informado recientemente que dejará de recolectar y publicar esta información.62
States should provide information to citizens on how to register a complaint against the police (including where and how to file a complaint, protection for whistleblowers, the process for reviewing complaints, time-frames for adjudication).
La CNS tiene dos mecanismos para realizar denuncias: o Centro de Atención del Comisionado:
denuncias por internet al [email protected]. o Denuncia telefónica al 088
No hay información pública relacionada con la forma en la que se dará protección a los denunciantes o procesos para revisar la evolución de la denuncia.
Pasos más Sustanciales
States should publish information on lines of authority and chains of command so that responsibility is clear.
En el POT se encuentra publicada la información relacionada con la estructura orgánica operativa de la CNS.63 No obstante, a la fecha, no se han actualizado los datos del titular de varios puestos de la estructura.
All police personnel –including senior management, district and regional chiefs and patrol officers –should be publicly identifiable (that is, they should be required to wear badges with names or ID numbers clearly visible).
No hay información pública relacionada con el nombre, número de placas o de identificación del personal de policía.
Private security personnel should also be clearly identifiable by company name and badge number or name.
En el portal oficial de la CNS se publica en la sección de Transparencia Focalizada información de empresas que cuentan con autorización federal para prestar servicios de seguridad privada. La información que se publica sólo es el nombre de la empresa, domicilio matriz, número de autorización, término de vigencia de su autorización, números telefónicos, y número de sucursales y sus ubicaciones.64
No hay información pública relacionada con su personal y la forma de identificarlos.
Basic pay scales, qualifications for entry to En el portal oficial de la CNS se encuentra de manera
62 http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/contenido.jsp?rf=false&solicitud=# 63 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=showOrganigrama&_idDependencia=00022 64 http://siesp.ssp.gob.mx/Transparencia/wConsultasGeneral.aspx; http://siesp.ssp.gob.mx/Transparencia/
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Recomendaciones Cumplimiento
the police, recruitment and promotions processes should be public.
visible la publicación de convocatorias para reclutamiento y ascensos de sus distintos Órganos Administrativos Desconcentrados. En este apartado se publican las fechas, requisitos, documentación y se realiza un pre-registro.65
Data about assets seized by the police (including real estate, cars, weapons, drugs, and cash) should be made public on an ongoing basis, in a timely and accessible manner.
En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reporta en el anexo estadístico los decomisos, realizados por diferentes dependencias de seguridad, de varias drogas ilícitas, vehículos, armas y dinero. Esta información se actualiza y se publica una vez al año.
En el portal oficial de SEDENA se publica un reporte en pdf de la cantidad anual decomisada de diferentes drogas ilícitas, vehículos, armas y dinero.66 No se precisa el periodo de actualización de la información.
En el portal oficial de SEMAR se reportan en los comunicados de prensa los decomisos realizados. Su cuantificación, por lo menos anual, es complicada y requeriría mucho esfuerzo de los usuarios.67
States should publish data on complaints against police, both those received directly by police and those made to prosecutors, independent complaint bodies and ombudsmen offices, including reasons for those complaints and their disposition (including rejected, substantiated, mediated, upheld) and all disciplinary actions taken against officers.
En el portal oficial de la CNS no hay información pública de elementos de la Policía Federal que hayan sido causa de quejas o denuncias, causas de las mismas, forma de atención, o acciones disciplinarias que se les hubiesen aplicado.
En el portal oficial de la Secretaría de la Función Pública se puede consultar el Sistema de Registro de Servidores Públicos Sancionados de todas las dependencias de la administración pública federal. Sin embargo, sólo se despliega el total de funcionarios sancionados por tipo de medida disciplinaria. No es posible conocer el resultado que le corresponde a cada queja o denuncia contra algún funcionario público.68
States should publish information on procurement rules, regulations and procedures. All tenders and major
En el POT se encuentra publicada la información relacionada con las contrataciones de su materiales y suministros (no se publican las adquisiciones de
65 http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__c=8bd 66 http://www.sedena.gob.mx/index.php/actividades/combate-al-narcotrafico/3426-combate-al-narcotrafico 67 http://www.semar.gob.mx/s/component/content/article/100-sala-prensa/2013/2333-comunicado-031-2013.html 68 http://rsps.gob.mx/Sancionados/publica/buscapublicas.jsp
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Recomendaciones Cumplimiento
acquisitions should be public, as well as the names of companies winning contracts.
armas, municiones, u otro equipo operativo para los elementos policiales) realizadas por la CNS.69
En el portal oficial de la CNS se publican las convocatorias para licitaciones, aunque al 17 de junio de 2013 sólo hay una convocatoria publicada.70
No hay información pública de las reglas, procedimientos y regulaciones para las adquisiciones.
Crime data should be further disaggregated by age, sex, ethnic background or nationality, weapon used if any, and region.
En el portal oficial del SESNSP sólo se publica información de la incidencia delictiva de delitos del fuero común y federal a nivel estatal, y delitos del fuero común a nivel municipal.71
En las Estadísticas Judiciales en Materia Penal publicadas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía se publican características de los presuntos delincuentes y de los delincuentes sentenciados, tales como edad, sexo, nivel de escolaridad, ocupación, nacionalidad, estado psicofísico, grado de consumación del delito, e intencionalidad del delito.72
No obstante, la manipulación de esta base de datos es complicada y el INEGI ha informado recientemente que dejará de recolectar y publicar esta información.
States should publish data on persons held in police detention, including length of detention, age, sex, ethnic background and nationality, and geographic district.
No hay información pública relacionada con las personas detenidas bajo custodia policial.
Pasos más Ambiciosos
States should compile and publish annual victimization surveys/crime reports so that overall trends and sub-trends can be monitored.
El INEGI aplica la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública. La información es a nivel estatal, mide la percepción ciudadana de sobre la inseguridad y realiza estimaciones de los hechos delictivos.73
States should submit data to the UN Office on Drugs and Crime for the
En México se encuentra una Oficina de Enlace y Partenariado de la UNODC, por lo que, colabora con
69 http://portaltransparencia.gob.mx/pot/contrataciones/contrataciones.do?method=buscar&_idDependencia=00022#resultados 70 http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__c=fa9 71 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_Delictiva 72 http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/contenido.jsp?rf=false&solicitud=# 73 http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/envipe/default.aspx
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Recomendaciones Cumplimiento
International Crime and Victimization Survey.
información para el International Crime and Victimization Survey.74
States should publish data on the number of people in pretrial detention, acquitted, and serving sentences in prison.
En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reporta en el anexo estadístico la población penitenciaria por delitos del fuero común y del fuero federal, de los cuales se señala cuántos son procesados y cuántos son sentenciados. Esta información es a nivel nacional y por entidad federativa. La actualización y publicación de esta información es anual.
States should make national crime data bases (including victimization surveys) open and accessible to academic researchers and civil society organizations and the general public, and further publication should be permitted without restrictions.
Las bases de datos de incidencia delictiva del SESNSP y de encuestas de victimización del INEGI se encuentran disponibles en sus portales oficiales. La información se puede exportar a diferentes tipos de formato como pdf y excel. Las investigaciones y análisis realizadas por académicos y organizaciones de la sociedad civil son publicados sin restricciones.
No obstante, los académicos y organizaciones civiles presentan cuestionamientos metodológicos y de desagregación y detalle de la información publicada. Por ejemplo, la incidencia delictiva reportada en el SESNSP es con base en averiguaciones previas, por lo que en una misma averiguación previa puede estar contemplada más de una víctima, y los responsables del delito pueden ser más de un infractor.75 De esta manera, las cifras reportadas no permiten medir el nivel de victimización o de victimarios.
Information should also be disclosed in a systematic fashion on-line and made available locally through media and posting at police stations.
Las información relacionada con incidencia delictiva o encuestas de victimización se encuentran disponibles en los portales oficiales de la SESNSP y del INEGI.
Debido a que la información estatal y municipal se encuentra disponible en el portal oficial de la SESNSP varios estados y municipios redireccionan a los usuarios a dicho portal.
Data sets should be available online in formats that are easily downloadable in order to facilitate comparison with other government data sets.
Las bases de datos de incidencia delictiva del SESNSP y de encuestas de victimización del INEGI se encuentran disponibles en sus portales oficiales. La información se puede exportar a diferentes tipos de formato como pdf y excel.
States should collect and publish detailed information on criminal justice statistics
74 https://www.unodc.org/mexicoandcentralamerica/es/index.html?ref=menutop 75 http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_Delictiva
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Recomendaciones Cumplimiento
from policing through to probation, including the following:
Police data. Basic demographic statistics on the police force and administrative staff, including sex, age group, and ethnic background or nationality.
No hay información pública relacionada con los datos policiales, tales como número, personal operativo y administrativo, sexo, edad, escolaridad, o estado civil.
Prosecution statistics. Data covering all steps of decision making by prosecutors, including initiating and abandoning prosecutions, bringing cases to court, and sanctioning offenders by summary decisions.
No hay información pública relacionada con el proceso judicial. Sólo hay información relacionada con el número de personas que están en proceso y las que ya han recibido sentencia (absolutoria o condenatoria).
Detention statistics. Regular data on persons in police custody, in pre-trial detention, and on bail and electronic monitoring, including the legal bases (charges) and length of detention.
No hay información pública relacionada con las personas detenidas o en custodia policial.
Judicial (Court) statistics. Integrated systems of data related to all actors in the criminal justice system.
En el portal del Consejo de la Judicatura en el apartado de la Dirección General de Estadística Judicial se publica información relacionada con la ubicación y movimientos o acuerdos de cada actor del sistema de justicia.76
Conviction statistics. Data on persons who have been convicted – i.e., found guilty according to law –disaggregated by offence and by sex, age group, and ethnic background or nationality of the offender.
En las Estadísticas Judiciales en Materia Penal publicadas por el INEGI se publican características de los delincuentes con sentencia condenatoria, tales como edad, sexo, nivel de escolaridad, ocupación, nacionalidad, estado psicofísico, grado de consumación del delito, e intencionalidad del delito.77
Corrections. Information on numbers of persons in detention, distinguishing juveniles and women, and type of facility (e.g., high, medium or minimum security), early release decisions, and numbers of persons on probation. Figures should enable analysis of repeat offending and cycling through the criminal justice system.
En el Informe de Gobierno de la Presidencia se reporta en el anexo estadístico los beneficios de libertad concedida:
Esta información es a nivel nacional.
La información publicada no es desagregada por edad, sexo, nivel de seguridad del centro de readaptación social.
La actualización y publicación de esta información es anual.
No hay información pública que permita analizar la reincidencia de los presuntos delincuentes.
76 http://www.dgepj.cjf.gob.mx/organosjurisdiccionales/competenciajd/c1_jd_comp.asp 77 http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/contenido.jsp?rf=false&solicitud=#
40
Fuentes
Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. 2010. Resolución 1729-Protección a Informantes.
Disponible en http://goo.gl/CWTbAI, consultado el 11 de septiembre de 2013.
Article 19. 2012. Doble asesinato, la prensa entre la violencia y la impunidad. México, 76 p.p.
Banco Mundial. 2011. Gasto Militar (% de PIB). Disponible en http://goo.gl/NdcOEA, consultado el
10 de septiembre de 2013.
Braga, Anthony. 2002. Problem-Oriented Policing and Crime Prevention. Criminal Justice Press: Nueva
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