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UNIVERSIDAD DE CHILE

INSTITUTO DE ASUNTOS PUBLICOS

ESCUELA DE POSTGRADO

ESTUDIO DE LA POLÍTICA COMERCIAL DE CHILE DURANTE LOS GOBIERNOS DE LA

CONCERTACION, DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

ENRIQUE CEPPI DI LECCO LAZOTESIS PARA OPTAR AL GRADO DEMAGISTER EN CIENCIA POLÍTICA

Profesor GuíaMAURICIO OLAVARRÍA GAMBI

Santiago – Chile. Diciembre 2005.

1 INTRODUCCION ........................................................................................... 4 2 MARCO TEÓRICO EN QUE SE INSCRIBE LA TESIS ............................................. 7

2.1 EL CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................... 7 2.2 LAS HERRAMIENTAS DEL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. ................ 8 2.3 LA GÉNESIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. ................................................ 9 2.4 LOS PROCESOS DE DEFINICION DE LAS POLÍTICAS. ................................. 11

2.4.1 El Modelo Racional. ......................................................................... 11 2.4.2 El Modelo Incrementalista. ............................................................... 12 2.4.3 Las Políticas Públicas como Configuración de Actores. .......................... 14 2.4.4 Modelo Organizacional de Toma de Decisiones “Tarro de Basura” .......... 15 2.4.5 Un modelo revisado del “Tarro de Basura”. ......................................... 18

2.5 Conclusiones del Capítulo. ...................................................................... 19 3 LAS ALTERNATIVAS DE LA POLÍTICA COMERCIAL CHILENA .............................. 21

3.1 LA PARTICIPACIÓN DE CHILE EN LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC). ..................................................................................................... 23 3.2 LA POLÍTICA ARANCELARIA .................................................................... 24 3.3 ACUERDOS Y TRATADOS COMERCIALES DE CHILE .................................... 25

3.3.1 Acuerdos de Complementación Económica (ACE) ................................. 25 3.3.2 Acuerdo con el MERCOSUR ............................................................... 26 3.3.3 Tratado de Libre Comercio con el Canadá ........................................... 26 3.3.4 Tratado de Libre Comercio con México ............................................... 27 3.3.5 Tratado de Libre Comercio con Costa Rica y El Salvador. ...................... 27 3.3.6 Acuerdo de Asociación Política y Económica con la Unión Europea .......... 27 3.3.7 Tratado de Libre Comercio con la Asociación Europea de Libre Comercio. 28 3.3.8 Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur ...................................... 28 3.3.9 Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos ............................... 28 3.3.10 Otras negociaciones comerciales. .................................................... 29 3.3.11 Otros arreglos y foros internacionales .............................................. 29

3.4 Conclusiones del Capítulo ....................................................................... 30 4 LOS ACTORES DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN CHILE ..................................... 33

4.1 LOS ACTORES GUBERNAMENTALES ......................................................... 34 4.1.1 El Gobierno .................................................................................... 34

4.1.1.1 La Presidencia de la República .................................................... 35 4.1.1.2 Los asesores presidenciales ........................................................ 36 4.1.1.3 Los Ministerios y servicios públicos. ............................................. 37

4.1.2 El Parlamento. ................................................................................ 41 4.2 LOS ACTORES NO GUBERNAMENTALES. ................................................... 45

4.2.1 Los partidos políticos. ...................................................................... 46 4.2.1.1 La Concertación de Partidos por la Democracia. ............................ 48

4.2.1.1.1 El pensamiento socialista. .................................................... 49 4.2.1.1.2 El Centro de Estudios Chile 21 .............................................. 51 4.2.1.1.3 El pensamiento cristiano. ..................................................... 51

4.2.1.2 La Izquierda Extraparlamentaria. ................................................ 52 4.2.1.3 El pensamiento de la derecha política. ......................................... 52

4.2.1.3.1 El Instituto Libertad y Desarrollo (LyD). ................................. 53 4.2.1.3.2 Centro de Estudios Públicos (CEP). ........................................ 55

4.2.2 Los gremios empresariales. .............................................................. 56 4.2.2.1 El sector agrícola y forestal. ....................................................... 58 4.2.2.2 El sector industrial manufacturero. .............................................. 62 4.2.2.3 El sector servicios. .................................................................... 66

4.2.3 Los grupos empresariales. ................................................................ 67

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4.2.4 Organizaciones de trabajadores y otros participantes. .......................... 69 4.2.4.1 Los sindicatos. ......................................................................... 69 4.2.4.2 Coalición Chilena por la Diversidad Cultural. ................................. 70 4.2.4.3 Las Organizaciones No Gubernamentales. ................................... 71

4.2.5 Los medios de comunicación. ........................................................... 74 4.3 Conclusiones del capítulo. ...................................................................... 77

5 EL PERÍODO PRESIDENCIAL DE PATRICIO AYLWIN. El Cambio en la Política Comercial chilena: Aplicación del “Regionalismo Abierto” (1990-1994) .................. 81

5.1 Primera Ronda de negociaciones con Estados Unidos. ................................ 84 5.2 La inserción comercial en América Latina. ................................................ 86 5.3 Acuerdo marco con la Comunidad Económica Europea. .............................. 89 5.4 Las relaciones con el Asia Pacífico. .......................................................... 90 5.5 Resumen del Gobierno Aylwin. ................................................................ 91 5.6 Conclusiones del capítulo. ...................................................................... 93 5.7 Anexo Cronología Relaciones Económicas Internacionales (1990 – 1994). ..... 96

6 EL PERÍODO PRESIDENCIAL DE EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE. Cambio y continuidad (1994 – 2000) .............................................................................................. 99

6.1 Segunda Ronda con Estados Unidos. ...................................................... 101 6.2 La estrategia comercial en América Latina. ............................................. 104 6.3 La Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA). ......................... 107 6.4 Acuerdo Marco con la Unión Europea. .................................................... 107 6.5 Las relaciones con el Asia Pacífico. ......................................................... 108 6.6 Conclusiones del capítulo. .................................................................... 110 6.7 Anexo Cronología Relaciones Económicas Internacionales (1994 – 2000). ... 113

7 EL TERCER GOBIERNO DE LA CONCERTACIÓN: RICARDO LAGOS. La coronación (2000 – 2003). ............................................................................................ 116

7.1 La casi integración plena al MERCOSUR. ................................................. 117 7.2 La tercera y última ronda de negociaciones con Estados Unidos. ................ 118 7.3 El Acuerdo de Asociación Política y Económica entre Chile y la UE. ............. 121 7.4 Los caminos hacia el Oriente. ............................................................... 123 7.5 América Latina y el ALCA. .................................................................... 123 7.6 Conclusiones del Capítulo. .................................................................... 124 7.7 Anexo Cronología Relaciones Económicas Internacionales (2000 – 2003). ... 126

8 CONCLUSIONES FINALES. .......................................................................... 128 9 BIBLIOGRAFIA. ......................................................................................... 137 10 ANEXOS. ................................................................................................ 141

10.1 Anexo Nº 1 Temas de editoriales en la publicación Observatorio Social de Negociaciones Comerciales, de la Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable (ACJR) .................................................................................. 141 10.2 Anexo Nº 2 Publicaciones sobre Política Comercial en “Temas Públicos” del Instituto Libertad y Desarrollo .................................................................... 149

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1 INTRODUCCION

El objetivo central de esta Tesis es estudiar, desde el punto de vista de las políticas públicas, la política de relaciones económicas internacionales de Chile en el período 1990 – 2003, periodo que se inicia con el retorno a la democracia en 1990 y que culmina con la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos en junio de 2003. Se trata de aplicar un modelo explicativo al proceso de formulación, adopción y aplicación de las grandes definiciones políticas en el área económica-comercial de las relaciones internacionales durante ese período. En particular, el estudio se va a centrar en un aspecto de las relaciones económicas internacionales de Chile, la política comercial (ver Recuadro Nº 1) con el resto del mundo, campo de estudio que se puede perfilar con precisión en la medida que se refiere a decisiones políticas y económicas que afectan a la circulación de mercancías y servicios a través de las fronteras. No se incluirá en el estudio, aunque estén relacionadas, las políticas relativas a la circulación de capitales, tampoco incluiremos las decisiones sobre tasa de cambio.

Resumiendo, en una pregunta el objetivo del trabajo de Tesis, esta es: ¿Cuál fue la política comercial de los gobiernos de la Concertación1 entre los años 1990 y 2003, cómo se tomaron las decisiones y cómo se aplicaron?

El período elegido para el estudio no es arbitrario, tiene una lógica común en cuanto abarca el momento de un cambio político trascendente en Chile, el inicio de la transición a un régimen democrático luego de diecisiete años de dictadura militar, el retorno al gobierno de formaciones políticas de centro izquierda aliadas en la Concertación, la reinserción internacional del país después del aislamiento político de régimen de Augusto Pinochet, culminando con la firma de un TLC con Estados Unidos y un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (UE).

En el campo del estudio académico de las relaciones internacionales existe una tendencia a separar en ámbitos diferentes los estudios económicos y los estudios políticos. Por una parte los teóricos de la economía se remiten a modelos explicativos de los fenómenos económicos internacionales que suponen la toma de decisiones racionales por parte de los agentes económicos en mercados competitivos, sin injerencias diferentes a la búsqueda de la maximización de la utilidad del demandante y del oferente. Por otra parte, los teóricos de la política internacional centran su atención en la acción del Estado como el ente depositario de la soberanía que tiene como responsabilidad defender los intereses nacionales en el campo internacional.

En nuestro caso, entendemos que la política comercial, en cuanto componente de la política económica internacional de un país, es tributaria de la forma de estructuración de su economía nacional. En este sentido, los agentes económicos que actúan dentro de las fronteras son también los principales participantes en las vinculaciones económicas con el exterior y, en esa medida son actores de la política comercial.

1 Concertación de Partidos por la Democracia, coalición de centro-izquierda conformada originalmente por 14 partidos políticos, unidos por el rechazo a la dictadura militar, ganadores de las elecciones presidenciales desde 1989. Hoy, después de un proceso de fusión de organizaciones políticas, está conformada por el Partido Demócrata Cristiano, el Partido Socialista, el Partido por la Democracia y el Partido Radical Socialdemócrata.

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Pero, lo que diferencia la economía nacional de la economía internacional es la existencia de las fronteras, es decir, barreras controladas por autoridades estatales por medio de las cuales se aplica la potestad de los Estados para ejercer la soberanía. De esta manera, la política económica internacional de un país será el resultado no solo del accionar de los agentes económicos que operan de un país a otro, cruzando las fronteras, sino también de la actuación de las autoridades políticas que controlan el Estado y las fronteras estableciendo las reglas que deben cumplir los movimientos económicos que la crucen. Es decir, las decisiones de comercio internacional se adoptan según la lógica económica y las condiciones políticas que regulan los movimientos internacionales de mercancías, de servicios, de capitales y de personas.

Recuadro Nº 1

La Política Comercial

La política comercial de un país esta compuesta por el conjunto de leyes, reglamentos y decisiones de la autoridad gubernamental que regulan los intercambios de bienes y servicios con el extranjero. Si bien desde el punto de vista teórico podría existir el caso de un país que no tenga política comercial – ya sea porque se desarrolla en autarquía o porque no aplica ninguna medida particular a los intercambios transfronterizos – en el mundo real todos los países definen alguna política específica para regular dichos intercambios.

La política comercial comporta diferentes dimensiones o niveles. Por una parte se encuentran las decisiones unilaterales que cada Estado adopta dentro del marco de su soberanía para determinar las condiciones que deben cumplir los bienes y servicios que se importan o exportan (aranceles o impuestos, normas técnicas y sanitarias, condiciones financieras y medios de pagos que se deben utilizar, autorizaciones previas para operar, entre otras). En principio cada Estado debe aplicar estas condiciones sin discriminaciones a todos los otros estados por igual, salvo que existan acuerdos bilaterales o regionales que definan reglas distintas para los países que formen parte de esos acuerdos.

Por otra parte se encuentran las reglas multilaterales adoptadas en el marco de acuerdos internacionales (como la OMC) que obligan a los Estados signatarios.

Entendemos que las decisiones gubernamentales sobre economía no pueden separase de la política y que la economía, como ciencia social, no puede hacer abstracción de los fenómenos políticos implícitos en los hechos económicos. En este sentido, nuestro trabajo de tesis se orienta a buscar la relación entre política y economía en el caso particular de las decisiones comerciales que llevaron a Chile a ser un país con una profunda vocación al comercio y el primero de Sudamérica en contar con acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y Estados Unidos.

Nuestra Tesis tomará la perspectiva de la Ciencia Política al abordar el estudio de la política que se encuentra detrás de una política pública, es decir, la relación entre las ideas, los programas, las visiones de país, los intereses nacionales y sectoriales, con las decisiones gubernamentales concretas adoptadas en un área particular de la acción pública.

A través de este estudio queremos llegar a explicar la dinámica de las decisiones en un área de las relaciones internacionales de Chile y en un área de la política económica en un período particular de su historia.

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La importancia del tema es relevante en la medida que, contra muchas expectativas, los gobiernos de la Concertación no cambiaron radicalmente la política comercial iniciada por el régimen militar sino que, haciéndole ajustes, han llevado a Chile a tener un grado de inserción en la economía mundial inédito. Además de obtener el establecimiento de acuerdos comerciales y de integración con todos los países de América, junto con la Unión Europea, dio pasos concretos en una política de acercamiento con Asia de mucha proyección futura.

Otro de los elementos que hacen relevante este estudio es que en el campo de la formulación y aplicación de la política comercial están presentes la mayoría de los actores de la economía y de la política chilena. Este es un campo privilegiado para estudiar las relaciones entre los diferentes actores en la toma de decisiones de una política que compromete a la nación toda.

Para tratar de responder a su interrogante central esta tesis deberá, siguiendo a Lindblom (1991:10 y 11), hacerse preguntas tales como: ¿Quién formuló la política comercial de Chile? ¿La formularon los economistas del gobierno? ¿Tuvieron alguna influencia los partidos políticos y las organizaciones sociales? ¿Qué influencia tuvieron los grupos económicos y los gremios empresariales?

Luego de esta introducción, el segundo capítulo expone el marco teórico en el cual se apoya la Tesis. Para abordar el estudio se toma como base los trabajos de John W. Kingdon (1995) y de Charles E. Lindblom (1991), enriquecidos por otros autores y por las observaciones críticas dictadas por el conocimiento de las particularidades de la realidad institucional y política chilena. Kingdon analiza el modo como surgen y se toman las decisiones de política pública y proporciona una sistematización sobre los actores en las políticas públicas, sobre cuáles actores son importantes, sobre quienes parecen serlo y no lo son, sobre la manera como se relacionan entre si y con el proceso de establecimiento de la agenda. En este capítulo se presenta el modelo de análisis del “tarro de basura”2 revisado por Kingdon.

El tercer capítulo es una presentación de la política comercial de Chile durante los años 1990 a 2003, así como de sus antecedentes e historia reciente, todos ellos elementos que van a condicionar las alternativas posibles para los que tendrán que tomar decisiones al respecto.

En el capítulo cuarto se entra al estudio de los actores de la política comercial chilena. Separaremos, siguiendo a Kingdon, los actores gubernamentales y los no gubernamentales. En el primer grupo distinguiremos el poder ejecutivo, los asesores presidenciales, la administración del Estado y el Parlamento. Entre los actores no gubernamentales veremos los grupos de interés – empresarios y trabajadores –, los partidos políticos, la academia, los medios de comunicación y la opinión pública.

En los capítulos quinto al séptimo analizaremos la formulación y aplicación de la política comercial chilena durante los tres gobiernos de la Concertación que se han sucedido durante el período 1990 – 2003. Siguiendo el marco teórico que nos hemos dado trataremos de responder a la pregunta central de esta Tesis: ¿Cuál fue la política comercial de los gobiernos de la Concertación entre los años 1990 y 2003, cómo se tomaron las decisiones y cómo se aplicaron?

2 Garbage can model

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2 MARCO TEÓRICO EN QUE SE INSCRIBE LA TESIS

Las interrogantes que nos planteamos en esta investigación corresponden al análisis de la política de comercio internacional de Chile, es decir, una política pública, área de la ciencia política. El enfoque seguido es aquel de “la política de las políticas públicas”, es decir, el descubrimiento de la política que se encuentra detrás de las decisiones gubernamentales en un campo determinado de su acción.

En este capítulo abordaremos la definición de política pública y estudiaremos las herramientas disponibles para su análisis.

2.1 EL CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICASComo otras disciplinas científicas de reciente aparición, el análisis de las

políticas públicas se encuentra en la conjunción de conocimientos ya establecidos, a los cuales toma prestados sus principales conceptos. De esta manera, el estudio de las políticas públicas recurre al derecho, a la economía, a la historia, a la sociología o a la psicología. En tanto que ciencia del “Estado en acción” esta es la más reciente rama de la ciencia política (Muller, 1990:3).

El concepto “políticas públicas” es de origen estadounidense. En Estados Unidos su estudio tuvo un desarrollo muy rápido desde los años 1950 y desde entonces los trabajos en la materia han quedado marcados por una tradición esencialmente pragmática: la búsqueda del método para que la formación de los intereses conduzca al establecimiento de “buenas” políticas, eficaces, en el sentido de corresponder a los objetivos buscados y ser cuidadosas de los recursos y dineros de los ciudadanos. En Europa, al contrario, la tradición, desde Hegel a Max Weber, pasando por Marx, puso el acento en el Estado, una institución que, de una manera u otra, domina la sociedad, la forma y la trasciende. De la conjunción de estas dos tradiciones hoy se puede llegar a la “pregunta correcta” en políticas públicas: ¿De que manera la transformación de las formas de acción del Estado en los últimos cincuenta años, han modificado el lugar ocupado por el Estado y su papel en las sociedades occidentales industrializadas? Esta misma pregunta se puede formular retomando la distinción entre las dos palabras inglesas que traducen el término castellano “política”: policy (una política pública como programa de acción) y politics (la política en general como lucha por el poder), entonces la pregunta sería: ¿Las políticas públicas cambian la política? (Muller, 1990:5)

Los autores que tomaremos como referencia tienen como base en sus estudios a los EE.UU. lo cual nos obliga a considerar sus afirmaciones críticamente, pero, a pesar de las diferencias entre la realidad de ese país y Chile, existen semejanzas que le dan validez a sus afirmaciones. En ambos países encontramos regímenes políticos presidencialistas, aunque en el caso chileno las atribuciones del parlamento son bastante menores que en EE.UU. En los dos países rige un sistema democrático representativo y un sistema partidario donde priman dos fuerzas políticas que no tienen contradicciones programáticas fundamentales.

Otra diferencia importante entre ambos países es el federalismo de Estados Unidos frente al centralismo del régimen político chileno. Esto se traduce en la

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existencia en el país del norte de actores adicionales a nivel de los Estados miembros de la federación, con capacidad de decisión sobre organismos y presupuestos, que no existen en Chile o son muy incipientes. Pero, para el caso en estudio esta diferencia no tiene mayor importancia, considerando que las relaciones exteriores no pasan por manos de las autoridades descentralizadas.

2.2 LAS HERRAMIENTAS DEL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Identificar las políticas públicas no es tan fácil como lo hace suponer la aparente consistencia del objeto. Las numerosas definiciones propuestas por la literatura especializada se limitan en general a una formulación relativamente general. Por ejemplo, dos autores franceses de referencia proponen: “Una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico” 3

El primer problemas es saber a partir de qué momento se esta verdaderamente frente a una política pública.

Los autores recién mencionados señalan cinco elementos que pueden fundar una política pública:

Una política está constituida por un conjunto de decisiones concretas que forman su sustancia.

Comprende decisiones de naturaleza más o menos autoritaria. De forma explicita o latente, la coerción está siempre presente.

Una política pública se inscribe en un cuadro general de acción. Esto permite, en principio, distinguir una política de una simple medida aislada.

Una política pública tiene un público o públicos, es decir, individuos, grupos u organizaciones que son afectadas por la política.

Finalmente, una política define obligatoriamente objetivos a alcanzar.

Otra definición dice que las políticas públicas son una intervención del Estado expresada en una decisión o conjunto de decisiones de una autoridad pública, en un tema determinado y que tiene una finalidad específica, es decir, estamos frente a una política pública desde el momento en que hay una decisión. Dicho de otra manera, una definición de políticas públicas debe considerar los siguientes elementos (Olavarría, 2001):

Debe haber una decisión de una autoridad sobre un tema, La decisión tiene una finalidad u objetivo público, se refiere a un

problema público y determina un curso de acción, La decisión sigue un proceso por medio del cual se transforma en

política pública, Tras de la decisión hay un proceso político y actores que explicitan sus

intereses y pugnan para que la política satisfaga sus intereses.

Una política pública, entonces, no es un dato, sino un constructo de investigación. Esto quiere decir que el sentido de una política pública no es siempre aquel señalado por quien toma la decisión, algunas políticas podrán tener un sentido

3 Y. Mény y J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989

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explícito (por ejemplo, abrir la economía al mundo) o un sentido latente (favorecer a las empresas exportadoras). Una política pública puede, también, tomar la forma de una “no decisión”, es decir, la decisión de no hacer nada, dejar que ocurra el curso de acción, (por ejemplo, no modificar la tasa de cambio o no modificar la tasa de interés). A veces es fácil y cómodo asimilar la existencia y medir el impacto de una política a la cuantía de los recursos que se le consagran, pero hay que recordar que el costo de ciertas políticas no tiene relación con su impacto, este es el caso de las políticas regulatorias.

2.3 LA GÉNESIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Ante la pregunta de qué es un problema político, primero se debe constatar que en una sociedad dada todo problema es susceptible de llegar a ser político, la cuestión esta en saber a través de que mecanismos llega a ser un problema político. (Muller, 1990:27 y 28).

Algo seguro, es que en ningún caso la puesta en marcha de la acción pública esta ligada a un determinado grado de intensidad de un problema. Por ejemplo, no hay una relación directa entre la aparición de la contaminación industrial con las políticas de protección del medio ambiente. En cambio, la aparición de esas políticas está ligada a una transformación en la percepción del problema. Esto significa que un problema político es necesariamente un constructo social cuya configuración dependerá de múltiples factores propios de la sociedad y el sistema político del que se trate (Muller, 1990:28).

Otra aproximación es la de estudiar los mecanismos concretos que llevan a un problema a inscribirse en la lista de preocupaciones o agenda de quienes toman las decisiones.

La noción de agenda política es importante para comprender el proceso a través del cual las autoridades políticas adoptan un tema y construyen un programa de acción en torno a él. La agenda política, puede definirse como el conjunto de problemas que en un momento dado concentran la atención, llaman a un debate público y a la intervención de las autoridades políticas (Muller, 1990:29; Kingdon, 1995:3)

Aparte de la agenda, las autoridades gubernamentales y quienes están ligados a ellas consideran un conjunto de alternativas para la acción del gobierno. Se puede distinguir por una parte todas las alternativas concebibles, pero las autoridades consideraran algunas más seriamente que otras. Es decir, estamos frente a un proceso de estrechamiento de las alternativas concebibles para llegar al conjunto de aquellas seriamente tomadas en consideración. Esta distinción entre agenda y alternativas será muy útil desde el punto de vista analítico. El establecimiento de la agenda y la especificación de las alternativas están regidos por diferentes procesos. Por ejemplo, el Presidente puede controlar la agenda del Congreso, pero tiene mucho menos control sobre las alternativas que tendrán en consideración los parlamentarios. Los expertos pueden ser más importantes en la producción de alternativas mientras el Presidente puede ser más importante estableciendo la agenda. (Kingdon, 1995:4)

De acuerdo con Kingdon, dos tipos de factores pueden afectar, en general, el establecimiento de la agenda y la especificación de las alternativas: los participantes

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que se encuentran activos y los procesos a través de los cuales los temas de la agenda y las alternativas llegan a ser prominentes.

Las fuentes de los ítems de la agenda y de las alternativas pueden ser el Presidente, el Parlamento, altos miembros del Ejecutivo y variadas fuerzas de fuera del gobierno, incluyendo los medios de comunicación, los grupos de intereses, partidos políticos y público en general. El establecimiento de la agenda puede consistir en la transferencia de puntos desde una agenda no-gubernamental a un gubernamental producto de la movilización de sectores relevantes y lideres de opinión. Los temas también pueden llegar a la agenda a través de la difusión de ideas en los círculos profesionales y entre las elites políticas, especialmente los altos cargos del gobierno. Los cambios en la agenda pueden resultar de un cambio en el control partidario o en los equilibrios ideológicos intra-partidos provocado por las elecciones (Kingdon, 1995:16).

La entrada de un tema a la agenda será el producto contingente de un conjunto de fuerzas que se va a constituir en torno al problema. La transformación de un problema en objeto de intervención política es el producto de un trabajo específico realizado por los actores políticos que pueden surgir del sindicalismo, de la política, del empresariado o de grupos de interés creados para la circunstancia. Entonces, para comprender el surgimiento de una política pública habrá que empezar identificando los diferentes actores y comprender las relaciones entre ellos.

John Kingdon (1995:15 y 16) muestra los mecanismos que conducen a la inscripción de un problema en la agenda política. Distingue diferentes corrientes (streams) cuya convergencia permite comprender la emergencia de una política:

a) La corriente de los problemas, “la inexorable marcha” de la presión de los problemas sobre el sistema político, tales como una crisis o un hecho prominente que catapulta un tema por encima de los demás, por ejemplo los cortes en el suministro de gas argentino a Chile en 2004 que pusieron en el tapete la definición de la matriz energética de este último. Se trata de responder a preguntas del tipo: ¿Cómo los sucesos o las movilizaciones hacen surgir los problemas? ¿Cómo se reconoce el problema?;

b) La corriente de las políticas, la acumulación gradual de conocimiento entre los especialistas de un área específica y la propuesta de una política por parte de ellos, por ejemplo, en el caso bajo estudio, la experiencia negociadora chilena lleva a este país a negociar paralelamente en el año 2003 acuerdos con Corea del Sur, Estados Unidos y la Unión Europea. El estudio de esta corriente trata de responder a preguntas del tipo: ¿Cómo surgen las alternativas de solución y cómo se seleccionan? ¿Cómo son establecidas las soluciones a los problemas?; y

c) La corriente política, el proceso político, tal como el resultado de las elecciones o las variaciones en la opinión pública, cambios en los Ministerios, cambios en el Parlamento, por ejemplo, la llegada de Bill Clinton a la Casa Blanca en 1992 significó cancelar el proyecto de adhesión de Chile al TLCAN. En este caso se trata de responder a interrogantes del tipo ¿Cómo son integradas las restricciones políticas relacionadas, especialmente, con las elecciones? ¿Cómo se da la confrontación de intereses?

Finalmente, ¿qué hace que estos tres procesos se unan y se abra una “ventana política” que permitirá la puesta en agenda de una política?

Se puede señalar que los análisis actuales muestra como las políticas públicas constituyen el marco a través del cual, en forma creciente, las sociedades modernas definen la extensión y la profundidad de los problemas que ellas se plantean, así

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como la naturaleza de los instrumentos que ellas se dan para abordarlos: las políticas públicas son el lugar donde las sociedades definen su relación con el mundo y con ellas mismas (Muller, 1990:32), es decir, la clasificación y calificación de los regímenes políticos tomará en consideración la forma como cada sociedad resuelve las preguntas anteriores.

2.4 LOS PROCESOS DE DEFINICION DE LAS POLÍTICAS.

Cuando se quiere comprender el proceso que lleva a la elaboración y la puesta en práctica de una política pública, es esencial tener presente que una política no es un proceso de toma de decisión abstracto cuyo sentido pueda ser aprehendido desde el exterior limitándose, por ejemplo, a identificar los factores estructurales determinantes o las restricciones que pesan sobre ella. Es indispensable abrir “la caja negra”, lo que significa identificar los actores que participan en la formulación de las políticas (policy making) para analizar sus estrategias y comprender los motivos de sus comportamientos.

2.4.1El Modelo Racional.El proceso racional y detallado (comprehensive) de definición de la agenda ha

sido ampliamente criticado en el estudio de la ciencia política. Si los que toman decisiones en política actuaran de acuerdo a un modelo racional y detallado, en primer lugar definirían claramente los objetivos y luego establecerían los niveles de cumplimiento de esos niveles que los satisfarían. A partir de allí, ellos diseñarían varias (idealmente todas) alternativas que les permitan alcanzar esos objetivos. Harían una comparación sistemática de las alternativas, estableciendo sus costos y beneficios, y escogerían la alternativa que les permite alcanzar sus objetivos al menor costo. Pero, este modelo esta lejos de describir la realidad. En primer lugar, la capacidad del ser humano para procesar información es más limitada que la requerida para este modelo. Por otra parte, usualmente las personas no clarifican sus objetivos (Kingdon 1995:78)

Otra concepción de un proceso ordenado plantea que la política trabaja por niveles. Supone, por ejemplo, que los sucesos siguen al establecimiento de la agenda, a través de la toma de decisiones y la puesta en práctica de ellas. También supone que los problemas son reconocidos antes de buscar una solución para ellos.

Un método de análisis de las políticas públicas adquiere la forma de un esquema secuencial de acciones más o menos ordenadas. Tendremos en consideración los planteamientos de Kingdon que caracteriza la elaboración de las políticas públicas como un conjunto de procesos que incluyen, al menos,

• El establecimiento de la agenda, • La especificación de las alternativas entre las cuales se debe elegir, • Una elección de autoridad entre esas alternativas (parlamentaria o

ejecutiva), y • La puesta en práctica de la decisión.

Este tipo de esquema permite mirar de una forma coherente las múltiples facetas de la acción pública, con la condición de no aplicarla de manera mecánica, tal como lo reconocen los propios autores.

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Se deben tomar varias precauciones al seguir este método si se quiere evitar una aproximación demasiado simplista del proceso que se desea estudiar. Algunas conciernen el orden de las etapas, otras las etapas en si mismas.

a) El orden de las etapas puedes invertirse o alterarse. Por ejemplo, una decisión se puede adoptar antes que el “problema” que pretende resolver haya sido planteado. En este caso, la formulación del problema se efectúa a posteriori como una manera de completar o justificar una decisión adoptada con anterioridad. En otros casos, ciertas etapas del proceso pueden simplemente omitirse, voluntariamente o no, y numerosas decisiones son adoptadas sin que se pueda identificar una fase de definición del problema. Incluso, a veces, la puesta en marcha se inicia antes de que la decisión sea adoptada formalmente.

b) Ciertas etapas a veces son muy difíciles de identificar. A menudo es muy difícil fijar con precisión el momento cuando una decisión es adoptada. ¿Es cuando pasa por el Consejo de Gabinete o cuando la aprueba el Parlamento o cuando la promulga el Ejecutivo? Pero se sabe que las etapas institucionales no hacen otra cosa que ratificar el resultado de negociaciones más informales.

La fase de aplicación no es más fácil de precisar. Si se admite que el objeto de una política pública es modificar el contexto o medio donde se desenvuelven los involucrados, su percepción y sus conductas sociales, el solo anuncio de la política va a afectar probablemente sus conductas.

El término de una política es casi siempre un caso teórico. Como dice Kingdon (1995:103), los problemas políticos no son nunca verdaderamente resueltos y el fin de un programa gubernamental corresponde la mayor parte del tiempo a una reorientación o a la puesta en marcha de un nuevo programa con medios u objetivos diferentes.

¿Para qué sirve, entonces, este tipo de esquemas de racionales? Su utilización vale más por las preguntas que lleva a plantear que por las respuestas que puede aportar. Lleva a preguntarse cada vez cómo la acción de los diferentes actores en presencia contribuyen a construir de manera distinta la estructura secuencial de una u otra política: ¿Cómo se efectuó la formulación del problema? ¿Cuáles son los actores que más pesaron en la decisión? ¿Cómo se desarrolló la puesta en marcha? En resumen, esta metodología no se debe aplicar de forma mecánica. Hay que representar las políticas públicas, más bien, como un flujo continuo de decisiones y procedimientos a los cuales el estudio de las políticas públicas trata de encontrarle un sentido.

A veces será más conveniente concebir las políticas públicas no como una serie secuencial sucesiva, sino como un conjunto de secuencias paralelas que interactúan las unas con las otras, modificándose continuamente.

2.4.2El Modelo Incrementalista.El primer problema que se debe resolver el modelo se refiere a las

modalidades en función de las cuales los actores de las políticas públicas definen su posición y seleccionan una solución. Contrariamente a lo que puede suponer el sentido común, los actores no intervienen en función de intereses claramente definidos que lleven a estrategias perfectamente coherentes, lo que no significa, tampoco, que su comportamiento sea irracional. Esta constatación es uno de los aportes más importante del estudio de las políticas públicas: la acción del Estado se

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encuentra “en algún lugar” entre el modelo racional y la incoherencia que, en ocasiones, parece ser la regla.

Estas reflexiones condujeron a los análisis de políticas públicas a cuestionar la visión tradicional del proceso de toma de decisiones en el cual los actores ordenan su acción de forma jerárquica a partir de decisiones adoptadas “arriba”. Los trabajos de Charles Lindblom (1991) proponen una aproximación “incrementalista”, en lugar de secuencial, para subrayar que el proceso de toma de decisiones es antes que nada una forma de negociación entre los actores, un procesos “paso a paso” en el cual el que toma las decisiones, lejos de forzar las cosas en una suerte de lógica rupturista, va a tratar de modificar progresivamente y de forma continua el sistema sobre el cual le corresponde actuar. Esta forma de acción lleva al tomador de decisiones a modificar sus objetivos en función de las resistencias que encuentra, a hacer concesiones, multiplicar las alianzas, jugar con el factor tiempo, revisar sus objetivos, ser paciente, privilegiar los procedimientos en detrimento de las soluciones y ver las soluciones en función de los medios disponibles.

Según Lindblom el método racional no es un factor importante en el establecimiento de las políticas públicas, sino “la interacción de la gente para ejercer influencia, control y poder sobre los demás” (Lindblom, 1991:57)

Además, Lindblom se propone estudiar la elaboración de las políticas públicas como “un proceso complejo sin principio ni fin”, desechando el método “paso a paso” que separa las distintas fases de la elaboración, para después analizar cada una por separado. El autor considera que hay temas que son comunes a todas las fases y que un estudio separado podría obscurecer los temas generales. A diferencia de Lahera (2002: 21), por ejemplo, no encuentra pertinente detenerse a estudiar la formulación de la agenda gubernamental, piensa que el método “paso a paso” corre el riesgo de hacer creer que el proceso de formulación de políticas sigue un proceso ordenado y racional, cuando el estudio debe, en primer lugar, cuestionar esa forma de hacer política en lugar de suponerla (Lindblom, 1991:12 y 13)

El aporte de la concepción de Lindblom es relevar las características de la adopción de decisiones en un medio hipercomplejo: en lugar de buscar el control de todas las variables – lo que es imposible – es mejor reconocer que los cambios solo son posibles en los márgenes.

Por su parte, Kingdon plantea que el incrementalismo además de ser una descripción del modo de tomar decisiones, es una estrategia utilizada para conseguir determinados resultados. Partiendo de la base que las personas son reacias a abordar grandes cambios, que los políticos son temerosos de no poder calcular todas las consecuencias de una gran decisión, que los especialistas también evitan los grandes cambios temerosos de no comprender totalmente las consecuencias imprevistas. Dada esta natural aprehensión, aquellos que desean provocar grandes cambios se encuentran con la necesidad de propiciar una pequeña parte a la vez con la intención de avanzar en la dirección deseada (Kingdon, 1995:80).

Pero, Kingdon relativaza lo anterior. Señala que el incrementalismo, a pesar de ser una buena descripción de partes del proceso de formulación de la agenda y de las alternativas y ser una buena estrategia bajo ciertas circunstancias, no es un modelo que describa bien los procesos de cambios en la agenda. En la investigación efectuada por este autor no aparece un crecimiento gradual del interés en determinados temas en el curso del tiempo. Al contrario, encontró que son más los cambios no graduales que los cambios graduales (Kingdon, 1995:80).

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Podemos decir que, dentro de la distinción efectuada por Kingdon entre la agenda y las alternativas, los cambios en la agenda aparecen más discontinuos y no incrementales, pero el incrementalismo puede ser una buena caracterización de la generación de alternativas. Cuando los que toman decisiones políticas consideran las alternativas entre las cuales deben escoger, ellos prefieren las ideas y aproximaciones con las cuales ya están familiarizados. De aquí, concluye el autor, la agenda puede ser muy volátil pero las alternativas que toman en consideración los que hacen la política y las propuestas que ellos están dispuestos a apoyar representan cambios mucho menos dramáticos (Kingdon, 1995:83).

2.4.3Las Políticas Públicas como Configuración de Actores.Kingdon (1995:21) estudia cuales actores son importantes, quienes parecen

ser importantes pero no lo son, y la manera como se relacionan entre si y con el proceso de establecimiento de las alternativas políticas y de la agenda. De forma que estudia tres aspectos:

La importancia de cada participante, La formas en que es importante (es decir, si influye en las alternativas

o en las agendas o en ambas) y Los recursos disponibles de cada actor.

El estudio de los actores de Kingdon distingue los participantes al interior del gobierno, incluyendo el Ejecutivo, la administración y el Parlamento, y los actores externos al gobierno: los grupos de interés, la academia, los medios de comunicación y la opinión pública. Si bien esta distinción dentro-fuera del gobierno es parcialmente artificial, en grueso sirve para organizar la discusión.

Aunque los actores de las políticas públicas no son solo los funcionarios del Estado, la administración estatal es el principal marco de acción para los participantes en ellas.

El Poder Ejecutivo – el Presidente y los cargos políticos del gobierno – son centrales en el establecimiento de la agenda, pero tienen menos control sobre la fijación de las alternativas a ser consideradas y tienen aun menos control sobre la implementación. Los recursos del Presidente incluyen sus prorrogativas legales como el veto a las decisiones del Congreso y la capacidad para elegir y cambiar las autoridades políticas, la capacidad de coordinar las actividades del Ejecutivo y la capacidad para publicitar sus acciones y llamar directamente al apoyo de sus partidarios, particularmente en el Parlamento.

Los funcionarios de carrera no son especialmente importantes en el establecimiento de la agenda en relación a otros participantes en el proceso, pero ellos tienen más impacto en el establecimiento de las alternativas posibles y, más aun, en la puesta en ejecución. Sus recursos incluyen la antigüedad en los cargos, su experiencia y su red de contactos con el Parlamento y con los grupos de interés.

El Parlamento, según Kingdon (1995: 34), es central para el establecimiento de la agenda y para la especificación de las alternativas, aunque los congresistas se involucran mayormente en la agenda mientras sus asesores se concentran en las alternativas. Los recursos de los parlamentarios incluyen su autoridad legal, la publicidad de sus actos, la mayor permanencia y su manejo de una mezcla de información política y técnica.

Dentro de los actores no gubernamentales en el proceso de formulación de las políticas públicas se distingue los grupos de interés, investigadores, académicos,

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consultores, medios de comunicación, partidos políticos y otros sectores interesados en las decisiones gubernamentales y el público en general.

Hay dos grupos de participantes: un grupo de actores visible y un grupo no visible. Sin ser absolutamente distintos el uno del otro, tienen diferencias significativas. El grupo visible – aquellos participantes que tienen mucha atención de parte de la prensa y el público – incluye al Presidente, Ministros y cargos de confianza, los parlamentarios destacados, los propios medios de comunicación, y algunos actores que participan en los procesos electorales como los partidos políticos y operadores políticos. El grupo relativamente no visible incluye a los especialistas, los académicos e investigadores, los funcionarios de carrera, los asesores del Parlamento y los funcionarios de confianza que se encuentra bajo el primer nivel. Los grupos de interés se mueven en los dos niveles, algunas de sus actividades tienen mucha publicidad y otras no son para nada visibles (Kingdon, 1995:68).

Kingdon concluye después de sus investigaciones que el establecimiento de la agenda es afectado principalmente por los actores visibles, en cambio la generación de las alternativas posibles ocurre por lo general en el grupo no visible. La explicación de esta diferencia, reside en los medios que son necesarios para efectuar cada tarea y los incentivos que empujan a las personas hacia esas tareas. Para producir alternativas se requiere algún grado de experiencia y buena voluntad para implicarse con cuestiones de detalle. Los incentivos en el área visible son muy diferentes, estos actores buscan la publicidad por la naturaleza de sus cargos (Presidente, parlamentarios, cargos políticos) y tienen la autoridad que les otorga el marco institucional, entonces, ellos tratan de definir la agenda y dejan a los especialistas en el área menos visible de la política la definición de las alternativas. (Kingdon, 1995:69 y 70)

2.4.4 Modelo Organizacional de Toma de Decisiones “Tarro de Basura”4

En su intento por conjugar todos los factores que entran en el proceso de especificación de las alternativas y establecimiento de la agenda, Kingdon toma como punto de partida el trabajo de Michael Cohen, James March y Johan Olsen llamado “Modelo Organizacional de Toma de Decisiones Tarro de Basura”5

Cohen, March y Olsen basan su desarrollo teórico en lo que llaman “anarquías organizadas”. Su referente empírico son las universidades de Estados Unidos. Plantean que las anarquías organizadas tienen tres propiedades generales: 1) Preferencias problemáticas; 2) Tecnología poco clara, y 3) Participación fluida.

En cuanto a las preferencias, señalan que las personas no definen sus preferencias de forma muy precisa, de la misma manera que los actores políticos a menudo omiten (o rechazan) definir sus objetivos. Las personas, en ausencia de objetivos claramente definidos, entran en acción; la acción se facilita dejando poco claro hacia donde uno se quiere dirigir. Cuando las personas definen sus preferencias con un mínimo de precisión entran en conflicto. De forma que las preferencias son inconsistentes, tanto entre las personas como en una sola persona. Así, dicen los autores, la organización es “una vaga colección de ideas [en lugar de] una estructura coherente; revelan las preferencias a través de la acción más que actuar en base a

4 Este acápite está basado en Kingdon (1995:84-89)5 Michael Cohen, James March y Johan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice,” Administrative Science Quarterly 17 (Marzo 1972, Pag. 1-25) citado por Kingdon (1995:84). Traducción propia.

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preferencias”6. No es el caso de una pequeña empresa, por ejemplo, en la cual todos concuerdan en que el objetivo de la empresa es obtener una ganancia.

En segundo lugar, en relación a la tecnología, Cohen, March y Olsen dicen que los miembros de una anarquía organizada no comprenden el proceso de la organización muy bien. Ellos pueden saber su propio trabajo y la organización como un todo puede marchar lo más bien, pero sus miembros solo tienen una comprensión fragmentaria y rudimentaria del por qué y del qué están haciendo y cómo sus trabajos encajan en el cuadro general de la organización. Ellos operan en gran medida por ensayo y error, aprendiendo de la experiencia, e inventando en las crisis.

Tercero, estos autores postulan que la participación es fluida, los actores entran y salen del proceso de toma de decisiones y los límites de la organización son difusos o fluidos. El tiempo y los esfuerzos que los miembros de la organización dedican a los diferentes temas varían; incluso una misma persona varía su compromiso y participación de un tiempo a otro.

Pero, concluyen, a pesar de estas características la organización funciona: se toman decisiones, se adapta y sobrevive más o menos y, a veces, muy bien.

Kingdon, por su parte, señala que este modelo se parece en mucho al gobierno federal de EE.UU. La gente no se pone de acuerdo acerca de lo que debe hacer el gobierno, a menudo están obligadas a actuar antes de definir sus preferencias de forma precisa. Otras veces no saben cómo cumplir aquello que desean hacer, aun si saben definir sus objetivos. La gente no entiende necesariamente la organización de la que forman parte. La participación es, en definitiva, fluida, incluso con una burocracia relativamente jerárquica, alguna gente alcanza una importancia que no se condice con su rol formal, mientras otros son impotentes a pesar de sus poderes en el papel. La participación cambia de una decisión a otra y de un momento a otro. La rotación de personal ayuda a esta fluidez.

De acuerdo al modelo, en este tipo de organizaciones o estructuras para la toma de decisiones hay cuatro flujos (streams) separados: 1) los problemas; 2) las soluciones, 3) los participantes, y 4) las oportunidades de elección. Cada una de los flujos tiene su propia vida, bastante independiente de los otros. De esta manera las personas producen y debaten soluciones porque ellas tienen algún interés personal en hacerlo (por ejemplo, conservar su empleo o agrandar su unidad), no porque las soluciones se produzcan en respuesta a un problema o en anticipación a alguna elección inminente. O bien los participantes entran o salen del proceso de toma de decisiones, llevando consigo sus problemas y soluciones favoritos pero no necesariamente porque su participación es requerida por el problema o la solución. Como dicen los autores de esta teoría “es un conjunto de elecciones buscando problemas, resultados y sentimientos buscando situaciones en las cuales puedan ser aprovechados, soluciones buscando problemas para los cuales ellas pueden ser la respuesta y personas que toman decisiones buscando algún trabajo”7

Cuando una oportunidad de elección se instala en una organización (p.ej. la elección de un decano universitario), varios participantes, cada uno con sus recursos,

6 Michael Cohen, James March y Johan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizacional Choice,” Administrative Science Quarterly 17 (Marzo 1972, Pag. 1) citado por Kingdon (1995:84). Traducción propia.7 Michael Cohen, James March y Johan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice,” Administrative Science Quarterly 17 (Marzo 1972, Pag. 2) citado por Kingdon 1995:85. Traducción propia.

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se ve involucrado. Varios problemas son puestos en cuestión (p.ej. mantener la calidad escolar, mejorar el currículo) y varias soluciones pueden ser tomadas en cuenta (p.ej. candidatos internos para el decanato, candidatos externos, agrandar o abolir la unidad). Una oportunidad de elección es “un tarro de basura dentro del cual varias clases de problemas y soluciones son depositados por los participantes en la medida que son producidos. La mezcla de basura en un único tarro depende del abanico de tarros disponible, de las etiquetas adheridas a los diferentes tarros, de cual tipo de basura se produce corrientemente y de la velocidad con que la basura es recolectada y retirada de escena”8.

Los resultados son, entonces, una función de la mezcla de basura en el tarro (problemas, soluciones, participantes y los recursos de los participantes) y como es procesada. Quien es invitado o participa en una reunión impacta el resultado de forma dramática (p.ej. quienes son los participantes). Cuáles soluciones están prontas para ser abordadas y cuáles problemas están en las mentes de las personas es lo crítico. Los diferentes flujos son asociados en este contexto. Cuando una solución es propuesta, puede ser mirada por los participantes como irrelevante para el problema y es descartada. O más probablemente, los participantes fijaran un curso de acción y distribución de roles para un problema para el cual esa es la solución, descartando problemas que parecen no encajar. Los problemas y las soluciones que son puestos en evidencia pueden cambiar de una reunión a otra, de una manera esperada o no por los participantes.

A veces los problemas son resueltos. En otros casos, los problemas derivan desde la elección actual hacia otro tarro de basura, no recibiendo ninguna solución en el momento. O bien, los problemas importantes son ignorados totalmente, probablemente porque no se encuentra una solución viable para ellos. En todo caso, la estructura lógica de este modelo es: (1) el fluir de flujos claramente independientes a través del sistema y (2) resultados fuertemente dependientes del acoplamiento (coupling) de los flujos – acoplamiento de soluciones a problemas, interacciones entre los participantes, la fortuita o deseada ausencias de soluciones, problemas o participantes – en las elecciones (los tarros de basura) que deben hacerse.

Hay que destacar que este cuadro es bastante diferente de varios modelos discutidos antes. En ningún caso parece un proceso de toma de decisiones detallado y racional. En este modelo las personas no están en la búsqueda de solucionar problemas, es más frecuente que “las soluciones buscan los problemas”. Las personas trabajan en los problemas solo cuando una combinación particular de problema, solución y participantes en la búsqueda de una elección lo hace posible. Tampoco ellos siguen una rutina lógica prescrita de definición del problema, bosquejo de las posibles soluciones, evaluación de las posibles alternativas en términos de su capacidad para resolver el problema al menor costo. En cambio, soluciones y problemas tienen un estatus equivalente en el sistema y la popularidad de una solución dada en un momento dado a menudo impacta los problemas que llegan a consideración. Tampoco el cambio generado por este proceso es incremental. Puede serlo, pero un acoplamiento de flujos en un contexto de decisión puede producir, también, un cambio abrupto, como una nueva combinación nunca probada que llega a la escena.

8 Ibid.

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2.4.5Un modelo revisado del “Tarro de Basura”.Kingdon revisa el modelo del “tarro de basura” y lo adapta para comprender

el proceso de definición de la agenda en el gobierno federal de EE.UU. La lógica general es la misma del modelo original, mira al gobierno federal como una “organización anárquica”. Aunque, en la medida que descubre estructuras y patrones pondrá énfasis en “organizada” en lugar de “anárquica”. Pero, las propiedades de las preferencias problemáticas, tecnología poco clara y participación fluida son puestas en evidencia. Flujos separados fluyen a través de la organización cada una con su propia vida; estos flujos se acoplan en momentos críticos y estos acoplamientos generan los grandes cambios en la agenda.

De acuerdo a lo observado por Kingdon, hay tres familias de proceso de definición de la agenda del gobierno federal de Estados Unidos: problemas, políticas y política (Problems, policies and politics). Las personas identifican los problemas, producen propuestas para cambios en la política pública y se enrolan en actividades políticas tales como campañas electorales y cabildeo de grupos de presión. En teoría, todos los actores se pueden involucrar en cada uno de estos procesos. En la práctica, mientras muchos actores no participan en los tres procesos, hay alguna especialización: los académicos e investigadores, por ejemplo, están más involucrados en la generación de propuestas políticas que en la “eleccionmatica” (electioneering) o en actividades de cabildeo que pueden ser tachadas de “políticas”; los partidos políticos están más involucrados en el proceso político que en el trabajo detallado de formular proposiciones. Conceptualmente, sin embargo, cualquier actor puede estar involucrado en cualquier flujo y algunos de ellos incluso están involucrados en cada flujo. En otras palabras, el autor distingue entre participantes y procesos.

Kingdon dice que los tres principales procesos en el gobierno federal de Estados Unidos son: 1) la identificación del problema, 2) la formación y afinamiento de las propuestas políticas, y 3) la política.

Primero, varios problemas llagan a captar la atención de las personas dentro y fuera del gobierno, entonces se necesita comprender cómo y por qué un conjunto de problemas en lugar de otro llega a ocupar la atención de las autoridades.

Segundo, hay una comunidad política de especialistas – funcionarios, personas en las oficinas de planificación, evaluación y presupuesto, asistentes de los congresistas, académicos, grupos de intereses, investigadores – que se concentrar en producir propuestas. Cada uno de ellos tiene sus ideas favoritas, promueven sus ideas y ellas burbujean en esta comunidad política. En un proceso de selección algunas ideas o propuestas son tomadas en cuenta, otras son descartadas.

Tercero, el flujo político esta compuesto de cosas como las variaciones del estado de ánimo del país, los caprichos de la opinión pública, los resultados electorales, cambios de administración, cambios en la distribución ideológica o partidista en el Congreso, y las campañas de presión de los grupos de interés. Los hechos en este flujo suceden de forma independiente de los flujos de problemas y propuestas. De esta manera los políticos captan un nuevo estado de ánimo entre sus partidarios, las elecciones llevan a una nueva administración al poder o el influjo de nuevos y diferentes legisladores cambia el carácter del Parlamento.

Cada uno de los actores y de los procesos puede actuar como impulsores o como restricciones.

Estos tres flujos de procesos se desarrollan y operan en gran parte en forma independiente entre ellos. Las soluciones se desarrollan, respondan o no a un

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problema. La corriente política puede cambiar repentinamente, esté o no preparada la comunidad política o los problemas que enfrentan el país hayan cambiado.

Una vez que se comprende estas tres corrientes tomadas separadamente, la llave para entender los cambios en la agenda y en la política es el acoplamiento de los flujos. Los diferentes flujos se reúnen en momentos críticos. Un problema es reconocido, una solución esta disponible, el clima político es apto para el cambio y las restricciones no impiden actuar. Los partidarios desarrollan sus propuestas y esperan que los problemas se presenten para asociarlos a sus soluciones, o un desarrollo en la corriente política como un cambio de administración que hace a sus propuestas más propicias para ser elegidas. Kingdon llama “ventana política” la oportunidad para hacer avanzar una propuesta, abierta por un corto tiempo, cuando se dan las condiciones para hacer avanzar un tema particular en la agenda. Pero la ventana solo se abre por un momento, luego se cierra.

2.5 Conclusiones del Capítulo.

De acuerdo a las conclusiones de Kingdon (1995:77) generalmente la importancia de un determinado tema o ítem en la agenda esta dada por una compleja combinación de factores. Incluso, señala, cuando se considera que el Presidente es muy poderoso en el establecimiento de la agenda, luego de una reflexión se descubre que ella fue establecida por una confluencia de factores, incluyendo la iniciativa presidencial pero no limitada a ella.

Según Kingdon, la combinación de factores se debe, por una parte, a la fragmentación del sistema, a la separación de poderes establecida por la Constitución, lo que impide que un actor domine a los demás. Por otra parte, nadie controla realmente el sistema de información. La información no circula jerárquicamente y solo por los canales formales, las ideas, rumores, trozos de información, estudios académicos o políticos, planteamientos de lobbystas, información de prensa, circulan libremente y los subordinados no pueden impedir que sus jefes escuchen otras ideas. En resumen, nadie controla ni monopoliza el flujo de información y de ideas.

De manera que lo importante del proceso de formulación de la agenda y de las alternativas es el efecto conjunto de muchos factores actúan al mismo tiempo.

Como señalábamos más arriba, la utilización de un modelo formulado a partir de la realidad de un país diferente a Chile tiene limitaciones, pero sirve como pauta y su utilidad se demostrará en la medida que se aplique de manera crítica.

Siguiendo el modelo que nos entrega Kingdon para responder a nuestra pregunta inicial, buscaremos identificar los actores que participaron en la definición de las alternativas posibles y la agenda de la política comercial de los gobiernos de la Concertación y – a partir de sus características – explicitar las preferencias de cada uno de ellos. Para llevar a cabo este análisis será necesario identificar las alternativas previas a la definición de la agenda gubernamental y las implicancias políticas implícitas de cada una de ellas.

Tomado en consideración el modelo del “tarro de basura” modificado por Kingdon, veremos cómo fluyen (1) las diferentes caracterizaciones de la economía chilena (definición del Problema), (2) la formación de propuestas políticas (las diferentes alternativas de política comercial sustentadas por los actores) y (3) la

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política (las condiciones políticas del país y el contexto internacional donde se desenvuelve su política comercial)

Finalmente, dado que las prioridades de la agenda responden al acoplamiento de estas corrientes, nuestro objetivo es llegar a describir las condiciones que generaron la “ventana política” que llevaron a poner en la agenda gubernamental las diferentes opciones seguidas por la política comercial en el periodo bajo estudio.

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3 LAS ALTERNATIVAS DE LA POLÍTICA COMERCIAL CHILENA

La definición de la política de comercio internacional de un país no se efectúa en el vacío, tiene parámetros y condiciones preexistentes que determinan un marco de alternativas posibles dentro de una racionalidad política y económica elemental. En este capítulo haremos una breve descripción de la situación chilena que encuentran los partidos de la Concertación cuando llegan al gobierno en 1990 y de las alternativas políticas que se le abrían a las nuevas autoridades.

En esta ocasión no ahondaremos en el debate sobre el eventual abandono de la política comercial de apertura unilateral de mercados aplicada por el régimen militar9. Efectivamente, en el seno de las fuerzas políticas que llegan al gobierno en marzo de 1990 se encuentran partidos políticos y personalidades que en el pasado fueron partidarios y propulsores de políticas de desarrollo basadas en la Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI), es decir, partidarios de una política comercial administrada por el Estado que protegía la producción nacional frente a las importaciones de bienes competidores.

Al asumir el gobierno la Concertación los responsables de tomar las decisiones ven restringidas sus posibilidades de elección, en primer lugar, por la estructura productiva del país que no puede ser cambiada en plazos cortos o plazos políticamente relevantes para los actores políticos gubernamentales – el corto plazo en este contexto es el período que demoran las decisiones de inversión en materializarse y madurar, este gira en torno a 5 años.

Un segundo condicionante esta dado por la dotación de recursos del país, tanto humanos, materiales como financieros. Los recursos humanos representan la fuerza de trabajo, la capacidad de emprendimiento, la disposición de inteligencia, el nivel de desarrollo educativo y cultural de las personas que habitan y trabajan en el país. La capacidad de crear riqueza, la productividad de los recursos humanos está en relación directa con el nivel alcanzado por el sistema educativo y los sistemas sociales de salud, vivienda y previsión, todos ellos factores que a la hora de tomar decisiones de política comercial son considerados como un dato, un antecedente inamovible.

Los recursos materiales constituyen la dotación de bienes naturales disponibles tales como los yacimientos mineros, la capacidad agrícola o pesquera de un país, así como las inversiones acumuladas en infraestructura y capacidades productivas. Todos estos elementos definen tanto la oferta exportable como las necesidades de importaciones del país en cuestión y no entran en el campo de las decisiones de la política comercial.

Las condiciones financieras, es decir, la disponibilidad de capitales, el costo del dinero, las tasas de cambio, la estabilidad de la moneda, entre otras, son de vital importancia para los operadores del comercio exterior y no dependen de las autoridades que definen la política comercial. Estos factores tienen una alta variabilidad y pueden constituirse en los determinantes del éxito o el fracaso de una política de inserción internacional. Las crisis financieras internacionales son el mejor ejemplo y Chile tiene varias experiencias a su haber: la crisis mexicana y rusa de 1992, la crisis asiática de 1997-1998, significaron perturbaciones importantes en su política comercial.

9 Ver sección 4.2.1 Los partido políticos.

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Al momento que se instala el primer gobierno de la Concertación la economía chilena venía viviendo un proceso de inserción internacional constante desde 1985 definido fundamentalmente por la apertura unilateral de su mercado interno al comercio exterior.

Uno de los pilares fundamentales de la reforma iniciada después del 11 de septiembre de 1973 – de acuerdo a sus impulsores – fue la apertura amplia de la economía chilena al resto del mundo, coherente con el objetivo de establecer una estrategia de desarrollo hacia afuera estimulada por las exportaciones. Se trataba de aprovechar mejor las ventajas comparativas, estimular nuevas exportaciones, someter a todos los sectores a la competencia externa y por medio de ella controlar los monopolios internos, estimular la absorción de nuevas tecnologías, mejorar la calidad de los productos, abrir nuevos mercados y modernizar los sectores no transables10. (Hachette, 2000:295)

Además, las transformaciones fueron estimuladas por la presencia en el manejo de la economía chilena de nuevas generaciones de profesionales formados en las universidades de Estados Unidos, los llamados “Chicago boys”, y por diversas instituciones internacionales que empezaron a apoyar en forma más decidida la liberalización comercial (el Consenso de Washington). Finalmente, los militares chilenos, sin ataduras particulares con los grupos tradicionales de poder o con la burocracia pasada, eran probablemente, en ese momento, el único grupo capaz de romper la estructura económica construida en torno a la ISI. (Hachette, 2000:299)

En 1990, a pesar de los temores de los partidarios del régimen militar saliente y de los propulsores del libre comercio, las nuevas autoridades decidieron seguir una estrategia económica similar a la heredada, incluso redujeron la tasa arancelaria uniforme de 15% a 11% en enero de 1991. No obstante, a partir de 1992, el gobierno de Patricio Aylwin efectuó un cambio importante en la política de liberalización comercial al iniciar una estrategia de liberalización bilateral para profundizar la apertura de la economía por la vía de acuerdos comerciales preferenciales negociados con países de América Latina. (Hachette, 2000:306) Junto a ellos se valorizó nuevamente los acuerdos regionales, especialmente la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Varias son las razones expresas y aparentes para explicar este cambio: el restablecimiento de vínculos integracionistas con los países latinoamericanos, la ampliación de mercados para las exportaciones con mayor valor agregado, la protección frente a prácticas desleales de comercio, la imperfección de los mecanismos existentes en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), la mayor estabilidad en las reglas de juego que otorgan los acuerdos bilaterales, el avance en todas las dimensiones del comercio (Sáez y Valdés, 1998: 83).

Otro de los argumentos para el cambio de orientación es que se habían agotado los beneficios de la apertura unilateral y de que el bilateralismo era la única forma de estimular el paso a la “segunda etapa de exportaciones” (la de aumentar la exportación de valor agregado o de productos industriales).

Es posible que en la selección de la estrategia hayan influido además consideraciones como:

i) El miedo de quedar fuera de los bloques comerciales,

ii) La “necesidad” política de “reinsertarse” en el resto del mundo,

iii) La conveniencia de “hacer algo distinto del gobierno militar” y

10 Sectores que no participan en el comercio exterior.

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iv) La búsqueda de apoyo político para cualquier objetivo que tuviera el gobierno de turno y que lo requiriera especialmente en negociaciones comerciales bi o multilaterales. Tampoco se puede descartar la preocupación de evitar la pérdida del “patrimonio histórico”11 existente en el marco de la ALADI (Hachette, 2000:317 y 318).

Otro elemento importante en el cambio de orientación de la política comercial chilena a partir de los años 90 es el nuevo contexto internacional que se diseña desde los años 80. Por una parte Latinoamérica vive una crisis generalizada que pone en cuestión el modelo de desarrollo ISI mientras las organizaciones financieras internacionales, léase Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial, y las principales potencias económicas mundiales promueven la adopción de un modelo de desarrollo basado en las exportaciones en el marco de economías de mercado. En los años 90 los países latinoamericanos se encontraban en un proceso de reformas económicas siguiendo los concejos del FMI y el Banco Mundial con el respaldo del gobierno de Estados Unidos.

3.1 LA PARTICIPACIÓN DE CHILE EN LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC).

Chile es Miembro fundador del GATT12 y de la OMC. Los acuerdos multilaterales son parte integrante de la legislación de Chile y tienen rango de ley ordinaria. Los Acuerdos de la OMC fueron adoptados por Chile en virtud del Decreto Supremo Nº 16 del Ministerio de Relaciones Exteriores, de 5 de enero de 1995. Forman parte integrante de la legislación nacional, con el mismo rango que las leyes ordinarias y pueden ser invocados ante los tribunales chilenos. Los Acuerdos de la OMC prevalecen sobre la legislación nacional si contienen un mayor grado de especificidad, cuando se refieran a los mismos temas, o si establecen un nuevo conjunto de normas que abarcan temas de los que no se ocupa la legislación nacional, o cuando regulan instituciones o temas estableciendo normas cuyo sentido o cuyos efectos jurídicos estén en contradicción con el sentido o los efectos jurídicos de legislación anterior. Además, cuando los Acuerdos de la OMC entraron en vigor después de la legislación nacional correspondiente, se aplica el principio de derogación tácita. Sin embargo, ello no resta validez a las disposiciones de las leyes en vigor que no estén en conflicto ni en contradicción con leyes más recientes (artículos 52 y 53 del Código Civil).

En razón de la importancia económica, social y política del sector agrícola, Chile ha participado activamente en las negociaciones en curso de la OMC sobre la agricultura. Chile ha formulado propuestas en este ámbito como país perteneciente al Grupo de Cairns13, y en la Conferencia Ministerial de Doha celebrada en 2001

11 Preferencias arancelarias negociadas en el marco de la ALALC y que fueron mantenidas al crearse la ALADI en 1980.12 Geneal Agreement on Trade and Tariff (GATT), Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles, predecesor de la OMC establecido después de la Segunda Guerra Mundial.13 Conjunto de países productores agrícolas que propugnan en el seno de la OMC la eliminación de los subsidios a la agricultura que distorsionan el comercio internacional de esos bienes. Los miembros más destacados del grupo son Argentina, Australia, Brasil, Chile, India, Nueva Zelandia, Sudáfrica.

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reiteró la importancia de la agricultura en una nueva ronda de negociaciones14. Afirmó que era necesario establecer objetivos muy claros en relación con la eliminación de las subvenciones a la exportación, una reducción sustancial de las medidas de ayuda interna que distorsionan el comercio y una reducción significativa de los obstáculos al acceso a los mercados. Además, junto con otros Miembros, propuso que los países establecieran disciplinas para las actividades de las empresas gubernamentales y no gubernamentales y las entidades de comercialización que se benefician de los derechos de monopolio sobre las importaciones y exportaciones, con objeto de evitar que se produzcan efectos de distorsión en el mercado.15

Asimismo, Chile señaló que los créditos a la exportación, las garantías de créditos a la exportación y los programas de seguro del sector de la agricultura deben estar sujetos a una disciplina multilateral específica en el marco de la OMC para poner término a la subvención de esos créditos por los gobiernos.16

3.2 LA POLÍTICA ARANCELARIA

Los aranceles son el principal instrumento de política comercial de Chile. El país otorga como mínimo trato NMF17 a todos sus interlocutores comerciales. El arancel medio NMF aplicado ha caído del 11 por ciento establecido en junio de 1991 hasta el 6 por ciento en 2003. Los aranceles se aplican a una tasa uniforme; hay excepciones para algunos productos agropecuarios (trigo, harina de trigo y azúcar) que están sometidos a un sistema de bandas de precios que protege la producción interna de las variaciones de precios internacionales.

En la Ronda Uruguay18 Chile consolidó la totalidad de sus aranceles, la mayoría al 25 por ciento. Algunos productos agropecuarios están sujetos a un tipo consolidado del 31,5 por ciento al final del período de aplicación. Después de la conclusión de la Ronda Uruguay, Chile celebró renegociaciones sobre el azúcar al amparo del artículo XXVIII del Acuerdo OMC, que dieron como resultado un incremento de la tasa consolidada final hasta el 98 por ciento, junto con la introducción del único contingente arancelario de Chile.

Las reducciones arancelarias en el marco de acuerdos bilaterales preferenciales también han contribuido a que los interlocutores tengan mejor acceso al mercado chileno. Se ofrece acceso con preferencia arancelaria a la mayoría de las importaciones procedentes de Bolivia, Canadá, Colombia, Corea del Sur, Costa Rica, Ecuador, AELC19 o (EFTA por su sigla en inglés), El Salvador, Estados Unidos, MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), México, Perú, Venezuela y la Unión Europea.

14 Documento WT/MIN(01)/ST/48 de la OMC, de 10 noviembre de 2001.15 Documento G/AG/NG/W/104 de la OMC, de 27 de enero de 2001.16 Documento G/AG/NG/W/139 de la OMC, de 21 de marzo de 2001.17 Trato Nación Más Favorecida (NMF), principio base del GATT/OMC y de los acuerdos comerciales internacionales, implica el compromiso de reconocer a otra Parte o a sus nacionales, un trato no menos favorable que el otorgado, en circunstancias similares, a cualquier otro Estado (Parte o no Parte).18 Negociaciones efectuadas en el marco del GATT para reducir los aranceles al comercio exterior.19 Asociación Europea de Libre Comercio, constituida por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.

24

Con independencia de su origen y según el principio de Trato Nacional (TN)20, las importaciones están sujetas a los impuestos internos, especialmente a un impuesto sobre el valor agregado del 19 por ciento aplicable sobre el valor CIF21 de las mercancías importadas. Además, distintas mercancías tales como bebidas alcohólicas, joyas y vehículos están sujetas a impuestos específicos sobre el consumo.

La utilización de obstáculos no arancelarios es limitada. No existe un sistema de licencias de importación. Por razones sanitarias y de protección del medio ambiente Chile mantiene algunas restricciones y prohibiciones a la importación, que son igualmente aplicables a todos los interlocutores comerciales. Utiliza moderadamente medidas comerciales especiales y en la actualidad no impone derechos antidumping ni compensatorios.

3.3 ACUERDOS Y TRATADOS COMERCIALES DE CHILE22

Los esfuerzos de Chile para seguir integrándose en la economía mundial también se ponen de manifiesto en su participación en varias iniciativas comerciales regionales y bilaterales. Desde 1997, Chile ha concertado Tratados de Libre Comercio (TLC) con Canadá, Costa Rica, Corea, El Salvador, Estados Unidos México y la Unión Europea. Se han negociado otros acuerdos con la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC o EFTA). Además, desde 1992, Chile tiene Acuerdos de Complementación Económica (ACE) con MERCOSUR, con Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Desde 2000 participó en los grupos de negociación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) hasta su estancamiento en el año 2004.

3.3.1Acuerdos de Complementación Económica (ACE)En 1998, Chile suscribió acuerdos de complementación económica con Cuba y

el Perú los cuales, junto a los acuerdos con Bolivia (suscrito en 1993), Colombia (1993), el Ecuador (1994) y Venezuela (1993), comprenden disposiciones sobre normas de origen, medidas de salvaguardia, prácticas comerciales desleales, fiscalidad, inversiones, contratación pública, transporte marítimo y aéreo y solución de diferencias.

El acuerdo entre Chile y el Perú (ACE Nº 38), que entró en vigor en julio de 1998, prevé la eliminación gradual de los aranceles para julio de 2003. Sin embargo, se ha establecido un plazo de eliminación gradual de los aranceles de 18 años para 329 líneas arancelarias, en su mayoría productos agrícolas. Ambas partes acordaron limitar el otorgamiento de subvenciones a la exportación. El acuerdo también contiene disposiciones sobre medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos técnicos, fiscalidad, propiedad intelectual y valoración en aduana.

20 Trato Nacional (TN), principio base del GATT/OMC, se expresa como el compromiso de reconocer a otra Parte o a sus nacionales un trato no menos favorable que el otorgado, en circunstancias similares, a los nacionales o residentes o a las actividades preexistentes desarrolladas dentro del territorio nacional.21 Valor que incluye los costos de flete y seguros.22 Este subcapítulo tiene base OMC, 2003, Examen De Las Políticas Comerciales de Chile, Informe de la Secretaría, WT/TPR/S/124, disponible en www.omc.org el 25 de junio de 2005.

25

http://www.omc.org/

El acuerdo con Cuba (ACE Nº 42) prevé el trato de franquicia arancelaria para unos 650 productos originarios de Cuba; unos 750 productos chilenos entran en Cuba libres de derechos. Este acuerdo aún no ha sido ratificado al momento de escribir este trabajo (junio de 2005).

3.3.2Acuerdo con el MERCOSUREl Acuerdo de Complementación Económica entre Chile y el MERCOSUR,

conformado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, (ACE Nº 35) se firmó el 25 de junio de 1996 y entró en vigor el 1º de octubre de ese mismo año. Se adjunta al acuerdo una lista general de reducciones arancelarias que abarca el 81 por ciento de las líneas arancelarias, y nueve listas más con diferentes grupos de productos, en su mayoría productos agrícolas y productos clasificados como sensibles. A los productos que figuran en la lista general se les otorgará el trato de franquicia arancelaria a partir de enero de 2004, la liberalización completa de los restantes productos se alcanzará entre 2004 y 2014. Las preferencias arancelarias se expresan en general como un porcentaje de los aranceles NMF respectivos.

El acuerdo contiene disposiciones en materia de acceso de las mercancías al mercado, prácticas comerciales desleales, medidas de salvaguardia, solución de controversias, valoración en aduana, reglamentos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas de fomento de las exportaciones y propiedad intelectual.

3.3.3Tratado de Libre Comercio con el CanadáEl TLC de Chile con el Canadá se suscribió en noviembre de 1996 y entró en

vigor en julio de 1997. Tras la firma del acuerdo, inspirado en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA por su sigla en inglés), se suprimieron con carácter inmediato los aranceles aplicados a un conjunto muy amplio de productos, en tanto que se estableció para enero de 2003 el plazo para la eliminación gradual de los derechos sobre algunos productos manufacturados como los textiles, las prendas de vestir y el calzado. En 1999 se adoptó un protocolo para acelerar la reducción arancelaria.

Por lo que respecta a los productos agropecuarios, la mayor parte de los aranceles se habían eliminado en enero de 2003. Sin embargo, Chile mantuvo los derechos sobre los productos lácteos y los productos de aves de corral y los huevos, y Canadá mantuvo sus aranceles extra contingentes para los mismos productos. Algunos aranceles chilenos se suprimirán gradualmente en un plazo de 17 años; entre ellos se cuentan los aplicados a la carne de porcino, los aceites vegetales, la carne de bovino, los productos de la papa, la harina de maíz, el azúcar y ciertos productos del azúcar, el trigo para molienda y la harina de trigo.

Además de las disposiciones relativas al acceso de las mercancías al mercado, el acuerdo contiene también disposiciones en materia de comercio de servicios, procedimientos aduaneros, competencia, medidas de salvaguardia, empresas y monopolios estatales, solución de diferencias e inversiones, y dos acuerdos complementarios sobre cooperación ambiental y laboral. El acuerdo prevé además la exención recíproca de las investigaciones y medidas antidumping una vez que el producto ha entrado en franquicia arancelaria en cualquiera de los dos mercados.

Desde la entrada en vigor del acuerdo se ha recurrido a su mecanismo de solución de controversias en dos ocasiones: en relación con la importación del Canadá de salmón procedente de Chile y con las medidas de salvaguardia aplicadas por Chile al trigo y la harina de trigo, el azúcar y los aceites vegetales comestibles.

26

3.3.4Tratado de Libre Comercio con MéxicoDesde 1992 estaba en vigor un Acuerdo de Complementación Económica

entre Chile y México; ambas partes decidieron ampliar el alcance del acuerdo original y el 17 de abril 1998 se suscribió un TLC, que entró en vigor el 1º de agosto de 1999. El acuerdo contiene disposiciones en materia de acceso de las mercancías al mercado, normas de origen, reglamentos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas de salvaguardia, inversiones, comercio de servicios, política de competencia, propiedad intelectual y solución de diferencias. Las negociaciones sobre la contratación pública y los servicios financieros se iniciaron en agosto de 2000. Los productos excluidos del trato de preferencia arancelaria por ambas partes son varios productos lácteos, los camarones y la langosta, el trigo y la harina de trigo, los aceites vegetales comestibles, el azúcar, los productos del tabaco y varios productos de petróleo.

3.3.5Tratado de Libre Comercio con Costa Rica y El Salvador.El 24 de enero de 2002, Chile ratificó los TLC con Costa Rica y El Salvador,

que entraron en vigor el 1° de junio de 2002. Los acuerdos constan de una parte negociada por Chile con los miembros del Mercado Común Centroamericano23

(MCCA) en su conjunto y de otras partes negociadas entre Chile y cada uno de los miembros del MCCA, con inclusión de las listas arancelarias, las normas de origen y disposiciones sobre el comercio de servicios. Aún se están celebrando negociaciones bilaterales con los restantes miembros del MCCA (Guatemala, Honduras y Nicaragua). Los acuerdos abarcan las siguientes esferas: acceso de las mercancías al mercado, normas de origen, procedimientos aduaneros, medidas de salvaguardia, prácticas comerciales desleales, medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos técnicos, inversiones, comercio de servicios, política de competencia y solución de diferencias.

Las reducciones arancelarias se negociaron bilateralmente entre Chile y Costa Rica, y entre Chile y El Salvador; las listas arancelarias respectivas figuran en el anexo al acuerdo. El trato inmediato de franquicia arancelaria otorgado por Chile a las importaciones procedentes de Costa Rica y El Salvador abarca el 83,4 por ciento de las líneas arancelarias. Los productos chilenos que no se benefician del acceso libre de derechos a estos países son los animales vivos, los productos cárnicos, el tabaco y varios productos de acero. Los productos procedentes de Costa Rica y de El Salvador que no se benefician del trato de franquicia arancelaria incluyen los aceites vegetales, el azúcar, la harina de diversos cereales, y varias prendas de vestir.

3.3.6Acuerdo de Asociación Política y Económica con la Unión EuropeaEste acuerdo reviste especial importancia para Chile, ya que la Unión Europea

es su interlocutor comercial más importante, su principal fuente de inversión extranjera directa (IED) y el principal donante en materia de proyectos de cooperación técnica. Las negociaciones para la concertación del acuerdo de comercio preferencial con la Unión Europea, con la que Chile tenía un Acuerdo Marco de Cooperación desde 1996, se iniciaron en el año 2000; el acuerdo se firmó el 18 de

23 Los miembros del Mercado Común Centroamericano son Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, y Nicaragua.

27

noviembre de 2002 y entró en vigor el 1º de febrero de 2003. El acuerdo contiene disposiciones relativas a la cooperación política, económica, científica y cultural.

El acuerdo establece un marco en materia de comercio de mercancías, medidas comerciales especiales, medidas sanitarias y fitosanitarias y reglamentos técnicos, transporte marítimo, telecomunicaciones, controles de capital y medidas en materia de balanza de pagos, servicios financieros, derechos de establecimiento, competencia, inversiones, propiedad intelectual, contratación pública y solución de diferencias. Contiene en el anexo dos acuerdos complementarios sobre el comercio de vinos y de bebidas alcohólicas y bebidas aromatizadas. Dichos acuerdos contienen disposiciones sobre la protección de las indicaciones y denominaciones geográficas, expresiones tradicionales e indicaciones complementarias de la calidad, marcas de fábrica y de comercio y etiquetado.

3.3.7Tratado de Libre Comercio con la Asociación Europea de Libre Comercio.Las negociaciones para la concertación de un acuerdo de comercio

preferencial con los miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio, conformado por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, (AELC o EFTA por su sigla en inglés) concluyeron el 25 de marzo de 2003. Las autoridades indicaron que el acuerdo establecería el trato de franquicia arancelaria para aproximadamente el 90 por ciento de las importaciones procedentes de los países miembros de la AELC. Según las autoridades chilenas, las partes acordaron también la exención recíproca de investigaciones y medidas antidumping. El acuerdo también contiene disposiciones sobre contratación pública, inversiones, comercio de servicios, medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos técnicos, y solución de controversias.

3.3.8Tratado de Libre Comercio con Corea del SurEste acuerdo, el primer acuerdo transpacífico en el mundo y el primero

suscrito por la República de Corea del Sur, se concertó en febrero de 2003. El acuerdo contiene disposiciones sobre procedimientos aduaneros, medidas de salvaguardia, medidas antidumping y compensatorias, medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos técnicos, inversiones, comercio de servicios, movimiento de personas físicas, competencia, contratación pública, derechos de propiedad intelectual y solución de controversias.

El acuerdo prevé el acceso inmediato de un amplio conjunto de productos en franquicia arancelaria. Chile otorgará con carácter inmediato el acceso al 67 por ciento de sus líneas arancelarias en franquicia arancelaria, mientras que Corea del Sur aplicará de forma inmediata el trato de franquicia arancelaria al 87 por ciento de sus líneas arancelarias. Todos los demás productos obtendrán el acceso libre de derechos en un plazo de 5, 7, 10 ó 13 años. Ambos países excluyeron permanentemente determinados productos: los frigoríficos, lavadoras, azúcar, trigo y semillas oleaginosas en el caso de Chile, y el arroz, las manzanas y las peras en el caso de Corea.

3.3.9Tratado de Libre Comercio con los Estados UnidosEl TLC entre Chile y los Estados Unidos se firmó en junio de 2003. El acuerdo

suprime de forma inmediata la mayor parte de los aranceles y establece el comercio bilateral de todos los productos en franquicia arancelaria en un plazo máximo de 12 años.

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El acuerdo establece el marco para el comercio de mercancías, la inversión, la propiedad intelectual, la contratación pública, el comercio de servicios, el comercio electrónico, los derechos laborales y la reglamentación ambiental. Además, el capítulo del acuerdo dedicado a las inversiones, en el párrafo 8 del artículo 10, estipula que "todas las transferencias relacionadas con una inversión cubierta se hagan libremente y sin demora". Esta disposición está sujeta a disposiciones especiales en materia de solución de controversias, contenidas en el anexo 10C del acuerdo; entre ellas se incluye la disposición de que las reclamaciones formuladas al amparo del párrafo 8 del artículo 10 sólo pueden presentarse después de que haya transcurrido un año desde que tuvieron lugar los actos que motivan la reclamación.

Además, los dos países se comprometieron a otorgar un trato no discriminatorio a los productos digitales, y acordaron no imponer derechos de aduana a esos productos, y cooperar en cuestiones normativas relacionadas con el comercio electrónico.

3.3.10Otras negociaciones comerciales.En octubre de 2002, Chile, Nueva Zelandia y Singapur acordaron iniciar

conversaciones formales sobre un acuerdo de libre comercio trilateral en la segunda mitad de 2003, con la finalidad de suscribir un acuerdo en 2004, objetivo que no se alcanzó. Durante el curso de las negociaciones se incorporó un cuarto país, Brunei. Finalmente el acuerdo se alcanzó en el segundo trimestre de 2005.

En el año 2003, Chile inició negociaciones con Bolivia para ampliar el ámbito del acuerdo de complementación económica vigente, tanto en cuanto a las disciplinas como a los productos. Estas negociaciones se vieron interrumpidas en octubre de ese año luego de la caída del gobierno boliviano encabezado por el Presidente Sánchez y su reemplazo por Carlos Mesa.

Por otra parte, Chile inició conversaciones preliminares sobre acuerdos comerciales con India y Japón.

Además, Chile participó en los grupos de negociación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). El proceso del ALCA, que se inició en 1994, persigue eliminar, de manera progresiva, los obstáculos al comercio y la inversión, y las negociaciones debería haber concluido en enero de 2005, pero se estancaron en el año 2004 y fueron suspendidas temporalmente, sin fecha.

3.3.11Otros arreglos y foros internacionalesChile es miembro desde 1994 del Foro de Cooperación Económica de Asia y el

Pacífico (APEC). Los miembros del APEC se han comprometido a liberalizar el comercio de bienes y servicios entre países desarrollados para el año 2010 y entre todos los miembros para 2020. Chile se comprometió a liberalizar el comercio para el año 2010. El proceso de liberalización del comercio y de las inversiones inicialmente convenido por los participantes de APEC (hoy 21) era unilateral, voluntario y aplicable sobre la base de una cobertura integral del universo total de bienes y servicios.

Chile es beneficiario de los esquemas del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Ha recibido preferencias SGP de Bulgaria, Hungría, el Japón y Nueva Zelandia. Es parte del Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo (SGPC).

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Chile es miembro fundador del Grupo de Cairns. No pertenece a ningún acuerdo ni asociación internacional de productos básicos.

3.4 Conclusiones del CapítuloAntes de la llegada de la Concertación al gobierno, la política comercial tenía

un fuerte contenido ideológico que se impuso por encima de los intereses particulares de muchos sectores, especialmente los industriales manufactureros.

Chile cuenta en el año 2005 con 14 acuerdos comerciales que establecen condiciones preferenciales para el comercio bilateral con 35 países (después de la incorporación de los diez nuevos miembros a la UE).

Como vimos más arriba, las alternativas de la política comercial chilena están abiertas a diferentes opciones que, para efectos de nuestro análisis resumiremos en los siguientes términos que se recogen en el Recuadro Nº 2. Desde la perspectiva teórica las alternativas de política comercial no son necesariamente complementarias.

En un comienzo la política comercial de Chile fue esencialmente la apertura unilateral de la economía por la vía de la reducción de aranceles, en una segunda fase se complementa con la participación activa en las negociaciones multilaterales que se desarrollan en el marco del GATT (la Ronda Uruguay) para acordar una reducción generalizada de los aranceles en el comercio mundial.

En 1990, con el cambio de régimen político en Chile desde la dictadura a la democracia, se aplica un ajuste a la política comercial del país incorporando un componente bilateral y regional a las negociaciones, sin por ello abandonar la apertura unilateral y la participación en los foros multilaterales.

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Recuadro Nº 2 Alternativas de Política Comercial

Política Comercial

Elementos característicos

Hechos relevantes

Unilateralismo Apertura unilateral de la economía por medio de la rebaja de aranceles y la supresión de las barreras no arancelarias.

Junio 1991, rebaja de aranceles de 15% a 11%.

Rebaja paulatina de aranceles de 11% hasta 6%, desde el 1/1/1999 hasta el 1/1/2003

Multilateralismo

Participación en los acuerdos de la OMC tendientes a liberalizar el comercio y establecer reglas que garanticen respeto a los principios de Trato Nacional y Nación Más Favorecida (NMF).

Participación en el Órgano de Solución de Controversias.

1992, Chile participa activamente en las negociaciones del GATT, la Ronda Uruguay.

Nov. 1994, se incorpora a la legalidad interna el Acuerdo de Marrakech que dio origen a la OMC, continuación del GATT.

2002. Renegociación arancel consolidado en la OMC para los productos en Banda de Precios (azúcar y trigo)

Regionalismo Participación en acuerdos comerciales regionales.

1980 Chile en la ALADI

1998, Chile se asocia a MERCOSUR (no es miembro pleno)

Nov. 1994, se hace efectivo el ingreso de Chile al Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico, (APEC).

Dic. 1994, Chile, Estados Unidos, México y Canadá anuncian la decisión de iniciar el proceso para incorporar a Chile al TLCAN (proceso fallido).

Abril 1998, se da inicio a la negociación del ALCA (proceso fallido).

Feb. 2003, entra en vigor acuerdo de asociación con la UE.

Bilateralismo Negociación y Desde 1991 Chile negocia y

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establecimiento de acuerdos comerciales bilaterales que dan concesiones mutuas a los países participantes.

concierta Acuerdos de Complementación Económica (ACE) con todos los países América del Sur.

Desde 1997, Chile ha concertado TLC con Canadá, México, Costa Rica, Corea, El Salvador, Estados Unidos y la Unión Europea.

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4 LOS ACTORES DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN CHILE

Este capítulo describe los diferentes actores que han participado en la discusión, elaboración y aplicación de la política comercial de Chile entre los años 1990 y 2003.

En primer lugar hay que hacer notar que en el período analizado se produce una paulatina emergencia de participantes en la discusión de las políticas gubernamentales del área económica internacional, como en todas las áreas de la política. Este fenómeno se explica, en primer lugar, por el proceso de transición a la democracia desde el régimen dictatorial de Pinochet. La restauración formal del régimen democrático en Chile con la elección popular del Presidente de la República y de la mayoría de los parlamentarios24 y la instalación de un gobierno de signo contrario al régimen militar significaron una apertura de espacios para la incorporación de nuevos actores al debate y a la formulación de las políticas públicas.

Desde la perspectiva de este estudio, otro factor que influye en la mayor participación de los diferentes actores es la creciente percepción de la importancia de los asuntos internacionales en el desarrollo nacional y el impacto que tienen los fenómenos mundiales sobre la economía y la sociedad chilena. Los temas internacionales y, con mayor razón, las políticas de relaciones económicas internacionales eran materias que habían estado tradicionalmente en manos de muy pocos especialistas de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Hacienda y de Economía, pero en la medida que los distintos actores de la sociedad chilena se perciben a si mismos cada vez más dependientes de los flujos económicos, comerciales, financieros, de información e ideas que se mueven a escala mundial, aumenta su preocupación e interés en tratar de influir en la forma en que Chile se inserta en el comercio internacional (Porras, 2003:17).

Antes de entrar en materia es necesario referirse a uno de los aspectos que provocó cambios importantes en la forma en que se conciben y ejecutan las políticas públicas en Chile. Siguiendo una corriente mundial de aplicar una visión técnica a la política, frente a la creciente complejidad de las políticas públicas y a la pérdida de importancia de las ideologías, en Chile se vive la promoción de economistas a los cargos públicos de forma acentuada. El aparente éxito de este grupo – los llamado “Chicago boys” – durante el régimen de Pinochet hizo que los formatos que imprimieron, su lenguaje, sus mitos e ideología terminaran convirtiéndose en un nuevo modelo dentro de la organización del Estado que sobrevivió al régimen militar (Porras, 2003:20).

En el capítulo sobre los actores comenzaremos por los participantes al interior del gobierno, incluyendo el Ejecutivo, la administración y el Parlamento; luego abordaremos los actores no gubernamentales: los partidos políticos, los grupos de interés, la academia, los medios de comunicación y la opinión pública.

Si bien esta distinción dentro-fuera del gobierno es parcialmente artificial, en grueso sirve para organizar la discusión. (Kingdon, 1995:21) Además, la distinción tiene un significado importante. Las personas que se encuentran dentro del gobierno

24 Una parte de la Cámara de Senadores era designada por procedimientos no democráticos.

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tienen la autoridad que les entrega la Constitución y las leyes, estatus que no poseen quienes se encuentran fuera. Esta distinción es útil en un mundo donde las fronteras entre lo público y lo privado son tenues en la práctica (Kingdon, 1995:45 y 46).

4.1 LOS ACTORES GUBERNAMENTALES

4.1.1El Gobierno

Desde el punto de vista institucional, estudiaremos la forma como se articularon las diferentes instancias dentro del gobierno a la hora de definir las prioridades gubernamentales y de tomar las decisiones en el campo de la política comercial. Veremos el papel desempañado por el Poder Ejecutivo y sus componentes: la Presidencia de la República, lo asesores presidenciales, los Ministerios y otros organismos públicos y el Poder Legislativo representado por las dos Cámaras.

Antes de entrar en materia, es ilustrador señalar la paradoja de que a mayor integración al mundo los ministerios de relaciones exteriores ven reducidos o amenazados sus ámbitos de acción institucional. Esta paradoja es el resultado de la necesidad actual para cada actor gubernamental de tener su propia red de interacciones internacionales, desarrollando iniciativas y actividades propias, muchas veces sin el conocimiento de la Cancillería. (Varas, 1989:22) Esta realidad es el origen de múltiples conflictos inter institucionales, definiciones contradictorias y zonas grises en las responsabilidades de los organismos estatales que intervienen en las relaciones internacionales.

Durante el régimen dictatorial anterior a 1990 la toma de decisiones en materia de relaciones económicas internacionales no tenía un canal formal conocido, los mecanismos fueron ad-hoc e informales. Existió un Consejo Económico y Social que estaba integrado por un amplio espectro de instituciones, pero que tenía poca influencia en la formulación de la política comercial (Sáez, 2002:36).

Con el retorno a la democracia en 1990 entró en vigor la Constitución de 1980, que, siguiendo la tradición chilena, deja la conducción de la política exterior como una prerrogativa exclusiva del Presidente de la República. A él corresponde tomar las decisiones orientadoras de la política internacional y las decisiones cruciales en los momentos de cambio. En el segundo nivel de la organización del Estado se encuentra el Ministerio de Relaciones Exteriores que esta encargado de “la planificación, dirección, coordinación, ejecución y difusión de la Política Exterior que formula el Presidente de la República”25 junto con la coordinación de los distintos ministerios y organismos públicos en asuntos que inciden en la aplicación de la Política Exterior. En el caso de las relaciones económicas-comerciales los Ministerios que participan en la formulación de las políticas, además de Relaciones Exteriores, son el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Economía.

25 http://www.minrel.cl/pages/acerca.html, el 24/6/2004

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http://www.minrel.cl/pages/acerca.html

4.1.1.1La Presidencia de la República

La Constitución Política de Chile de 1980 actualmente vigente, siguiendo la tradición presidencialista del régimen político chileno, entrega al Presidente de la República la formulación e implementación de la política exterior del país, incluida la política comercial.

La Constitución establece dentro de las responsabilidades presidenciales: Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 50 No. 1. Las discusiones y deliberaciones sobre estos objetos serán secretos si el Presidente de la República así lo exigiere26.

De igual manera, el Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva para modificar los aranceles a las importaciones, modificación que sería materia de una ley: Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión.

Estas atribuciones presidenciales se han ejercido de forma diferente en los tres gobiernos que se han sucedido en el período bajo estudio. Una forma de calificar los presidentes en este período es siguiendo las categorías definidas por Manfred Wilhelmy (1983:32) en relación al manejo de la política exterior. Este autor distingue entre un Presidente “impulsor”, que juega un papel activo en la definición y manejo de la política comercial, y un Presidente “árbitro”, que da menos importancia a los asuntos internacionales y tiende a concentrarse en la política doméstica, dejando un mayor margen para la intervención de otros actores en la elaboración e implementación de la estrategia comercial.

Siguiendo esta clasificación se puede decir que Patricio Aylwin (1990-1994) fue un Presidente “árbitro” en materia de las relaciones económicas internacionales, sus esfuerzos se centraron, por razones obvias, en la conducción del proceso interno de transición a la democracia, aunque también dio la importancia que se debía a la reintegración de Chile a la comunidad internacional y a los procesos económicos mundiales (Aylwin, 1990:9).

En la medida que la situación política interna del país se estabilizaba y la importancia de las decisiones económicas aumentaba, los temas vinculados a las relaciones económicas internacionales fueron subiendo dentro de las prioridades de la agenda presidencial. Se puede decir que Eduardo Frei (1994-2000) y Ricardo Lagos (2000-2006) fueron presidentes “impulsores” en la gestión de la estrategia comercial. Ambos presidentes tenían una mayor cercanía con los temas de las relaciones económicas internacionales, Frei venía del campo empresarial y Lagos se había especializado en economía, lo cual les daba la posibilidad de asumir un rol más protagónico en la definición de la política comercial durante sus respectivos gobiernos. (Porras, 2003:18)

El caso chileno esta muy cerca de lo que señala Kingdon (1995:21 y 22) en cuanto ningún otro actor individual en el sistema político tiene la capacidad del Presidente para establecer la agenda en un área específica. Aunque el Presidente no 26 Constitución Política de Chile, Capítulo IV, Art. 32, n. 17.

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controla totalmente la agenda política, concluye Kingdon, afecta la agenda de varios de los participantes en el sistema. Pero si bien el Presidente puede dominar y determinar la agenda, no es capaz de dominar las alternativas que son consideradas y es incapaz de determinar el resultado final.

Por ejemplo, para incorporar los tratados internacionales a la legalidad interna o para modificar los aranceles, el Presidente requiere la aprobación parlamentaria, cuestión que en el caso chileno, como veremos más adelante, ha obligado al Ejecutivo a negociaciones y compromisos con grupos parlamentarios que no tenía considerados. En otro caso, la voluntad del Ejecutivo para negociar un TLC con Nueva Zelandia debió postergarla por el fuerte rechazo de parte de los productores lácteos.

Según Kingdon (1995: 24 a 26) dentro de los medios con que cuenta el Presidente de la República se encuentran sus facultades constitucionales, la capacidad organizativa del gobierno frente a los otros actores de la política, la capacidad para centrar la atención en los temas de su agenda, la capacidad para influir en la opinión pública y la capacidad de influencia personal del Presidente cuando se involucra directamente en una política concreta. Estas características se pueden considerar comunes a todos los regímenes políticos presidencialistas y, particularmente, están presentes en Chile.

4.1.1.2Los asesores presidencialesConsiderando el amplio campo que tiene el Presidente de la República en la

elaboración y decisión de las políticas comerciales, se explica la existencia de un grupo de personas que lo asesoran en esas materias, sin estar en la línea de la organización del Estado. Este es el segundo componente de los actores gubernamentales catalogado por Kingdon, el equipo asesor directo del Presidente (Kingdon, 1995:26 y 27). En Chile estos asesores del Presidente han tenido diferentes grados de importancia en el período estudiado, según la mayor o menor participación directa del Presidente en las decisiones políticas sobre la agenda comercial y de acuerdo a la confianza que entregue el Mandatario a sus Ministros para actuar en su nombre.

Durante los gobiernos de Aylwin y Frei R-T, los asesores directos o personas de confianza del Presidente ocuparon los principales cargos ministeriales de forma tal que la adopción de las decisiones siguió las vías normales de la estructura del Poder Ejecutivo.

La presencia de estos actores, supuestamente no visibles, en la definición de las políticas públicas aparece durante el gobierno de Ricardo Lagos (2000 – 2006) y se ha hecho pública por las referencias de los medios de comunicación y el mundo político al llamado “segundo piso” del Palacio de la Moneda, lugar en el cual tendrían sus oficinas. Con dicho nombre se hace referencia a personas que tienen influencia en las decisiones presidenciales sin formar parte de la estructura del Estado ni tener responsabilidades políticas formales en la organización democrática del país. Son personas que solo responden a la confianza del Presidente de la República a diferencia de los Ministros de Estado que, siendo de la confianza del Mandatario, además tienen responsabilidades políticas y administrativas ante los otros poderes del Estado.

En este último caso su influencia se hizo sentir en decisiones importantes de la política comercial chilena como el abandono de la opción de adherir al MERCOSUR

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y el anuncio de las negociaciones para alcanzar un TLC con Estados Unidos en noviembre del año 2000.

Por otra parte, se presenta también la figura en que una misma persona cumple dos papeles: asesorar directamente al Primer Mandatario y formar parte de un organismo del Estado a cargo de la ejecución de esas políticas. Esto ocurre cuando el Presidente por razones políticas no puede designar en los altos cargos a la persona de su elección y de su confianza, quedando ésta en un segundo nivel de la administración pero no por ello marginada de la elaboración y decisión de las políticas del Ejecutivo. Un caso representativo se produce durante el mandato del Presidente Lagos con su hijo Ricardo Lagos Weber. Éste ocupa el cargo de Director de Relaciones Económicas Multilaterales en la Cancillería pero, a su vez, asesora directamente al Presidente en materias de política comercial.

También es el caso de personas que ocupan altos cargos pero su influencia en las definiciones de políticas trasciende el Ministerio u organismo que tiene bajo su responsabilidad. Durante el mandato del Presidente Eduardo Frei R-T (1994 – 2000) aparece este fenómeno en el “circulo de hierro”, según lo llamaron los medios de comunicación, constituido por los Ministros Boeninger, Figueroa y Pérez Yoma.

La influencia de los asesores directos del Presidente de la República en Chile se ha manifestado principalmente en la preparación de las alternativas políticas disponibles para la definición de la agenda presidencial, mientras más se ha acercado a la determinación de la agenda han aparecido los roces y conflictos con los Ministros y altos cargos que, se supone, tienen como papel definir junto al Presidente la agenda de gobierno.

4.1.1.3Los Ministerios y servicios públicos.El tercer componente en la administración pública, de acuerdo a Kingdon, es

el conjunto de personas que ocupan los altos cargos del Ejecutivo y que son de exclusiva confianza del Presidente de la República. En este nivel se encuentran los Ministros, Subsecretarios, Directores Nacionales y Jefes de servicios. Kingdon plantea que, según la teoría tradicional, estos altos cargos pueden jugar un papel importante en el establecimiento de las políticas de gobierno en la medida que su autoridad ha sido delegada directamente por el Presidente y se encuentra en los más altos niveles de la cadena de mando. Pero, se argumenta que de manera frecuente las personas nombradas por el Presidente son capturadas por las administraciones donde llegan o que los funcionarios denominados “de carrera” encuentran la manera de eludir la autoridad de sus superiores. (Kingdon, 1995:28 y 29).

Esta última consideración, que Kingdon no confirma en su estudio, tiene aplicación limitada en el caso chileno. Ella podría ser válida para el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile donde existe un cuerpo de funcionarios “de carrera” constituido principalmente por diplomáticos que gozaron de la confianza del régimen militar o fueron incorporados durante ese período27. Pero, como veremos más adelante, los diplomáticos de carrera solo jugarán un papel secundario en la elaboración y aplicación de la política comercial de los gobiernos de la Concertación. En la experiencia chilena de diseño y ejecución de la política de relaciones

27 Debe tenerse en consideración que luego del Golpe de Estado de 1973 alrededor de cien funcionarios diplomáticos – un tercio de la planta – fueron exonerados del Ministerio por razones políticas y reemplazados por personas de confienza del régimen militar.

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económicas internacionales la burocracia estatal y los funcionarios de carrera se vieron marginados o reducidos a labores de menor importancia.

Dentro del Poder Ejecutivo son varias las entidades que tienen competencia en la política de relaciones económicas internacionales.

En primer lugar figura el Ministerio de Relaciones Exteriores que de acuerdo a su ley orgánica le entrega la función de encargado de “la planificación, dirección, coordinación, ejecución y difusión de la Política Exterior que formula el Presidente de la República”28, además de “coordinar las actividades de los distintos Ministerios y Organismos públicos en aquellos asuntos que inciden en la política exterior”29.

El primer intento para adaptar al Ministerio de RR.EE. a las exigencias que imponía el nuevo modelo de desarrollo económico y poder cumplir con su responsabilidad en el campo económico internacional, fue la creación de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), cuya misión genérica es “asesorar al Ministerio en materias económicas internacionales y ejecutar la acción económica exterior”.

De acuerdo a la legislación orgánica de DIRECON, el DFL No. 53 de 10 de enero de 1979, su objetivo es el de “ejecutar la política que formule el Presidente de la República en materia de relaciones económicas con el exterior”. Además, le corresponde coordinar a todos los servicios de la administración pública que tengan atribuciones en las materias económicas internacionales.

Para cumplir su cometido la DIRECON cuenta con tres Direcciones especiales, encargadas respectivamente de los asuntos económicos bilaterales, los multilaterales y la promoción de las exportaciones30. El organismo está a cargo de un Director General que tiene la particularidad de ser nombrado por un decreto que debe llevar las firmas de los Ministros de RR.EE. y Hacienda, aunque su dependencia jerárquica se sitúa en el Ministerio de RR.EE. A pesar de esta doble dependencia formal, esta entidad ha contado con una amplia autonomía tanto en su gestión como en su financiamiento.

El Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción tiene algunas atribuciones en materias económicas internacionales definidas por su ley orgánica. Le corresponde “elaborar los convenios y tratados internacionales de carácter económico y comercial” así como “impartir, en conjunto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, las instrucciones de carácter económico y comercial a los Cónsules y demás agregados comerciales en el extranjero”.31

El Ministerio de Hacienda por su parte, es la contraparte nacional de organizaciones financieras internacionales tan importantes como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento. Además, debe concurrir con su conformidad escrita

28 http://www.minrel.cl/pages/acerca.html, el 24/6/200429 DL 161 del 3 de marzo de 197830 La Dirección de Promoción de Exportaciones constituye lo que se llama comúnmente ProChile.31 DFL No. 88 de 1953, modificado por las leyes No. 14.171 y 18.768, DL No. 3511 y otros.

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http://www.minrel.cl/pages/acerca.html

para aprobar las actuaciones de la DIRECON junto con, como se señaló antes, participar en la designación del Director General de la DIRECON.

En los primeros años de los gobiernos de la Concertación se estableció una reunión periódica de los Ministros y Subsecretarios de estas tres carteras ministeriales para alcanzar una coordinación efectiva de sus actividades en el área económica internacional. En la práctica, los tres Ministerios acomodaron su acción internacional encargándose cada uno de ellos en forma prioritaria de un sector determinado, manteniendo la Cancillería su responsabilidad de coordinador principal de las respectivas políticas en las diferentes áreas geográficas (Jara, 1993:34 y 35).

Con el antecedente de la coordinación mencionada, en 1992 el Presidente de la República resolvió crear con el carácter de organismo consultivo permanente el Comité Interministerial de Relaciones Económicas Internacionales32 con la función principal de “asesorar en la formulación y coordinación de las políticas referentes a las relaciones económicas internacionales, en especial a lo que corresponde a las negociaciones económicas y comerciales tanto bilaterales como multilaterales”.

El Comité quedo integrado por los Ministerios de Relaciones Exteriores –que lo preside–, de Economía, de Hacienda, de Agricultura, Secretaría General de Gobierno y de Planificación y Cooperación. En casos especiales, según las materias a tratar, el Comité podía invitar a otros Ministros, funcionarios públicos de alto nivel, expertos, académicos o personeros del sector privado con amplia y reconocida versación sobre el tema de que se trate.

Se estableció que el Comité debía funcionar con la mayoría absoluta de sus miembros, pudiendo hacerse representar por sus subrogantes legales. En caso de disentimiento las materias pertinentes se debían someter a la decisión final del Presidente de la República.

Con la finalidad de apoyar la labor del Comité Interministerial, se resolvió en el mismo decreto de su creación, instituir dos entidades: el Comité de Subsecretarios del área de las relaciones económicas internacionales y el Comité de participación del sector privado. El Secretario Técnico del Comité de Subsecretarios era también el Director General de Relaciones Económicas Internacionales del MINISTERIO de RR.EE.

A pesar de las definiciones institucionales anteriores, la participación de diferentes Ministerios en la elaboración y ejecución de las políticas comerciales hizo difícil la coordinación y la acción conjunta entre ellos. La ausencia de una clara repartición de competencias y recursos entre los Ministerios de RR.EE., Hacienda y Economía solo se superó luego de un largo y costoso proceso de aprendizaje institucional durante los tres gobiernos de la Concertación del período bajo estudio (Porras, 2003:19)

Antes de ello, más allá de las atribuciones formales de los tres Ministerios, las diferentes misiones que están llamados a cumplir en la política nacional determinaban visiones distintas de los objetivos de la política comercial. En este mismo contexto se inserta la pugna de los diferentes servicios públicos por hacer valer sus atribuciones legales, independiente de consideraciones de política

32 Creado por Decreto Supremo No. 1.153 de 2 de octubre de 1992.

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internacional. Nos referimos al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), al Servicio Nacional de Aduanas y al Banco Central, entre otros.

Una de las razones que produjeron las insuficiencias institucionales mencionadas fue la situación del Ministerio de RR.EE. al momento del retorno a la democracia. Porras (2003:19) califica esa situación como una “grave crisis” originada por el choque entre la política de apertura económica unilateral iniciada a mediado de los años setenta – lo que requería una política exterior dinámica, flexible y activa que diera prioridad a los asuntos comerciales – frente a un Ministerio de RR.EE. que se caracterizaba por su formalismo, una vocación generalista y que daba primacía a los aspectos políticos.

La tecnocracia que se incorporó al régimen de Pinochet vio en el Ministerio de RR.EE. una institución ineficiente que obstaculizaba los logros del nuevo modelo económico en el campo internacional. Por esta razón terminaron optando por transferir gran parte de las competencias y recursos con que contaba ese Ministerio en el manejo de la política comercial a favor del Ministerio de Economía y, principalmente, del Ministerio de Hacienda (Porras, 2003:19).

El cambio de régimen político en 1990 significó un nuevo desafío para el Ministerio de RR.EE. difícil de enfrentar. Los objetivos internacionales del nuevo gobierno de la Concertación en materia de reinserción política y económica pusieron en evidencia las limitaciones de ese Ministerio. De acuerdo a Porras (2003:20) tres son las principales dificultades en ese momento: i) el reemplazo de personas que ocupaban posiciones de importancia en la administración pública por otras que, en muchos casos, carecían de experiencia en la gestión pública; ii) la obligación de adaptarse a los nuevos requisitos que imponía la democracia en materia de transparencia y abandono de las formas autoritarias; y, finalmente, iii) las diferencias de óptica y de repartición del poder de influencia en el establecimiento de la agenda gubernamental de los ministerios involucrados en la definición de la política comercial.

Al iniciar el primer gobierno de la Concertación la búsqueda de acuerdos comerciales con el mundo se constató la incapacidad de DIRECON para cubrir todos los frentes33.

Al restablecerse la democracia en Chile y constituirse el gobierno de Patricio Aylwin los Ministerios son asignados con un criterio de equilibrio político que llevó a que aquellos Ministros que tenían competencias en la política comercial representaran distintas corrientes de pensamiento y propusieran diferentes alternativas para llevar adelante las tareas de gobierno.

Además, se hizo una distribución de responsabilidades por áreas geográficas. De esta manera el Ministerio de RR.EE. y la DIRECON asumieron las negociaciones con los países de Latinoamérica mientras el Ministerio de Economía se ocupaba de la Comunidad Económica Europea y también de América Latina, y el Ministerio de Hacienda se concentraba principalmente en América del Norte.

33 El Ministro de Hacienda señalaba en 1992 los desafíos que planteaba en el plano técnico la realización de negociaciones simultáneas con México y con Venezuela, además de la que se esperaba muy pronto con Estados Unidos. Tomaba como ejemplo el caso de México en su negociación con Estados Unidos que implicaba a 15 grupos de trabajo que sumaban 250 personas (Foxley, 1993:50)

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Detrás de esta distribución geográfica se escondía una pugna no resuelta sobre las prioridades que debía aplicar el gobierno de Patricio Aylwin. El Ministro de Hacienda de la época, Alejandro Foxley, era un abierto partidario de orientar la política comercial chilena hacia una alianza con Estados Unidos y con ese objetivo constituyó un equipo de profesionales altamente calificados en su Ministerio para hacerse cargo de las negociaciones para la incorporación de Chile al TLCAN. En cambio, dentro de la Cancillería y la DIRECON, con el retorno a la democracia, se reintegraron los profesionales que tradicionalmente habían tenido a su cargo los temas integración económica latinoamericana desde 1960 cuando se constituyó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).

Por su parte, el Ministro de Economía del primer gobierno de la Concertación era un representante del Partido Socialista que estuvo exiliado en Francia durante la Dictadura e ideológicamente estaba más cerca del latino americanismo y de políticas comerciales pro europeas. A ello se suma la rivalidad permanente en Chile entre los Ministros de Economía, tradicionalmente responsables del desarrollo económico del país, y los Ministros de Hacienda, responsables de las cuentas fiscales.

Con la llegada al gobierno de Frei R-T se hicieron cambios en la institucionalidad de la política comercial. Se buscó centralizar la coordinación de todas las negociaciones comerciales en la DIRECON en una solución pragmática que cubría todas las áreas geográficas bajo el concepto político del “Regionalismo Abierto”.

Finalmente, durante el gobierno de Ricardo Lagos se reforzó la primacía de la DIRECON como organismo responsable de la aplicación de la política comercial, pero las decisiones se remontaron a los más altos niveles del Poder Ejecutivo. En este período el Director General fue elegido directamente por el Presidente de la República, centralizándose gran parte de las decisiones en la Presidencia.

Los Ministerios y servicios públicos chilenos jugaron un papel principal tanto en la construcción de las alternativas políticas, como en la formulación y puesta en acción de la agenda gubernamental. En general se puede afirmar que en Chile las alternativas de la política comercial fueron el resultado de la conjunción de diferentes elementos, independientes muchos de ellos, que se mezclaron de acuerdo a las circunstancias internacionales para dar como resultado una acción concreta.

4.1.2El Parlamento.Al considerar el lugar ocupado por el Parlamento en la fijación de la agenda se

despiertan expectativas contradictorias. Por una parte, el Congreso es el lugar donde se reúnen los representantes elegidos por el pueblo, son los depositarios de importantes prerrogativas y responsabilidades dentro de la institucionalidad democrática y son un foco de atención de los medios de comunicación. Pero, por otra parte, en el Congreso se pueden encontrar tantas agendas diferentes como parlamentarios hay, con muchas dificultades para coordinarlas, carentes de control sobre la implementación, pueden tener escasa experiencia para establecer propuestas detalladas y pueden estar a la merced de los grupos de intereses, de su circunscripción electoral y de las presiones del Ejecutivo (Kingdon, 1995:34)

Los parlamentarios son importantes en la definición de la agenda por varias razones (Kingdon, 1995:36 a 38):

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a) En primer lugar, tienen la autoridad que les otorga la Constitución y las leyes, así es como casi todas las decisiones importantes del país requieren su aprobación;

b) Por otra parte, la actividad parlamentaria es una formidable fuente de publicidad, los parlamentarios hacen discursos, conferencias de prensa, crean comisiones investigadoras, todo lo cual es cubierto abundantemente por los medios de comunicación;

c) La tercera razón de su importancia se encuentra en la capacidad de recolectar y mezclar la información, lo sustantivo, lo político, lo académico, la información interesada;

d) Finalmente, su mayor estabilidad en el cargo los hace más influyentes en la agenda que ciertas autoridades políticas, en cambio los asemeja a los funcionarios de carrera.

Los objetivos que tienen los parlamentarios en vista cuando se involucran en el establecimiento de la agenda pueden ser diversos. Quizás el más importante puede ser la satisfacción de los intereses de sus electores, lo que se traduce en la introducción de variables geográficas en la discusión de la agenda. Otro objetivo de muchos congresistas es fortalecer su reputación dentro del Poder Ejecutivo en el sentido de ganar influencia en las decisiones que éste adopta. Un tercer objetivo puede ser de tipo ideológico, es decir, su deseo de hacer prevalecer una determinada concepción del bien público (Kingdon, 1995:38 y 39)

En el caso chileno las atribuciones del Congreso Nacional de acuerdo a la Constitución son:

Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado debe ser presentada antes de su ratificación. Un acuerdo deberá ser aprobado mediante el proceso legislativo.

Las medidas que el Presidente de la República adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirán nueva aprobación del Congreso, amenos que se trate de materias propias de ley.

En el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, podrá el Congreso autorizar al Presidente de la República a fin de que, durante la vigencia de aquel, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal cumplimiento, siendo en tal caso aplicable lo dispuesto en los incisos segundo y siguientes del Artículo 61

En consecuencia, el Parlamento no tiene facultades para modificar los tratados concluidos por el Poder Ejecutivo.

En relación a la participación del Parlamento en la definición de la política comercial, constatamos que las atribuciones de este Poder del Estado son bastante limitadas en lo formal. Sin embargo, dado el hecho que el Congreso debe aprobar o rechazar los acuerdos comerciales internacionales firmados por el Ejecutivo, se abre un espacio de negociación para incorporar los intereses de los parlamentarios. A pesar de que la coalición de gobierno cuente con la mayoría en las Cámaras, eso no le asegura la obtención de los votos necesarios para aprobar sus proyectos.

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Así es como el Parlamento ha jugado el papel de caja de resonancia de los grupos de intereses privados que han quedado insatisfechos de las negociaciones comerciales realizadas por el Ejecutivo y, en algunas ocasiones, ha obtenido compensaciones económicas a cambio del voto de los parlamentarios afines. Este es el caso de la discusión parlamentaria del acuerdo de Chile con MERCOSUR en 1997, oportunidad en que la denominada “bancada agrícola”34 obtuvo compromisos gubernamentales de un paquete de ayuda a la agricultura tradicional por varios cientos de millones de dólares. En otras ocasiones algunos parlamentarios han cuestionado las atribuciones constitucionales del Ejecutivo para poner en vigor acuerdos comerciales sin solicitar la aprobación del Congreso, bregando para ganar espacio de influencia en el área.

Según una interpretación rigurosa del inciso 1 del artículo 50 de la Constitución chilena se excluyó al Parlamento de la aprobación de los acuerdos comerciales negociados por Chile en los años noventa. Según ese inciso constitucional las medidas que el Presidente de la República adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirán nueva aprobación del Congreso, a menos que se trate de materias propias de ley. De acuerdo a esta disposición el Poder Ejecutivo puso en vigor los Acuerdos de Complementación Económica firmados con México, Venezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador, considerando que eran establecidos para el cumplimiento de un tratado en vigor, esto es el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Sin embargo, en la medida que los acuerdos comerciales de Chile empezaron a alcanzar relevancia pública y cuando algunos intereses particulares se vieron afectados por los resultados de los tratados que suscribía el Ejecutivo, las voces de los sectores económicos afectados y el interés de los parlamentarios en participar en las decisiones sobre política comercial confluyeron en el cuestionamiento de la atribución establecida en el inciso 1 del artículo 50 mencionada más arriba. Esta situación dio motivo a un amplio debate constitucional, la presentación de un recurso al Tribunal Constitucional y el establecimiento de un acuerdo político entre Ejecutivo y Parlamento que reconoció los derechos del Parlamento a intervenir en la aprobación de los futuros tratados comerciales negociados por el gobierno.

En el período que estamos estudiando la Concertación ha tenido mayoría en todas las comisiones. Particularmente el Partido Demócrata Cristiano ha predominado en la Comisión de Relaciones Exteriores. Por otra parte, los miembros de la Comisión han tenido una alta permanencia en sus cargos, ganando en especialización y conocimiento de las materias, pero el grado de autonomía en la toma de decisiones ha sido menor que el resto de las comisiones al estar más condicionada por las orientaciones del Ejecutivo y las directrices de las direcciones de las coaliciones partidarias (Porras, 2003:25).

En conclusión, se puede decir que el Parlamento chileno no ha tenido participación en el diseño de las alternativas de la política comercial del país ni en la construcción y ejecución de la agenda gubernamentales al respecto. Pero, sí ha ejercido una influencia indirecta como instancia de último recurso a la cual apelan los sectores que se han sentido perjudicados por los acuerdos comerciales concluidos por el Ejecutivo. Al tener el Parlamento la facultad de aprobar o rechazar los

34 Grupo informal de los parlamentarios que representan a las regiones de la agricultura tradicional sustituidora de importaciones.

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Tratados negociados por el Poder Ejecutivo los debates en su seno son una caja de resonancia para los sectores que han quedado disconformes con los términos de esos Tratados y la oportunidad de obtener compensaciones.

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4.2 LOS ACTORES NO GUBERNAMENTALES.Dentro de los actores no gubernamentales en el proceso de formulación de las

políticas públicas se distingue los partidos políticos, los grupos de interés expresados en el empresariado, los grupos económicos y los sindicatos, los medios académicos, consultores, los medios de comunicación, otros sectores interesados en las decisiones gubernamentales y el público en general.

Es difícil de trazar la línea entre los actores que están dentro y los que están fuera del gobierno. Los grupos de interés constantemente cabildean o son cabildeados por las autoridades de gobierno. Algunos especialistas tienen relaciones regulares con aquellos que se encuentran en el gobierno, a veces se encuentran contratados como consultores externos, otras están como expertos ante las comisiones del Parlamento, y a veces en relaciones más informales. Las personas entran y salen del gobierno, durante un tiempo actuando como lobbystas, consultores o expertos, otro tiempo ocupando puestos públicos. Los canales de comunicación entre los actores que están dentro y los que están fuera del gobierno son muy abiertos, las ideas y la información fluye por estos canales independientemente de la posición formal que ocupen (Kingdon, 1995:45).

Los grupos de intereses se encuentran entre los actores más importantes dentro de los participantes en la política desde fuera del gobierno, a causa de que generalmente están implicados en la protección de beneficios y prerrogativas existentes. Los grupos de interés, en lugar de estructurar la agenda del gobierno, a menudo tratan de insertar en la discusión sus alternativas preferidas una vez que la agenda ha sido establecida por algún otro proceso o participante. (Kingdon, 1995:67)

Los recursos de los grupos de interés van desde su influencia electoral, su capacidad para afectar la economía, su cohesión y capacidad de organización. Pero la disposición de estos recursos no asegura el éxito. (Kingdon, 1995:67 y 68)

Los académicos, investigadores y consultores influyen mayormente en las alternativas posibles que en la agenda, e influyen más en las decisiones de largo plazo que en las de corto plazo.

De acuerdo a Kingdon los medios de comunicación son menos importantes de lo que parece. Ellos siguen los sucesos más que influir la agenda gubernamental. Pero el impacto indirecto de los medios de comunicación incluye la opinión pública, la cual si que influye sobre los políticos. Los medios tienen la posibilidad de magnificar sucesos, sin estar en el origen de ellos, generando de esa manera opinión pública a favor o en contra de una política específica (Kingdon, 1995:68)

Los actores relacionados con las elecciones y la opinión pública tienen mayor influencia sobre la agenda del gobierno que sobre el establecimiento de las alternativas posibles. Las elecciones provocan cambios de administración y la rotación de parlamentarios, ambas cosas de gran impacto en la agenda. Pero, las promesas y plataformas electorales generalmente no son una guía muy precisa de las políticas públicas. Ellas establecen los grandes temas, aquellos que afectan a la agenda, pero no son lo suficiente precisas como para alimentar el debate sobre las alternativas. Pero la percepción de los políticos de lo que sería el “estado de ánimo” del país si que tiene un impacto en las agendas. La opinión pública actúa más como una restricción sobre lo que es posible, que como el apoyo a un tema particular (Kingdon, 1995:68).

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Partiendo de la base que los sectores externos al gobierno tienen diferente grado de influencia o capacidad para imponer su visión de las cosas, es necesario identificarlos y cualificar la importancia que alcanzaron en la definición de la política comercial en el período bajo estudio. Por ejemplo, gracias a la influencia de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), desde 1985 se ha mantenido un trato de excepción en la política de apertura de la economía chilena para los productores de trigo, de remolacha azucarera y de oleaginosas, por medio de un sistema de banda de precios que los protege de la competencia con los productos importados. En el caso contrario se encuentran los gremios de la industria de la confección y del calzado, quienes no han logrado la prohibición de la importación de vestuario y calzado usado, mientras se prohíbe la internación de vehículos y bienes durables usados.

En Chile se puede decir que, en la definición de las políticas públicas, entre los actores externos al gobierno se encuentran los partidos políticos, los gremios patronales y los grupos económicos, las organizaciones sindicales y ambientalistas, los centros de investigación política y académica y los medios de comunicación.

Ahora bien, en esta sección veremos en detalle los diferentes actores no gubernamentales que han participado en el debate para la definición y la ejecución de la política comercial chilena a partir del retorno a la democracia en 1990.

Antes se debe destacar que la participación de los actores no gubernamentales en la definición de las políticas públicas chilenas se ha visto limitada por la institucionalidad económica definida en la Constitución Política de 1980 y el marco legal heredado de la Dictadura militar. La nueva institucionalidad contiene los resguardos para evitar que las decisiones económicas sean dictadas según criterios políticos de corto plazo. Así, por ejemplo, el hecho que los aranceles a las importaciones sean parejos y su modificación deba ser aprobada por el Congreso, limitan seriamente la capacidad de cabildeo de los sectores económicos que busquen una protección particular por esa vía. Además, los grupos de interés tienen menos influencia cuando se usa al mercado como mecanismo de asignación de los recursos (Montero, 1997:207 y 208).

4.2.1Los partidos políticos.

Kingdon clasifica a los partidos políticos dentro de los actores relacionados con las elecciones que pueden afectar la agenda política a través del contenido de sus plataformas o programas, el impacto de su liderazgo en el Congreso y en el país, la influencia de sus adherentes y la ideología que representa. Muchos de los elementos de las promesas electorales como de las plataformas partidarias pueden llegar a constituir el centro de la agenda de un futuro gobierno (Kingdon, 1995:63).

En el caso chileno la situación anómala que vivieron los partidos políticos durante la dictadura militar, unos disueltos y perseguidos, otros en receso y tolerados, llevó a que su influencia en la definición de la agenda al retornar a la democracia fuera limitada.

La existencia de corrientes ideológicas es una variable explicativa de la existencia de grupos de presión que propician determinadas políticas en contraposición a otras. Con el retorno a la democracia se abrió en Chile un mayor

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espacio para la expresión de las distintas corrientes de pensamiento con relación a la política exterior del país. Tradicionalmente en Chile los partidos políticos han sido organizaciones definidas ideológicamente más que por intereses corporativos o personalistas y han tenido una fuerte gravitación sobre la marcha del país. Si bien durante los diecisiete años de dictadura hubo un esfuerzo sistemático para desprestigiar a la política y desarticular los partidos, la lucha por el retorno a la democracia vio la emergencia prácticamente de las mismas formaciones políticas existentes antes del golpe de estado.

A diferencia de lo ocurrido en otros países de la región que vieron demolerse su sistema de partidos políticos en la década de los ochenta, en Chile con el retorno a la democracia resurgieron los partidos políticos tradicionales, pero asumiendo importantes cambios en sus definiciones ideológicas y en sus políticas de alianzas.

Los partidos políticos chilenos se definían principalmente por su vertiente ideológica entre izquierda, centro y derecha. Pero, la existencia de la dictadura de Pinochet y el régimen electoral definido en la Constitución de 1980 causaron una importante modificación del espectro político. Los partidos políticos que conformaron la Concertación tenían distintas vertientes ideológicas: socialistas, socialcristianos y socialdemócratas, y una historia que los condenaba a ser enemigos, sin embargo coincidieron en aceptar el camino trazado por la Constitución de 1980 – dictada por el régimen militar – para retornar a la democracia.

Los partidos chilenos se definieron en torno al apoyo o el rechazo a la continuación de Pinochet en el plebiscito de 1989, conformando las dos alianzas políticas que perduran hasta hoy. El régimen electoral binominal ha contribuido al mantenimiento de estas alianzas en la medida que el partido que la abandone tiene muy pocas probabilidades de mantener su representación parlamentaria, como de hecho ocurre con las agrupaciones que se encuentran fuera de ellas.

Un segundo factor de cambio en el espectro político chileno es el viraje del Partido Socialista desde posiciones revolucionarias a planteamientos socialdemócratas y, en esa medida, su acercamiento al centro político. Este recentrar del Partido Socialista tiene diversas explicaciones, entre ellas el viraje provocado principalmente por la influencia del socialismo europeo en los dirigentes de ese partido exiliados en ese Continente; la caída del Muro de Berlín y, con ello, la pérdida de influencia del Partido Comunista en las otras formaciones políticas de la izquierda chilena.

Una consecuencia de la perduración del sistema de alianzas es la dilución de las diferencias ideológicas de los partidos de una misma coalición en función de la mantención de la unidad. Cada partido ha debido hacer concesiones para alcanzar un programa común. Este factor ha influido en la definición de los partidos frente a la política de relaciones económicas internacionales.

En el campo de las ideas, la doctrina económica imperante durante la dictadura militar muestra tener una influencia que va más allá de los equipos de profesionales y técnicos que lo integraban.

En lo referente a las políticas económicas en la Concertación se observa una línea divisoria que cruza los partidos en torno a políticas de mayor o menor participación del Estado en la economía, a la mayor o menor regulación de los mercados, en relación a la elevación o no de los impuestos, a la prioridad en el

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crecimiento económico o la prioridad en la distribución de la riqueza. Aun así, a la hora de gobernar, dentro de los equipos técnicos instalados por la Concertación, en los ministerios y principales organismos económicos, predomina una corriente de ideas que se inclina por una política de continuidad y reforma gradual de las políticas económicas del régimen militar.

Los partidos chilenos se incorporaron tardíamente al debate y la formulación de la política comercial en las décadas de los ochenta y noventa. Históricamente el tema se encontraba subordinado en la agenda a la política de desarrollo del país. Mientras la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) fue la política predominante, la política comercial era una consecuencia de las definiciones sobre la estrategia de desarrollo. En cambio con el modelo de desarrollo hacia fuera y la apertura de la economía, la política de relaciones económicas internacionales pasa a ser un elemento central de la política nacional. Como vimos antes, ella fue definida y adoptada en un contexto político no democrático, mejor dicho, dictatorial y económicamente tecnocrático, con los partidos políticos en receso o perseguidos. Lo anterior significó que el predominio en la definición de la política comercial lo tuvieron los altos funcionarios del gobierno.

Antes que los partidos políticos, los sectores empresariales, los medios académicos y los medios de comunicación comprendieron la importancia de las políticas que se estaban definiendo. Los partidos y sus dirigentes se incorporaron al debate solo cuando los acuerdos comerciales se transformaron en temas seguidos por la opinión pública o implicaban la asociación de Chile con Estados Unidos.

Por otra parte, al momento que la Concertación llega al gobierno en 1990 se reincorporan a los Ministerios e instituciones públicas miembros de esa coalición que habían tenido un papel importante en los esfuerzos integracionistas de los años sesenta y que habían sido exonerados después del golpe militar de septiembre de 1973. Ellos aportan una visión latinoamericanista. Por otro lado, se incorporan al gobierno numerosos profesionales que se habían exiliado en Europa durante los años de dictadura, los que traen consigo experiencias e ideas europeizantes y constituyen una corriente a favor de un acercamiento del país a las políticas de la Unión Europea. En tercer lugar, se distingue un sector de profesionales y altos funcionarios que por haber estudiado en EE.UU. o haber vivido exiliados en ese país, traen consigo una sensibilidad favorable al acercamiento de Chile con dicha potencia.

La existencia de estas tres corrientes produciría naturalmente enfoques y orientaciones disímiles al interior del gobierno, las cuales alcanzan la luz pública a través de proposiciones y decisiones diferentes en los distintos campos de la política internacional de Chile.

4.2.1.1La Concertación de Partidos por la Democracia.

El programa de la Concertación cuando llega al gobierno en 1990 había sido el resultado de un largo camino de aproximaciones sucesivas de los políticos y economistas opositores a la Dictadura militar, durante el cual se produjo un proceso paralelo de autocrítica y revisión de conceptos en la vertiente socialista y la vertiente democratacristiana (Boeninger, 1997:356)

Los partidos políticos chilenos aprendieron del sufrimiento pasado. Según Alejandro Foxley, Ministro de Hacienda del primer gobierno de la Concertación, la

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clave del éxito de la experiencia chilena radica en la calidad de la política. La clase política entendió que el Estado no estaba para administrar situaciones de poder ni para prolongar el terreno de las luchas ideológicas. Los altos funcionarios del gobierno entendieron que la transición a la democracia no resistiría un manejo partidista de la economía (Montero, 1997:207)

Los partidos políticos de la coalición gobernante han tenido menores estímulos para participar en la definición de la política comercial de Chile. Desde ya influye en ello la primacía que tiene el Poder Ejecutivo en el campo de las relaciones internacionales, lo que lleva a los partidos de gobierno a descansar en la acción gubernamental antes que desarrollar sus propias políticas. Pero, además, estos partidos vieron su capacidad de elaboración política seriamente disminuida al emigrar muchos de sus dirigentes y especialistas a ocupar puestos de dirección en la administración pública al asumir el gobierno en 1990. Lo mismo ocurrió con los centros de estudios ligados a estos partidos cuando la mayoría de sus integrantes pasan a desempeñarse en cargos de gobierno.

4.2.1.1.1El pensamiento socialista.La evolución del pensamiento político del Partido Socialista de Chile (PS) es

una de los elementos importantes que hace posible la alianza de centro izquierda que llega al gobierno en 1990 y la mantención del modelo de desarrollo basado en la economía de mercado abierta al mundo. Las opiniones dentro del PS varían desde quienes ven la aceptación de la economía de mercado como una necesidad táctica ante la correlación de fuerzas desfavorable para el socialismo, pasando por quienes ven un cambio en el mundo que implica un cambio del socialismo como utopía social.

Representando a los dirigentes más apegados a la tradición marxista del PS, Clodomiro Almeyda35 avanza la idea que los ideales “un tanto nebulosos, utópicos en el sentido estricto con que nació el Partido, han ido tomando carne, han ido aterrizando, han ido haciéndose más concretos” en un proceso que se inició antes de la dictadura militar y que “durante ella se aceleró”. (Brons, 1992:50). El dirigente socialista caracteriza el período como “de transición a la democracia” a partir de lo cual establece como prioridad consolidar la democracia, dejando para otra etapa, más adelante, avanzar hacia cambios más radicales, más profundos, dice Almeyda, “en estos momentos, en el actual contexto de correlación de fuerzas del país, es eso lo que podemos hacer y es eso lo que estamos haciendo” (Brons, 1992:54).

En el campo económico Almeyda constata un cambio de fondo en la percepción de la experiencia histórica, efectúa una crítica importante a las concepciones estatistas que marcaron el pensamiento socialista y reconoce el papel que debe jugar el sector privado en el desarrollo económico. Señala que “la concentración absoluta del capital en el Estado, y la conversión del Estado en el único capitalista ha demostrado no ser capaz de aprovechar los adelantos de la evolución científico técnica y condujo, donde ese método se aplicó, al estancamiento económico” (Brons, 1992:56). De esta forma, concluye, “por lo menos en esta etapa del desarrollo de la sociedad, es mucho más capaz el capital privado de aprovechar estos adelantes que el Estado” (Brons, 1992: 56) refiriéndose a los adelantos técnicos para darle más productividad al trabajo.

El Senador Ricardo Núñez, uno de los primeros dirigentes socialistas que encabezaron la “renovación”36 de ese Partido, resume la posición de los socialistas

35 Ministro de Relaciones Exteriores de Salvador Allende y alto dirigente del PS.36 Término con el cual se designo una corriente interna del PS.

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chilenos sobre el Estado y los mercados en el desarrollo económico y en el logro de una sociedad más justa. Para Núñez “En nuestros países, el Estado sigue constituyendo el único lugar donde se puede desarrollar políticas sociales y económicas destinadas a disminuir las desigualdades y las injusticias sociales … no confiamos, y creo que sería un gran error hacerlo, que sólo la iniciativa privada con el libre juego del mercado, pueda disminuir las desigualdades … sin embargo, esto no nos puede llevar a sostener que el Estado sea el único agente productivo … los temas del capital y el mercado son importantes y tienen plena vigencia … En la economía mundial, tal como esta estructurada, más aún en este último tiempo cuando se expande internacionalmente en un solo modo de producción, obviamente que el capital sigue jugando un rol preponderante y va a seguir jugándolo, por lo que sería un error desmerecer su papel … Lo mismo ocurre con el mercado. Creo que desatender la existencia de éste o más aún tratar de eliminarlo sería un gran error… la discusión se debe centrar en el hecho de si consideramos al mercado como el único factor asignador de recursos o no… El desafío es como dejamos que éste (el mercado) opere libremente, pero que a su vez no sea el único medio a través del cual los seres humanos dedicados a la producción y a los servicios se interrelacionan” (Brons, 1992:164 y 165).

Hablando de manera concreta sobre el modelo de desarrollo exportador, Carlos Ominami, dirigente del Partido Socialista, quien fuera el primer Ministro de Economía del gobierno de Patricio Aylwin, y más adelante Senador de la República, tempranamente da por sentado que “la expansión vigorosa de las exportaciones constituye uno de los criterios más universalmente aceptados para evaluar una determinada estrategia económica. El consenso en la materia desborda todo tipo de consideración política, ideológica y por supuesto económica”. Con ello despeja de entrada toda discusión de fondo sobre la política de apertura de la economía por parte del gobierno militar, centrándose solo en la crítica de la ejecución de esa política por parte del régimen. (Ominami y Madrid, 1989:9).

Siendo más claros en su aceptación del modelo general, Ominami dicen que “se trata más bien de partir de lo actualmente existente para desde allí avanzar en forma progresiva hacia formas de especialización superiores” y, refiriéndose a las posturas ideológicas que tradicional se enfrentan en este campo señalan “La estrategia global de desarrollo en la cual debe inscribirse este proceso no se encasilla en la dicotomía clásica ‘hacia adentro’ o ‘hacia fuera’ … la idea es superar este dilema mediante una estrategia que busque proyectarse internacionalmente desde dentro.” (Ominami y Madrid, 1989:44, subrayado en el texto), recurso semántico para eludir en ese momento una definición que más adelante, siendo Ministro del primer gobierno de la Concertación, no dejaría duda.

De acuerdo a su enfoque, Ominami plantea la necesaria participación del Estado para promover una modernización social y tecnológica. Señala que la “inserción activa” de Chile en la economía mundial no es posible basada solo en los mecanismos de los mercados. Dice que éstos no son capaces de proveer a los agentes económicos toda la información para la toma de decisiones. Señalan que, si bien el mercado es una herramienta insustituible para coordinar de manera eficiente la multitud de decisiones que los agentes toman de forma descentralizada, las grandes decisiones de inversión destinadas a madurar en un plazo mediano o largo, los mercados presentan múltiples insuficiencias, aspecto que se agudiza cuando se trata de los mercados internacionales. (Ominami y Madrid, 1989:55).

Es importante hacer notar que estos representantes del pensamiento socialista y altos dirigentes de ese Partido vivieron años de exilio en Europa durante el período de la Dictadura militar chilena, algunos de ellos en países en países del

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Este, recibiendo la doble influencia de las deficiencias y dificultades de los países de economía planificada y del pensamiento socialdemócrata de los partidos socialistas de Europa occidental.

4.2.1.1.2El Centro de Estudios Chile 21Formado por Ricardo Lagos Escobar junto a otros destacados dirigentes de las

corrientes socialdemócratas chilenas, el Centro Chile 21 jugó un papel importante en la lucha por la recuperación de la democracia y para agrupar a los partidarios de Lagos en sus aspiraciones presidenciales.

Desde el punto de vista de las políticas internacionales y de política comercial fue un espacio donde se manifestaron las distintas corrientes de pensamiento que atravesaban al Partido Socialista y al Partido por la Democracia.

4.2.1.1.3El pensamiento cristiano.El Partido Demócrata Cristiano (PDC) es la fuerza representativa de la otra

gran corriente de pensamiento que conforma la Concertación. Nace como fuerza política al escindirse la organización juvenil del Partido Conservador, a fines de los años treinta, para conformar la Falange Nacional y luego el PDC en 1957. Desde su origen esta influida por la doctrina social de la Iglesia Católica y juega un papel de expresión de las capas medias de la sociedad.

A pesar de haber jugado un papel importante en la creación de las condiciones para el derrocamiento del gobierno de Salvador Allende, durante la dictadura se comprometió en la lucha por la recuperación de la democracia y participó en la conformación de la Concertación de Partidos por la Democracia.

Al igual que las fuerzas políticas de izquierda, el PDC se vio enfrentado a una necesaria renovación de su pensamiento político al encontrarse con la nueva realidad conformada por un mundo unipolar donde la economía de mercado basada en la propiedad privada se presenta como la única dominante de organización económica.

Ignacio Walker resume los planteamientos o la caracterización del Partido Demócrata Cristiano (PDC) de Chile, particularmente en el área de la economía, en los siguientes términos: “La democracia cristiana es un partido de inspiración humanista y cristiana, y de vocación popular, que aspira a construir una sociedad libre, justa y solidaria … Por otro lado, asume una visión crítica frente al capitalismo liberal, especialmente ante el ‘capitalismo salvaje’ y el ‘neoliberalismo’, marcados por el individualismo y el predominio no contrarrestado del mercado” (Walker, 1999: 90 y 91) Pero, Walker señala que en los años noventa la sociedad chilena vivió un cambio cultural asociado a las profundas transformaciones económicas y sociales introducidas bajo la dictadura de Pinochet y en la primera década de la democracia. Dice Walker que “La realidad de una mayor autonomía de las personas y la sociedad civil… unida a una menor injerencia del Estado en el plano económico, parece ir acompañado de la aceptación, explicita o implícita, de una economía abierta, de mercado (lo que no implica necesariamente una aceptación de la ideología neoliberal), en el entorno más amplio de la globalización.” (Walker, 1999:140 y 141) Sostiene el autor que “El PDC no puede evadir una definición en torno a esta nueva realidad. Sugiero, en primer lugar, que no parece existir razón doctrinaria alguna – de ningún tipo, a decir verdad – para oponerse a la idea, o cuando menos a la realidad, de una economía abierta, de mercado… Sugiero, asimismo, que no se ve razón doctrinaria ni de otro tipo para mantener una actitud de menosprecio hacia el sector privado y la libre iniciativa de las personas” (Walker, 1999:152).

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4.2.1.2La Izquierda Extraparlamentaria.

Un actor adicional está constituido por la izquierda extraparlamentaria. Partidos políticos, centros de estudio y movimientos sin representación parlamentaria, que se encuentran a la izquierda de la Concertación en el espectro político chileno. Su ausencia en el Parlamento los lleva a buscar otros medios para hacer pesar sus opiniones, tales como las manifestaciones callejeras, las asambleas y otras reuniones masivas, periódicos y, últimamente, páginas Web y cadenas de correos electrónicos.

En este sector se encuentran el Partido Comunista de Chile, el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) y la revista Punto Final.

Su pensamiento político es partidario de un desarrollo económico donde el Estado, como representante de los intereses de la mayoría, juegue un papel importante en la asignación de los recursos económicos. Sin negarle un papel a la empresa privada hacen una crítica a los mecanismos del mercado como reguladores de la economía. En el plano de la política de relaciones económicas internacionales tienen una postura más bien política e ideológica que económica y comercial. Entre los potenciales socios comerciales de Chile le dan preferencia a los países latinoamericanos y europeos antes que a Estados Unidos, prefieren la ALADI y MERCOSUR antes que el ALCA, no manifiestan mayores reparos a un posible tratado con China en cambio el TLC con Estados Unidos es para ellos una hipoteca de la independencia de Chile en manos de la primera potencia mundial.

4.2.1.3El pensamiento de la derecha política.

La transformación económica de Chile, según uno de sus actores (Büchi, 1992:15 y 16), tiene como primer elemento el reconocimiento de la importancia de los equilibrios macroeconómicos y el control de la inflación, después de muchos años en que primó la idea keynesiana de que un poco de inflación no era grave ya que permite crecimiento y generación de empleo. En segundo lugar Büchi señala los cambios estructurales, es decir, la transformación de una economía cerrada, con una fuerte participación estatal, en una economía abierta con un alto grado de autorregulación o regulación a través de los mercados, con una participación estatal menos preponderante de lo que era hasta entonces.

El equipo de gobierno encabezado por Büchi, que se hizo cargo de la economía después de la crisis de 1982, tuvo a su cargo la tarea de revertir los pobres resultados que había conseguido la Dictadura militar y dar lugar a un crecimiento sostenido, generar empleo y bienestar de manera que el régimen pudiera sustentarse más allá de 1988, fecha del Plebiscito establecido en la Constitución de 1980.

En este contexto el ministro Büchi aplicó un modelo consistente de economía abierta al exterior, en que el aumento fuerte de las exportaciones era el factor principal de crecimiento de la economía. Si bien se mantuvo fiel a la idea de libre mercado no descuidó los mercados internos manteniendo un tipo de cambio alto para desalentar las importaciones, mantuvo algunas sobretasas arancelarias, la protección

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de algunos precios (banda de precios) y créditos especiales a favor de rubros de la agricultura tradicional.

Este equipo consiguió revertir la situación, poniendo fin a la crisis e iniciando un proceso dinámico de crecimiento, pero no logró cambiar la percepción pública negativa respecto de la política económica de libre mercado y a la “deuda social” reflejada en la reducción del gasto público en educación y salud (Boeninger, 1997, 318).

A partir del retorno a la democracia no todos los partidos políticos muestran el mismo interés en la estrategia comercial de Chile. La coalición de partidos de derecha es la que más participa en la discusión de los temas de comercio exterior. Esto se explica, en primer lugar, por su papel como fuerza opositora a los gobiernos de la Concertación, por lo tanto en la obligación de tener su propia opinión y perfil en los temas de importancia, pero una razón más de fondo es la identificación de estos partidos con la apertura de la economía iniciada por el régimen de Pinochet y su definición doctrinaria favorable a la economía de mercado y el libre comercio. Otro factor que ha favorecido la participación de los partidos de la alianza opositora en el debate sobre la política comercial son los recursos económicos e intelectuales con que cuentan los centros de estudio vinculados a esa coalición: el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) vinculado a la Unión Demócrata Independiente (UDI), el Instituto Libertad vinculado al partido Renovación Nacional y el Centro de Estudios Públicos creado en 1980 y dirigido por un grupo de los principales empresarios chilenos. Finalmente, la vinculación de los partidos de derecha con los sectores empresariales donde predomina la opinión favorable a la apertura de la economía los lleva a tener una postura activa pro liberalización comercial (Porras, 2003, 24).

La influencia de la doctrina neoliberal en los partidos de la derecha chilena se manifiesta en la adopción de la lógica económica como única razón válida para la política de relaciones económicas internacionales. Por este motivo argumentan que la apertura unilateral de la economía a través de la rebaja de aranceles y otras barreras, junto al desmantelamiento multilateral de los aranceles son las mejores opciones para la inserción internacional de la economía chilena. Solo de manera subsidiaria y como “solución B” aprueban los acuerdos comerciales bilaterales, pero manifiestan su preferencia por asociarse con los países desarrollados.

Los partidos de derecha se han opuesto a la utilización de la política comercial para lo que ellos llaman fines políticos, como sería la realización de una política de integración latinoamericana. De acuerdo al pensamiento predominante en sus filas se debe hacer una separación estricta entre política y economía, siendo esta última un área técnica ajena a la política.

4.2.1.3.1El Instituto Libertad y Desarrollo (LyD).El Instituto Libertad y Desarrollo, expresión del Partido Unión Demócrata

Independiente, se destaca por su regularidad en abordar los temas de la actualidad política de Chile. Por medio de su publicación “Temas Públicos” semanalmente, o según las circunstancias del momento, entrega planteamientos y hace toma de posiciones que aparecen como la expresión de profesionales altamente calificados, independientes de la política, que utilizan criterios técnicos para sus análisis. Además, esas publicaciones son ampliamente recogidas por la prensa escrita dándoles una amplia repercusión en la formación de la opinión pública.

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En el periodo que estamos estudiando LyD publicó 28 artículos sobre la política comercial de Chile, principalmente dedicados a las negociaciones con el NAFTA y con Estados Unidos, secundariamente relacionados con el acuerdo con la Unión Europea, si bien no dejan ningún tema sin abordar (ver Recuadro Nº 3).

En las posiciones de LyD hay una línea conductora, marcada por la preferencia de este sector de opinión por la apertura unilateral de la economía chilena a través de la rebaja de aranceles y la supresión de todas las barreras no arancelarias que dificultan los intercambios con el exterior.

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Recuadro Nº 3Lista de Artículos de Temas Públicos sobre Política Comercial Publicación del

Instituto Libertad y DesarrolloTP 26 24/11/90 Chile y la Comunidad Económica EuropeaTP 28 8/12/90 Acerca de la Ropa UsadaTP53 22/6/90 Chile y la Cuenca del PacíficoTP 55 6/7/91 Postergación del acuerdo bilateral con MéxicoTP 65 21/9/91 Interrogantes Frente a los Acuerdos BilateralesTP 71 2/11/91 Chile y la Comunidad Económica EuropeaTP 83 25/1/92 Negociaciones Comerciales con Estados UnidosTP 90 11/4/92 Negociaciones en el GATTTP 102 4/7/1992 El Tema de la Ropa Usada o el Retrato de un

Grupo de PresiónTP 120 12/11/92 La Gira al Asia: Iniciativa de EstadoTP 133 5/3/93 Nuevo Episodio ProteccionistaTP 170 18/11/93 Chile y el NAFTATP 209 15/9/94 NAFTA: Aprovechando Una OportunidadTP 222 15/12/94 NAFTA: ¿Y Ahora Qué?TP 226 12/1/95 El Debate AgrícolaTP 259 3/10/95 NAFTA: El Nuevo EscenarioTP 281 4/4/96 Libre Comercio y MERCOSURTP 288 24/5/96 ¡Bajemos los Aranceles!TP 336 16/5/97 Acuerdo Chile-Canadá: ¿Qué Significa su Rechazo?TP 362 13/11/97 Los Costos de no Aprobar la “Vía Rápida”TP 490 28/7/2000 MERCOSUR: Problemas e InterrogantesTP 509 7/12/2000 Acuerdo Chile USA y Política ExteriorTP 524 12/4/2001 “Pecados” Comerciales: El Momento de Removerlos.TP 560 21/12/2001 Más Cerca del TLCTP 577 10/5/2002 Acuerdo Chile UE: ¿Llegada o Punto de Partida?TP 609 20/12/2002 TLC Chile-EE. UU: El Triunfo y la

Consolidación del Libre MercadoTP 646 3/10/2003 Las Cinco Amenazas de los TLC’sTP 678 11/6/2004 Relaciones Comerciales entre Chile y China:

Lo que Recién ComienzaFuente: www.lyd.org el 1 de junio de 2005, elaboración propia.

4.2.1.3.2Centro de Estudios Públicos (CEP).Fundado en 1980, el CEP, es una fundación privada, sin fines de lucro, de

carácter académico dedicada a los temas públicos. Su finalidad es el estudio y difusión de los valores, principios e instituciones que “sirven de base a una sociedad libre” (CEP, 2005).

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http://www.lyd.org/

El CEP se propone cumplir funciones orientadoras de la opinión pública y de la toma de decisiones, a través de una adhesión explícita a las libertades personales, el derecho de propiedad como resguardo de las mismas, y la democracia como forma pacífica y estable de gobierno.

Desde sus orígenes, el CEP ha canalizado la discusión de los grandes temas de preocupación nacional dentro de los márgenes de la razón, la tolerancia y la altura de miras. La revisión de sus publicaciones permite reconstruir lo que ha sido la evolución intelectual de los últimos años en nuestro país. No hay controversia importante que no haya sido tratada con profundidad, ecuanimidad y ánimo constructivo e innovador. Gracias a ello, el CEP se ha legitimado – dentro del ámbito de la derecha política – como una institución académica seria, equilibrada y responsable (CEP, 2005)

Su directorio lo conforman grandes empresarios destacados en la vida pública e intelectuales de renombre, todos ellos con el común denominador de representar posiciones políticas dialogantes y practicar el respeto mutuo.

Las posiciones del CEP respecto al que hacer en la política comercial de Chile puede verse resumida por Dominique Hachette en una suerte de decálogo que resume las concepciones teóricas que se encuentran en la base del pensamiento neoliberal (Hachette, 2000:335 y 336):

i) La apertura comercial debe hacerse hacia el mundo, y los afanes regionalistas no pueden olvidar esto, siendo éstos sólo complementos en condiciones muy específicas. Léase el MERCOSUR y la política latinoamericanista son secundarias;

ii) Los nuevos acuerdos comerciales, de haber alguno, deben ser abiertos y firmarse con socios de aranceles bajos y barreras no arancelarias casi inexistentes hacia el resto del mundo; además los países contratantes deben ser estables en sus políticas macroeconómicas, tener mercados amplios y ser socios principales de Chile. Esto significa una preferencia por buscar acuerdos comerciales con los países industrializados en lugar de países en desarrollo;

iii) Con respecto al desarrollo de nuevos sectores exportadores, éste se alcanza al seguir aumentando rápidamente la productividad de los factores en todos los sectores de la economía, siendo la inversión en capital no humano y el manejo eficiente de la estructura humana particularmente importantes. El éxito exportador de productos chilenos con mayor valor agregado a los países con acuerdos es bienvenido, pero no es justificación suficiente para firmar acuerdos arancelarios, dado que este es un asunto de costos y beneficios. No se debe considerar factores políticos o sociales a la hora de definir la política económica, tampoco hay espacio para una política de incentivo a determinadas áreas productiva, lo que corresponde es guiarse por los criterios de mercado;

iv) Por último, se señala la importancia de seguir participando activamente en las futuras rondas comerciales y demás foros de la OMC, además de reforzar el poder de ésta, algo delicado y complicado, pero necesario.

4.2.2Los gremios empresariales.

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Las asociaciones empresariales chilenas surgieron a fines del siglo XIX en un contexto caracterizado por un modelo de desarrollo basado en la exportación de productos primarios y con un régimen democrático elitista. Las organizaciones más importantes que datan de ese período son la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), la Cámara Nacional de Comercio (CNC), la Sociedad Nacional de Minería (SONAMI) y la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA).

Como reacción a la extensión de la democracia, junto a la consolidación del movimiento sindical y su alianza con los partidos de izquierda y al aumento de la intervención estatal en la economía, las organizaciones empresariales se unieron en 1935 bajo la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC). En los años 1960 se integraron a la CPC la Cámara Chilena de la Construcción y la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras, constituyéndose en el referente copular único del empresariado chileno.

El papel jugado por los gremios empresariales fue crucial en el derrocamiento del gobierno de Salvador Allende en 1973, pero durante el período de la dictadura militar vieron muy disminuida su capacidad de actuación en la definición de las políticas que los afectaban, entrando en una suerte de caja de resonancia de las políticas gubernamentales. Las decisiones económicas quedaron en manos de una tecnocracia que actuó guiada por los principios económicos de la teoría neoclásica. En cambio, los gobiernos de la Concertación contribuyeron a su refortalecimiento al tener la política de reconocerlos como los interlocutores legítimos, representativos del empresariado (Sanfuentes, 2004:4).

Los gremios empresariales, al igual que el país, también vivieron un proceso de transición a partir de 1990. Han tenido una lenta pero progresiva despolitización. Los cambios de directiva de la SOFOFA y la CPC obedecen a una nueva estrategia que prefiere el diálogo al enfrentamiento, seriedad más que desahogos momentáneos, haciéndose más nítidas tendencias como (Sanfuentes 2004:5)

• Separación de los roles políticos y gremiales en la relación con el Estado,

• Debilitamiento de la CPC a favor de un mayor predominio de las ramas que la componen, consecuencia de la disparidad de intereses,

• Reducción progresiva de la influencia de los partidos políticos de derecha en las directivas gremiales,

• Recuperación de relaciones de asociación y no de conflicto con los gobiernos,

• Disminución en el papel mediático de los dirigentes gremiales,• Mayor participación de las entidades representativas de la pequeña

empresa.

Las pequeñas y medianas empresas tienen su representación en la Confederación Nacional Unida de Pequeños Industriales y Artesanos (CONUPIA) y en la reciente creada Cámara Nacional de la Pequeña y Mediana Empresa (CONAPYME) que agrupa, entre otros, a la Asociación de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA), la asociación gremial Instituto Textil, y otras.

Cabe decir que las organizaciones de los pequeños empresarios manufactureros no tuvieron mayor gravitación en la definición de la política comercial. A pesar de ser los principales generadores de empleo su importancia en la

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producción y en las exportaciones es pequeña comparada con la participación de las empresas medianas y grandes. Siendo un sector sustituidor de importaciones fue afectado negativamente por la apertura comercial pero no logró obtener compensaciones de parte del gobierno ni en el parlamento, a diferencia de los agricultores tradicionales.

Desde el punto de vista formal, la primera decisión para incorporar al sector privado en la elaboración de las políticas de relaciones económicas internacionales se remontan a 1992 con la creación del Comité de participación del sector privado, por medio del mismo Decreto que creó el Comité Interministerial. El nuevo Comité tenía como finalidad conocer y evaluar la opinión de los agentes del sector privado acerca de las grandes orientaciones vinculadas con las relaciones económicas internacionales. El Comité era presidido por el Ministro de Economía y lo integraban los ministros de Hacienda, de Relaciones Exteriores, el Secretario General de la Presidencia, dos representantes del sector empresarial designados por la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC), dos representantes de los trabajadores designados por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y tres empresarios privados de reconocida trayectoria y experiencia, designados por el Presidente de la República.

Este Comité se convirtió en 1993 en una muy importante instancia oficial, de carácter permanente, para debatir y definir la opinión del sector privado nacional en materias de relaciones económicas internacionales (Jara, 1993:36).

4.2.2.1El sector agrícola y forestal.El sector agrícola es el que tiene una organización más antigua dentro de los

sectores económicos del país y una tradición de cabildeo a favor de los intereses de los propietarios de la tierra. Ha sido, también el sector que ha vivido mayores transformaciones y amenazas desde que se impuso el modelo de desarrollo exportador y de economía de mercado abierta.

El sector agrícola, a través de sus organizaciones, ha obtenido las principales excepciones al principio de neutralidad de los instrumentos de la política comercial teóricamente aplicado por las autoridades gubernamentales de Chile. Así es como los productos agropecuarios y forestales tuvieron durante el proceso de apertura de los años ochenta, varios mecanismos diferenciadores ya sea mediante subsidios (forestal) o de protección (banda de precios y valores aduaneros mínimos) y, posteriormente, mayores plazos de desgravación en los acuerdos comerciales negociados por los gobiernos de la Concertación (Silva, 2001:48).

Después del proceso de reforma agraria, capitalización e innovación, hoy dentro del sector agrícola chileno existe una alta heterogeneidad con respecto a la competitividad externa, lo que se refleja en diferentes políticas de las asociaciones que representan a cada sector.

Por una parte se encuentran los agricultores del sector tradicional no exportadores, que se caracterizan porque su producción se dirige al mercado interno donde deben enfrentar la competencia de las importaciones. En este sector se encuentran los productores de trigo y remolacha azucarera principalmente, también el sector lácteo y los productores de carne de bovino y arroz. Estos agricultores plantean que los mercados internacionales están altamente distorsionados por los subsidios que recibe la producción de estos bienes en los países desarrollados. Además, se oponen a la apertura comercial con MERCOSUR argumentando que las

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condiciones competitivas de la agricultura de ese bloque destruirá la producción local con un efecto social catastrófico para varias regiones del país. Este sector ha sido escuchado y sus planteamientos atendidos en las negociaciones comerciales por medio del establecimiento de: i) excepciones o plazos de desgravación arancelaria muy superiores a los de otros sectores de la economía (15 a 18 años); ii) la mantención del mecanismo de protección que establece un precio mínimo de importación (banda de precio) y, iii) algunos límites cuantitativos a las importaciones en la forma de contingentes o cupos (Silva, 2002:48).

Por otra parte, los agricultores del sector moderno exportador no tradicional37

han jugado un papel protagónico en el proceso de apertura de la economía chilena, estos son los productores y exportadores de fruta fresca, congelada y envasada, vino, productos forestales y, de forma incipiente, la producción pecuaria.

Las organizaciones empresariales del sector ha sido un actor importante en la definición de la política comercial seguidas por los sucesivos gobiernos de la Concertación.

La organización nacional del gremio es la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), la cual ha sido controlada por los representantes de los agricultores tradicionales, ligados a la producción sustituidora de importaciones y, en solo en segundo término representa a aquellos agricultores que se han incorporado exitosamente al proceso de exportación. Como organismo nacional del sector agrícola participa en la CPC y es el articulador de los intereses específicos de los gremios especializados.

En la medida que ha crecido la importancia en el país de las actividades agrícolas y forestales ligadas al comercio exterior, la SNA ha vivido un proceso de cuestionamiento interno a la política contraria a la apertura de la economía chilena. A partir de 1994 la Sociedad reformó su institucionalidad para representar al conjunto del sector, pero con el costo de que gremios regionales del sur de Chile, representativos de los productores de trigo y remolacha azucarera, asumieran altos niveles de autonomía.

Los principales gremios sectoriales de la agricultura que interactúan con las autoridades en los temas relacionados con la política comercial son los representativos de la agroindustria, la silvicultura, los vitivinícolas entre otros (ver Recuadro Nº 4).

De otra manera, los gremios de agricultores se definen geográficamente dando lugar a la asociación de intereses comunes dictados por las características de la producción de una región particular del país.

El sector agrícola se puede clasificar, en grueso, en dos grandes subsectores según los intereses que defiende y las políticas que propician en el campo del comercio exterior:

El sector tradicional no exportador, productor de bienes para el consumo interno que compiten con las importaciones (azúcar, trigo, harina de trigo, arroz, carne bovina, lácteo, entre otros). Este sector es contrario a la política de apertura de la economía y de los acuerdos comerciales, especialmente con los países que son potencias agrícolas como Argentina, Brasil, Nueva Zelandia. Son fuertes defensores del sistema de banda de precios que los protege de los bajos

37 El concepto “exportaciones no tradicionales” se refiere en Chile a aquellas exportaciones diferentes al cobre, harina de pescado, celulosa y otros productos primarios que forman parte de la canasta exportadora tradicional del país.

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precios internacionales del trigo y el azúcar y son partidarios de la no inclusión de sus productos de los acuerdos comerciales. Como un mal menor han aceptado que estos se incluyan en cronogramas de desgravación arancelaria lentos, a 14 o 16 años de plazo.

El sector moderno o exportador no tradicional, son productores de bienes primarios para la exportación (fruta fresca, madera) o de bienes agroindustriales exportables (jugos y pulpas de fruta, conservas, congelados, maderas procesadas, papel, celulosa, vinos, etc.). Son partidarios de la apertura de los mercados internacionales y del establecimiento de reglas comerciales y sanitarias que le den estabilidad a los negocios internacionales. Geográficamente tienen diferentes preferencias, dependiendo hacia donde se dirige el grueso de sus exportaciones. Los productores de bienes primarios sin elaboración exportan principalmente a los países industrializados, mientras los productores de bienes agroindustriales exportan especialmente a los países menos desarrollados, de preferencia a los países de la región latinoamericana.

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Recuadro Nº 4Asociaciones y Federaciones participantes en la SNA

GREMIOS ASOCIADOS POR RAMA:ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES DE CERDOS DE CHILE ASOCIACION AGRICOLA GANADERA Y MADERERA (AGRIGAMA) ASOCIACION CHILENA DE CRIADORES DE CORRIEDELE ASOCIACION DE CITRICULTORES CITRUS ASOCIACION DE EMPRESARIOS AGRICOLAS DE PRODUCTOS DE EXPORTACION ASOCIACION DE FERIAS GANADERAS DE CHILE ASOCIACION DE INDUSTRIAS LACTEAS ASOCIACION DE PLANTAS FAENADORAS FRIGORIFICOS DE CARNE ASOCIACION DE PRODUCTORES AVICOLAS DE CHILE A.G. ASOCIACION DE PRODUCTORES DE HUEVOS DE CHILE ASOCIACION DE VIÑAS DE CHILE A.G. ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES DE MAIZ ASOCIACION GREMIAL NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEMILLAS – (ANPROS) ASOCIACION REGIONAL DE PRODUCTORES DE UVAS DE EXPORTACION REGION METR. FEDERACION DE PRODUCTORES DE FRUTA FEDERACION GREMIAL NACIONAL DE PRODUCTORES DE BOVINO (FEDECARNE) A.G. FEDERACION NACIONAL DE COOPERATIVAS AGRICOLAS Y LECHERAS DE CHILE. FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE REMOLACHA FEDERACION NACIONAL GREM. DE PRODUCTORES DE LECHE ASOCIACION DE PRODUCTORES DE CIRUELAS SECAS (ASPROCICA) ASOCIACION GREMIAL DE FABRICANTES DE ALIMENTO CONCENTRADO PARA AVES ASOCIACIONES PROVINCIALES Y REGIONALES ASOCIACION DE AGRICULTORES RANCAGUA MACHALI ASOCIACION DE GANADEROS DE MAGALLANES-ASOGAMA A.G. ASOCIACION DE PEQUENOS AGRICULTORES DE ELQUI A.G. ASOCIACION DE PRODUCTORES DE LECHE DE LINARES A.G. ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES ACONCAGUA - SAN FELIPE ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE CAUQUENES ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA PROVINCIA DE ARICA ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA PROVINCIA DE PETORCA ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA PROVINCIA DE QUILLOTA ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA REGION METROPOLITANAASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE MAIPO ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE RIO CLARO ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE SAN BERNARDO ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE SAN VICENTE TAGUA TAGUA. ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES SANTA ROSA DE LOS ANDES. ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES EL ROBLE-MELIPILLA. ASOCIACION GREMIAL DE EMPRESARIOS AGRICOLAS DE LONCOCHE ASOCIACION GREMIAL DE EMPRESAS AGRICOLAS EL LAGO ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES AGRICOLAS DE SAN ANTONIO ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES DE LECHE DE ÑUBLE FEDERACION ASOCIACION GREMIAL AGRICULTORES DE CACHAPOAL FEDERACION DE AGRICULTORES DE LINARES FEDERACION DE ASOCIACIONES GREMIALES DE AGRICULTORES PROVINCIA CURICO FEDERACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE COLCHAGUAFuente: www.sna.cl el 30/5/2005

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http://www.sna.cl/

4.2.2.2El sector industrial manufacturero.La Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) es la principal entidad gremial que

agrupa a los industriales grandes y medianos de Chile asociados individualmente o de forma indirecta a través de gremios sectoriales o geográficos (ver Recuadro Nº 5). Un rol destacado ha jugado también en el debate público la Asociación de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) que reúne a productores medianos y pequeños.

Dentro de los gremios que forman parte de la SOFOFA se distinguen por su nivel de participación en las cuestiones internacionales, los siguientes:

Asociación de Industriales Metalúrgicos y Metalmecánicos (ASIMET), Asociación de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA), Sociedad Nacional de Pesca (SONAPESCA), Asociación de Industriales Químicos (ASIQUIM), Instituto Textil de Chile (INTECH), Asociación de Industriales de la Madera (ASIMAD), Asociación de Impresores de Chile (ASIMPRES), Asociación de Industriales de Valparaíso (ASIVA)

En la SOFOFA, al igual que en el conjunto del empresariado, se expresó una fuerte inquietud ante la llegada al gobierno de la Concertación. Pero, tempranamente, en julio de 1990, la Sociedad reconoce que no se han producido alteraciones importantes en el modelo económico y constata que hay un consenso “extraordinariamente amplio” a favor de la vigencia de una economía de mercado (SOFOFA, 1990). Durante la tradicional cena anual de este gremio, a fines de ese año, su Presidente Fernando Agüero, pronunció un discurso eminentemente técnico, a diferencia de los discursos políticos de los años anteriores, valorando los esfuerzos gubernamentales por mantener los equilibrios macroeconómicos y controlar la inflación.

La mantención del modelo de desarrollo exportador es una de las preocupaciones centrales de la SOFOFA. Desde 1990 se ocupa de fortalecer una estrategia que permita especialmente el desarrollo exportador no tradicional, es decir, de productos que tengan mayor valor agregado. En este plano brinda a los gobiernos de la Concertación un decidido apoyo en su política de apertura comercial vía el establecimiento de Acuerdos de Complementación Económica (ACE) bilaterales, además de apoyar las negociaciones para establecer un acuerdo con MERCOSUR y la búsqueda de la incorporación de Chile al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA, por si sigla en inglés). Al hacer el balance de las actividades de 1995 el Presidente de la SOFOFA hace una constatación de la globalización de la economía y se felicita por “la ejemplar forma de cooperación que hemos establecido Gobierno y empresarios para redibujar el mapa de las relaciones económicas internacionales” (Lizama, 1995).

Desde 1995 la SOFOFA transforma su Departamento de Comercio Exterior en una de las áreas más importante de su acción integrando a más de doce profesionales. Este Departamento asume, además, la Secretaría Técnica de la CPC para los temas de negociaciones comerciales.

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Recuadro Nº 5Gremios Integrantes de la Sociedad de Fomento Fabril

Gremios industrias productivas:Asoc. Chilena de Empresas de Tecnologías de Información A.G. -ACTI- Asoc. Chilena de Gas Licuado A.G. GLP Chile Asociación de Empresas de Alimentos de Chile - Chilealimentos A. G.Asoc. de Fabricantes de Vidrios, Cerámicas y Refractarios Asoc. de Ind. de Curtidurías de Chile Asoc. de Ind. del Plástico Asipla Asoc. de Ind. Metalúrgicas y Metalmécanicas ASIMET Asoc. de Ind. Lácteas ASILAC Asoc. de Ind. Químicos ASIQUIM Asoc. de Licoristas de Chile Asoc. de Molineros del Centro Asoc. de Prod. Avícolas de Chile A.G. APA /www.apa.clAsoc. de Productores de Aceite de Oliva A.G. -CHILEOLIVA- www.chileoliva.comAsociación de la Industria del Salmón de Chile A. G. -Salmonchile- Asoc. de Tintorerías y Estampados Industriales Asoc. de Viñas de Chile A.G. www.vinasdechile.cl/Asociación Industrial de Laboratorios Farmacéuticos Chilenos A.G. AsilfaAsoc. Nacional de Ind. de CecinasAsoc. Nacional de Bebidas Refrescantes ANBER Cámara de la Ind. Farmacéutica de Chile CIF Cámara de la Ind. CosméticaCorporación Chilena de la Madera Industriales Gráficos A.G.Instituto Textil de ChileSociedad Nacional de Pesca A.G. SONAPESCAGremios industrias de servicios:Asoc. Chilena de Telefonía Móvil -ATELMO- Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública A. G. -COPSA-Asoc. de Empresas Distribuidoras de Gas Natural A. G. Asoc. de Empresas de seguridad privada y de transporte de valores A.G. ASEVA Asoc. de Exportadores de Chile -ASOEX- (Sector Frutícola)Asoc. de Exportadores de Manufacturas y Servicios -ASEXMA- Asociación de Grandes Proveedores Industriales de la Minería -APRIMIN-Asoc. Gremial de Ind. Proveedoras AGIP A.G. Asociación Logística de Chile A. G. ALOG Asoc. Nacional Automotriz de Chile -ANACAsoc. Nacional de Armadores A.G. Asoc. Nacional de Empresas de Servicios Sanitarios -ANDESS- Cámara Marítima Portuaria de Chile A.G. Gremios territoriales:Asoc. de Ind. de Antofagasta A.G. Asoc. de Ind. de Arica CPCC de Concepción Cámara de Comercio e Industrias A.G. de ValdiviaAsoc. Gremial de Ind. de la V Región ASIVA Asoc. de Ind. del Centro AsicentAsoc. Gremial de Ind. de Curicó Asoc. de Industriales de Malleco y Cautín - ASIMCA

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Fuente: www.sff.cl el 25 de mayo de 2005

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La SOFOFA juega también un rol importante en la relaciones con Asia-Pacífico al tener a su cargo la secretaría del Comité Chileno del Pacific Basin Economic Council (PBEC), constituido como Corporación de derecho privado, desde abril de 1994.

Si bien el sector industrial chileno es importador neto, su participación en las exportaciones ha sido creciente y el saldo negativo ha ido disminuyendo. Sus importaciones han crecido desde 14,8 mil millones de dólares en 1996 a 17,9 mil millones en 2004, mientras tanto sus exportaciones pasaron de 6,5 mil millones de dólares en 1996 a 12,1 mil millones en el año 2004. En porcentajes, las importaciones de bienes industriales crecieron 21% entre 1996 y 2004, mientras las exportaciones industriales crecieron 86% en el mismo período (DIRECON, 2005:43 y 44).

Estos números explican la política favorable del sector industrial a la apertura de la economía chilena y su apoyo a las negociaciones de acuerdos comerciales.

Dentro del sector industrial exportador se pueden distinguir dos grandes subsectores según el grado de elaboración y/o transformación de los bienes. Por una parte están los exportadores tradicionales especializados en bienes industriales más cercanos a los recursos naturales, donde se sitúan productos tales como la harina de pescado, celulosa, madera aserrada y metanol. Por otra parte se encuentran los bienes manufacturados de “segunda elaboración” de recursos naturales, los llamados exportadores no tradicionales, donde se pueden clasificar la agroindustria, las maderas elaboradas, conservas de pescado y bienes manufacturados. Esta diferenciación tiene importancia porque explica una especialización en los mercados de destino de los bienes de cada subsector. Mientras los primeros se destinan mayoritariamente a los países industrializados (Estados Unidos, UE, Japón), los segundos tienen como clientes principales a los países de la región latinoamericana (Silva, 2001:54)

Por otra parte, existe un subsector peculiar en las manufacturas chilenas, los exportadores a nichos de mercado, es decir, exportadores muy especializados en un producto con características que lo diferencian del resto y/o especializados en un mercado específico. Este es el caso particular de la industria textil, de vestuario y metalmecánica. Lo peculiar de la situación es que son sectores que sustituyen importaciones, sometidos a la dura competencia con productos de muy bajo precio importados generalmente del Asia, importadores netos, pero que en algunos casos han logrado niveles de calidad y competitividad que les permite participar en las exportaciones. Estas exportaciones se explican además por la ventaja de acceso que ha obtenido estos productores en los acuerdos bilaterales negociados por Chile. En esta medida el destino de estas exportaciones son los países de América Latina y los países industrializados con los cuales hay acuerdos bilaterales.

4.2.2.3El sector servicios.En Chile el sector servicios ha presentado un dinamismo significativo, tanto

dentro de la economía como en su proceso de internacionalización. La construcción, electricidad, agua y gas representan el 10% del PIB, el resto de los servicios (comercio, bancos, seguros, AFP, salud, transporte, turismo, profesionales, etc.) generan el 50% del PIB y casi un 60% del empleo (Silva, 2001:59). En los últimos años este sector ha crecido junto con la economía y las reformas económicas que lo han renovado. Las privatizaciones, la ley de bancos, la ley de puertos, las concesiones de infraestructura, han sido factores dinamizadores del sector.

El sector servicios siempre ha jugado un papel importante en el comercio exterior, pero es difícil cuantificar esa importancia porque las estadísticas los sub evalúan al contabilizarlos dentro del comercio de bienes38. Además de los servicios que tradicionalmente han participado del comercio exterior, el dinamismo de la economía chilena ha llevado a nuevos prestadores de servicios a internacionalizarse, constituyendo una nueva exportación no tradicional. En ese plano se destacan las AFP, las cadenas comerciales, los bancos y las compañías de seguros.

El grueso de las exportaciones de servicios se ha orientado a los países de la región latinoamericana, acompañando a un proceso de inversión de capitales chilenos en estos países. Considerando las altas restricciones que normalmente encuentran los prestadores de servicios cuando tratan de internacionalizar sus prestaciones han solicitado la inclusión de cláusulas liberalizadoras en los acuerdos comerciales que Chile negocia bilateralmente.

Los principales actores privados en el sector son tan variados como es el campo de los servicios.

La Cámara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo (CNC) representa a los sectores prestadores de servicios. Su nivel de importancia es relativizado por la capacidad de influencia directa de los principales gremios que la conforman.

Cámara de Comercio de Santiago (CCS), si bien es miembro de la CNC, es la principal cámara de comercio del país en cuanto al número y tamaño de sus afiliados, logrando reunir los recursos técnicos y profesionales para la elaboración de propuestas y opiniones referentes a la acción gubernamental. En su seno se conformó en 1996 un Comité de Exportadores de Servicios.

Cámara Chilena de la Construcción, gremio de alta influencia nacional e interesado en la apertura de mercados extranjeros para los servicios de ingeniería y construcción.

Asociación Nacional de Bancos e Instituciones Financieras.

Asociación de AFP

El sector no puede ser considerado como una unidad en las negociaciones comerciales del país, su heterogeneidad hace imposible que actúe con una sola voz.

38 Por ejemplo, la ingeniería, el diseño, los programas computacionales incluidos en una máquina no se cuentan en forma separada en las estadísticas de comercio internacional.

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Dentro de esta área se debe tomar en cuenta la gestión efectuada por las asociaciones de profesionales universitarios chilenos, los Colegios Profesionales, que se han opuesto a la apertura del mercado nacional a la prestación de servicios por profesionales de otros países, poniendo, por ejemplo, barreras en el reconocimiento de los títulos profesionales.

Se puede señalar que el empresariado no ha tenido dificultades para hacer llegar sus planteamientos al Poder Ejecutivo a través de sus organizaciones gremiales. Estas han jugado un importante papel para canalizar las inquietudes y los intereses de diversos los sectores productivos y exportadores.

La historia reciente de Chile tras el retorno a la democracia se caracteriza por un amplio y profundo marco de cooperación entre el gobierno y el empresariado. El gobierno ha reconocido a las asociaciones empresariales como sus principales interlocutores sociales para tratar los temas de la agenda económica. Esta forma de trabajo descansa en la representatividad y el buen desempeño organizativo de las asociaciones empresariales chilenas, así como de la voluntad de los gobiernos de la Concertación por entenderse con el mundo empresarial (Porras, 2003:25). Tanto en el campo de la economía, como en el de la política, los gobiernos de la Concertación han aplicado la política de los consensos, la búsqueda de acuerdos entre gobierno y oposición, gobierno con los empresarios, en todos los temas de importancia nacional.

4.2.3Los grupos empresariales.

Una presentación del sector empresarial no puede estar completa si no se hace referencia a los grupos. En Chile el segmento superior de la estructura empresarial esta compuesto por los grupos económicos, las empresas extranjeras que se encuentran principalmente en la producción de commodities39y en el sector financiero. También se les encuentra en el sector industrial y de servicios (ver Recuadro Nº 6).

Desde la perspectiva de la participación en la definición de la política comercial, los grupos económicos no requieren de los gremios empresariales, al contrario, las agrupaciones gremiales están fuertemente influidas por las orientaciones que siguen los grupos. Este sector es el de mayor poder económico y, para hacer valer sus intereses en el debate para fijar la agenda y las prioridades gubernamentales, esta en condiciones de acceder a los dirigentes políticos y a las altas autoridades de gobierno sin intermediarios (Correa, 2001:263).

Por sus características los grupos económicos pueden catalogarse como conglomerados con inversiones en diversos sectores económicos o grandes empresas integradas de forma vertical u horizontal dentro de un sector económico específico, o una combinación de ambas formas de estructuración.

Todos los grupos tienen una fuerte inserción internacional, tanto porque han realizado inversiones en el exterior o porque se han asociado con capitales extranjeros.

El papel que han jugado los representantes de estos grupos en la discusión entorno a la política comercial ha estado centrado principalmente en la defensa de los

39 Bienes transables en el mercado internacional que no se pueden diferenciar y cuyo precio esta dado por el mercado, principalmente son materias primas básicas (por ejemplo: petróleo, cobre, hierro, harina de pescado, algodón, café)

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principios básicos del modelo de economía de mercado abierta al mundo. Han favorecido la política de apertura unilateral vía rebaja de aranceles y, en el plano de los acuerdos bilaterales, le dan su preferencia a los países industrializados, destino principal de sus exportaciones mineras, forestales y pesqueras.

Recuadro Nº 6 Grupos Económicos en 1990

Grupo Sectores Empresas representativasLucksic Bancario, minero, industrial Banco Santiago, CCU, Los

Pelambres, Luchetti.

Angelini Forestal, pesquero, eléctrico, financiero, minero

COPEC, Celulosa Arauco

Matte Forestal, industrial, bancario CMPC (papelera), Banco BICE, Pizarreño, Puerto Lirquen

ENERSIS Electricidad ENDESA, Chilectra,

CAP Industria, minería Acería Huachipato, Cia. Minera del Pacífico

Errázuriz Comercio, forestal, pesquero, distribución automotriz

Supermercados UNIMARC

Sigdo Koppers

Industria e ingeniería CTI, ENAEX

Pathfinder Industria MASISA, IANSA (hasta 2001)

Said Industria, finanzas, inmobiliario

Embotelladora Andina, Banco BHIF, Parque Arauco

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Correa (2001:265)

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4.2.4Organizaciones de trabajadores y otros participantes.Las organizaciones sindicales en Chile se caracterizan en los años noventa por

una escasa participación en los procesos de discusión sobre la política de relaciones económicas internacionales de Chile.

Algo similar ocurre con las organizaciones ecologistas, de consumidores y otros agentes de interés en la política comercial. Su ausencia en las definiciones respecto a las negociaciones comerciales no tiene relación con la importancia de su participación en otros ámbitos de la política económica (Silva, 2001, 46).

4.2.4.1Los sindicatos.La Central Unitaria de Trabajadores (CUT), máxima organización del mundo

laboral, no ha contado con los equipos técnicos necesarios para tener una opinión propia sobre los acuerdos comerciales, además de enfrentar una demanda muy fuerte de la política interna relacionada con las reformas de la legislación laboral. De esta forma, en materias internacionales ha actuado mayormente según la influencia de los sindicatos de Estados Unidos y Canadá oponiéndose a la asociación de Chile al TLCAN o apoyando el acuerdo bilateral con EE.UU. (Silva, 2001, 45).

La incidencia laboral en lo relativo a negociaciones comerciales se produce principalmente a través de instancias internacionales de coordinación sindical y en espacios abiertos por el propio proceso tales como el Foro Sindical y el Comité de participación de la Sociedad Civil del ALCA, la Comisión Sindical y el Foro Consultivo Económico-Social del MERCOSUR.

Sólo a fines de la década del noventa se aprecia una mayor participación del sindicalismo chilenos en los temas laborales de la estrategia comercial del país. En las negociaciones con la Unión Europea y Estados Unidos la CUT estuvo representada en el “cuarto del lado”40, junto a los representantes de los empresarios. Sin embargo, mantiene una posición imprecisa, que no se manifiesta ni en apoyo ni en rechazo al proceso. Se manifiestan posiciones divididas al interior del movimiento sindical respecto de cómo abordar la globalización y los acuerdos de libre comercio, en ese momento más influida por la oposición del movimiento internacional (Sáez, 2005:23).

A partir de ese período la Central sindical formula un discurso más elaborado respecto a la estrategia comercial de Chile en el mercado internacional y pone énfasis en la incorporación de cláusulas que garanticen el respeto de las normas laborales y sociales al interior de los países signatarios de los tratados (Porras, 2003, 29). Aquel segmento del movimiento sindical que apoya la inclusión de estos temas en los acuerdos de libre comercio considera que se ha iniciado un proceso, que aún no está claramente asentado, pero que en la medida que el movimiento sindical sea capaz de dominar técnicamente estos temas podrá influir más en la agenda de discusiones que se abren. El objetivo para ellos es que en la medida que sea posible es importante utilizar estos instrumentos como una forma de apoyar el efectivo cumplimiento de la legislación nacional y respaldar las demandas del movimiento sindical (Sáez, 2005:23).

40 Término que define el grupo de delegados no oficiales que acompañan a los negociadores del gobierno en las rondas de negociación pero solo tienen acceso a las antecámaras de la reunión.

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No es posible realizar una evaluación de la marcha de las distintas instancias que se han creado para la participación del movimiento sindical en el marco del acuerdo de libre comercio con Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea, pero desde el punto de vista de algunos representantes del movimiento sindical es una forma positiva de integrarlos a los temas de interés del país y desde ese punto de vista se evalúa positivamente las instancias creadas por los gobiernos de los últimos años (Sáez, 2005:23).

4.2.4.2Coalición Chilena por la Diversidad Cultural.41

En octubre del año 2001 se constituye en Chile la Coalición Chilena por la Diversidad Cultural que reúne a 20 asociaciones del mundo de la cultura (ver Recuadro Nº 7). La gestión de la Coalición fue producto de la invitación a un grupo de chilenos para asistir a una reunión organizada por la Coalición canadiense en septiembre del año 2001. En esa ocasión los delegados de Chile se mostraron preocupados por las implicancias que tendrían los acuerdos de libre comercio para el desarrollo de las políticas culturales.

De regreso en Chile organizaron la Coalición y tomaron contacto con los responsables de las negociaciones económicas internacionales a través de dirigentes políticos y de la División de Cultura del Ministerio de Educación, para hacer llegar sus planteamientos. Desde entonces está coalición ha tenido un activo papel de defensa de sus intereses y mantiene una relación cotidiana de trabajo, pero en base a solicitudes de entrevistas e información por parte de la Coalición.

Si bien esta Coalición no cuenta con una infraestructura, abogados y economistas, que le permita hacer un seguimiento y evaluación de la marcha de las negociaciones, se han mantenido informados y han podido hacer llegar al Gobierno planteamientos concretos en el ámbito de la política comercial. La preocupación genérica que han expresado es “el derecho a tener políticas públicas en materia cultural y que el Estado mantenga su autonomía regulatoria en la materia…” (Coalición, 2003)

En cuanto al tratamiento de las industrias, productos y servicios culturales en los acuerdos internacionales han planteado, entre otros, los siguientes puntos:

Que en las negociaciones de libre comercio bilateral o regional, o multilateral, se contemple una excepción o amplia reserva presente y futura para las expresiones culturales, como fue el caso en el Acuerdo Chile-Canadá de 1994.

Que para el conjunto de la creación, producción y distribución cultural, como para el sector de la educación, contemple la inaplicabilidad de las cláusulas de “tratamiento nacional”, “nación más favorecida” y “acceso a mercados”; que los bienes y servicios culturales solo sean considerados en lo que se refiere a la eliminación de barreras arancelarias;

Que en todas las negociaciones internacionales de libre comercio, al considerar excepciones o reservas de tipo cultural, se incluyan los nuevos soportes de esta producción como el digital, e incluso los bienes y servicios culturales sin soporte físico. En este sentido, solicitan que las excepciones o

41 Acápite basado en Saez, 2005:24

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reserva cultural no se limiten al capítulo de servicios sino que abarque también el capítulo de comercio electrónico;

Que se apoye y se participe activamente en la construcción de la Convención para la Diversidad Cultural en UNESCO.

Recuadro Nº 7Principales Integrantes de la Coalición Chilena por la Diversidad Cultural

Sindicato de Actores de Chile (SIDARTE);Sindicatos de Trabajadores de la Música de Chile (SITMUCH); Asociación de Editores de Chile (EDIN); Sindicato de Profesionales y Técnicos Cinematográficos de Chile (SINTECI) Sociedad de Escritores de Chile (SECH); Asociación de Pintores y Escultores de Chile (APECH); Asociación de Documentalistas (ADOC); Asociación del Cortometraje Chileno (ACORCH); Corporación Chilena de Video; Corporación Cinematográfica Chilena;Fundación Chilena de las Imágenes en Movimiento y Federación Plataforma Audiovisual de Chile.

4.2.4.3Las Organizaciones No Gubernamentales.

Las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) en Chile entraron al debate sobre la política comercial solo a partir la inminencia del establecimiento del TLC con Estados Unidos en el año 2002. Anteriormente, durante las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), fueron convocadas por el gobierno en un proceso de consulta con la sociedad civil que se desarrolló en forma paralela en los 34 países que estaban negociando. Pero, las ONG chilenas contrarias al tratado con Estados Unidos desplegaron su esfuerzo crítico solo en el momento que este acuerdo acaparaba la atención de los medios de comunicación.

Una de las principales ONG centradas en las relaciones económicas internacionales es la Alianza por un Comercio Justo y Responsable (ACJR), definida como una instancia de análisis de las políticas públicas en el campo de las negociaciones comerciales de Chile. Sus planteamientos están guiados por una visión del desarrollo económico nacional basado en reglas que corrijan la preeminencia de los mercados, superando el modelo “neoliberal”, que según su planteamiento, siguen aplicando los gobiernos de la Concertación.

Su crítica se dirige, en primer lugar, la nula participación de la sociedad civil en estas decisiones. Además ponen en duda los beneficios que aportarían los acuerdos comerciales al país. Cuestionan los beneficios de la inversión extranjera directa “principalmente aquellas ligadas al ámbito de los servicios públicos: alza de tarifas, despidos masivos y profunda precarización de las condiciones laborales” (ACJR, El Observador, Nº 1)

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Los pronunciamientos de la Alianza son favorables a los acuerdos comerciales y de integración con los países latinoamericanos y expresan su apoyo a las iniciativas de crear un Área de Libre Comercio en América Latina, alternativa a la iniciativa de Estados Unidos para crear el ALCA. Una línea constante en su política es la crítica a las actuaciones del gobierno de Estados Unidos en política internacional y en política comercial. Valga destacar que la serie de publicaciones de esta ONG aparecen incentivadas por el debate que se efectúa en Chile al culminar la negociación del TLC con Estados Unidos (ver Recuadro Nº 8).

En su discurso dicen defender a los sectores económicos que se ven afectados por la apertura comercial del país. De hecho, cuando se discutía la aprobación del TLC establecido con Estados Unidos, propiciaron el establecimiento de compensaciones a los sectores que se verían afectados por dicho acuerdo, sin resultado (ACJR, El Observador, Nº 2).

Recuadro Nº 8

Temas de editoriales en la publicación Observatorio Social de Negociaciones Comerciales, de la Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable

(ACJR)

Nº Tema editorial1 Título: ...A modo de presentación...2 Título: Caminos paralelos3 Título: Más allá de los dilemas4 Título: Cancún, “all inclusive”5 Título: La democracia en los tiempos del neoliberalismo.6 Título: El G21 se cruza en el camino del ALCA7 Título: La nueva guerra de Bush8 Título: Norte Sur: la batalla continúa.9 Título: “...Venid a ver la sangre por las calles...”10 Título: Chile que soledad tan sola te inunda.11 Título: “Desempleo estructural: Un fantasma recorre Chile”12 Título: La paradoja chilena: Boom exportador no es igual a mayor empleo.13 Título: Cae el dólar y crece belicismo de los "halcones".14 Título: TLC entre Chile y China: Nuestra creciente vocación asiática.

Fuente: www.comerciojusto.cl el 26/6/2005, elaboración propia.

Uno de los reparos de la ACJR a la política comercial chilena es lo que califican de “ambigüedad” u “oportunismo” al constatar que los gobiernos de la Concertación navegan entre las dos aguas del llamado “Regionalismo abierto”. Para la Alianza Chile debería remitirse a su asociación con los países de la región latinoamericana agrupados en MERCOSUR y en la Comunidad Andina de Naciones, salvando el aislamiento que Chile enfrenta regionalmente por su opción a favor de acuerdos con los países industrializados.

El carácter ideológico de las apreciaciones de la ACJR se aprecia cuando se pronuncian por la negociación que abren Chile y China para establecer un TLC. En este caso no tiene reparos de principios. Son en general favorables al TLC, solo piden

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resguardos para los sectores que serán afectados, y ven en el acuerdo la oportunidad para darle un impulso al desarrollo de capacidades productivas con mayor valor agregado y conocimientos incorporados, el mismo argumento que han utilizado los gobiernos de la Concertación para justificar los tratados anteriores. (ACJR, El Observador, Nº 14)

Una ONG que alcanzó alta relevancia durante la discusión del TLC Chile – Estados Unidos fue Fundación Terram. Esta es una organización sin fines de lucro orientada fundamentalmente hacia las cuestiones ambientales, declara tener el propósito de hacer propuestas en el ámbito del desarrollo sustentable y se ha puesto como tarea fundamental construir reflexión, capacidad crítica y proposiciones que estimulen la indispensable renovación del pensamiento político, social y económico del país.

El Recuadro Nº 9 muestra los estudios que publicó Terram durante 2002 y 2003 con el propósito de influir en el análisis del TLC Chile Estados Unidos.

Recuadro Nº 9Análisis de Políticas Públicas publicados por la Fundación Terram sobre el

TLC Chile – Estados UnidosNº Fecha TítuloAPP-6 Febrero 2002 El Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados

Unidos: Mitos y Realidades,APP-15 Marzo 2003

TLC con Estados Unidos: Neoliberalismo sin Retorno,

APP-19 Agosto 2003 TLC Chile Estados Unidos: Por un Debate Necesario, APP-21 Octubre 2003

TLC Un análisis del Capítulo de Inversiones: Las Restricciones a la Política Pública.

Fuente: www.terram.cl, elaboración propia.

Otra organización no gubernamental de importancia es el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) que tiene una labor permanente de estudio, debate. CENDA, al igual que las ONG mencionadas más arriba, desplegaron una intensa actividad relacionada con la discusión del proyecto de TLC de Chile con Estados Unidos. En este caso, incluso se organizó un vasto plan de actividades organizado conjuntamente por el PNUD y CENDA, el “Proyecto de Participación Ciudadana en los Tratados Comerciales, Chile, 2002-2003” que se planteaba: “El proyecto busca principalmente un objetivo de agitación, es decir, incentivar y fortalecer la participación democrática en el tema de los tratados comerciales, involucrando en primer lugar a los actores sociales más directamente vinculados al tema, pero en definitiva al conjunto de la ciudadanía” (CENDA, www.cep.cl el 25 de junio de 2005).

Un hecho destacado dentro de sus actividades fue la participación en el Primer Foro Social Chileno con el lema "Otro Mundo es Posible, Otro Chile También" junto a más de 200 organizaciones entre movimientos sociales, agrupaciones y miembros de la sociedad civil desarrollado el 19, 20 y 21 de noviembre de 2004 en paralelo a la cumbre APEC que tenía lugar en Santiago.

El Foro se planteó como un espacio de encuentro para realizar un debate democrático de ideas, relacionadas a la inequidad social, desarrollo sustentable,

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género y alternativas a la globalización. Se inscribieron más de 200 iniciativas que se estructuran en ocho ejes ordenadores, dentro de las cuales el primero fue Integración Latinoamericana y Tratados de Libre Comercio42.

Con motivo del Foro y en repudio a la presencia de George W. Bush en el país y en rechazo a la globalización, según los organizadores, más de sesenta mil personas salieron a la calle a manifestarse con la consigna “para que otro Chile sea posible”. Según los organizadores, "la convocatoria superó todas las expectativas y es la manifestación más grande que se ha realizado en Chile desde el inicio de la transición a la democracia". (CENDA, www.cep.cl el 25 de junio de 2005).

Sin embargo, la actividad desplegada por las ONG contrarias a la política comercial de apertura de mercados no pasó más allá de lo meramente testimonial. En el momento que la atención de la opinión pública chilena y los medios de comunicación esta centrada en el TLC con Estados Unidos o en la visita a Chile del Presidente de ese país, tuvieron la oportunidad para hacer pública manifestación de su oposición al modelo económico de mercado y libre comercio, pero no sin lograr influir en la acción gubernamental ni en la decisión parlamentaria de aprobar los acuerdos de libre comercio negociados por el Poder Ejecutivo.

Dentro de la categoría de organizaciones no gubernamentales se puede mencionar a la Fundación Chilena del Pacífico creada en noviembre de 1994 como instancia de carácter privado para “la promoción y fomento del intercambio comercial, económico, cultural, tecnológico y social de Chile con los países que conforman la Cuenca del Pacífico”. Esta Fundación creada por iniciativa público privada reunió en su directorio a altos funcionarios de gobierno del área de las relaciones exteriores, académicos e importantes empresarios (Salazar, 1999,23).

En la medida que los partidos políticos chilenos cambiaron su perfil ultra ideologizado por políticas que propician los consensos, las organizaciones sociales, las organizaciones no gubernamentales (ONGs), no encontraron en ellos un canal receptivo y fértil para levantar sus reivindicaciones frente al Gobierno y el Parlamento. En Chile se produjo un desdibujamiento ideológico de los partidos que ha erosionado su articulación con las organizaciones sociales y ha debilitado su papel como mediadores entre el Estado y la sociedad (Porras, 2003:23) Como consecuencia, la mayoría de las organizaciones sociales han tratado de participar en la definición de la política de relaciones comerciales del país por sus propios medios, obviando la intermediación de los partidos políticos.

4.2.5Los medios de comunicación.

La importancia de los medios de comunicación va en directa proporción a su capacidad de influir en la opinión pública y en otros actores de las políticas públicas. Si bien de acuerdo a Kingdon, los medios son menos importantes de lo que parecen y

42 Los otros temas fueron: Medio ambiente, Sustentabilidad y Recursos Naturales; Democracia, Participación, Servicios Públicos y Derechos Humanos; Alternativas al modelo de desarrollo vigente; Globalización, Desarrollo Humano, Nueva Espiritualidad y Paz Mundial; Pueblos Originarios y Diversidad Cultural; Culturas e Identidades y Mundo del Trabajo, sindicalismo y modelo económico

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siguen la agenda gubernamental más que influyen en su definición, el autor reconoce su impacto indirecto por medio de la creación de opinión pública (Kingdon, 1995:68). La posibilidad de los medios para resaltar, dejar pasar u ocultar sucesos les permite orientar a la opinión pública a favor o en contra de una política específica y, de esa manera, impactar en aquellos actores que dependen de las elecciones y otras manifestaciones de la opinión ciudadana.

En el caso chileno los medios de comunicación revisten una importancia mayor de la que puede suponer Kingdon en una sociedad como Estados Unidos. La particularidad chilena de tener una alta concentración de los medios de comunicación en manos de grupos económicos activos en los gremios empresariales y en la política del país se traduce en la presencia de un discurso y una óptica para presentar la información única o con muy poco contrapeso haciendo del periodismo una caja de resonancia de determinadas ideas más que una fuente de información.

La prensa escrita chilena está concentrada en dos grupos empresariales que tienen una posición dominante en el mercado nacional: La cadena periodística El Mercurio de la familia Edwards y COPESA perteneciente al grupo Said. Empresas que tienen los mayores tirajes y concentran la publicidad en los medios escritos. En Santiago la lectoría se concentra fundamentalmente en cuatro diarios, dos que pertenecen a la empresa El Mercurio (El Mercurio y Las Ultimas Noticias) y dos que pertenecen a COPESA (La Tercera y La Cuarta) (Shohat, 2003). El Mercurio, sin embargo, es el medio que logra mayor influencia en la opinión y en la agenda de los otros medios de comunicación, de los legisladores, de los miembros del gobierno, y de los sectores no gubernamentales. En los temas económicos la influencia de las páginas editoriales de El Mercurio es tan alta que ha llegado a constituir el bastión inamovible de la doctrina económica del libre mercado y lugar necesario para que cualquier opinión sea considerada dentro de las alternativas posibles en la política económica del gobierno en ejercicio.

El diario La Nación, de propiedad estatal, y autofinanciado por su monopolio en la publicación de las leyes y decretos a través del Diario Oficial, ha tenido múltiples dificultades para ejercer un periodismo independiente, tanto por las presiones de la oposición como del propio Ejecutivo.

El correlato del predominio en la prensa escrita de dos grupos económicos es la desaparición, al iniciarse el tránsito a la democracia, de aquellos medios que se opusieron al régimen militar y apoyaron la lucha por la democracia identificándose con las fuerzas políticas que tenían esas banderas (Apsi, Cauce, Fortín Mapocho, Análisis, La Bicicleta, Revista Hoy y La Epoca).

Los otros medios de comunicación, televisión, radio, internet, tienen mucho menor influencia en la definición de las alternativas de la política comercial por sus propias características que no les permite entrar en el fondo de los temas. Sin embargo juegan un papel indirecto en la definición de la agenda gubernamental al destacar o no determinadas informaciones.

En Chile, la televisión abierta, a pesar de la presencia de un canal del Estado, presenta también un grado de concentración en pocas manos. En la televisión estatal se viven las mismas presiones que señalamos en el diario La Nación, acentuadas por la presencia de los partidos de derecha en el Consejo directivo.

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La televisión por cable juega un rol cada vez más importante, sobre todo en los segmentos de mayores ingresos, pero su difusión todavia no alcanza el 20 por ciento de la difusión de la televisión abierta.

La radiofonía en Chile sigue siendo un medio de gran diversidad y oferta amplia. Sin embargo, una tendencia de concentración económica se hace cada vez más evidente. Mientras hasta la decada de los años 70 el medio fue caracterizado por la gran cantidad de emisoras independientes y diversas en todas las regiones, ahora la gran mayoría de la audiencia se concentra en una cantidad reducida de cadenas nacionales que además pertenecen a unos pocos grupos economicos, aunque el número de emisoras ha crecido. Pero, al contrario a la prensa escrita y la televisión abierta, la radio como medio todavía ofrece contenidos alternativos de carácter social y politico para quienes lo buscan.

Internet, el nuevo medio de comunicación constituido por la red digital de intercambio de información, en Chile, como en todo el mundo, ha permitido a diversos grupos sociales y politicos dar a conocer su punto de vista a un público interesado. El hecho que ya en el año 2001, el 20 por ciento de los Chilenos eran usuarios de Internet significa que estas informaciones pueden llegar a un porcentaje considerable de la población. Sin embargo, en la mayoria de los países, los usuarios tienden a informarse con los sitios que representan a los medios que ya conocen y en las cuales confian: los diarios, los canales de televisión, revistas y otros.

En resumen, se puede decir que en Chile los medios escritos, especialmente El Mercurio, ha jugado un papel importante para difundir las alternativas que los diferentes actores de la política comercial han sustentado. Pero, desde el punto de vista editorial El Mercurio ha tenido una importancia mayor como publicista y ferreo defensor de una política basada única y exclusivamente en la libre competencia o libre mercado.

Los medios televisivo y radial han tenido un papel cercano al señalado por Kingdon influyendo indirectamente en la agenda de los actores que dependen de la aprobación o rechazo de la opinión pública.

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4.3 Conclusiones del capítulo.En este capítulo hemos estudiado la configuración de los actores en torno a la

política comercial de Chile siguiendo la clasificación realizada por Kingdon en sus estudios de la formulación de políticas públicas en Estados Unidos.

En el Recuadro Nº 10 presentamos un resumen de los principales actores y calificamos su importancia y las características de su influencia (si se encuentra en la definición de las alternativas de la política o en la determinación de la agenda gubernamental). Señalamos los principales recursos que disponen cada grupo de actores y su grado de visibilidad en el que hacer político.

Nuestra conclusión sobre la importancia de los actores es que en Chile se distinguen dos de ellos por ser los principales o más importantes: la Presidencia de la República y los gremios y grupos empresariales. Si bien ambos actores tienen alta importancia, su influencia es distinta, mientras los empresarios son determinantes en la definición de las alternativas posibles para la política comercial, la Presidencia es determinante en la definición de la agenda del gobierno, diferencia explicable por los distintos recursos que disponen y la distinta visibilidad de cada uno de ellos.

En un segundo grupo distinguimos aquellos actores de importancia mediana: los asesores presidenciales y los Ministerios que cuentan en común con la confianza que les entrega el Presidente de la República como principal recurso, y los centros de estudios y ONGs, por parte de las organizaciones no gubernamentales, que se especializan en la influencia sobre el levantamiento de las alternativas para la política.

En tercer lugar se encuentran aquellos actores que en la realidad chilena tienen baja importancia en la política comercial. Ellos son el Parlamento, los partidos políticos y los medios de comunicación. Si bien hay que señalar que la importancia del Parlamento y los medios de comunicación ha ido de baja a mediana en la medida que la opinión pública se siente más involucrada en la decisiones y en la medida que los parlamentarios han comenzado a ejercer con mayor acuciosidad su potestad de aprobar o rechazar los Tratados negociados por el Ejecutivo.

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Recuadro Nº 10Los Actores de la Política Comercial Chilena

ACTORES IMPORTAN-CIA

INFLUENCIA

RECURSOS VISIBILI-DAD

Actores GubernamentalesPresidencia

de la República

Alta Definición de la agenda

Competencia legal (firmar Tratados,Iniciativa legislativa) Influencia en opinión

Visible

Asesores presidencia

Mediana Preparación de la agenda

Confianza del Presidente

Invisible

Ministerios y

administración pública

Mediana Definición alternativas y agenda

Confianza del PresidenteEquipos especialistasCompetencia legal: negociación

Visible

Parlamento Baja a mediana

No define alternativas ni agenda

Aprobar TratadosCreación opinión pública

Visible

Actores No GubernamentalesPartidos Políticos

Baja Influyen en agenda

Cohesión y organizaciónSistema de ideasApoyo electoral

Visible

Centros de Estudio

Mediana Definición alternativas

Sistema de ideasEquipos especialistas

Semivisible

ONGs Mediana Definición alternativas

Cohesión y organizaciónCreación opinión pública

Visible

Gremios y grupos

empresariales

Alta Definición alternativas

Poder económico Creación opinión públicaApoyo electoral

Semivisible

Sindicatos Baja No define alternativas ni agenda

Creación de opinión pública

Visible

Medios de comunicaci

ón

Mediana Influyen en agenda

Creación opinión pública

Visible

Fuente: elaboración propia.

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Las posiciones adoptadas por los sectores empresariales frente a las alternativas de la política comercial de los gobiernos de la Concertación en el periodo estudiado las resumimos en el Recuadro Nº 11. De acuerdo a su especialización hemos clasificado al sector empresarial en: no exportadores, exportadores tradicionales y exportadores no tradicionales (entre estos últimos hace una diferenciación según el destino de sus exportaciones). La principal conclusión que podemos sacar es que los sectores exportadores han mostrado un alto nivel de pragmatismo frente a la definición de las alternativas de la política comercial chilena siendo favorables a sus distintas opciones, viendo en cada una de ellas las ventajas prácticas que podían obtener más que su apego a un determinado esquema teórico o ideológico.

Recuadro Nº 11Sectores Empresariales y Políticas Comerciales

Sector económico

Política unilateral

Política multilateral

Políticaregional

Política bilateral

Sector no exportadores:Productores para el mercado interno (trigo, remolacha azucarera, arroz)-SNA-Consorcio Agrícola del Sur (CAS)

•No aceptan rebaja de aranceles.

•Exigen mantención Banda de Precios.

•Mantener arancel consolidado de 98% para el trigo y el azúcar.

•Defensa de la Banda de Precios en la OMC.

Contrarios a cualquier rebaja de aranceles y apertura comercial que los afecte.Contrarios a MERCOSUR y ALCA.

Contrarios a cualquier rebaja de aranceles y apertura comercial que los afecte.

Exportadores tradicionales:Materias primas con baja elaboración (cobre, celulosa, harina de pescado)- SONAMI- CORMA- SONAPESCA

Favorables a la apertura de la economía

Favorable Indiferentes Favorable, especialmente con países industrializados destino de sus exportaciones.

Exportadores no tradicionales a países industrializados:Fruta fresca, madera elaborada salmones,

Favorables Favorables Favorables a MERCOSUR y ALCA

Favorables, especialmente con países industrializado

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vino, muebles.- FEDEFRUTA- ASOEX- ASIMAD- SOFOFA

s destino de sus exportaciones

Exportadores no tradicionales a países de la región:Agroindustria, manufacturas, servicios.- SOFOFA- ASEXMA- FEPACH- ASIMET- CONUPIA

Favorables Favorables Favorables a MERCOSUR y ALCA

Favorables, especialmente con países de Latinoamérica destino de sus exportaciones

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5 EL PERÍODO PRESIDENCIAL DE PATRICIO AYLWIN. El Cambio en la Política Comercial chilena: Aplicación del “Regionalismo Abierto” (1990-1994)

Una particularidad del momento en que llega al gobierno la Concertación de Partidos por la Democracia es que, a pesar de la existencia de un consenso generalizado en Chile en materias económicas, los actores del sector privado tienen una predisposición contraria frente al nuevo gobierno y la coalición de partidos políticos que lo sustenta. Considerando las políticas estatistas sostenidas por los miembros de la nueva coalición en el pasado los empresarios y la derecha política presuponen una falta de compromiso de parte de la Concertación con la economía de mercado. No está ausente, tampoco, el sentimiento de miedo a un posible espíritu de revancha acumulado por las nuevas autoridades durante casi dos décadas de persecución, represión y sacrificios desigualmente repartidos en los años de la dictadura militar (Pinto, 2002:92). Reflejo de esto mismo, las autoridades y los políticos de la Concertación mantienen una posición desconfiada frente a los empresarios. Algunos autores plantean que ciertos fantasmas del pasado no desaparecen (Correa, 2001:356 y Morales, 1993:10). Junto a las dudas de los empresarios, la Concertación es vista como una mera administradora del modelo económico de mercado, que apenas oculta su inclinación socialista o estatista. Mientras que, desde la Concertación se suele denostar a la empresa privada como un poder fáctico que no esta dispuesta a someterse a las reglas de la democracia y que es insensible a los problemas sociales del país.

En este contexto, las nuevas autoridades económicas se ven enfrentadas a la necesidad de ganarse la confianza de los principales agentes económicos nacionales e internacionales e infundir confianza a los agentes económicos privados para evitar el descalabro financiero y asegurar la estabilidad del país. Para ello, limitan cualquier cuestionamiento de fondo de las políticas aplicadas hasta entonces y reducen las reformas a lo estrictamente necesario para responder a las expectativas de los partidarios del nuevo régimen.

El proceso político de ese momento es calificado como una transición de la dictadura a la democracia “pactada”43, caracterizada por una serie de limitaciones al ejercicio de la soberanía democrática tales como la existencia de un Consejo de Seguridad de generación no democrática, Senadores designados y Comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas inamovibles. La contraparte de la transición “pactada” era la imposibilidad o la dificultad de las organizaciones políticas y sociales, que representan intereses distintos a los de la derecha política, para mantener y acrecentar en democracia su capacidad de presión sobre el gobierno de manera de favorecer políticas acordes a sus intereses.

43 Término utilizado por los medios de comunicación para calificar los acuerdo no escritos de traspaso del gobierno entre el régimen de Pinochet y la Concertación.

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Por otra parte, en lo que se refiere al programa económico de la Concertación se venía desarrollando un cambio importante desde los partidos políticos que la conforman. El programa de gobierno acepta de manera explícita la economía de mercado y el rol de la empresa privada en el desarrollo nacional, aunque recupera para el Estado un papel activo que era menospreciado por los economistas del régimen saliente. Este consenso político se construyó sobre la base de dejar pendiente la definición más precisa de la política económica y social, de modo que quedaba en el programa un amplio margen para la interpretación por parte de las nuevas autoridades (Boeninger, 1997:59)

En el campo de la política comercial de Chile, también existían serias dudas en los sectores empresariales sobre la continuidad de la estrategia de desarrollo hacia fuera y apertura de la economía. Los nuevos actores políticos en 1990 habían sido críticos de dicha estrategia desde sus principios (Hachette, 2000:306). Pero, para sorpresa del mundo empresarial, la llegada de la Concertación al gobierno no trajo consigo ninguno de los excesos que se habían anunciado antes de su victoria en las elecciones de 1989. En ese contexto, los empresarios supieron aprovechar los canales de participación que abrió el gobierno de Patricio Aylwin en la definición, entre otras, de una política de comercio exterior (Montero, 1997:188).

En el caso de la política comercial de Chile esto significó la continuación de la política de apertura de la economía chilena y del modelo de desarrollo basado en las exportaciones. Estos aspectos de la política económica de la Dictadura militar eran los que menos reparos despertaban en las nuevas autoridades, quienes reconocían los logros obtenidos a partir de 1985, aunque se hacía una crítica fuerte al costo social o “deuda social” en las áreas de educación, salud y vivienda del régimen saliente. Como lo dijo el Ministro de Hacienda ante la pregunta sobre la diferencia con el régimen militar en política económica, “nosotros estamos tratando de hacer un crecimiento con equidad, un crecimiento con justicia social” (Foxley, 1993:20)

La plataforma económica de la Concertación estaba influida por el éxito económico postrero del régimen militar, generando de hecho una convergencia que el nuevo conglomerado de gobierno no estaba en condiciones de reconocer. (Boeninger, 1997:69).

Pocos meses después de su llegada a la presidencia, en el primer mensaje presidencial presentado al Congreso Pleno, el 21 de mayo de 1990, Patricio Aylwin, señala como objetivo central de su Gobierno en el frente externo la reinserción internacional de Chile. En ese contexto, plantea las siguientes prioridades en el campo de las relaciones económicas internacionales: i) la renegociación de la deuda externa a fin de reducir el peso de su servicio y obtener nuevos créditos; ii) asegurar mercados crecientes para las exportaciones chilenas y iii) captar inversión de capitales y tecnología para afianzar el desarrollo nacional (Aylwin, 1990:1).

Reflejo de la falta de precisión en las definiciones políticas del nuevo equipo de gobierno es el planteamiento del Ejecutivo que liga la tarea de intensificar las relaciones comerciales con el envío de misiones comerciales con participación del sector privado, calificada como “determinante”, apertura y reforzamiento de oficinas comerciales en el exterior y participación en ferias internacionales. (Aylwin, 1990,31)

En este Mensaje el Presidente da por descontado la continuidad de la política de apertura de la economía chilena y la necesidad de fomentar su capacidad competitiva a nivel internacional. Si bien aparece en la agenda el problema de la deuda externa, que venia afectando a todos los países en desarrollo desde mediados de los años ochenta,

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y una referencia a la cooperación de los países desarrollados hacia Chile como fuente de recursos y tecnología, lo más importante es el esfuerzo del gobierno para lograr un acuerdo de cooperación económica con la CEE y fortalecer la ALADI como conductora del proceso de integración latinoamericana.

Es destacable que dos naciones muy importantes en las relaciones económicas internacionales de Chile, como son Estados Unidos y Japón, solo sean mencionadas al hablar de la profundización de las relaciones de cooperación y la defensa de la libertad de comercio (Aylwin, 1990, 31)

Al momento de llegar al gobierno no existían otras alternativas a la política comercial desarrollada por la dictadura. El pensamiento económico dominante y el sector empresarial se encontraban abrumadoramente apegados a las ideas de la escuela económica neoclásica que propone una política de apertura de la economía a los mercados mundiales por la vía de la rebaja unilateral de aranceles y/o en el marco de negociaciones multilaterales. Pero el nuevo gobierno enfrentó una serie de condiciones que generaron la oportunidad y la necesidad de introducir cambios en la política comercial llevada adelante hasta entonces abriéndose un espacio o ventana política para plantear otras alternativas.

En el plano internacional se enfrentaba el estancamiento de las negociaciones multilaterales para liberalizar el comercio, desarrolladas en el marco del GATT en la llamada Ronda Uruguay, lo cual debilitaba el planteamiento de aquellos sectores económicos y políticos que respaldaban esa política como la mejor opción para Chile. En forma paralela ganaba fuerza a nivel mundial la política de expansión de los bloques comerciales regionales, especialmente en Europa, Asia y América Latina. Estos dos factores se conjugaban para dejar a Chile en desventaja ante sus competidores dándole sustento a las políticas que proponían la búsqueda de acuerdos comerciales preferenciales regionales o bilaterales.

Otros factores que ayudaban al planteamiento de otras alternativas de política comercial era la alta especialización de las exportaciones chilenas en los recursos naturales – que alcanzaba al 80 por ciento – la que se debía reducir por el riesgo implícito en la volatilidad de sus precios internacionales y la alta concentración de la actividad exportadora en unas pocas empresas ante lo cual el nuevo gobierno se planteó incentivar la incorporación de un mayor número de empresas a los beneficios de la apertura comercial.

Respondiendo a estas necesidades el gobierno elaboró una política llamada de “segunda fase exportadora” en la que se promoviera la exportación de productos con mayor valor agregado.

Bajo estas condiciones, las nuevas autoridades económicas adoptaron la política de “regionalismo abierto” que era una solución flexible en la cual se podía conjugar la política de apertura comercial unilateral que se venía practicando, con una política de acuerdos comerciales preferenciales. De esta manera el gobierno podía satisfacer las presiones de los sectores que insistían en continuar la política de apertura unilateral y, por otra parte, tomaba en cuenta los intereses de la Concertación que buscaban ampliar los beneficios de la política exportadora a nuevos actores y los intereses de los pequeños y medianos empresarios que deseaban incorporarse al proceso exportador.

Para el gobierno era igualmente importante dar una señal simbólica de cambio con respecto al régimen militar y continuidad en ciertas definiciones básicas de la política comercial. Así fue como junto con iniciar las negociaciones para un Acuerdo de

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Complementación Económica con México, las autoridades adoptaron en junio de 1991 la decisión de bajar de manera unilateral los aranceles a los productos importados desde el 15 al 11 por ciento.

La forma concreta que asumiría el “regionalismo abierto” no estuvo exenta de contradicciones y pugnas al interior de las autoridades gubernamentales. Las discusiones comenzaron desde el momento que había que decidir con cuál país o conjunto de países se debía suscribir un acuerdo comercial.

Los representantes de las grandes empresas eran partidarios de buscar acuerdos con los países desarrollados como Estados Unidos o la Unión Europea, mientras los empresarios medianos y pequeños miraban con mayor interés los países latinoamericanos, principal destino de sus exportaciones. Los primeros contaban con el apoyo de los economistas y académicos que habían formado parte del régimen dictatorial y los dirigentes de la derecha política, así como de algunos miembros importantes del gobierno Aylwin (Porras, 2003, 35)

La derecha política más ideológica es fiel a su definición neoliberal y en todo momento insiste en que la mejor política comercial es la rebaja unilateral de aranceles. En este sentido, LyD platea su aceptación de la política de negociar acuerdos comerciales bilaterales con Latinoamérica, siempre que vaya acompañada de esa rebaja unilateral de aranceles y la negociación de acuerdos similares “con todos los países del mundo”, tal que haga menos significativa las ventajas de los acuerdos bilaterales con respecto al arancel que pagan los otros países. Es decir, están de acuerdo en la medida que dichos acuerdos no sean significativos para el comercio de Chile (Instituto LyD, 1991, TP Nº 65, Pág. 57)

Entre las autoridades gubernamentales se produjo una clara división de pareceres y prioridades. Mientras el Ministro de Hacienda apoyaba la idea de alcanzar un amplio acuerdo comercial con Estados Unidos, el Ministro de Economía tomaba a su cargo las negociaciones con Europa y el Ministerio de Relaciones Exteriores promovía las conversaciones con los países latinoamericanos.

A falta de una institucionalidad que definiera la política de negociaciones comerciales de Chile, la pugna entre estas líneas de trabajo quedó subordinada a los distintos equilibrios de poderes que se dieron durante el período presidencial.

El primer Mensaje presidencial al Parlamento, el 21 de mayo de 1990, muestra una clara preeminencia de los sectores pro Europa y América latina en la elaboración de las prioridades comerciales. El Presidente Aylwin destaca en su discurso ante los Parlamentarios el proyecto de acuerdo con la CEE y en el mensaje escrito se agregan planteamientos a favor de la ALADI y un proyecto de Mercado Común Latinoamericano (Aylwin, 1990, 31).

5.1 Primera Ronda de negociaciones con Estados Unidos.

Al inicio del mandato de Aylwin el Presidente de Estados Unidos, George Bush, anuncia la “Iniciativa para las Américas”, propuesta para establecer una zona de libre comercio que abarcara a todo el continente americano, excepto Cuba, propuesta que

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fue muy bien recibida en el Ministerio de Hacienda. Además, Estados Unidos se ocupó de hacer saber que Chile sería el siguiente país, después de México, a incorporarse al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA por su sigla en inglés). Pero, de parte de la Presidencia de la República no se ven signos de respaldo a esta política sino hasta mayo de 1992 cuando el Presidente viaja a Estados Unidos. En mayo de 1993, dentro de una ambivalencia de la política comercial de Chile, el Presidente en su mensaje anual al Congreso, por una parte hace referencia a Simón Bolívar para ejemplificar una política latinoamericanista, y por otra, se auto felicita de haber abierto la posibilidad de un TLC con EE.UU. (Aylwin, 1993, LXII)

En cambio, el sector empresarial fue un entusiasta partidario de un TLC con Estados Unidos. A mediados de 1991 la CPC organizó una serie de grupos de trabajo destinados a elaborar propuestas que llevarían a las negociaciones. Pero, no todas las asociaciones empresariales estaban de acuerdo con ese Tratado, la SNA, en representación de la agricultura tradicional expresó su seria inquietud por el impacto que podría tener sobre los productores nacionales.

LyD se pronuncia claramente a favor de un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos. Plantea concretamente que “La significación económica de los acuerdos que Chile ha firmado, o está en proceso de firmar con otros países es muy menor respecto al que negocia con Estados Unidos, de acuerdo a los primeros estudios que se conocen sobre la materia”. (Instituto L y D, 1991, Temas Públicos 83: 66)

La eventualidad de negociar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos provocó la incorporación de dos nuevos actores al debate sobre la política comercial, el mundo académico y los medios de comunicación. Los primeros participaron elaborando estudios sobre las ventajas e inconvenientes de posible tratado, mientras los segundos permitieron, por primera vez, que la ciudadanía empezara a formarse una opinión en materia de política comercial (Porras, 2003, 37).

En mayo de 1992, el Presidente Aylwin hizo un viaje a Estados Unidos con el propósito, entre otros, de obtener el compromiso de la Casa Blanca de apurara el proceso de ingreso de Chile al TLCAN una vez que concluyeran sus negociaciones. Pero la respuesta no fue concluyente, el gobierno de Washington debía obtener una extensión de la autorización para negociar (Fast Track) que la había dado el Congreso antes de iniciar las negociaciones con Chile. Esta eventualidad obligó al gobierno de Chile a plantearse efectuar labores de cabildeo en el Congreso de Estados Unidos, para lo cual contrató una oficina especializada (Porras, 2003, 38).

Una vez concluidas las negociaciones entre Canadá, Estados Unidos y México para establecer el TLCAN, en agosto de 1992, se produjo un cambio en la escena política estadounidense por la oposición que despertó ese acuerdo y la llegada a la Casa Blanca del candidato del Partido Demócrata, Bill Clinton, diluyendo las posibilidades de Chile para incorporarse a ese Tratado.

En 1993 se hacen evidentes las dificultades que enfrenta el gobierno de Estados Unidos para hacer aprobar por el Congreso el TLCAN o NAFTA. Esta situación permite volver a la carga a los partidarios de un acuerdo bilateral con Estados Unidos, tales como LyD que se declara “cauto”, en particular ven con preocupación la inclusión de los temas laboral y ambiental en el NAFTA. Al respecto mencionan “el problema de soberanía” que conlleva el criterio con el cual son tratados esos temas. (Instituto L y D, 1993, Temas Públicos 170:8)

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Desde el punto de vista político, el fracaso del proyecto de asociación de Chile con Estados Unidos provocó un impacto en el equilibrio de poderes y la configuración del marco institucional desde el cual se define la política comercial chilena. Los sectores que habían invertido más capital político en ese plan vieron debilitado su liderazgo. Por otra parte, las pugnas al interior del gobierno por la postergación indefinida del acuerdo con Estados Unidos trascendieron a la opinión pública y obligaron las autoridades a poner en agenda reformas institucionales para dotar de mayor coherencia e integridad a la estructura de decisiones de la estrategia chilena de acuerdos comerciales (Porras, 2003, 39).

5.2 La inserción comercial en América Latina.

Coherente con la cercanía política del Presidente con los sectores más favorables a dar prioridad a las relaciones económicas con América Latina, en su primer mensaje al Congreso hace una referencia especial a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en cuanto “el único esquema de integración en el cual Chile participa”, para señalar la importancia de fortalecer su papel de conductora del proceso de integración latinoamericana y reafirmar el compromiso programático final de crear un Mercado Común Latinoamericano. En este sentido, plantea el Presidente que Chile “continuará promoviendo la multilateralización progresiva de los Convenios Bilaterales existentes, cuya amplitud y vigencia debe ser, por lo demás, extendida y profundizada” (Aylwin, 1990, 31).

La inserción comercial en América Latina iniciada por el gobierno de Aylwin coinciden con el inició de un período de expansión en la región que reponía la importancia de estos países en las exportaciones chilenas. Además se daban otros dos factores favorables, las exportaciones a la región correspondían a un porcentaje importante de productos manufacturados, lo que se correspondía con la política de una “segunda fase exportadora”, y, también, a principios de los años noventa comenzaba a darse el nuevo fenómeno de las inversiones de capitales chilenos en los países latinoamericanos. En suma, existía un terreno favorable para las posiciones políticas favorables al latino americanismo.

De parte de los sectores opositores al gobierno no le daban prioridad a las negociaciones comerciales con Latinoamérica. LyD planteaba que “La significación económica de los acuerdos que Chile ha firmado, o está en proceso de firmar con otros países es muy menor respecto al que negocia con Estados Unidos, de acuerdo a los primeros estudios que se conocen sobre la materia”. (Instituto L y D, 1992, Temas Públicos 83: 66)

México fue el primer país con el que Chile firmó un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) de carácter amplio. Ello fue posible porque, más allá de las ventajas comerciales que se avizoraban, se consideró que México era la puerta de entrada por el TLCAN, pero además tenía un alto valor político como señal de reinserción en América Latina y por el hecho de que México había retirado interrumpido sus relaciones diplomáticas con Chile mientras duró la Dictadura militar. (Porras, 2003, 40).

A pesar de la voluntad política de ambos gobiernos, los grupos de interés domésticos ejercieron fuertes presiones en México y Chile para poner dificultades al acuerdo. La comunidad empresarial chilena sobre valoró los eventuales efectos

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negativos, especialmente en el sector agrícola. Los gremios chilenos listaron 224 productos que deseaban excluir del acuerdo y que correspondían al 30 por ciento de las exportaciones mexicanas a Chile (Porras, 2003, 40)

Sin perjuicio de la inexperiencia del gobierno para manejar las relaciones con los gremios empresariales y contar con equipos negociadores novatos, la voluntad gubernamental terminó imponiéndose y culminó suscribiendo el ACE No. 17 con México. Este Acuerdo entró en aplicación en 1992 y al poco tiempo empezó a mostrar resultados claramente positivos en términos de expansión de los intercambios comerciales entre ambos países y en el estímulo a las inversiones.

Después del acuerdo con México la administración Aylwin se propuso iniciar negociaciones con Venezuela, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, los países miembros de la Comunidad Andina – de la cual Chile se había retirado en 1976 – aspirando a redefinir las relaciones comerciales con esos países.

En el caso del acuerdo con Venezuela los argumentos del gobierno tenían una base económica y otra política. La motivación comercial señalaba la existencia de un gran potencial de expansión del intercambio comercial. Las razones políticas eran similares a las argumentadas con relación a México, considerando la cercanía con el Presidente socialdemócrata de Venezuela Carlos Andrés Pérez. Pero esta argumentación no era respaldada por igual en el gobierno chileno. En el Ministerio de Hacienda, encabezado por Alejandro Foxley, se levantó un velada oposición a esta negociación basada en el temor a ver afectada la economía chilena por las diferencias macroeconómicas entre ambos países y la inestabilidad política reinante en Venezuela, además del interés de ese Ministerio por mantener centrada la atención del gobierno hacia el eventual Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (Porras, 2003, 41).

El sector empresarial compartía la falta de entusiasmo del Ministerio de Hacienda chileno en esta negociación. Presentaron una lista de 194 productos – especialmente de la industria siderúrgica y petroquímica – para ser excluidos del tratado que equivalían al 60 por ciento de las importaciones provenientes desde Venezuela. El diario El Mercurio editorializó sobre la materia criticando la estrategia comercial del gobierno Aylwin y dio tribuna a los dirigentes empresariales que estaban en desacuerdo con la negociación. Hernán Briones, Presidente de la SOFOFA, señaló en esa oportunidad: “No es recomendable que Chile se atrase en su itinerario económico, o pierda la estabilidad y modernidad de su economía, para someterse a experimentos, cuyos fundamentos no han sido formulados con claridad y cuyos primeros resultados parece más inseguridad que decisiones económicas con perspectivas de largo plazo” (El Mercurio, 20 de septiembre de 1992, citado por Porras, 2003, 42).

El ACE con Venezuela se firmó finalmente el 2 de abril de 1993 después que la negociación con Estados Unidos sufriera una postergación indefinida y que el gobierno viera con preocupación la trascendencia hacia la opinión pública de las diferencias respecto a la estrategia negociadora del país entre el Ministerio de Hacienda, por un lado y los Ministerios de Economía y Relaciones Exteriores, por el otro.

La negociación de un acuerdo comercial con Bolivia fue más difícil que las anteriores. Por una parte estaba el hecho de que ambos países no tenía relaciones diplomáticas a nivel de embajadas desde 1978. A diferencia de México y Venezuela la balanza comercial con Bolivia era históricamente favorable para Chile, además la diferencia en la estructura productiva entre ambos países y la asimetría de las características macroeconómicas, llevaban a una verdadera complementación económica: mientras las exportaciones chilenas a Bolivia eran principalmente

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productos manufacturados, las exportaciones bolivianas se especializaban en unos pocos productos agrícolas: productos oleaginosos, derivados de la soya, el girasol y otros productos provenientes de Santa Cruz de la Sierra.

En Chile surgió una fuerte oposición a este acuerdo de parte de la SNA, los dirigentes agrícolas se movilizaron y presionaron al gobierno para que no diera preferencias arancelarias a los productos agrícolas bolivianos más competitivos, ni ningún acuerdo que modificara el sistema de bandas de precio que protegía, entre otros, a la producción de oleaginosas en el país.

El resultado de estas presiones fue que solo se alcanzó un acuerdo limitado a un pequeño número de productos, 120 por país, en el cual las escasas preferencias otorgadas a los productos agrícolas bolivianos tuvieron como contraparte escasas preferencias para los productos manufacturados chilenos.

El resultado de esta negociación tuvo como consecuencia quebrar en Chile, por primera vez, el consenso empresarial en torno a la política comercial. La SOFOFA y ASEXMA, en representación de los productores y exportadores de manufacturas, criticaron el hecho de haber perdido la oportunidad de establecer un amplio acuerdo comercial con Bolivia por proteger a unos pocos productos de la agricultura tradicional. Estos gremios plantearon entonces la necesidad de resolver la falta de capacidad competitiva de la agricultura tradicional de manera que no se convirtiera en un obstáculo permanente el libre comercio que se pretendía lograr en la economía chilena (El Mercurio, 20 de abril de 1993, citado por Porras, 2003, 43).

En julio de 1993 entran en vigor los Acuerdos de Complementación Económica con Bolivia (ACE 22) y Venezuela (ACE 23) y se firma el ACE 24 con Colombia.

La alternativa de negociar un acuerdo Chile – MERCOSUR44 estuvo presente en el gobierno desde la creación de ese bloque comercial, sobre todo considerando la importancia que tenían sus países miembros como destino de los productos manufacturados chilenos, lo que era coherente con la política gubernamental de avanzar hacia la “segunda fase exportadora”. Pero estas razones no fueron suficientes para vencer el recelo del equipo económico del propio gobierno, representado principalmente por el Ministro de Hacienda. Los motivos eran principalmente tres: a) Al ser MERCOSUR un mercado común, la adhesión significaba una clara limitación a la autonomía de la política comercial chilena, sobre todo en la negociación de acuerdos comerciales con terceros países; b) La resistencia del equipo económico del gobierno a establecer acuerdos con países que se caracterizaban por su inestabilidad económica; y c) El escepticismo ante los resultados posibles del MERCOSUR, frente a otros intentos de integración fallidos en la región. De hecho no logró conformarse una fuerza de apoyo a la iniciativa que contrarrestara esa oposición. Los sectores latinoamericanistas del gobierno y los partidos de la Concertación cuestionaron débilmente esos argumentos, tampoco los gremios del sector manufacturero lograron contrarrestar una opinión ampliamente contraria al MERCOSUR en la comunidad empresarial (Porras, 2003, 51). Solo al inicio de la administración Frei hubo un cambio de situación, abriéndose la posibilidad de negociar un acuerdo con ese bloque.

A fines del gobierno, en enero de 1994 entra en vigor el Acuerdo de Complementación Económica con Colombia (ACE 24).

44 Mercado Común del Sur (MERCOSUR) formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

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5.3 Acuerdo marco con la Comunidad Económica Europea.

A partir del retorno a la democracia, las relaciones entre Chile y la Comunidad Europea (CEE) encontraron un terreno fértil en la amplia red de vínculos personales y políticos tejidos por los miembros de la Concertación durante el período de la Dictadura. Se puede decir que se reforzó una tradicional afinidad entre los políticos progresistas chilenos y europeos en materias ideológicas y de política internacional.

Por otra parte, a partir de los años ochenta se creó una estrecha relación entre organizaciones europeas con el vasto número de organizaciones de la sociedad civil chilena nacidas en la lucha por el retorno a la democracia.

Desde el punto de vista comercial, al retornar a la democracia, la Comunidad Europea era el primer destino de las exportaciones chilenas y la balanza comercial era ampliamente favorable a Chile, a lo cual se sumó una corriente creciente de inversiones europeas en Chile, que pronto igualó el flujo de inversiones de América del Norte y de la región Asia-Pacífico.

Desde el momento que el Presidente Aylwin asume la Presidencia plantea la importancia que tendría para su gobierno un acuerdo con Europa. En su primer Mensaje el Congreso señaló: “La Comunidad Económica Europea negocia en estos momentos un Acuerdo-Marco de Cooperación Económica con Chile, que esperamos esté suscrito y en vigencia en el segundo semestre de 1990 al que asignamos una especial relevancia” (Aylwin, 1990, XXIII y XXIV)

En esa misma oportunidad Aylwin estableció los objetivos de ese acuerdo: “intensificar y diversificar el comercio, estimular una mayor fluidez del intercambio mediante la eliminación paulatina de las barreras arancelarias y para-arancelarias, acordar prioridades para una cooperación avanzada en aquellos campos estratégicos para el desarrollo económico y social de Chile” (Aylwin, 1990, XXIV).

En diciembre de 1990 se firma el Acuerdo Marco de Cooperación entre la CEE y Chile, abarcando un amplio número de cuestiones políticas y sociales, pero de poca relevancia en términos comerciales. Valga decir que a comienzo de la década de 1990 la CEE tenía otras prioridades: se estaba gestando la reforma que concluiría en el Tratado de Maastrich y la formación de la Unión Europea en 1992, la caída del muro de Berlín ponía el este de Europa en el centro de la acción internacional de la UE, además, la Comunidad priorizaba los acuerdos con bloques regionales (como MERCOSUR) más que con países aislados.

Pero, independientemente de estas dificultades, al interior del gobierno chileno se libraba una lucha por establecer las prioridades de la estrategia comercial. Pocos meses después del viaje del Presidente a Estados Unidos, miembros del gobierno efectuaron un viaje a varios países europeos en julio de 1992 para contrapesar las cosas. Además, mientras los funcionarios del Ministerio de Hacienda resaltaban las dificultades para llegar a firmar un acuerdo comercial con la CEE, desde el Ministerio de Economía se destacaban las oportunidades que ese acuerdo podría brindar (Porras, 2003, 44)

Dentro del sector privado chileno la SNA fue una clara opositora a un eventual acuerdo comercial con la CEE reflejando los intereses de la agricultura tradicional –

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trigo, remolacha azucarera, oleaginosas, arroz – temerosos de la competencia de los productos agrícolas altamente subsidiados de la Comunidad. El resto de la comunidad empresarial expresaron bajo interés por Europa en ese momento. Para la SOFOFA la CEE no tenía mucha importancia dadas las escasas exportaciones de productos industrializados a ese Continente.

Por su parte el Instituto Libertad y Desarrollo rechazaba el concepto de acuerdo que se estableció con la CEE por el contenido de temas de cooperación mezclados a los temas comerciales. Los teóricos de ese Instituto señalaban que la fórmula de ayuda para el desarrollo implícita en los planes de cooperación esta fracasada, y “debe reemplazarse por la apertura de los mercados para competir en condiciones equivalentes y generar así un desarrollo autosustentado”. (Instituto LyD, 1990, Temas Públicos, 26:24)

5.4 Las relaciones con el Asia Pacífico.

Al restaurarse la democracia en Chile no se cuestionó la política de acercamiento al Asia Pacífico iniciada por la Dictadura, hubo poca discusión en el ámbito nacional en torno a las relaciones con esos países45.

El empresariado chileno jugó un papel importante en el acercamiento al Asia. Había tenido una activa y dinámica participación en el Pacific Basin Economic Council (PBEC)46 o Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico, organizando con la colaboración del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, la Asamblea Internacional Anual de 1983 que se efectuó en Santiago. Por muchos años Chile asistió a las Asambleas Internacionales en calidad de observador, hasta incorporarse oficialmente en el XX PBEC de Taiwan (Salazar, 1999:191)

La derecha chilena le dio temprana aprobación a la política de apertura hacia el Pacífico, materializada con el acercamiento hacia APEC, así como a la utilización del concepto de Chile país puente entre el Asia y Latinoamérica. (Instituto LyD, 1990, Temas Públicos, 53:44)

Si bien el Presidente de la República al inicio de su mandato no le otorgó la importancia que ganaría el tema en los años siguientes, ya en su Mensaje al Congreso en mayo de 1992 da cuenta de que “Siguiendo con la política nacional hacia la cuenca del Pacífico, Chile logró su incorporación como miembro pleno del Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC)” (Aylwin, 1992:iv). Siendo el PECC es una instancia tripartita que reúne a los sectores público, privado y académico, la incorporación formal de Chile implicaba un esfuerzo importante de coordinación interna de estos actores. Para materializar el ingreso de Chile se reestructuró el Comité Chileno de Cooperación con el Pacífico creado en 1985 y, posteriormente, en 1994 se radicó el Comité en la Fundación Chilena del Pacífico (Salazar, 1999:197).

45 Concepto que incluye esencialmente a los países miembros de APEC: Australia, Brunei, Canadá, Corea del Sur, Chile, Estados Unidos, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, Papúa-Nueva Guinea, Perú, república Popular China, Rusia, Singapur, Tailandia, Taiwan y Vietnam.46 PBEC es una red de la comunidad empresarial, creada en 1967, que ayuda a crear relaciones comerciales y a discutir informalmente los temas de la agenda comercial internacional.

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Sin tener cortapisas internas la política elaborada con respecto al Asia-Pacífico fue promocionar en esa región la capacidad de Chile de convertirse en un puente para acceder a América Latina.

Con el objetivo de conseguir el ingreso de Chile al Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) el Presidente efectuó un viaje a Japón, China, Malasia y Australia en noviembre de 1992, el cual fue positivamente saludado por la oposición, no solo por ser el primer viaje de un Presidente de Chile a la zona, sino porque “al privilegiar la diplomacia económica y comercial, está adecuando la política exterior a la nueva realidad mundial y nacional.” (Instituto LyD, 1992, Temas Públicos, 120:4).

5.5 Resumen del Gobierno Aylwin.

Durante la administración de Patricio Aylwin (1990 – 1994) la estrategia comercial chilena estuvo marcada por las características del proceso de transición hacia la democracia. Según Porras esto se tradujo en “un alto grado de aversión por parte del gobierno a enfrentar los riesgos e inesperados costos que podría suponer cambiar el legado institucional del período anterior y proceder a la apertura del proceso de toma de decisiones a los parámetros propios del pluralismo democrático” (Porras, 2003, 45) Esto significó que se mantuviera una forma tecnocrática de toma de decisiones, una participación marginal del Congreso y de los partidos políticos y una nula participación de las organizaciones sociales representativas de los trabajadores y de los consumidores. Boeninger destaca que, a pesar del amplio apoyo que tuvo el gobierno Aylwin, se aplicó un proceso político “de carácter notoriamente cupular, limitado a núcleos pequeños de dirigentes que actuaban con considerable libertad en un entorno de fuerte respaldo de adherentes y simpatizantes” (Boeninger, 1997:370)

Otro factor que ayudó a mantener esa forma de hacer la política comercial fue la diferencia de opiniones que existía al interior del propio gobierno.

Un actor importante que tuvo influencia en las negociaciones comerciales durante este período presidencial fue el empresariado. Esta influencia era el resultado de su interés y sus conocimientos sobre la estrategia comercial, por su capacidad organizativa y por el poder político que le permitía vetar las políticas económicas que considerara riesgosas para sus intereses. (Porras, 2003:45)

La existencia de presiones y grupos de interés es reconocida explícitamente por unos observadores que, igualmente, tienen como objetivo influir en las decisiones gubernamentales. Cuando a fines de 1993 la economía muestra ciertos signos de desaceleración y el tipo de cambio real cae, las industrias marginalmente menos competitivas con el exterior enfrentan la seria amenaza de desaparecer y aumenta el número de peticiones sectoriales por mayor proteccionismo. LyD señala que “En las últimas semanas hemos sido testigos de cómo la prensa ha transmitido a la opinión pública el número creciente de este tipo de requerimientos, para que distintos organismos se pronuncien sobre materias relativas a la libre competencia”. (Instituto LyD, 1993, Temas Públicos, 172:5 y 6)

El 21 de mayo de 1993 al Presidente Patricio Aylwin le correspondió presentar su último Mensaje al Parlamento, dado el término de su mandato en marzo de 1994, situación que lo llevo a hacer un balance de su gestión. En el campo de las relaciones

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económicas internacionales destacó la opción adoptada de hacer de la apertura económica de Chile al mundo una herramienta de progreso y desarrollo para el país. En su discurso al Congreso Pleno señaló: “La rebaja arancelaria de junio de 1991 y las medidas de apertura de la cuenta de capitales han profundizado nuestra inserción en la economía internacional. Los acuerdos bilaterales firmados con México, Argentina, Bolivia y Venezuela, los que esperamos firmar con Brasil y Colombia y el que Chile empezará a negociar con los Estados Unidos, reforzaran los importantes avances logrados en estos mercados de especial interés. La actividad promotora de vínculos económicos internacionales ha puesto énfasis, también, en las oportunidades que nos ofrecen los grandes mercados de Europa Occidental y del Asia, en especial Japón” (Aylwin, 1993, XXVII). Este pasaje refleja el pragmatismo de las relaciones económicas internacionales de Chile, mas allá de las declaraciones latinoamericanistas que el propio Presidente incluye en este Mensaje: “Especial atención merece a mi gobierno la relación de Chile con las naciones hermanas de Latinoamérica… el sueño de Bolívar sigue siendo para nosotros un imperativo histórico” (Aylwin, 1993, LXI). Consciente de la contradicción entre las declaraciones latinoamericanistas y la realidad del camino seguido por Chile en sus relaciones económicas internacionales el Mandatario dice: “La circunstancia de que Chile partiera varios años antes en el proceso de apertura y liberalización de su comercio exterior, nos pone en una situación en cierto modo especial, pero no justifica la errónea sospecha de que queremos sustraernos al proceso global de integración, ni es obstáculo para que vayamos avanzando efectivamente en él.” Y poco más adelante señala: “Pienso que el proceso de integración es una tarea en marcha, en el cual debemos y podemos avanzar, con realismo, tanto por la vía de los pactos subregionales, como por la de los acuerdos bilaterales” (subrayado fuera de texto) (Aylwin, 1993, LXI y LXII). Esta última frase explicita el elemento central de la política seguida por Chile en la economía internacional, realismo para aprovechar las oportunidades de obtener condiciones de mercado preferenciales para sus exportaciones.

Las explicaciones del Presidente Aylwin vienen también a enmarcar el acuerdo alcanzado con Estados Unidos para abrir negociaciones para la incorporación de Chile al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA, por su sigla en inglés). En el Mensaje final de Aylwin dice: “El compromiso personal que hemos obtenido del Presidente Clinton en esta materia, reiterado incluso por distintos personeros de su Administración, se refiere concretamente a que, una vez aprobado el Tratado de Libre Comercio de América del Norte por el Congreso de EE..UU., se inicien inmediatamente las negociaciones con Chile como un primer paso para la ampliación del comercio regional y para una futura Comunidad Hemisférica de Democracias” (Aylwin, 1993, LXII).

El Presidente entrega también explicaciones a los pocos avances que puede mostrar en el fortalecimiento de las relaciones económicas con Europa. Dice: “Con Europa, que en conjunto constituye nuestro primer socio comercial, hemos procurado continuar reforzando nuestros tradicionales lazos de amistad y cooperación… Las nuevas circunstancias que vive el viejo Continente a raíz de los cambios ocurridos en las naciones de la antigua Unión Soviética y en Europa Oriental, exigen la atención preferente de los países europeos y podría resentir su interés por América Latina (subrayado fuera de texto)” (Aylwin, 1993, LXIII).

Este Mensaje no deja de mencionar al Asia, región hacia la cual se orienta la política, según las palabras de Aylwin, de “robustecer la posición de Chile en el Pacifico

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e intensificar nuestras relaciones políticas, económicas y culturales con las naciones de la Cuenca” (Aylwin, 1993, LXI y LXIV).

Se destaca en el capitulo referido al Ministerio de Relaciones Exteriores una cuenta detallada de las gestiones chilenas, frente a la eventualidad de negociar un TLC con los Estados Unidos, destinadas a “remarcar el interés chileno por un acercamiento económico entre ambos países, la conveniencia mutua de tal Acuerdo y la necesidad de que la estrategia hemisférica de EEUU para promover el libre comercio tenga un resultado concreto, debiendo ser Chile el primero, luego de concluido el NAFTA” (Aylwin, 1993, 51).

Al igual que en el Mensaje 1992 este año el Ministerio de Relaciones Exteriores da cuenta explicita de las metas ministeriales. En esta oportunidad los temas económicos pierden la primacía que tuvieron en 1992 y ocupan los lugares quinto a decimosegundo de los objetivos bilaterales planteando el incremento del intercambio comercial con Bolivia en el marco del ACE, avanzar hacia un ACE con Brasil, suscribir un ACE con Colombia, la cooperación horizontal con Centroamérica, profundizar el ACE con México, continuar los esfuerzos para negociar un TLC con Estados Unidos en el mediano plazo y suscribir convenios de protección y promoción de inversiones con la CEE. En el área de las organizaciones internacionales junto a la OEA y la ONU aparece el GATT con la meta de continuar participando en las negociaciones de la Ronda Uruguay, coordinadamente con el GRULAC y con el Grupo de Cairns. Finalmente, se mantiene en el campo de la promoción de exportaciones, el objetivo de “incrementar significativamente el retorno de las exportaciones chilenas en el corto, mediano y largo plazo; tanto por el incremento del volumen exportado como por el incremento del valor agregado que el país percibe de sus exportaciones” (Aylwin, 1993, 53 a 55).

5.6 Conclusiones del capítulo.

El primer gobierno de la Concertación en Chile, después de diecisiete años de la dictadura de Augusto Pinochet, enfrentó una situación política muy lejana a la prevista en el estudio de Kingdon para establecer el modelo de análisis de las políticas públicas que hemos descrito en el segundo capítulo. La democracia en Chile se encontraba en una etapa de transición caracterizada por un marco constitucional que le restaba primacía a la soberanía popular y, por otra parte, establecía la presencia de un poder militar relativamente autónomo de las autoridades democráticamente elegidas. En ese contexto las bases del poder o recursos de los actores en la definición de las alternativas políticas y de la agenda de gobierno no se encuentran principalmente en su capacidad de influir en la opinión pública o en los resultados electorales, sino también en su capacidad para interrumpir o alterar la transición a una democracia plena.

En este contexto el primer gobierno de la Concertación, a pesar de llegar con un respaldo electoral importante, no logró dar viabilidad a los principales puntos de su agenda reformista en lo político.

En cambio, en el campo de las políticas económicas la situación fue diferente. Aunque se esperaba una confrontación mayor entre concepciones teóricas y políticas diferentes, las fuerzas políticas y sociales que se agruparon en la Concertación habían

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hecho una renovación de su pensamiento en economía logrando una transición menos traumática que la vivida en el campo del ejercicio del poder político.

La política comercial de Chile durante el régimen dictatorial se manejaba solo con dos alternativas, la apertura unilateral de la economía por la vía de la rebaja de aranceles y la participación en las negociaciones multilaterales para la apertura mundial de las economías al comercio exterior. Siguiendo esta línea el equipo económico del régimen de Pinochet había reducido los aranceles desde 220% en 1973 a 15% en 1989 y participaba activamente en la Ronda Uruguay que se estaban desarrollando en el marco del GATT.

En las nuevas condiciones políticas de Chile, iniciadas con el retorno a la democracia, estas alternativas se abren con la idea de aplicar una política comercial de “Regionalismo Abierto”, concepto que resume la incorporación del componente bilateral y regional a una política de apertura indiscriminada hacia los intercambios comerciales con el mundo.

La llegada de la Concertación al gobierno significó la incorporación de nuevos actores a la definición de las alternativas y de la agenda comercial chilena. Por una parte son nuevos equipos los que asumen los Ministerios y los altos cargos del Ejecutivo – si bien en el plano de los funcionarios de carrera no hubo mayor renovación – y los partidos políticos integrantes de esta coalición pasan a tener una gravitación de la que carecían en el pasado reciente. La función parlamentaria pasa de manos de la Junta Militar a un Congreso elegido democráticamente, aunque muy limitado en sus atribuciones.

Dentro del gobierno se manifiestan dos corrientes de pensamiento en relación a la política comercial. Por una parte un sector encabezado por el Ministro de Hacienda, Alejando Foxley, partidario de dar prioridad a la política de apertura económica unilateral y negociar la incorporación de Chile al TLCAN, por otra parte el Ministro de Economía, Carlos Ominami, junto a altos funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, que eran partidarios de priorizar los acuerdos comerciales bilaterales y regionales, empezando por América Latina y Europa. El Presidente Aylwin juega un rol de árbitro aunque en sus discursos se plantea más cercano a las políticas latinoamericanistas.

Por otra parte, los sectores empresariales mantienen un rol importante en las definiciones de la política económica en general y la política comercial en particular. Desarrollan, ya sea a través de los gremios o directamente, una interlocución con las nuevas autoridades que transita desde la desconfianza mutua hacia el respeto mutuo, en la medida que demuestran capacidad para establecer y respetar acuerdos.

La generación de nuevas alternativas para la política comercial fue favorecida por la presencia del sector exportador no tradicional de manufacturas y de la agroindustria que tienen sus mejores clientes en los países de Latino América. Este sector empresarial se convirtió en un aliado de los funcionarios de gobierno partidarios de una política de acercamiento con estos países.

El modelo de Kingdon es útil para comprender como las diferentes alternativas de políticas en lo comercial se despliegan y existen de manera independiente a la marcha de los acontecimientos, como en la práctica la existencia de distintas alternativas se traducen en la conformación de equipos de trabajo anticipadamente a la entrada en agenda de las políticas que están destinados a sustentar. Esto se ve en la conformación de dos grupos de profesionales independientes en los Ministerios de

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Hacienda y de Relaciones Exteriores para atender las negociaciones con Estados Unidos el primero, y con América latina y Europa, el segundo.

La llegada del Partido Demócrata a la Presidencia de Estados Unidos y las dificultades que encontró el TLCAN para su aprobación en el Congreso de ese país determinaron el cierre de la ventana de oportunidad para la política de integración de Chile al TLCAN, mientras se abrían las oportunidades para los partidarios del establecimiento de acuerdos comerciales con los países de Latinoamérica.

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5.7 Anexo Cronología Relaciones Económicas Internacionales (1990 – 1994).

Fecha Acción ObservacionesMarzo 1990 Accede a la Presidencia Patricio

AylwinCambio político de una dictadura a un régimen democrático.

El Presidente de EEUU George Bush anuncia la “Iniciativa para las Américas” propuesta de establecer una zona de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego (excepto Cuba)

Paralelamente Bush propone a Chile seguir en camino de México e incorporarse al TLCAN

1990 Octubre El gobierno de Aylwin crea el Consejo Bilateral de Comercio e Inversión, órgano consultivo con la finalidad de formalizar y ordenar la participación de los actores privados en la definición de la estrategia comercial.

1990 Se inician negociaciones con México para establecer un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) en el marco del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI).

La opción por México se inserta en la estrategia latinoamericanista, la política hacia una “segunda fase exportadora” y la presencia de capitales chilenos en la región.

1991 Se negocia un Acuerdo de Complementación Económica con Argentina y México

1991 Ingreso oficial al Pacific Economic Cooperation Council (PECC)

1991 Marzo Tratado de Asunción, creación de MERCOSUR

1991 Tratado de Maastrich establece la Unión Europea (UE).

1991 Junio Rebaja unilateral de aranceles del 15 al 11 por ciento.

Busca incentivar la demanda de inversiones con el objeto de bajar el nivel de reservas y frenar la apreciación del peso.

1991 Agosto Firma del ACE 16 con Argentina1991 Septiembre

Firma del ACE 17 con México

1992 Enero Entran en vigor los Acuerdos con Argentina (ACE 16) y con México (ACE 17)

1992 Se inician negociaciones de un ACE con Bolivia y Venezuela

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1992 Se crean Consejos Conjuntos sobre Economía y Comercio con Canadá, Ecuador y Colombia

1992 Mayo El Presidente Aylwin viaja a EEUU

Cabildeo para obtener la inclusión de Chile en el TLCAN

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1992 Llega Bill Clinton a la Casa Blanca

Ganan influencia en EE.UU. los sectores opuestos a los TLC (sindicatos y ecologistas)

1992 Octubre El Presidente de la República crea con el carácter de organismo consultivo permanente el Comité Interministerial de Relaciones Económicas Internacionales (Decreto Supremo No. 1.153 de 2 de octubre de 1992)

1992 Chile se incorpora al Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC)

1992 Chile participa activamente en las negociaciones del GATT, la Ronda Uruguay.

1993 Se inician negociaciones con Colombia para establecer un ACE

1993 Agosto Firma ACE 22 con Bolivia1993 Julio Entran en vigor en los Acuerdos

de Complementación Económica con Bolivia (ACE 22) y Venezuela (ACE 23).

1993 Diciembre

Se firma el ACE 24 con Colombia.

1993 La Quinta Reunión Ministerial del Foro de Cooperación de Asia Pacífico, APEC, aceptó el ingreso de Chile para hacerse efectivo durante la Sexta Reunión Ministerial, en noviembre 1994

1994 Fin Ronda Uruguay, firma del Acuerdo de Marrakech: Nuevo acuerdo GATT (94), creación OMC, incorpora servicios.

1994 Enero Entra en vigor el ACE 24 con Colombia

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6 EL PERÍODO PRESIDENCIAL DE EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE. Cambio y continuidad (1994 – 2000)

Eduardo Frei asume a la presidencia en marzo de 1994 con un alto respaldo popular47 y con el difícil desafío de continuar el proceso democratizador y de consolidación de una economía de mercado con atención en los problemas sociales heredades del régimen de Pinochet. Las condiciones en que se desarrolló su mandato fueron más complejas de las que se esperaba. En el plano de la economía, la crisis financiera de México a fines de 1994 y luego la crisis asiática de 1997-1998, que marcó un quiebre del auge financiero internacional, repercutió en Chile de manera importante. En el ámbito político emergió el debate en el seno de la coalición de gobierno entre los sectores denominados “autocomplacientes” y “autoflagelantes”48, revelador de la pluralidad de visiones que existían en el seno de la Concertación.

Durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin el objetivo central en política exterior fue la reinserción internacional de Chile después de los años de aislamiento sufrido por el régimen de Pinochet. Cuatro años después, cuando asumió la Presidencia Eduardo Frei Ruiz-Tagle, esta tarea se había cumplido con éxito y la Concertación de Partidos por la Democracia debía plantearse objetivos más permanentes. En este marco, se establecieron como metas principales de la política exterior i) profundizar la internacionalización de la economía chilena; ii) generar alianzas y acuerdos que aseguren una adecuada inserción; iii) desarrollar relaciones estables y favorables a la estabilización de la democracia, especialmente en Latinoamérica y, finalmente, iv) participar en iniciativas tendientes a lograr la paz, la extensión de la democracia, el respeto de los Derechos Humanos y el desarrollo con equidad en el sistema internacional (Milet, 2002:403)

En su primer Mensaje al Congreso, el 21 de mayo de 1994, el Presidente Frei señala las orientaciones que seguirá su gobierno en los seis años que le corresponde ocupar la primera magistratura. En este plano, la inserción internacional de Chile aparece como parte de “las seis grandes tareas que debemos asumir como nación”. Esas tareas son: consolidar el desarrollo económico del país, la erradicación de la extrema pobreza, modernizar las relaciones laborales, mejorar los sistemas de salud y de educación, y la inserción internacional del país. (Frei, 1994:VII)

Sin ser demasiado explicito, el Mensaje leído por el Presidente ante el Congreso reafirma la política de economía abierta al indicar dentro de los logros buscados por su gobierno “continuar nuestro proceso de profundización de la apertura comercial, acelerando las tareas de internacionalización en el campo financiero y de inversión, de modo tal de acrecentar sustantivamente nuestros niveles de competitividad” (Frei, 1994, IX)

47 Fue electo con la mayoría absoluta de los votos en la primera ronda de las elecciones presidenciales.48 Se llamó “autocomplacientes” a los sectores que pugnaban por profundizar las modernizaciones y “autoflagelantes” a quienes ponían el acento en la insuficiente equidad del modelo de desarrollo.

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En el plano de las relaciones económicas internacionales Frei destaca que entre 1986 y 1994 las exportaciones se han más que duplicado, llegando a representar más de un 37 por ciento de la producción nacional, concluyendo que “ello nos obliga a una participación muy activa en todos los mercados globales y a promover un regionalismo abierto que estimule el libre comercio internacional” (Frei, 1995:VIII, subrayado fuera de texto). Como se puede ver el Presidente reitera el concepto “Regionalismo abierto” que representa una formulación teórica de la combinación de dos políticas de comercio exterior originalmente contradictorias: la participación en acuerdos comerciales regionales y bilaterales que tienden a la constitución de mercados ampliados protegidos ante terceros y, paralelamente practicar una política de apertura económica unilateral. Con este concepto, desarrollado en los medios académicos y científicos, se da un respaldo a la realidad de las relaciones económicas internacionales de países como Chile que, con un alto grado de pragmatismo, desean mantener sus vínculos con iniciativas regionales como MERCOSUR sin perder la autonomía para negociar acuerdos de libre comercio con otros países.

Frei plantea en su exposición que “Esta exigencia del presente, combinada con el equilibrio que ha caracterizado nuestra inserción internacional, nos ha llevado a impulsar negociaciones en las más diversas regiones: APEC, MERCOSUR, NAFTA, Unión Europea. En ellas seguiremos el sano criterio de cada una progrese a su propio ritmo, sin imponerles un avance uniforme”. Y concluye diciendo “La suscripción de acuerdos de libre comercio nos asegura la entrada a mercados que tienden a constituirse en verdaderos bloques comerciales” (Frei, 1995:VIII, subrayado fuera de texto). Con estos planteamientos Frei confirma una política pragmática en el campo de las relaciones económicas y la preocupación chilena de verse aislado frente a los bloques comerciales que tienden a constituirse en diferentes regiones del globo.

En el informe de la Cancillería, entregado al Congreso junto con el Mensaje del 21 de mayo de 1994, encontramos una defensa de la ALADI como institución marco de los “Acuerdos de Libre Comercio, ALC, de carácter amplio” que, implícitamente, se esta contraponiendo a la corriente que preconiza los TLC como una forma superior de acuerdos comerciales. Se denota una falta de claridad en las prioridades gubernamentales. Se califica como “prioritaria” la inserción en la Cuenca del Pacífico, se “privilegia” las relaciones bilaterales en América Latina y se le da “alta prioridad” a las negociaciones con Estados Unidos, además de los ingentes esfuerzos para la reapertura de la Ronda Uruguay.

Otra forma de interpretar la política comercial del gobierno de Frei es calificarla de ecléctica. Toma lo que cree mejor las diferentes opciones que se le presenta: integrarse al TLCAN, negociar bilateralmente con EE.UU., asociarse a MERCOSUR, rebajar de forma unilateral los aranceles y continuar el acercamiento a Europa y Asia.

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6.1 Segunda Ronda con Estados Unidos.

En diciembre de 1994, al celebrarse la Cumbre de las Américas en Miami, Estados Unidos, la delegación chilena recibió la invitación oficial cursada por los presidentes de Canadá, Estados Unidos y México de integrarse al TLCAN.

Frente a esta nueva posibilidad de negociar un TLC que incluía a Estados Unidos se despertaron en Chile las diferentes fuerzas políticas y económicas. En su primer Mensaje al Congreso el gobierno decía: “Las negociaciones con los Estados Unidos mantuvieron durante el periodo la alta prioridad que amerita, en consideración a la importancia de la relación económica y comercial con ese país, se mantuvo especial interés en el seguimiento del proceso de aprobación del NAFTA, Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, para el inicio de negociaciones con miras al logro de un Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos o la adhesión de Chile al NAFTA.” (Frei, 1994:39, subrayado fuera de texto)

Si bien la invitación recibida por Chile era a integrarse al TLCAN, la opción de negociar un acuerdo bilateral con Estados Unidos no dejaba de estar entre las alternativas discutidas al interior y fuera del gobierno. La cita del párrafo anterior muestra de forma explícita el eclecticismo del gobierno en esta materia.

Dentro del gabinete ministerial se dio nuevamente la batalla por el control de las negociaciones para asociarse al TLCAN entre el Ministerio de RR.EE., encabezado por Carlos Figueroa, y el Ministerio de Hacienda, a cargo de Eduardo Aninat, las cuales trascendieron a los círculos interesados, LyD señala que surgieron “disputas de distintos funcionarios de alto nivel al interior del propio gobierno para ejercer el liderazgo en este proceso de negociación” (Instituto LyD, 1995, Temas Públicos, 259:1). Finalmente, el Ministro de Hacienda logró imponerse, recayendo sobre él la responsabilidad íntegra de la negociación para asegurar un pronto acceso de Chile al TLCAN (Cavallo, 1998:264), seguramente gracias al hecho de contar con los equipos negociadores que había constituido el Ministro Foxley durante el gobierno anterior.

Por parte del sector opositor de derecha, las voces fueron favorables a la propuesta de adhesión al TLCAN. El Instituto LyD, que anteriormente había expresado “cautela” con relación a este Tratado y señalado su preferencia por negociar un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos, en esta oportunidad cambia de postura y adopta una clara definición a favor del TLCAN y de rechazo a un acuerdo bilateral con Estados Unidos – considerando que esta alternativa daría mayor espacio a las presiones de ese país por la inclusión de cláusulas relacionadas con el cumplimiento de la legislación laboral y ambiental. (Instituto LyD, 1994, Temas Públicos, 222:2)

En la comunidad empresarial la mayoría de los dirigentes apoyaron la iniciativa, solo la SNA se mostró cautelosa a la hora de hacer declaraciones, a diferencia de lo ocurrido anteriormente. Esta asociación vivía un proceso de reestructuración interna que buscaba la integración en su seno de los productores agrícolas del Valle Central, subsector exportador que esperaba obtener muchos beneficios con este Tratado (Porras, 2003:46)

La política exterior chilena experimentó desde ese momento una etapa que se denominó de “naftalización” al transformarse el ingreso al TLCAN en el principal

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objetivo de la recién inaugurada administración y dirigir la mayor parte de los recursos políticos hacia ese objetivo (Milet, 2002:404).

Durante este nuevo intento por suscribir un acuerdo con la primera potencia mundial surge con fuerza un nuevo actor doméstico, el movimiento ecologista chileno. Cuando se efectuaron las primeras reuniones con las autoridades de Washington durante la administración Aylwin, Estados Unidos había planteado su intención de incluir el tema ambiental en el TLC. En esta nueva oportunidad la preocupación por las cuestiones ambientales había aumentado en la opinión pública chilena y la organización del movimiento ecologista había alcanzado mayor desarrollo y capacidad de acción. Dentro de este movimiento, las posiciones respecto a un eventual TLC con Estados Unidos presentaron importantes diferencias. La mayoría se opuso al TLC considerando que éste reforzaría el modelo chileno de desarrollo basado en la exportación de recursos naturales, para otros el Tratado entregaba la oportunidad de fortalecer el marco institucional chileno de protección al medio ambiente. (Porras, 2003:47).

Las expectativas chilenas de alcanzar este Tratado con Estados Unidos fracasaron nuevamente cuando el Congreso de ese país resolviera el 18 de octubre de 1995, posponer indefinidamente la aprobación de la autorización al Ejecutivo para que negocie un nuevo TLC, el llamado “Fast Track o “vía rápida”.

La ocasión fue aprovechada por los partidos políticos de oposición quienes acusaron al gobierno de negligencia en el manejo de las negociaciones. Posición que contrasta con la adoptada por la mayoría de los dirigentes empresariales que valoraron positivamente el trabajo hecho por el sector público, dejando la responsabilidad del fracaso solo en el cambio de las circunstancias internas de Estados Unidos. Este hecho marca, desde mediado de los años noventa, un nuevo alineamiento en la configuración de coaliciones entorno a la estrategia comercial chilena: las asociaciones empresariales empiezan a apartarse de los partidos de derecha, abandonando posiciones meramente ideológicas, mostrando un mayor grado de compromiso con la labor gubernamental (Porras, 2003:48).

El Instituto LyD ve con preocupación que la no aprobación de la vía rápida en Estados Unidos se pueda traducir en un fortalecimiento de las políticas favorables a formas de integración no acordes a los principios de libre comercio absoluto, particularmente las políticas que representa MERCOSUR. En sus palabras “El MERCOSUR presenta un riesgo en esta materia [tendencias comerciales proteccionistas] como lo demuestra la reciente propuesta de alzar en tres puntos porcentuales el arancel externo de esa unión aduanera”. (Instituto LyD, 1997, Temas Públicos, 362:1)

Ante la nueva postergación de un acuerdo de libre comercio que incluyera a los Estados Unidos, el gobierno inició negociaciones con Canadá para alcanzar un TLC. Este pasaría a ser el primer acuerdo comercial con un país desarrollado, miembro del Grupo de los Siete49. Esta decisión gubernamental despertó bajo interés entre los actores de la arena doméstica chilena, mucho más preocupados por el curso de las negociaciones con el MERCOSUR que se desarrollaban en paralelo (Porras, 2003:48).

49 Grupo de los Siete países más desarrollados, integrado por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia y Japón.

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Con las negociaciones del acuerdo de libre comercio entre Canadá y Chile – que contemplaba un acuerdo laboral paralelo50, similar al negociado en TLCAN – se activa el dialogo con el movimiento sindical para buscar su opiniones sobre el tema. Sin embargo, en el mundo laboral las visiones son imprecisas respecto a los acuerdos de libre comercio, no se manifiestan ni en apoyo ni en rechazo. De todas formas, el acuerdo con Canadá contempla una Comisión bilateral sobre cooperación en el ámbito laboral que abre el dialogo a los representantes de ambos países en ese campo, inicio de la incorporación de este sector en los acuerdos comerciales (Sáez, 2005:23).

Pero, en noviembre de 1996, tras la conclusión de las negociaciones y el acuerdo del texto final del TLC, la ratificación en el Parlamento generó un escenario de alta conflictividad. La mayoría del empresariado se alineó junto al gobierno defendiendo las bondades del Tratado, sus únicas objeciones se refirieron a las posibles consecuencias negativas para su sector de los acuerdos paralelos en el ámbito ambiental y laboral.

LyD hizo una defensa del acuerdo con Canadá en la que esgrimió argumentos técnicos y políticos. Plantea que rechazar un acuerdo con Canadá tendría la grave consecuencia de alejar la posibilidad de que Chile ingrese al NAFTA. La otra consecuencia estratégica del rechazo del acuerdo con Canadá, señaló, sería la mayor dependencia de acuerdos comerciales “con socios que valoran menos la libertad de comercio”, en referencia a MERCOSUR. (Instituto LyD, 1997, Temas Públicos, 336:2)

La oposición interna al Tratado se concentraba en los representantes de la agricultura tradicional, quienes consideraban que los negociadores chilenos habían hecho concesiones innecesarias en materia de liberalización del comercio agropecuario a cambio de reducciones arancelarias que ya contemplaba el Sistema Generalizado de Preferencias51 (SGP). La batalla se libró en el Congreso en el proceso de ratificación del TLC. Las circunstancias políticas le dieron a la SNA una posición ventajosa en el Parlamento. Por un lado se acercaban las elecciones para renovar la Cámara de Diputados y parte del Senado, previstas a fines de 1997, lo que significaba que los legisladores procedentes de distritos rurales, independiente de su partido político, se mostraran receptivos a los argumentos de la SNA, por otra parte, las modificaciones legales que implicaban el Tratado en la ley de inversiones extranjeras obligaba al gobierno a obtener una mayoría de 4/7 para conseguir la ratificación del Tratado en el Congreso. Bajo estas circunstancias la administración Frei se vio obligada a transar con los representantes de la oposición para obtener su apoyo a cambio de ciertas medidas fiscales de carácter doméstico (Porras, 2003:49).

La discusión y la aprobación del TLC Chile – Canadá tuvieron un doble impacto en el desarrollo del marco institucional de la estrategia comercial chilena. En primer lugar, la derrota sufrida por la SNA terminó relegando a esta Sociedad a una posición marginal, lo que aceleró los cambios que se habían iniciado a su interior a raíz de las negociaciones con MERCOSUR52. En segundo lugar, el hecho de que por primera vez el

50 Estas cláusulas, sin mucho poder vinculante, establecen el compromiso de los gobiernos a cumplir con las legislaciones nacionales respectivas.51 El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) son preferencias arancelarias otorgadas temporal y unilateralmente por los países desarrollados a los productos importados desde países en desarrollo, sistema altamente sujeto a cambios y dependiente de la voluntad del gobierno del país importador. 52 Poco después de ratificado el TLC con Canadá la SNA eligió como nuevo presidente a Ricardo Ariztía, empresario agrícola y ganadero orientado a la exportación.

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Congreso tuviera que ratificar un tratado comercial puso en marcha el uso instrumental por parte de los parlamentarios de su poder de decisión para obtener ventajas en otras áreas de la política nacional.

Otra consecuencia del nuevo Tratado se derivó de la presencia de cláusulas laborales y ambientales, que por primera vez aparecen en un acuerdo comercial firmado por Chile. La evaluación de algunos movimientos ecologías y sindicales, al no ser los acuerdos vinculantes, fue negativa, mientras otros piensan que ha sido un catalizador de mejoras en la legislación nacional (Porras, 2003:50). De hecho, el TLC con Canadá contribuyó a la definición de un marco institucional en el sector público para abordar los temas ambientales que tenían los acuerdos comerciales. En 1997 se creó la Dirección del Medio Ambiente en el Ministerio de Relaciones Exteriores y, más tarde, en 1999 se creó el Departamento de Comercio y Desarrollo Sustentable en la DIRECON.

6.2 La estrategia comercial en América Latina.

Desde el momento que llega al gobierno la administración Frei define una política hacia Latinoamérica. En su primer Mensaje al Parlamento, en mayo de 1994, señala que “De conformidad con la política de privilegiar las relaciones bilaterales de carácter económico con América Latina y utilizando los instrumentos propios de la ALADI, durante 1993 se suscribieron ACEs con Bolivia, Colombia y Venezuela, iniciándose también negociaciones con Brasil y Ecuador, tendientes a llegar a acuerdos de este tipo” (Frei, 1994:39, subrayado fuera de texto).

Poco tiempo después de instalado el gobierno, en junio de 1994, presentó a MERCOSUR la propuesta de negociar un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) dentro del marco ALADI. En ese momento la situación con relación al MERCOSUR había cambiado diametralmente: Los datos mostraban el aumento de la importancia de sus países miembros en las exportaciones chilenas; a ellos se agregaba el aumento de las inversiones chilenas en MERCOSUR, especialmente en Argentina. Además el bloque había disipado las dudas sobre su viabilidad y estaba demostrando su solvencia como proyecto de integración.

Los actores que recibieron con mayor entusiasmo la noticia fueron los gremios industriales representados por la SOFOFA y ASEXMA, quienes venían haciendo acciones de cabildeo a favor de alguna forma de acuerdo con MERCOSUR que les permitiera mantener las preferencias arancelarias del patrimonio histórico ALADI. Este último fue el factor determinante que terminó por provocar la decisión del Presidente Frei: el establecimiento en 1995 de la unión aduanera entre los países miembros de MERCOSUR significaba la eliminación de los aranceles preferenciales acordados en virtud del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI) (Porras, 2003:51).

Pero, la posición mayoritaria del empresariado chileno fue de escepticismo, sus principales intereses se encontraban en ese momento en el eventual acuerdo con Estados Unidos o la incorporación de Chile al TLCAN y en la profundización del proceso de apertura unilateral rebajando más aún los aranceles chilenos a los productos importados. LyD toma una posición positiva, siempre y cuando el acuerdo con MERCOSUR se inserte en una política que continúe abriendo a la economía chilena al comercio internacional, es así como plantea “es favorable el acuerdo con MERCOSUR

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en la medida que este forme parte de un proceso de integración mayor con el mundo. … Se requiere también y, a la brevedad posible, continuar rebajando unilateralmente el arancel chileno hasta alcanzar en un plazo no lejano un 5% de arancel uniforme” (Instituto LyD, 1996, Temas Públicos, 281:2)

La primera ronda de negociaciones se efectuó en septiembre de 1994. El nivel de coordinación interministerial superó ampliamente el de las negociaciones anteriores, al igual que la cooperación entre el gobierno y las asociaciones empresariales. En estas negociaciones funcionó plenamente el “cuarto de al lado”53 para que los representantes del empresariado pudieran supervisar las negociaciones. (Porras, 2003:51)

Las voces más críticas se levantaron nuevamente en la SNA, gremio que solicitó la exclusión del acuerdo de todos los cultivos que la agricultura tradicional consideraba “sensibles”. La posición de la SNA era muy sólida en la medida que contaba no solo con el respaldo de los Parlamentarios de los distritos rurales sino también con importantes apoyos al interior del Ministerio de Agricultura. A ello sumaba también la capacidad de movilización de sus miembros, tal como quedó demostrado en agosto de 1995 cuando convocó a 30.000 agricultores en protesta por el acuerdo con MERCOSUR (Porras, 2003:52).

El gobierno trató de resolver la situación ofreciendo “pagos laterales” o compensaciones, bajo la forma de medidas de apoyo directo para la reconversión de la agricultura tradicional dentro de los plazos de desgravación estipulados en el acuerdo (15 a 18 años). Pero esta oferta no logró hacer desistir a la SNA de su oposición, la cual se planteó como objetivo obligar al gobierno a someter el acuerdo a la aprobación del Congreso54.

Los gremios industriales y exportadores – SOFOFA y ASEXMA – mantuvieron su apoyo al acuerdo mientras la organización de cúpula del empresariado, la CPC, esquivó un pronunciamiento sobre el fondo planteando que este acuerdo era de escasa importancia en liberalización comercial frente al desgaste que había significado su negociación, volviendo, además, al planteamiento de principios económicos sobre la conveniencia de hacer una nueva rebaja unilateral de aranceles.

LyD formó parte de despliegue comunicacional de los sectores favorables a la apertura unilateral de la economía que aprovecharon la necesidad del gobierno de contar con votos de la oposición en el Parlamento para aprobar el acuerdo con MERCOSUR en el Parlamento. En mayo de 1996 este Instituto planteaba “¡Bajemos los aranceles!” para remarcar la urgencia de una rebaja unilateral de aranceles. (Instituto LyD, 1996, Temas Públicos, 288:1).

De hecho, el Gobierno presentó ante el parlamento una propuesta de ley que rebajaba de forma unilateral los aranceles a los productos importados un punto porcentual por año, desde el 1 de enero de 1999 hasta el 1 de enero de 2003, lo que significaba bajar des 11 por ciento a 6 por ciento. Esta Ley fue aprobada en noviembre de 1998.

La aprobación del ACE 35 con MERCOSUR en el Parlamento culminó en agosto de 1996 con el apoyo pleno de los representantes de la Concertación y el voto dividido

53 Concepto que implica la presencia física de los interesados en el local de reuniones, sin que ello signifique su presencia ni participación en las mesas de negociaciones.54 Normalmente, por tratarse de un ACE negociado en el marco del Tratado de Montevideo de 1980 bastaba un Decreto Supremo para incorporar el acuerdo a la legalidad interna y ponerlo en vigor.

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de los parlamentarios de la derecha, constituyendo un importante respaldo para la política comercial del gobierno, legitimada por primera vez en esa instancia institucional del país (Porras, 2003:58)

Por otra parte, el intenso debate que se desarrolló durante la negociación y la discusión parlamentaria provocó un efecto secundario en la institucionalidad gubernamental de la estructura de negociaciones, en particular aumentó la transparencia y el control de la conducción de las negociaciones y el interés de la opinión pública por la política comercial (Porras, 2003:53) En 1995 se crea el Comité Interministerial de Negociaciones Económicas Internacionales, reforzando el diseño de 1992.

En 1995 se iniciaron las negociaciones para un Acuerdo de Complementación Económica y de Libre Comercio con Perú. En noviembre de ese año se efectuó la primera reunión formal de negociación, acuerdo que se firma y entra en vigor en julio de 1998 bajo la designación ACE 38. Esta negociación tuvo la particularidad de ser bastante difícil y prolongada. Se complementaron factores propios del Perú como ser esta su primera negociación de apertura comercial, con las reminiscencias históricas de la Guerra del Pacífico que enfrentó a los dos países en 1879.

En Chile el posible acuerdo era de mucho interés para los empresarios manufactureros así como para los representantes políticos de la región norte del país.

Las dificultades para llegar a un acuerdo equilibrado se reflejaron en la extensión de las negociaciones, más de tres años, así como en los momentos que estuvo al borde de fracasar. Finalmente los negociadores peruanos lograron un acuerdo que era claramente beneficioso para sus empresarios al establecer un largo período de desgravación arancelaria para sus productos más sensibles. La administración Frei terminó aceptando un acuerdo desquilibrado haciendo valer elementos políticos de la relación vecinal ajenos a las consideraciones económicas-comerciales.

La conclusión del acuerdo con Perú en esas condiciones despertó oposición dentro del empresariado chileno, pero las mayores dificultades para el gobierno vinieron del Congreso. Un grupo importante de parlamentarios, de todos los colores políticos, cuestionaron la facultad presidencial para poner en vigor este nuevo acuerdo dentro del marco del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI), planteando que el acuerdo sobrepasaba las fronteras jurídicas de dicho Tratado. Los parlamentarios interpusieron un recurso ante el Tribunal Constitucional para que el Presidente fuese forzado a enviar el nuevo acuerdo al Congreso pasa su aprobación. El conflicto generado entre el Poder Ejecutivo y el Congreso por sus atribuciones Constitucionales fue resuelto políticamente con la aceptación del gobierno del aumento de las prerrogativas del Parlamento a cambio de que el acuerdo con Perú eludiera ese trámite.

Para el Presidente Frei el Acuerdo de Libre Comercio firmado en 1998 Perú “representa el instrumento más relevante negociado entre los dos países desde el Tratado de 1929” (Frei, 1999).

Además, durante el gobierno de Eduardo Frei se alcanzaron otros importantes acuerdos comerciales con países latinoamericanos:

Entra en vigor en enero de 1995 el Acuerdo de Complementación Económica con Ecuador (ACE 32).

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En 1999, último año del gobierno Frei se firma un TLC con Centroamérica y el ACE 42 con Cuba, el cual no ha sido puesto en vigor por Chile.

El ACE 17 vigente con México fue renegociado para incluir nuevas materias, particularmente el comercio de servicios transfronterizos y las inversiones y concluir en un TLC en agosto de 1999, considerado un paso más para el ingreso de Chile al TLCAN.

6.3 La Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Si bien desde marzo de 1990 existía la llamada “Iniciativa para las Américas” lanzada por el Presidente de Estados Unidos, George Bush, con el propósito de establecer una zona de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego, solo en diciembre de 1994 en la reunión Cumbre de la Américas realizada en Miami, se da inició a las negociaciones para conformar la Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

A través de estas negociaciones los Estados Unidos buscaban el establecimiento de rebajas arancelarias y apertura de mercados para los bienes y servicios entre todos los 34 países americanos y del Caribe, a excepción de Cuba, al mismo tiempo que se establecía normas o disciplinas comerciales que les dieran certidumbre y seguridad a los operadores del comercio internacional.

El gobierno de Frei se involucró activamente en estas negociaciones, impulsado por los sectores partidarios del acercamiento preferente a Estados Unidos y le correspondió organizar la Segunda Cumbre de las Américas, realizada en abril de 1998 en Santiago. En esa oportunidad se le dio un nuevo impulso a las negociaciones para conformar el ALCA.

El proceso de negociación debería haber concluido en enero de 2005, pero se estancaron en el año 2004 y fueron suspendidas temporalmente, sin fecha.

6.4 Acuerdo Marco con la Unión Europea.

La situación a comienzos del gobierno de Eduardo Frei se caracterizaba por una diferencia entre las excelentes relaciones políticas con la Unión Europea (UE) y los múltiples problemas que encontraban las exportaciones chilenas para acceder a ese bloque. Esto llevó al gobierno de Frei a hacer cambios importantes en la política de relaciones económicas con Europa. Considerando la importancia o liderazgo de determinados países en el seno de la UE, se puso el acento en la relación bilateral antes que en los contactos con las instituciones de Bruselas. La opinión en la Cancillería de Santiago era que “debemos acostumbrarnos a mirar a Europa no solo como un aliado político sino también como un mercado complejo en que las decisiones se toman de acuerdo a sus propios intereses y no sobre la base de principios altruistas” (José Miguel Insulza, citado por Porras, 2003:55)

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Durante el primer semestre de 1994 se iniciaron estudios de diversas alternativas que permitieran mejorar el nivel de relaciones económicas con la Unión Europea, tanto en forma directa como por intermedio de los mecanismos de diálogo europeo-latinoamericano. Durante el segundo semestre se realizaron gestiones diplomáticas ante la UE manifestando el interés de nuestro país en suscribir un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (Frei, 1995:42).

En junio de 1996, culminan las negociaciones en torno a un “Acuerdo Marco de Cooperación” destinado a preparar, como objetivo final, una asociación de carácter político y económico entre la Comunidad Europea y Chile (Frei, 1996:X). El punto de partida de este acuerda data de 1995 cuando las autoridades europeas efectuaron cambios significativos en su política hacia América Latina. Las autoridades de la Unión expresaron la importancia de tener acuerdos comerciales con la región y aceptaron la posibilidad de negociar no solo con bloques regionales como MERCOSUR y la Comunidad Andina, sino también con países por separado. (Porras, 2003:56)

Dentro de sus metas para el año 1997 el Ministerio de RREE se plantea la “Negociación de un nuevo Acuerdo con la UE, en la perspectiva de alcanzar a mediano plazo un “Convenio de Asociación de Carácter Político y Económico” (Frei, 1996:66). En 1998 el Presidente Frei reitera que “Tras suscribir un acuerdo marco con la Unión Europea, estamos negociando ahora una asociación especial, de carácter político y económico, entre Chile y las quince naciones que forman ese mercado integrado, el más grande del mundo” (Frei, 1998:21)

Paralelamente, con el propósito de encontrar un camino alternativo para acercarse a Europa, se inició un acercamiento a la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC o EFTA por su sigla en inglés) conformada por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, con la intención de negociar un tratado de libre comercio.

Las relaciones económicas con Europa fueron para el gobierno de Frei una alternativa para enfrentar las críticas internas por el fracaso sufrido en el intento de asociar al país al TLCAN o negociar un TLC con Estados Unidos. Los acuerdos con Europa fueron presentados como los primeros que se alcanzaron con países desarrollados, aunque no dieron muchos resultados en lo comercial. (Porras, 2003:56)

6.5 Las relaciones con el Asia Pacífico.

A mediados de los años noventa no existía aún una política bien definida sobre las relaciones comerciales orientadas hacia el Asia Pacífico. Según el Ministro de Relaciones Exteriores de la época aún no existía una política bien definida al respecto (Porras, 2003:56). Esto se vio reflejado en los ensayos fallidos de iniciar negociaciones comerciales con Australia y Nueva Zelandia.

A nivel presidencial, el nuevo concepto de “país puente” es planteado por Frei al referirse a las relaciones de Chile con el Asia-Pacífico. Dice que se trata de desarrollar “una intensa red de intercambios entre el Pacífico y el Atlántico, que potencie nuestra posición geográfica, favorezca vastos proyectos de integración física y genere una relación más significativa con los grandes mercados situados en la ribera atlántica” (Frei, 1996: IX).

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El primer Mensaje de Eduardo Frei al Parlamento constata: “Por otra parte, la Quinta Reunión Ministerial del Foro de Cooperación de Asia Pacífico, APEC, resolvió en Seattle, a fines de año recién pasado, aceptar el ingreso de Chile para hacerse efectivo durante la Sexta Reunión Ministerial del organismo, en noviembre próximo”. (Frei, 1994: 38) De hecho Entre el 11 y 12 de noviembre de 1994 se realizó la V Reunión Ministerial de APEC en Yakarta, Indonesia, durante la cual Chile se incorporó como miembro pleno de este foro de cooperación económica transpacífica.

Como miembro pleno de APEC, el gobierno de Chile se comprometió al cumplimiento de los principios de la Declaración de Bogor que implican la completa liberalización de la economía para el año 2020.

La participación de actores no gubernamentales fue importante en el desarrollo de las relaciones con el Asia Pacífico. En 1994 se constituyó la Fundación Chilena del Pacífico, institución que combina recursos de los sectores público y privado, la cual contribuyó de manera importante para llenar el desconocimiento en Chile de la realidad de la región. En este período se creó el Consorcio Internacional de Centros de estudios de la cooperación Económica en Asia – Pacífico, estimulando el intercambio académico entre las instituciones de Chile y las de la región55. Además, la Universidad Gabriela Mistral y la Universidad Tecnológica Metropolitana desarrollaron programas de postgrado sobre Asia – Pacífico. De hecho la influencia académica en la evolución de la política exterior chilena ha sido mayor en los temas relativos al Asia – Pacífico que en otras regiones (Porras, 2003:57. Salazar, 1999:24).

La comunidad empresarial chilena desde un inició mostró interés por los mercados del Asia – Pacífico, tanto como proveedores de insumos y bienes terminados y como destino de las exportaciones chilenas. La creación del Consejo Asesor de Negocios de la APEC fue un impulso a la intensificación de los contactos de los dirigentes empresariales chilenos con sus pares de Asia – Pacífico.

Por primera vez aparece dentro de las metas del Ministerio de Relaciones Exteriores la posibilidad de establecer un TLC con Nueva Zelandia, tímidamente planteado al nivel de “estudios”, una forma eufemística de decir que no hay consenso respecto a las ventajas y amenazas que representa ese posible acuerdo A nivel de Ministerio de Relaciones Exteriores se planteaba en 1995 evaluar la posibilidad de suscripción de Acuerdos de Libre Comercio (ALC) con economías extraregionales, en particular se mencionaba estudiar los casos de Nueva Zelandia y Malasia. Más explícitamente se decía que, en relación a Nueva Zelandia, luego de la elaboración de diversos informes y la celebración de consultas de carácter técnico, a cargo de una Comisión Interministerial, integrada por los Ministerios de Hacienda, Economía, Agricultura y la Dirección Económica de Relaciones Exteriores, la necesidad de continuar los estudios sobre este tema, forma sofisticada para decir que no se había alcanzado un acuerdo entre los participante. (Frei, 1995:44)

Ante la fuerte oposición de los productores lecheros de Chile a la posibilidad de un TLC con Nueva Zelandia, el Ministerio de RR.EE. plantea “Evaluar el establecimiento de alianzas estratégicas o de cooperación con Australia y Nueva Zelandia… que permitan algún grado de complementación y potenciar la comercialización de nuestros productos en terceros mercados. (Frei, 1995:67 y 68)

55 Los acuerdos académicos más importantes los firmaron la Universidad de Chile y la Academia Diplomática del Ministerio de RR. EE.

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El año siguiente, el gobierno de Frei mantiene la opción del Asia incorporando a Corea del Sur dentro de las alternativas de alianza comercial, en reemplazo de Nueva Zelandia. En su Mensaje de 1996 plantea “Evaluar la negociación de Acuerdos de Libre Comercio con países seleccionados de Asia-Pacífico. …En el caso de la República de Corea se ha propuesta a ese país la evaluación de un posible acuerdo de libre comercio. Las conversaciones tendientes a suscribir un ACL entre Chile y Nueva Zelandia fueron suspendidas en septiembre de 1994 …” (Frei, 1996:49)

Para el gobierno del Presidente Frei la apertura hacia el Asia, al igual que hacia Europa, es una alternativa que le permite compensar ante la opinión pública el fracaso obtenido en la política de asociación al TLCAN. El nuevo tejido de las relaciones con Asia Pacífico le permite a la administración elaborar el concepto de “Chile, país puente” al convertirse en un nodo de conexión entre varios bloques comerciales regionales.

La crisis financiera del Asia de 1997 – 1998 y su repercusión en la economía chilena fue un hecho que demostró a la opinión pública el alto grado de interdependencia del país con esa región y con la economía internacional. Con ello las relaciones con Asia y con el mundo empezaron a ganar importancia en la agenda pública.

6.6 Conclusiones del capítulo.

Durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle, Chile vive una situación democrática de mayor normalidad que la experimentada con el primer gobierno de la Concertación. Aún se mantienen las disposiciones no democráticas de la Constitución de 1980 y su legitimidad es altamente cuestionada. La presencia del General Pinochet a la cabeza del Ejército sigue siendo un elemento que distorsiona la democracia chilena, pero no tiene relevancia en las políticas económicas.

Por otra parte, el pasado empresarial del nuevo Presidente de la República, unido a la experiencia de los cuatro años del gobierno Aylwin, permiten a la nueva administración entrar en ejercicio sin enfrentar la desconfianza del sector empresarial, al contrario, las relaciones entre los equipos económicos de la Concertación y los gremios y grupos empresariales ya tenían conductos probados y ágiles.

El primer gobierno de la Concertación había reducido los aranceles a la importaciones de 15% a 11%, había participado activamente en la Ronda Uruguay del GATT, había negociado acuerdos comerciales con los principales países de América Latina (Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, México y Venezuela), había abierto el camino para el ingreso de Chile a la APEC y había posicionado a Chile como interlocutor para negociar acuerdos con Estados Unidos y la Unión Europea. Con ello se había consolidado la política llamada de “Regionalismo Abierto” que define las alternativas de política comercial que encuentra el gobierno de Frei al asumir su mandato. Ellas seguirán siendo la apertura unilateral de la economía por medio de la rebaja de aranceles, la apertura multilateral por la vía de los acuerdos en la recientemente constituida OMC y la apertura negociada bilateral o regionalmente para establecer aperturas comerciales recíprocas. Aunque los debates entre los distintos actores interesados en la política comercial seguirán siendo fuertes en torno a la validez de estas alternativas, el gobierno de Frei ya no tendrá que demostrar que

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respalda la política de desarrollo de un modelo de economía exportadora abierta a los intercambios comerciales con el mundo.

En el plano gubernamental la figura del Presidente Frei, a diferencia de Aylwin, asume un papel “impulsor” según las categorías definidas por Wilhelmy (1983:32) en relación al manejo de la política exterior jugando un papel activo en la definición y manejo de la política comercial.

Además, la administración Frei marca un punto de quiebre en la evolución del ordenamiento institucional de la estrategia comercial chilena. Cada vez fueron más fuertes las presiones para que el gobierno siguiera procedimientos más transparentes y abriera la participación a los actores de la sociedad civil, cuestionando de esta manera el enfoque tecnocrático que había predominado en el proceso de toma de decisiones. De hecho en este período se incorporan de manera incipiente el sector sindical y las ONG de carácter ecologista en las consultas gubernamentales a la sociedad civil.

Las discusiones internas sobre la negociación, conclusión y aprobación del acuerdo comercial con MERCOSUR fueron el marco en el cual diferentes grupos de presión se organizaron e hicieron todo lo posible para influir y hacer valer sus preferencias. En este contexto se produjeron tres importantes cambios en la configuración de los actores en la toma de decisiones comerciales de Chile.

En primer lugar, el sector representante de la agricultura tradicional perdió la capacidad de veto en las negociaciones comerciales, mientras el sector de la agricultura moderna y exportadora no tradicional ganaba presencia en el ámbito político y gremial.

En segundo lugar, la administración desarrolló nuevas capacidades para manejar las variables internas mientras negocia acuerdos comerciales, desde la utilización de “pagos laterales” para modificar el reparto de beneficios y pérdidas de los acuerdos hasta el manejo de la información para aislar a los sectores opositores, pasando por el uso de la negociación interna para sacar adelante cambios en políticas internas.

En tercer lugar, con motivo de la aprobación del acuerdo con MERCOSUR, se abrió la oportunidad para que el Congreso ingresara con fuerza en la discusión de la política comercial de Chile. El Presidente Frei se vio obligado a enviar ese tratado al Congreso para aprobación parlamentaria abriendo un camino sin retorno en la politización y análisis público de la estrategia comercial del gobierno.

Si bien las negociaciones para incorporarse al TLCAN o negociar un TLC con Estados Unidos no fructificaron bajo el gobierno de Frei, los sectores partidarios de un acercamiento a ese país consiguieron la firma de un TLC con Canadá y transformar el ACE Nº 17 vigente con México en un TLC. Ambos acuerdos fueron construidos con la lógica del TLCAN y fueron presentados a la opinión pública como la puerta de entrada al TLC con Estados Unidos. Además, las negociaciones del ALCA se convirtieron en un medio de mantención y entrenamiento de los equipos negociadores previstos para las tratativas con Estados Unidos. Por otra parte, en 1998 se inicia la negociación de un TLC con Centroamérica siguiendo la misma lógica negociadora del TLCAN.

El período de gobierno de Frei es de continuidad en el sentido que sigue manejando las mismas alternativas de política comercial creadas y desarrolladas en el gobierno anterior, pero es de cambio en cuanto al manejo de la agenda por parte del

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Poder Ejecutivo de una manera más centralizada en las manos de la Presidencia de la República.

A pesar de que desde el punto de vista comercial la principal negociación culminada durante la presidencia de Frei fue con MERCOSUR, desde el punto de vista político los principales avances se hicieron en la definición de los objetivos comerciales de Chile. De esta manera el modelo de los TLC se convirtió en el paradigma de la política comercial chilena.

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Fecha Acción Observaciones1994 Marzo Asume la Presidencia de la

República Eduardo Frei Ruiz-Tagle.

1994 Noviembre

Parlamento adopta por unanimidad Acta Final de la Ronda Uruguay del GATT.

1994 Noviembre

Chile hace efectivo el ingreso al Foro de Cooperación de Asia Pacífico, APEC.

1994 Diciembre

Cumbre de las Américas en Miami, Estados Unidos. Inicio de las negociaciones ALCA

1994 Diciembre

Los Presidentes de Chile, Estados Unidos, México y el Primer Ministro de Canadá anunciaron la decisión de iniciar el proceso a través del cual Chile se incorporará al TLCAN o NAFTA.

1994 Diciembre

Firma ACE 32 con Ecuador

1995 Enero Entra en vigor ACE 321995 Enero Nace la OMC, sucesora del GATT1995 Se inician negociaciones con

MERCOSUR para la asociación de Chile

1995 Se inician negociaciones con Perú para establecer un ACE

1995 Se negocia la profundización del ACE 22 vigente con Bolivia

1995 Creación de los equipos negociadores para abordar el TLC con EE.UU.

Segundo semestre

Administración Clinton no obtiene Fast Track, negociaciones con Chile se paralizan

1995 Gobierno crea el Comité Interministerial de Negociaciones Económicas Internacionales

Se refuerza el diseño de 1992

1996 Noviembre

Entra en vigor el Acuerdo de Complementación Económica con MERCOSUR (ACE 35)

1996 Continúa la negociación de un ACE con Perú y para la profundización del ACE con

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Bolivia (ACE 22)1996 Junio Culminan las negociaciones en

torno a un “Acuerdo Marco de Cooperación” entre la Unión Europea y la República de Chile

1997 Julio Entrada en vigor del TLC con Canadá.

1997 Continúan las negociaciones con Bolivia y Perú.

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1998 Inicio de negociaciones para pasar del ACE 17 a un TLC con México

1998 Julio Firma y entrada en vigor del ACE 38 con Perú.

1998 Se negocia un ACE con Cuba y un TLC con Centroamérica.

1998 Trabaja la Comisión Bilateral de Comercio e Inversiones entre Chile y EE.UU. constituida en varios grupos técnicos, adelantando las negociaciones para un eventual TLC.

1998 Abril II Cumbre de las Américas en Santiago, Chile. Inicio de negociaciones del ALCA.

1998 Noviembre

Se aprueba ley 19.589 define programa rebaja arancelaria de un punto por año, desde 1999 hasta 2003, para llegar de 11 a 6 por ciento

1999 Mayo Nueva Ley sobre salvaguardias (sobre tasas arancelarias en caso de aumento de importaciones que amenacen a un sector productivo nacional)

Limita la aplicación de esta medida más allá de lo permitido por la OMC

1999 Agosto Entra en vigor TLC con México1999 Noviembre

Firma de un TLC con Centroamérica

1999 Diciembre

Firma de un ACE con Cuba

1999 Continuación de la negociaciones del ALCA

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7 EL TERCER GOBIERNO DE LA CONCERTACIÓN: RICARDO LAGOS. La coronación (2000 – 2003).

La elección de un Presidente socialista a en el año 2000 reactivó los dispositivos de autodefensa del empresariado y se escucharon discursos alarmistas respecto a una supuesta hipoteca del modelo de desarrollo basado en una economía de mercado abierta al mundo (Pinto, 2002:92), pero al poco andar la conformación de los equipos de gobierno disipó cualquier duda en cuento a la mantención de los grandes lineamientos de los gobiernos anteriores de la Concertación.

Al efectuar la definición de la política exterior, el nuevo Presidente partió de la base de la existencia de una sola potencia mundial en los planos político y militar, pero coexistiendo con tres bloques económicos. En ese contexto el Presidente Lagos define ritualmente, al igual que sus antecesores, como prioritaria la relación con América Latina, especialmente con los países de MERCOSUR. Dice que en la nueva realidad internacional “si no hablamos con una sola voz, no seremos oídos”, y Chile no podrá participar en la definición de las normas que regularan el orden económico internacional. Pero, al igual que los presidentes que lo antecedieron, en su primer mensaje al país, Lagos deja ver el pragmatismo en política comercial al abrir el campo de acción “hacia América, hacia el Asia Pacífico y Europa avanzando en acuerdos de libre comercio y en ciertos ideales comunes” (Lagos, 2000).

Las alternativas de la política comercial que se ofrecían al nuevo gobierno eran similares a las del gobierno anterior. Dentro del marco conceptual del Regionalismo Abierto se busca conciliar una política de integración económica y comercial con Latinoamérica y una política de apertura negociada con los principales socios comerciales de Chile en el mundo. Tras estas alternativas siguen presentes los sectores económicos con sus preferencias, los sectores políticos e ideológicos con sus modelos.

Durante la Presidencia de Ricardo Lagos hay un impulso más decidido por incorporar a la sociedad civil en general, y el mundo laboral en particular, en la discusión de los acuerdos de libre comercio. Sin embargo, el movimiento sindical mantiene una posición distante, imprecisa que no se traduce ni en un respaldo abierto ni en un rechazo a la política adoptada por el gobierno. En el marco de las negociaciones con la Unión Europea, se contemplaba la incorporación de disposiciones en el ámbito de la cooperación relacionadas con los derechos laborales fundamentales. En este proceso se integra un representante de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) (Sáez, 2005:23).

Además, el gobierno dio pasos en la dirección de introducir la participación ciudadana en la toma de decisiones en materias de interés público. En un documento oficial el gobierno manifestó la voluntad política de fortalecer y estimular la participación ciudadana, declarando su intención de “desarrollar con fuerza la participación de la ciudadanía en todos los ámbitos de la vida nacional” (Instructivo presidencial para la participación ciudadana citado por Corporación Participa, 2005).

En este contexto desde el año 2000 – y a partir de las propuestas del Consejo de la Sociedad Civil convocado en julio de ese año – el Instructivo Presidencial sobre

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Participación Ciudadana estableció para el Ministerio de Relaciones Exteriores los siguientes compromisos:

a) Celebrar un seminario de carácter consultivo con representantes de la sociedad civil para discutir la política exterior del gobierno, al menos una vez al año.

b) Incorporar a representantes de la sociedad civil a las comitivas del Presidente de la República en sus viajes oficiales.

c) Generar mecanismos que permitan dar a conocer la información sustantiva relativa al funcionamiento de programas de cooperación coordinados por la Agencia de Cooperación Internacional. (Giacaman, 2003:8).

Además, los márgenes de participación se ampliaron en la medida que la democracia restablecida en 1990 se consolidaba y los rasgos autoritarios de la institucionalidad perdían respaldo y credibilidad.

7.1 La casi integración plena al MERCOSUR.

En el contexto del Regionalismo Abierto, la administración de Lagos estableció la meta de alcanzar la condición de miembro pleno del MERCOSUR profundizando el acuerdo existente (ACE Nº 35). La idea no era nueva, los sectores latinoamericanistas de la Concertación habían mantenido ese objetivo siempre presente y, durante el gobierno de Frei, solo se había abandonado frente a los efectos de la crisis asiática en Chile. En cambio, al llegar Lagos a La Moneda la situación regional era diferente, las economías de América latina daban signos de recuperación y se percibía una convergencia ideológica entre el Presidente chileno con Fernando de la Rua en Argentina y Fernando Enrique Cardoso en Brasil, en la llamada “tercera vía sudamericana” (Porras 2003:62). De esta manera, en la reunión cumbre de MERCOSUR realizada en Buenos Aires, en julio del 2000, fue acordado el marco de la negociación para la incorporación.

El principal problema para la inserción plena de Chile al Mercado Común del Sur nacía de los fundamentos en que se construían sus políticas comerciales. MERCOSUR es por definición una unión aduanera que pretende crear un mercado común entre sus miembros por la vía de establecer un arancel externo común. Esto significa que los miembros de la unión deben supeditar su política comercial a la voluntad del bloque, es decir, no pueden llegar a acuerdos comerciales con terceros países de forma independiente. Además, otro problema para ésta incorporación eran las diferencias en las estructuras comerciales. En general Chile tenía una economía más abierta al mundo que MERCOSUR. Mientras Chile contaba con un arancel único a las importaciones relativamente bajo, el MERCOSUR aplicaba un arancel diferenciado según el grado de elaboración de los bienes, siendo más alto mientras mayor es el valor agregado a los productos, reflejo de una política que busca proteger la producción interna dentro del bloque.

Estas dificultades se esperaba resolverlas en un período de transición destinado a lograr la convergencia de las estructuras comerciales, periodo en el cual Chile mantendría su autonomía para aplicar su política de Regionalismo Abierto.

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La decisión de incorporarse a MERCOSUR fue ampliamente criticada por los partidos de oposición en Chile que veían en ella el peligro del cuestionamiento del modelo de apertura comercial seguido hasta la fecha. El Instituto Libertad y Desarrollo planteó al respecto que era “importante estar concientes de que nos estaríamos uniendo a un bloque que aún tiene altas barreras arancelarias y cuya vocación de apertura hacia un comercio libre esta aún a prueba”. (Instituto LyD, 2000, Temas Públicos, 490:1).

En las filas de la Concertación también surgieron voces críticas, tanto de los sectores ideológicamente favorables al libre comercio como en los legisladores representantes de los sectores de agricultura tradicional (Porras, 2003:62).

Estos últimos, los representantes de la agricultura tradicional, fueron los más claros opositores a la eventualidad de la adhesión chilena al MERCOSUR. Estos países ya eran el emblema de los males que afectaba al sector, si bien tradicionalmente Argentina ha sido uno de los principales proveedores de alimentos de Chile. La oposición del gremio agropecuario representado en la SNA fue contrarrestada por el apoyo de los gremios industriales y exportadores a la adhesión a ese mercado, destino importante de los productos manufacturados.

En Diciembre del 2000, en la Cumbre Presidencial del MERCOSUR, se esperaba hacer el anuncio oficial de la integración chilena a ese mercado común, sin embargo se produjo un repentino cambio de actitud en los gobiernos de Chile y Brasil que llevó a desechar esa incorporación indefinidamente. Por una parte, el gobierno de Lagos decidió aceptar el ofrecimiento de Estados Unidos para reiniciar las negociaciones de un TLC bilateral, por otra parte, Brasil estimó esa decisión una muestra de falta de compromiso con el proyecto integracionista sudamericano (Porras, 2003:63).

A partir de ese momento las relaciones de Chile con MERCOSUR estuvieron marcadas por los problemas comerciales relativos al tratamiento de las importaciones de los productos protegidos por el sistema de bandas de precio chileno.

7.2 La tercera y última ronda de negociaciones con Estados Unidos.

En noviembre del año 2000, a los pocos meses de iniciado el gobierno de Ricardo Lagos, Estados Unidos invita formalmente a Chile a iniciar negociaciones para establecer un Tratado de Libre Comercio entre ambos países. El año 2001, al dar cuenta al Parlamento de su primer año de gestión, Lagos revela el cambio de prioridades producido por la oferta de Estados Unidos. En ese sentido, Lagos señala que “son pocos los países que se atreven a emprender simultáneamente negociaciones para alcanzar Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos y con la Unión Europea” (Lagos, 2001). En esa oportunidad no dejó de mencionar la importancia de América Latina para Chile en lo que es la reiteración del discurso permanente de los gobiernos de la Concertación: “En un mundo organizado en torno a grandes acuerdos regionales, nuestra ubicación natural es América Latina. Nos unen una historia, un territorio, una lengua, una cultura común. Seguiremos, en consecuencia, fortaleciendo nuestra asociación con el MERCOSUR y los demás países de la región”. (Lagos, 2001)

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En enero de 2001 se efectuó en Santiago la primera reunión de negociaciones del TLC Chile – Estados Unidos. En esta oportunidad el gobierno chileno se presentó mostrando un alto grado de cohesión y coordinación interna en comparación con lo que había acontecido en ocasiones anteriores. Las negociaciones fueron encabezadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la DIRECON. El jefe negociador fue el Director General de Relaciones Económicas Internacionales y la Ministra de RR.EE. del momento, Soledad Alvear. La primacía en las conversaciones la tuvo el Ministerio de RR.EE. con los equipos humanos que se habían constituido originalmente bajo el Ministerio de Hacienda para estas negociaciones. Los ministerios de Hacienda, Economía y Agricultura participaron activamente pero quedaron en segundo plano.

A diferencia de los gobiernos anteriores, en esta oportunidad el Presidente Lagos asumió el verdadero liderazgo del proceso “quien siempre apareció como el último responsable de las negociaciones y buscó en toda instancia reafirmar su autoridad en la estrategia comercial de su gobierno” (Porras, 2003:59).

Como una forma de involucrar al conjunto de la sociedad en estas negociaciones, el gobierno convocó a un Consejo Asesor, conformado por 30 personalidades del mundo político, académico y cultural. Si bien su grado de ingerencia en las decisiones fue bastante escasa, desde el punto de vista de las comunicaciones fue una demostración del amplio respaldo que tenía en la sociedad chilena la búsqueda de un TLC con Estados Unidos.

La alta cobertura de estas negociaciones por parte de los medios de comunicación fue una oportunidad de obtener tribuna para los grupos opositores a la iniciativa. Por primera vez la opinión pública recibió información de la Alianza Chilena para un Comercio Justo y Responsable (ACJR), organización que encabezó el movimiento de oposición al Tratado poniendo el acento en el impacto negativo que podía tener en algunos sectores de la economía chilena.

Además, en esta oportunidad la Central Unitario de Trabajadores, CUT tuvo una participación activa en el proceso negociador, acompañando en varias ocasiones a los funcionarios públicos en el “cuarto adjunto”. Su papel estuvo orientado a neutralizar las presiones contrarias al acuerdo de parte de los sindicatos estadounidenses.

En el mundo empresarial ya se había alcanzado a estas alturas del proceso de negociación internacional de acuerdos comerciales la capacidad para actuar coordinadamente. La Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) fue, en esta oportunidad, el interlocutor principal del empresariado con el gobierno y, a través de ella, el empresariado fue el actor más influyente del ámbito privado. Pero, al igual que en ocasiones anteriores, la SNA se apartó de apoyo sin condiciones al TLC con Estados Unidos.

Sin que les faltara razón, los gremios representativos de la agricultura tradicional veían en las negociaciones con Estados Unidos una seria amenaza a los productos que contaban con la protección del Sistema de Banda de Precios. Se sabía que el país del norte pediría poner una fecha de término a las bandas de precios que protegen la producción del trigo y del azúcar de los precios internacionales, normalmente inferiores al precio interno. Pero, las grandes ventajas que significaba el TLC para los productores agrícolas del Valle Central neutralizaron al interior de la SNA las presiones de los agricultores del sur del país, lo que provocó importantes disensos al interior de ese gremio y la marginación de algunos representantes de la agricultura tradicional.

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Dos áreas nuevas en las negociaciones, propuestas por Estados Unidos, fueron motivo de importantes debates internos en Chile. Desde la firma del TLCAN (NAFTA por su sigla en inglés) se había incorporado a las negociaciones de comercio internacional las cuestiones laborales56 y medioambientales57. Para el empresariado chileno estas disposiciones no eran otra cosa que una nueva forma de proteccionismo de parte de Estados Unidos y una amenaza seria de transformarse en barreras para impedir el ingreso a ese país de productos chilenos que compitieran con la producción local. En cambio, para los sindicatos y los movimientos ambientalistas eran disposiciones favorables para el cumplimiento de la propia normativa que se habían dado los países en esas materias y, de esa manera, evitar la sobre explotación de los recursos humanos y ambientales en aras de conseguir mayor competitividad comercial.

El gobierno recogió la preocupación empresarial, sindical y ambientalista, aceptando la incorporación de éstas cláusulas en el TLC pero planteó inadmisible el establecimiento de una relación entre incumplimiento de las normas laborales y ambientales con sanciones comerciales, evitando de esta forma que dichas cláusulas se utilicen como barreras al comercio.

En el curso de 2002, el gobierno del Presidente Bush obtuvo finalmente del Congreso de Estados Unidos la autorización para negociar acuerdos comerciales, el llamado “Fast Track”, y las negociaciones con Chile concluyeron en diciembre de ese año. El TLC fue ratificado por los Parlamentos de ambos países en el año 2003.

En el mundo político, el pensamiento de la derecha era claramente favorable al TLC como lo refleja el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) que reafirma la preferencia por la integración económica con Estados Unidos, no así con MERCOSUR. Para LyD este tratado “implicará otorgar un respaldo al régimen económico de libre mercado y por tanto su estabilidad en nuestro país será mayor” (Instituto LyD, 2000, Temas Públicos, 509:1), mientras, refiriéndose a las protestas porque la negociación con Estados Unidos sería incompatible con la posibilidad de que Chile llegase a ser socio pleno del MERCOSUR, LyD señala que “Probablemente ese es un beneficio adicional, en el sentido que dicha alternativa, a nuestro juicio, es un error”. (Instituto LyD, 2000, Temas Públicos, 509:3).

Es decir, la importancia que la derecha política chilena le atribuyó al TLC con Estados Unidos iba más allá de lo meramente comercial. Lo califican como “el triunfo y la consolidación del libre mercado” (Instituto LyD, 2002, Temas Públicos, 609:1). Para la derecha política y el empresariado el TLC con Estados Unidos significaba obtener el respaldo de esa nación para el modelo económico chileno, establecer una suerte de amarre de las reglas del libre mercado por medio de un tratado internacional con la primera potencial mundial.

En cambio, los sectores políticos de izquierda de la Concertación vieron en el TLC con Estados Unidos ventajas y desventajas. Entre las ventajas destacaron la consolidación en el tiempo del acceso al mercado de EE.UU., con la perspectiva de incrementar las exportaciones con mayor valor agregado nacional, con el resultado, en el largo plazo, incrementar el empleo en Chile. A su vez, destacaron, entre otros

56 Disposiciones que establecen la suspensión de las preferencias comerciales acordadas en el caso de que un país sistemáticamente no cumpla sus leyes laborales, produciendo un impacto en el comercio entre los miembros del acuerdo.57 Al igual que en el caso del tema laboral, son disposiciones que vinculan el cumplimiento de las normas ambientales con las preferencias entregadas en el TLC.

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aspectos, la integración de los principios laborales de la OIT en el tratado y el establecimiento de mecanismos de respeto de las normativas legales nacionales en materia laboral y ambiental. Entre las desventajas más importantes destacan la limitación de los controles de capitales golondrina a un año, la mayor competencia a la que estará sometida la pequeña y mediana empresa, la pérdida de ingresos fiscales, la pérdida de protección al trigo al cabo de doce años, y en algunas materias de propiedad intelectual, planteando que las desventajas son desafíos que habrán de ser contrarrestados con sólidas políticas públicas compensatorias (Partido Socialista de Chile, 2003).

El Partido Socialista (PS) dio mandato a sus parlamentarios de aprobar en TLC en el Congreso, pero hizo la salvedad que dicha aprobación no implicaba la pérdida de autonomía Chile en su política internacional y de su política económica. En esa misma oportunidad dejo en claro su preocupación por los sectores que tienen más dificultades para integrarse a una economía abierta al mundo. La declaración del PS señala “el conjunto de tratados firmados por Chile obligan al país, para hacer frente al incremento de la competencia externa y para hacer posible el aprovechamiento de las oportunidades de comercio e inversión, a poner en práctica una activa estrategia de desarrollo que implique transformaciones significativas en el apoyo financiero, en transferencia tecnológica y en respeto de las normas laborales y ambientales aplicables a la actividad económica en su conjunto y en especial a la micro, pequeña y mediana empresa y al desarrollo regional y local”. (Partido Socialista de Chile, 2003).

7.3 El Acuerdo de Asociación Política y Económica entre Chile y la UE.

El Acuerdo de Asociación Política y Económica, firmado por Chile y la Unión Europea (UE), en mayo de 2002, fue el primer logro de la administración Lagos en materia de negociaciones internacionales. Si bien fue el resultado de sucesivos pasos de acercamiento hacia el bloque europeo desde el retorno a la democracia en 1990, su consecución en ese momento permitió al Presidente Lagos mostrar resultados concretos luego de la fallida iniciativa de incorporación plena al MERCOSUR y de las dificultades que aparecían en el horizonte del TLC con Estados Unidos ante la carencia de la autorización del Parlamento al gobierno Bush para negociar.

La negociación con la UE, al igual que aquella que se realizaba con EE.UU., mostró a un gobierno chileno con un alto grado de coordinación y cohesión interna (Porras, 2003:63).

El sector empresarial chileno tuvo el papel más activo entre los actores privados. El Comité de la CPC para la Unión Europea fue el principal representante del sector ante los negociadores del gobierno. Además, la SOFOFA, ASEXMA y la Confederación Nacional de Exportadores participaron activamente en las negociaciones, junto con organizaciones empresariales directamente involucradas en capítulos específicos del proceso, tales como Viñas de Chile o la Sociedad Nacional de Pesca (SONAPESCA).

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Los gremios vitivinícola y pesquero se vieron enfrentados a solicitudes europeas que los afectaban directamente. Por una parte, la UE demandó suprimir un número importante de marcas registradas de vinos chilenos que coincidían con denominaciones de origen europeas, especialmente francesas, tales como “Borgoña”, “Champaña” o “Coñac”. Por otra parte, las empresas pesqueras europeas querían tener acceso al espacio marítimo chileno, amenazando con su capacidad de captura a la industria pesquera de Chile. En estos dos casos la fuerza de presión de los actores chilenos se vio contrarrestada por la necesidad política del gobierno Lagos de culminar el Acuerdo con la UE considerando las dificultades que encontraba el TLC con EE.UU. para llegar a buen término. Tampoco lograron los sectores afectados obtener apoyo en los parlamentarios chilenos porque la opinión general era favorable al acuerdo, existiendo un gran consenso en el arena doméstica sobre los efectos positivos que el acuerdo podía tener sobre la economía chilena y para el conjunto de la sociedad (Porras, 2003:64).

En el campo político-ideológico surgieron voces que marcaron una diferencia de matiz en la evaluación de este Acuerdo. El Instituto Libertad y Desarrollo no dejó pasar la oportunidad para hacer ver su compromiso con la ortodoxia del libre mercado. Para LyD el Acuerdo con la UE fue “indudablemente un logro significativo e histórico para el país” pero hace ver el hecho de tratarse de un Acuerdo que no sigue totalmente la lógica de la apertura de las economías al libre comercio. Por eso LyD plantea que “la naturaleza de este acuerdo comercial, desde el punto de vista conceptual, es de comercio administrado” (Instituto LyD, 2002, Temas Públicos, 577:1).

El Acuerdo con la UE tuvo una tramitación parlamentaria lenta culminando su aprobación en forma tardía, de manera que entró en vigencia solo en febrero de 2003.

Paralelamente el gobierno de Lagos continuó y concluyó, en junio de 2003, el acuerdo de libre comercio con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, por su sigla en inglés).

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7.4 Los caminos hacia el Oriente.

El 21 de mayo de 2002 Lagos destacó ante el Congreso en Valparaíso, la proyección chilena hacia el Pacífico al convocar al país “a poner nuestros ojos en el Océano Pacífico, en el Pacífico que es parte importante de nuestro futuro” señalando que en sus riberas “se va concentrar el grueso del crecimiento de la economía mundial, Chile estuvo siempre lejos de los centros del crecimiento económico, hoy Chile está en el primer lugar de la platea de la historia que se desarrolla en el Pacífico” (Lagos, 2002).

La administración Lagos elaboró, efectivamente, una nueva agenda para la región Asia-Pacífico. Resultado de la acumulación de experiencia y conocimientos relacionados con esa región el gobierno chileno se planteó buscar estrategias alternativas para superar las debilidades del plan de liberalización comercial de la APEC. Junto con reforzar la participación en este foro, las autoridades chilenas iniciaron una ofensiva diplomática para abrir negociaciones comerciales con determinados países de la región.

La República de Corea del Sur fue el primer país con el cual se logró avanzar. Si bien las conversaciones se habían iniciado durante el gobierno de Frei R-T y la primera ronda de negociaciones para alcanzar un TLC se realizó en diciembre de 1999, éstas se reanudaron durante el gobierno de Lagos, culminando en el año 2002.

Paralelamente, el gobierno se acercó a Japón, Singapur, Nueva Zelandia, China e India, obteniendo diferentes grados de aceptación a su propuesta de iniciar negociaciones para el establecimiento de acuerdos comerciales bilaterales.

7.5 América Latina y el ALCA.

La región latinoamericana siguió presente en la agenda gubernamental a pesar de que las prioridades estuvieron centradas claramente en Estados Unidos, Europa y Asia. Por ejemplo, en su Mensaje al Congreso en mayo de 2001 Lagos no dejó de mencionar la importancia de América Latina para Chile, reiterando el discurso permanente de los gobiernos de la Concertación: “En un mundo organizado en torno a grandes acuerdos regionales, nuestra ubicación natural es América Latina. Nos unen una historia, un territorio, una lengua, una cultura común. Seguiremos, en consecuencia, fortaleciendo nuestra asociación con el MERCOSUR y los demás países de la región”. (Lagos, 2001)

En concreto, por una parte culminó una lenta tramitación parlamentaria de los TLC con Costa Rica y El Salvador para que entraran en vigor durante el año 2002 y se iniciaron negociaciones para profundizar el Acuerdo vigente con Bolivia (ACE Nº 22), por otra parte, como vimos más arriba, la intención de comenzar un proceso de incorporación plena al MERCOSUR fue abandonada en los hechos al abrirse una nueva posibilidad para negociar un TLC con la primera potencia mundial. Si bien el Presidente Lagos había puesto el acento de su política de relaciones exteriores en América Latina en los hechos la orientación que primó en su gobierno no fue latinoamericanista.

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En lugar de incorporarse al MERCOSUR, Chile se involucró activamente en las negociaciones para establecer el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), iniciativa de Estados Unidos que buscaba crear una zona de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego, excepto Cuba. Esta iniciativa comportaba la búsqueda de un acuerdo regional al estilo y filosofía del TLCAN, es decir, iba más allá de la liberalización comercial, incorporaba al libre comercio el área de los servicios y liberalizaba el movimiento de las inversiones.

Para Chile, quien ya disponía de Acuerdos de Complementación Económica o TLC con todos los países de la región, el proyecto ALCA le permitía uniformar sus acuerdos previos y tener mejores garantías de cumplimiento en la medida que la principal potencia mundial formara parte del acuerdo.

Esta participación activa chilena en las negociaciones del ALCA al lado de Estados Unidos y los países más propensos al libre comercio, le significó a Chile un alejamiento mayor de MERCOSUR y, especialmente, de Brasil país que encabezaba las tendencias proclives a una mayor protección de los mercados internos. En los hechos, la posición planteada por Brasil en cuanto exigir de Estados Unidos una reducción de los subsidios que entrega a su agricultura y la apertura de su mercado agrícola a las exportaciones, llevó las negociaciones del ALCA a empantanarse en marzo de 2004 con ocasión de la reunión efectuada en Puebla, México.

7.6 Conclusiones del Capítulo.

Si bien al iniciar su mandato presidencial Ricardo Lagos se propuso la incorporación plena de Chile al MERCOSUR, esta alternativa fue sepultada en los hechos al aceptar el gobierno de Chile una nueva invitación de los EE.UU. para negociar un TLC. En los hechos, la alternativa de negociación de acuerdos comerciales bilaterales siguiendo la estructura TLCAN primó y se consolidó durante este gobierno gracias a los TLC alcanzados con Estados Unidos y la República de Corea, así como en las negociaciones para el ALCA.

En el mensaje del Presidente Lagos el 21 de mayo de 2003 da cuenta de la culminación de las principales negociaciones comerciales llevadas adelante por Chile. En un mismo año Chile llega a establecer los acuerdos con la Unión Europea, el TLC con Corea del Sur, el tratado de libre comercio con la EFTA y, principalmente, el TLC con Estados Unidos.

Durante el gobierno de Lagos se consolida la participación activa de un número importante de actores domésticos en las negociaciones comerciales con la UE y con EE.UU. Así mismo, en el marco de una política general de estímulo a la participación ciudadana, se crearon nuevos canales institucionales para facilitar la interlocución público-privada para tratar los temas relacionados con las políticas comerciales.

Lo anterior no significa que haya desaparecido el enfoque tecnocrático que había dominado en el proceso de formación de la estrategia comercial. La participación de la mayor parte de los actores privados se refiere esencialmente a aspectos específicos de la agenda gubernamental y los únicos que operan dándole continuidad a su accionar son los sectores empresariales, consiguiendo con ello un alto nivel de

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ingerencia. Los gremios empresariales, además de su poder económico, han logrado desarrollar las capacidades humanas y técnicas para dar seguimiento a las negociaciones comerciales.

El gobierno de Lagos demostró también capacidad para neutralizar a los actores privados contrarios a algún aspecto específico de la política comercial, activando a los actores de manera selectiva, demostrando el desarrollo de su habilidad para ganar autonomía respecto a los actores privados (Porras, 2003:65).

Durante este periodo se consolida y predomina una visión de las relaciones comerciales marcada por la filosofía de los TLC, es decir, la búsqueda de acuerdos que van más allá de lo meramente comercial e incorporan en los Tratados compromisos de liberalización en áreas nuevas como servicios, inversiones, servicios financieros, propiedad intelectual, normas laborales y normas ambientales.

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Fecha Acción Observaciones2000 Marzo Asume la Presidencia Ricardo

Lagos Escobar2000 Julio Cumbre MERCOSUR en Buenos

Aires acepta condiciones para incorporación de Chile al bloque

Chile propuso mantener su autonomía comercial en el periodo de convergencia de las políticas de ambas partes.

2000 Noviembre

Se inicia negociación de un TLC con EE.UU.Inicio renegociación arancel consolidado en la OMC para los productos en Banda de Precios (azúcar y trigo)

20012002 Febrero Entra en vigor TLC con Costa

RicaDespués de una lenta tramitación parlamentaria, dada baja prioridad de los actores interesados

2002 Abril III Cumbre de las Américas, Québec, Canadá. Acuerdo para concluir negociación del ALCA a más tardar en enero de 2005 y ponerlo en vigor en diciembre 2005.

2002 Junio Entra en vigor TLC con El Salvador

Después de una lenta aprobación parlamentaria

2002 Octubre Concluye negociación TLC con Corea del Sur

2002 Octubre Se inician negociaciones con Singapur y Nueva Zelandia (P3)

2003 Febrero Entra en vigor Acuerdo de Asociación con UE

2003 Febrero Firma TLC con Corea del Sur2003 Junio Firma TLC con Estados Unidos2003 Junio Firma TLC con EFTA (Islandia,

Liechtenstein, Noruega y Suiza)2003 Agosto Aprobación Ley sobre diversas

armonizaciones relacionadas con la OMC que se había enviado al Congreso en octubre de 1999

2003 Inicio negociaciones con Bolivia para llegar a un TLC

2003 Octubre Bolivia suspende las negociaciones

2004 Marzo Reunión de ALCA en Puebla,

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México, constata el empantanamiento de las negociaciones.

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8 CONCLUSIONES FINALES.El objetivo central de esta Tesis era estudiar, desde el punto de vista de las

políticas públicas, la política de relaciones económicas internacionales de Chile entre los años 1990 y 2003, periodo que cubre desde el retorno a la democracia hasta el establecimiento del TLC entre Chile y Estados Unidos.

Resumiendo en una pregunta, la finalidad del estudio esta era; ¿Cuál fue la política comercial de los gobiernos de la Concertación entre los años 1990 y 2003, cómo se tomaron las decisiones y cómo se aplicaron? Se trataba de abordar el estudio de la política que se encuentra detrás de una política pública concreta, la relación entre las ideas, las visiones del país, los intereses nacionales y sectoriales con las decisiones del gobierno en un área particular de la acción gubernamental.

Para abordar el estudio tomamos como referente teórico el trabajo desarrollado por John W. Kingdon (1995) en un estudio sobre el surgimiento de las opciones políticas, la definición de la agenda gubernamental y la toma de decisiones en el gobierno de Estados Unidos. Si bien la utilización de un marco teórico desarrollado en una realidad diferente a la chilena puede ser cuestionable, su aplicación como pauta de trabajo entrega herramientas que permiten avanzar en la sistematización de los elementos del sistema político chileno.

De acuerdo con Kingdon, hemos hecho la diferencia entre la definición de las alternativas para una política y la definición de la agenda, es decir, por una parte la creación de condiciones para que una política sea considerada dentro de las posibilidades y, por otra parte, la entrada de una política concreta dentro de las prioridades gubernamentales.

Kingdon estudia la formulación de las políticas públicas como una configuración de actores que se relacionan entre si y con el proceso de formulación de las alternativas y de la agenda. Al interior de este proceso hace la distinción entre los actores gubernamentales y los no gubernamentales. Dentro de los primeros distingue el Poder Ejecutivo, la administración pública y el Parlamento, dentro de los segundos destaca a los grupos de intereses, los partidos políticos, sindicatos, ONGs, medios de comunicación, centros universitarios y la opinión pública. Estos actores pueden ser visibles o invisibles desde el punto de mira del público en general. Los actores pueden tener diferente importancia, su importancia pude ser distinta a nivel del establecimiento de las alternativas o de la agenda y de acuerdo a los recursos que disponen.

Para explicar el proceso de adopción de las políticas públicas Kingdon recurre a un modelo revisado del “Tarro de Basura”, modelo que se basa en una la concepción del gobierno como una “anarquía organizada”. Al interior de ella distingue tres corrientes o flujos cuya convergencia permite comprender la emergencia de un tema en la agenda gubernamental: problemas, alternativas y confrontación política. Los problemas tienen su propia existencia y bajo determinadas condiciones llegan a captar la atención de las personas, de los políticos y del gobierno; las alternativas para enfrentar esos problemas existen también por si mismas, hay cientos de especialistas elaborando propuestas para todos los problemas imaginables; finalmente, el flujo político esta compuesto por elementos tan variados como el estado de la opinión pública, los resultados electorales, los cambios en la administración pública, cambios en las ideas predominantes, cambios en las condiciones internacionales, entre otros.

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Estos tres flujos de procesos se desarrollan y operan en gran parte en forma independiente entre ellos. Las soluciones se desarrollan, respondan o no a un problema. La corriente política puede cambiar repentinamente, esté o no preparada la comunidad política o los problemas que enfrentan el país hayan cambiado. Los flujos se reúnen en momentos: un problema es reconocido, una solución está disponible, el clima político es propicio para el cambio, no hay restricciones que impidan actuar. De esta forma aparece lo que Kingdon denomina una “ventana política” para actuar, la oportunidad para hacer avanzar una propuesta.

En Chile las alternativas u opciones del nuevo bloque político gobernante en el plano de las relaciones económicas internacionales se pueden reducir en el plano teórico a tres: continuar la política de apertura unilateral de la economía implantada por el régimen militar, abandonar esa política o modificarla introduciendo nuevos elementos. La Concertación optó por introducir modificaciones a la política comercial de la dictadura, abriendo nuevas alternativas dentro de la opción de insertar internacionalmente la economía chilena. El factor central de la nueva política comercial fue la búsqueda de acuerdos bilaterales y regionales para abrir mercados preferenciales a las exportaciones chilenas, sin abandonar la apertura unilateral por la vía de reducir los aranceles que deben pagar las importaciones.

Dentro del marco de las grandes alternativas reseñadas al interior de la Concertación se abrió un debate y una pugna por diferentes opciones. La apertura bilateral o negociada ofrecía distintos caminos: darle prioridad a los países latinoamericanos, preferir a los países de la Unión Europea o empezar con un acercamiento a Estados Unidos, agregándose más adelante los países asiáticos. La continuación de la apertura unilateral podía hacerse a diferentes grados de intensidad y rapidez.

Cada una de esas alternativas representaba opciones ideológicas, políticas, económicas y comerciales y fueron asumidas o impulsadas por los diferentes actores según los intereses y las ideas que representaban.

Siguiendo a Kingdon hemos identificado los actores de la política comercial en Chile, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental, encontrando diferencias entre lo señalado por el autor y la realidad chilena. En primer lugar, la democracia en Chile vivía en el período estudiado una fase de transición, con resabios de la dictadura militar que la antecedió, lo que se expresa en una débil participación de los actores que fueron reprimidos y perseguidos durante la dictadura. Particularmente, en Chile el papel de los partidos políticos, de los sindicatos y de las organizaciones no gubernamentales fue menor en el establecimiento de las alternativas y de la agenda en la política comercial del que Kingdon describe en la sociedad de Estados Unidos. Por otra parte, el Parlamento en Chile cuenta con menor capacidad de influencia de la que Kingdon atribuye al Congreso de Estados Unidos, tanto por las atribuciones que le entrega la Constitución Política como por el grado de dificultad y complejidad de los temas en discusión.

Dentro de los actores gubernamentales, de acuerdo a la tradición constitucional y según la Constitución chilena de 1980, le corresponde al Presidente de la República la conducción de la política exterior de Chile, atribuciones que han hecho respetar todas las administraciones, aunque algunos Presidentes hayan sido “árbitros” como Patricio Aylwin o “impulsores” como Frei R-T y Lagos. El caso chileno está muy cerca de lo planteado por Kingdon en el sentido que el Presidente tiene una alta capacidad para determinar la agenda, pero no es capaz de dominar las alternativas y, en algunos

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casos, no logra definir el resultado final. Sus recursos o medios van desde la potestad constitucional para definir la política internacional hasta su capacidad de influir en la opinión pública.

Algo semejante ocurre con los asesores presidenciales. Siendo un actor no visible, gracias a la confianza que deposita el Presidente en ellos influyen especialmente en la elaboración de las alternativas de política frente a problemas determinados más que en la determinación de la agenda.

El tercer componente de los actores gubernamentales, de acuerdo a Kingdon, son el conjunto de personas que encabezan los Ministerios y servicios públicos, los llamados altos cargos de confianza. En el caso chileno, para lo que nos compete, está integrado por distintos Ministerios que tienen competencia en materias internacionales: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economía y Ministerio de Agricultura, principalmente.

Los funcionarios de carrera, a diferencia de lo que señala Kingdon, en el caso de la política comercial de Chile no tienen la capacidad de controlar las administraciones.

Al restablecerse la democracia en Chile en 1990 y constituirse el gobierno de Patricio Aylwin, los Ministerios son asignados con un criterio de equilibrio político entre los partidos de la Concertación. Esto llevó a en la cabeza de los Ministerios que tenían competencias en la política comercial se encontraran personas que representaban distintas corrientes de pensamiento y, en esa medida, propusieran diferentes alternativas para llevar adelante las tareas de gobierno.

En los primeros años de gobierno de la Concertación el Ministerio de Hacienda representó claramente la corriente partidaria de dar prioridad a las negociaciones comerciales con los países desarrollados, especialmente Estados Unidos, mientras en el Ministerio de Relaciones Exteriores y en el Ministerio de Economía se concentraron aquellos que propiciaban una política comercial latinoamericanista y pro europea. Con el paso del tiempo y la concentración de los recursos humanos y la potestad para negociar acuerdos comerciales en el Ministerio de Relaciones Exteriores, se superaron las discrepancias públicas sobre las prioridades gubernamentales en la materia pero las alternativas continuaron presentes en el debate público.

A pesar de lo planteado por Kingdon en cuanto a la importancia del Parlamento, se puede decir que el Parlamento chileno no ha tenido participación en el diseño de las alternativas de la política comercial del país ni en la construcción y ejecución de la agenda gubernamentales al respecto. Pero, sí ha ejercido una influencia indirecta como instancia de último recurso a la cual apelan los sectores que se han sentido perjudicados por los acuerdos comerciales concluidos por el Ejecutivo. Al tener el Parlamento la facultad de aprobar o rechazar los Tratados negociados por el Poder Ejecutivo, los debates en su seno son una caja de resonancia para los sectores que han quedado disconformes con los términos de esos Tratados y la oportunidad de obtener compensaciones.

Siguiendo la lógica de Kingdon, estudiamos a continuación los actores no gubernamentales. En la definición de las políticas públicas en Chile, entre los actores externos al gobierno, se encuentran los partidos políticos, los gremios patronales y los grupos económicos, las organizaciones sindicales y ambientalistas, los centros de investigación política y académica y los medios de comunicación.

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Los partidos políticos chilenos vivían una situación anómala al iniciarse el período bajo estudio, pero se reconstituyeron rápidamente en las postrimerías de la dictadura militar y retomaron las definiciones ideológicas que los definen más allá de personalismos o intereses materiales. Tuvieron una tardía y tangencial participación en el debate en torno a las alternativas y la agenda en el campo de las relaciones económicas internacionales, sus prioridades estuvieron en la reconstrucción de la democracia después de diecisiete años de dictadura y en el debate sobre el modelo económico de desarrollo.

Los partido políticos que llagaron al gobierno, al contrario de lo que esperaban los sectores empresariales y la derecha política, no cuestionaron el modelo de economía de mercado abierta al mundo, en lugar de ello centraron su atención en la corrección de los resultados indeseados de esa política, que se expresaban en la desigual distribución de las oportunidades y del bienestar social. En una interesante autocrítica los partidos de la nueva coalición gobernante reconocieron la importancia del mercado en la asignación de los recursos económicos, pero señalaron la importancia del papel regulador del Estado para corregir las imperfecciones de los mercados e impedir los abusos de la concentración del poder económico.

La participación de los partidos políticos en la formulación de las alternativas y de la agenda gubernamental relacionada con la política comercial fue indirecta y trasversal. En el caso de la Concertación, los partidos fueron uno de los espacios donde se debatió sobre la validez y los defectos del modelo económico chileno, pero este debate atravesó a las organizaciones partidarias de manera transversal, las distintas corrientes de ideas se expresaban al interior de cada partido, con excepción de la extrema derecha. También los partidos de la Concertación jugaron un papel importante en el debate parlamentario sobre los tratados comerciales firmados por el Ejecutivo, poniendo disciplina entre los congresistas que daban preferencia a la atención de su clientela electoral por sobre las decisiones partidarias de seguir una determinada línea en sus votaciones en el Parlamento.

En el caso de los partidos que representaban el pensamiento de derecha hubo mayor homogeneidad en la defensa del modelo económico tal como había sido diseñado e instalado por el régimen militar, si bien en las votaciones parlamentarias muchos de sus miembros dieron prioridad a los intereses sectoriales de sus electores por encimas de las razones ideológicas de sus partidos, especialmente a favor de los productores agrícolas tradicionales que sustituyen importaciones.

Los partidos de la izquierda extra parlamentaria, sin mayor gravitación en Chile, solo se destacaron en el debate al momento de rechazar las iniciativas gubernamentales de tratados con Estados Unidos, ya sea el TLC o el ALCA.

Se puede decir que, a diferencia de los planteado por Kingdon, los partidos políticos y, en general los actores dependientes de los resultados electorales y de la opinión pública, no tuvieron en Chile mayor influencia sobre la agenda, tampoco sobre las alternativas. Tanto porque sus preocupaciones se encontraban en otros temas como porque los temas de las relaciones económicas internacionales no eran materias que permitieran ganar influencia electoral en la opinión pública.

En este mismo sentido, el sistema electoral chileno le resta a las elecciones el dramatismo de posibles cambios radicales, las elecciones que tuvieron lugar en el

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período estudiado no provocaron cambios de mayoría ni de coalición gobernante. Con esto se quiere decir que los votantes, la opinión pública, tuvieron menor importancia dentro de las consideraciones de los partidos y los parlamentarios, a la hora del establecimiento de las alternativas y la agenda de políticas públicas, que si se estuviera frente a un sistema político más abierto.

Por otra parte, desde la filas de los partidos de la Concertación salieron la gran mayoría de los integrantes de los sucesivos Ministerios y altos cargos de las tres administraciones que estudiamos.

Las organizaciones no gubernamentales que participaron en la elaboración de las alternativas para la política comercial chilena se caracterizan por su ligazón con las corrientes ideológicas y los partidos políticos.

Las ONG se pueden clasificar por su inspiración ideológica o doctrinaria lo que se traduce en mayor o menor cercanía con los partidos políticos y el gobierno. Así es como el Instituto Libertad y Desarrollo es un claro seguidor de la doctrina neo-liberal en economía y es cercado al partido UDI; el Centro de Estudios Públicos (CEP) formado y financiado por grandes empresarios juega, al igual que LyD, un papel de impulsor de las políticas de mercado en economía internacional, apoyando las alternativas que acerquen a Chile a las economías del primer mundo antes que a los países latinoamericanos. En otro lugar del espectro se encuentra el Centro Chile 21 formado por Ricardo Lagos Escobar y dirigido por importantes miembros de los partidos PPD y PS, organismo en el cual se da el debate de las distintas corrientes o matices que tienen estos partidos con respecto a la política internacional y la política comercial de Chile.

Una de las principales ONG centradas en las relaciones económicas internacionales es la Alianza por un Comercio Justo y Responsable (ACJR), se define a favor de una política comercial orientada hacia la integración latinoamericana y cuidadosa de los intereses de los pequeños y medianos productores.

La Fundación Terram, con una orientación ecologista, sigue la misma línea de crítica al imperio de los criterios de mercado en la política económica y al establecimiento de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos.

Finalmente el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) es cercano a la izquierda extraparlamentaria y representa la corriente política contraria al modelo de economía capitalista seguido en Chile. Junto a los partidos de la izquierda extraparlamentaria jugaron un papel cuando se negociaba el TLC con Estados Unidos y los medios de comunicación pusieron atención en los temas de la política comercial. Participaron en foros y debates y tuvieron amplia cobertura en los medios, pero su influencia fue limitada como limitado es su poder electoral.

En el plano de los actores no gubernamentales de la política comercial chilena, el papel más importante es el representado por los gremios empresariales. Con el retorno a la democracia los representantes del empresariado recuperaron el rol de representación que habían perdido durante la dictadura militar y, gracias a una conducta de diálogo y seriedad en sus planteamientos, consiguieron ser interlocutores válidos ante las autoridades gubernamentales en materias económicas.

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Dentro de los gremios empresariales se distinguen la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), representante de los agricultores, y la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), representante de la industria manufacturera. En torno a estas dos organizaciones se polarizó el debate sobre la política comercial de Chile, sin perjuicio del papel cumplido por otras organizaciones como ASEXMA, representante de los exportadores, y la CPC organización de cúpula del empresariado chileno.

La SNA, a pesar de sus esfuerzos por representar tanto a la agricultura de exportación como a los agricultores que sustituyen importaciones (trigo, azúcar, arroz, carne bovina), jugó un papel defensivo de los privilegios y excepciones que favorecen a los agricultores tradicionales, opuestos a la apertura de la economía en cualquiera de sus formas. En cambio, la SOFOFA mantuvo una posición consistente a favor de la apertura de la economía en todas sus formas, de manera que ha llegado a liderar sectores productivos del área de la agroindustria y los servicios.

Una mención especial merecen los grupos empresariales y las grandes empresas, nacionales o extranjeras, que por su alta gravitación en la economía consiguen una interlocución directa con el gobierno, sin perjuicio de su participación en los gremios empresariales. Por su tamaño y su especialización preferente en la producción de bienes primarios estos grupos y empresas han sido sistemáticamente favorables a las políticas de apertura comercial, especialmente con los países desarrollados dado que allí se encuentran sus mercados.

Las organizaciones de los pequeños empresarios manufactureros no tuvieron mayor gravitación en la definición de la política comercial. A pesar de ser los principales generadores de empleo su importancia en la producción y en las exportaciones es pequeña comparada con la participación de las empresas medianas y grandes. Siendo un sector sustituidor de importaciones fue afectado negativamente por la apertura comercial pero no logró obtener compensaciones de parte del gobierno ni en el Parlamento, a diferencia de los agricultores tradicionales.

La participación de las organizaciones sindicales en los procesos de discusión sobre la política de relaciones económicas internacionales de Chile se caracteriza en los años noventa por su escasez. Algo similar ocurre con las organizaciones ecologistas, de consumidores y otros agentes de interés en la política comercial. Su ausencia en las definiciones respecto a las negociaciones comerciales no tiene relación con la importancia de su participación en otros ámbitos de la política económica.

La Central Unitaria de Trabajadores (CUT) se vio influida por las opiniones de los sindicatos de Estados Unidos en sus posiciones contrarias al TLCAN y el ALCA, pero a la hora de la negociación del TLC con Estados Unidos fue un aliado del gobierno en la defensa de la cláusula laboral que era cuestionada por el empresariado chileno.

Los medios de comunicación han cumplido en Chile un papel secundario en la formulación de las alternativas de la política comercial como en la definición de la agenda. A diferencia de lo que Kingdon encuentra en Estados Unidos, en Chile los medios más influyentes en este campo, la prensa escrita, tiene un alto grado de concentración en dos grupos económicos claramente definidos a favor de las posiciones favorables a una apertura unilateral de la economía y a establecimiento de acuerdos de libre comercio con los países desarrollados.

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El retorno a la democracia en Chile permitió a los actores en la formulación de las políticas públicas comerciales retomar los roles que tradicionalmente juegan en las formaciones políticas regidas por un sistema democrático, republicano y presidencialista. Desde la anómala situación de la dictadura pinochetista donde primaba sin contrapeso un grupo de tecnócratas, los “Chicago boys”, unidos por una concepción económica ultra liberal se pasa rápidamente a una situación donde los diferentes actores pueden hacer valer sus ideas, argumentos, propuestas y alternativas.

Al estudiar en los tres últimos capítulos de esta Tesis los sucesivos gobiernos de la Concertación y las políticas llevadas adelante en el campo de las relaciones económicas internacionales, vemos la pertinencia del modelo revisado “tarro de basura” planteado por Kingdon.

Se puede distinguir en la realidad chilena los tres flujos caracterizados por Kingdon: (1) La definición del problema, manifestada en las diferentes caracterizaciones de la economía chilena, (2) la formación de propuestas políticas, es decir, las diferentes alternativas de política comercial sustentadas por los actores y (3) la política, la corriente de los hechos que generan las condiciones políticas del país y el contexto internacional donde se desenvuelve su política comercial.

Con la llegada de la Concertación al gobierno en Chile, pudimos ver como se produce un gran consenso en torno a la definición del problema, todos los actores relevantes coinciden en la necesidad de mantener la política de inserción internacional de la economía.

En cambio, en el plano de la formación de propuestas políticas hemos diferenciado tres grandes corrientes en torno a las cuales manifiestan sus preferencias y prioridades los actores de la política comercial chilena: la política de apertura unilateral, la política de apertura negociada con los países desarrollados, la política de apertura negociada con los países de América Latina.

Finalmente, la corriente o flujo de la política en el periodo estuvo constituida por los hechos independientes de la voluntad y del accionar de los actores que provocan condiciones más o menos favorables para poner un problema y una solución en la agenda gubernamental.

Pudimos ver como, desde el inicio del período estudiado, se produce la coincidencia entre la mayoría de los actores de la política chilena en los beneficios para el país de la política de apertura económica y las diferentes alternativas de la política comercial estuvieron presentes también desde los inicios del período y se fueron colocando en la agenda por factores que estuvieron fuera del control de los actores de esas políticas. Desde el primer gobierno de la Concertación se planteaban las alternativas de negociar bilateralmente con los países Latinoamericanos, con Estados Unidos, con Europa y con Asia. De hecho se constituyeron por separado equipos negociadores especializados para negociar en el área de América Latina, Europa y Estados Unidos en distintos Ministerios del gobierno Aylwin. Pero esas negociaciones se llevaron a cabo y se materializaron en tratados comerciales solo cuando confluyeron las tres corrientes del proceso de definición de las políticas.

La respuesta a la pregunta inicial de esta Tesis sobre la toma de decisiones y la aplicación de la política comercial de los gobiernos de la Concertación se encuentra en la ventana de oportunidad que produce la confluencia de los tres flujos caracterizados por Kingdon. Cuando un problema es reconocido, una solución esta

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disponible y el clima político es apto para el cambio y las restricciones no impiden actuar se abre una ventana de oportunidad para la adopción de una política en el sentido deseado por la solución. Chile estaba disponible para continuar la apertura de la economía iniciada por los “Chicago boys”; las soluciones disponibles fueron varias: bajar los aranceles de forma unilateral, negociar rebajas de aranceles bilateral o regionalmente, negociar preferentemente con los países de Latinoamérica o los países desarrollados; las condiciones políticas fueron determinando en el curso del tiempo cuales alternativas eran viables y se materializaron en políticas concretas.

Un ejemplo de esto fueron las rebajas unilaterales de aranceles llevadas a cabo por los gobiernos de la Concertación. Desde el primer momento al asumir la presidencia Patricio Aylwin, ante la necesidad de dar una clara demostración de su voluntad de continuar la política de apertura de la economía en el momento que proponía importantes políticas de gasto para remediar el déficit social dejado por el régimen militar, tenía a su mano una política pregonada por la tecnocracia del gobierno saliente y del empresariado y, además, considerada positivamente por sectores políticos de la propia Concertación. De esta forma el gobierno tuvo a su disposición una ventana de oportunidad para dictaminar una rebaja unilateral de aranceles desde 15% a 11% a pesar de las reticencias de algunos de sus propios partidarios.

Algo similar ocurre en el año 1998 cuando el gobierno de Eduardo Frei envía al Parlamento el proyecto de ley de rebaja escalonada de los aranceles de aduana desde 11% a 6% en un lapso de cinco años. Medidas de esta naturaleza encontraban siempre la aprobación de la derecha política y de los ideólogos del modelo de economía abierta de mercado afincados en los Centros de estudios como Libertad y Desarrollo o en las páginas editoriales de los principales periódicos de Chile, pero encontraban mucha resistencia al interior de las fuerzas políticas de la Concertación. La ventana de oportunidad apareció cuando el gobierno envió al Congreso el Acuerdo de Complementación Económica con MERCOSUR (ACE Nº 35) para su ratificación y requirió el apoyo de parlamentarios de los partidos de la derecha. Con la propuesta de esa rebaja arancelaria unilateral se ganó los votos de los parlamentarios de derecha y como se trataba de una concesión necesaria para la aprobación del acuerdo comercial con MERCOSUR, los opositores dentro de la Concertación guardaron silencio.

La negociación del Tratado de Libre Comercio de Chile con Estados Unidos es una de los mejores ejemplos para demostrar la pertinencia del modelo “tarro de basura”. Esta alternativa estuvo presente en los objetivos de diversos actores de la política comercial chilena desde el retorno a la democracia en 1990, principalmente entre los sectores políticos e ideológicos cercanos a los partidos políticos de derecha, los grandes empresarios y los medios de comunicación afines, como también en algunos sectores de la Concertación. Pero, no fue parte de la agenda de gobierno sino que recién en 1992 cuando el Presidente Aylwin viaja a Estados Unidos con el objetivo, entre otros, de conseguir la invitación para que Chile se integrara a las negociaciones del TLCAN. Más tarde, en 1994, luego de la aprobación del TLCAN en América del Norte, Chile es invitado formalmente a integrar el TLCAN, produciéndose una verdadera “naftalización” de la política chilena, hasta que en octubre de 1995 el Congreso de EE.UU. congela esa posibilidad al negarle a su gobierno la autorización para negociar (el llamado “fast track”). Finalmente, en noviembre del año 2000 Chile es invitado a negociar un TLC directamente con Estados Unidos, abriéndose en esa ocasión la ventana de oportunidad definitiva que permitió alcanzar ese objetivo.

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En el otro lado del espejo de la negociación del TLC con Estados Unidos se encontraba la política de integración de Chile al MERCOSUR. Todos los sectores políticos favorables a un acercamiento a ese Acuerdo eran reticentes o contrarios a la negociación con Estados Unidos. Los sectores agrícolas tradicionales y los exportadores tradicionales que se oponían a la integración de Chile al MERCOSUR eran indiferentes o favorables al TLC con Estados Unidos, solo los exportadores no tradicionales veían beneficios en ambas alternativas. De manera que, al llegar al gobierno Ricardo Lagos y plantear oficialmente la voluntad de elevar la relación con el MERCOSUR desde la condición de asociado a la calidad de miembro pleno se abrió un fuerte debate dentro de la Concertación, dentro del gobierno y con la oposición de derecha. La ventana de oportunidad que se le ofrecía al gobierno de Lagos para llevar a cabo esa política era estrecha, su principal fuerza de apoyo estaba en la configuración de actores políticos regionales cercanos a su posición ideológica socialdemócrata y en el capital político de un gobierno recién elegido. La estrechez de la ventana se hizo evidente cuando el Presidente Lagos no dudo en cambiar la agenda a favor de la negociación del TLC con Estados Unidos al momento de recibir la invitación del Presidente Clinton considerando que era una alternativa que concitaba el apoyo de un espectro más amplio y más poderoso dentro de los actores de la política chilena.

El modelo desarrollado por John Kingdon naturalmente no responde cabalmente a las características del sistema político chileno post dictadura, pero ha sido una pauta útil para comprender la forma cómo se elaboraron las alternativas y se definió la agenda de las relaciones económicas internacionales en Chile.

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10ANEXOS.

10.1Anexo Nº 1 Temas de editoriales en la publicación Observatorio Social de Negociaciones Comerciales, de la Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable (ACJR)

Nº Fecha Tema editorial Observaciones1 2003 Título: ...A modo de

presentación...

“en las últimas décadas ha existido un divorcio en lo que a inserción comercial internacional y crecimiento con equidad” ... “Lo concreto, es que Chile sigue siendo productor y exportador de recursos naturales y bienes con escaso valor agregado e importador de productos altamente elaborados”.

“La sociedad civil es relegada a la categoría de simples observadores”.

“El control ciudadano de los compromisos suscritos por los gobiernos y la vigilancia activa de las políticas oficiales, es una tarea impostergable. Esta sólo podrá ser lograda de manera eficaz, con un seguimiento permanente de los avances de los distintos procesos de negociación y sus implicancias en la vida cotidiana y social de las personas”.

La ACJR se define claramente como una instancia de análisis de las políticas públicas en el campo de las negociaciones comerciales de Chile.Critican, en primer lugar, la nula participación de la sociedad civil en estas decisiones.Además ponen en duda los beneficios que aportarían los acuerdos comerciales al país.Cuestionan los beneficios de la IED “principalmente aquellas ligadas al ámbito de los servicios públicos: alza de tarifas, despidos masivos y profunda precarización de las condiciones laborales”Critican el hecho de que no se incluyan los temas sociales en los acuerdos.

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2 2003 Título: Caminos paralelos

Se refiere a la presencia de dos estrategias comerciales en la región: la impulsada por EE.UU. a través del ALCA y los TLC bilaterales y la impulsada por Brasil, Argentina y Venezuela de crear un Área de Libre Comercio de América del Sur.

Considerando que lo más probable sea la aprobación del TLC con EE.UU. en el Congreso, platea “la discusión podría centrarse en la necesidad de compensar a los sectores más afectados por el acuerdo y de crear una institucionalidad que permita a la sociedad civil defenderse de las inevitables controversias que surgirán en la aplicación del tratado”.

Visión oportunita, considerando que están los votos parlamentarios para aprobar el TLC con EE.UU. juega la carta que utilizó al momento de discutir la aprobación del acuerdo con MERCOSUR, pedir compensaciones para los sectores “perdedores”

3 Título: Más allá de los dilemas

Seguimiento de las negociaciones que lleva Chile bajo el concepto de “regionalismo abierto” y los “contradictorios o ¿complementarios? Procesos”. Plantea que Chile esta en la “cuerda floja”: por el “El difícil equilibrio entre Libre Comercio Bilateral y la Integración Regional”

La ACJR acierta en poner la mirada en el aspecto más difícil de su política comercial, cual es buscar lo mejor de las diferentes estrategias comerciales y no quedarse encerrado en una sola de ellas.

4 2003 Título: Cancún, “all inclusive”

Parodia que se refiere a la V Reunión Ministerial de la OMC en Cancún porque tuvo de todo: protestas callejeras, ONGs, grandes potencias, países en desarrollo.Critica la posición del gobierno chileno por estar “entre la ambigüedad y el oportunismo”

La posición chilena no es “ambigüedad”, puede ser “oportunismo” y “pragmatismo” porque no se guía según pautas o dogmas económicos, sino por las condiciones del mundo real.

5 2003 Título: La democracia en los tiempos del neoliberalismo.

Se refiere a “se aprobó el Tratado de Libre Comercio Chile-Estados Unidos en la Cámara de Diputados y en el Senado. Así, en una votación transversal, con una victoria muy poco unánime, que concitó críticas incluso

Mensaje catastrofista de los impactos del TLC Chile – EE.UU.

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de quienes votaron a favor, este acuerdo abre las puertas al ALCA y desdeña una vez más la posibilidad de transitar y potenciar iniciativas regionales como el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Ello ocurre en momentos, en que los presidentes de Brasil y Argentina lideran un proceso que busca fortalecer los caminos de integración”.

Dicen que “existe preocupación en vastos sectores de la sociedad civil, respecto de los costos que tendrá el TLC para Chile, en ámbitos tan fundamentales como la independencia y soberanía de nuestro país. Asimismo, los efectos de la enorme asimetría existente entre ambas economías; sus consecuencias en la agricultura tradicional, cuando sabemos que Estados Unidos protege a sus productores aplicando millonarias salvaguardias; la suerte que correrán las micro, pequeñas y medianas empresas nacionales, con el arribo de empresas estadounidenses; la vulnerabilidad de nuestra economía, producto de la eliminación del encaje; cómo influirá el acuerdo en el mundo laboral; y cómo se profundizará la mercantilización de los servicios públicos (es la primera vez que entra en un TLC el área de educación), entre otros aspectos”.

Concluyen señalando que “Se impuso la lógica del discurso único y la verdad oficial. Así es la democracia en los tiempos del neoliberalismo”.

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6 Título: El G21 se cruza en el camino del ALCA

“Los países que parecían destinados a sumarse como comparsa a la marcha triunfal del neoliberalismo ya tienen techo propio: el G 21”.“Y ya no se trata sólo de negociaciones comerciales. Brasil y Argentina amenazan con convertirse en un eje de influencia en el plano de las ideas para un nuevo orden internacional con su Consenso de Buenos Aires.”

Critica la posición de Chile: “Así, de ser los “tigres de América”, nos hemos convertido en el “patito feo” del continente. Es el resultado, de tanto ensayar el camino propio, con éxitos ciertamente discutibles, si traducimos los índices de crecimiento en política de desarrollo”.

La agrupación mira con optimismo las coincidencias entre Brasil y Argentina, más cercanas al modelo de desarrollo implícito en las posturas de la ACJR.

No consideran que Chile participa en el G21.

7 2003 Título: La nueva guerra de Bush

Mientras EE.UU. captura a Sadam Hussein en Irak, continúa su ofensiva de libre comercio en AL.“En la Organización Mundial de Comercio (OMC), Brasil encabeza al grupo de naciones en desarrollo que exigen un comercio justo y responsable, bajo la denominación de G21”.

“El avance hacia el libre comercio mundial se estanca en la OMC. La reunión de representantes efectuada durante diciembre en Ginebra no logró destrabar la Ronda de Doha”

“al cierre de este Observatorio se efectuaba en Monterrey, México, la Cumbre de las Américas”

8 Título: Norte Sur: la batalla continúa.

“Si algo caracterizó el año 2003, fue la profundización de la lucha Norte-Sur,

Repertorio optimista de los hechos ocurridos en el año 2003.

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marcada por el surgimiento de un nuevo liderazgo: el de Brasil.”

“A Lula se unieron los mandatarios de Argentina, Néstor Kirchner y Hugo Chávez, de Venezuela, quienes también han rechazado con fuerza las políticas neoliberales impulsadas en la región, por Estados Unidos y los organismos financieros internacionales”

“nació el G-21 que se cruzó en el camino del ALCA en Cancún”“Luego vinieron las reuniones de Miami (con el “ALCA Light”) y Ginebra, donde el G-21 mantuvo las exigencias de las naciones agroexportadoras, de eliminar los subsidios.“Estados Unidos echó mano a su “Plan B”: impulsar acuerdos bilaterales con los países de la región”“el tratado de libre comercio suscrito en diciembre pasado por el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), constituye un hito importante”.

9 2004 Título: “...Venid a ver la sangre por las calles...”

Un verso de Neruda después de atentado terrorista del 11 de marzo en Madrid.EE.UU. “en la reunión de ministros del ALCA en Buenos Aires, no sólo se negó una vez más a reducir su proteccionismo. Además, reiteró su postura de cerrar acuerdos bilaterales con todos los países de América, exceptuando a Mercosur y Venezuela”.“Decepciona constatar que se repite en APEC el mismo libreto aplicado en otras negociaciones económicas internacionales: prioriza la participación del empresariado y del sector privado, dejando fuera de la mesa a los pequeños empresarios, trabajadores y a la sociedad civil”.

10 2004 Título: Chile que soledad tan sola te inunda. Apreciaciones políticas sin

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Nuestro país, ha seguido con devoción el recetario neoliberal y apostó a establecer acuerdos de libre comercio con Europa y Estados Unidos, por sobre cualquier posibilidad de integración regional. El acercamiento y condescendencia creciente con Washington es evidente: su apoyo al bilateralismo propugnado por la Administración Bush, para debilitar a Brasil y Argentina en las negociaciones del ALCA; el envío de tropas a Haití; y el reciente voto de condena contra Cuba en Naciones Unidas, constituyen señales elocuentes”.“Las relaciones internacionales de Chile se han limitado al comercio y hoy comienzan a evidenciarse los efectos de ese claro reduccionismo”.“Las consecuencias de esto son magras: tenemos malas relaciones con Venezuela, Bolivia, Perú y ahora se ha sumado Argentina por el conflicto del gas”.

mayores fundamentos que una mirada ideologizada de la realidad.

146

11 2004Julio

Título: “Desempleo estructural: Un fantasma recorre Chile”

Frente a los datos de desempleo que marcan 9,4% en el período marzo-abril, la ACJR plantea: “No obstante, el caso de Chile no es aislado. Los procesos de liberalización económica en América Latina se han caracterizado por profundizar un modelo basado en la llegada masiva de inversiones extranjeras. Sin embargo, contrariamente a los beneficios largamente anunciados, éstas han significado mayor desigualdad social, desempleo, precarización laboral y mercantilización de los servicios públicos, entre otros efectos”

12 2004 Título: La paradoja chilena: Boom exportador no es igual a mayor empleo.

“El país se apresta para ser anfitrión de uno de los Foros de Comercio más importantes del mundo, APEC; sin embargo, la economía chilena exhibe una extraña e inquietante paradoja: crecen las exportaciones y aumentan el desempleo y la inequidad”.

Ante informes del FMI y la CEPAL dice la ACJR “Ciertamente, la crítica apuntó directo al corazón, al “Talón de Aquiles”, del denominado modelo chileno, que no ha logrado equilibrar el crecimiento con equidad y generación de nuevos empleos”.

13 2005 Título: Cae el dólar y crece belicismo de los "halcones".Análisis del momento internacional (inicio segunda mandato de George W. Busch) con la conclusión “escenario poco alentador, la integración regional es aún más urgente, esa integración que Estados Unidos ha boicoteado una y otra vez, impulsando un bilateralismo a

147

ultranza”14 2005

MayoTítulo: TLC entre Chile y China: Nuestra creciente vocación asiática.La ACJR plantea que “A la vista de los antecedentes presentados, un Tratado de Libre Comercio entre Chile y China mantendría, en términos generales, las actuales estructuras en el comercio bilateral” … “prevé que un TLC con China – en los términos actuales -no debiera generar un masivo torrente de importaciones desde este país” … “la ACJR estima que deben considerarse medidas compensatorias para los sectores productivos nacionales afectados” (textiles, calzado y otras manufacturas) … Una observación de fondo es que “Sin embargo, una ‘inserción de calidad’ en el mercado chino exigiría una diversificación del patrón exportador existente, en base a productos manufacturados con mayor valor agregado”

Son en general favorables al TLC pero piden resguardos para los sectores que serán afectados, así como aprovechar la oportunidad para darle un impulso al desarrollo de capacidades productivas con mayor valor agregado y conocimientos incorporados.

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10.2Anexo Nº 2 Publicaciones sobre Política Comercial en “Temas Públicos”58 del Instituto Libertad y Desarrollo

Nº y Fecha

Texto Observaciones

TP 2624/11/90

Chile y la Comunidad Económica EuropeaLa verdadera opción para Chile es aprovechar al máximo las oportunidades que el interesante mercado europeo ofrece. La fórmula de ayuda para el desarrollo ha sido probada y fracasada, y debe reemplazarse por la apertura de los mercados para competir en condiciones equivalentes y generar así un desarrollo autosustentado. Pág. 24

LyD rechaza el concepto de acuerdo que se discute con la CEE por el contenido de temas de cooperación junto a los temas comerciales.

TP 288/12/90

Acerca de la Ropa Usada

Hay dos maneras mediante las cuales la autoridad puede definir las políticas a seguir en determinadas circunstancias: comprender las necesidades de la población y ponderar las soluciones para obtener mejoras permanentes en el largo plazo; o bien, dejarse influir por las presiones que ejercen determinados grupos de interés, bien organizados y con recursos para influir en la opinión pública en un grado tal, que sus posiciones resulten significativas para las posibilidades electorales de las autoridades que deben adoptar la respectiva decisión. Pag. 24

Buen ejemplo de la argumentación que asocia los grupos de presión con intereses contrarios a las necesidades de la población en general.

TP53 22/6/90

Chile y la Cuenca del Pacífico

La Cuenca del Pacífico tiene para Chile gran trascendencia. Presenta posibilidades ilimitadas para la ampliación de nuestro comercio y para la promoción de nuestros intereses. Además de ello el esquema económico aplicado por nuestro país lo habilita de manera especial para desempeñar el rol de nexo con América

Temprana aprobación de la política de apertura hacia el Pacífico materializada con el acercamiento hacia APEC.

Aprobación del concepto de país puente entre el Asia y Latinoamérica.

58 Fuente: www.lyd.org el 1 de junio de 2005

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http://www.lyd.org/

Latina.

Por otra parte, la ubicación geográfica le confiere a nuestro país un lugar privilegiado para servir de contacto entre la Cuenca del Pacífico y la región Latinoamericana. Pag. 44

TP 556/7/91

Postergación del acuerdo bilateral con MéxicoSe ha anunciado recientemente la postergación de la firma que los Presidentes de Chile y México iban a realizar para dar inicio formal al acuerdo bilateral entre ambos países. Consideramos altamente conveniente que el gobierno haya realizado una rebaja unilateral del arancel aduanero desde 15 a 11%, ya que, además de los beneficios de aumentar la integración global de Chile a la economía mundial, mejoró un aspecto sustancial en la debilidad que las bases del Convenio Bilateral con México poseía. Pag. 47 y 48

Nuestro potencial de desarrollo y de competitividad en el mundo, aconseja caminar paralelamente por la senda de integrarnos unilateralmente al mundo y de realizar acuerdos bilaterales con los grandes bloques de comercio. Pag. 48

Sería aconsejable dar pasos adicionales en la reducción del arancel general avanzando hacia una tasa meta de 5%. Dado que Estados Unidos, Canadá y México están iniciando un proceso de negociación conjunta, sería conveniente que Chile explorara la posibilidad de incorporarse, bajo algún procedimiento a esas negociaciones. Este manejo de la oportunidad permitiría despejar una serie de restricciones implícitas que hoy existen en las negociaciones con el país azteca y que surgen a raíz de que ese país no está dispuesto a ceder o reconocer a Chile aspectos que sabe que, a su vez, debe negociar con Estados Unidos. Por lo tanto,

LyD prefiere que el gobierno busque la integración de Chile el NAFTA en lugar de negociar acuerdos bilaterales como de México.

Además, recibe con aplausos para la rebaja de aranceles resuelta por el gobierno de Aylwin.

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a ambos países no les conviene llegar a un acuerdo primero entre ellos y posteriormente con Estados Unidos. Pag. 49

TP 65 21/9/91

Interrogantes Frente a los Acuerdos Bilaterales

El reciente acuerdo de complementación económica, suscrito entre los Presidentes de Chile y México señala el inicio de la puesta en marcha de la política de apertura bilateral anunciada previamente por el Gobierno. Pág. 56

Desviaciones de comercio. El principal costo que Chile puede recibir a consecuencia de las preferencias arancelarias que el país otorga otro (México, etc.), es el de que comience a importar bienes a un mayor precio, por el hecho de que los productos del país beneficiados con el acuerdo ingresarán sin pagar aranceles.

Por esto creemos que el Gobierno debiera anunciar y continuar con un programa preciso de desgravación arancelaria general de forma de que en el curso de los próximos años, el nivel del arancel aduanero en Chile sea lo más bajo posible. Pág. 56

Por ello, la política de acuerdos del Gobierno de Chile debiera ser suscribir acuerdos con todos los países del mundo, de modo de no perjudicar las posibilidades de nuestros exportadores en los países en los países americanos. Pág. 57 (destacado fuera de texto)

Como conclusión se puede señalar que en el largo plazo la integración con México va a ser positiva para el país si en la estrategia global de mayor apertura al mundo se tienen presentes las consideraciones mencionadas. En otras palabras, la integración bilateral sola no es la mejor estrategia; ella debe ir acompañada de pasos adicionales de integración unilateral. Pág. 57

LyD plantea una curiosa posición en relación a los ACEs negociados con los países de la región latinoamericana. Define su aceptación de la política de negociar acuerdos comerciales bilaterales con estos países, siempre que vaya acompañada de una rebaja unilateral de aranceles y la negociación de acuerdos similares “con todos los países del mundo”, tal que haga menos significativa las ventajas de los acuerdos bilaterales con respecto al arancel que pagan los otros países. Es decir, están de acuerdo en la medida que dichos acuerdos no sean significativos para el comercio de Chile.

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TP 712/11/91

Chile y la Comunidad Económica Europea

En el mes de Diciembre está programada una reunión de la Comisión Mixta Chile – Comunidad Económica Europea. Esta reunión revista especial importancia.

La Comunidad es uno de los socios comerciales más importante de Chile. Nuestro intercambio, que es substancial, presenta, sin embargo, algunos problemas serios que conspiran contra su incremento. Pág. 71

Ha existido la tendencia a apreciar la cooperación de la Comunidad a través de la asistencia financiera que se nos presta. Si bien ésta es de valor, en ningún caso debe constituir una alternativa a la solución de nuestros problemas comerciales. Pág. 73

Reiteración de la posición contraria a centrar la relación con la CEE en trono a la cooperación como alternativa a un verdadero acuerdo comercial que resuelva los problemas que enfrentan las exportaciones chilenas en la Comunidad.

TP 8325/1/92

Negociaciones Comerciales con Estados Unidos

Con acierto, el Presidente Aylwin destacó que la Iniciativa para las Américas constituye una “oportunidad histórica para consolidar el crecimiento económico de nuestro hemisferio”.

La Iniciativa para las Américas constituye de todos modos una nueva oportunidad para profundizar nuestra política de apertura comercial.

La significación económica de los acuerdos que Chile ha firmado, o está en proceso de firmar con otros países es muy menor respecto al que negocia con Estados Unidos, de acuerdo a los primeros estudios que se conocen sobre la materia. Pág. 66

LyD se pronuncia claramente a favor de un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos.

TP 9011/4/92

Negociaciones en el Gatt

Para los países pequeños y medianos el mantenimiento de un sistema multilateral de comercio es vital. Esa modalidad es la que les permite compensar las limitaciones relativas que se originan por su menor poder de negociación. Por otra parte, la Ronda Uruguay enfrenta los

Apoyo de LyD al sistema multilateral de negociación para la apertura comercial.

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diferentes intereses que tienden a reforzar tres áreas económicas importantes del mundo: Estados Unidos, CEE y Japón. La consolidación de estos intereses y la ausencia de una instancia multilateral para armonizarlos, puede promover una corriente proteccionista en cada uno de esos centros tremendamente perturbadora y muy perjudicial para un país como Chile que ha desarrollado una estrategia orientada a integrarse en el comercio internacional. Pág. 25

TP 1024/7/1992

El Tema de la Ropa Usada o el Retrato de un Grupo de Presión

Nuevamente se han activado grupos de presión que, bajo los mismos argumentos presentados durante el año pasado, han solicitado a la autoridad que impida la importación de ropa usada en nuestro país. …

Hay aquí una oportunidad [para el gobierno] para demostrar que sus políticas están efectivamente orientadas a favorecer a los grupos más pobres de nuestra sociedad, ratificando la posibilidad de importar ropa usada, lo que va en directo beneficio de esos sectores. Pág. 66 y 67

Reiteración de los argumentos anteriores contra los grupos de presión.

TP 12012/11/92

La Gira al Asia: Iniciativa de EstadoEn efecto, no se trata solamente de la primera gira de un Presidente chileno a la zona, sino que ella, al privilegiar la diplomacia económica y comercial, está adecuando la política exterior a la nueva realidad mundial y nacional. Pág 4Al respecto, cabe plantear como meta alcanzar un acuerdo bilateral que establezca una zona de libre comercio con Japón. Esto que puede parecer irrealizable hoy, debiera ser el objetivo final de este nuevo énfasis diplomático. Pág. 5

LyD apoya un eventual acuerdo comercial con Japón.

Nº 1335/3/93

Nuevo Episodio Proteccionista

Un país pequeño como Chile que emprende una estrategia de desarrollo basada en la libertad de comercio y alcanza un volumen de exportaciones de

Resumen de los principios y estrategia comercial según LyD

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bienes por 10.500 millones de dólares no es extraño que sufra prácticas comerciales que no corresponden a los verdaderos principios de la libertad de comercio ni a la legislación internacional sobre la materia. Pág. 7

Nº 17018/11/93

CHILE Y EL NAFTA

La no aprobación [del NAFTA en el Congreso de Estados Unidos] podría inducir en Latinoamérica una corriente nacionalista, muy tradicional e influyente que promovería políticas para cerrar las economías y expandir el rol del Estado por sobre el del mercado. …

Pese a ello, pensamos que Chile no debe centrar su política comercial en la posibilidad de ingresar a NAFTA. En los últimos cuatro años ésa ha sido la tónica. …

No es tan claro que EEUU vaya a buscar un rápido acuerdo con Chile. Pág. 5

Hemos dicho que Chile no obtendrá ventajas comerciales significativas y los beneficios vienen más bien por el fortalecimiento de la libertad de comercio como concepto. (destacado fuera de texto)…

Encontramos que es discutible que sea conveniente para Chile, sin entrar a considerar el problema de la soberanía, el criterio de la Armonización Ascendente [en temas relacionados al medio ambiente y laborales]. …

Es sintomático que la CUT esté planteando que los acuerdos comerciales que suscriba Chile deban incorporar normas sociales. Pág. 6 (destacado fuera de texto)

[LyD se declara “cauto” frente al NAFTA] Principalmente porque la espera, ya larga, ha tenido costos para Chile. Entre ellos, el que se haya descartado seguir profundizando las rebajas arancelarias que habrían estimulado al sector exportadora a través de un tipo de cambio real más alto; y el que se haya dado una señal equivocada a los productores en el sentido que la prioridad

LyD vuelve a plantear su favor por una estrategia que lleve a un acuerdo con Estados Unidos en lugar de integrar a Chile dentro del TLCAN o NAFTA. LyD se declara “cauto” frente a este acuerdo.

En particular ven con preocupación la inclusión de los temas laboral y ambiental en el NAFTA. Al respecto mencionan “el problema de soberanía” que conlleva el criterio con el cual son tratados esos temas.

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la tiene el mercado norteamericano, menospreciando el potencial de Asia y América Latina. Pág. 8 (destacado fuera de texto)

Pensamos que el NAFTA tiene un camino que recorrer antes de convertirse en una alternativa real a la estrategia de apertura unilateral que escogió Chile hace tiempo. … pero el tiempo que este proceso puede tomar hace aconsejable persistir en la apertura unilateral … Pág. 8 (destacado fuera de texto)

TP 1722/12/93

El Frágil Libre Comercio

Cuando la economía deja de crecer (transitoriamente) y el tipo de cambio real cae, las industrias marginalmente menos competitivas con el exterior enfrentan la seria amenaza de desaparecer. Pág. 5Por ello no debe sorprender el aumento en el número de peticiones sectoriales por mayor proteccionismo.En las últimas semanas hemos sido testigos de cómo la prensa ha transmitido a la opinión pública el número creciente de este tipo de requerimientos, para que distintos organismos se pronuncien sobre materias relativas a la libre competencia. Pág. 6

Declaraciones de principios apegadas a los textos clásicos de la economía neoliberal.

Rechazo a los grupos de presión que tratan de obtener protecciones ante sus dificultades para enfrentar la libre competencia.

(Ver la relación con la coyuntura económica)

TP 20915/9/94

Nafta: Aprovechando una Oportunidad

Que hoy Chile exporte el 35% de su producto … no es el producto de negociaciones o acuerdos bilaterales, sino que de las políticas destinadas a abrir la economía chilena al mundo y muy especialmente de la rebaja unilateral del arancel aduanero.…Consideramos que la decisión del gobierno norteamericano de no hacer uso del “fast-track” para alcanzar acuerdos comerciales durante el presente año con nuestro país, no es sino una clara oportunidad para dar un nuevo paso en la estrategia siempre exitosa de rebajar unilateralmente el arancel aduanero. Pág. 1Con nuestra decisión soberana y al margen de las decisiones políticas del gobierno y

Reitera la política de apertura unilateral (rebajas de aranceles) como primera opción de política comercial.

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Congreso norteamericanos, rebajemos el arancel aduanero. Pág. 2

TP 22215/12/94

NAFTA: ¿ Y Ahora Qué ?

El Presidente Frei participó en la llamada cumbre de Miami. … En lo concreto, se planteó un acuerdo hemisférico de libre comercio para el año 2005 y se invitó a Chile a ser miembro del NAFTA.…Hemos señalado con anterioridad las ventajas que para nuestro país significa incorporarse al NAFTA. Pág. 1… el referido tratado responde al concepto de libertad de comercio que, como país, promovemos y de cual nos beneficiamos. Pág. 2… debemos descartar cualquier posibilidad de que se reconsidere el acceso al NAFTA por un acuerdo bilateral o que se pretenda recoger las presiones proteccionistas norteamericanas a través de nuevas cláusulas laborales o medio ambientales. Pág. 2 (destacado fuera de texto) (Obs. se están disparando a los pies)… surge la necesidad de que el país adopte una política de Estado para el acceso al NAFTA, la cual debe tener en especial consideración a todos los sectores políticos y económicos, especialmente a quienes son partidarios de la libre empresa y la libertad de comercio. Págs. 2 y 3 (destacado fuera de texto)…a. Aranceles: el arancel externo de 11% que hoy tenemos es demasiado alto y producirá con alta probabilidad desvío de comercio si lo mantenemos … iniciar un proceso de reducción unilateral de nuestro arancel para llegar a 5% a fines de la década. Pág. 3

Clara definición a favor del NAFTA y rechazo a un acuerdo bilateral con Estados Unidos, considerando que esta alternativa daría mayor espacio a las presiones de ese país por la inclusión de cláusulas relacionadas con el cumplimiento de la legislación laboral y ambiental.

Es sintomático que requieran una “política de Estado”, es decir, hacer un trabajo interno para conjugar los distintos intereses y tener una sola voz ante Estados Unidos. Cabe preguntarse si el empresariado esta dividido en este tema.

Por otro lado, insisten en forma majadera, en la rebaja unilateral de aranceles como la panacea universal.

TP 22612/1/95

El Debate Agrícola

Durante los últimos meses se ha producido un debate más intenso y activo en relación al sector silvoagropecuario. … Esta situación se ha agudizado durante las

Fuete argumentación contra las presiones del sector tradicional de la agricultura.

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últimas semanas a raíz de la revaluación del peso efectuada por el Banco Central y la toma de caminos y otras protestas efectuadas por agricultores. Pág. 1…Lo que no se debe hacer. Frente a la pérdida de competitividad del sector, dirigentes empresariales y líderes políticos oficialistas y opositores están promoviendo políticas que se traducirán, en definitiva, en un daño mayor al sector. Eso es lo que ocurre con las propuestas que aumentan el tamaño y la intervención estatal y las que cierran a la economía a través de diversos instrumentos que distorsionan más el mercado. Pág. 2

Se han sugerido medidas que buscan elevar artificialmente los precios internos de los productos agropecuarios. Pág. 3

TP 2593/10/95

Nafta: El Nuevo Escenario

… la factibilidad que tiene Chile de incorporarse al NAFTA de aquí a principios de 1996 se volvió a transformar en tema de candente actualidad.… en su primer mensaje del 21 de mayo de 1994 ante el Congreso en pleno, el Presidente Frei señaló que … la incorporación al NAFTA, se constituía en una tarea prioritaria para su gobierno. Con posterioridad, el Ministro de Hacienda, al exponer las prioridades económico-sociales del gobierno a fines de agosto del año pasado, confirmó la prioridad de promover los acuerdos comerciales con EEUU y los países del NAFTA, además de aquel con nuestros países vecinos a través del MERCOSUR. …En el ínter tanto, se hacían públicas las disputas de distintos funcionarios de alto nivel al interior del propio gobierno para ejercer el liderazgo en este proceso de negociación. Finalmente, el Ministro de Hacienda logró imponerse, recayendo sobre él la responsabilidad íntegra de un potencial fracaso en este desafío, cual no era otro que asegurar un pronto acceso de Chile al

LyD saca a la luz pública las diferencias existentes al interior del gobierno con relación al NAFTA

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NAFTA.(destacado fuera de texto) Pág. 1… la descoordinación comunicacional, que invadió a los máximos voceros del gobierno … han dejado al descubierto una suerte de improvisación respecto de la estrategia para enfrentar este dinámico e importante proceso provocando declaraciones del Canciller el día miércoles 20 de septiembre, al señalar que Chile no estaba interesado en negociar su acceso al NAFTA si la autorización de “fast track” … y en conferencia de prensa conjunta con el Ministro de Hacienda, afirmar que el texto aprobado resultaba ser “muy adecuado”. Pág. 2 (destacado fuera de texto)El aspecto más positivo de la actual versión del proyecto de “Fast Track” que no ha sido suficientemente destacado es que al final el mismo se traduce en un triunfo para el libre comercio. Justamente esta es la versión de “Fast Track” que más le conviene a Chile y a los países integrantes del NAFTA, donde se impide establecer estándares en materias laboral y medio ambiental contrarios al desarrollo económico. Pág. 2

Nº 2814/4/96

Libre Comercio y MERCOSUR

El Gobiernos ha anunciado la próxima firma de un acuerdo de libre comercio entre Chile y el Mercosur. Ello ha producido una gran polémica nacional, especialmente debido a los efectos dañinos que este acuerdo tendrá en la agricultura tradicional.… Este proceso de apertura del cual Chile ha sido líder en Latinoamérica ha sido imitado por la casi totalidad de los países del continente, perdiendo nuestro país la ventaja estructural que una economía relativamente más abierta posee. Es por ello que desde hace 5 años venimos sosteniendo la necesidad de que el país continúe profundizando su integración al mundo. Pág. 1Como en todo proceso de apertura, un acuerdo con el MERCOSUR va a significar

Toma de posición positiva de LyD respecto al acuerdo de asociación de Chile a MERCOSUR, siempre y cuando este acuerdo se inserte en una política que continúa abriendo a la economía chilena al comercio internacional.

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que haya sectores ganadores y perdedores. Lo importante es que el beneficio sea mayor que el costo para la sociedad. Los estudios existentes muestran que ello ocurre con el MERCOSUR. …es favorable el acuerdo con MERCOSUR en la medida que este forme parte de un proceso de integración mayor con el mundo. … Se requiere también y, a la brevedad posible, continuar rebajando unilateralmente el arancel chileno hasta alcanzar en un plazo no lejano un 5% de arancel uniforme.…Es en este contexto, de un proceso de profundización del libre comercio, que consideramos positivo el acuerdo con el MERCOSUR. Pág. 2

Nº 28824/5/96

¡ Bajemos los Aranceles ¡Chile necesita implementar una rebaja unilateral de aranceles. …b) La rebaja de aranceles reduce los efectos de desprotección efectiva que se producen a raíz de acuerdos bilaterales entre países o con áreas de comercio. Pág. 1 (destacado fuera de texto)…e) La rebaja de aranceles será una medida apreciada por la población y sin fuerte oposición.…Adicionalmente, la actual coyuntura resulta muy interesante para favorecer la implementación de esta medida al menos bajo dos puntos de vista adicionales, que aunque más políticos que económicos, sin duda colaboran a la viabilidad de la medida:

- Ayuda al Banco Central en la consecuencia de su meta inflacionaria.

- La medida sería respaldada por el sector empresarial, quien normalmente es más renuente a este tipo de medidas, y que recientemente ha anunciado su respaldo a una rebaja unilateral de aranceles.

LyD no es insensible a las consideraciones políticas que se deben tener en cuenta al adoptar una medida económica, más allá de la validez técnica de ella. Al parecer esta sensibilidad se expresa cuando se trata de fundamentar un postulado de principio de su postura en política comercial.

Valga hacer notar que LyD utiliza el concepto “desprotección efectiva” para argumentar su planteamiento. ¿Quiere decir esto que la protección es buena?

Por otro lado, se confunde “ciudadanía” con “empresarios”

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TP 33616/5/97

Acuerdo Chile-Canadá: ¿Qué Significa su Rechazo?

Una gran polémica se ha producido en las últimas semanas a raíz de la presentación al Congreso del tratado que consagra un acuerdo económico bilateral entre Chile y Canadá. La principal crítica ha sido liderada por la Sociedad Nacional de Agricultura y por parlamentarios que representan zonas rurales del país. Pág. 1Rechazar un acuerdo con Canadá tendría la grave consecuencia de alejar la posibilidad de que Chile ingrese al NAFTA. En efecto, e tratado con Canadá es básicamente igual al acuerdo NAFTA, por lo tanto, estaríamos dando la señal a Estados Unidos que el país no desea ese acuerdo. Asimismo, le daríamos una justificación al Presidente Clinton para no solicitar la autorización de vía rápida para el ingreso de Chile, tema que está teniendo muchas dificultades políticas en ese país para ser aprobado. Pág. 2

La otra consecuencia estratégica del rechazo del acuerdo con Canadá es nuestra mayor dependencia de acuerdos comerciales con socios que valoran menos la libertad de comercio. En efecto, el acuerdo con el MERCOSUR tiene muchas falencias en cuanto a normas para proteger el libre intercambio de bienes. Pág. 2

LyD entra nuevamente en el terreno de la política, abandonando sus argumentos técnicos económicos.

Se enfrenta nuevamente al mundo de la agricultura tradicional representada en este caso por la SNA y los parlamentarios de la “bancada agrícola”.

Mantiene LyD su posición favorable al NAFTA y aprueba este acuerdo de manera instrumental para alcanzar el primero. Además de servir de contrapeso al acuerdo con MERCOSUR. Sin olvidar la reiteración del dogma de la rebaja unilateral de aranceles.

TP 36213/11/97

Los Costos de no Aprobar la “Vía Rápida”

Desgraciadamente, la reciente postergación de la vía rápida viene a representar una nueva pérdida de oportunidad para que Estados Unidos mantenga ese liderazgo y una nueva frustración para quienes, en el continente y en Chile, promovemos la libertad de comercio. Pág. 1… El resultado es que, durante los últimos

LyD ve con preocupación que la no aprobación de la vía rápida en Estados Unidos se pueda traducir en un fortalecimiento de las políticas favorables a formas de integración no acordes a sus principios de libre comercio absoluto, particularmente las políticas que representa MERCOSUR

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30 años, mientras el ingreso per cápita asiático oriental se ha incrementado en 320%, el latinoamericano ha crecido solamente un 70%.…Ello va a dejar el campo abierto para que países más proteccionistas lideren a Latinoamérica en otra dirección.…El MERCOSUR presenta un riesgo en esta materia como lo demuestra la reciente propuesta de alzar en tres puntos porcentuales el arancel externo de esa unión aduanera. Existen en ese acuerdo incentivos a favorecer más la libertad de comercio intraregional que la apertura de comercio mundial. Esto significa favorecer el proteccionismo a nivel de bloques y no avanzar en la libertad de comercio en todo el continente. Pág. 2

TP 49028/7/2000

Mercosur: Problemas e Interrogantes

… es importante estar concientes de que nos estaríamos uniendo a un bloque que aún tiene altas barreras arancelarias y cuya vocación de apertura hacia un comercio libre esta aún a prueba.…¿Deberá Chile subir el arancel a la importación de maquinaria a niveles como el de Brasil, o Mercosur va a avanzar hacía un arancel parejos como el de Chile? Preguntas similares a éstas se ha hecho también el presidente de la comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Sergio Romero. Pág. 1…MERCOSUR no es nuestro socio comercial más importante y se plantean una serie de interrogantes ante los apresurados pasos que ha dado el gobierno chileno hacia una asociación cuyos costos y beneficios aún no han sido cuantificados técnicamente ya que hasta el momento parecen haberse considerado sólo aspectos políticos. Pág. 2

LyD plantea dudas respecto al posible ingreso de Chile al MERCOSUR

TP 5097/12/2000

Acuerdo Chile USA y Política ExteriorHoy día se presente una nueva oportunidad de cumplir con este objetivo y

Reafirma la preferencia por la integración económica con

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de allí el optimismo que ha generado la noticia entregada por el gobierno. Pág. 1Adicionalmente el acuerdo implicará otorgar un respaldo al régimen económico de libre mercado y por tanto su estabilidad en nuestro país será mayor.…La garantía de una mayor estabilidad institucional facilitaría una mayor y mejor integración con los mercados financieros y de inversión internacionales. Pág. 2… estamos frente a un desafío, que debe ser abordado con una política de Estado, incorporando de esta manera a todos los chilenos. (destacado fuera de texto)Ahora bien, con Bush en la presidencia será bastante más fácil avanzar en este tema.…

Han surgido protestas, principalmente, por parte de Brasil en el sentido de que este inicio de negociaciones es incompatible con la posibilidad de que Chile llegase a ser socio pleno del Mercosur. Probablemente ese es un beneficio adicional, en el sentido que dicha alternativa, a nuestro juicio, es un error. Pág. 3

Estados Unidos, no así con MERCOSUR.

Destaca la necesidad de contar con una política de Estado (evitar las contradicciones internas) e incorporar a toda la sociedad

TP 52412/4/2001

“Pecados” Comerciales: El Momento de Removerlos.

Hace algunos días terminó la tercera ronda de negociaciones … en relación al TLC (entre Chile y Estados Unidos). En ambos países “persisten regulaciones en donde se cometen ´pecados`comerciales que han quedado de manifiesto en la presente negociación” … En primer lugar se menciona la restricción a la importación de bienes usados … En segundo lugar, nuestro país mantiene un sistema de bandas de precio para el trigo, la harina de trigo, los aceites vegetales y el azúcar. Pág. 1

LyD hace un repertorio de las medidas restrictivas existentes en el “mundo real” del comercio exterior, las cuales no se compadecen con el “libre comercio” que propicia este Instituto.

TP 56021/12/20

Más Cerca del TLCHa sido aprobado en el Comité de Finanzas Expresiones de satisfacción

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01 del Senado de Estados Unidos el Trade Promotion Authority (TPA) o autorización para promover el comercio, Ahora bien, un acuerdo con Estados Unidos nos permitiría aumentar nuestra integración con la mayor y más dinámica economía del planeta.En este sentido, la Confederación de la Producción y el Comercio encargó hace 9 años al Instituto de Economía de la Universidad Católica la estimación de los principales efectos económicos de un acuerdo de libre comercio entre Chile y Estados Unidos. Los resultados predicen que en el corto plazo los sectores más beneficiados2 serán, en orden decreciente, agricultura, agroindustria, pesca y derivados de pesca, servicios, minería e industria. Pág. 4.El escenario previo que enfrentaba nuestro país, donde se consideraba negociar un acuerdo con o sin esta “vía rápida”, llevaba envuelto el riesgo propio que enfrenta todo proyecto de ley en su tramitación legislativa -modificaciones parlamentarias que podrían desvirtuar totalmente el texto del acuerdo. Pág. 7

por la aprobación del TPA en el Congreso de Estados Unidos.

Destaca el estudio efectuado por la CPC cuando se empezó a hablar de un eventual acuerdo con Estados Unidos, poniendo en evidencia el importante papel jugado por las organizaciones representativas del empresariado chileno, desde un inicio, en la promoción de este Tratado.

LyD hace una interesante reflexión sobre el trabajo parlamentario al señalar las ventajas de contar con la “vía rápida” para evitar “el riesgo propio que enfrenta todo proyecto de ley en su tramitación legislativa” de que el proyecto de acuerdo sufra “modificaciones parlamentarias que podrían desvirtuar totalmente el texto del acuerdo”. Dicho de otra manera, los representantes del pueblo podrían echar a perder el resultado del trabajo de los técnicos y especialistas.

TP 57710/5/2002

Acuerdo Chile UE: ¿Llegada o Punto de Partida?El logro de un Acuerdo de Asociación Económica, Diálogo Político y Cooperación entre Chile, una economía pequeña de US$ 66 mil millones de PIB, y la Unión Europea, con un PIB superior a MUS$ 4.500 millones es indudablemente un logro significativo e histórico para el país.…Sin embargo, la naturaleza de este acuerdo comercial, desde el punto de vista conceptual, es de comercio administrado,…Por ello conjuntamente con lograr este acuerdo comercial con Europa, la economía chilena reforzaría los beneficios

LyD da una aprobación matizada al acuerdo de Chile con la Unión Europea (UE) considerando que conlleva elementos de “comercio administrado”, contrarios a su filosofía de libre comercio.Con este argumento presente llega a la conclusión, tantas veces repetida, que Chile debe continuar la apertura unilateral por medio de la rebaja de aranceles.Por otra parte, relaciona el tema con la coyuntura política al relacionar la aprobación del

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económicos si continuara reduciendo gradualmente los aranceles. Pág 1…Finalmente, debemos tener suficientemente claro que el esfuerzo interno debe centrarse en hacer cambios institucionales y estructurales para dar más eficiencia, competitividad y apertura a nuestra economía.…La agenda pro crecimiento es otro elemento que adquiere más relevancia en el contexto de nuestra asociación con la Unión Europea. Pág. 3

acuerdo con la UE y el proyecto empresarial llamado “agenda pro crecimiento” (reducción de las facultades estatales para regular la economía).

TP 60920/12/2002

TLC Chile-EE. UU: El Triunfo y laConsolidación del Libre MercadoEl 11 de diciembre pasado finalizaron las negociaciones entre Chile y Estados Unidos, llegando finalmente a un acuerdo de libre comercio entre ambos países.…No hay duda que esto es el producto de un esfuerzo sistemático realizado por el país durante los últimos 27 años por tener una economía de mercado abierta al mundo. Pág. 5…Además de ser un reconocimiento a nuestro compromiso por casi 30 años con la economía libre y abierta, el acuerdo es también el reconocimiento de nuestra transición hacia la democracia y a nuestra capacidad como sociedad de resolver adecuadamente nuestras principales diferencias políticas y sociales. Pág 6 (destacado fuera de texto)…Un punto que tiene una cuota de ironía es que en las últimas etapas de la negociación el principal defensor del consumidor chileno fueron los negociadores americanos. Pág. 7 (destacado fuera de texto)…

LyD tiene una visión muy distinta del TLC con Estados Unidos que del acuerdo con la UE. Para este Instituto la conclusión del TLC es una oportunidad para reivindicar la política de apertura de la economía iniciada por la Dictadura militar de Pinochet.

LyD hace un reconocimiento a la relación existente entre economía internacional y política al destacar que el TLC con Estados Unidos significa un reconocimiento a la transición hacia la democracia en Chile.

Simultáneamente, aplaude la “ironia” de que sean los negociadores de Estados Unidos quienes defienden mejor los intereses del consumidor chileno cuando cuestionaron políticas chilenas como la Banda de Precios del trigo y el azúcar o la facultad del Banco Central para controlar los movimientos de capitales tipo “golondrina” por medio de un encaje. La ironía se encuentra en el hecho que LyD se aleje de la política de Estado que propiciaba en

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publicaciones anteriores.TP 6463/10/2003

Las Cinco Amenazas de los TLC’sEsta situación genera una serie de oportunidades que podrían traducirse en mayor crecimiento económico, pero también se hacen más evidentes las debilidades que tiene nuestra economía y que podrían finalmente transformarse en pérdida de mercados y empeoramiento de varios sectores nacionales. Pág.5

Previendo la pronta entrada en vigor de los acuerdos comerciales de Chile con Estado Unidos y la UE, LyD reitera la agenda empresarial de política económica interna con el nuevo argumento de su necesidad para aprovechar las oportunidades que ofrecen los tratados señalados.

TP 67811/6/2004

Relaciones Comerciales entre Chile y China: Lo que Recién Comienza Cuando se han iniciado las

negociaciones para un acuerdo comercial, LyD dedica un número de su publicación a describir las relaciones comerciales entre Chile y China sin adoptar una posición al respecto.

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estudio de la polÍtica comercial de chile durante los ... · estudio de la polÍtica comercial de...

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