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Estructura de Gastos y financiamiento de la

Salud Pública en URUGUAYperíodo 2000 a 2012

Estructura de Gastos y Financiamiento de la Salud Pública en URUGUAY2

ASSE

ContenidoAgradecimientos ..........................................................5

Nota del autor ...............................................................6

1. Introducción ..............................................................7

2. Guía De Lectura ......................................................11

3. Gasto Total en Salud Pública .................................13

Distribución del gasto y Estructura del Gasto ........15Remuneraciones ........................................16Gastos de funcionamiento ..........................16Inversiones .................................................16

Datos ....................................................................17HOSPITAL MILITAR .........................................17

Composición porcentual promedio .............19HOSPITAL POLICIAL .......................................20

Composición porcentual promedio .............22HOSPITAL DE CLÍNICAS .................................24

Composición porcentual promedio .............26A.S.S.E. ...........................................................27

Composición porcentual promedio .............29

4. Gasto global de la Salud Pública ..........................31

Crecimiento del Presupuesto ................................31Dimensiones y proporciones del gasto en salud ....33

Datos en Dólares Americanos ..........................33Datos en relación al P.B.I. ................................36

5. Inversiones ..............................................................39

Conclusiones .............................................42HOSPITAL MILITAR .........................................43HOSPITAL POLICIAL .......................................43HOSPITAL DE CLÍNICAS .................................45A.S.S.E. ...........................................................45

6. Gastos corrientes ...................................................47

Gastos de funcionamiento ....................................47MAGNITUDES .................................................48Comparaciones ...............................................52

Conclusiones ...................................................53Variación del gasto presupuestal en Salud Pública...................................................53ANÁLISIS POR SECTOR .................................55

HOSPITAL MILITAR ....................................55HOSPITAL POLICIAL ..................................57HOSPITAL DE CLÍNICAS ............................58A.S.S.E. .....................................................60

7. Remuneraciones .....................................................63

Magnitudes ......................................................64Conclusiones ...................................................66VARIACIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL EN SALUD PÚBLICA .............................................66ANÁLISIS POR SECTOR .................................68

HOSPITAL MILITAR ....................................68HOSPITAL POLICIAL ..................................70HOSPITAL DE CLÍNICAS ............................72A.S.S.E. (Ver Anexo 1)............................. 73

8. Costos Laborales ...................................................75

INCIDENCIA DE LOS APORTES PATRONALES EN LOS ORGANISMOS PÚBLICOS ...........................75Régimen de aportes patronales.............................76

HOSPITAL MILITAR .........................................77HOSPITAL POLICIAL .......................................78HOSPITAL DE CLÍNICAS .................................78A.S.S.E. ..........................................................79

9. Costos diferenciales y complementación de servi-

cios ..............................................................................81

COSTOS FINANCIEROS .................................82SALARIO VACACIONAL ..................................83

10. Financiamiento .....................................................85

Financiaciones internas ..............................85Financiaciones externas .............................8511 – Rentas Generales ...............................85

Período 2000 a 2012 3

12 – Recursos con Afectación Especial ......8518 – Fondos de terceros declarados por ley ........................................................8621 - Endeudamiento externo para proyectos específicos. ................................8642 “Donaciones y legados recibidos del exte-rior fuera del presupuesto. ..........................86

TOTAL DE GASTOS EN SALUD PÚBLICA .......87HOSPITAL MILITAR .........................................88HOSPITAL POLICIAL .......................................90HOSPITAL DE CLÍNICAS .................................91A.S.S.E. ...........................................................93

11. ASSE, el SNIS y el FONASA .................................95

Como opera este financiamiento? ...................96CONCLUSIONES GENERALES DEL CAPÍTULO .98

12. Conclusiones Generales ....................................101

Cuestiones pendientes ........................................102Otras cuestiones pendientes ...............................102

FORTALECIMIENTO DE ASSE - PRINCIPAL PRESTADOR DEL SISTEMA ..........................102SITUACIÓN HISTÓRICA ................................103a) CONTRATACIONES DE COMISIÓN DE APO-YO Y PATRONATO ........................................104b) DESCENTRALIZACIÓN .............................104

b.1) RAP DEPARTAMENTALES (2010-2011) ..104b.2) REGIONALIZACIÓN ..........................105c) CREACIÓN DE LA RIEPS .....................105d) Formalización de Convenios de comple-mentación. ...............................................106e) Proyectos de inversión de ASSE ...........106f) Programas focalizados P.P.L. .................107Salud rural ................................................107ASSE DESDE AFUERA Y DESDE ADENTRO. ..................................107

Anexo N° 1 ................................................................109

REMUNERACIONES ...........................................109Consideraciones particulares en ASSE ..........109PATRONATO DEL PSICÓPATA ......................109COMISIONES DE APOYO .............................109PROPORCIÓN DE ESTAS FORMAS CONTRAC-TUALES .........................................................110

Supuestos simplificadores: .......................110

Anexo N° 2 ................................................................111

Anexo N° 3 ................................................................112

Anexo N° 4 ................................................................113

Anexo N° 5 ................................................................114

ASSE en el artículo 221? .....................................114PROPUESTA: .....................................................114

INCLUIR A ASSE EN EL ARTÍCULO 221 DE LA CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA .............114SITUACIÓN ACTUAL ....................................114NORMAS PRESUPUESTALES.......................114SITUACIÓN PROPUESTA (ARTICULO 221) ............................................115RESUMEN ....................................................116Organización .................................................116Recursos humanos ........................................116Aspectos administrativos ...............................116Gestión de activos .........................................116Corolario ........................................................116

El autor ...................................................117

Período 2000 a 2012 5

A mis compañeros de la C.G.N., A.S.S.E. y el M.S.P. con quienes compartimos partes de nues-tras vidas en nuestro segundo hogar.

Al generoso Estado uruguayo, que me permitió conocer su funcionamiento para tratar de mejorar su eficiencia.

A los gobiernos del Frente Amplio que me otorga-ron la responsabilidad de la gestión y la posibilidad de incidir en el cambio.

Agradecimientos


ASSE

Este trabajo lo comencé a fines del ejercicio 2012, como

resultado de la inquietud de analizar las incidencias de

la aplicación del Sistema Integrado de Salud en los pre-

supuestos de los organismos públicos incluidos en el

Presupuesto Nacional y su incidencia además sobre la

variación y evolución de las fuentes de financiamiento

de algunos organismos integrantes del sistema.

El foco inicial del trabajo era visualizar como la incorpo-

ración de los nuevos colectivos de usuarios impactaría

progresivamente en ASSE, el único efector público en el

servicio integral de salud, y que a partir de su creación

como Servicio Descentralizado se incorpora al mercado

en competencia con el sector privado.

En el desarrollo se fue fermentando la idea de analizar la

estructura de los presupuestos, su comparación entre

sí, la variación en el tiempo y en diferentes monedas

de cuenta, y otro tipo de comparaciones relevantes,

aprovechando la rica información disponible para toda

persona con ciertas inquietudes en el tema.

En ese entonces me encontraba desempeñando la fun-

ción de adjunto a la Gerencia Administrativa de ASSE, y

por lo tanto participando en el diseño de una Reestruc-

tura del organismo, con foco especial en la creación de

la Red de Atención Primaria de Salud a nivel nacional,

precedente de la actual reestructura en proceso, enfo-

cada a la Desentralización territorial del servicio.

Posteriormente, a partir de mayo del 2013, fui designa-

do para ocupar un cargo de Confianza en el Ministerio

de Salud Pública, el cual ocupo actualmente.

Si bien, y como se comprobará con la lectura del do-

cumento, gran parte del análisis se basa en cifras, cua-

dros y gráficas con un análisis meramente descriptivo,

cabe la aclaración de que cualquier afirmación o con-

clusión que se exprese se realiza a título exclusivamente

personal, no comprometiendo al actual gobierno ni sus

autoridades.

Ariel Rodríguez Machado

Setiembre de 2013

Nota del autorSi bien los números son fríos, de

su análisis pueden surgir elemen-

tos que acaloren al lector.

Período 2000 a 2012 7

El objetivo del presente trabajo es introducir un análisis

de los gastos de la Salud Pública en Uruguay, su es-

tructura de costos y su financiamiento.

Con la aprobación del Sistema Integrado Nacional de

Salud (SNIS) por la Ley N° 18.211 de 5 de diciembre

de 2007, se consolida un sistema de salud para los ha-

bitantes del Uruguay con las Instituciones de Asisten-

cia Médica Colectiva (IAMC), popularmente conocidas

como Mutualistas, como soporte de la administración

de salud por el sector privado, y con las instituciones

de salud estatales lideradas por la Administración de

Servicios de Salud del Estado (ASSE) como principal

prestador del sector público.

Sin embargo esta institución no es la única que integra

del sector público, aunque si es la única que ingresa al

sistema en un régimen de "libre competencia" con el

sector privado. En el trabajo se analizan otros presta-

dores que integran este sistema como son la Dirección

Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas (Hospital

Militar), la Dirección Nacional de Sanidad Policial (Hos-

pital Policial) y el Hospital de Clínicas, de la Universidad

de la República.

El por qué de este análisis

Fuera de este conjunto de instituciones de salud públi-

ca existen otras que se dedican, al menos parcialmen-

te, a la prestación de este servicio, como el Sanatorio

del Banco de Seguros del Estado, el Banco de Previ-

sión Social, ambos con asistencia focalizada en algu-

nos colectivos, y otros organismos, Entes Autónomos

o Servicios Descentralizados, e Intendencias de todo el

país, estos generalmente involucrados en la atención

primaria de la salud.

1. IntroducciónEl elemento común de todas las instituciones que se in-

cluyen en el análisis es el formar parte del Presupuesto

Nacional, ser sus presupuestos aprobados por el Par-

lamento y ser financiados mayoritariamente por Rentas

Generales.

Esto permite tener concentrado en un sólo lugar toda la

información financiera de sus ejecuciones presupuesta-

les, tener prestaciones de salud universales, incluir di-

ferentes niveles de atención (Primer, Segundo y Tercer

Nivel), y abarcar más del 90% del gasto de salud del

sector público.

La información de base del trabajo se extrajo de la eje-

cución presupuestal presentada en las Rendiciones de

Cuentas aprobadas por el Parlamento analizando una

serie de datos que abarcan el período de los años 2000

al 2012. En este último ejercicio se toman todos los

gastos ejecutados hasta el cierre del ejercicio en el Sis-

tema de Información Financiera (SIIF), el 15 de febrero

de 2013, pudiendo estos datos tener alguna pequeña

modificación contable respecto a la información que se

remitirá al Parlamento en la Rendición de Cuentas del

ejercicio 2012.

Estructura de costos

Como primer objetivo se traza el estudiar la estructura

de costos de cada organismo y su comparación entre

sí, de forma de analizar diferencias y similitudes. Esa

estructura de costos se discrimina y se agrupa en tres

conceptos globales: Gastos de Funcionamiento, Re-

muneraciones e Inversiones.

Estos agrupamientos son realizados en la formulación

y ejecución presupuestal e integran tres capítulos dife-

renciados de los objetos del gasto que no se pueden


trasponer entre sí, por lo que la apertura presupuestal

es generalmente una limitante para su ejecución.

El estudio permite percibir en cada organización qué

porcentaje de la totalidad de sus créditos se utiliza en

uno otro concepto, y qué participación tienen las re-

muneraciones en el total del gasto. La comparación

de este indicador con las instituciones privadas deberá

luego relativizarse teniendo en cuenta las diferencias de

tributación entre unos y otros.

El porcentaje de las inversiones debe analizarse a lo lar-

go de la serie debido que los "saltos" en los porcentajes

pueden producirse por la consolidación de proyectos

puntuales de gran porte.

El promedio de la inversión en un período, como el que

se analiza, determina la aplicación de recursos para el

mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura y

equipamiento. Considerando que el avance tecnológi-

co en los servicios de salud es constante y creciente en

el tiempo, una baja inversión determina un apartamien-

to de los procesos de innovación tecnológica, con la

consiguiente baja de la eficiencia del servicio.

Este concepto también hay que relativizarlo, a la hora

de realizar comparaciones con otros sectores, debido

a que, por razones de la técnica presupuestal se consi-

dera inversión en el sector público aun las aplicaciones

de recursos para mantenimiento.

Desde el punto de vista de la definición de las normas

contables se registra como inversión la aplicación de

los recursos que determinen el incremento del valor del

bien, de su capacidad instalada, o el aumento de su

vida útil. En los organismos del presupuesto nacional

no se respeta este precepto y en general se contabili-

zan como inversiones todos los recursos utilizados para

construcción, reparación de inmuebles, aunque ello no

signifique el incremento de su vida útil, y toda compra y

hasta reparación de bienes de uso.

En gastos de funcionamiento se contabilizan todos

aquellos conceptos que no figuran en los anteriores, in-

cluidos los consumos de bienes y servicios producidos

por organismos públicos, tales como energía electrica,

agua y combustible. En este aspecto no hay distinción

entre el sector público y el privado, los cuales se rigen

por los mismos parámetros y tarifas.

Financiamiento

El segundo objetivo del análisis es contestar la pregun-

ta: ¿ quien paga el costo de la salud pública?

Como se verá en el desarrollo del trabajo, la ejecución

del presupuesto tiene diferentes fuentes de financia-

miento, tanto para gastos de funcionamiento como in-

versiones.

Esto involucra no solo a los organismos analizados,

sino a la generalidad de las oficinas del presupuesto

nacional, por lo que responder a esta pregunta implica

contestar en parte : ¿cuál es el costo del Estado? y,

¿quién paga ese costo?

El concepto general es que todos los gastos estatales

se financian con Rentas Generales, la cual se nutre

con el producido de la recaudación tributaria, es decir

con el aporte de todos los ciudadanos que pagan sus

impuestos.

Como se verá en este capítulo, una parte importante

de los dineros públicos tienen otro origen, no tributario,

que permite llegar a la conclusión de que no todo incre-

mento de presupuesto requiere la generación de una

mayor carga impositiva.

De este segundo objetivo surgirá a su vez otro análisis

o propuesta tendiente a la mejora de eficiencia de los

recursos públicos y a trasparentar el financiamiento de

las instituciones ante la opinión pública.

Implícitamente se trata también de contestar otras

preguntas, tales como, cual es la incidencia del Fona-

sa en el desarrollo de los diferentes actores del siste-

ma?, cual es la captación porcentual de cada uno de

los actores o efectores de usuarios al sistema?, qué

tendencia se puede esperar a mediano y largo plazo

en esa captación?, el crecimiento del sector público

se reflejará en un incremento del porcentaje que sobre

el PBI el país aplica a los sistemas de salud?, o por el

contrario, el crecimiento de la salud pública se refle-

jará en una disminución de la participación del sector

privado?

Qué no se pretende

No entra dentro de las propuestas el análisis de la eficien-

cia de la utilización de los recursos aplicados a la salud,

9Período 2000 a 2012

el cumplimiento de las metas asistenciales, visualización

de los indicadores de salud macro ni micro, eficiencia de

los sistemas, satisfacción de los usuarios etc.

En estos aspectos se intentará realizar una breve ex-

plicación de las reestructuras que se se están imple-

mentando, fundamentalmente en ASSE, sus objetivos

y proyecciones sobre los recursos aplicados, y la coor-

dinación, que también se está construyendo, a partir de

la aprobación del último presupuesto quinquenal (Ley

N° 18.719), entre los diferentes prestadores públicos

con la creación de la Red Integrada de Prestadores Pú-

blicos de Salud (RIEPS).

Tampoco se emitirá opinión respecto a si la dotación

de los recursos humanos de los organismos se corres-

ponde con una racionalidad asistencial, tanto en canti-

dad como en calidad, si los recursos materiales son los

suficientes para el mantenimiento de los servicios y si

los inmuebles sobre los cuales se asientan las unidades

son los adecuados tanto para los usuarios como para

los prestadores.

Básicamente la propuesta se circunscribe a una des-

cripción financiera y económica de la aplicación de

recursos para el funcionamiento de los organismos

analizados, apoyada en una sólida base estadística,

orientada a comunicar hechos significativos que se han

producido a través de algo más de una década, y a

brindar una mayor información para la discusión y el

análisis.

El autor

Período 2000 a 2012 11

Uno de los objetivos perseguidos durante la elabora-

ción del trabajo fue hacerlo comprensible a todos los

lectores interesados en los temas desarrollados.

Sin embargo es probable que la lectura de algunos

pasajes resulten un poco árido o tediosos, sobre todo

para aquellos que no estén habituados a los aspectos

presupuestales.

Eso se debe a que se pretendió abundar en detalle so-

bre el origen de la información incluida en el análisis, así

como de la base de datos de la cual fueron extraidos,

2. Guía De Lecturacomo forma de darle solidez a las cifras presentadas y

en consecuencia a las conclusiones arribadas.

Luego de esta introducción conceptual y teórica en

cada capítulo se expresan los cuadros y gráficas que

permiten una visualización más amena de la realidad,

para por último realizar una descripción y, en algunos

casos, conclusiones relevantes.

Por lo expresado, una mirada rápida a las cifras, cua-

dros, gráficas y descripciones permiten al lector tener

una idea acabada de los datos más significativos que

pautan la estructura de gastos y de su financiamiento

de la Salud Pública en el período analizado.

Período 2000 a 2012 13

Las características particulares de cada organismo

analizado permiten ciertas comparaciones relativas en-

tre ellos, con las limitaciones impuestas justamente por

esos elementos diferenciales.

En primer lugar en el volumen de sus gastos y su par-

ticipación en el presupuesto asignado para sus activi-

dades se nota una clara predominancia de ASSE sobre

el resto.

De acuerdo a los siguientes cuadros, en donde se

muestra el total de gastos ejecutados (incluidas las in-

versiones) en el periodo 2000-2012 en valores corrien-

tes (millones de pesos uruguayos) y su descripción en

porcentajes, la participación de ASSE en el total ascien-

de a un 75% del total del sector, distribuyendose el res-

tante 25% entre los otros 3 organismos.

3. Gasto Total en Salud Pública

ToTal gasTo salud Pública

Millones de pesos corrientes

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar 588 523 497 680 764 824 840 957 1.104 1.374 1.424 1.639 1.840

Hospital Policial

433 464 455 528 609 585 696 809 932 1.141 1.346 1.499 1.907

Hospital de clínicas

343 395 388 477 536 591 715 839 1.113 1.359 1.307 1.501 1.723

assE 3.530 3.371 3.472 4.058 4.415 4.769 6.000 7.222 9.624 11.775 13.701 15.949 18.288

Total gasto salud Pública

4.894 4.754 4.812 5.744 6.324 6.769 8.251 9.827 12.773 15.650 17.779 20.588 23.757


ToTal gasTo salud Pública

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar 12% 11% 10% 12% 12% 12% 10% 10% 9% 9% 8% 8% 8%

Hospital Policial 9% 10% 9% 9% 10% 9% 8% 8% 7% 7% 8% 7% 8%


7% 8% 8% 8% 8% 9% 9% 9% 9% 9% 7% 7% 7%

assE 72% 71% 72% 71% 70% 70% 73% 73% 75% 75% 77% 77% 77%


100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Total gastos en salud pública

La otra característica diferencial radica en que ASSE

desarrolla su actividad en todo el país, con una organi-

zación que se despliega en decenas de unidades eje-

cutoras y centenas de locales entre primer y segundo

nivel de atención, cuando el resto, Hospital Militar, Hos-

pital Policial y Hospital de Clínicas, atienden fundamen-

talmente sus servicios en un solo local asistencial.

Este hecho impacta no solamente en la dispersión o

descentralización de los gastos, sino además en la ne-

cesaria descentralización de las actividades operativas,

de control y de administración.

Si bien el nivel de atención es similar, ya que es de

cobertura universal y abarca todas las especialidades

médicas, ASSE tiene otras características que lo ha-

cen diferente no solo a estas entidades sino al resto

del sector privado, Instituciones de Asistencia Médica

Colectiva (IAMC).

La atención de Salud Mental, de cobertura de secto-

res desprotegidos de la tercera edad, de la salud de

las personas privadas de libertad, de atención en zo-

nas rurales, son también elementos diferenciales que

se deberían analizar en el momento de realizar ciertas

comparaciones.

Solamente sería posible, sin forzar a conclusiones sin

sustento lógico, estudiar y comparar las estructuras de

los costos en forma porcentual de manera de analizar

la aplicación de los distintos grupos de recursos para el

logro de los objetivos sanitarios.

Por razones que se explicarán, estos se agruparán en

tres conceptos, tales como Gastos de Funcionamiento,

Remuneraciones, o sueldos, e Inversiones.

15Período 2000 a 2012

Distribución del gasto y Estructura del GastoLa composición o distribución de los recursos utilizados

para el funcionamiento de las empresas tienen directa

relación con las actividades que desarrollan o los bienes

que producen.

En una actividad fabril, por ejemplo, incide el valor y

cantidad de la materia prima empleada, la amortización

de la maquinaria utilizada y de la tecnología aplicada,

siendo el gasto en remuneraciones un elemento más

importante en el total de los recursos aplicados cuando

más artesanal es la actividad.

La inversión, tanto en maquinaria como en inmuebles

incide en la estructura de costos solamente por la de-

preciación por su uso, de acuerdo a los criterios conta-

bles utilizados. Ese es uno de los elementos distintivos

en su comparación con la actividad desarrollada por el

Estado, fuera de las empresas públicas enmarcadas en

el articulo 221 de la Constitución de la República.

Las llamadas empresas del dominio industrial y comer-

cial del Estado, que se encuentran definidas en ese artí-

culo, se rigen por las normas internacionales de conta-

bilidad del Sector privado, y en cambio, las que integran

el Presupuesto Nacional de Gastos e Inversiones , Mi-

nisterios y organismos incluidos en el articulo 220 de la

Constitución de la República, ante la ausencia de una

contabilidad patrimonial, registran las Inversiones del

período como un gasto.

Por esa razón, cuando se considera la distribución del

gasto en las instituciones prestadoras de servicios de

salud que se analizan, se agrupan en tres capítulos: re-

muneraciones, gastos de funcionamiento e inversiones.

La actividad desarrollada tiene un fuerte componente

de recursos humanos, puesto que implica un contacto

directo con los usuarios, una atención personalizada y

un seguimiento, que a veces excede el límite geográfico

de la institución prestataria.

Otro de los componentes que tiene gran incidencia son

los productos médicos y hospitalarios, medicamentos y

material médico quirúrgico, sobre todo en los servicios

de mayor complejidad, elementos que se contabilizan

el capítulo de gastos de funcionamiento.

Además, como se verá en el capítulo de Inversiones, la

innovación tecnológica, que es cada vez más frecuente

y constante, y la construcción edilicia, que tiene com-

portamiento cíclico, si bien tiene un gran volumen no

incide mayormente en la estructura de costos de las

unidades.

Qué se incluye en cada uno de los capítulos?

La administración de los créditos presupuestales, de

todas las oficinas que integran el Presupuesto Nacional,

se realiza a través el Sistema Integrado de Información

Financiera (SIIF), que es administrado por la Contaduría

General de la Nación y que se encuentra en funciona-

miento a partir del ejercicio 1999.

La imputación presupuestal se registra en objetos del

gasto, los cuales se encuentran desagregados al míni-

mo nivel de expresión, contabilizándose con el mayor

detalle tanto los bienes adquiridos como los servicios

contratados.

El primer dígito de este clasificador por objetos del gas-

to identifica los grandes conceptos de agrupamiento, lo

que permite una mayor o menor apertura de acuerdo

a los objetivos que se planteen para el manejo de la

información (*):

1. Grupo 0 : Servicios personales (Remuneraciones)

2. Grupo 1: Bienes de consumo

3. Grupo 2: Servicios no personales

4. Grupo 3: Bienes de uso

5. Grupo 4: Activos Financieros

6. Grupo 5: Transferencias

7. Grupo 6: Intereses y otros gastos de la deuda

8. Grupo 7: Gastos no clasificados

9. Grupo 8: Aplicaciones financieras

10. Grupo 9: Gastos figurativos

(*) Fuente: www.cgn.gub.uy / SIIF/ Clasificadores / Objetos del Gasto

Básicamente los grupos 4, 6 y 8 tienen un uso casi

restringido para el Ministerio de Economía y Finanzas

y para el registro de determinadas operaciones conta-

bles, siendo insignificante los montos registrados en los

grupos 7 y 9.

A su vez el grupo 3, Bienes de uso (o inversiones), se

encuentra asociado a proyectos de inversión, en los

cuales se agrupan este y los otros objetos del gasto

que se incorporan al bien.

La información que se incluye en todos los cuadros y

gráficas está referida a la etapa de "Obligado" anual


registrada en el Sistema Integrado de Información Fi-

nanciera (SIIF) en cada una de las unidades ejecutoras

o incisos objeto del estudio.

Remuneraciones

El gasto incurrido en remuneraciones personales se

captura mediante todos los objetos del gasto incluidos

en el grupo 0 "Retribuciones personales".

En el caso de ASSE también se deben incorporar en

este capítulo las transferencias realizadas tanto a la Co-

misión Honoraria del Patronato del Psicópata (Objeto

del Gasto 289 - "Servicios no personales - otros") y a las

Comisiones de Apoyo (Objeto del Gasto 559 - "Transfe-

rencias - A otras instituciones sin fines de lucro").

Casi la totalidad de las transferencias de funcionamien-

to para las mencionadas instituciones tienen el destino

de pago de remuneraciones, ya sea a personal bajo de

relación de dependencia o a profesionales universitarios

contratados mediante facturación de servicios.

Aquí se realiza un supuesto mínimo, que no altera ma-

yormente las cifras del análisis, que consiste en consi-

derar el total de estas transferencias como destinadas

al pago de remuneraciones, cuando parte de estas,

aunque en mínimas proporciones, se destinan a gastos

de administración y otros gastos de funcionamiento.

En este concepto se incluyen todos los componentes

del gasto asociados, tales como aportes patronales a la

seguridad social, Fonasa, Beneficios sociales, etc.

Gastos de funcionamiento

Se incluyen aquí todos los grupos, excepto el 0 "Ser-

vicios personales" y las transferencias, en el caso de

ASSE, realizadas a las instituciones mencionadas an-

teriormente.

Como ya se expresó, prácticamente estos gastos de

funcionamiento están registrados exclusivamente en

los grupos 1, 2 y 5. Aquí también cabe hacer una preci-

sión: al no tener estos organismos una contabilidad pa-

trimonial integral toda compra de insumos se considera

consumida en el momento de adquisición. Si bien en al-

gunos casos existe información de consumos y stocks

estos datos no son consistentes en el período y no es-

tán integrados a la contabilidad presupuestal registrada

en el SIIF y por lo tanto no se encuentra disponible.

La no consideración de los stocks en algunos casos

podría estimarse como una alteración importante de

los costos, debido al volumen económico de los con-

sumos, por ejemplo medicamentos y productos hos-

pitalarios, pero la simplificación de considerar compra

y consumo en la misma magnitud está suponiendo un

mismo stock al inicio que al fin del período, lo que no se

considera una hipótesis descabellada que altere mayor-

mente las conclusiones del análisis.

Inversiones

La captura de las inversiones se realiza con la identifica-

ción de los gastos incluidos en los proyectos de inver-

sión por la ejecución registrada en el SIIF, ya que en el

proyecto no solamente se contabiliza el grupo 3, bienes

de uso, sino además aquellos otros gastos incurridos

en la ejecución de las obras o compras de activos fijos.

En el clasificador utilizado en el SIIF el número de pro-

yecto en cada uno de los incisos identifica, por un

nombre y descripción, el activo a incorporar, ya sea por

construcción o compra, agrupando en el mismo todos

los gastos incurridos a tales efectos.

Desde el punto de vista contable - patrimonial la com-

pra o construcción de cualquier activo determina un

cambio en la composición del patrimonio, pero no una

alteración en su volumen total, puesto que se compen-

sa con una baja de un activo (disponibilidades) o con el

incremento de un pasivo (deuda).

En cambio, desde la mirada de la contabilidad pre-

supuestal, toda ejecución se traduce en un gasto, ya

sea por la compra de insumos, el pago de salarios o la

compra o construcción de activos. La carencia de otra

información consolidada distinta a la que surge de la

contabilidad presupuestal (SIIF) determina que solo se

recurra a esta como única fuente de información.

17Período 2000 a 2012

DatosSe presenta la serie de los años 2000 al 2012 en valo-

res corrientes, en miles de pesos uruguayos, por orga-

nismo prestador, etapa de obligado anual registrado en

el SIIF en cada ejercicio.

La misma serie en valores constantes a valores de di-

ciembre de 2012, también por organismo prestador. A

esos efectos se ajustaron los datos a diciembre de cada

año por el promedio de variación anual del IPC, y poste-

riormente por la variación del IPC con diciembre de 2012

con diciembre de cada año considerado1(*). El supuesto

implícito en este procedimiento de ajuste es que los gas-

tos se realizan en forma uniforme en todos los meses del

ejercicio, contabilizándose en duodécimos del total.

Porcentajes de la ejecución de cada grupo considera-

do sobre el total de de gastos de cada ejercicio, por

organismo. Este porcentaje es similar si se consideran

valores corrientes o constantes ajustados por el ipc.

1 (*) Ver anexo N° 2.

Variación porcentual de cada componente respecto al

año anterior.

Variación porcentual acumulado de cada componente

respecto al primer año de la serie (Año 2000).

Porcentaje promedio del periodo considerado por gru-

po en el total del gasto, computándose como promedio

la suma de todos los porcentajes anuales prorrateado

por el total de 13 años considerados (Gráfica).

Porcentaje de participación de los conceptos de remu-

neraciones y gastos de funcionamiento sobre la suma

de ambos (Gastos corrientes). No se considera, en este

caso, en el total de gastos corrientes, la depreciación

de los activos, por no existir el dato disponible.

HOSPITAL MILITAREl relevamiento se procesa sobre la ejecución presu-

puestal de la unidad ejecutora 033 - Dirección Nacional

de Sanidad de las Fuerzas Armadas del inciso 03 Minis-

terio de Defensa Nacional, incluyendo todas las fuentes

de financiamiento, total obligado anual.

Valores corrientes

(Cuadro 1)

gasTo a ValoREs coRRiENTEs - HosPiTal MiliTaR

Millones de pesos corrientes

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

suelldos 262 274 281 294 321 351 387 426 495 705 776 908 1.073

gastos funcionamiento

290 213 192 366 412 440 404 481 549 596 583 666 698

inversiones 36 37 24 21 31 33 49 49 60 73 64 65 69

Total 588 523 497 680 764 824 840 957 1.104 1.374 1.424 1.639 1.840

Valores constantes diciembre 2012 - (Cuadro 2)

gasTo a ValoREs diciEMbRE 2012 - HosPiTal MiliTaR

(Millones de pesos constantes a diciembre 2012)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 726 725 670 576 576 599 621 634 683 907 936 1.015 1.109


804 565 458 718 738 752 649 717 758 767 704 744 721

inversiones 100 97 57 40 56 56 79 73 83 94 78 73 71

Total 1.630 1.388 1.185 1.334 1.370 1.407 1.349 1.424 1.524 1.768 1.718 1.832 1.901


Distribución porcentual del gasto (Cuadro 3)

disTRibucióN PoRcENTual dEl gasTo - HosPiTal MiliTaR

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 45% 52% 57% 43% 42% 43% 46% 45% 45% 51% 55% 55% 58%


49% 41% 39% 54% 54% 53% 48% 50% 50% 43% 41% 41% 38%

inversiones 6% 7% 5% 3% 4% 4% 6% 5% 5% 5% 5% 4% 4%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Sin embargo, el crecimiento más sostenido se nota en

el componente salarial, tal vez más del producto del in-

cremento salarial del sector público por encima del IPC

que de la contratación de más personal asignado a las

tareas.

Cuando se analice el componente salarial se visualizará

que porcentaje de crecimiento se puede corresponder

con las diferentes variables de precio y cantidad.

Por último el crecimiento del presupuesto ejecutado

entre el 2000 y el 2012, medido en valores constan-

tes, se da en el orden del 17% , siendo el componente

que más creció el de remuneraciones con casi un 53%

(Cuadro 5), que se compensa con una reducción del

10% de gastos de funcionamiento.

(Cuadro 4)

VaRiacióN PoRcENTual aNual (s/año aNTERioR) - HosPiTal MiliTaR

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 0% -8% -14% 0% 4% 4% 2% 8% 33% 3% 8% 9%


-30% -19% 57% 3% 2% -14% 10% 6% 1% -8% 6% -3%

inversiones -2% -41% -29% 38% 1% 41% -7% 14% 12% -17% -6% -3%

Total -15% -15% 13% 3% 3% -4% 6% 7% 16% -3% 7% 4%

(Cuadro 5)

VaRiacióN PoRcENTual acuMulada (s/año 2000) - HosPiTal MiliTaR

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 0% -8% -21% -21% -17% -14% -13% -6% 25% 29% 40% 53%


-30% -43% -11% -8% -7% -19% -11% -6% -5% -12% -7% -10%

inversiones -2% -43% -59% -44% -44% -20% -26% -16% -6% -22% -27% -29%

Total -15% -27% -18% -16% -14% -17% -13% -6% 8% 5% 12% 17%

La distribución del gasto, tomando en cuenta estos tres

componentes se concentra, en el período, en más de

un 90% entre gastos de funcionamiento y remunera-

ciones. Las Inversiones varían entre casi un 4% y hasta

algo más de un 6% teniendo estas su punto más alto

en el año 2000.

El componente de remuneraciones tiene mayor peso

relativo al final del período, llegando a representar casi

un 60% del total, cuando al inicio era menor al 45%.

Si se analiza el volumen del presupuesto ejecutado a

valores constantes (Cuadro 2) se nota una baja en el

ejercicio 2002 (15%), producto de la crisis financiera de

ese año, dandose posteriormente un crecimiento casi

sostenido del gasto.

19Período 2000 a 2012

Distribución del Gasto Hospital Militar

Composición porcentual promedio

Si se analiza el comportamiento promedial de cada uno

de los componentes se verifica que los salarios repre-

sentan algo menos del 50% del total y que el resto se

distribuye en un 46% de gastos de funcionamiento y

algo menos del 5% de Inversiones. El comportamiento

cíclico de las Inversiones se relativiza en el período de

13 años considerado.

Gastos corrientes (sin inversiones)

Los gastos corrientes representan aquellos componen-

tes fijos y variables que son estrictamente necesarios

para garantizar el funcionamiento del servicio. El otro

componente contable, que sería la amortización o de-

preciación de los activos no se incluye por los motivos

expresados anteriormente.

(Cuadro 6)

disTRibucioN FuNcioNaMiENTo a ValoREs diciEMbRE 2012 - HosPiTal MiliTaR

(sin inversiones)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 47% 56% 59% 45% 44% 44% 49% 47% 47% 54% 57% 58% 61%


53% 44% 41% 55% 56% 56% 51% 53% 53% 46% 43% 42% 39%

Total Funcionamiento

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Hospital Militar


Gastos Corrientes - Hospital Militar

Excluyendo el capítulo de inversiones se observa cla-

ramente un período, entre los años 2003 y 2008, en

el cual los gastos de funcionamiento representan más

de un 50% del total de gastos corrientes. El compor-

tamiento del año 2002 acompasa a la crisis financiera

de ese año, que determinó una baja en la compra de

insumos, no así en el pago de la masa salarial, por el

cumplimiento de las normas legales y reglamentarias.

Este hecho produce una brecha entre ambos items, lle-

gando el componente salarial a un 60% del total (Cua-

dro 6), cuando en realidad se produce una reducción

del gasto total en valores constantes respecto al año

anterior (Cuadro 4). A partir del ejercicio 2009 las re-

muneraciones tienen una tendencia relativa creciente,

llegando a una participación de más de un 60% al final

del período, y un incremento real del 53% en valores

constantes (Cuadro 5).

HOSPITAL POLICIAL

Este organismo se identifica como Unidad Ejecutora

030 - "Dirección Nacional de Sanidad Policial" del Inciso

04 "Ministerio del Interior".

Valores corrientes (Cuadro 1)

coMPosicióN dEl gasTo a ValoREs coRRiENTEs - HosPiTal Policial

Millones de pesos uruguayos

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 123 129 164 177 190 202 213 259 288 385 463 557 796

gastos funcionamiento 306 331 290 347 402 376 474 538 625 732 851 909 932

inversiones 4 4 2 5 16 6 9 11 18 25 33 33 77

Total 433 464 455 528 609 585 696 809 932 1.141 1.346 1.499 1.805

21Período 2000 a 2012

Valores Constantes de Diciembre de 2012 (Cuadro 2)

gasTo a ValoREs diciEMbRE 2012-HosPiTal Policial


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 342 341 389 346 341 346 342 386 398 495 558 623 823


847 878 690 680 720 643 761 802 864 942 1.027 1.016 963

inversiones 10 11 4 10 29 11 15 17 25 32 40 37 80

Total 1.199 1.230 1.084 1.036 1.091 999 1.118 1.205 1.287 1.468 1.625 1.676 1.865


disTRibucióN PoRcENTual dEl gasTo - HosPiTal Policial

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 28% 28% 36% 33% 31% 35% 31% 32% 31% 34% 34% 37% 44%


71% 71% 64% 66% 66% 64% 68% 67% 67% 64% 63% 61% 52%

inversiones 1% 1% 0% 1% 3% 1% 1% 1% 2% 2% 2% 2% 4%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

La distribución del gasto, tomando en cuenta estos tres

componentes se concentra, en el período, en más de

un 95% entre gastos de funcionamiento y remunera-

ciones. Las Inversiones varían entre un 0.41% (2002) y

hasta algo más de un 4% (2012) teniendo en ese año

su punto más alto.

El componente de remuneraciones tiene mayor peso

relativo al final del período, llegando a representar poco

más del 44% del total, cuando al inicio era un 28%.


valores constantes (Cuadro 2) se nota una baja a partir

del ejercicio 2002, la cual se sostiene hasta el 2005,

produciéndose posteriormente un crecimiento sosteni-

do del gasto corriente.

La participación del salario en el total es casi constante

en el período, teniendo un leve incremento, y sosteni-

do, a partir del ejercicio 2009. Esta explicación podría

encontrarse en el análisis de las prioridades presupues-

tales marcadas para el Ministerio del Interior, sobre todo

a partir del quinquenio 2010 - 2014.

El incremento del total del presupuesto ejecutado varía

en algo más del 27% entre 2009 y 2012 (actual pre-

supuesto quinquenal), medido en valores constantes

(Cuadro 5), teniendo casi un 56% de variación (incre-

mento) en los 13 años considerados.

El incremento del volumen de remuneraciones paga-

das entre el 2000 y el 2012 se sitúa en un significativo

141% (823 millones en el 2012, contra 342 millones en

el 2000), y el de gastos de funcionamiento en un 14%

entre los extremos.


Cuadro 4

VaRiacióN PoRcENTual aNual (s/año aNTERioR) - HosPiTal Policial

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 0% 14% -11% -1% 1% -1% 13% 3% 24% 13% 12% 32%


4% -21% -1% 6% -11% 18% 5% 8% 9% 9% -1% -5%

inversiones 17% -62% 120% 199% -64% 41% 13% 49% 26% 25% -6% 113%

Total 3% -12% -4% 5% -8% 12% 8% 7% 14% 11% 3% 11%

Cuadro 5

VaRiacióN PoRcENTual acuMulada (s/año 2000) - HosPiTal Policial

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 0% 14% 1% 0% 1% 0% 13% 17% 45% 63% 82% 141%


4% -19% -20% -15% -24% -10% -5% 2% 11% 21% 20% 14%

inversiones 17% -55% -1% 196% 8% 52% 72% 157% 225% 305% 281% 712%

Total 3% -10% -14% -9% -17% -7% 0% 7% 22% 36% 40% 56%

Distribución del Gasto Hospital Policial




sentan algo más del 33% del total y que el resto se


algo menos del 2% de Inversiones. Es el organismo que

presenta una menor incidencia del componente salarial

en el total del gasto, comportamiento que se mantie-

ne constante en la totalidad del período considerado.

Por otra parte también es el que presenta una menor

incidencia de las Inversiones en el total, y también ese

comportamiento es una constante, notándose un pe-

queño incremento a un rango del 2% a partir del 2009

y a algo más de un 4% en el último año (Cuadro 3). Sin

embargo, como se vio anteriormente, el crecimiento del

presupuesto ejecutado por la unidad es de un signifi-

cativo 56%. Dentro de este porcentaje el incremento

mayor se produce en el gasto de remuneraciones, por

lo que, de mantenerse esta tendencia los valores in-

cluirdos en el cuadro variarán en un futuro cercano.

23Período 2000 a 2012

Hospital Policial

Gastos corrientes (sin inversiones) (Cuadro 6)

gasTos coRRiENTEs - HosPiTal Policial

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 29% 28% 36% 34% 32% 35% 31% 33% 32% 34% 35% 38% 46%


71% 72% 64% 66% 68% 65% 69% 67% 68% 66% 65% 62% 54%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Gastos corrientes - Hospital Policial (Sin inversiones)

Este descenso en la participación de este item es

acompasada por un incremento del componente sala-

rial que pasa del 29% al inicio al 46% al final.

Excluyendo el capítulo de inversiones se observa clara-

mente que en todo el período, los gastos de funciona-

miento representan más de un 50% del total de gastos

corrientes, variando desde un 71% al comienzo a un

54% al final.


HOSPITAL DE CLÍNICAS

La información recogida en este caso corresponde a los

gastos obligados por la unidad ejecutora 015 "Hospital

de Clínicas" del Inciso 26 "Universidad de la República".


gasTo a ValoREs coRRiENTEs - HosPiTal cliNicas


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 240 277 253 319 360 389 476 559 767 904 985 1.117 1.282


91 110 122 144 166 185 225 268 334 425 297 336 378

inversiones 11 8 13 14 10 16 14 12 12 30 25 48 62

Total 343 395 388 477 536 591 715 839 1.113 1.359 1.307 1.501 1.723


gasTo a ValoREs diciEMbRE 2012 - HosPiTal cliNicas


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 666 734 603 626 645 665 765 832 1.060 1.164 1.189 1.248 1.325


253 293 290 283 297 317 361 400 461 547 358 376 391

inversiones 31 21 31 27 18 27 23 18 17 39 31 54 64

Total 950 1.048 924 936 960 1.009 1.149 1.250 1.537 1.749 1.578 1.678 1.780


disTRibucióN PoRcENTual dEl gasTo - HosPiTal cliNicas

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 70% 70% 65% 67% 67% 66% 67% 67% 69% 67% 75% 74% 74%


27% 28% 31% 30% 31% 31% 31% 32% 30% 31% 23% 22% 22%

inversiones 3% 2% 3% 3% 2% 3% 2% 1% 1% 2% 2% 3% 4%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

25Período 2000 a 2012

(Cuadro 4)

VaRiacióN PoRcENTual aNual (s/año aNTERioR) - HosPiTal dE clÍNicas

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 10% -18% 4% 3% 3% 15% 9% 27% 10% 2% 5% 6%


16% -1% -3% 5% 7% 14% 11% 15% 19% -35% 5% 4%

inversiones -34% 48% -12% -34% 55% -15% -22% -8% 131% -21% 76% 20%

Total 10% -12% 1% 3% 5% 14% 9% 23% 14% -10% 6% 6%

(Cuadro 5)

VaRiacióN PoRcENTual acuMulada (s/año 2000) - HosPiTal dE clÍNicas

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 10% -9% -6% -3% 0% 15% 25% 59% 75% 79% 87% 99%


16% 15% 12% 17% 25% 43% 58% 82% 116% 41% 48% 54%

inversiones -34% -2% -14% -43% -12% -25% -42% -46% 24% -2% 72% 107%

Total 10% -3% -2% 1% 6% 21% 32% 62% 84% 66% 77% 87%

Distribución del Gasto Hospital de Clínicas

El gasto se concentra, en el período, en más de un 96% en

gastos de funcionamiento y remuneraciones. Las Inversio-

nes varían entre poco más de un 1% y hasta algo menos

de un 4% (2012) teniendo en ese año su punto más alto.

El componente de remuneraciones tiene un peso relativo

mayor en todo el período pasando a casi un 75% del to-

tal a partir del ejericio 2010, siendo el organismo que pre-

senta un mayor gasto relativo del componente salarial.


valores reales del 2012 (Cuadro 2) se nota un creci-

miento constante a partir del ejercicio 2002 y hasta el

final del período analizado. Tomando las puntas de la

serie el crecimiento global, en valores constantes, as-

ciende a un 87%, siendo el componente salarial el que

mayor incremento tuvo, con un 99% (Cuadro 5).





sentan algo más del 69% del total y que el resto se


algo más del 2% de Inversiones. Es el organismo que

presenta una mayor incidencia del componente salarial

en el total del gasto, comportamiento que se mantiene

constante en la totalidad del período considerado. Por

otra parte también es uno de los que presenta una me-

nor incidencia de las Inversiones en el total. Sin embar-

go ese comportamiento no es una constante, notándo-

se un comportamiento oscilante en todo el período y un

incremento a un rango de casi el 4% al final (Cuadro 3).

Sin embargo, como se vio anteriormente, el crecimiento

del presupuesto ejecutado por la unidad es de un sig-

nificativo 87%. Dentro de este porcentaje el incremen-

to mayor se produce en el gasto de remuneraciones

con un 99% lo que hace suponer se va a mantener ese

comportamiento en el futuro.

Hospital de Clínicas

Gastos corrientes (sin inversiones) (Cuadro 6)

gasTos coRRiENTEs - HosPiTal cliNicas

sin inversiones

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 72% 71% 68% 69% 69% 68% 68% 68% 70% 68% 77% 77% 77%


28% 29% 32% 31% 31% 32% 32% 32% 30% 32% 23% 23% 23%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Excluyendo el capítulo de inversiones se observa clara-

mente que en todo el período, los gastos de remunera-

ciones representan más de un 65% del total de gastos

corrientes, llegando a más de un 77% al final.

Si bien en este total los gastos de funcionamiento nun-

ca llegaron a más de la tercera parte en su participación

esta se reduce a menos del 25%, lo que hace que este

organismo sea el que proporcionalmente dedica menos

recursos a insumos en su atención a la salud.

Gastos corrientes - Hospital de Clínicas (Sin inversiones)

27Período 2000 a 2012

A.S.S.E.

La Administración de los Servicios de Salud del Esta-

do formaba parte del Ministerio de Salud Pública como

Organismo Desconcentrado, hasta su creación, por la

Ley N° 18.161 de 29 de julio de 2007, como Servicio

Descentralizado y en el marco del articulo 220 de la

Constitución de la República. La serie de datos está

conformada, en este caso, por los gastos ejecutados,

obligados, en el período del año 2000 al 2007 por las

unidades ejecutoras que integraban el Organismo Des-

concentrado ASSE en el inciso 12 "Ministerio de Salud

Pública", y a partir del año 2008 por los ejecutados por

el Inciso 29 "A.S.S.E.".


coMPosicióN dEl gasTo a ValoREs coRRiENTEs - assE


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 1.694 1.687 1.769 1.928 2.118 2.343 3.141 3.981 5.204 7.028 8.594 9.946 11.212


1.757 1.596 1.608 2.092 2.222 2.361 2.653 2.969 3.494 4.148 4.636 5.316 6.180

inversiones 79 88 94 38 74 66 206 273 925 600 472 688 896

Total 3.530 3.371 3.472 4.058 4.415 4.769 6.000 7.222 9.624 11.775 13.701 15.949 18.288


gasTo a ValoREs diciEMbRE 2012 -assE


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 4.695 4.474 4.214 3.780 3.796 4.001 5.048 5.928 7.189 9.041 10.370 11.118 11.586


4.869 4.233 3.828 4.102 3.983 4.031 4.263 4.421 4.827 5.336 5.594 5.942 6.386

inversiones 219 234 225 74 133 113 331 406 1.278 771 569 769 926

Total 9.783 8.941 8.267 7.956 7.913 8.144 9.642 10.755 13.293 15.148 16.533 17.829 18.898


disTRibucióN PoRcENTual dEl gasTo - assE

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos 48% 50% 51% 48% 48% 49% 52% 55% 54% 60% 63% 62% 61%


50% 47% 46% 52% 50% 49% 44% 41% 36% 35% 34% 33% 34%

inversiones 2% 3% 3% 1% 2% 1% 3% 4% 10% 5% 3% 4% 5%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


(Cuadro 4)

VARIACIÓN PORCENTUAL ANUAL (s/año anterior) - ASSE

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos -5% -6% -10% 0% 5% 26% 17% 21% 26% 15% 7% 4%


-13% -10% 7% -3% 1% 6% 4% 9% 11% 5% 6% 7%

inversiones 7% -4% -67% 81% -16% 193% 23% 215% -40% -26% 35% 20%

Total -9% -8% -4% -1% 3% 18% 12% 24% 14% 9% 8% 6%

nente, y que este representa una participación relativa

del 2,24% en el año 2000 y un 4,9% en el 2012, en

un presupuesto que crece un 93% en valores constan-

tes. De cualquier manera la magnitud de las Inversiones

es muy significativa y refleja un esfuerzo presupuestal

importante para atender las necesidades edilicias y de

equipamiento de la institución.

(Cuadro 5)

VaRiacióN PoRcENTual acuMulada (s/año 2000) - assE

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos -5% -10% -19% -19% -15% 8% 26% 53% 93% 121% 137% 147%


-13% -21% -16% -18% -17% -12% -9% -1% 10% 15% 22% 31%

inversiones 7% 3% -66% -39% -49% 51% 85% 484% 252% 160% 251% 323%

Total -9% -15% -19% -19% -17% -1% 10% 36% 55% 69% 82% 93%

El gasto se concentra, en algunos años del período, en

más de un 98% en gastos de funcionamiento y remune-

raciones (años 2003 a 2005). A partir del 2006 se nota

un crecimiento casi sostenido de las Inversiones en la

participación, con un pico de casi un 10% en el 2008.

El componente de remuneraciones tiende a igualar el

peso relativo de gastos de funcionamiento en el 2005,

teniendo un punto de quiebre en el 2006, siguiendo una

tendencia creciente, logrando superar el 60% en el 2010.


valores constantes (Cuadro 2) se nota un crecimiento

constante a partir del ejercicio 2005 y hasta el final del

período analizado.

Tomando las puntas de la serie el crecimiento global,

en valores constantes, (Cuadro 5) asciende a un 93%,

siendo el componente salarial el que mayor incremento

tuvo, con un 147%. De los organismos analizados fue

el que tuvo mayor crecimiento presupuestal global y un

mayor incremento relativo del gasto en remuneraciones.

En cuanto a las Inversiones, puntualmente se observa

que el crecimiento de un 323% hay que relativizarlo,

teniendo en cuenta la variación cíclica de este compo-

29Período 2000 a 2012




sentan casi un 54% del total y que el resto se distribuye

en un 42% de gastos de funcionamiento y algo menos

del 4% de Inversiones. Si bien en el promedio conside-

rado el componente salarial es levemente superior a la

mitad del gasto (54%), en el último período de la serie

la tendencia indica un crecimiento sostenido que, de

mantenerse, se aproximará a un 70% del total.

Por otra parte la incidencia del gasto en inversión prome-

dial (3,55%) no refleja la tendencia de los últimos años,

por lo que se estima que este componente tendrá tam-

bién un peso significativo en el total, dentro del rango en

que se mueve históricamente la Inversión Pública.

a.s.s.E.

Distribución del Gasto ASSE

Período 2000 a 2012 31

4. Gasto global de la Salud PúblicaCrecimiento del Presupuesto

La asignación de los recursos presupuestales, como se

explicó, se determina en la formulación de cada presu-

puesto quinquenal de Gastos e Inversiones.

La priorización de la salud fue uno de las propuestas

impulsadas para el presupuesto quinquenal del primer

gobierno del Frente Amplio, para el ejercicio 2005-2009,

pero no necesariamente se tradujo en las asignaciones

de todos los organismos analizados.

En ese sentido la distribución de recursos entre los Mi-

nisterios, en el caso de los Hospitales Militar y Policial

(incisos 03 Ministerio de Defensa Nacional y 04 Minis-

terio del Interior) responde a una problemática interna

de estos, y también en el caso del Hospital de Clínicas,

al integrar este un organismo más complejo, como lo

es la Universidad de la República, con un gobierno co

gestionado.

Otra de las prioridades en ese gobierno, también lo

fue la educación, por lo que se potenciaron los gastos,

entre otros, de la Universidad de la República en for-

ma global. La distribución interna, al ser el Hospital de

Clínicas un servicio universitario de formación docente,

sufre un proceso de negociación interna, que se realiza

a nivel de cada Facultad.

La evolución del volumen de las asignaciones, que de-

terminan los niveles de ejecución, es un elemento de

análisis muy significativo, cuando se estudia la clasifica-

ción del gasto por funciones.

Este análisis es más eficiente cuando se presenta en

valores reales, deflactando estas cifras del elemento in-

flacionario, sin dejar de relativizar las cifras respecto al

punto de partida de la serie.

Total gasto Salud Pública - INCREMENTO PORCENTUAL ANUAL (s/año anterior)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

-15% -15% 13% 3% 3% -4% 6% 7% 16% -3% 7% 4%

Hospital Policial

3% -12% -4% 5% -8% 12% 8% 7% 14% 11% 3% 11%


10% -12% 1% 3% 5% 14% 9% 23% 14% -10% 6% 6%

assE -9% -8% -4% -1% 3% 18% 12% 24% 14% 9% 8% 6%


-7% -9% -2% 1% 2% 15% 10% 21% 14% 7% 7% 6%


Se se analiza el crecimiento acumulado respecto al año

base, año 2000, se puede observar cuanto creció el

gasto en cada servicio:

Total gasto Salud Pública - INCREMENTO PORCENTUAL ACUMULADO (s/año 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar -15% -27% -18% -16% -14% -17% -13% -6% 8% 5% 12% 17%

Hospital Policial

3% -10% -14% -9% -17% -7% 0% 7% 22% 36% 40% 56%


10% -3% -2% 1% 6% 21% 32% 62% 84% 66% 77% 87%

assE -9% -15% -19% -19% -17% -1% 10% 36% 55% 69% 82% 93%


-7% -15% -17% -16% -15% -2% 8% 30% 48% 58% 70% 80%

Mientras ASSE y el Hospital de Clínicas alcanzan un

crecimiento que ronda en el 90%, y superior al prome-

dio del sector (80%) el Hospital Militar llega a un 55% y

el Hospital Policial apenas a un 17%.

Todos tienen un proceso descendente desde el co-

mienzo de la serie alcanzando su nivel inicial de ejecu-

Aquí lo señalado anteriormente: en el ejercicio 2006 (pri-

mer año de la ejecución del presupuesto 2005-2009) se

nota un incremento significativo en valores constantes

Evolución del gasto anual s/ año anterior (valores constantes de dic.2012)

de ASSE y el Hospital de Clínicas, en menor escala del

Hospital Policial, y un descenso en el Hospital Militar.

ción en el 2004 (Hospital de Clínicas), 2007 (Hospital

Policial y ASSE) y 2009 (Hospital Militar).

A partir de su recuperación también todos comienzan

un proceso creciente de gasto llegando a los guarismos

del último año de la serie, ejercicio 2012.

33Período 2000 a 2012

EVolucióN dEl gasTo s/año 2012 - ValoREs coNsTaNTEs dE dic.2012

Dimensiones y proporciones del gasto en salud

DATOS EN DÓLARES AMERICANOS

El análisis de las cifras en una moneda de cuenta inter-

nacional, como lo es el dólar americano, en principio

ayuda a establecer comparaciones, inclusive con otras

variables de la economía.

Sin embargo a veces esta simplificación oculta otros

parámetros que inciden en el costo interno de los com-

ponentes de costo de los productos y puede llevar a

conclusiones erróneas en algunos casos.

Los salarios públicos, en los últimos años, siguen gene-

ral la evolución del índice de precios al consumo (IPC).

Por otra parte, de los otros componentes de gastos,

algunos siguen la evolución del IPC y otros el del tipo de

cambio, o cotización del dólar.

Apuntadas estas observaciones se presenta a con-

tinuación la imputación presupuestal en cada uno de

los organismos traducida a la cotización interbancaria

compradora de fin de cada año 2(**):

Si bien, como se vio anteriormente, el gasto es siempre

creciente, aún en valores constantes, si se cotiza en

dólares este tiene las oscilaciones del tipo de cambio.

La baja del gasto a partir del ejercicio 2002 tiene rela-

ción con la crisis financiera de ese año que determinó

una devaluación muy importante del peso uruguayo y

no una menor utilización de recursos en el sector.

Recién en el ejercicio 2007, en la medición con este

criterio, se superan los gastos iniciales de la serie (ejer-

cicio 2000).

2 (**) Ver Anexo N° 3.

ToTal dEl gasTo EN salud Pública (MilloNEs dE dólaREs)

(cotización: interbancario compra último día del año)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar 47 35 18 23 29 34 34 44 45 70 71 82 95

Hospital Policial 35 31 17 18 23 24 28 38 38 58 67 75 98

Hospital de clínicas 27 27 14 16 20 24 29 39 46 69 65 75 89

assE 282 228 128 139 167 198 246 336 395 600 682 801 943


391 322 177 196 240 281 338 457 524 797 884 1.034 1.225


Gastos en Salud Pública - En miles de dólares

Se observa claramente que la baja de la ejecución pre-

supuestal medida en valores constantes, que comienza

en el 2001, se prolonga hasta el 2006, año en el cual

casi se igualan los valores del comienzo de la serie.

En cambio este gasto medido en dólares que acompa-

ña al inicio esa caída se comienza a recuperar en el ejer-

cicio 2003, acompañando luego el ascenso, aunque a

menor ritmo de crecimiento.

ToTal dEl gasTo EN salud Pública

comparación evolución u$s - $ constantes

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Millones $ ctes. dic.2012

13.562 12.607 11.460 11.261 11.332 11.559 13.258 14.634 17.643 20.133 21.453 23.015 24.444

décimas Millones de

u$s (*)3.913 3.219 1.774 1.961 2.397 2.806 3.379 4.571 5.243 7.970 8.844 10.344 12.245

Millones $ corrientes

4.894 4.754 4.812 5.744 6.324 6.769 8.251 9.827 12.773 15.650 17.779 20.588 23.757

(*) a los efectos de su visualización gráfica se pondera en décimas de millones de u$s

Si por otra parte comparamos la evolución de los gas-

tos en valores corrientes y constantes, con la medición en dólares, a los efectos de ver la influencia del tipo de

cambio en las variables, tenemos el siguiente cuadro:

Si se compara la variación del gasto medido en dólares

o en valores constantes se detecta la incidencia de la

variación de cotización de la moneda extranjera sobre

los componentes del gasto locales:

Se constatan períodos en los cuales hay un decremen-

to del presupuesto en valores constantes y en cambio

se nota un crecimiento en dólares, o un crecimiento aún

mayor medido en esta moneda de cuenta.

35Período 2000 a 2012

VaRiacióN dEl gasTo aNual (año basE 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Valores ctes. dic. 2012

-7% -9% -2% 1% 2% 15% 10% 21% 14% 7% 7% 6%

gastos en dólares

-18% -45% 11% 22% 17% 20% 35% 15% 52% 11% 17% 18%

Variación del gasto anual - Año base 2000

Si se mide la variación acumulada se nota aún más la diferencia entre ambas mediciones:

Variación del gasto acumulada (Año base 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Valores ctes. dic. 2012

-7% -15% -17% -16% -15% -2% 8% 30% 48% 58% 70% 80%

gastos en dólares -18% -55% -50% -39% -28% -14% 17% 34% 104% 126% 164% 213%

Variación del gasto acumulado - Año base 2000

bien esta última medición puede ser útil a efectos com-

parativos puede generar conclusiones erróneas al mo-

mento de realizar evaluaciones.

Mientras, final del período analizado, año 2012, el pre-

supuesto ejecutado del área se incrementa en un 80%

medido en valores constantes, este incremento es el

213% medido en dólares. La conclusión es de que si


Si se mide la variación exclusivamente en dólares se

puede simplificar el análisis afirmando que el gasto en

salud pública creció de u$s 391 millones en el 2000 a

u$s 1.224 millones en el 2012, con un incremento de

un 213%, cuando lo correcto sería afirmar que el gasto

creció en ese período de $13.562 millones a $23.757

millones expresados en la misma moneda de poder ad-

quisitivo, equivalentes a un crecimiento del 80%.

DATOS EN RELACIÓN AL P.B.I.

La medición relativa de la proporción que significa el

gasto en salud en relación a la generación del producto,

en el mismo período, es importante a los efectos de su

comparación con otros sectores de la economía.

La asignación de recursos como porcentaje sobre el

PBI es un elemento debatido a nivel político para de-

terminar los aportes de la sociedad, a través del Pre-

supuesto público, a los distintos sectores económicos.

Es debatido además que la sola mención de un magni-

tud de recursos no tiene mayor significación, sino que

lo más importante es la eficiencia en su utilización y la

medición de los resultados.

Sin embargo históricamente se han presentado algunas

propuestas de reforma constitucional para asignar por-

centajes del presupuesto nacional para determinados

organismos o sectores. Otra diferente fue la de incre-

mentar las dotaciones presupuestales con el objetivo

de llegar a cierto porcentaje del PBI, determinando indi-

rectamente que un crecimiento de la economía se tra-

duciría inmediatamente en el incremento presupuestal.

En el presupuesto nacional del quinquenio 2005 – 2009

se aprobó un articulo que establece un procedimien-

to “a los efectos de contribuir a asegurar la asig-nación de un volumen de recursos equivalente al 4,5% (cuatro con cinco por ciento) del producto bruto interno con destino a la educación pública “ (art. 476 Ley N° 17.930 de 19/12/2005).

No se discutió entonces cuales deberían ser los re-

cursos empleados o destinados a la educación en el

conjunto de la sociedad, ya sea públicos o privados, o

sea qué porcentaje del PBI se destina al conjunto de la

educación.

En el caso de la salud existen estimaciones de recursos

aplicados a nivel global, estimaciones que determinan

qué parte de estos corresponde a las asignaciones pre-

supuestales (organismos de la administración central)

y cuales son los aplicados por otros sectores del go-

bierno (gobiernos departamentales, BPS, BSE, Entes

Autónomos, etc.). También, y a efectos comparativos a

nivel externo, existen estimaciones de las realidades en

diferentes países, también de diferente nivel económico

y social.

A nivel nacional esta estadística no se encontró com-

pendiada o sistematizada, empero se obtuvieron algu-

nos datos relevantes y revelantes:

En un trabajo de investigación del año 2006, y sobre

datos relevados en el 2004 se llega a la conclusión de

que el gasto total en salud de ese año es de $ 29.580

millones, correspondiendo un 72% al sector privado

y un 28% al Sector Público (3) (Fuente: “GASTO PÚBLI-

CO Y PRIVADO EN SALUD. DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL

– FCCEEA-FEMI – Ec. Fanny Trylesinski) . Estas cifras glo-

bales representan aproximadamente un 7,53% del PBI

de ese año, con un 5,42% para el sector privado y un

2,11% para el sector público.

Index Mundi (www.indexmundi.com) estima el gasto

en salud global, para el año 2009 en un 7,4% del PBI.

El Banco Mundial (datos.bancomundial.org) estima el

gasto en salud para el Uruguay en 7,7% 8,4% y 8,4%

para los años 2008, 2009 y 2010 respectivamente.

En paises desarrollados la misma estadística sitúa el

gasto en salud entre un 10 y 12% del PBI (Alemania,

Bélgica, Austria, Canadá, Francia).

Este porcentaje trepa casi al 18% en el caso de Esta-

dos Unidos.

En los países de la región tales como Argentina, Brasil,

Chile, Colombia, Ecuador, la cifra se sitúa entre un 8 y

9%, y, en un rango menor (entre 5% y 6%) en Paraguay

y Bolivia.

3 un análisis para el mismo año de la oPs (organización Panamericana de la salud) da una información exactamente contraria, diciendo que la proporción es de 79% de salud Pública y un 29% de salud Privada, pero el análisis se realiza a partir del financiamiento y no del gasto incurrido. de todas formas estas son estimaciones en base a diferentes criterios de agrupamiento.

37Período 2000 a 2012

En el relevamiento de los organismos públicos se pre-

senta la serie 4(***):

ToTal dEl gasTo EN salud Pública (% dEl Pbi)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

0,21% 0,19% 0,17% 0,20% 0,19% 0,19% 0,18% 0,17% 0,17% 0,20% 0,18% 0,18% 0,20%

Hospital Policial

0,16% 0,17% 0,16% 0,16% 0,15% 0,14% 0,15% 0,15% 0,15% 0,17% 0,17% 0,17% 0,20%


0,12% 0,14% 0,13% 0,14% 0,14% 0,14% 0,15% 0,15% 0,17% 0,20% 0,17% 0,17% 0,18%

assE 1,28% 1,21% 1,20% 1,19% 1,12% 1,12% 1,27% 1,31% 1,51% 1,71% 1,73% 1,77% 1,95%

Total gasto salud

Pública1,77% 1,71% 1,66% 1,69% 1,61% 1,59% 1,75% 1,79% 2,01% 2,27% 2,25% 2,28% 2,54%

Considerando, que aparte de estas cuatro instituciones

el gasto en Salud Pública es brindado por otros presta-

dores o efectores es dable suponer que las cifras que

evolucionan entre un 1,6% (2005) y un 2,5% (2012) son

algo inferiores al porcentaje que representa el gasto to-

tal de la salud pública en el total del PBI anual (5).

4 (***) Ver anexo N° 4

5 al gasto en salud del sector público considerado en el análisis hay que agregar aquellas contribuciones del gobierno central a las comisiones Honorarias, de lucha antituberculosa, salud cardiovascular, de lucha contra el cáncer etc. a las cuales se les otorga partidas presupuestales con cargo al inciso 21 “subsidios y subvenciones”, independientemente del gasto realizado por otros ordenes de gobierno (bPs, intendencias, Entes autónomos, Fondo Nacional de Recursos, etc.). con estos agregados se puede afirmar que el gasto realizado por el gobierno general se aproxima al 3% del Pbi

La otra conclusión razonable se refiere a que la par-

ticipación de la salud pública en el total del gasto de

salud representa una porción menor a la tercera parte,

o dicho de otra forma los servicios de salud brindados a

la población se soportan mayoritariamente por el sector

privado.

La tercera conclusión es que la participación del sector

público es fuertemente creciente a partir del año 2005

y que esta tendencia, y suponiendo que el volumen del

gasto en salud mantiene la misma proporción del PBI,

se verificará una mayor participación del mercado de

los organismos públicos (fundamentalmente ASSE).

Para estas conclusiones se deberá evaluar la incidencia

en el funcionamiento del sector la creación del Sistema

Nacional Integrado de Salud y la financiación del mismo

por el Fondo Nacional de Salud (FO.NA.SA.).

Gastos Salud Pública en relación al PBI

Período 2000 a 2012 39

5. Inversiones

Como ya se dijo, la aplicación de recursos en Inver-

siones, ya sea de equipamiento, construcciones, ma-

quinarias, tiene directa relación con la actividad que

desarrolla la empresa de que se trate, así como con la

proyección de su actividad económica futura.

Lógicamente una expectativa de crecimiento generará

a su vez un mayor caudal de inversiones, el que a su

vez dependerá de los recursos genuinos que se pue-

dan aplicar o de los que se puedan conseguir a través

de un endeudamiento.

Toda empresa, como cualquier organismo vivo, tiene un

ciclo de vida que va desde su nacimiento o surgimien-

to a la actividad, su desarrollo, crecimiento, expansión,

deterioro y muerte, o desaparición.

Esta lógica sin embargo parecería inaplicable a ciertas

actividades estatales que están implícitamente asocia-

das a su propia existencia, tales como la Seguridad Na-

cional, el Orden Público, la Justicia, la Educación y la

Salud.

Las instituciones empero tienen una limitante de cre-

cimiento para el cumplimiento de sus fines, que, en el

caso de la salud es el de satisfacer las necesidades

sanitarias de la población. Y ese crecimiento en su co-

bertura y dimensiones tiene ciertas limitantes también

relacionadas con la participación de estas instituciones

públicas en el sistema de salud diseñado por el Poder

Político, pues en principio lo que interesa es que se cu-

bran esas necesidades sanitarias, pero no necesaria-

mente con prestaciones exclusivas del sector público.

Otra de las limitantes para acompañar ese crecimiento

son los factores económicos o recursos que el Estado

puede aplicar a esos fines, y la aplicación de estos re-

cursos se encuentra en las definiciones presupuestales

que cada cinco años son diseñadas por el Poder Eje-

cutivo y aprobadas por el Parlamento, y con los ajustes

anuales introducidos en las Rendiciones de Cuentas.

Es así que en cada presupuesto quinquenal el respec-

tivo Poder Ejecutivo introduce algunas prioridades para

algunas de sus áreas de funcionamiento, las que se tra-

ducen en una inyección de recursos que se aplicarán a

los diferentes componentes de gastos e inversiones en

infraestructura.

La obtención de los recursos para financiar los presu-

puestos corresponde en principio al Ministerio de Eco-

nomía y Finanzas, ya sea a través de la recaudación de

impuestos, tasas y contribuciones, o de los generados

por el incremento de pasivos, como Emisión de Deuda

Pública u obtención de Préstamos de Organismos o

entidades internacionales de financiamiento.

Los costos financieros, consecuencia del incremento

de estos pasivos, no son soportados por los organis-

mos que realizan el gasto o inversión, sino por el Go-

bierno Central, e imputados en el Inciso 20 "Servicios

de la Deuda Pública".

Por lo tanto la limitante para el incremento del gasto

en inversiones, para los organismos que estamos anali-

zando, se da en el momento de la formulación del Pre-

supuesto Quinquenal o en sus modificaciones, y esa

formulación depende del Poder Político (Poder Ejecuti-

vo y Parlamento) quienes proponen, unos, y aprueban,

otros, esa distribución de recursos.

Por supuesto, que como se trata de distribución de re-

cursos, generalmente escasos, la priorización de ciertas

actividades necesariamente va a significar la posterga-

ción de otras. Históricamente la ejecución de los crédi-

tos de inversiones fue siempre una variable de ajuste en

época de crisis, ya que es un elemento que no afecta

directamente al funcionamiento de las instituciones en


forma inmediata, ni actúa sobre los componentes más

rígidos del gasto, relacionados con el cumplimiento de

contratos, entre ellos los que incumben a gastos de re-

muneraciones.

Antes de introducir este análisis global se considera

conveniente hacer algunas precisiones sobre algunas

definiciones que impactan sobre las cifras relevadas:

La registración de las inversiones no responde a la apli-

cación de una norma contable, sino a la formulación

del presupuesto y a la apertura de los créditos en ese

capítulo.

Muchos gastos de funcionamiento son registrados, his-

tóricamente, como inversiones. Inversiones en activos

fijos (no financieros), desde el punto de vista contable,

significa aquella aplicación de recursos que redunda en

el incremento de la capacidad de funcionamiento del

bien pre existente o el aumento de su vida útil, cues-

tión que no se respeta en la registración de la ejecución

presupuestal.

Como consecuencia de lo anterior, los porcentajes que

se muestran de gastos de inversion, en los diferentes

períodos, se encontraría incrementado (sobredimensio-

nado) en un valor no cuantificado.

Dentro del total de gastos se encuentran los gastos

financieros globales (Inc. 20 "Intereses de la Deuda

Pública", el financiamiento de la Seguridad Social (In-

ciso 22 "Transferencias a la Seguridad Social") que no

responden a actividades productivas o administrativas

realizadas por el Gobierno Central. La exclusión de es-

tos dos componentes determinaría, por otra parte, el

incremento de los porcentuales de inversión (medición

relativa), que se muestran estadísticamente, al disminuir

el denominador de la cuenta.

A continuación de muestran las cifras de las inversiones

registradas en el Gobierno Central (Presupuesto Nacio-

nal) y su comparación con el total del Gasto.

iNVERsióN EN PREsuPuEsTo NacioNal (iNc.01 al 29)

(en millones de pesos uruguayos)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20112012

(*)

gastos de funcionamiento

49.071 55.889 65.190 83.565 81.629 84.195 109.358 123.482 138.171 160.613 176.839 201.191 219.812

inversiones 4.501 5.154 4.553 5.824 6.049 5.716 7.660 10.246 15.454 15.621 17.152 18.564 19.075

Total 53.572 61.044 69.744 89.389 87.677 89.911 117.017 133.728 153.625 176.234 193.991 219.755 238.888

inversiones Pto. Nacional

8% 8% 7% 7% 7% 6% 7% 8% 10% 9% 9% 8% 8%

Fuente: www.cgn.gub.uy /Rendiciones de cuentas(*) 2012 . datos preliminares sujetos a ajuste

Las inversiones ejecutadas en relación al total son in-

feriores al 10%, con excepción del ejercicio 2008, en

donde llega a esa cifra.

Si quitamos del denominador a los incisos 20 y 22 lle-

gamos a los porcentajes que figuran en la última fila del

cuadro que se presenta a continuación:

41Período 2000 a 2012

iNVERsióN EN PREsuPuEsTo NacioNal (iNc.01 al 29) siN iNc. 20 y 22

(en milones de pesos uruguayos)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20112012

(*)

gastos de funcionamiento

49.071 55.889 65.190 83.565 81.629 84.195 109.358 123.482 138.171 160.613 176.839 201.191 219.812

Menos: inciso 20 -5.925 -7.200 -12.510 -24.567 -20.902 -18.401 -20.625 -20.740 -19.379 -19.708 -19.700 -22.469 -21.862

Menos: inciso 22 -14.379 -14.954 -16.356 -15.993 -14.508 -13.449 -26.434 -29.323 -15.057 -38.924 -44.453 -49.087 -46.589

sub total 28.767 33.736 36.324 43.005 46.219 52.345 62.299 73.418 103.735 101.980 112.686 129.635 151.361

inversiones 4.501 5.154 4.553 5.824 6.049 5.716 7.660 10.246 15.454 15.621 17.152 18.564 19.075

Total 33.267 38.890 40.877 48.828 52.267 58.062 69.959 83.664 119.189 117.601 129.838 148.199 170.436

inversiones s//Pto. Nac.

ajustadol14% 13% 11% 12% 12% 10% 11% 12% 13% 13% 13% 13% 11%


En la última fila del cuadro se demuestra que los porcentajes, antes inferiores al 10% superan en todos los casos

este guarismo, y llegan, en el ejercicio 2000 a un máximo del 14%.

Complementando los cuadros, y agrupando los porcentajes en una gráfica:

% Inversiones sobre el total

Se aprecia en la gráfica anterior que la proporción del

presupuesto del Gobierno aplicada a la inversión, con-

siderando o no la exclusión de los incisos señalados, es

notoriamente superior a la que se aplica en los organis-

mos de salud.

Estas proporciones se encuentran sin embargo mutua-

mente influidas, ya que los gastos de estos organismos,

tanto en inversiones como en gastos de funcionamien-

to, se encuentra incluidas en el total.

Por lo tanto resulta interesante investigar cual es la in-

cidencia de la inversión del sector en el total, lo que

equivale a responder a la pregunta: Cuanto incide la

inversión en salud pública sobre la inversión global del

Gobierno?


Inversiones Salud Pública vrs. Pto.Nacional

(en miles de pesos uruguayos)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20112012

(*)

organismos salud

Pública130 137 133 77 132 121 279 345 1.016 727 594 835 1.104

Presupuesto Nacional

4.501 5.154 4.553 5.824 6.049 5.716 7.660 10.246 15.454 15.621 17.152 18.564 19.075

% inversiones

salud3% 3% 3% 1% 2% 2% 4% 3% 7% 5% 3% 4% 6%


El cuadro anterior muestra la proporción de las inver-

siones de los organismos de la salud en el total de las

Inversiones del Gobierno Central. En la serie se llega,

en el mejor de los casos a un 7% del total en el ejercicio

2008, y a un mínimo del 1% en el 2003.

Conclusiones

Considerando la estructura de costos se puede afirmar

que el Gobierno Central (incluidos los organismos del

articulo 220 de la Constitución) destina entre un 6%

(2005) y un 14% (2000) de su presupuesto para Inver-

siones. Ese 14% se estima considerando la exclusión

en el total del gasto de los incisos 20 y 22, como ya se

explicó.

Se puede afirmar que estos porcentajes no son lo su-

ficientemente importantes para generar un crecimiento

sostenido de los organismos, más aún si tomamos en

cuenta, como se explicó también, los criterios técnicos

utilizados para su contabilización (gastos de manteni-

miento contabilizados como inversión).

El entonces Sub Secretario del Ministerio de Economía

y Finanzas, Ec. Mario Bergara, en ocasión de concurrir

al Parlamento para acompañar la presentación del Pre-

supuesto Quinquenal 2005-2009, afirmó que Uruguay

debería ingresar el libro del record de Guiness por pre-

sentar los más bajos índices de inversión pública, con

porcentajes que no superan los dos dígitos en varias

décadas.

Sin embargo, si observamos la proporcionalidad que

presentan los organismos públicos que se ocupan de

los servicios de salud estos porcentajes son sensible-

mente inferiores, no llegando a la mitad de estos indica-

dores en casi todo el período considerado, y en algunos

años apenas a la tercera parte.

Esta conclusión es más alarmante si consideramos al-

gunos aspectos significativos en esta área de funcio-

namiento:

la estructura edilicia es francamente obsoleta, siendo

necesaria la aplicación de recursos no solamente para

su mantenimiento y conservación, sino para su adapta-

ción a los requerimientos modernos de la salud, y a las

exigencias de atención al usuario que exige el Ministerio

de Salud Pública, a través de la Junta Nacional de Sa-

lud (JUNASA) a todas las instituciones, públicas y priva-

das. A modo de ejemplo, la exigencia de las dotaciones

de las salas de internación para los pacientes necesita

la incorporación de una sobre inversión para adecuar

los inmuebles y dotarlos de una funcionalidad que no

tenían en el momento de ser construidos.

La mejora tecnológica que especialmente se ha imple-

mentado en esta área de actividad a nivel regional y

mundial impacta directamente sobre la compra de nue-

vo equipamiento que debe ser periódicamente renova-

do. Este equipamiento no hace solamente a la actividad

que se desarrolla en los centros asistenciales, sino ade-

más a las emergencias móviles y traslados especializa-

dos de pacientes. Estos equipamientos no solamente

son de alto costo sino además de alta rotación, por su

obsolescencia tecnológica.

Estos dos elementos amplifican las conclusiones respec-

to a los bajos porcentajes de aplicación en inversión en

los presupuestos del sector salud Pública a nivel global.

43Período 2000 a 2012

A continuación se desarrollará analíticamente la ejecu-

ción presupuestal y su impacto en cada una de las ins-

tituciones, a los efectos de realizar las comparaciones

del caso.

HOSPITAL MILITAR

El Hospital Militar tiene un origen en la órbita privada

de los oficiales de las fuerzas armadas, en sus tres or-

denes, siendo traspasado a la órbita pública el 2 de

octubre de 1905.

En 1908 es inaugurado el edificio donde desarrolla ac-

tualmente sus actividades, sufriendo constantes am-

pliaciones y mejoras, hasta abarcar practicamente va-

rias manzanas de superficie horizontal.

Esta introducción se realiza a los efectos de contextua-

lizar la importancia de las inversiones en la institución,

en lo que hace al mantenimiento y desarrollo edilicio.

La población objetivo de su atención es el personal en

actividad y pasivo de las tres armas, y sus familiares

directos en todo el territorio nacional.

Al no tener otras sedes necesariamente se debe recurrir

a la formalización de convenios con otras instituciones

de salud para abarcar todo el territorio, siendo otro or-

ganismo público, ASSE, el que se encarga mayoritaria-

mente de esa atención en el interior del país.

iNVERsioN iNsTiTucioNEs Públicas

PoRcENTaJE sobRE ToTal dE EJEcucióN aNual

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


Promedio salud Pública

3% 3% 3% 2% 3% 2% 3% 3% 5% 4% 3% 3% 3%


8% 8% 7% 7% 7% 6% 7% 8% 10% 9% 9% 8% 8%

Inversiones Hospital Militar % sobre el total del gasto presupuestal

Si bien la proporción del presupuesto aplicado a las in-

versiones en el Hospital Militar es notoriamente inferior

a la del Gobierno Central, como se notará en todos los

organismos, es también superior a la porción que utiliza

el sector en promedio. Esos porcentajes tienden a equi-

pararse al final del período (2011-2012).

HOSPITAL POLICIAL

" El 1ro. de Diciembre de 1933 se crea el Servicio de

Sanidad Policial atendiéndose solamente al personal

ejecutivo en actividad (el mismo se ubicó físicamente en el

local donde actualmente se encuentra la Seccional 2da.).


Entre los años 1935 y 1942, el Servicio se traslada a la

Seccional 12; desde 1942 al 1947 se ubica en la Sec-

cional 3ra.; y desde 1947 al 1957, funciona en un local

del M.S.P., ubicado en la Rambla y Bartolomé Mitre. Las

internaciones se realizaban en el Hospital Central de las

Fuerzas Armadas y la familia era atendida por el M.S.P.

El 26 de Diciembre de 1957 (Por la ley 13.640) se crea

el Servicio Policial de Asistencia Médica y Social

(SPAMYS), el mismo funcionaba en la calle Gaboto Nro.

1681, y cubría la asistencia de policías en actividad, re-

tiro y pensionistas.

El 26 de Diciembre de 1975 (se crea por la ley 14.416

art. 139) La Dirección Nacional de Sanidad Poli-

cial, la Infraestructura contemplaba policlínica medica

y odontológica con servicios de radiología y laboratorio,

manteniéndose las internaciones en el Hospital Central

de las Fuerzas Armadas.

En el año 1976 se llama a un concurso público y nacio-

nal, con el fin de recibir anteproyectos para edificar el

Hospital Policial, él que se daría por inaugurado ofi-

cialmente, en el año 1980." (Fuente : https://sanidad.

minterior.gub.uy)

El Hospital Policial es entonces, de las instituciones

analizadas, el que tiene una menor vida institucional,

siendo su edificio sede de relativa reciente creación, y

requiere la aplicación de menores recursos para gastos

de matenimiento edilicio.

Esta situación explicaría en parte la escasa utilización

proporcional de créditos presupuestales con destino a

inversiones, de acuerdo a lo que se resume en el si-

guiente cuadro:



2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Policial

1% 1% 0% 1% 3% 1% 1% 1% 2% 2% 2% 2% 3%


3% 3% 3% 2% 3% 2% 3% 3% 5% 4% 3% 3% 3%


8% 8% 7% 7% 7% 6% 7% 8% 10% 9% 9% 8% 8%

Estos porcentajes se encuentran muy por debajo de los

que se aplicaron a nivel del gobierno central, pero tam-

bién son notoriamente inferiores al promedio del sector

de salud pública, con excepción del ejercicio 2004, en

donde se igualan, y nunca superando el rango del 3%

en el período.

Inversiones Hospital Policial - % sobre el total del gasto presupuestal

45Período 2000 a 2012


El edificio sede del Hospital de Clínicas, Hospital Dr.

Manuel Quintela, fue terminado en el año 1952 luego de

22 años de construcción, siendo inaugurado en 1953.

Gran parte del destino de los créditos de inversión en

el período han sido para el mantenimiento de esta es-

tructura edilicia vertical, sin dejar de considerar que el

equipamiento médico y hospitalario se ha adaptado a

los cambios tecnológicos de las últimas décadas.

Sin embargo se observa a continuación que el porcen-

taje de asignación con destino a inversiones se acom-

pasa con el promedio del sector, con excepción del

período comprendido entre los años 2006 a 2010, en

donde este guarismo se sitúa a la baja.

Junto con el Hospital Policial, son los dos organismos,

de los analizados, que destinan proporcionalmente me-

nores créditos para la inversión.



2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


3% 2% 3% 3% 2% 3% 2% 1% 1% 2% 2% 3% 3%


3% 3% 3% 2% 3% 2% 3% 3% 5% 4% 3% 3% 3%


8% 8% 7% 7% 7% 6% 7% 8% 10% 9% 9% 8% 8%

Inversiones Hospital de Clínicas - % sobre el total del gasto presupuestal

A.S.S.E.

La Administración de los Servicios de Salud del Estado

fue creada como organismo desconcentrado en la órbi-

ta del Ministerio de Salud Pública por el articulo 267 de

la Ley N° 15.903 de 10 de noviembre de 1987, con el

cometido de administrar los servicios y establecimien-

tos de atención médica de ese Ministerio.

Posteriormente, y por la ley N° 18.161 de 29 de julio de

2007, se le da a este organismo el status de Servicio

Descentralizado, con personería jurídica propia, inte-

grando la nómina de los incluidos en el articulo 220 de

la Constitución de la República (6).

6 Ver anexo N° 5

Operativamente esta modificación legal se traduce en

que ASSE pasa de ser parte del inciso 12 Ministerio de

Salud Pública a constituirse en el inciso 29 ASSE, cam-

bio que se institucionaliza en el ejercicio 2008.

La base estadística, en consecuencia, requirió un pro-

ceso de acumulación de información por unidades eje-

cutoras del inciso 12 hasta el ejercicio 2007 y posterior-

mente la captura de datos se realizó directamente de la

totalidad de lo ejecutado por el inciso 29.

La particularidad de ASSE respecto al resto de las ins-

tituciones analizadas, y en lo que atañe al tema de las

inversiones, radica en que aquí hay una multiplicidad

(centenas) de sedes asistenciales, que abarcan todo el


territorio nacional, en diferentes niveles de atención, y

que involucra no solo el mantenimiento edilicio de mu-

chos edificios, equipamiento médico y hospitalario in-

cluido, sino además una fuerte flota de vehículos para

el traslado de pacientes y desarrollo logistico del área

administrativa y de mantenimiento.

En lo que hace a equipamiento también se da el he-

cho de que necesariamente se nota una duplicación o

multiplicación de algunos servicios, ya sea por razones

territoriales o asistenciales.

Otra de las particularidades que presenta ASSE, res-

pecto al resto de los organismos del presupuesto na-

cional, es que la administración de las obras edilicias

(construcción de obra nueva y mantenimiento) se rea-

liza a través de Comisiones Honorarias que funcionan

como entes desconcentrados de la administración de

nivel central (7). Esto significa que estas comisiones re-

ciben fondos presupuestales que son posteriormente

7 El articulo 710 de la ley N° 18.719 de 27/12/2010 autoriza a assE a consittuir comisiones Honorarias con el único cometido de administrar y ejecutar proyectos previstos en el Plan de inversiones. Hasta ese momento, si bien existían estas comisiones ellas eran nombradas por el Poder Ejecutivo y en la órbita del MsP.

ejecutados (obra realizada) contabilizandose estas

transferencias presupuestalmente como inversiones.

En este trabajo se realiza el supuesto de que las trans-

ferencias, registradas como gastos de inversión, coinci-

den con su concreción. En el resto de los organismos,

en cambio, la inversión siempre se contabiliza cuando

se comprueba su ejecución, de acuerdo al criterio de

lo devengado. Esta diferencia de criterio significa un

apartamiento de la realidad en la medida que el avance

de obra se encuentre más desfazado del movimiento

financiero, el que, al no poder cuantificarse determina la

aplicación de este supuesto.

El cuadro siguiente demuestra que, a pesar de las con-

sideraciones anteriores, la proporción de los gastos de

inversión se mantiene en valores muy deprimidos, y por

debajo inclusive del promedio del sector, hasta el ejer-

cicio 2006.

En el 2008 este porcentaje presenta un pico, alcanzando

inclusive al promedio de la inversión del gobierno central

(10%), para luego marcar un proceso descendente.

Este "despegue" puntual coincide con la constitución

de ASSE como Servicio Descentralizado, con la con-

formación de un Directorio, dotándolo de una mayor

ejecutividad del gasto.



2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

assE 2% 3% 3% 1% 2% 1% 3% 4% 10% 5% 3% 4% 3%


3% 3% 3% 2% 3% 2% 3% 3% 5% 4% 3% 3% 3%


8% 8% 7% 7% 7% 6% 7% 8% 10% 9% 9% 8% 8%

Inversiones ASSE - % sobre el total del gasto presupuestal

Período 2000 a 2012 47

6. Gastos corrientes

Una definición de Gastos Corrientes para el Sector Pú-

blico podría ser la siguiente: Erogación que realiza el

sector público y no tiene como contrapartida la creación

de un activo, sino que constituye un acto de consumo,

ya sea en gastos que se destinan a la contratación de

recursos humanos y a la compra de bienes y servicios

necesarios para el desarrollo propio de sus actividades

administrativas, y, se puede agregar, para la producción

de sus servicios.

También se puede considerar en este capítulo aquellos

costos financieros necesarios para financiar su funcio-

namiento. Como ya se vio anteriormente estos costos

financieros no son soportados por los organismos que

estamos analizando sino por el Gobierno Central o Mi-

nisterio de Economía y Finanzas.

Por lo tanto dentro de este Capítulo de Gastos Cor-

rientes tendremos por un lado las "compras de bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de sus actividades" y por otro los recursos utilizados para

la "contratación de recursos humanos", lo que comun-

mente se denomina Gastos de Funcionamiento y Re-

muneraciones, en el lenguaje presupuestal.

Gastos de funcionamientoAquí, y razonando por el opuesto, se agrupan aquellos

conceptos que no son Inversiones ni Remuneraciones.

La mayor o menor aplicación de mano de obra al produc-

to o servicio tiene que ver con la característica de estos.

Particularmente en el área de la salud los productos o

servicios brindados tienen un alto componente de insu-

mos, la mayoría de ellos importados, como los medica-

mentos y materiales médicos quirúrgicos, pero también

tienen un alto componente de mano de obra puesto

que se trata de una atención personalizada de gran res-

ponsabilidad.

A nivel general, y comparando los porcentajes que den-

tro de su gasto total tienen los organismos se presenta

el siguiente cuadro:

gasTos dE FuNcioNaMiENTo % s/gasTos coRRiENTEs

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

53% 44% 41% 55% 56% 56% 51% 53% 53% 46% 43% 42% 39%

Hospital Policial

71% 72% 64% 66% 68% 65% 69% 67% 68% 66% 65% 62% 54%


28% 29% 32% 31% 31% 32% 32% 32% 30% 32% 23% 23% 23%

assE 51% 49% 48% 52% 51% 50% 46% 43% 40% 37% 35% 35% 36%

Promedio 51% 48% 46% 51% 52% 51% 49% 49% 48% 45% 41% 41% 38%


Gastos de Funcionamiento - % sobre Gastos Corrientes

Lógicamente, al dividir los egresos en dos componen-

tes, Gastos de Funcionamiento y Remuneraciones, una

mayor proporción de alguno de ellos siempre va a re-

dundar en una baja del otro.

Aquí surge una pregunta lógica: cuál debería ser el

porcentaje de los gastos corrientes a aplicar en la or-

ganización o empresa para producir sus servicios o

bienes?, o la pregunta inversa: cuál debería ser la pro-

porción del gasto a utilizar en la contratación de sus

recursos humanos?

MAGNITUDES

A los efectos de realizar una comparación con el res-

to de la Administración Central, y visualizando como

universo al Presupuesto Nacional, se tomaron algunos

indicadores:

Se agrupan los incisos (Ministerios u Organismos) en

cuatro capítulos:

Defensa Nacional - Ministerio de Defensa Nacional -

Inciso 03 (*)

Orden Público - Ministerio del Interior - Inciso 04 (*)

Enseñanza - Udelar y ANEP - Incisos 25 y 26 (*)

Resto de la Administración:

M.E.F. - Inc. 05

M.RR.EE: - Inc. 06

M.G.A.P. Inc. 07

M.I.E.M. Inc. 08

MIN.TUR.ó Deporte y Juventud (antes de 2005) Inc.09

M.T.O.P. Inc. 10

M.E.C. Inc. 11

M.S.P. Inc. 12 (*)

M.T.S.S. Inc. 13

M.V.O.T.M.A. Inc. 14

Poder Judicial Inc. 16

Tribunal de Cuentas Inc. 17

Corte Electoral Inc. 18

Tribunal de lo Contenc.Administrativo Inc. 19

I.N.A.U. - Inc. 27

Poder Legislativo - Inc. 01

(*) Excluidos los servicios asistenciales de salud.

Por qué este agrupamiento?

La razón fundamental es realizar la comparación en-

tre organismos que prestan servicios similares. Si bien

ninguno de ellos se caracteriza por la producción de

bienes, con un costo asociado de factores productivos,

tienen un alto componente de servicios personales.

Se excluyen aquellos incisos que tienen casi exclusiva

vinculación con movimientos financieros, como lo son

el Inciso 20 "Intereses y otros gastos de la Deuda", el In-

ciso 22 "Transferencias Financieras al Sector Seguridad

Social", y el Inciso 24 "Diversos Créditos" (Obligaciones

Generales del Estado) también relacionado con trans-

ferencias financieras, las cuales son ejecutadas como

gastos en el inciso de destino.

49Período 2000 a 2012

Esta clasificación brinda los siguientes resultados:

Del siguiente cuadro se podrían sacar varias e intere-

santes conclusiones, respecto a su evolución y la par-

ticipación de cada uno de los sectores en el total del

Presupuesto Nacional, pero el objetivo es comparar la

incidencia proporcional de los gastos de funcionamien-

to en el total de los Gastos Corrientes:

gasTos dE FuNcioNaMiENTo adM. cENTRal

(Millones de pesos constantes de diciembre de 2012)

inc. 03 – MdN (*)inc. 04 – M interior

(*)inc.25 y 26 – Enseñanza (*)

Resto administ. central

Total administ. central (*)

Gastos Total Gastos Total Gastos Total Gastos Total Gastos Total

2000 3.027 9.037 1.135 6.814 1.824 18.235 11.233 29.834 17.219 63.921

2001 3.743 9.823 3.081 8.761 3.639 20.943 13.498 32.401 23.960 71.928

2002 3.283 8.928 2.935 8.179 3.373 19.531 13.111 30.823 22.703 67.461

2003 1.826 8.079 1.744 7.281 1.666 19.471 14.086 33.681 19.322 68.512

2004 1.944 7.161 2.085 6.673 3.015 18.360 13.992 30.860 21.036 63.055

2005 1.839 7.288 2.189 6.901 3.062 19.220 16.658 34.157 23.748 67.565

2006 1.847 7.425 2.295 7.173 2.891 20.315 18.174 37.745 25.207 72.659

2007 1.959 7.722 2.569 8.130 3.131 22.272 18.636 39.651 26.294 77.774

2008 2.079 8.007 2.687 8.531 3.224 26.372 12.259 30.764 20.249 73.674

2009 2.088 8.048 1.434 9.899 3.409 30.491 13.362 33.792 20.292 82.230

2010 2.087 8.089 1.373 10.357 3.485 31.091 13.197 34.144 20.141 83.681

2011 1.922 8.306 1.295 11.754 3.892 33.541 14.599 36.619 21.708 90.220

2012 2.786 10.237 2.050 13.445 7.649 40.788 13.482 43.342 25.967 107.811

(*) Se excluye gastos en salud


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

M.d.N. 33% 38% 37% 23% 27% 25% 25% 25% 26% 26% 26% 23% 27%

M. interior 17% 35% 36% 24% 31% 32% 32% 32% 32% 14% 13% 11% 15%

Enseñanza 10% 17% 17% 9% 16% 16% 14% 14% 12% 11% 11% 12% 19%

Resto adm.central

38% 42% 43% 42% 45% 49% 48% 47% 40% 40% 39% 40% 31%

Prom.adm.central (*)

24% 33% 33% 24% 30% 30% 30% 30% 27% 23% 22% 21% 23%

Prom. salud Pública

51% 48% 46% 51% 52% 51% 49% 49% 48% 45% 41% 41% 38%

(*) sin gastos en salud y sin inc. 20, 22 y 24.


La participación proporcional de los gastos de funcio-

namiento en los organismos de la Salud es siempre su-

perior, en todo el período, a los otros sectores, seguido

de cerca por aquel relacionado con servicios casi neta-

mente administrativos (Resto de la Administración Cen-

tral). Se podría observar que la composición del gasto

en uno u otro caso es diferente debido a los tipos de

insumos que utiliza cada uno. Otra comparación más

afinada requeriría el análisis a nivel de objetos del gasto

en la ejecución presupuestal, cuestión que excede al

objetivo de este análisis.

Sin embargo, y a los efectos de profundizar en el aná-

lisis se tomó un año de muestra, el ejercicio 2012, y

se agruparon los objetos del gasto de los Incisos 03

- "Ministerio de Defensa Nacional", 04 - "Ministerio del

Interior", 25y 26 - 2ANEP - UDELAR", Incisos 05 al 15 -

"Resto de Ministerios", y 29 - "ASSE", excluyéndose, en

donde correspondía, a los servicios de salud.

Se tomó exclusivamente en este análisis los grupos 01

- "Bienes de consumo" y 02 - "Servicios no persona-

les", que son los dos grupos en los cuales se agrupa la

mayor parte de los Gastos de Funcionamiento.

De este estudio surgen las siguientes cifras, de propor-

ción de los objetos, en el total de estos grupos:

gasTos EJERcicio 2012

objeto del gasto inc. 03 (*) inc.04 (*)inc. 25 y 26

(*)inc. 05 al 15 assE

alimentos p/personas 14% 12% 19% 6% 3%

Hilados y telas y Prendas de vestir 4% 11% % 1% %

Pap. y utiles oficina,formul.y publicac. 1% 1% 2% 1% 1%

Prod.medicin.,farmaceut. y quim. 1% 1% 1% 4% 37%

Prod. Plást. acrilicos y caucho. 1% 1% 0% 0% 0%

Municiones y explosivos 3% 1% 0% % 0%

Prod. loza,vidrio, metales y otros 1% 1% 0% 1% 0%

Materiales construcc.y eléctricos 1% 1% 0% 1% 0%

Elementos limp,cocina, comedory baño 0% 0% 1% 0% 0%

art. y acc. informática 0% 1% 0% 0% 0%

Repuestos y accesorios 6% 1% % 2% 1%

otros bienes de consumo 1% % 5% 0% 0%

combustibles y lubricantes 10% 16% 2% 4% 2%

Telefono, y similares 3% 12% 4% 3% 1%

agua 3% 5% 6% 1% 2%

Electricidad 5% 9% 10% 4% 2%

Publicidad, propaganda y publicac. 0% 0% 1% 8% 0%

Pasajes y traslados 2% 0% 8% 1% 1%

Viaticos 37% 9% 1% 3% 1%

almac.,fletes, corresp. y transp. carga 0% 0% 1% 2% 0%

arrend. inmuebles y equipos 1% 2% 2% 33% 4%

Tributos, multa, seguros y comisiones 1% 4% 3% 2% 0%

Manten.inmueb. Vehic., instalac y maq. 1% 3% 2% 4% 3%

serv. limpieza y fumigacion 1% 2% 3% 4% 9%

serv. Profes. Tecnicos y médicos 1% 2% 7% 10% 26%

51Período 2000 a 2012

serv. de vigilancia 0% 0% 6% 4% 4%

otros servicios 4% 3% 8% 2% 0%

serv. alimentacion 0% 0% 6% 0% 1%

otros residuales 0% 1% 1% 0% 0%

Totales 100% 100% 100% 100% 100%

(*) Excluidos servicios de salud

Visualizando exclusivamente aquellos objetos que representan un porcentaje mayor o igual al 5% y agrupándolos en

orden descendente en cada organismo se observa:

gasTos EJERcicio 2012

objeto del gasto inc. 03 (*)

1 Viaticos 37%

2 Alimentos p/personas 14%

3 Combustibles y lubricantes 10%

4 Repuestos y accesorios 6%

5 Electricidad 5%

Totales 71%

objeto del gasto inc.04 (*)

1 Combustibles y lubricantes 16%

2 Telefono, y similares 12%


4 Hilados y telas y Prendas de vestir 11%

5 Viaticos 9%

6 Electricidad 9%

7 Agua 5%

Totales 75%

objeto del gasto inc. 25 y 26 (*)


2 Electricidad 10%

3 Otros servicios 8%

4 Pasajes y traslados 8%

5 Serv. Profes. Tecnicos y médicos 7%

6 Serv. De vigilancia 6%

7 Serv. Alimentacion 6%

8 Agua 6%

9 Otros bienes de consumo 5%

Totales 76%


objeto del gasto inc. 05 al 15

1 Arrend. Inmuebles y equipos 33%


3 Publicidad, propaganda y publicac. 8%


Totales 57%

objeto del gasto assE

1 Prod.medicin.,farmaceut. Y quim. 37%


3 Serv. Limpieza y fumigacion 9%

Totales 72%

Mientras que en el Ministerio de Defensa Nacional en

cinco conceptos se agrupa el 71%, siendo el principal

item Viáticos, seguido por Alimentos para personas y

Combustibles, en el Ministerio del Interior se resume en

7 items el 75%, con el mayor peso relativo de Com-

bustibles seguido de cerca por Teléfonos, Alimentos y

Prendas de vestir (uniformes).

En los organismos de Enseñanza, en cambio, entre Ali-

mentos y Servicios de Alimentación (conceptos agru-

pables) se concentra el 25%, completando con otros 7

items el 76%.

En los incisos más netamente administrativos se da una

mayor dispersión del gasto, pero entre Arrendamientos

y Contratación de Servicios Profesionales se concentra

un 43%.

Por último en ASSE en 3 items se concentra un 72%

con una gran predominancia de Productos Medicinales

y Farmacéuticos, insumos (37%) y Servicios Profesio-

nales Técnicos y Médicos (26%).

En estos agrupamientos queda diferenciada la na-

turaleza de los gastos y su relación con los Servicios

brindados, comprobándose que en la Salud el princi-

pal componente del gasto lo constituye el concepto de

"Bienes de consumo", por encima de los "Servicios"

contratados.

COMPARACIONES

En relación a la comparación relativa entre estos or-

ganismos agrupados se observa que la proporción de

gastos de funcionamiento en el total es siempre inferior

en los organismos de Enseñanza, aunque en algunos

períodos se acerca al Ministerio del Interior, y el Minis-

terio de Defensa Nacional se ubica en el centro de la

gráfica, entre el límite superior e inferior.

Gastos de funcionamiento Adm Central - % s/ Gastos Corrientes

53Período 2000 a 2012

CONCLUSIONES



articulo 220 de la Constitución) destina entre un 21%

(2011) y un 33% (2001 y 2002) de su presupuesto para

Gastos de Funcionamiento.

Si se observa esa proporcionalidad en los organismos

públicos que se ocupan de los servicios de salud estos

porcentajes son sensiblemente superiores en todo el

período considerado, y en algunos años llegan a casi el

doble de su magnitud.

Como se vio anteriormente la diferencia se agranda o

se acorta si se compara puntualmente con los organis-

mos prestadores de los servicios de Seguridad Nacio-

nal, Seguridad Interna y de Enseñanza, por lo que se

puede afirmar sin lugar a dudas de que los Servicios

de Salud tienen un mayor componente de gastos de

funcionamiento o insumos aplicados al producto.

VARIACIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL EN SALUD PÚBLICA

Tomando como única variable los Gastos de Funciona-

miento en el ejecutado anual en cada uno de los orga-

nismos se observan las siguientes cifras:

Si se mide la variación anual tomando como base el

año 2000, esto es el incremento o disminución en com-

paración con el año anterior, en cada institución, y en el

promedio del sector, se puede apreciar:

(MilloNEs dE $ coNsTaNTEs dE diciEMbRE dE 2012)

gastos de Funcionamiento

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

804 565 458 718 738 752 649 717 758 767 704 744 721

Hospital Policial

847 878 690 680 720 643 761 802 864 942 1.027 1.016 963


253 293 290 283 297 317 361 400 461 547 358 376 391

assE 4.869 4.233 3.828 4.102 3.983 4.031 4.263 4.421 4.827 5.336 5.594 5.942 6.386

Total 6.774 5.969 5.267 5.782 5.738 5.742 6.034 6.339 6.909 7.592 7.682 8.078 8.461

gasTos dE FuNcioNaMiENTo VaRiacióN PoRcENTual

(Variación anual . base año 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

-30% -19% 57% 3% 2% -14% 10% 6% 1% -8% 6% -3%

Hospital Policial

4% -21% -1% 6% -11% 18% 5% 8% 9% 9% -1% -5%

Hospital de

clínicas16% -1% -3% 5% 7% 14% 11% 15% 19% -35% 5% 4%

assE -13% -10% 7% -3% 1% 6% 4% 9% 11% 5% 6% 7%

Promedio -12% -12% 10% -1% 0% 5% 5% 9% 10% 1% 5% 5%


La serie comienza con una disminución promedio de

un 12% en los dos primeros años, un estancamiento en

el 2005, y un incremento constante en todos los años

sucesivos, hasta el final de la serie. Particularmente se

producen variaciones significativas, al alza y a la baja,

en algunos organismos, que no coinciden con la varia-

ción del promedio, debido al mayor o menor peso relati-

vo de estos en el total. A vía de ejemplo, en el año 2010

se produce una baja del 35% en el Hospital de Clínicas

y de un 8% en el Hospital Militar que es compensada

con el alza del 5% en ASSE por el mayor peso de este

en el total del gasto del sector.

Variación porcentual de gastos de funcionamiento Variación anual s/Año 2000

En cambio, si tomamos la variación acumulada, esto

es la comparación del gasto en cada año siempre en

relación con el año base (Año 2000) y siempre en valo-

res constantes de diciembre de 2012, se observan los

siguientes porcentajes:


(Variación acumulada sobre año base = año 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar -30% -43% -11% -8% -7% -19% -11% -6% -5% -12% -7% -10%

Hospital Policial 4% -19% -20% -15% -24% -10% -5% 2% 11% 21% 20% 14%


16% 15% 12% 17% 25% 43% 58% 82% 116% 41% 48% 54%

assE -13% -21% -16% -18% -17% -12% -9% -1% 10% 15% 22% 31%

Promedio -12% -22% -15% -15% -15% -11% -6% 2% 12% 13% 19% 25%

Si se considera el promedio del Sector recién se recu-

pera el nivel del gasto del inicio de la serie en el ejercicio

2008, teniendo desde allí un incremento constante has-

ta llegar a un pico al final con un 25%. Este promedio

surge de considerar el total de volumen de gastos del

sector respecto al año base.

55Período 2000 a 2012

Variacion porcentual gastos de funcionamiento - Variac.acumulada s/Año 2000

ANÁLISIS POR SECTOR

HOSPITAL MILITAR

Si bien la proporción del presupuesto aplicado a los

gastos en el Hospital Militar es notoriamente superior al

promedio del Gobierno Central, más del doble en algu-

nos años, es también superior a la porción que utiliza el

sector de Salud Pública en promedio. Esos porcentajes

tienden a equipararse al final del período (2011-2012).

Gastos de Funcionamiento % s/Gastos Corrientes

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012



24% 33% 33% 24% 30% 30% 30% 30% 27% 23% 22% 21% 23%


51% 48% 46% 51% 52% 51% 49% 49% 48% 45% 41% 41% 38%

(*) sin gastos en salud

Hospital Militar - Gastos de Funcionamiento s/Gtos. Corrientes


VARIACIÓN DEL GASTO

Tomando como base el año 2000 el monto de los gas-

tos de funcionamiento del Hospital Militar eran, a valo-



2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

804 565 458 718 738 752 649 717 758 767 704 744 721

res constantes del 2012 del orden de los $804 millones,

y llegan al final del período a $ 721 millones.

Visualizando las variaciones relativas porcentuales y su

comparación con el promedio del sector Salud Pública:

HosPiTal MiliTaR - gasTos dE FuNc.VaRiacióN PoRcENTual

(Variación acumulada sobre año base = año 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar -30% -43% -11% -8% -7% -19% -11% -6% -5% -12% -7% -10%


-12% -22% -15% -15% -15% -11% -6% 2% 12% 13% 19% 25%

De lo anterior se observa:

1. La variación entre las puntas del período es de un

-10%, no alcanzando en ninguno de los años el

nivel de gastos del inicio, aunque reduciendo la

brecha a su menor expresión en el año 2009 con

una baja del 5% respecto al año base.

2. De la comparación con el promedio del sector se

observa que no en todos los años se acompasa la

variación de gastos de funcionamiento del Hospi-

tal Militar con el promedio del sector. Mientras en

este se comienza a recuperar progresivamente el

nivel del 2000 a partir del 2008 y llegando al 2012

con una variación positiva del 25% en este orga-

nismo la variación es siempre negativa. Esta pri-

mera verificación permite cuestionar la coherencia

del resultado de las políticas públicas sectoriales,

y en qué medida los recursos llegan a los sectores cuando estos son otorgados presupuestalmente con criterio

institucional, no funcional.

Hospital Militar - Variac. % Anual Gastos Funcionamiento

57Período 2000 a 2012

HOSPITAL POLICIAL

El Hospital Policial es, de los organismos analizados, el

que dedica mayor proporción de sus recursos a Gas-

tos de Funcionamiento, siendo en todo el período este

porcentaje netamente superior a los del sector Salud



tos de funcionamiento del Hospital Policial era, a valo-


llegando al final del período a $ 963 millones, teniendo

su pico más elevado en el 2010 con $1.016 millones.

Hospital Policial - Gastos de Funcionamiento s/Gastos Corrientes


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Policial

71% 72% 64% 66% 68% 65% 69% 67% 68% 66% 65% 62% 54%


24% 33% 33% 24% 30% 30% 30% 30% 27% 23% 22% 21% 23%


51% 48% 46% 51% 52% 51% 49% 49% 48% 45% 41% 41% 38%

Pública, situándose también muy por encima del de la

Administración Central (y triplicandolo en algunos años).


Las variaciones relativas porcentuales y su compara-

ción con el promedio del sector Salud Pública permiten

observar que:

La variación entre las puntas del período es de un

+14%, con una reducción respecto al año base, y

hasta el ejercicio 2007, comenzando su recupera-

ción a partir del 2008 en forma constante y ascen-

dente.

De la comparación con el promedio del sector se ob-

serva que éste se acompasa en todos los años del pe-

ríodo con la variación de gastos de funcionamiento del

Hospital Policial, y con un nivel mayor que el promedio

en el año 2010.



2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Policial 847 878 690 680 720 643 761 802 864 942 1.027 1.016 963


HOSPITAL POLICIAL - Variación Gastos Funcionamiento


En contraposición con los datos del Hospital Policial el

Hospital de Clínicas es, de los organismos analizados,

el que dedica menor proporción de sus recursos a Gas-

tos de Funcionamiento, teniendo en todo el período un

porcentaje netamente inferior al sector Salud Pública, y

situándose en guarismos muy aproximados a los de la

Administración Central y siendo, en algunos años, su-

periores a estos.


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


28% 29% 32% 31% 31% 32% 32% 32% 30% 32% 23% 23% 23%


24% 33% 33% 24% 30% 30% 30% 30% 27% 23% 22% 21% 23%


51% 48% 46% 51% 52% 51% 49% 49% 48% 45% 41% 41% 38%


Hospital de Clínicas - Gastos de Funcionamiento s/Gastos Corrientes

59Período 2000 a 2012



tos de funcionamiento del Hospital de Clínicas era, a

valores constantes del 2012 del orden de los $253 mi-

llones, llegando al final del período a $ 391 millones,

teniendo su pico más elevado en el 2009 con $547 mi-

llones.



2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


253 293 290 283 297 317 361 400 461 547 358 376 391



observar que:


+54%, visualizándose siempre en el período un incre-

mento constante en todos los años, con un pico de un

116% en el ejercicio 2009.

De la comparación con el promedio del sector se obser-

va que el crecimiento de los gastos de funcionamiento

del Hospital de Clínicas es siempre superior al promedio

del Sector Salud Pública, teniendo siempre una tenden-

cia creciente aún en períodos en los que este decreció.

No se puede pasar por alto que el Hospital de Clínicas

además de ser un centro asistencial y parte del sistema

de salud, forma parte de un organismo dedicado a la

educación, como lo es la Universidad de la República,

y se encuentra incluido dentro de las prioridades pre-

supuestales marcadas por el gobierno a inicios del año

2005. En este elemento se puede encontrar la explica-

ción del incremento de los gastos de esa institución.

gasTos dE FuNcioNaMiENTo VaRiacióN PoRcENTual (VaRiacióN aNual . basE año 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


16% 15% 12% 17% 25% 43% 58% 82% 116% 41% 48% 54%


-12% -22% -15% -15% -15% -11% -6% 2% 12% 13% 19% 25%

HOSPITAL DE CLÍNICAS - Variación de gastos de Funcionamiento


A.S.S.E.

La proporción de los recursos aplicados por ASSE a

sus gastos de funcionamiento se aproxima mucho al

promedio del sector. Se podría suponer que esto se

puede deber a que ese organismo es el mayor pres-

tador de salud de los considerados, y que por lo tanto

influye, por su peso, en la tendencia. Sin embargo este

promedio fue determinado en base a la suma algebrai-

ca de los porcentajes de cada organismo y su división

por el número de estos, cuatro, por lo que la similitud

debe explicarse por mera coincidencia.

A partir del año 2007 se observa una tendencia de-

creciente y continua de la proporción de los recursos

aplicados a gastos de funcionamiento que la aleja al

organismo del promedio del sector, aproximandose

nuevamente en el último año de la serie.

El guarismo sin embargo es siempre superior al que se

observa en la Administración Central, duplicándolo en

algunos años de la serie.


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

assE 51% 49% 48% 52% 51% 50% 46% 43% 40% 37% 35% 35% 36%


24% 33% 33% 24% 30% 30% 30% 30% 27% 23% 22% 21% 23%


51% 48% 46% 51% 52% 51% 49% 49% 48% 45% 41% 41% 38%


ASSE - Gastos de Funcionamiento s/Gastos Corrientes



tos de funcionamiento de ASSE era, a valores constan-

tes del 2012 del orden de los $4.900 millones, llegando

al final del período a $6.400 millones, siendo siempre

su tendencia creciente a partir del año 2005, y , por lo

tanto, el último año de la serie tiene el pico más alto.

61Período 2000 a 2012


gastos de Funcionamiento 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

assE 4.869 4.233 3.828 4.102 3.983 4.031 4.263 4.421 4.827 5.336 5.594 5.942 6.386



observar que:


+31%, recuperándose prácticamente recién en el 2008

el nivel inicial del año 2000. A partir de esa recuperación

se inicia una tendencia creciente hasta el 2012, siendo

este último año el pico más alto.


va que el crecimiento de los gastos de funcionamiento

de ASSE se corresponde con el crecimiento del sec-

tor. Aquí la explicación debe encontrarse en el mayor

volumen relativo de sus gastos en relación a los otros

prestadores marcan la tendencia.

Los años en los cuales ASSE supera el promedio, 2010

a 2012, se explican por un incremento de créditos su-

perior al resto, por aplicación del Presupuesto Quinque-

nal 2010 a 2014.


(Variación anual . base año 2000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

assE -13% -21% -16% -18% -17% -12% -9% -1% 10% 15% 22% 31%


-12% -22% -15% -15% -15% -11% -6% 2% 12% 13% 19% 25%

ASSE Variación de Gastos de Funcionamiento

Período 2000 a 2012 63

7. Remuneraciones

El segundo componente de los Gastos Corrientes co-

rresponde a las remuneraciones o sueldos pagados por

los organismos. El costo de este concepto correspon-

de al total del gasto originado por la contratación de

los recursos humanos, contabilizándose en este rubro

no solamente los sueldos fijos o variables, sino además

todos los conceptos relacionados que suponen una

erogación imputable a los créditos presupuestales de

los organismos.

En ese sentido se incluyen los aportes patronales tanto

al Banco de Previsión Social, en el caso del Hospital de

Clínicas y ASSE, al Servicio de Retiros y Pensiones de

las Fuerzas Armadas, en el caso del Hospital Militar, o a

la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Policial

en lo que corresponde al Hospital Policial.

Además se incluye en este costo, porque son financia-

dos también con los créditos presupuestales, los emer-

gentes de los beneficios sociales, tales como hogar

constituido, asignaciones familiares, primas por naci-

miento, matrimonio, etc. y las licencias por enfermedad,

maternidad, paternidad, duelo etc. que son particular-

mente significativas en el total, por tratarse de servicios

de salud que necesitan una cobertura inmediata del

titular que usufructúa de la misma.

Como se verá más adelante estos factores inciden fun-

damentalmente en el costo de los servicios prestados y

son particularmente relevantes al momento se su com-

paración con los prestados por el sector privado.

Por lo expuesto, este capítulo de Remuneraciones,

como parte integrante de los Gastos Corrientes, y ana-

lizados en el contexto del Sistema Nacional de Salud,

será uno de los aspectos más cruciales y polémicos del

análisis.

Como primera aproximación al tema, y en el mismo

esquema de trabajo realizado para los Gastos de

Funcionamiento se contextualizará la variable en el

marco del Presupuesto Nacional, y con el resto de

la Administración Central, en conjunto con los orga-

nismos del articulo 220 de la Constitución de la Re-

pública.

En cuanto a las magnitudes de la proporción de los

recursos aplicados al gasto de remuneraciones en los

organismos objeto del análisis se observa:

REMuNERacioNEs - % sobRE gasTos cTEs.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


Hospital Policial

29% 28% 36% 34% 32% 35% 31% 33% 32% 34% 35% 38% 46%


72% 71% 68% 69% 69% 68% 68% 68% 70% 68% 77% 77% 77%

assE 49% 51% 52% 48% 49% 50% 54% 57% 60% 63% 65% 65% 64%


49% 52% 54% 49% 48% 49% 51% 51% 52% 55% 59% 59% 62%


Remuneraciones - % sobre Gastos Corrientes

Seguridad Interna (Ministerio del Interior), Servicios de

Educación o Enseñanza (Udelar y ANEP), y servicios

administrativos generales, como administración de Jus-

ticia, Poder Legislativo y Ministerios (Resto de la Admi-

nistración Central).

Caben las mismas precisiones que en el caso de los

Gastos de Funcionamiento: se excluyen, en aquellas

instituciones que así se requiere, los servicios de salud,

a los efectos de las comparaciones relativas.

De este agrupamiento surgen las siguientes cifras:

MAGNITUDES

Se realizan los mismos agrupamientos, que en el caso

del análisis de los Gastos de Funcionamiento, a los

efectos de realizar las diferentes comparaciones entre

organismos. Por supuesto que aquí cabe la misma pre-

gunta: ¿cual debería ser la proporción de créditos que

se debe aplicar para financiar el gasto de los recursos

humanos en las instituciones?

La respuesta a esa pregunta no puede soslayar la na-

turaleza de los servicios o actividades que realiza cada

uno, por lo que se agrupan en aquellos relacionados

con la Seguridad Nacional (Ministerio de Defensa),

REMuNERacioNEs adMiNisTRacióN cENTRal


inc. 03 – MdN (*)inc. 04 –

M interior (*)inc.25 y 26 – Enseñanza (*)

Resto administ. central

Total administ. central (*)

Sueldos Total Sueldos Total Sueldos Total Sueldos Total Sueldos Gastos

2000 6.010 9.037 5.679 6.814 16.411 18.235 18.602 29.834 46.703 63.921

2001 6.081 9.823 5.680 8.761 17.304 20.943 18.903 32.401 47.967 71.928

2002 5.645 8.928 5.244 8.179 16.158 19.531 17.712 30.823 44.758 67.461

2003 6.254 8.079 5.537 7.281 17.806 19.471 19.594 33.681 49.190 68.512

2004 5.217 7.161 4.588 6.673 15.345 18.360 16.868 30.860 42.018 63.055

2005 5.449 7.288 4.712 6.901 16.158 19.220 17.499 34.157 43.817 67.565

2006 5.578 7.425 4.878 7.173 17.424 20.315 19.572 37.745 47.452 72.659

2007 5.763 7.722 5.561 8.130 19.141 22.272 21.015 39.651 51.480 77.774

2008 5.928 8.007 5.843 8.531 23.147 26.372 18.506 30.764 53.424 73.674

2009 5.960 8.048 8.465 9.899 27.082 30.491 20.430 33.792 61.937 82.230

2010 6.002 8.089 8.985 10.357 27.605 31.091 20.947 34.144 63.540 83.681

2011 6.384 8.306 10.459 11.754 29.649 33.541 22.020 36.619 68.513 90.220

2012 7.450 10.237 11.395 13.445 33.139 40.788 29.859 43.342 81.844 107.811

65Período 2000 a 2012

(*) se excluye gastos en salud

Y los siguientes porcentajes:

REMuNERacioNEs - % s/gasTos coRRiENTEs

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

M.d.N. 67% 62% 63% 77% 73% 75% 75% 75% 74% 74% 74% 77% 73%

M. interior 83% 65% 64% 76% 69% 68% 68% 68% 68% 86% 87% 89% 85%

Enseñanza 90% 83% 83% 91% 84% 84% 86% 86% 88% 89% 89% 88% 81%

Resto adm.central

62% 58% 57% 58% 55% 51% 52% 53% 60% 60% 61% 60% 69%


76% 67% 67% 76% 70% 70% 70% 70% 73% 77% 78% 79% 77%

Prom. salud

Pública49% 52% 54% 49% 48% 49% 51% 51% 52% 55% 59% 59% 62%

(*) sin gastos en salud y sin inc. 20, 22 y 24.

La participación proporcional de las Remuneraciones

en los organismos de la Salud es siempre inferior, en

todo el período, respecto a los otros sectores, segui-

do de cerca por aquel relacionado con servicios casi

netamente administrativos (Resto de la Administración

Central).

La proporción de las Remuneraciones en el total es

siempre superior en los organismos de Enseñanza,

aunque en algunos períodos se acerca al Ministerio del

Interior, siendo el Ministerio de Defensa Nacional el que

se ubica en el centro de la gráfica, entre el límite supe-

rior e inferior.

Remuneraciones Administración Central - % s/ Gastos Corrientes


REMuNERacioNEs a ValoREs dE diciEMbRE dE 2012

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

726 725 670 576 576 599 621 634 683 907 936 1.015 1.109

Hospital Policial

342 341 389 346 341 346 342 386 398 495 558 623 823


666 734 603 626 645 665 765 832 1.060 1.164 1.189 1.248 1.325

assE 4.695 4.474 4.214 3.780 3.796 4.001 5.048 5.928 7.189 9.041 10.370 11.118 11.586

Total salud Pública

6.429 6.275 5.876 5.328 5.359 5.610 6.776 7.780 9.330 11.606 13.054 14.004 14.842

Con excepción del Hospital Militar en el resto de los

organismos por lo menos se duplica, en valores cons-

tantes, los recursos empleados para el pago de remu-

neraciones respecto al inicio de la serie.

CONCLUSIONES



articulo 220 de la Constitución) destina en promedio

entre un 67% (2001 y 2002) y un 79% (2011) de su

presupuesto, para Remuneraciones.

Si se observa esa proporcionalidad en los organismos

públicos que se ocupan de los servicios de salud estos

porcentajes son sensiblemente inferiores en todo el pe-

ríodo considerado, y en algunos años llegan a casi la

mitad de su magnitud.

Como se vio anteriormente la diferencia se agranda o

se acorta si se compara puntualmente con los organis-

mos prestadores de los servicios de Seguridad Nacio-

nal, Seguridad Interna y de Enseñanza, por lo que se

puede afirmar, sin lugar a dudas, que los Servicios de

Salud tienen un menor componente de remuneraciones

aplicadas al producto.

Por último, y para despejar cualquier duda o falsa inter-

pretación: de estas comparaciones y proporciones

no se puede extrapolar ninguna conclusión res-

pecto a niveles retributivos o salariales de ningún

organismo. Para analizar esa variable se tendría que

tener el dato, y solamente para calcular promedios sa-

lariales, del número de personal contratado en cada

institución, dato que no se relevó por no ser el objetivo

de este trabajo.

El único interés en estas comparaciones es determinar

cual es la proporción de los recursos que se utiliza, en

uno u otro caso, para brindar los bienes y servicios pro-

porcionados a los usuarios por los organismos públicos.

VARIACIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL EN SALUD PÚBLICA

Tomando como única variable las Remuneraciones en

el ejecutado anual en cada uno de los organismos se

observan las siguientes cifras:

Analizando la variación anual, o sea el incremento o dis-

minución del indicador respecto al año base (año 2000)

y sucesivamente respecto a los valores del año anterior,

se observan los siguientes datos.

67Período 2000 a 2012

REMuNERacioNEs VaRiacióN PoRcENTual


2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar 0% -8% -14% 0% 4% 4% 2% 8% 33% 3% 8% 9%

Hospital Policial 0% 14% -11% -1% 1% -1% 13% 3% 24% 13% 12% 32%


10% -18% 4% 3% 3% 15% 9% 27% 10% 2% 5% 6%

assE -5% -6% -10% 0% 5% 26% 17% 21% 26% 15% 7% 4%


-2% -6% -9% 1% 5% 21% 15% 20% 24% 12% 7% 6%

Remuneraciones - Variación % s/Año 2000

La serie comienza con una disminución del promedio

consecutiva en los los tres primeros años, y un creci-

miento sostenido a partir del ejercicio 2004, y un incre-

mento constante en todos los años sucesivos, hasta el

final de la serie. Sin dejar de considerar que el promedio

sigue en general la tendencia de ASSE, por tener este

el mayor peso relativo, se producen en algunos organis-

mos variaciones importantes en algunos años.

En cambio, si tomamos la variación acumulada, esto

es la comparación del gasto en cada año, siempre en

relación con el año base (Año 2000) y siempre en valo-

res constantes de diciembre de 2012, se observan los

siguientes porcentajes:



Variación porcentual acumulada (s/año 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar 0% -8% -21% -21% -17% -14% -13% -6% 25% 29% 40% 53%

Hospital Policial 0% 14% 1% 0% 1% 0% 13% 17% 45% 63% 82% 141%


10% -9% -6% -3% 0% 15% 25% 59% 75% 79% 87% 99%

assE -5% -10% -19% -19% -15% 8% 26% 53% 93% 121% 137% 147%

Total salud Pública -2% -9% -17% -17% -13% 5% 21% 45% 81% 103% 118% 131%

Visualizando exclusivamente el promedio del Sector

recién se recupera el nivel del gasto del inicio de la se-

rie en el ejercicio 2006 (con una suba de un 5% sobre

la base), teniendo desde allí un incremento constante

hasta llegar a un pico al final con un 131%. Este prome-

dio surge de considerar el total de volumen de gastos

en remuneraciones del sector respecto al año base.

Remuneraciones - Variación % Acum.s/Año 2000

al promedio del Gobierno Central, esta se aproxima, en

casi todo el período, a la porción que utiliza el sector de

Salud Pública en promedio, no siendo en ningún caso

la diferencia mayor al 5% entre ambos índices.

REMuNERacioNEs - % sobRE gasTos cTEs - HosPiTal MiliTaR

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012



76% 67% 67% 76% 70% 70% 70% 70% 73% 77% 78% 79% 77%


49% 52% 54% 49% 48% 49% 51% 51% 52% 55% 59% 59% 62%

ANÁLISIS POR SECTOR

HOSPITAL MILITAR

Si bien la proporción del presupuesto aplicado a remu-

neraciones en el Hospital Militar es notoriamente inferior

69Período 2000 a 2012

Hospital Militar - Remuneraciones (% s/ Gastos Ctes.)



tos de funcionamiento del Hospital Militar es al inicio, a valores constantes del 2012, del orden de los $726 mi-

llones, y llegando al final del período a $ 1.109 millones.


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

726 725 670 576 576 599 621 634 683 907 936 1.015 1.109

Visualizando las variaciones relativas porcentuales y su

comparación con el promedio del sector Salud Pública:



2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar 0% -8% -21% -21% -17% -14% -13% -6% 25% 29% 40% 53%


-2% -9% -17% -17% -13% 5% 21% 45% 81% 103% 118% 131%

De lo anterior se observa :

La variación entre las puntas del período es de +53%,

alcanzando recién en el año 2009 el nivel de gastos

del inicio, con un crecimiento del 25% sobre este. A

partir de ese año de quiebre, que fue precedido con

una reducción casi constante, comienza un período de

crecimiento sostenido, y se alcanza el pico de la serie

en su último año.


va que no en todos los años se acompasa la variación

de gastos de remuneraciones del Hospital Militar con

el promedio del sector. Mientras en este se comienza a

recuperar progresivamente el nivel del 2000 a partir del

2006 , llegandose al 2012 con una variación positiva del

131%, en este organismo la variación positiva del item

comienza posteriormente y su incremento es sensible-

mente menor. Sobre este aspecto caben las mismas

conclusiones elaboradas para el concepto de gastos

de funcionamiento en este organismo.


REMuNERacioNEs - % sobRE gasTos cTEs. - HosPiTalPolicial

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


Prom.adm.central (*) 76% 67% 67% 76% 70% 70% 70% 70% 73% 77% 78% 79% 77%

Promedio salud Pública 49% 52% 54% 49% 48% 49% 51% 51% 52% 55% 59% 59% 62%


Hospital Policial - Remuneraciones (% s/Gastos Ctes.)

Hospital Militar - Remuneraciones - Variac.% s/Año 2000

HOSPITAL POLICIAL

El Hospital Policial es el que dedica menor proporción

de sus recursos a Remuneraciones, siendo en todo el

período este porcentaje netamente inferior a los del sec-

tor Salud Pública, y situándose también muy por debajo

del de la Administración Central (siendo la tercera parte

en algún período).

71Período 2000 a 2012


Tomando como base el año 2000 el monto de las remu-

neraciones pagadas por el Hospital Policial era, a valo-


llegando al final del período a $ 823 millones, siendo

este el pico más elevado de la serie.


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012




observar que:


+141%, con un estancamiento hasta el año 2006, in-

terrumpido por un crecimiento puntual del 14% en el

2002. A partir del ejercicio 2007 comienza un aumento

constante, hasta llegar al crecimiento al final de la serie,

donde más que duplica el gasto del inicio.


serva que el crecimiento de los gastos en remuneracio-

nes del Hospital Policial se acompasa a partir del año

2007 con este, aunque a un ritmo menor, a excepción

del año 2012, en donde su incremento es mayor.



2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Policial 0% 14% 1% 0% 1% 0% 13% 17% 45% 63% 82% 141%

Total salud Pública -2% -9% -17% -17% -13% 5% 21% 45% 81% 103% 118% 131%

Hospital Policial - Remuneraciones - Variación % s/ Año 2000


REMuNERacioNEs - % sobRE gasTos cTEs - HosPiTal dE clÍNicas

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


72% 71% 68% 69% 69% 68% 68% 68% 70% 68% 77% 77% 77%


76% 67% 67% 76% 70% 70% 70% 70% 73% 77% 78% 79% 77%


49% 52% 54% 49% 48% 49% 51% 51% 52% 55% 59% 59% 62%


Hospital de Clínicas - Remuneraciones - Variación % s/ Año 2000


Tomando como base el año 2000 el monto de las remu-

neraciones pagadas por el Hospital de Clínicas era, a

valores constantes del 2012 del orden de los $666 mi-

llones, llegando al final del período a $ 1.325 millones,

siendo este el pico más elevado de la serie.


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


666 734 603 626 645 665 765 832 1.060 1.164 1.189 1.248 1.325


Como ya se expresó, el Hospital de Clínicas es, de los

organismos analizados, el que dedica mayor proporción

de sus recursos a Gastos en Remuneraciones, tenien-

do en todo el período un porcentaje netamente superior

al sector Salud Pública, y situándose en guarismos muy

aproximados a los de la Administración Central.



observar que:


+99%, visualizándose siempre en el período un incre-

mento constante a partir del ejercicio 2006, luego de un

retroceso del año 2005 en donde se iguala al valor de

inicio de la serie.


va que el crecimiento de los gastos en remuneraciones

del Hospital de Clínicas es siempre superior al promedio

del Sector Salud Pública hasta el año 2008, teniendo a

partir del 2009 un crecimiento a un ritmo inferior a este.

Este menor ritmo, acentuado en el 2010, se debe a un

mayor aumento del presupuesto de ASSE, cuyo mayor

peso relativo marca la tendencia del sector.

73Período 2000 a 2012



2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


10% -9% -6% -3% 0% 15% 25% 59% 75% 79% 87% 99%


-2% -9% -17% -17% -13% 5% 21% 45% 81% 103% 118% 131%

A.S.S.E. (Ver Anexo 1)

La proporción de los recursos aplicados por ASSE a

sus gastos en remuneraciones se aproxima al prome-

dio del sector Salud Pública. Aquí caben las mismas

precisiones realizadas cuando se analizó el capitulo de

Gastos de Funcionamiento de este organismo.

Si bien la proporción se mantiene alrededor del 50%

hasta el año 2005, esta comienza a ascender a partir

de ese año, hasta mantenerse en un guarismo superior

a un 60% a partir del 2008.

A pesar de este aumento en la proporción el guarismo es

siempre inferior al que se observa en la Administración

Central, no siendo nunca la diferencia inferior a 7 puntos.

REMuNERacioNEs - % sobRE gasTos cTEs. - a.s.s.E.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

assE 49% 51% 52% 48% 49% 50% 54% 57% 60% 63% 65% 65% 64%


76% 67% 67% 76% 70% 70% 70% 70% 73% 77% 78% 79% 77%


49% 52% 54% 49% 48% 49% 51% 51% 52% 55% 59% 59% 62%


ASSE - Remuneraciones (% s/Gastos Ctes.)





observar que:


+147%, recuperándose recién en el 2006, con un in-

cremento del 8%, el nivel inicial del año 2000. A partir

de esa recuperación se inicia una tendencia creciente

hasta el 2012.


serva que el crecimiento de los gastos de remunera-

ciones de ASSE se corresponde con el crecimiento de

este. Como se analizó anteriormente se puede explicar

esta coincidencia por el mayor volumen relativo de sus

gastos que marcan la tendencia, notandose además

que a partir del año 2006 la suba superior al promedio

indica un crecimiento por encima de los otros organis-

mos públicos.

REMuNERacioNEs VaRiacióN PoRcENTual - (VaRiacióN aNual . basE año 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

assE -5% -10% -19% -19% -15% 8% 26% 53% 93% 121% 137% 147%


-2% -9% -17% -17% -13% 5% 21% 45% 81% 103% 118% 131%


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

assE 4.695 4.474 4.214 3.780 3.796 4.001 5.048 5.928 7.189 9.041 10.370 11.118 11.586


tos de funcionamiento de ASSE era, a valores constan-

tes del 2012 del orden de los $4.700 millones, llegando

al final del período a $11.600 millones, siendo siempre

su tendencia creciente a partir del año 2005, y, por lo

tanto, el último año de la serie tiene el pico más alto.

ASSE - Remuneraciones - Variación % s/ Año 2000

Período 2000 a 2012 75

8. Costos Laborales

INCIDENCIA DE LOS APORTES PATRONALES EN LOS ORGANISMOS PÚBLICOS

El Sistema Nacional Integrado de Salud (S.N.I.S.) fue

creado por la Ley N° 18.211 de 5 de diciembre de 2007

y en su articulo 11 dice que podrán integrar el mismo

los servicios de salud a cargo de "personas jurídicas

públicas, estatales y no estatales", y las Instituciones de

Asistencia Médica Colectivas (IAMC)

En su capítulo III se crea la Junta Nacional de Salud (JU.

NA.SA.), como organismo desconcentrado dependien-

te del Ministerio de Salud Pública y con los cometidos,

entre otros, de administrar el Seguro Nacional de Salud,

creado por la propia ley, y velar por la observancia de

los principios rectores y objetivos del S.N.I.S..

A su vez en su capitulo IV se organiza el Sistema por

Redes de Atención en Salud y se establece que las en-

tidades públicas o privadas podrán contratar entre sí o

con terceros las prestaciones incluidas en los progra-

mas integrales de atención a la salud que apruebe el

MSP, en lo que se da en llamar una complementariedad

de servicios, con el objetivo de aprovechar al máximo

los recursos disponibles en el sector.

Esta complementariedad, que figura en la base del sis-

tema, implica la compra y venta de servicios entre las

instituciones públicas y privadas, privadas entre sí y pú-

blicas entre sí.

A su vez la creación del Fondo Nacional de Salud (FO.

NA.SA.) por la Ley N° 18.131 de 18 de mayo de 2007,

como instrumento financiador del sistema o Seguro

Nacional de Salud, supone la competencia entre ASSE

(prestador o efector público del Sistema) y las institucio-

nes privadas (IAMC) en un régimen de libre competencia

de captación de afiliados amparados por el FONASA.

Sin entrar a considerar las particularidades jurídicas

de la JU.NA.SA. y su administración del FO.NA.SA. lo

que interesa ver en este capítulo, son los aspectos que

afectan a esta competencia, como son los costos di-

ferenciales entre los sectores los cuales impactan en

el precio de los servicios prestados y pasibles de ser

intercambiados.

En lo que atañe a los costos salariales se debe consi-

derar por un lado aquellos factores que afectan directa-

mente estos costos, como son los aportes patronales

y los beneficios sociales, que en el caso de los organis-

mos públicos requieren un crédito presupuestal para su

financiación y aquellos costos indirectos resultantes de

la cobertura del ausentismo laboral por determinadas

causas.

Esta última situación está referida alas licencias por en-

fermedad u otras causas puntuales, que en la actividad

privada están cubiertas por el BPS y en la actividad pú-

blica deben ser cubiertas por el propio organismo. En

los servicios de salud este factor puede ser relevante en

algunos casos puesto que la ausencia del titular debe

ser cubierta, en la generalidad de los casos, por la con-

tratación de un suplente, con el costo que ello implica.

En lo que se refiere a aportes patronales a la Seguridad

Social (BPS, Caja Militar o Caja Policial) no solamen-

te existen aportaciones diferenciales entre la actividad

pública y la privada sino que además se constatan re-

gimenes de exoneraciones que hacen particularmente

más significativa la diferencia de costos.

Al respecto, en la normativa del B.P.S., dentro del ca-

pítulo de exoneraciones impositivas y de aportes, esta-

blece que quedan incluidos aquellos establecimientos

de Asistencia Médica que en sus estatutos establezcan

que no persiguen fines de lucro, por lo cual se encuen-

tran exoneradas de aportes a la seguridad social la gran

mayoría de las Instituciones de Asistencia Médica Co-

lectivas privadas.


Régimen de aportes patronalesEl régimen general de aportación establecido para el

sector privado establece una contribución para el Ban-

co de Previsión Social, el Fondo de Reconversión Labo-

ral, y el FONASA. La generalidad de las IAMC aportarían

solo estos dos últimos conceptos (8), y las instituciones

8 las sociedades de asistencia médica que ajusten sus Estatutos a lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 60 de la ley Nº 13.349, de 29 de julio de 1965, gozarán de los beneficios establecidos por dicha disposición. al mismo régimen estarán sometidas aquellas sociedades que demuestren la ausencia de fines de lucro probadas por:

públicas tienen porcentajes diferenciales para la seguri-

dad social, un aporte exclusivo para el Fondo Nacional

de Viviendas, no contribuyen al F.R.L. y no están in-

cluidos en el FONASA el Hospital Militar ni el Hospital

Policial:

a. El hecho de no haber efectuado ningún reparto o distribución de utilidades desde la vigencia de dicha ley. b. las disposiciones de sus Estatutos en que se establezca que el ulterior destino de sus bienes sea el de su entrega al Estado. Fuente: art.510 ley 13.892 de 19.10.70. Ref.: Art.60 Ley 13.349 de 29.07.65. (Fuente : www.bps.gub.uy)

aportación sector privado iaMcassE

H.cliNicasH.MiliTaR H.Policial(*)

seg.social 7,500% 0,000% 19,500% 19,500% 15,000%

F.R.l. 0,125% 0,125% 0,000% 0,000% 0,000%

F.N.V. 0,000% 0,000% 1,000% 1,000% 1,000%

sub Total 7,625% 0,125% 20,500% 20,500% 16,000%

FoNasa 5,000% 5,000% 5,000% 0,000% 0,000%

ToTal 12,625% 5,125% 25,500% 20,500% 16,000%

9(*)

9 ( *) a partir del 2013 el Ministerio del interior comienza a aplicar una norma legal vigente que determina un aporte patronal similar al resto de la administración central, del 19,5% a la seguridad social.

La diferencia de aportes entre cada uno de estos acto-

res se traduce en el siguiente cuadro, visualizando en

diFERENcia dE aPoRTacióN

sector privado iaMcassE

H.cliNicasH.MiliTaR H.Policial

sector privado ** 7,500% -12,875% -7,875% -3,375%

iaMc -7,500% ** -20,375% -15,375% -10,875%

H. MiliTaR 7,875% 15,375% -5,000% ** 4,500%

assE- H.cliNicas

12,875% 20,375% ** 5,000% 9,500%

H.Policial 3,375% 10,875% -9,500% -4,500% **

las filas las diferencias de aportes, en más o en menos,

respecto a los organismos de las columnas:

En el cuadro anterior se aprecia que las IAMC que se

encuentran exoneradas por los aportes del BPS siem-

pre tienen menor aportación que el resto, en un rango

que va desde el 7,5% hasta el 19,375%.

Partiendo de los valores nominales de las remunera-

ciones pagadas por cada organismo y para calcular el

efecto de los aportes patronales sobre el item, se exclu-

ye el aporte del FONASA (5%), y se utilizan los siguien-

tes deflactores en cada caso:

77Período 2000 a 2012

assE-H.clinicas.-H.Militar Hospital Policial com.apoyo Patronato

Nominal c/ap. 120,50% 116,00% 107,625%

aportes 20,50% 16,00% 7,625%

deflactor 17,012% 13,793% 7,085%

Otro de los elementos que influye en el costo de las re-

muneraciones son los "Beneficios sociales", identifica-

dos en el sub grupo 7 del grupo 0 del clasificador por

objeto del gasto del Sistema de Información Financiera

(SIIF). Este sub grupo 07 "Beneficios familiares" agrupa

los conceptos tales como: Prima por matrimonio, Prima

por nacimiento, Hogar Constituido, Prestaciones por hijo.

La generalidad de estas prestaciones sociales en el

sector privado son sustentadas por el Banco de Pre-

visión Social, y en cambio en los organismos públicos

son financiadas con sus propios créditos presupuesta-

les, integrando por lo tanto su costo salarial.

Otro elemento diferencial, y que no está estimado, es

el correspondiente a la licencia por enfermedad, ya que

en el sector privado este costo es sustentado por un

Subsidio por Enfermedad, de cobertura parcial y admi-

nistrado por el BPS, cuando en el sector público tiene

una cobertura total y es financiado con sus recursos

presupuestales.10(#)

Este último elemento, como se señaló anteriormente,

es particularmente significativo en los servicios de salud

por dos factores, uno es el alto índice de ausentismo

por este motivo, y el otro es la necesidad de cober-

tura inmediata de los funcionarios amparados por esa

causal. Para el cálculo de su incidencia en el compo-

nente salarial no se tienen elementos de cálculo para su

análisis por lo que no se incluye en el estudio.

Para la determinación de los costos, que sí pueden ser

estimados, se tomaron las obligaciones presupuestales

registradas con cargo al objeto 07"Beneficios Familia-

res" y a valores de diciembre de 2012:

10 (#) Por una resolución del directorio de assE se aprobó un régimen de descuentos por faltas por enfermedad similar al del sector Privado, el cual no es aprobado por el Tribunal de cuentas por no ajustarse al sistema legal vigente para el sector público. Estos descuentos sin embargo hasta el momento no generan ningún ahorro presupuestal.

bENEFicios socialEs - MilloNEs dE PEsos a ValoREs dE diciEMbRE dE 2012

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

18 15 14 16 16 16 15 17 18 20 21 21 22

Hospital Policial

7 7 6 6 6 6 6 7 7 8 8 6 7


9 7 7 10 13 11 14 12 13 13 13 13 14

a.s.s.E. 58 53 49 48 47 49 57 63 80 90 95 101 112

Aplicando los deflactores para calcular el costo de los

aportes patronales, e incorporando los Beneficios so-

ciales se muestran los siguientes valores para cada or-

ganismo:

HOSPITAL MILITAR

Al Hospital Militar los aportes patronales le significan

una erogación de casi $190 millones en el año 2012,

siendo los beneficios sociales pagados, de algo más

del 10% de esos montos ($22 millones). En relación a

las remuneraciones pagadas la suma de estos costos

directos asciende a entre un 19 y 20% de estas y re-

presentan entre un 9 y 12% de los gastos corrientes del

organismo, llegando en cifras absolutas a un máximo

de $211 millones anuales.

En grandes números significa que prácticamente los cos-

tos de los servicios prestados por el Hospital Militar se en-

carecen en más de un 10% por estos dos componentes.


REMuNERacioNEs a ValoREs dE dic.2012

HosPiTal MiliTaR

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos c/ aportes

726 725 670 576 576 599 621 634 683 907 936 1.015 1.109

aportes patronales

124 123 114 98 98 102 106 108 116 154 159 173 189

beneficios sociales

18 15 14 16 16 16 15 17 18 20 21 21 22

Total diferencia 142 139 127 113 114 118 121 125 135 174 180 194 211

Porcentaje s/remunerac.

20% 19% 19% 20% 20% 20% 19% 20% 20% 19% 19% 19% 19%

Total gastos corrientes

1.531 1.291 1.128 1.293 1.314 1.351 1.270 1.351 1.441 1.674 1.640 1.759 1.830

Porcentaje s/gtos. ctes.

9% 11% 11% 9% 9% 9% 10% 9% 9% 10% 11% 11% 12%

HOSPITAL POLICIAL

REMuNERacioNEs a ValoREs dE dic.2012 - HosPiTal Policial

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos c/ aportes

342 341 389 346 341 346 342 386 398 495 558 623 823

aportes patronales

47 47 54 48 47 48 47 53 55 68 77 86 114

beneficios sociales

7 7 6 6 6 6 6 7 7 8 8 6 7



16% 16% 15% 16% 16% 16% 16% 16% 16% 15% 15% 15% 15%


1.189 1.219 1.080 1.026 1.062 988 1.103 1.188 1.262 1.436 1.585 1.639 1.786


5% 4% 6% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 6% 7%

En el caso del Hospital Policial se observan guarismos

menores de incidencia de estos costos que en el Hos-

pital Militar, y el encarecimiento se ubica en un rango

del 15 a 16% sobre el item remuneraciones y entre un

4 y un 7% sobre los gastos corrientes. Esta menor inci-

dencia tiene que ver por un lado por una menor tasa de

aportación (16% contra un 20,5%) y por otro por una

menor incidencia del componente salarial en el total de

los gastos corrientes.


En el Hospital de Clínicas, que tiene las mismas tasas

de aportación que ASSE (20,5%), la incidencia de estos

costo alcanza a valores de entre el 18 y 19% sobre el

rubro de remuneraciones y a un rango del 12 a 14%

sobre el total de gastos corrientes. En cifras absolutas

representa una cantidad nada despreciable de $240

millones al año.

79Período 2000 a 2012

REMuNERacioNEs a ValoREs dE dic.2012 - HosPiTal dE clÍNicas

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos c/ aportes

666 734 603 626 645 665 765 832 1.060 1.164 1.189 1.248 1.325

aportes patronales

113 125 103 107 110 113 130 141 180 198 202 212 225

beneficios sociales

9 7 7 10 13 11 14 12 13 13 13 13 14



18% 18% 18% 19% 19% 19% 19% 18% 18% 18% 18% 18% 18%


919 1.027 894 909 942 981 1.126 1.231 1.520 1.710 1.547 1.624 1.716


13% 13% 12% 13% 13% 13% 13% 12% 13% 12% 14% 14% 14%

A.S.S.E.

En el caso de ASSE, para completar el análisis, se de-

bieron deflactar las remuneraciones pagadas por las Co-

misiones de Apoyo y el Patronato del Psicópata por un

coeficiente, y las pagadas por el Grupo 0 por otro, en

razón de la diferencia de aportes patronales entre estos.

Se incluyen luego los beneficios sociales imputados

por ASSE, y se obtiene una diferencia de costos totales

que se sitúa al final de la serie en un rango de $1.700

millones, con un porcentaje relativo del 15% sobre las

remuneraciones pagadas, y de un 10% sobre los Gas-

tos Corrientes.

REMuNERacioNEs a ValoREs dE dic.2012 - a.s.s.E.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos c/ aportes-Patronato y c.a:

1.521 1.354 1.333 1.190 1.235 1.275 1.531 1.846 2.426 3.047 3.790 3.841 3.541

sueldos c/ aportes- assE (R.0)

3.174 3.121 2.881 2.591 2.562 2.726 3.517 4.081 4.763 5.994 6.580 7.277 8.045

Total sueldos c/aportes

4.695 4.474 4.214 3.780 3.796 4.001 5.048 5.928 7.189 9.041 10.370 11.118 11.586

aportes patronales – Patronato y c.a.

108 96 94 84 87 90 108 131 172 216 269 272 251

aportes patronales – assE

540 531 490 441 436 464 598 694 810 1.020 1.119 1.238 1.369

beneficios sociales assE

58 53 49 48 47 49 57 63 80 90 95 101 112

Total aportes y beneficios

706 680 634 573 571 603 764 888 1.063 1.326 1.483 1.611 1.731

Porcentaje s/Remuneraciones

totales15% 15% 15% 15% 15% 15% 15% 15% 15% 15% 14% 14% 15%


9.564 8.707 8.042 7.882 7.779 8.032 9.311 10.349 12.015 14.377 15.964 17.060 17.972


7% 8% 8% 7% 7% 8% 8% 9% 9% 9% 9% 9% 10%

Período 2000 a 2012 81

9. Costos diferenciales y complementación de servicios

Como se anotó más arriba la diferencia de costos sa-

lariales entre el sector público y el privado afecta la

operatividad de complementación de servicios, que se

marca como uno de los objetivos del Sistema Nacional

Integrado de Salud.

Este es un aspecto que no puede haber pasado des-

apercibido al equipo económico y a los impulsores del

diseño del SNIS, ya que por el volumen de las cifras

cualquier variación afectaría el equilibrio de las finanzas

públicas.

Desde el punto de vista macroeconómico la reducción

de aportes patronales debería ser compensada por un

incremento de la asistencia financiera a la seguridad so-

cial, ya sea en las otorgadas al BPS como a las Cajas

Militar y Policial.

Es bien sabido que nuestros sistemas jubilatorios no se

autofinancian, y por lo tanto necesitan la cooperación

de Rentas Generales, aún a pesar de la afectación de

determinados porcentajes de impuestos (por ejemplo

7 puntos de la tasa básica del iva en el caso del BPS).

Sin embargo, cuales serían las conclusiones de la cons-

tatación de esta inequidad de costos entre el sector pú-

blico y el privado para la complementación de servicios

de salud?

En principio toda exoneración o renuncia fiscal siempre

tiene implícito un componente de gasto presupuestal.

En este caso la exoneración de aportes jubilatorios a

determinado colectivo empresarial, como lo son algu-

nos prestadores de servicios de salud, llevan consigo

un incremento del gasto contabilizado en el inciso 22

“Transferencias a la Seguridad Social”. La reducción de

este componente del gasto salarial en los organismos

públicos supondría un incremento del egreso presu-

puestal en el mismo inciso, con el mismo volumen que

la disminución, y por una cifra aproximada a los $2000

millones, equivalentes a unos $100 millones de dólares

americanos, cuestión que indudablemente afectaría el

equilibrio fiscal.

Como se podría lograr el equilibrio de costos en el SNIS

sin afectar este equilibrio fiscal?

Qué alternativas se deberían manejar para contemplar

ambos equilibrios, sin afectar a las Finanzas Públicas y

al Sistema Nacional Integrado de Salud?

Se debería incrementar el presupuesto de los organis-

mos públicos para compensar la diferencia de costos?

Se debería propiciar una exoneración de aportes pa-

tronales sin reducción de presupuesto en estos orga-

nismos?

La eliminación de las exoneraciones, supondría un in-

cremento del costo de los servicios ofrecidos por la sa-

lud privada?

La última pregunta debería ser respondida positiva-

mente puesto que el aumento de costo salarial incidi-

ría directamente sobre el cálculo. La exoneración de

aportes de los organismos públicos, o su reducción a

niveles similares a los generales de la actividad privada

(7,5%) supondría un equilibrio o igualdad de oportuni-

dades entre efectores públicos y privados y a su vez

una transparencia de las cuentas públicas. No nece-

sariamente se debería mantener el mismo nivel de los

presupuestos de los organismos puesto que ellos cum-

plen sus cometidos, en menor o mayor medida, con

sus asignaciones y con los costos salariales presentes.

Si se considera aisladamente este componente, se de-

bería propiciar, en caso de acceder a una exoneración

o reducción de aportes, una baja de los créditos presu-

puestales en montos similares, de manera de mantener


el equilibrio de ambos sistemas, el macroeconómico

fiscal y el de salud.

Sin embargo, realizados o no los ajustes presupuestales,

es necesario contemplar estas diferencias de costos en

el momento de estimar los costos de los servicios pres-

tados y vendidos al sector privado cuando se trate de la

complementariedad de los servicios de salud entre am-

bos sectores regulado e impulsado por el SNIS.

Sin perjuicio de ello, y particularmente en el caso de

ASSE la diferencia de costos salariales afecta el ajuste

de los créditos presupuestales previsto por el articulo

59 de la Ley Nª 18.211 de 5 de diciembre de 2007.

La reducción del costo de la cuota promedio de ASSE

tendría como consecuencia inmediata el incremento de

los créditos presupuestales del organismo. Al respecto

este articulo11, en lo sustancial, expresa que los créditos

de ASSE se ajustarán por la diferencia de la recauda-

ción de las cuotas del FONASA, recaudadas por el BPS

(las cuales se encuentran valoradas teniendo en cuenta

11 art.59 ley N° 18.211 de 5/12/2007 : “los créditos de la administración de los servicios de salud del Estado, creada por ley número 18161, de 29 de julio de 2007, con financiación 1.2 "Recursos con afectación Especial", se ajustarán mensualmente de acuerdo al monto de la recaudación correspondiente a dicho organismo por concepto de cuota salud, a cuyos efectos el administrador del Fondo Nacional de salud remitirá la información necesaria al Ministerio de Economía y Finanzas.simultáneamente se reducirán los créditos correspondientes a la financiación 1.1 "Rentas generales", en el importe anualizado resultante a la variación mensual en el número de usuarios amparados por el seguro Nacional de salud inscriptos en el padrón de la administración de los servicios de salud del Estado, multiplicado por el costo promedio por usuario de dicho organismo. dicho costo promedio será determinado por el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de salud Pública.El Ministerio de Economía y Finanzas comunicará a la contaduría general de la Nación el monto de las modificaciones presupuestales dispuestas en los incisos precedentes, así como el resultante del artículo octavo de la ley número 18131, de 18 de mayo de 2007.la administración de los servicios de salud del Estado comunicará a la contaduría general de la Nación y a la oficina de Planeamiento y Presupuesto la distribución a nivel de unidad ejecutora, grupo y objeto de gasto y proyecto de inversión, de las modificaciones presupuestales dispuestas en la presente norma, sin la cual no podrá ejecutar los créditos a que refiere el presente artículo.”

el factor de riesgo por edad y sexo) y la cuota “prome-

dio” del organismo. Este ajuste, generalmente al alza,

se produce porque el monto de esta cuota promedio

es inferior al que abona el FONASA a los efectores pú-

blicos y privados.

Si se relativizara el valor de esta cuota promedio te-

niendo en cuenta la diferencia de aportes patronales su

monto debería ser menor y por lo tanto el ajuste al alza

sería mayor, incrementándose automáticamente el pre-

supuesto de ASSE por imperio de la norma legal.

COSTOS FINANCIEROS

Además de la diferencia del costo salarial desarrollado

anteriormente existen otros elementos que inciden en

sentido inverso, siendo uno de los más relevantes, y

que ya fue mencionado anteriormente, el correspon-

diente a los costos financieros.

Las empresas privadas, tengan o no suficiente capital

de giro, para sustentar sus actividades corrientes o para

expandir sus servicios e incurrir en nuevas inversiones,

siempre tienen implícito un costo financiero. Este costo

puede ser directo en caso de recurrir a préstamos en el

sistema bancario, cuya consecuencia se resume en el

pago de intereses, contabilizados en ese rubro, o indi-

rectos, determinado por el “costo del dinero” el cual se

estima en función de parámetros del mercado financie-

ro. En ambos casos este “costo” incide directamente

sobre el de los bienes o servicios producidos.

En los organismos públicos en cambio el costo finan-

ciero de sus actividades, ya sea de gastos corrientes

como de las inversiones es soportado por Rentas Ge-

nerales e imputado presupuestalmente en el inciso 20

Servicio de la Deuda Pública.

A la hora de establecer comparaciones y compensa-

ciones este factor debería ser tomado en cuenta en las

proyecciones de los diferentes efectores, las cuales so-

lamente es posible realizarlas en base a estimaciones

y supuestos, dado que este elemento no se encuentra

presente en los organismos públicos, y es relativamente

variable en los efectores privados. Este factor, directo o

indirecto, debería determinar una proyección contable a

introducirse en las comparaciones.

Simplemente se menciona este item como una contra-

partida al mayor costo salarial soportado por algunos

actores y a los efectos de introducir un nuevo elemento

relevante a la hora de realizar las comparaciones.

83Período 2000 a 2012

SALARIO VACACIONAL

Si bien este elemento puede parecer no relevante o un

costo marginal en relación a la comparación de los cos-

tos salariales del sector público con el sector privado,

tiene particular incidencia en la programación financiera

de las instituciones.

En el sector privado el trabajador tiene el derecho al

cobro de una compensación salarial en oportunidad de

hacer uso de la licencia anual, como la expresa la ley,

para “el mejor goce de su licencia”, equivalente al sala-

rio líquido del descanso generado.

En líneas generales cada trabajador genera, a partir del

primer año de trabajo un descanso pago de 20 días

de licencia anual a los cuales se le adicionan, en años

posteriores, más días por antigüedad.

Esta norma abarca a todos los trabajadores, públicos o

privados, pero solamente a estos últimos se les abona

esta compensación especial.

Este costo diferencial entre ambos sectores, que jue-

ga a favor del sector público, puede ser estimado en

grandes números, realizando el cálculo de cual sería el

costo salarial del sector público si se generalizara este

beneficio a todo el colectivo de los trabajadores.

En líneas generales, y sin tomar en cuenta, por no tener

los elementos para realizar otra proyección, la licencia

real generada por los trabajadores del sector, se puede

estimar un costo anual equivalente al liquido de 20 días

anuales de salario, esto es un 67% del salario mensual,

y de este un un 80% 12(1). Previamente se debe deflactar

el total de las remuneraciones anuales a los efectos de

quitar la incidencia de las cargas legales 13(2)

La incidencia del salario vacacional en las remunera-

ciones pagadas en cada organismo se expresa a con-

tinuación:

12 (1) se toma en cuenta la deducciones del Montepío (15%) y el Fonasa (5%), se excluye la incidencia del iRPF, lo que da un 20% de deducciones sobre el salario nominal.

13 (2) se deducen para el Hospital de clínicas y assE el 25,5% (bPs 19,5%, FNV 1% y Fonasa 5%), para el Hospital Militar el 20,5% (19,5% caja Militar y 1% FNV) y para el Hospital Policial el 16% (19,5% caja Policial y 1% FNV).

salaRio VacacioNal EsTiMado (*)


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar 25 25 23 20 20 21 21 22 23 31 32 35 38



22 24 20 21 21 22 25 27 35 38 39 41 44

assE 154 147 138 124 125 131 166 195 236 297 341 365 381

Total 213 208 195 177 178 186 224 257 309 384 432 463 491

(*) se estima un salario líquido de 20 días anuales de salario: 67% de la decimo tercera parte de los salarios anuales por un 80% (20% aportes personales).

Matemáticamente el salario vacacional representa en-

tre un 3,3% y un 3,6% del total de las remuneraciones

pagadas en cada organismo, lo que equivale a afirmar

que comparativamente este porcentaje incide negativa-

mente en los salarios pagados, como componente de

la estructura de costos del Sector Privado, en compa-

ración con el Sector Público.

Cual sería la incidencia de este factor en la estructura

de costos del Sector Público?

La estructura de los gastos corrientes, expresados a

valores constantes en millones de pesos uruguayos, en

la serie, es la siguiente:


ValoREs coNsTaNTEs dE diciEMbRE dE 2012 (MilloNEs dE PEsos uRuguayos)


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hospital Militar

1.531 1.388 1.087 1.334 1.313 1.407 1.309 1.424 1.469 1.768 1.662 1.832 1.822

Hospital Policial

1.189 1.219 1.080 1.026 1.062 988 1.103 1.188 1.262 1.436 1.585 1.639 1.786


939 1.040 911 922 950 993 1.135 1.237 1.525 1.719 1.552 1.630 1.718

assE 9.564 8.941 8.033 7.956 7.688 8.144 9.568 10.755 13.160 15.148 16.420 17.829 18.567

Comparando la estimación de los gastos que se ori-

ginarían por la aplicación del salario vacacional en el

sector se observan los siguientes porcentajes:

iNcidENcia dEl salaRio VacacioNal EN los gasTos coRRiENTEs

(Porcentaje sobre gastos corrientes)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012




2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 3% 3% 3%

assE 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2%

Como conclusiones generales se puede afirmar que, de

extender el beneficio del salario vacacional a la globali-

dad de los trabajadores, en el sector público o privado,

los gastos corrientes de los organismos analizados se

verían incrementados entre un 1% y un 3%, dependien-

do del organismo y del año analizado.

Período 2000 a 2012 85

10. Financiamiento

Las fuentes de financiamiento presupuestal están in-

cluidas en los clasificadores del Sistema Integrado de

Información Financiera (SIIF) que sirve como soporte

para la administración de los créditos y de las registra-

ciones contables de la ejecución.

A los efectos de no aportar datos inútiles en este traba-

jo, nos referiremos a aquellas fuentes de financiamiento

que se verificaron en la ejecución del gasto en los años

incluidos en la serie:

Financiaciones internas

11 – Rentas Generales

12 – Recursos con Afectación Especial

18 – Fondos de Terceros declarados por Ley

Financiaciones externas

21 - Endeudamiento externo para Proyectos Específi-

cos

42 – Donaciones y legados recibidos del exterior fuera

del presupuesto.

11 – Rentas Generales

Es la principal fuente de financiamiento del presupues-

to y se nutre básicamente de la recaudación tributaria,

centralizada en más de un 80% en las Cajas Recauda-

doras Dirección General Impositiva y Dirección Nacional

de Aduanas, distribuyendose el otro 20% entre las otras

oficinas estatales. A su vez, desde el punto de vista fi-

nanciero, alimenta la cuenta Tesoro Nacional que refleja

las disponibilidades con que cuenta el Estado para ha-

cer frente a sus obligaciones, internas y externas, y que

se conforma por la suma de los saldos acreedores que

tiene el Gobierno Central 14(*) (Ministerio de Economía y

Finanzas) en los bancos estatales (Banco de la Repúbli-

ca O. Del Uruguay y Banco Central).

12 – Recursos con Afectación Especial

Originalmente llamada “Proventos”, luego “Fondos ex-

trapresupuestales”, “Recursos de libre disponibilidad” y

últimamente “Recursos con afectación especial”, sinte-

tizandose en este último nombre el concepto que agru-

pa origenes distintos, como afectación de impuestos

o precios, venta de servicios u otros eventos similares.

Esta fuente fue particularmente significativa en algunas

unidades ejecutoras del presupuesto nacional, y repre-

sentó, en las décadas posteriores al reingreso a la de-

mocracia en 1985, un importante recurso utilizado para

generar incrementos salariales vinculados a la recauda-

ción tributaria, comisiones, tasas o ventas de servicios.

En otros organismos, en cambio, se utilizó esta fuente

exclusivamente para solventar gastos de funcionamien-

to e inversiones, dependiendo en general su utilización

de la aprobación de normas legales que autorizaron

esos u otros destinos.

14 (*) ley N° 14.867 de 24 de enero de 1979: art.8 :”a partir del 1 de enero de 1979, los saldos acreedores de las cuentas bancarias, las dependencias comprendidas en el presupuesto nacional y los demás organismos públicos que establezca el Poder Ejecutivo, se computarán a los efectos de determinar la disponibilidad del Tesoro Nacional. lo dispuesto precedentemente no afecta la disponibilidad de los fondos por parte de los titulares de las respectivas cuentas.”


18 – Fondos de terceros declarados por ley

Los fondos de terceros no integran las financiaciones

presupuestales, y se consideran tales (fondos de ter-

ceros) por así definirlo las normas legales. Sólo existen

en algunos Ministerios, tales como Turismo y Depor-

tes, Defensa Nacional e Interior. En estos dos últimos

constituyen una de las fuentes de financiamiento de los

Hospitales Militar y Policial y se nutren por el aporte de

los empleados de ambos Ministerios para financiar par-

cialmente sus Servicios de Salud. Al no ser recursos

presupuestales, por definición, su utilización no tendría

que tener los controles externos requeridos para los

fondos presupuestales, esto es el cumplimiento de la

normativa contenida en el TOCAF, o la intervención pre-

ventiva del Tribunal de Cuentas. Lo discutible de su tra-

tamiento contable es que estos fondos se integran a las

demás fuentes por lo que debería ejercerse un control

sobre los gastos independientemente del origen de los

fondos. La no exigibilidad legal de la aplicación de las

normas no significa que esos organismos no cumplan

con estos requisitos al momento de la ejecución de es-

tos gastos, es decir realicen los mismos procedimien-

tos que con el resto de los créditos presupuestales.

21 - Endeudamiento externo para proyec-tos específicos.

Como contrapartida de la obtención de estos recur-

sos se computa un incremento del pasivo del Gobier-

no Central, Ministerio de Economía y Finanzas, con los

organismos internacionales, como el Banco Mundial o

Banco Interamericano de Desarrollo, u otros organis-

mos de financiamiento.

El pasivo es asumido por el gobierno, quien se hace

cargo del pago de las amortizaciones y los intereses

los cuales son imputados al inciso 20 “Deuda Pública”,

y los fondos utilizados en los proyectos de inversión o

funcionamiento ejecutados por los organismos, y en

beneficio de estos.

Estos “Proyectos específicos” son generalmente nego-

ciados por el gobierno entrante y están vinculados con

las políticas públicas previstas en los planes de gobier-

no a desarrollar en el quinquenio presupuestal.

42 “Donaciones y legados recibidos del exterior fuera del presupuesto.

Son Donaciones recibidas puntualmente de organismos

o gobiernos del exterior, y generalmente con un destino

específico o modo (donaciones modales). Como todas

donaciones, internas o externas, deben ser aceptadas

por el gobierno u organismo público, de acuerdo a lo

establecido por las normas legales específicas, y una

vez ingresadas se asimilan a fondos de terceros, ya que

no constituyen fondos presupuestales.

En las Rendiciones de Cuentas (Balances de Ejecución

Presupuestal) presentadas anualmente al Parlamento

por el Poder Ejecutivo y organismos del articulo 220 de

la Constitución de la República, se incluyen los fondos

ejecutados o gastados como datos complementarios a

la ejecución presupuestal y al sólo efecto informativo,

fuera del balance.

Realizadas estas aclaraciones iniciales trataremos de

responder una pregunta: ¿quien financia la salud pú-

blica?

Para contestar esta interrogante se analizó la ejecución

del gasto (presupuestal y no presupuestal) de cada uno

de los organismos públicos vinculados a la salud.

87Período 2000 a 2012

TOTAL DE GASTOS EN SALUD PÚBLICA

Analizando los gastos del sector por fuente de financia-

miento, en la serie, tenemos el siguiente cuadro:

ToTal gasTos E iNVERsioNEs salud Pública

(Millones de pesos corrientes)

año 11.RRgg 12-.R.a.E. 18. Fdo.Terc. 33.donac. internas

42.donac. Exterior

21.Prést. internac. Total

2000 4.607 287 0 0 0 0 4.894

2001 4.525 229 0 0 0 0 4.754

2002 4.562 250 0 0 0 0 4.812

2003 5.267 210 268 0 0 0 5.744

2004 5.718 238 367 0 0 0 6.324

2005 6.203 229 337 0 0 0 6.769

2006 7.603 251 373 8 16 0 8.251

2007 9.063 298 416 4 46 0 9.827

2008 11.806 319 542 6 100 0 12.773

2009 13.395 1.449 649 0 156 0 15.650

2010 15.217 1.863 654 0 45 0 17.779

2011 17.302 2.412 739 2 3 131 20.588

2012 18.842 3.969 887 13 5 41 23.757

Transformando las cifras en porcentajes se muestran

las siguientes cifras:

ToTal gasTos E iNVERsioNEs salud Pública

(Porcentajes)

año 11.RRgg 12-.R.a.E. 18. Fdo.Terc. 33.donac. internas

42.donac. Exterior

21.Prést. internac. Total

2000 94% 6% 0% 0% 0% 0% 100%

2001 95% 5% 0% 0% 0% 0% 100%

2002 95% 5% 0% 0% 0% 0% 100%

2003 92% 4% 5% 0% 0% 0% 100%

2004 90% 4% 6% 0% 0% 0% 100%

2005 92% 3% 5% 0% 0% 0% 100%

2006 92% 3% 5% 0% 0% 0% 100%

2007 92% 3% 4% 0% 0% 0% 100%

2008 92% 2% 4% 0% 1% 0% 100%

2009 86% 9% 4% 0% 1% 0% 100%

2010 86% 10% 4% 0% 0% 0% 100%

2011 84% 12% 4% 0% 0% 1% 100%

2012 79% 17% 4% 0% 0% 0% 100%


Financiamiento Gastos Salud Pública - % de Fuente de Financiamiento s/total del gasto

Las conclusiones más relevantes del cuadro anterior se

pueden resumir en:

La principal fuente de financiamiento del Presupues-

to Nacional la constituye Rentas Generales, la cual

alcanza a un máximo del 95% del total en el período

analizado.

Sin embargo se nota que esta fuente es desplazada

progresivamente a partir del ejercicio 2008, funda-

mentalmente por la financiación 12 “Recursos con

afectación especial”, la cual llega a un 17% del total

en el año 2012.

La Fuente de Financiamiento 18 “Fondos de terceros de-

clarados por ley” se mantiene en un 4% en los últimos

años, habiendo alcanzado un máximo del 6% en el año

2004.

Particularmente se analizará a continuación como se

financian los presupuestos de cada uno de los orga-

nismos analizados, tomando el total del gasto, inclui-

das las inversiones.

HOSPITAL MILITAR

Los valores corrientes expresan las siguientes cifras:

HosPiTal MiliTaR

(Millones de pesos corrientes)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

1.1 Rentas generales 477 503 478 513 547 591 636 698 791 1.015 1.130 1.271 1.428

1.2 R.a.E. 111 21 20 3 0 0 0 0 0 0 0 0 5

1.8 Fdos.de Terceros 0 0 0 164 217 233 203 258 313 359 293 368 407

3.3 donac.y legados internos

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

4.2 donac.y legados Exterior 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

2.1 Préstamos internac. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Totales 588 523 497 680 764 824 840 957 1.104 1.374 1.424 1.639 1.840

89Período 2000 a 2012

Con la siguiente proporcionalidad:

HosPiTal MiliTaR - PoRcENTaJEs sobRE El ToTal aNual

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

1.1 Rentas generales

81% 96% 96% 75% 72% 72% 76% 73% 72% 74% 79% 78% 78%

1.2 R.a.E. 19% 4% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

1.8 Fdos.de Terceros

0% 0% 0% 24% 28% 28% 24% 27% 28% 26% 21% 22% 22%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

4.2 Donac.y le-

gados Exterior0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

2.1 Préstamos internac.

0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Totales 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Gráficamente se observa que Rentas Generales llega a financiar hasta el 96% del total de gastos del Hospital Militar

(años 2001-2002) oscilando luego este porcentaje entre el 72 y el 78%. El resto, entre el 22 y 28%, lo soportan

fundamentalmente los aportes de los funcionarios y usuarios del sistema .

Hospital Militar - Fuentes de Financiamiento (% s/total de gastos)


HOSPITAL POLICIAL

El financiamiento de los gastos del hospital, en valores

corrientes tiene las siguientes expresiones numéricas:

HosPiTal Policial - (MilloNEs dE PEsos coRRiENTEs)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


330 360 383 419 444 475 514 634 689 830 962 1.093 1.392

1.2 R.a.E. 102 104 72 5 14 6 12 17 13 20 24 36 35


0 0 0 103 151 104 170 158 230 291 361 370 480


0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

4.2 donac.y legados Exterior

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Totales 433 464 455 528 609 585 696 809 932 1.141 1.346 1.499 1.907

Las fuentes de financiamiento, reflejadas en valores

porcentuales, sobre el total de los gastos en cada ejer-

cicio se expresan a continuación:

HosPiTal Policial - PoRcENTaJEs sobRE El ToTal aNual

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


76% 78% 84% 79% 73% 81% 74% 78% 74% 73% 71% 73% 73%

1.2 R.a.E. 24% 22% 16% 1% 2% 1% 2% 2% 1% 2% 2% 2% 2%


0% 0% 0% 20% 25% 18% 24% 20% 25% 25% 27% 25% 25%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Totales 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Y gráficamente:

91Período 2000 a 2012

Hospital Policial - Fuentes de Financ. (% s/total de

gastos)

Los gastos del Hospital Policial se financian mayormen-

te por la fuente de Rentas Generales, pero se nota un

crecimiento relativo en casi todo el período de la fuente

1.8 “Fondos declarados de terceros”, esto es el aporte

de los propios beneficiarios o usuarios del sistema. Esta

fuente recién se comienza a registrar contablemente en

el ejercicio 2003, sustituyendo a la 1.2 “Recursos con

afectación especial”, ya que en ese año se produce la

“formalización legal” de los aportes personales.

Rentas Generales llega a financiar un 84% del total de

los gastos en el ejercicio 2002, bajando progresivamen-

te este porcentaje hasta constituir alrededor del 73%

a partir del 2009. Significa que alrededor del 27% del

presupuesto de este Hospital es financiado ya sea por

venta de servicios (financiación 12) o por aportes perso-

nales (financiación 18), siendo el aporte de la sociedad

(Rentas Generales) el 73% mencionado.


El Hospital de Clínicas, en el período analizado financió sus gastos con las siguientes fuentes y en las cifras que se

indican a continuación:

HosPiTal dE clÍNicas - (MilloNEs dE PEsos coRRiENTEs)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


341 393 363 435 479 523 613 691 903 1.124 1.166 1.397 1.540

1.2 R.a.E. 2 2 25 42 56 68 79 99 104 80 97 99 178

1.8 Fdos.de Terceros 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


0 0 0 0 0 0 8 4 6 0 0 2 0


0 0 0 0 0 0 16 46 100 156 45 3 5


0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Totales 343 395 388 477 536 591 715 839 1.113 1.359 1.307 1.501 1.723

Y con los siguientes porcentajes:


HosPiTal dE clÍNicas - PoRcENTaJEs sobRE El ToTal aNual

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


99% 99% 93% 91% 90% 89% 86% 82% 81% 83% 89% 93% 89%

1.2 R.a.E. 1% 1% 7% 9% 10% 11% 11% 12% 9% 6% 7% 7% 10%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 1% 0% 0% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 5% 9% 11% 3% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Totales 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

El Hospital de Clínicas es la institución que requiere el

mayor financiamiento de Rentas Generales, llegando en

algunos años casi al 100% del total. La fuente 12 “Re-

cursos con afectación especial” en algunos años del

período llega a más del 10% y se debe fundamental-

mente a venta de servicios con alta tecnología aplicada.

La financiación 4.2 “Donaciones y legados del exterior”

se debe fundamentalmente a los aportes de la Repúbli-

ca Bolivariana de Venezuela con destino a la refacción

del inmueble sede del hospital, cuya aplicación de re-

cursos se verifica entre los ejercicios 2006 y 2010.

Hospital de Clínicas - Fuentes de Financiamiento ( % s/ total de gastos)

93Período 2000 a 2012

A.S.S.E.

La Administración de los Servicios de Salud del Estado

se financió en cambio de la siguiente forma:

assE - (MilloNEs dE PEsos coRRiENTEs)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

1.1 Rentas generales 3.458 3.270 3.338 3.900 4.247 4.613 5.840 7.040 9.423 10.426 11.959 13.541 14.481

1.2 R.a.E. 72 102 133 159 168 156 160 182 201 1.349 1.742 2.277 3.752

1.8 Fdos.de Terceros 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 13


0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 131 41

Totales 3.530 3.371 3.472 4.058 4.415 4.769 6.000 7.222 9.624 11.775 13.701 15.949 18.288

Porcentualmente las cifras se reflejan así:

ASSE - Porcentajes sobre el total anual

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


98% 97% 96% 96% 96% 97% 97% 97% 98% 89% 87% 85% 79%

1.2 R.a.E. 2% 3% 4% 4% 4% 3% 3% 3% 2% 11% 13% 14% 21%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%


0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0%

Totales 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

El organismo comienza la serie con una casi financia-

ción total de la fuente Rentas Generales y un porcentaje

de la fuente 12 “Recursos con afectación Especial” que

oscila entre los años 2000 y 2008 entre un 2 y 4%. A

partir del ejercicio 2009 esta última fuente comienza un

crecimiento sostenido que varía entre el 11 y 21% al

final de la serie.

La explicación de este fuerte crecimiento se verifica por

la creación del Sistema Nacional de Integrado de Salud

(SNIS), la inclusión de ASSE como uno de los efectores

integrados al sistema y a la creación del instrumento

financiador como lo es el Fondo Nacional de Salud (FO-

NASA).


A.S.S.E. - Fuentes de Financiamiento (% s/total de gastos)

Este fuerte cambio de financiamiento determina que

los aportes de Rentas Generales se reducen porcen-

tualmente a algo menos del 80% y con una tendencia

decreciente que se profundizará a medida de que el

SNIS amplíe su cobertura, como está previsto en la ley

de su creación.

Período 2000 a 2012 95

11. ASSE, el SNIS y el FONASA

El sistema de salud pública, a partir de su redefinición

en el año 2007, se soporta en tres pilares como lo

constituyen las leyes N° 18.131 de 18 de mayo de 2007

(creación del FONASA como financiador del sistema),

la N° 18.161 de 29 de julio de 2007 (creación de ASSE

como Servicio Descentralizado, efector público de sa-

lud en competencia con los del sector privado) y la N°

18.211 de 5 de diciembre de 2007 (que crea y define el

Sistema Nacional Integrado de Salud).

A su vez la Ley N° 17.930 de 19 de diciembre de 2005

en su artículo 265 ya había definido qué instituciones in-

tegrarían el Sistema Nacional Integrado de Salud que se

crearía dos años después, y como se financiaría este.

Respecto a las instituciones que integrarían el sistema

el artículo citado expresa:

“Sólo podrán integrar el Seguro Nacional de Salud a crearse, las instituciones de asistencia médica co-lectiva previstas en el artículo 6to del Decreto-Ley número 15181, de 21 de agosto de 1981, y sus mo-dificativas, así como las instituciones de asistencia médica privada particular sin fines de lucro.

Sin perjuicio, aquellos seguros integrales autorizados y habilitados por el Ministerio de Salud Pública al am-paro de lo dispuesto por el artículo 3 del Decreto-Ley número 15181, de 21 de agosto de 1981, que operen bajo alguna de las formas jurídicas previstas en la Ley número 16060 15, de 4 de setiembre de 1989, que se encuentren funcionando regularmente a la fecha de la vigencia de la presente ley, integrarán el Seguro Nacional de Salud a crearse, según sus prescripciones, de acuerdo a las pautas que indique la reglamentación que a tal efecto dictará el Poder

15 ley de sociedades comerciales

Ejecutivo y sin perjuicio de la libre contratación que garantiza la norma”.

Posteriormente, y por imperio de la Ley N° 18.161 se

crea ASSE, independizándolo del Ministerio de Salud

Pública e incorporándola al sistema integrado de salud,

en el mismo nivel de competencia de las IAMCs citadas

en el artículo.

En el literal C) del artículo 4° de la ley se integra a ASSE

al SNIS cuya creación se había anticipado en el 2005:

Artículo 4º.- Son cometidos de ASSE

A su vez la Ley N° 18.211 que regula el funcionamiento

del SNIS define en su artículo 4° los objetivos del Sis-

tema:

Artículo 4º.-El Sistema Nacional Integrado de Salud tiene los siguientes objetivos:

Los literales E y H establecen aspectos sustanciales del

sistema, el primero relacionado con el aprovechamien-

to de los recursos humanos, materiales y financieros, ya

existentes y futuros, de manera de la utilización racional de

la capacidad instalada a través de la complementación de

actividades entre las instituciones, públicas y privadas, y el

último vinculado con la financiación del sistema.

En este último aspecto la ley N° 18.131 crea el FONA-

SA y define algunos aspectos básicos:

El Fondo será administrado por el Banco de Previsión

Social

Su financiamiento será compartido por el sector patro-

nal, público o privado, y por los trabajadores.

Rentas Generales completará el financiamiento del sistema

en cuanto ello fuere necesario (por definición del sistema).


Los efectores, públicos (ASSE) y privados, recibirán una

cuota ficta por sus servicios, asociada a factores como

edad y sexo y al cumplimiento de metas asistenciales.

ASSE recibirá del FONASA las cuotas que perciba las

que constituirán Recursos con Afectación Especial 16.

Este principio general determina que, al menos en par-

te, el funcionamiento de ASSE será financiado por el

FONASA.

COMO OPERA ESTE FINANCIAMIENTO?

El artículo 59 de la Ley N° 18.211 de 5 de diciembre de

2007 expresa que:

“Los créditos de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, creada por Ley número 18161, de 29 de julio de 2007, con financiación 1.2 "Recursos con Afectación Especial", se ajustarán mensualmen-te de acuerdo al monto de la recaudación corres-pondiente a dicho organismo por concepto de cuota salud, a cuyos efectos el administrador del Fondo Nacional de Salud remitirá la información necesaria al Ministerio de Economía y Finanzas.

Simultáneamente se reducirán los créditos corres-pondientes a la financiación 1.1 "Rentas Generales", en el importe anualizado resultante a la variación mensual en el número de usuarios amparados por el Seguro Nacional de Salud inscriptos en el padrón de la Administración de los Servicios de Salud del Esta-do, multiplicado por el costo promedio por usuario de dicho organismo. Dicho costo promedio será de-

16: artículo 8º.- Se destinará a financiar la Administración de los

Servicios de Salud del Estado (ASSE) el importe de las cuotas que

perciba, así como el excedente que surja de los aportes realizados

por aplicación de la presente ley, luego de abonar la totalidad de las

cuotas establecidas en el artículo 7º de la presente ley.

El monto determinado por aplicación del inciso

precedente constituirá Recursos de Afectación Especial con

titularidad y disponibilidad de ASSE, y no se computará como

base de cálculo de ninguna retribución, comisión o cualquier otro

complemento de naturaleza salarial o no salarial, establecida por

otras disposiciones legales.

A efectos de la habilitación de los créditos que se

financian con los recursos establecidos en el presente artículo, será

de aplicación el artículo 43 de la Ley Nº 17.296, de 21 de febrero de 2001. Dichos créditos se distribuirán por unidad ejecutora para gastos de funcionamiento e inversiones de acuerdo con lo que determine la Dirección General de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE).

terminado por el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Salud Pública.

El Ministerio de Economía y Finanzas comunicará a la Contaduría General de la Nación el monto de las mo-dificaciones presupuestales dispuestas en los incisos precedentes, así como el resultante del artículo octavo de la Ley número 18131, de 18 de mayo de 2007.

La Administración de los Servicios de Salud del Es-tado comunicará a la Contaduría General de la Na-ción y a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto la distribución a nivel de unidad ejecutora, grupo y objeto de gasto y proyecto de inversión, de las modi-ficaciones presupuestales dispuestas en la presente norma, sin la cual no podrá ejecutar los créditos a que refiere el presente artículo”.

Como se traduce en la práctica, o que efectos tiene la

aplicación de este artículo?

En resumen:

El BPS, como administrador del FONASA y recauda-

dor del fondo, abona a ASSE el importe de las cuotas

de afiliación generadas por los usuarios de ese servicio

que se encuentren amparados por el Fonasa.

El pago será acreditado en un Código SIR (disponibili-

dades de ASSE en la Cuenta Única Nacional) en la fi-

nanciación 12 “Recursos con Afectación Especial”.

Simultáneamente con ese pago se reducirán los cré-

ditos del organismo financiados con Rentas Generales

(fuente de financiamiento 11) de los usuarios ampara-

dos por el Fonasa valuados a un precio uniforme pro-

medio. Este precio o costo promedio surge de dividir el

total de gastos realizados por ASSE para la prestación

de los servicios cubiertos por el SNIS (depurados aque-

llos gastos incurridos en otros servicios no amparados

por el sistema 17) entre el total de usuarios de ASSE

(sean o no amparados por el Fonasa).

El valor de las cuotas Fonasa, son generalmente superiores

a las promedio de ASSE, debido que aquellas se encuen-

tran ponderadas por el factor de riesgo de edad y sexo.

Como consecuencia de lo anterior, y en líneas genera-

les, los créditos de ASSE se incrementan por la dife-

rencia entre las cuotas Fonasa vertidas por el BPS, y el

17 se denominan gastos que no están incluidos en el “Pias” Plan integral de atención a la salud

97Período 2000 a 2012

valor calculado, para el mismo número de usuarios, en

base a la cuota promedio de ASSE.

A este incremento de crédito, por efecto de las diferen-

cia de cuotas, se debe agregar el que se genera por el

cumplimiento de las metas asistenciales, el cual se aplica

a todos los efectores de salud incluidos en el sistema.

Cuales serían las consecuencias generales que se ob-

servan en el financiamiento de ASSE por aplicación de

estas reglas?

Este efecto se observó cuando se analizó la evolución

de las fuentes de financiamiento en ASSE, en donde se

constata que la financiación 12 “Recursos con afecta-

ción especial” crece progresivamente a partir del ejer-

cicio 2009, en donde se verifica un 11% del total hasta

llegar al 2012 con un porcentaje del 21%.

Esto significa que más de la quinta parte de todos los

gastos del organismo, incluidas las inversiones, son fi-

nanciadas por venta de servicios y fundamentalmente

por los aportes del Fonasa. Algo similar sucede con el

resto de las instituciones prestadoras de servicios de sa-

lud incluidas en el SNIS, puesto que la mayor parte de

sus usuarios se encuentran amparados por este fondo.

El origen de estos fondos básicamente lo constituyen

los aportes de empleados y profesionales indepen-

dientes, los cuales contribuyen entre un 4,5 y un 8%

(dependiendo si tienen hijos y/o cónyugue a cargo), de

los patrones (privados o estatales) con una contribución

general del 5% de las retribuciones pagadas y la apor-

tación de Rentas Generales como forma de completar

su financiamiento.

La inclusión progresiva de más colectivos al sistema,

fundamentalmente sector de jubilados, generó la nece-

sidad de una mayor contribución de Rentas Generales

al mismo18. También abona a este efecto la resolución

de proceder a la devolución de aportes personales que

superaran cierto monto determinado por el valor de las

cuotas asistenciales ajustado por una tasa de gastos

de administración.

Cual fue la contribución de Rentas Generales para la

financiación de este fondo?, o expresado de otra forma:

¿cuál fue la contribución general de la sociedad para su

financiación?

De la información disponible y que surge de las Rendi-

ciones de Cuentas de los ejercicios 2010, 2011 y 2012

presentadas al parlamento surgen los siguientes datos:

18 generalmente los colectivos incorporados tienen una menor masa salarial o remunerativa promedio lo que hace que sus aportes no cubran totalmente el costo de la cuota Fonasa

asisTENcia FiNaNciERa dEl gobiERNo cENTRal al FoNasa

(Valores corrientes millones de pesos)

2010 2011 2012

RECAUDACIÓN 3.372 3.807 4.429

Retenciones gob. central (ap.Patronal y personal)

3.372 3.807 4.429

TRANSFERENCIAS 3.880 5.068 7.658

asistencia bruta al Fonasa 2.373 1.713 3.925

Transferencia por cápitas a assE

1.507 2.261 3.687

Financiacion asist. a seguridad social

1.094 46

TOTAL ASISTENCIA FINANCIERA

-508 -1.261 -3.229


A valores de diciembre de 2012 se muestra el “desfi-

nanciamiento” del Fonasa, cubierto por Rentas Gene-

rales:

asisTENcia FiNaNciERa dEl gobiERNo cENTRal al FoNasa

(Millones de pesos de diciembre 2012)

2010 2011 2012

RECAUDACIÓN 3.936 4.092 4.577

Retenciones gob. central (ap.Patronal y personal)

3.936 4.092 4.577

TRANSFERENCIAS 4.529 5.447 7.913

asistencia bruta al Fonasa 2.770 1.841 4.056

Transferencia por cápitas a assE

1.759 2.430 3.810

Financiacion asist. a seguridad social

1.176 48

TOTAL ASISTENCIA FINANCIERA

-593 -1.355 -3.337

Por efectos cruzados, de la incorporación de nuevos

colectivos con bajos ingresos, y baja aportación, por

la devolución de los aportes personales, se nota un

incremento del desfinanciamiento desde alrededor de

$600 millones a algo más de $3.300 millones a valores

constantes.

En el ejercicio 2012 comienza el proceso de la devolu-

ción de aportes, estimándose en algo más de la terce-

ra parte del déficit lo constituye este concepto, lo que

equivaldría a afirmar que el déficit genuino ronda en

algo más de los $2000 millones.

Se podría argumentar que parte del financiamiento de

ASSE, proveniente de la fuente 12 “Recursos con afec-

tación especial” proviene en realidad de Rentas Gene-

rales?.

No se puede sostener que el desfinanciamiento del Fo-

nasa sea debido a la incorporación de nuevos usuarios

a ASSE, sino que el mismo es indivisible del originado

por la globalidad del sistema ya que la incorporación

de nuevos colectivos no necesariamente se produce en

este organismo, aunque si mayoritariamente.

CONCLUSIONES GENERALES DEL CAPÍTULO

El Sistema Nacional Integrado de Salud fue concebi-

do como un sistema inclusivo, con una ampliación de

cobertura universal que será implementado en forma

gradual.

En un inicio abarca a parte de la población, como lo

eran los trabajadores privados, que ya se encontraban

amparados por DISSE, los trabajadores públicos de

la Administración Central y un colectivo de jubilados y

pensionistas que se encontraban potencialmente inclui-

dos en el sistema 19.

Posteriormente se van incluyendo otros trabajadores

que se encontraban en relación de dependencia, y por

lo tanto la contribución al fondo se realiza por los secto-

res patronales y dependientes, y luego los profesionales

independientes, que tienen otro régimen de aportación,

totalmente personal.

19 Este colectivo estaba constituido por Jubilados y Pensionistas de bajo poder adquisitivo, por lo que su accesibilidad del sistema privado de salud estaba limitado por el costo de los pre pagos o tickets.

99Período 2000 a 2012

Concomitantemente, y en forma gradual, se van incor-

porando como usuarios del sistema (no como contribu-

yentes) otros integrantes del núcleo familiar, hijos meno-

res de 18 años y cónyugues.

En un inicio, y hasta el presente, quedan fuera de este

colectivo los trabajadores públicos de los Incisos 03 y

04 (Ministerios de Defensa Nacional e Interior) que se

encuentran amparados por otros servicios de salud

(básicamente Hospital Militar y Policial), y los trabaja-

dores dependientes de las Intendencias. En el caso de

estos últimos existen multiplicidad de convenios con

instituciones públicas o privadas que amparan la co-

bertura de salud para sus funcionarios, y en algunos

casos para su familia. También van quedando afuera

del sistema los hijos mayores de 18 años (con excep-

ción de aquellos con discapacidades).

Como norma general toda la población se encuentra

amparada por el Servicio público brindado por ASSE,

bastando únicamente la inscripción del usuario en el or-

ganismo, presentando su cédula de identidad.

Se puede afirmar que toda la población se encuentra

amparada por el servicio de salud, público o privado,

con la única limitante de la accesibilidad a los servicios,

que en algunos casos puede ser importante (por ejem-

plo en el medio rural).

Para el financiamiento de las prestaciones se crea el

Fondo Nacional de Salud, con las aportaciones obliga-

torias determinadas por ley, y un aporte adicional de

Rentas Generales.

Conceptualmente este Fondo se encargará del finan-

ciamiento del sistema. Las aportaciones para su forma-

ción están determinadas en función de un porcentaje

sobre los ingresos, ya sea por retribuciones personales

o por el desarrollo de actividades profesionales, lo que

genera un régimen contributivo o impositivo de natura-

leza redistributiva en el cual una parte de la población

de mayores ingresos, contribuye a la financiación de la

cobertura de aquellos que no llegan con sus aportes a

cubrir la generación de gastos. Esta forma de tributa-

ción no difiere en nada respecto al comportamiento de

cualquier régimen impositivo en cualquier país o socie-

dad.

El Fondo, se comprueba estadísticamente, va gene-

rando un déficit progresivo que es cubierto por Rentas

Generales.

La devolución de aportes, de acuerdo a la concepción

del fondo, solamente debería generarse en caso de la

existencia de excedentes financieros, puesto que lo

contrario la sociedad debe contribuir, a través de Ren-

tas Generales, para cubrir un nuevo desfinanciamiento.

El aporte de la sociedad al financiamiento de un Segu-

ro Nacional de Salud se basa en una decisión política

tomada por la mayoría de sus representantes, siempre

con un objetivo final de generar un sistema de salud

con las características indicadas en las disposiciones

legales y reglamentarias (fundamentalmente universa-

lidad y calidad).

La cobertura universal inclusiva y progresiva debería ser

complementada con la verificación de la calidad de los

servicios brindados tanto, por efectores públicos como

privados, los cuales supuestamente se encuentran en

régimen de libre competencia.

Las fortalezas y debilidades del sistema se compro-

barán a través de evaluaciones periódicas, análisis del

cumplimiento de metas prestacionales de las institucio-

nes, en un proceso de depuración y redimensionamien-

to que puede llevar varios años para su consolidación.

Período 2000 a 2012 101

12. Conclusiones Generales

Mediante este trabajo se pretendió realizar un análisis

de la estructura de costos de los organismos públicos,

incluidos en el Presupuesto Nacional, y con su función

primordial de prestar servicios de salud de forma integral.

También se analizó la evolución de los gastos y su fi-

nanciamiento en un período de más de una década,

que abarca períodos de crisis y crecimiento. El análisis

también incluyó el desglose parcial de los componentes

del gasto, tanto de las inversiones como de los gastos

de funcionamiento y remuneraciones y su comparación

relativa con otros sectores del gobierno central.

Las magnitudes también se expresaron en varias mone-

das de cuenta como forma de realizar comparaciones.

A través de los datos relevados y compendiados se

pueden extraer algunas conclusiones generales signifi-

cativas que podrían, en algunos casos, dar origen a un

nuevo estudio particular de algunas situaciones:

El gasto global de los organismos públicos analizados

tienen un crecimiento sostenido en el período conside-

rado (2000-2012).

Los gastos globales crecen un 80% en valores constantes.

El presupuesto ejecutado por ASSE es casi un 80% del

sector, y el restante 20% se divide casi en partes igua-

les entre los otros tres organismos.

La estructura de gastos corrientes no es uniforme, en-

tre todos los organismos. Sin embargo, en todos los

casos, la proporción de los recursos aplicados a las re-

muneraciones tiene una tendencia creciente en la serie.

Las inversiones tienen una variación oscilante y repre-

sentan un porcentaje muy bajo respecto al total de los

gastos en cada caso. Las inversiones oscilan entre un

5% y un 10% en todos los ejercicios, y en promedio son

inferiores al 5%.

La inversión del sector público, Administración Central,

llega a un máximo del 14% en el período, el cual es

siempre superior al de la salud pública.

El gasto medido en dólares americanos creció un 213%

entre el 2000 y el 2012, pero medido en pesos corrien-

tes sólo un 80%.

En el 2012 el gasto de salud pública es de u$s 1.225

millones equivalentes a $24.444 millones.

La proporción del gasto en relación al PBI es neta y pro-

gresivamente creciente en el período analizado, por lo

que su crecimiento es superior al de la economía global.

El gasto de la salud pública representa entre un 2 y

un 3% del PBI, mientras que el gasto total de salud se

aproxima al 8,5% del PBI.

Los gastos de funcionamiento crecen un 25% en valo-

res constantes desde el 2000 al 2012, siendo el de más

crecimiento el Hospital de Clínicas, con un 54%.

El gasto en remuneraciones crece un 131% en el perío-

do, siendo ASSE el de mayor aumento con un 147%.

La diferencia de aportes patronales a la Seguridad So-

cial varía desde el 0% (de algunas IAMC) al 19,5% (de

ASSE, Hospital Militar y Hospital de Clínicas).

La diferencia máxima del total de aportes patronales

asciende a un 20,375% entre los diferentes efectores.

Los beneficios sociales del sector privado son ampa-

rados por el B.P.S., y los del sector público absorbidos

por sus créditos presupuestales.

Los mayores costos por ambos conceptos representan

entre un 7 y 14% de los gastos corrientes, dependiendo

del organismo y del año que se analice.


Para ASSE esa incidencia representa una cifra de $

1.731 millones en el ejercicio 2012, lo cual representa

un 10% de sus gastos corrientes.

En el financiamiento, la fuente de Rentas Generales

pasa del 95% (2001) al 79% (2012) siendo desplazada

por otras fuentes (12 “Recursos con afectación espe-

cial” o 18 “Fondos de Terceros, declarados por ley”).

La creación del FONASA dentro del SNIS determina

que el presupuesto de ASSE pase a ser financiado por

la fuente 12 “Recursos con afectación especial” en un

20% del total. La profundización de la reforma deter-

mina que se proyecte un crecimiento, sostenido en el

tiempo, de esta fuente.

La incorporación de nuevos colectivos al SNIS ha ge-

nerado un desfinanciamiento creciente del FONASA, el

cual es cubierto por Rentas Generales. Se calcula que

una tercera parte de ese desfinanciamiento o déficit se

debe a las devoluciones de los llamados “excedentes”

del FONASA.

El desfinanciamiento del Fonasa (o la contribución de

Rentas Generales al Sistema) asciende a $3.337 millo-

nes en el 2012. Cualquier egreso que se genere con car-

go a ese fondo será financiado por Rentas Generales.

Cuestiones pendientesSi bien el objetivo del trabajo no era el análisis del Siste-

ma Nacional Integrado de Salud, se deja constancia de

algunos elementos importantes a desarrollar:

Queda pendiente de definición la incorporación al siste-

ma algunos grupos de trabajadores, por ejemplo los de

las intendencias de todo el país.

Se debería estudiar la incorporación al sistema de los

funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional y del

Interior, y por ende del Hospital Militar y Policial.

Se plantea a su vez, en algunos ámbitos, la incorpo-

ración del Hospital de Clínicas al sistema a través del

prestador ASSE, cuestión que debería ser definida por

la UDELAR, como forma de resolver sus problemas

presupuestales y de funcionamiento.

En relación a los presupuestos públicos queda pen-

diente una tarea histórica de análisis de la calidad del

gasto y su traducción a productos. Las Rendiciones de

Cuentas presentan informaciones contables y desagre-

gadas sobre los montos ejecutados, pero no permite

un análisis respecto a los productos obtenidos y los

fines y metas alcanzados. Si bien se han realizado im-

portantes esfuerzos en ese sentido (OPP - AGEV) aún

queda pendiente un camino a recorrer.

Otras cuestiones pendientes

FORTALECIMIENTO DE ASSE - PRINCIPAL PRESTADOR DEL SISTEMA

La creación de ASSE como Servicio Descentralizado

(Ley N° 18.161 de 29 de julio de 2007) y su separa-

ción del Ministerio de Salud Pública lo incorpora al Sis-

tema Nacional Integrado de Salud (creado por la ley N°

18.211 de 5 de diciembre de 2007) como un proveedor

en régimen de libre competencia con las instituciones

privadas.

En este sistema la captación de usuarios que se incor-

porarían amparados por el Fondo Nacional de Salud ya

creado por la ley N° 18.131 de 18 de mayo de 2007

dependería de las fortalezas que tuviera esta institución

tanto en la cobertura de prestación de sus servicios,

como de la calidad de los mismos.

El sistema de salud pública vigente antes del 2007

ya era de cobertura “universal”, puesto que parte de

la población de encontraba amparada por el sistema

de seguridad social, esto es los trabajadores del sector

privado afiliados a las IAMCs, otra parte por convenios

colectivos con financiamiento mixto (aportes patronales

y obreros), un sector afiliado al sistema mutual, o a los

seguros privados, con aportes de “bolsillo”, y el resto,

que no contara con ingresos suficientes para solven-

tar el costo de afiliación, cubiertos por el Servicio de

salud pública, a través del Ministerio de Salud Pública

– ASSE.

A este panorama se agregan situaciones aún hoy exis-

tentes, como funcionarios del Ministerio del Interior o

de Defensa Nacional, atendidos por servicios propios.

Sin embargo en ese entonces imperaba la percepción

social de la existencia de una salud para ricos, trabaja-

dores y ciudadanos con ingresos suficientes para finan-

ciar su salud (clase alta. clase media y media baja), y de

pobres, o sea aquellos conciudadanos que al carecer

103Período 2000 a 2012

de recursos debían acudir a los hospitales públicos.

Esa “percepción” se encontraba justificada tanto por los

magros recursos presupuestales aplicados a la salud,

en gastos de funcionamiento, remuneraciones e inver-

siones en las décadas precedentes a la reforma, como

quedó documentado en los informes de ejecución del

año 2000 al 2006, como por los problemas de gestión,

que existían, y, en alguna medida, aún persisten.

La alternativa manejada entonces era: fortalecer ASSE

para luego incorporarla a la competencia, o aprobar la

reforma y fortalecer posteriormente al organismo. Evi-

dentemente se optó por esta última alternativa.

SITUACIÓN HISTÓRICA

El Ministerio de Salud Pública, y ASSE, nunca tuvieron

asignaciones presupuestales suficientes en las leyes

presupuestales propuestas por el Poder Ejecutivo y

aprobadas por el parlamento.

La Constitución de la República, con las modificaciones

introducidas en la reforma de 1967, aprueba un régi-

men presupuestal, por programas, de base quinquenal,

y con modificaciones anuales.

Conceptualmente un presupuesto por programas debe

asignar los recursos a las metas y objetivos vinculados

al programa, para lo cual se deberían, a los efectos de

su formulación, calcular los costos de los servicios que

se pretenden producir o productos que se piensan ob-

tener en el período.

En los hechos, y situación que no involucra sólo al MSP,

sino a todos los incisos de la Administración Central,

y salvo excepciones, los presupuestos siempre fueron

incrementales, con un punto de partida de la ejecución

del ejercicio anterior.

El gasto de salud pública siempre fue creciente en

todos los períodos por lo que, con los criterios em-

pleados, siempre se constata un déficit que debe ser

solucionado con medidas administrativas a través de

refuerzos presupuestales otorgados por el Ministerio de

Economía y Finanzas, con cargo al inciso 23 “Partidas a

reaplicar”. Este refuerzo solamente puede ser aplicado

a los créditos correspondientes a gastos de funciona-

miento e inversiones, por lo que cualquier faltante en el

grupo 0 “Servicios personales” (Remuneraciones) sola-

mente puede ser reforzado por otra ley presupuestal.

Esta situación ha derivado históricamente en el hecho

de que naturalmente fue imposible ejecutar una progra-

mación de la ejecución que racionalizara las compras

y contrataciones, con sus derivaciones sobre el incre-

mento de los costos.

Otro de los elementos que siempre conspiró contra

una eficiencia en la ejecución del presupuesto radica en

la irracional distribución entre las unidades ejecutoras

(hospitales y servicios), en los cuales siempre incidieron,

constantemente, los factores políticos locales.

La carencia de estudios cientificos respecto a las nece-

sidades financieras y de recursos humanos determina

una incertidumbre que se traduce a la gestión diaria de

los servicios.

La creación del Servicio Descentralizado en la mitad de

un presupuesto quinquenal (2005-2009) determinó que

transitoriamente ASSE se manejara con los créditos

presupuestales asignados al Inciso 12 “MSP”, con una

distribución interna provisoria hasta la aprobación de su

primer presupuesto quinquenal.

En la ley N° 18.719, que aprueba el presupuesto quin-

quenal de 2010 al 2014 se consolidó, ante la ausencia

de otra propuesta, la ejecución del 2009 (Planillado)

como base o piso de los créditos, con incrementos de

partidas incluidas en los artículos, lo que confirma la

teoría de presupuestos incrementales.

Sin embargo, a pesar de estas cuestiones se conside-

ra necesario exponer aquellas acciones que ASSE co-

mienza a adoptar a partir de su creación como Servicio

Descentralizado y con la integración de un Directorio

con representantes políticos y sociales.

Este proceso de decisiones se podrían resumir en algu-

nos puntos básicos:

Î Reducción y progresiva eliminación de los contratos

por Comisiones de Apoyo y Patronato del Psicópata.

Î Descentralización de la gestión, en dos etapas dife-

renciadas:

Î b.1 . Creación de las Redes de Atención Depar-

tamentales (2011)

Î b. 2. Creación de las regiones (2013)

Î Creación de la Red Integrada de Efectores Públicos

de Salud (RIEPS)

Î Formalización de Convenios de Complementación

de Servicios de Salud con el Sector Privado y Públi-

co, y conformación de redes de complementación

territorial.


Î Desarrollo de importantes proyectos de Inversión en

todo el país.

Î Aplicación de programas focalizados en poblacio-

nes y territorios, Salud Rural y Personas privadas de

libertad (PPL).

A) CONTRATACIONES DE COMISIÓN DE APOYO Y PATRONATO

La contratación de personal por parte de las Comisio-

nes de Apoyo y el Patronato del Psicópata, para prestar

funciones en las unidades asistenciales, tuvo un proce-

so creciente hasta el ejercicio 2010.

Esto determinó que hasta ese año los gastos de fun-

cionamiento del organismo requirieran un constante

incremento en todos los años del período analizado y

una economía en el grupo 0 “Servicios personales” pro-

ducto del no llenado de las vacantes presupuestales

que se produjeron naturalmente.

Con la aprobación de la Ley N° 18.719, ley de presu-

puesto 2010-2014, se inicia un proceso de presupues-

tación de los funcionarios amparados por las condicio-

nes impuestas por las normas presupuestales a la vez

que se impide el incremento de las transferencias des-

tinadas a estas entidades financiadoras.

Cual fue la motivación para la aprobación de estas

normas?

Por un lado ejercer un control más efectivo sobre el

gasto, puesto que las contrataciones dentro del régi-

men público (las otras funcionan en el régimen privado)

tienen más limitaciones, y deben cumplir ciertas nor-

mas más restrictivas.

Por otro lado se pretende equiparar regímenes labora-

les, con iguales derechos y deberes, a quienes desarro-

llaban las mismas tareas y a la vez consolidar un padrón

de cargos que posibilitará en el futuro la creación de

una carrera administrativa, hasta ahora inexistente en

la organización.

Este proceso requirió, por primera vez en muchas dé-

cadas, desarrollar determinadas tareas de control de la

ejecución de los créditos presupuestales, puesto que

el grupo 0 “Servicios personales” solamente puede ser

incrementado por leyes presupuestales (Rendiciones

de Cuentas).

También, y dentro del mismo proceso, se encaró la pre-

supuestación (consolidación en un sólo recibo de suel-

do) de los complementos salariales que percibían aque-

llos que ya eran funcionarios por cumplir determinadas

tareas consideradas “especiales”. Se trasparentaron

ciertas situaciones de inequidades salariales que deter-

minaron, como una consecuencia inmediata, la revisión

de las escalas salariales.

Estas medidas administrativas, tendrán una incidencia

importante para el futuro del organismo, no sólo por el

hecho de “poner la casa en orden” en materia de la do-

tación de los recursos humanos y sus remuneraciones,

sino por generar además una estructura de cargos que

posibilite potenciar el sentido de pertenencia a la orga-

nización en un sector de la economía que tiene una alta

rotación de personal.

B) DESCENTRALIZACIÓN

b.1) RAP DEPARTAMENTALES (2010-2011)

La ley N° 18.719 crea las Redes de Atención Primarias

Departamentales, y, en el caso de Montevideo la Red

del Área Metropolitana, que abarca además parte de

los departamentos de Canelones y San José.

Se inicia entonces un proceso de conformación de re-

des asistenciales que requirió a su vez la supresión y

unificación de unidades ejecutoras con una redefinición

del relacionamiento entre los servicios asistenciales, y

cambio de centros de poder vinculados a factores po-

líticos regionales.

Este fue un cambio cultural importante en una institu-

ción que abarca todo el territorio nacional y con un gran

número de unidades asistenciales, con la necesidad de

la conformación de una estructura administrativa más

potente capaz de soportar el cambio.

Desde el ángulo presupuestario se requirió un proceso

de centralización a nivel departamental en el primer ni-

vel de atención, no solamente desde el punto de vista

de la ejecución sino desde la administración de los re-

cursos, procesos de compra etc.

Solamente faltó completar el proceso con la distribu-

ción y reasignación de los recursos humanos con un

criterio de racionalidad en cantidad y calidad, cuestión

que era posible de acuerdo al marco legal y reglamen-

tario, pero no era compatible con los criterios políticos

manejados en la oportunidad.

La redefinición del primer nivel de atención también

abarcó la separación de los servicios respecto al “Se-

gundo Nivel” (Hospitales) separando físicamente e ins-

105Período 2000 a 2012

titucionalmente los centros de atención primaria (poli-

clínicas).

Este proceso también incluyó la potencialización de al-

gunos hospitales de mayor complejidad, “Tercer Nivel”,

y la creación de Polos de Desarrollo Regional por es-

pecialidad. De acuerdo a un criterio de “economía de

escala” se plantea que la población atendida por ASSE

sea derivada a determinados servicios de acuerdo a la

especialidad del tratamiento requerido, potenciando las

capacidades existentes en algunos hospitales, funda-

mentalmente en el interior del país.

Si bien el proceso no ha finalizado totalmente se en-

cuentra en total sintonía con el SNIS respecto al cambio

del modelo de atención que se debe impulsar tanto a

nivel de los prestadores públicos como de los del sec-

tor privado.

La creación de las RAP departamentales es el primer

intento en la creación de las redes en territorio, departa-

mento, tratando cubrir la atención integral de los usua-

rios, mediante la coordinación entre primero y segundo

nivel, y recurriendo solamente en circunstancias excep-

cionales, afuera de esta red, para cubrir las necesida-

des asistenciales. Obviamente este sistema preve que

toda la atención deba ser cubierta por la red, ya sea con

recursos propios o contratados con terceros, en lo que

se da en llamar complementación de servicios.

Se nota en este esquema que los límites departamenta-

les constituian un factor muy restrictivo en algunos ca-

sos, lo que impedía aprovechar al máximo la capacidad

instalada del organismo, proyectándose en correr del

ejercicio 2012 una nueva reestructura.

b.2) REGIONALIZACIÓN

Por las razones explicadas anteriormente, a fines del

2012 y en el 2013 se proyecta la regionalización de

ASSE en todo el territorio para, luego de una definición

original de 7 regiones llegarse al actual proyecto de 4

regiones para todo el país:

Î Región Norte: Artigas, Salto, Paysandú, Rivera, Ta-

cuarembó

Î Región Este: Cerro Largo, Treinta y Tres, Lavalleja,

Rocha, Maldonado

Î Región Centro Oeste: Durazno, Flores, Florida, Río

Negro, San José y Soriano

Î Región Sur: Canelones y Montevideo (con Ciudad

del Plata, de San José).

En esta estructura se contempla una visión más global

e integradora de todo el país bajo la óptica de la mejor

accesibilidad del usuario a los servicios. El hecho de

contemplar al ciudadano dentro de los límites departa-

mentales restringía mayormente su acceso cuando, por

respetar esos límites, no se contemplaba su cercanía

respecto a los servicios de salud o su accesibilidad por

los medios de transporte, aunque en algunos casos no

se avanzó todo lo que podría debido a algunas restric-

ciones políticas.20 Es indudable la mejora del sistema

desde el punto de vista asistencial, el aprovechamiento

racional de la tecnología, de los recursos humanos y de

los recursos económicos financieros.

Se requiere sin embargo un tiempo de adaptación de

nivel directriz a estos cambios y acompañar en el futuro

la reformulación presupuestal con estos nuevos crite-

rios, diferente a la definición clásica de asignación de

créditos y recursos humanos a las unidades ejecutoras,

y sus normas relacionadas con la ejecución. El nuevo

presupuesto quinquenal de ASSE, del 2015 a 2019 de-

bería recoger estas definiciones, las que supondrían la

asignación de créditos por región y otorgar el carácter

de ordenador del gasto a cada Director Regional.

c) CREACIÓN DE LA RIEPS

La Ley de presupuesto 2010-2014 crea la Red Inte-

grada de Efectores Públicos de Salud 21 con la idea de

lograr un mayor aprovechamiento de las capacidades

instaladas en los servicios de salud de los distintos or-

ganismos de la Administración Pública en todo el país.

Esta definición ya se encontraba en la Ley N° 18.211

en su artículo 4°, que en su literal E) expresaba como

objetivo el de “Lograr el aprovechamiento racional de

los recursos humanos, materiales, financieros de la ca-

pacidad sanitaria instalada y a instalarse”.

20 como ejemplo: los usuarios de young, más próximos y con mejores vías de comunicación con Paysandú que con Fray bentos (Río Negro) o de los de Paso de los Toros, respecto a durazno que a Tacuarembó.

21 Ley N° 18.719 de 27 de diciembre de 2010: art.741 - créase la Red integrada de Efectores Públicos de salud (RiEPs). la misma estará integrada por la administración de servicios de salud del Estado, el banco de Previsión social, el Hospital de clínicas, la dirección Nacional de sanidad Policial, la dirección Nacional de sanidad de las Fuerzas armadas, el banco de seguros del Estado y las intendencias Municipales.


Aquí se integra a organismos cuya función esencial no

es la de prestar servicios de salud y no necesariamente

tienen cobertura integral ni nacional. Se gobernará por

un Consejo Directivo, presidido por un representante de

ASSE y figura dentro de sus líneas de acción la defini-

ción de áreas prioritarias para intercambio o venta de

servicios en general.

Si bien en su integración se excluye, tal vez por error,

la presencia del Ministerio de Salud Pública (organismo

rector de salud pública), la RIEPS constituye un meca-

nismo eficiente para la complementación de servicios

de salud.

Para ASSE, que tiene presencia nacional y se impuso

como uno de sus objetivos el de potenciar el primer

nivel de atención, supone la creación de una herramien-

ta muy útil para aprovechar tanto recursos materiales

como humanos de forma de integrar redes asistencia-

les de cobertura territorial.

La mayoría de los otros integrantes de la RIEPS se de-

dican a la atención primaria, con atención en policlíni-

cas dispersas e inmersas en el territorio. Tal es el caso

de las Intendencias Departamentales, en todo el país,

el BPS, básicamente en Montevideo y Canelones, y al-

gunos Entes Autónomos o Servicios Descentralizados,

con fuerte aplicación de recursos tecnológicos y huma-

nos.

Por otra parte el desarrollo territorial de ASSE permite a

la Dirección Nacional de Sanidad Policial y la Dirección

de Sanidad de las Fuerzas Armadas coordinar con este

organismo la atención integral del personal, y sus fa-

milias, que se despliegan en todo el territorio nacional.

Durante su corta existencia la RIEPS ha concertado una

multiplicidad de convenios que ha permitido fortalecer

en algunos territorios una red de servicios en beneficio

de los usuarios.

d) Formalización de Convenios de com-plementación.

La formación de redes territoriales de servicios de salud

es uno de los principios rectores del SNIS, por lo que la

atención integral al usuario en su lugar de residencia es

uno de los objetivos a conseguir en todo el país.

Es por esa razón y porque ningún prestador, público o

privado, se encuentra en condiciones de brindar aten-

ción integral, en todos los niveles y en todo el territorio,

es necesario realizar la complementación de servicios.

Esta tarea, que debe ser impulsada como una de las

exigencias por el organismo rector, Ministerio de Sa-

lud Pública, a todos los efectores, es impulsada desde

ASSE en casos puntuales detectados en algunas loca-

lidades, fundamentalmente en el interior del país.

Esta complementación “bipartita” se realiza básicamen-

te por interés mutuo de las partes, prestador privado

y ASSE (el otro prestador público se encuentra en el

ámbito de la RIEPS), en el marco de una matriz econó-

mica, que se traduce en compra y venta de servicios,

con la problemática que ello significa.

A pesar de estas condicionantes, que determinan una

ardua negociación en cada caso puntual, se ha comen-

zo un proceso que debe ser fortalecido para contem-

plar una de las prioridades fundamentales del sistema

de salud.

e) Proyectos de inversión de ASSE

Una de las características que se ha marcado como

relevantes en la evolución de la ejecución presupuestal

de ASSE son los escasos recursos afectados a las in-

versiones del organismo.

Sin embargo, y a partir del presupuesto del 2005-2009

(primer gobierno del Frente Amplio) se ha incrementado el

volumen de créditos presupuestales asignados con ese fin.

En el período iniciado en el 2010, y con la Ley de pre-

supuesto, N° 18.719, se consolida esta tendencia y se

aprueban, además de las mejoras que se están apli-

cando en los edificios existentes, una serie de proyec-

tos de inversión edilicia muy importante, con asignación

de créditos de Rentas Generales para su financiación.

A vía de ejemplo se mencionan el Hospital de trauma

“Hospital Libertad” 22, y que confirma un proyecto apro-

bado en el primer gobierno del Frente Amplio, con una

inversión de más de u$s 15 millones, y cuya finalización

de proyecta para fines del 2013, el nuevo Hospital Pas-

teur 23, de proxima iniciación, con un impacto sanitario

y social importante en una región de Montevideo y que

cambiará la situación de un servicio emblemático para

22 El articulo 729 ley 18.719 asigna $100 millones anuales para los ejercicios 2011 a 2013, por un total de $300 millones.

23 articulo 730 ley 18.719 asigna casi $123 millones para obras, y $ 26 millones a partir del 2013

107Período 2000 a 2012

el sistema, y el nuevo Hospital de Colonia 24 con una

inversión también millonaria en dólares, que resolverá

una problemática sanitaria de la región oeste del país.

A estos proyectos reseñados hay que agregar las cons-

tantes reformas edilicias para adaptar las estructuras a

los avances tecnológicos y a las exigencias del sistema,

pero, como se señaló más arriba, el incremento de los

créditos con destino a inversiones es uno de los debes

del organismo.

f) Programas focalizados P.P.L.

Si bien la población privada de libertad puede tener la

cobertura de la salud por parte de las instituciones pri-

vadas es materialmente imposible que aquellas presten

el servicio en las cárceles.

Se define en el presupuesto institucionalizar este ser-

vicio, que ya se encontraba prestando parcialmente,

por lo que se crea una unidad ejecutora dependiente

de ASSE, encargada de la atención de la salud a las

personas privadas de libertad 25. La aprobación de esta

norma constituye una decisión política trascendente

puesto que, a pesar de que el Ministerio del Interior, en-

cargado de la vigilancia de las cárceles, posee un orga-

nismo de salud, como el Hospital Policial, se determina

que esa función sea cumplida por el prestador público

ASSE que integra el SNIS.

La implementación de este servicio involucra no sola-

mente la potencialización de las policlínicas insertas en

las prisiones sino además la ampliación y consolidación

de un hospital penitenciario para cubrir el segundo nivel

de atención.

Salud rural

Este programa focalizado en el medio rural no esca-

pa de la definición de atención de primer nivel, creado

24 aunque no figura una partida presupuestal con ese destino se reasignan más de $150 millones para comenzar su construcción, previendose un posterior refuerzo.

25 art..31 - créase en la administración de los servicios de salud del Estado, programa "atención integral a la salud", la unidad ejecutora 086 "dirección del sistema de atención integral de las Personas Privadas de libertad", la que tendrá a su cargo organizar la asistencia de la salud en todos los niveles de atención, con énfasis en las patologías prevalentes de acuerdo a las características etarias y de género de la población alcanzada, atendiendo especialmente las circunstancias del régimen de reclusión impuesto, en la forma que determine la reglamentación.

como redes departamentales por la ley N° 18.719. So-

lamente que en esa oportunidad no se individualizó la

política focalizada, que posteriormente, en el ejercicio

2013, se define como una prioridad de gobierno.

El primer nivel de atención se encarga de brindar el ser-

vicio a toda la población del departamento, o de la re-

gión, en la nueva reestructuración del organismo. En la

Rendición de Cuentas del 2012, que se aprueba en el

2013, se asignan recursos específicos para la salud ru-

ral para incrementar la dotación del personal dedicado

al área y se instrumentarán mecanismos para otorgar

mayores recursos materiales y logísticos, cuyo efecto

se notará a partir del ejercicio 2014.

ASSE DESDE AFUERA Y DESDE ADEN-TRO.

Se pretendió dar un breve pantallazo del avance de la

reforma y del desarrollo del principal prestador público

de salud en este proceso.

Si bien este organismo en su nueva definición tiene una

corta vida de 5 años su estructura de origen tiene más

de 100 años de historia y ha gestado una imagen en el

colectivo popular con diferentes perspectivas de aná-

lisis en función de la etapa histórica y de la cercanía o

proximidad del ciudadano con el servicio de salud.

Como dato objetivo, y documentado, podemos mane-

jar el incremento de los recursos públicos aplicados a la

institución, pero faltaría evaluar si la aplicación de estos

redundó o no en una mejora de los productos obtenidos.

Una de las cuestiones manejadas como elementos de

análisis es considerar que el incremento de la asigna-

ción de recursos se produce simultáneamente con la

implementación del nuevo sistema de salud.

Coincide además este hecho con que el número de

usuarios de ASSE, con la incorporación del FONASA,

se vio reducido en varios miles 26. De aquí surge la pri-

mera conclusión, de que ASSE gasta más recursos en

menos usuarios, y por lo tanto incurre en una mayor

ineficiencia o mayor costo por usuario.

Existen sin embargo otros elementos para medir la efi-

ciencia, como son el incremento del número de consul-

tas por usuario, aumento y renovación de la tecnología,

26 de acuerdo a recientes estimaciones la cantidad de usuarios de assE se redujo de 1.301.300, al iniciarse la reforma, a 1.190.400 a comienzos del 2013, con una baja de 110.900.


mejor calidad de las prestaciones, mayor cobertura del

servicio y eliminación de la demanda insatisfecha en re-

lación a los medicamentos y a los exámenes y estudios

médicos.

Los sistemas de información disponibles son aún par-

ciales y no consistentes para poder demostrar una

mejora de la eficiencia, pero recientes encuestas de

opinión realizadas permiten evaluar un incremento de

la satisfacción de los usuarios de ASSE a partir de la

aplicación del SNIS 27.

Cabe preguntarse, cual es la opinión del funcionamien-

to de ASSE de quienes no utilizan el servicio?

El modelo social “cultural” le da especial importancia

al segundo nivel de atención sobre el primer nivel, que

es uno de los cambios fundamentales del cambio del

modelo impulsado por el SNIS28.

La sobrevaloración de lo que se denomina “hotelería”

del sistema y de la renovación tecnológica impuesta

por el mercado sanitario, con aparatos de gran porte, le

quita valor a la reestructuración de las policlínicas con

proximidad geográfica al usuario, y a la conformación

de las redes integradas de atención.

27 la satisfacción de los usuarios de assE en el 2011 se ubicaba en un 89%, y recientes encuentas del 2013 estos indicadores se elevaron por encima del 92%.datos de una encuesta de junio del 2013, sobre la mejora de la atención en assE a partir de la Reforma de la salud: el 58% de la población atendida por el organismo dice que mejoró, y los atendidos por las iaMcs opinan que mejoró en un 42%. de todas formas todos opinan que assE mejoró, tanto en los tiempos de espera, disponibilidad de atención de especialistas, calidad de atención en urgencias, etc.

28 ley 18.211 -artículo 34. El sistema Nacional integrado de salud se organizará en redes por niveles de atención según las necesidades de los usuarios y la complejidad de las prestaciones. Tendrá como estrategia la atención primaria en salud y priorizará el primer nivel de atención.

Aún dentro de este modelo cultural la construcción y

remodelación de la hotelería en ASSE se está realizan-

do lentamente pero con constancia, lo que hace pensar

que de mantenerse este proceso, sobre todo en el in-

terior del país, se podrá cambiar la imagen del colectivo

popular.

La creación de ASSE como Servicio Descentralizado

produce un cambio en la gestión que se nota en proce-

dimientos que nunca se realizaron en su historia prece-

dente como Servicio Desconcentrado del MSP.

El control del gasto, el hecho de verificar la existencia

de créditos antes de realizar los procesos de compra, y

de incrementos salariales, o de contrataciones de dota-

ción de personal, recién se comenzaron a implementar

y sistematizar en el ejercio 2011.

La modificación de estos procedimientos, en conso-

nancia con las normas legales, trajo aparejadas cier-

tas restricciones en la ejecución que impacta en toda

la estructura, y que obliga al organismo a programar en

forma activa la ejecución del presupuesto y a reforzar la

solidez de su estructura administrativa.

Estas dos líneas de acción, por un lado la mejora de las

instalaciones, “hotelería” y policlínicas de primer nivel

con especial atención a las necesidades de los usua-

rios (“vidrieras” del organismo), por otro el refuerzo de

la estructura administrativa, que permita anticiparse a

las necesidades, tanto de insumos como de recursos

humanos, y conjuntamente con estas, la profundización

de la modificación de las pautas culturales contenidas

en los objetivos del SNIS permitirán el cambio de ima-

gen de ASSE en el colectivo popular.

En todo este esquema es fundamental que el MSP ejer-

za su función rectora, para velar porque todos los pres-

tadores, públicos y privados, den cumplimiento a los

contratos suscritos con la Junasa, y y en caso contrario

se establezcan sanciones por su incumplimiento.

De sostenerse paulatinamente en el tiempo estas líneas de

acción se verán los resultados en las próximas décadas.

Período 2000 a 2012 109

Anexo N° 1

REMUNERACIONES

CONSIDERACIONES PARTICULARES EN ASSE

Desde el punto de vista presupuestal las remuneracio-

nes son registradas en el grupo del gasto 0, denomina-

do “Retribuciones personales”.

Particularmente en ASSE se configura parcialmente

una excepción, puesto que una parte de los recursos

humanos utilizados por el organismo son financiados a

través de dos figuras jurídicas que se manejan dentro

de las reglas de juego del sector privado, como son la

Comisión Honoraria del Patronato del Psicópata y las

Comisiones de Apoyo.

En el caso del Patronato del Psicópata el registro pre-

supuestal se traduce en transferencias de fondos im-

putadas el objeto del gasto 2.89 “Gastos de servicios

personales” y en las Comisiones de Apoyo estas trans-

ferencias son registradas en el objeto del gasto 5.59

“Transferencias a Instituciones sin fines de lucro”. Estos

organismos financiadores a su vez emplean dos meca-

nismos para la contratación, ya sea bajo la “Relación

de dependencia”, registrando a sus empleados en una

Planilla de trabajo y pagando los aportes patronales a la

seguridad social (B.P.S) y con la incidencia en las remu-

neraciones de salario vacacional, aguinaldo, y licencia,

o bajo la forma de Servicios profesionales (en el caso de

profesionales universitarios), mediante el pago de una

factura, con sus derivaciones fiscales, de impuesto al

valor agregado (IVA), etc.

PATRONATO DEL PSICÓPATA

El Patronato del Psicópata fue creado por la Ley N°11.139 de 16 de noviembre de 1948 teniendo entre otros fines el de “Proteger al enfermo mental en todas las etapas de su asistencia -hospitalaria y externa- y durante su convalescencia: velar por su bienestar al rein-tegrarse a la sociedad...”

El Patronato es dirigido por una Comisión Honoraria

con representantes designados por el

Poder Ejecutivo, Facultad de Medicina y Sociedad de

Psiquiatría y administra los fondos recibidos desde

ASSE, provenientes de las partidas presupuestales, y

utilizados en casi su totalidad para el pago de remune-

raciones.

COMISIONES DE APOYO

Si bien las Comisiones de Apoyo a las unidades asis-

tenciales (Hospitales) nunca fueron oficialmente crea-

das, sino que están mencionadas colateralmente en

algún decreto del Poder Ejecutivo,Ministerio de Salud Pública 29(*) , en los hechos funcionan desde hace mu-

chas décadas como instituciones informales creadas

29 (*) Decreto 185/004: "Art.1 - Se entiende por Comisión de Apoyo de una Unidad Ejecutora de la Administración de Servicios de Salud del Estado dependiente del Ministerio de Salud Pública aquella persona jurídica, (art. 21 del Código Civil) que teniendo por objeto colaborar con la gestión de la respectiva Unidad Ejecutora, actúa bajo la supervisión del Director de la misma, y cuya elección, organización, funcionamiento y facultades se regirán por las disposiciones que se establece en los siguientes artículos."


para brindar un “apoyo” a los Hospitales del Ministerio

de Salud Pública por parte de las fuerzas sociales re-

presentativas de la comunidad.

En la década de 1990 se formalizan a nivel presupues-

tal, asignándoseles recursos destinados a la contrata-

ción de recursos humanos, en un principio destinados

a servicios asistenciales para cubrir necesidades pun-

tuales y de urgencia, utilizándose luego para otro tipo

de tareas y funciones.

La facilidad y agilidad de esta forma contractual, deter-

minó un incremento progresivo del gasto realizado por

las Comisiones de Apoyo hasta la sanción de la Ley N°

18.719 de 27 de diciembre de 2010 (Presupuesto quin-

quenal 2010 – 2014) en la cual se traduce la voluntad

de propender a la disminución de estos contratos y su

eliminación progresiva, con el pasaje de este personal a

la plantilla de funcionarios de ASSE.

PROPORCIÓN DE ESTAS FORMAS CONTRACTUALES

Viendo las magnitudes de las remuneraciones paga-

das por el Patronato del Psicópata y las Comisiones de

Apoyo y su comparación con las abonadas por ASSE,

se observan las siguientes cifras, a valores constantes

de diciembre de 2012:

REMuNERacioNEs - a ValoREs dE dic. 2012

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos ca y Patronato

1.521 1.354 1.333 1.190 1.235 1.275 1.531 1.846 2.426 3.047 3.790 3.841 3.541

Rubro 0 3.174 3.121 2.881 2.591 2.562 2.726 3.517 4.081 4.763 5.994 6.580 7.277 8.045

Total 4.695 4.474 4.214 3.780 3.796 4.001 5.048 5.928 7.189 9.041 10.370 11.118 11.586

Supuestos simplificadores:

Se toman como gastos las transferencias realiza-das hacia el Patronato del Psicópata o Comisiones de Apoyo, independientemente del gasto realiza-do por estas.

Se supone que la totalidad de las transferencias es para remuneraciones. Existen partidas mínimas

para gastos de funcionamiento que no afectan las conclusiones del análisis.

Si bien en ambos casos aumentan notoriamente los

gastos, si visualizamos los porcentajes de ambos, se

observa:

REMuNERacioNEs - a ValoREs dE dic. 2012

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

sueldos ca y Patronato

32% 30% 32% 31% 33% 32% 30% 31% 34% 34% 37% 35% 31%

Rubro 0 68% 70% 68% 69% 67% 68% 70% 69% 66% 66% 63% 65% 69%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

La proporción de las remuneraciones pagadas por el

Patronato del Psicópata y las Comisiones de Apoyo se

incrementa hasta el ejercicio 2010, llegando hasta un

37% del total para luego ir descendiendo hasta un 31%

al final de la serie, por efectos de la aplicación de la nor-

ma presupuestal (Ley N° 18.719 art. 717).

Período 2000 a 2012 111

Anexo N° 2

INDICES APLICADOS DE VARIACIóN DEL IPC (FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADíSTICAS).

iPc 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

ind.proy. a dic.c/ año

1,0253 1,0164 1,1495 1,0426 1,0255 1,0250 1,0261

ind.dic. c/año 43,18 44,73 56,34 62,08 66,79 70,06 74,53

ind. a Proy. a dic. 2012

2,7029 2,6092 2,0717 1,8802 1,7476 1,6659 1,5660

i.P.c. 2007 2008 2009 2010 2011 2012

ind.proy. a dic.c/ año 1,0318 1,0450 1,0307 1,0338 1,0401 1,0333

ind.dic. c/año 80,87 88,31 93,52 100,00 108,60 116,72

ind. a Proy. a dic. 2012

1,4433 1,3218 1,2481 1,1672 1,0748 1,0000


ASSE

Anexo N° 3

Cotización del dólar americano (Fuente: D.G.I. : www.dgi.gub.uy)

dólaREs aMERicaNos

COTIZACIÓN A DICIEMBRE DE CADA AÑO (*)

2000 12,5050

2001 14,7680

2002 27,1200

2003 29,2900

2004 26,3800

2005 24,1200

2006 24,4200

2007 21,5000

2008 24,3620

2009 19,6370

2010 20,1030

2011 19,9030

2012 19,4010

(*) Interbancaria comprador

Período 2000 a 2012 113

Anexo N° 4

año P.b.i. (PEsos uRuguayos)

2000 276.152.266.000

2001 278.353.053.000

2002 289.233.256.000

2003 339.791.594.000

2004 392.849.676.000

2005 425.818.448.000

2006 471.344.123.000

2007 549.469.550.000

2008 636.150.908.000

2009 688.256.515.000

2010 790.576.080.000

2011 902.162.784.000

2012 (*) 936.444.969.792

(*) se estima un crecimiento del Pbi de un 3,8%

Valores del P.B.I. (Fuente Banco Central del Uruguay : www.bcu.gub.uy)


ASSE

Anexo N° 5ASSE en el artículo 221?

El siguiente trabajo fue desarrollado a mediados del 2012, ante una pregunta: Por qué razones ASSE no se podría incluir en el Artículo 221 de la Constitución de la República?

PROPUESTA:

INCLUIR A ASSE EN EL ARTÍCULO 221 DE LA CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA

SITUACIÓN ACTUAL

La Ley N° 18.161 de 29 de julio de 2007 crea un servicio descentralizado a partir del organo des-concentrado de igual denominación y que se rela-cionará con el Poder Ejecutivo a través del Minis-terio de Salud Pública.

En el artículo 13 literal B expresa que contará como recursos :"Con las asignaciones que resul-ten de su presupuesto, que se elaborará y tramita-rá según las reglas del artículo 220 y concordantes de la Constitución de la República". Indirectamen-te dice que ASSE estará en el articulo 220 de la Constitución (idem el artículo 14).

Cuando se redactó la ley se tuvo en cuenta el artí-culo 186 de la Constitución que dice que la Salud Pública no puede tener forma de Ente Autóno-mo, sí de Servicio Descentralizado.

Se optó por incluirlo en el articulo 220 pero teóri-camente podría formar parte del articulo 221, no hay en el articulo 221 una enumeración taxativa de cuales son los organismos que integran el mis-mo: dice que "los presupuestos de los entes industriales o comerciales del Estado serán proyectados por cada uno de éstos y eleva-dos al Poder Ejecutivo y al Tribunal de Cuen-

tas", pero no dice que sólo integran el arti-culo 221 los entes industriales y comerciales.

Aún así se puede interpretar que ASSE es una empresa comercial que vende servicios de salud (interpretación económica).

De acuerdo a la definición del Sistema Nacional Inte-grado de Salud (Ley N° 18.211) y a su ley de crea-ción (N° 18161 de 29/7/2007) ASSE integra el siste-ma en un régimen de competencia con las entidades privadas y complementario con las públicas.

Está obligado, por las normas impuestas por el MSP en su función de organismo regulador, a realizar la complementariedad de servicios con instituciones públicas y privadas, a través de la compra venta, o convenios de intercambio, públi-co-público o público-privado.

NORMAS PRESUPUESTALES

Î Al estar ASSE en el artículo 220 de la Constitución

forma parte del Presupuesto Nacional Quinquenal

de cada período de gobierno.

Î El primer presupuesto a partir de su constitución es

el vigente, por el período 2010-2014.

Î Tiene cierta autonomía para la distribución de los

créditos presupuestales (art. 451 de la ley N° 18.362

de 6 de octubre de 2008 ) que le permite reasignar-

los dentro del grupo 0 (Remuneraciones), dentro de

gastos de funcionamiento (excluidos suministros) y

dentro de Inversiones.

Î La creación de cargos tiene que ser autorizada por

ley, y las designaciones por el Poder Ejecutivo.

Î El incremento de créditos presupuestales (“refuer-zos presupuestales” excepto remuneraciones) es resuelta por el MEF con cargo al inciso 23 "Par-tidas a reasignar" mediante el mecanismo de re-fuerzo de créditos, o por las leyes presupuestales, de Presupuesto o Rendiciones de Cuentas.

Î La apertura de sus créditos se encuentra a valo-res de la aprobación del presupuesto (1/1/2010

115Período 2000 a 2012

en la actualidad) y sólo puede ser incrementada por resolución positiva del MEF (con excepción de remuneraciones cuyo incremento se verifica por los aumentos salariales dispuestos por el Poder Ejecutivo o por modificaciones presu-puestales, y de suministros, que se ajusta por el incremento de las tarifas públicas, también dispuesto por el Poder Ejecutivo).

Î Por los afiliados a ASSE amparados por el Fo-nasa recibe como aumento de créditos las di-ferencias de cápitas entre las cuotas mutuales similares al sector privado y las de ASSE (que son generalmente inferiores). Si se incluyera en el cálculo de las cuotas a todos los usuarios de ASSE, amparados o no por el Fonasa, (“Fo-nasear” ASSE) el organismo debería recibir un incremento de créditos de aproximadamente $ 2000 millones anuales.

Î El gasto obligado del ejercicio 2011 ascendió de $ 16.000 millones discriminado en $9.400 millones de remuneraciones, $ 6.000 millones de gastos de funcionamiento y $ 600 millo-nes de inversiones. De "Fonasear" a todos los usuarios el crédito de apertura del 2012 debe-ría haber sido de $ 18.000 millones.

Î Por la venta de servicios al Sector privado (ins-tituciones privadas) se perciben recursos que solo se podrían utilizar mediante el refuerzo de créditos (resolución del MEF).

Î El ajuste de créditos presupuestales requiere un mecanismo de negociación con el MEF que determina que los recursos ajustados por la variación de precios se oficialicen cerca de fin del ejercicio, lo que determina un incierto flujo de operaciones de trámite normal de afecta-ción y pago, y un atraso con los proveedores. El crédito de apertura del ejercicio 2012 fue de

$ 14.951 millones ($ 1.000 millones menos de lo

gastado en el 2011).

Î Se ha propuesto, en los Proyectos de ley, un mecanismo de ajuste automático de créditos (financiación 1.2 "Recursos con Afectación Es-pecial") para venta de servicios a no usuarios del Fonasa (sector privado) que no fue acepta-do por el MEF. La venta de servicios requiere un mayor volumen de gastos de funcionamiento que no puede ser repuesto en corto plazo de no obtenerse los créditos para ello.

SITUACIÓN PROPUESTA (ARTICULO 221)

Î El presupuesto será en períodos anuales, su apro-

bación se realizará por el Poder Ejecutivo (OPP), el

Tribunal de Cuentas y el Poder Legislativo.

Î Al ser una empresa pública se deben presupuestar

los ingresos y gastos.

Î Al ser una empresa que no se autofinancia debería

tener una contribución o subsidio del Estado que

se debe presupuestar en el inciso 21 "Subsidios y

Subvenciones".

Î El monto del subsidio se podría estimar en hasta

el equivalente a las cuotas del Fonasa de todos los

amparados por el sistema: $ 18.000 millones (dedu-

cidas las cuotas del Fonasa genuinas).

Î En cada presupuesto anual se puede reestudiar

el monto del subsidio en función del balance año

anterior (el monto del subsidio disminuirá en forma

proporcional al incremento de afiliados a ASSE), aun

cuando el presupuesto total sea el mismo.

Î La creación de cargos y creación o supresión de

servicios deberá hacerse en oportunidad del pre-

supuesto anual.

Î Tendría mayor flexibilidad para administrar sus recur-

sos, ya que no se dependería de la administración

de los créditos presupuestales por terceros (MEF).

Î Se requiere una estructura administrativa muy con-

solidada con sistemas informáticos de gestión po-

tentes.

Î Como entra en régimen de competencia puro con

el sector privado tendría que tener un sistema de

facturación centralizado, con una liquidación de im-

puestos mensual (al igual que las mutualistas, y que

otra empresa pública, como Ancap, Ute, Antel etc.).

Î Desde el punto de vista impositivo estaría exonera-

da de IRAE (al igual que ahora) pero es discutible

que no tenga que facturar IVA de ventas, y se

podría exonerar de Patrimonio.

Î Para equiparar el régimen de competencia con el

sector privado se debería estudiar la baja de las

aportaciones patronales. El sector privado tiene un

aporte patronal del 7,5%, y en algunos casos se en-

cuentra exonerado, cuando ASSE aporta el 20,5%

(19,5% al BPS y el 1% al FNV), y a su vez no aporta

el FRL (0,125%).


Î La venta de servicios a otros efectores genera un

ingreso que se puede usar inmediatamente, siendo

la única restricción utilizar los procedimientos del gasto del TOCAF.

RESUMEN

Î Se considera que la inclusión de ASSE en artículo

221 de la Constitución aportaría una mayor flexibi-

lidad para la gestión, brindando la posibilidad al or-

ganismo a operar como una empresa en un régimen

de libre competencia con las del sector privado.

Î aun tomando en cuenta que tiene otros cometidos

no atribuibles a estos, tales como la Salud Mental,

la Atención de la Ancianidad , la salud rural y de las

personas privadas de libertad.

Î Estos aspectos diferenciales se vienen cubriendo,

con dificultades, pero se están atendiendo actual-

mente.

Î Como tope del subsidio se estima un monto de

$18.000 millones, contra los actuales $16.000 que

se vienen aportando por créditos presupuestales.

Î El régimen de competencia determinaría un incre-

mento de la venta de servicios, teniendo en cuenta

la libertad para fijar los aranceles y la ventaja compe-

titiva en relación a la cobertura nacional y el desarro-

llo en algunos sectores del interior del país.

Î Sin embargo para lograr esta estructura de desa-

rrollo empresarial se requiere previamente lograr un

estadio de organización y control de algunos as-pectos que no se tienen actualmente.

ORGANIZACIÓN

RECURSOS HUMANOS

Î No se cuenta con una estructura definida, que

consagre una carrera administrativa.

Î No existe una estructura piramidal que garantice un

ascenso por “meritocracia” y que consagre el senti-

do de pertenencia a la organización.

Î No existe, desde hace varios años, una calificación

o evaluación individual de los funcionarios.

Î Conviven en la estructura empleados con diferentes

derechos funcionales, contratados bajo el régimen

privado (Comisiones de Apoyo y Patronato del Psi-

cópata), empresas "tercerizadas" con tareas per-

manentes, Profesionales médicos con régimen de

pago a destajo etc..

Î En la estructura gerencial, o mandos medios, no

existe un régimen objetivo de designación lo que no

genera una estabilidad en la función y sí genera una

alta rotación, por renuncias o destituciones (cam-

bios en la función).

ASPECTOS ADMINISTRATIVOS

Î No se cuenta con un sistema de contabilidad in-

tegral, el cual se está tratando de consolidar con

grandes esfuerzos.

Î Como corolario de lo anterior no se cuenta con una

Contabilidad de Costos que determine con certe-

za el costo de los servicios prestados. El costo de

los productos es fundamental a la hora de gestionar

una empresa en competencia.

Î No se cuenta con un sistema de facturación cen-

tralizado informatizado. La emisión de facturas ma-

nuales (en papel) en todo el país imposibilitaría una liquidación mensual de las ventas en tiem-po real, en caso de requerirse esto por parte de la oficina recaudadora. Lo mismo sucede en el caso de las compras (IVA) para consolidar la rendición de cuentas mensual.

GESTIÓN DE ACTIVOS

Î Si bien se cuenta con sistemas informáticos de

gestión de stocks de medicamentos, al no estar

los mismos consolidados en un sistema integral no

ofrece confiabilidad.

Î No se poseen registros de los activos fijos integra-

dos a un sistema contable, por lo tanto no están

valuados, revaluados y amortizados.

Î La integración de ASSE al artículo 221, como em-

presa comercial, indica que debería aplicar las nor-

mas de contabilidad para el sector privado (al igual que otras empresas públicas) para lo cual se requeriría la valuación de los activos y la apli-cación de los criterios contables.

COROLARIO

Por todos estos aspectos se considera que si se dieran, en un mediano plazo, las condiciones de organización necesarias para el desarrollo empre-sarial la inclusión de ASSE en el artículo 221 de la

117Período 2000 a 2012

Constitución podría considerarse extremadamen-te positiva.

En las condiciones actuales de desarrollo organi-zacional es un desafío imposible de afrontar.

Sin embargo, aún sin modificar la forma legal se pueden mejorar aspectos de gestión con peque-ños cambios en la normativa:

El autor

Ariel Rodríguez Machado es Contador Público -

Licenciado en Administración (Universidad de la

República, Facultad de Ciencias Económicas y de

Administración); con especialización en Estadísticas

de las Finanzas Públicas (FMI - Washington D.C.y

FMI – Brasilia).

Posee una amplia experiencia en el sector público,

en análisis y desarrollo de las áreas de contabili-

dad, finanzas y presupuesto. Desde mayo de 2013,

ocupa el cargo de Director de Secretaría del MSP,

y anteriormente, desde noviembre de 2010, ejer-

ció como Adjunto a la Gerencia Administrativa de la

Administración de los Servicios de Salud del Estado

(ASSE). Entre 2005 y 2010, ejerció como Contador

General de la Nación, cargo de particular confianza

del Poder Ejecutivo. Durante ese período, fue miem-

bro del Foro Iberoamericano de Contabilidad, en re-

presentación de Uruguay, Presidente de la Unidad

Centralizada de Adquisiciones de Medicamentos y

Afines del Estado (UCAMAE - UCA) y Presidente de

la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Presu-

puesto -ASUCYP (2007 a 2011).

Î Equiparación del régimen de aportación a la seguridad social con el sector privado: 7,5% de aporte al BPS y 1,125% al FRL, e inclusión del salario vacacional en las remuneraciones. El ahorro de aportes se podría cuantificar en $ 733 millones anuales y el incremento del gasto en $ 346 millones.

Î Ajuste de los créditos automáticos por ventas de servicios a no usuarios del Fonasa (efectores pri-vados, turistas, efectores públicos), en la finan-ciación 1.2 "Recursos con afectación especial".

Cr. Ariel Rodríguez Machado 22 de agosto de 2012

estructura de gastos y financiamiento de la salud pública en … del... · 2 estructura de gastos...

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