estructura competitiva de los sectores españoles de electricidad y gas natural

Estructura competitiva de los Estructura competitiva de los sectores españoles de sectores españoles de

electricidad y gas natural electricidad y gas natural

Beatriz de Guindos TalaveraSubdirectora de Industria y Energía

Dirección de Investigación

Club Español de la Energía - CODE25 de junio de 2009

ÍNDICE

1. Introducción: herramientas y aplicación a los sectores de gas y electricidad

2. Control ex-ante

3. Control ex-post

4. Promoción de la competencia.

Objetivo de la política de competencia

3 herramientas

Restaurar la competencia, remover efectos de prácticas pasadas

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

EX POST

Defender la competencia de las prácticas que reducen el bienestar del consumidor

Promover la competencia (estudios de mercado, relación con AAPP, relaciones internacionales)

PROMOCIÓN

Prevención de futuros comportamientos anticompetitivos

CONTROL DE CONCENTRACIONES

EX ANTE

1. INTRODUCCIÓNHerramientas de la Política de Defensa

de la Competencia

4

CONTROLEX ANTENotificacionesConsultas previas ACP

CONTROLEX POSTSancionadoresTerminaciones convencionales

ART. 1 •Acuerdo horizontal de reparto geográfico del mercado (1 expediente)•Acuerdo horizontal de fijación de precios (1 expediente)•Acuerdo vertical que cierra mercado a competidores (1 expediente)

ART.2 •Abuso de posición de dominio en restricciones técnicas electricidad (5 expedientes)•Abuso de posición de dominio relacionados con la integración vertical en gas y electricidad (9 expedientes)

C 54/00 UNION FENOSA/HIDROCANTÁBRICOC 60/00 ENDESA/ IBERDROLAC 80/03 IBERDROLA/GAS NATURALC 94/05 GAS NATURAL/ENDESAC 98/08 GAS NATURAL/UNÓN FENOSA

PROMOCIÓN

• Informes sobre proyectos normativos• Recomendación a las AAPP para una regulación de mercados más eficiente y favorecedora de la competencia• Guía para la elaboración de memorias de competencia de los proyectos normativos

1. INTRODUCCIÓNAplicación al sector del gas y la electricidad

OTRAS: distribución + suministro de gas (3)distribución + suministro de electricidad (2)generación de electricidad (4)

5

Sectores liberalizados a finales de los 90 (LSE 54/1997 y LSH 34/1998, modificadas por adaptación a las Directivas Europeas de gas y electricidad)

Coexisten actividades reguladas con actividades liberalizadas que deben funcionar en competencia Sectores sometidos a la LDC

Tras liberalizar persisten estructuras que facilitan comportamientos anticompetitivos

Altos niveles de concentración

Facilitan comportamientos coordinados (Art. 1)

Otorgan poder de mercado que posibilita abusos (Art. 2)

Integraciones Verticales

Cierre de mercados (Art. 2)

Conductas discriminatorias en precios, información, acceso a redes e infraestructuras (Art. 2)

1. INTRODUCCIÓNAplicación al sector del gas y la electricidad

6

Los problemas no siempre derivan de una inadecuada/inexistente regulación, sino que son conductas anticompetitivas.

Relación regulador sectorial-CNC (art. 17 LDC):

Poner en conocimiento indicios y evidencias

Informes preceptivos no vinculantes (en ambos sentidos)

Reunión anual de Presidentes (evaluación orientaciones generales, mecanismos de cooperación formal e informal)

Pero conductas de los agentes contrarias a la Ley 15/2007 Competencia CNC (STS de 17 de diciembre de 2008)

“El regulador está habilitado para apreciar que una conducta tiene o puede tener efectos adversos a la competencia pero no le corresponde declarar finalmente una infracción de los tipos definidos por la LDC, que sólo corresponde a los órganos de Defensa de la Competencia”

1. INTRODUCCIÓNRelación regulación - competencia

ÍNDICE

1. Introducción

2. Control ex-ante

3. Control ex-post


Control de concentraciones bajo Ley 15/2007 (LDC):

- Instrucción y análisis de operaciones notificadas. Notificación obligatoria si se cumplen umbrales (art. 8 y 9 LDC)

- Resolución: autorización con/sin compromisos, autorización con condiciones, prohibición.

• Análisis sustantivo: posible obstaculización del mantenimiento de la competencia efectiva (SLC)

• Principios: proporcionalidad, suficiencia, adecuación.

- Consulta previa y actuación preliminar (art. 55 LDC)

2. CONTROL EX ANTE

9

AÑO EMPRESAS APRECIACIONES CONCLUSIONES

2000 UNION FENOSA

H. CANTÁBRICA

Mercados recientemente liberalizados Elevada concentración empresarial (C2>80%)

Importantes barreras de entrada en generación y comercialización. Escasa contestabilidad Se elimina el operador con la más activa política comercial.

Aumento del riesgo de efectos coordinados al reforzar posición del 3º y eliminar el 4º No hay condiciones estructurales viables que restablezcan la estructura competitiva Prohibición (también el Consejo de Ministros)

2000 ENDESA

IBERDROLA

Mercados recientemente liberalizados Elevada concentración empresarial Elevada integración vertical Paso de posición de dominio conjunta a posición de dominio individual Mix mejorado y mayor poder pivotal

aumento de efectos unilaterales y por tanto no autorizaciónExistirían remedios estructurales y de comportamiento que podrían hacer viable la operación, pues restablecerían las condiciones de competencia

2. CONTROL EX ANTEConcentraciones en gas y electricidad

10

AÑO EMPRESAS APRECIACIONES CONCLUSIONES

2003 GAS NATURAL

IBERDROLA

SDC eleva el análisis de la operación al TDC

CNE prohíbe en base a la función 14

TDC no se pronuncia

2005 GAS NATURAL

ENDESA

Carácter horizontal, vertical y conglomerado de la operación, dada la presencia de ambas empresas en los mercados de gas natural y electricidad.

Efectos unilaterales en gas natural

Integración vertical en cadena de generación por el gas natural en la producción de energía eléctrica en las CGCT.

Integraciones verticales en cada sector

Efectos conglomerados

TDC: Por mayoría se recomienda la prohibición. Una minoría entiende que existen remedios estructurales que podrían restablecer las condiciones de competencia.

ACM: aprueba con condiciones

2008 GAS NATURAL

UNION FENOSA

Principal operador de Gas Natural y tercer operador de energía eléctrica con presencia significativa en gas natural.

Desaparece un competidor independiente en los mercados de aprovisionamiento y suministro minorista de gas: se refuerza el poder de mercado de GAS NATURAL y la barrera de entrada en aprovisionamiento (escala mínima eficiente)

Aumenta la concentración en los mercados mayoristas de electricidad (posibilidad de efectos coordinados y unilaterales).

Integración de dos competidores cercanos en los mercados de suministro minorista de gas y electricidad

Autorizada con compromisos.


11

OTRAS CONCENTRACIONES DESDE 2006: ELECTRICIDAD

AÑO EMPRESAS MERCADOS CONCLUSIONES

2006 IBERENOVA / FIRSA / FIRSA II / IBERIOJA

Generación de electricidad en régimen especial

Autorización sin condiciones

2006 ACCIONA / CEATESALAS Generación de electricidad en régimen especial

Promoción de parques eólicos


2007 IBERDROLA / GARCÍA SERRANO

Distribución + suministro de electricidad


2007 UNIÓN FENOSA / MARCIAL CHACÓN

Distribución + suministro de electricidad


2008 NEW EGARA / EISSL Generación de electricidad en régimen especial

Promoción de parques eólicos


2008 IBERDROLA / TARRAGONA POWER

Generación de electricidad Autorización sin condiciones


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OTRAS CONCENTRACIONES DESDE 2006: GAS NATURAL

AÑO EMPRESAS MERCADOS CONCLUSIONES

2006 NATURCORP / BILBOGAS Distribución + suministro de gas natural


2006 NATURGAS / GASNALSA Distribución + suministro de gas natural


2008 NATURGAS / GAS MÉRIDA Distribución + suministro de gas natural



RESUMEN CONCENTRACIONES ENTRE 2006 Y JUNIO 2009

Nº OPS. APROBADAS SIN CONDICIONES

APROBADAS CON CONDICIONES

PROHIBIDAS

ELECTRICIDAD

6 6

GAS NATURAL

3 3

ELECTRICIDAD + GAS NATURAL

2 2

13


PRINCIPALES CONCLUSIONES

Problemas ex ante cuando:

Adiciones horizontales significativas (efectos unilaterales/coordinados)

Desaparición maverick

Integración vertical y efectos conglomerado

Refuerzo de barreras a la entrada

Vínculos con competidores

¿Autorizar?

Mínima intervención

Compromisos vs condiciones

Proporcionalidad, adecuación y suficiencia

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2. CONTROL EX ANTEGAS NATURAL/UNIÓN FENOSA

Resultados generales:Gas natural:

GN+UF refuerza 1ª posiciónSe refuerza integración vertical (escala mínima eficiente)Se elimina UF competidor importante activo (independiente

de GN y relevante por presencia en mercado conexo de electricidad)

Se crean vínculos estructurales con competidores

ElectricidadGN+UF refuerza 3ª posición, verticalmente integradoSe elimina GN como competidor importante con gran

potencial (por presencia en mercado conexo de gas)Aumento posibilidades coordinación con END e IBSe crean vínculos estructurales con competidores

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MERCADO RESULTADO RIESGO ¿ATENUANTES? CONCLUSIÓN

GA

S

Exploración y producción 100% España

<1% EEE

Ninguno (producción España <1% consumo)

No efecto significativo

Aprovisionamiento Refuerzo 1º posición Refuerzo integración vertical y EME

- Medgaz 2009

- Tendencia autosuministro

Riesgo de obstaculización competencia efectiva

Secundario Principal oferente flexibilidad

Menores necesidades e incentivos a ofertar flexibilidad

- Medgaz

- Necesidad medidas regulatorias

Puede agravar problemas preexistentes de falta de flexibilidad

Infraestructuras de Importación y transporte

Refuerzo marginal en titularidad pero vínculo estratégico con Enagás

Posible interferencia en gestión y planificación por presencia reforzada en infraestructuras

- Vínculo preexistente y regulado

Riesgo independencia Enagás

Resultados por mercados:


16


GA

S

Distribución Mº en Madrid, La Coruña Ciudad Real y Sevilla

- Reduce competencia

tendido nuevas redes

- integración

distribución/suministro

- Mercado regulado, monopolio natural

Riesgo de

Obstaculización

Mercados

descendentes

Suministro CCGT Refuerzo 1º posición (No efecto directo)

- refuerzo integración

vertical con generación

- refuerzo EME

- autosuministro

-condiciones tasadas y oferta

GNL

Reforzamiento

atenuado

Suministro grandes

clientes

Refuerzo 1º posición - refuerzo EME - nº significativo

competidores

- no pivotalidad

Reforzamiento

atenuado

Suministro c.

domésticos y PYMES

Refuerzo 1º posición - refuerzo EME

- reducida movilidad

- reducción CUR

Riesgo

obstaculización

competencia


17


EL

EC

TR

ICID

AD

Generación Refuerzo tercera posición.

- Efectos unilaterales (potencia retirable, sobre todo ciclos)

- Efectos coordinados (simetría carteras con END/IB, mecanismos de represalia: RRTT y suministro gas, y vínculos estructurales)

- Aún alejado de END e IB

- evolución esperada de potencia instalada y demanda

- RSI muy bajo (retirada muy grande para efecto)

- Menor cartera inframarginal

- tendencia autosuministro y Medgaz

Riesgo efectos coordinados

Restricciones técnicas Refuerzo en zona sur - mecanismo represalia para coordinación

Riesgo coordinación

Distribución Refuerzo marginal (<1% provincial)

No efecto significativo

Suministro AT Refuerzo marginal No efecto significativo

Suministro BT Refuerzo marginal No efecto significativo


18

Otros efectos no horizontales:Efectos verticales:

Suministro gas natural a CCGT – Generación electricidad

Integración vertical distribución-suministro (gas/elect.)

Efectos de cartera suministro gas/electricidadAcceso a perfiles de consumoReconocimiento de marca Fidelización suministrador históricoCapilaridad comercial

Creación y refuerzo de vínculos con competidores: Cepsa y ENI

Participaciones resultantes en OMEL y OCS


19

Eficiencias:De costes cuantificadas: escasas y referidas a costes

fijosDe costes no cuantificadas: dudas mejora poder

negociación aprovisionamientoDe demanda: dudas existenciaNo incentivos a transmitir a consumidores


20

Compromisos ofrecidos por GN (10/02/09):Vender redes de distribución de gas por un total de

600.000 pds (equivalentes 9% nacional)Vender cartera asociada de 600.000 clientes de gas

y suministro optativo de gas en período transitorio Vender 2.000MW de generación (ciclos combinados)

y suministro de gas optativo en período transitorioMedidas para mantener la autonomía de UFGVender participación en EnagásReducir vínculos con Cepsa


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Consideraciones generales Compromisos vs condiciones Principios suficiencia, proporcionalidad y mínima intervención Análisis global de la adecuación (efectos simultáneos) Preferencia por remedios estructurales. Viabilidad negocio desinvertido. Objetivo en este caso: favorecer creación o consolidación de otros

operadores independientes de GN. Importancia EME para aprovisionamiento estable.

Valoración compromisos: Redes de distribución y clientes: supera adición y refuerza escala

mínima eficiente. Fomenta suministro alternativo. Idoneidad tipo clientes.

Generación: compensa refuerzo horizontal, vertical aprovisionamiento-generación y estratégico (efectos coordinados). Idoneidad tipo centrales.

Mitiga efectos de vínculos estratégicos con Enagás y Cepsa Garantiza UFG como competidor independiente en suministro gas a

terceros en España


ÍNDICE

1. Introducción

2. Control ex-ante

3. Control ex-post


Conductas prohibidas por la Ley 15/2007 (LDC) y por el TCE:

- Acuerdos, prácticas concertadas o conscientemente paralelas, decisiones y recomendaciones colectivas (art. 1 LDC // art. 81 TCE)

- Abusos de posición de dominio (art. 2 LDC // art. 82 TCE)

- Prácticas desleales (art. 3 LDC)

3. CONTROL EX POST

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1. ELECTRICIDAD(A) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO EN RESTRICCIONES TÉCNICAS

EXPTE AÑO EMPRESAS VALORACIÓN

552/02 2003 TODAS LAS GENERADORAS

Abuso posición de dominio en sus respectivas zonas, en el mercado de restricciones técnicas. (900.000 €/distribuidoras)

601/05 2007 IBERDROLA CASTELLÓN

Idem (38.710.349 €)

602/05 2006 VIESGO GENERACIÓN Idem (2.500.000 €)

624/07 2008 IBERDROLA Idem (15.400.000 €)

625/07 2008 GAS NATURAL Idem (1.500.000 €)

3. CONTROL EX POSTSancionadores en gas y electricidad

25

1. ELECTRICIDAD(B) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN VERTICAL


DISTRIBUCIÓN → INSTALACIÓN

606/05 2006 ASINEM / ENDESA Abuso posición de dominio de la distribuidora en el mercado conexo de instalación por uso de la información de los clientes en beneficio propio (900.000 €)

DISTRIBUCIÓN → SUMINISTRO

641/08 2009 CENTRICA / ENDESA Abuso posición de dominio de la distribuidora por negar a CENTRICA el acceso al SIPS y por discriminar respecto a empresas de su grupo. (Sanción de 15.3 millones de €)

642/08 2009 CENTRICA / UF ídem (5 millones €)

644/08 2009 CENTRICA / IBERDROLA

ídem (15 millones de €)

643/08 2009 CENTRICA / VIESGO Abuso de posición de dominio de la distribuidora por negar a CENTRICA el acceso al SIPS (500.000 €)

645/08 2009 CENTRICA / HC Ídem (833.000€)


26

1. ELECTRICIDAD(C) ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS


ENTRE DISTRIBUIDORES (AC. HORIZONTAL)

448/99 1999 BASSOLS / AGRI Acuerdo de reparto geográfico entre dos distribuidores locales (sin sanción por escasa repercusión)

ENTRE INSTALADORES (AC. HORIZONTAL)

533/02 2003 IBERDROLA / Empresas instaladoras de Albacete

Acuerdo de fijación de precios de las reparaciones entre 5 instaladores (5.000 €)


27

2. GAS NATURAL(A) ABUSOS DE POSICIÓN DE DOMINIO RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN VERTICAL


TRANSPORTE → SUMINISTRO

580/04 2005 GAS NATURAL / ENAGÁS

Abuso de posición de dominio por “contrato deslizante” entre GN y ENAGÁS (entonces propiedad de GN) que reserva capacidad de regasificación a favor de GN, cerrando mercado a competidores por la falta de capacidad de regasificación (8 millones €)

DISTRIBUCIÓN / TRANSPORTE → DISTRIBUCIÓN

638/08 2009 GAS NATURAL / GAS ALICANTE

Abuso de posición de dominio de GAS NATURAL en el mercado de acceso a redes por negarse a que GAS ALICANTE se conecte a sus redes, expulsándola así del mercado de distribución (492.000 €)

DISTRIBUCIÓN → INSTALACIÓN

540/02 2003 GAS NATURAL (GN CASTILLA Y LEÓN)

Abuso de posición de dominio de la distribuidora por utilizar su posición en mercado de instalaciones receptoras comunitarias para expulsar a competidores en los mercados conexos de revisiones y de instalaciones individuales (50.000 €)


28

2. GAS NATURAL(B) ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS


ENTRE DISTRIBUIDOR E INSTALADOR (AC. VERTICAL)

615/06 2007 GESA GAS / ECA / INFOCAL

Acuerdo restrictivo entre Gesa Gas (distribuidor) y ECA (instalador) que cierra el mercado de revisiones a otros instaladores (Sanción 90.000 € + 30.000 €)


29


PRINCIPALES CONCLUSIONES

Fundamentalmente sancionadores por art.2 (abuso) vs art.1 (acuerdo)

Problemas en gas y en electricidad derivados de la integración vertical de grupos empresariales:

Uso de activos esenciales para competir en mercados descendentes o relacionados (información estratégica, acceso a instalaciones) en beneficio propio o para expulsar a competidores

Problemas en electricidad derivados de restricciones técnicas:

5 resoluciones sancionadoras desde LSE

Sanciones en torno a 60 millones de €

Resolución del Consejo de julio de 2008: investigar qué ha ocurrido desde 2004 hasta la actualidad

ÍNDICE

1. Introducción

2. Control ex-ante

3. Control ex-post


La Ley 15/2007 refuerza las tareas de promoción

La función de promoción de la competencia es distinta (aunque complementaria) de la de investigación

Desde creación CNC énfasis en la evaluación desde la óptica de la competencia de las actuaciones reguladoras de la actividad económica llevadas a cabo por distintas instancias del sector público

Si bien algunas de estas actuaciones públicas tienen un carácter más bien horizontal, en su mayor parte se dirigen a sectores concretos.

Sector energético especialmente activo en materia normativa

4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIANovedades LDC

32

• La CNC ha definido una metodología sistemática de análisis del impacto económico de las restricciones públicas a la competencia

Paso 1.Identificación

¿Introduce restricciones?

Paso 2.Justificación

¿Están justificadas?

Paso 3.Alternativas¿Es la mejoralternativa?

SI SI SI

NO NO NO

Modificarproyecto

Modificar proyecto

4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIAEvaluación de políticas públicas

33

Relación entre los resultados obtenidos y los recursos utilizados → ejercicio regulador consigue sus objetivos imponiendo las mínimas restricciones posibles a la actividad económica

Principios

Eficiencia

1) Necesidad y proporcionalidad: identificación de objetivos y justificación de las restricciones impuestas

2) Mínima distorsión: justificación de los instrumentos empleados

3) Eficacia: consecución del objetivo propuesto

4) Transparencia

5) Predecibilidad

4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIAEvaluación de políticas públicas

1.Observaciones a proyectos normativos Informe de la CNC sobre Directiva de Servicios:

Ley Paraguas, Ley Omnibus: se han modificado 56 leyes estatales sectoriales (en particular LSE y LSH) y seguirán las modificaciones de más de 150 regulaciones estatales, hasta un total cercano a 7.000 normas de índole estatal, autonómico y local.

Informes para MEH sobre nueva normativa: i.e. RD OFCSUM

2. Recomendaciones a las AAPP para una regulación eficiente y favorecedora de la competencia (2008) Ejemplos de incumplimientos y recomendaciones: acceso al mercado de

gas y electricidad de comercializadores independientes y acceso de

distribuidores de gas natural a redes de terceros.

3. Guía para la memoria de competencia (2009)

4. PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIAAplicación reciente en gas y electricidad

Proceso de liberalización acompañado de un intenso proceso de concentración empresarial pero también entrada de nuevos operadores

“Racionalidad” regulación-competencia en los mercados regulados: monopolios naturales, ATR, gestores/operadores sistema…

Aún persisten problemas en la estructura competitiva en gas y electricidad: Integración vertical: cierre de mercado, discriminación Concentración: efectos unilaterales y coordinados

LDC también evoluciona: Análisis sustantivo concentraciones. Intervención ACM excepcional Plazos Flexibilidad procedimientos (ATC) Refuerzo de la coordinación con reguladores sectoriales Refuerzo labor de promoción

ALGUNAS CONCLUSIONES

estructura competitiva de los sectores españoles de electricidad y gas natural

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