estrategias de ciudades fernandez guell

7/27/2019 Estrategias de Ciudades Fernandez Guell

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Estrategias de Ciudades Jos Miguel Fernndez Gell

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ESTRATEGIAS DE CIUDADES1

1. Crisis y retos de la ciudad contempornea

Evolucin histrica de la planificacin urbanaDesde la Antigedad, las ciudades han constituido uno de los instrumentos de poder msefectivos para dominar y asentar amplios territorios. Gracias a sus funciones defensivas,comerciales, industriales, administrativas e, incluso, religiosas, las ciudades han jugadoun rol decisivo en la configuracin y el sostenimiento de las principales civilizaciones denuestro planeta. Por esta razn, resulta perfectamente comprensible la constantepreocupacin a lo largo de la historia de la clase dirigente y de sus tcnicos por crear ydesarrollar ciudades prsperas y sostenibles en el tiempo.

El urbanismo, entendido como ciencia, naci a mediados del siglo XIX (ver Figura 1).Fue entonces cuando el apogeo de la Revolucin Industrial origin una cascada detransformaciones socioeconmicas e innovaciones tecnolgicas que desbordaron lasestructuras urbanas heredadas del perodo Barroco. La emergencia de la urbe industrial,caracterizada por el caos espacial, el impacto ambiental y el conflicto social, oblig adesplegar un sistema corrector y regulador que ayudase a organizar espacialmente y areestructurar socialmente la ciudad. As, surgi el urbanismo moderno que en unprincipio se centr fundamentalmente en articular de forma coherente las tcnicasurbansticas ya existentes, pero que posteriormente cre novedosos procesos deplanificacin e instrumentos de control.

A partir de los aos 20 y 30 del siglo XX, en Estados Unidos y en Europa aparecieron losprimeros planes reguladores de ciudades, conocidos despus como planes deurbanismo. Su objetivo primordial fue ordenar espacialmente el desarrollo urbano para

1 Conferencia impartida en el 13 Encuentro Empresarial de Gijn por Jos Miguel Fernndez Gell,

Arquitecto-Urbanista y Profesor Titular de Urbanismo de la Universidad Politcnica de Madrid. Parte delcontenido de esta Conferencia fue extrado del libro publicado por el autor en Editorial Revert (2006),titulado Planificacin Estratgica de Ciudades: Nuevos Instrumentos y Procesos.

1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000

NacimientoNacimiento

DespegueDespegue

DesarrolloDesarrollo

MadurezMadurez

CrisisCrisis

EstancamientoEstancamiento

Nivel de Influencia Social

Figura 1: Etapas histricas de la planificacin urbana

FUENTE: Fernndez Gell, 2006


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evitar disfuncionalidades e impactos ambientales. Aparte de orientar y delimitar elcrecimiento espacial de la ciudad, estos primeros planes se caracterizaron por supeditarel inters particular de la propiedad privada a los intereses generales de la comunidad atravs del control y de la intervencin pblica en el suelo urbano. Consecuentemente, elplan de urbanismo se constituy en un poderoso instrumento de arbitraje social quemediaba entre los intereses privados conflictivos y las necesidades colectivas de lacomunidad urbana, ayudando por lo tanto al gobierno de la ciudad.

Tras la Segunda Guerra Mundial, las necesidades de reconstruccin y la superacin de latraumtica recesin econmica de los aos 30 impulsaron un largo perodo de desarrollosostenido. Fue el momento de los grandes planes, cuando el planificador disfruta de unamplio reconocimiento social y se encuentra seguro de sus capacidades tcnicas. Eneste contexto, la planificacin urbana vivi su poca dorada, logrando plena legitimidaden la mayora de los pases y convirtindose en un instrumento aceptado por la Sociedad,en general, y por las Administraciones Locales, en particular.

Este perodo de bonanza para el urbanismo y los urbanistas dur poco tiempo ya que enlos aos sesenta se produjeron profundas transformaciones econmicas y

sociodemogrficas en los pases ms desarrollados que aceleraron el cambio urbano ydesbordaron el sistema clsico de planificacin. Todo ello desemboc en un ataque a laconcepcin clsica del planeamiento, que adquiri su mxima intensidad a mediados delos aos 70, coincidiendo con la profunda recesin que sufra la economa internacional.Se produjo una fuerte desconfianza hacia el experto urbano y el proceso de planificacintipo arriba-abajo por su incapacidad para abordar y resolver los problemas urbanos. Lacrisis del urbanismo tradicional se agrav en los aos 80 con la imparable expansin dela doctrina econmica neoliberal, la cual vea con malos ojos el nivel de intervencinpblica que propiciaban los planes de urbanismo en la ciudad. Ante su crisis interna y losataques externos que recibi desde diversos frentes, la planificacin urbana abandon lailusin por el enfoque cientfico y entr en una fase de introspeccin, queprogresivamente la distanci de los centros de poder y de la atencin social.

A pesar de esta crisis de madurez del urbanismo, las ciudades siguieron evolucionandocon un endiablado dinamismo. A finales del siglo XX, el nuevo orden econmicoglobalizador y los comportamientos sociales basados en el consumo produjeron unatransformacin urbana sin precedentes, tanto en los pases ricos como en lossubdesarrollados. El nuevo modelo urbanizador se caracteriza por una crecienteocupacin del territorio por una densa malla de carreteras de alta capacidad, undespliegue de extensos complejos residenciales y productivos en las periferias urbanas,un mayor alejamiento del binomio residencia-empleo y la aparicin de grandes centroscomerciales y de ocio basados en el automvil. En suma, este patrn de desarrollourbano conlleva un consumo per cpita creciente de espacio para la urbanizacin, que atodas luces resulta insostenible desde el punto de vista del consumo energtico y de la

preservacin de los recursos naturales.Por lo tanto, nos adentramos en el siglo XXI con nuevos retos urbanos, que se suman alos ya existentes en dcadas anteriores. En cualquier caso, en el momento actual puedeafirmarse que la planificacin urbana se mantiene viva y operativa, aunque no con elvigor profesional y la proyeccin social deseables para afrontar con firmeza losimportantes desafos que tiene ante si. Esta crisis latente que aqueja al urbanismo engeneral desde hace varias dcadas se comprende mejor si se analizan los factores que laalimentan.

Factores internos que alimentan la crisis de la planificacin urbana

Desde sus orgenes en el siglo XIX y su desarrollo a lo largo del XX, la planificacinurbana ha tenido que afrontar mltiples e importantes dificultades, muchas de ellas

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provocadas por los diferentes contextos histricos y socioculturales en los que ha tenidooperar. Sin embargo, las principales dificultades han presentado un carcter invariable alo largo del tiempo, ya que se derivan de la elevada complejidad de los procesossocioeconmicos, de la diversidad de los agentes locales y de la incertidumbre inherentea los fenmenos urbanos. Ahora bien, cabe preguntarse si estos tres factores son losnicos causantes del estado de crisis latente en que se encuentra la planificacin deciudades desde hace varias dcadas. En mi opinin, existen otros factores de ndoleinterno que alimentan esta crisis (verFigura 2).

Vuelco enlas estructuras

socio-demogrficas

Factores Externos

Factores InvariantesComplejidadDiversidad

Incertidumbre

Predominio

de la filosofaneoliberal

Factores Internos

Figura 2. Factores que afectan a la planificacin urbana

FUENTE: Elaboracin propia

Lentitud de

procesosadministrativos

Escasatransparencia y

corrupcin

Desbordamientode lmites

administrativosConflictividadentre visionesprofesionales

Instauracin deun nuevo modelo

capitalista

Descentralizacinfrente a

supranacionalidad

Sucesin de ol eadastecnolgicas

Democracia msparticipativa y menos

representativa

En primer lugar, hay que destacar como desde finales de los aos setenta la filosofaneoliberal se ha impuesto en casi todos los pases y mbitos socioeconmicos. En elmodelo neoliberal se desconfa de toda intervencin pblica en la Economa y laSociedad, que imponga restricciones al libre juego de las fuerzas del mercado. Latraslacin de este modelo al mbito urbano ha rebajado de forma significativa lapresencia pblica en el desarrollo urbanstico, aduciendo la bondad de las leyes de laoferta y la demanda para resolver muchos de los problemas que sufre la ciudadcontempornea. A pesar de lo falaz del argumento --el mercado inmobiliario est repletode imperfecciones y, por lo tanto, no responde estrictamente a las leyes del mercado-- elplanteamiento neoliberal sigue teniendo numerosos adeptos.

En segundo lugar, hay que hablar de la excesiva complicacin tcnica y lentitud delos procesos administrativos para la puesta en mercado de suelo urbanizado. Enalgunas ciudades espaolas se tarda entre 7 y 12 meses en conceder una licencia ensuelo urbano y de 8 a 10 aos en tramitar un Plan Parcial. Estos lentos procesosadministrativos crean incertidumbre en las decisiones empresariales y restan agilidad almercado inmobiliario, al mismo tiempo que favorecen los movimientos especulativos en elsuelo urbano o urbanizable, mientras que necesariamente no constituyen una garantapara proteger los espacios naturales y el medio fsico en general.

En tercer lugar, hay que denunciar la escasa transparencia y la elevada corrupcinexistente en la toma de numerosas decisiones urbansticas. La complejidad reguladoray burocrtica de los procesos urbansticos suele ser un caldo de cultivo idneo para lacorrupcin y una amenaza para el crecimiento econmico. Sumado a lo anterior, laopacidad reinante en la planificacin y gestin urbanstica en muchos pasesdesarrollados y, por supuesto, en casi todos los subdesarrollados provoca decisiones

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arbitrarias y actos de corrupcin. Mientras no se rompa con la vocacin de secretoasociada con el urbanismo y no se potencie la participacin ciudadana, el fantasma de lacorrupcin seguir revoloteando y desacreditando a la planificacin urbana.

En cuarto lugar, se encuentra el tema del desbordamiento urbano de los lmitesadministrativos. La mayora de las grandes metrpolis no poseen instrumentos de

planificacin que abarquen su verdadera zona funcional, sino que suelen circunscribirse alos lmites administrativos de las ciudades centrales. As, el fenmeno metropolitanodesborda los lmites administrativos establecidos y provoca continuos conflictos entremunicipios y otros niveles de gobierno ante la ausencia de un dispositivo regulador. Laausencia de una coordinacin y concertacin adecuada entre las diversasAdministraciones que confluyen en un rea metropolitana causa una evidente frustracinentre los agentes socioeconmicos y ciudadanos que operan cotidianamente en esembito.

En ltimo lugar, hay que mencionar la conflictividad soterrada entre las diferentesvisiones profesionales sobre la ciudad. Es proverbial la visin tan diferente sobre laciudad que mantienen arquitectos, economistas, socilogos e ingenieros, al contemplarla

desde criterios tan dispares como son la esttica, la eficiencia, la equidad y la eficacia.Lejos de disminuir, esta disparidad de percepciones sobre la ciudad ha aumentado amedida que la planificacin urbana ha crecido en madurez y sofisticacin. En principio,estas visiones son totalmente legtimas y muy enriquecedoras desde una pticaprofesional aislada, pero resultan tremendamente reduccionistas para lograr unacomprensin integral de la complejidad inherente al fenmeno urbano. La falta decomunicacin y sintona entre las mismas puede ocasionar severas distorsiones eincoherencias en el desarrollo urbano, dificultando las actividades sociales y econmicas.

Con mayor o menor intensidad, los factores descritos se observan tanto en los pasesricos como pobres y aaden confusin a los agentes que son ajenos al urbanismo, peroque se interesan por la ciudad en la que viven y trabajan. El problema es que muchos deestos factores han sido generados por el propio colectivo de urbanistas, tcnicos y

polticos que dirigen las ciudades. Suya es, pues, la responsabilidad de corregirlos; de locontrario, la Sociedad perder definitivamente la confianza hacia el urbanista y el procesode planificacin.

Factores externos que afectan a la planif icacin urbana

A la crisis interna que sufre el planeamiento urbano desde hace varias dcadas, hay queaadir las transformaciones sustanciales que est experimentando el entorno que rodea yafecta a la ciudad. Estas transformaciones son exgenas a la ciudad, por lo que resultadifcil, sino imposible controlarlas; a pesar de todo, conviene tenerlas en consideracinpor el fuerte impacto que ejercen sobre el desarrollo urbano. A continuacin, se

presentan las transformaciones ms relevantes que se perciben en la actualidad.

Vuelco en las estructuras socio-demogrficas. La sociodemografa de lasciudades desarrolladas est cambiando por la incorporacin de la mujer almercado de trabajo, la disminucin de la natalidad, el envejecimiento de lapoblacin, la mayor disparidad de tipologas familiares y el aumento de lainmigracin del Tercer Mundo. Las implicaciones del cambio sociodemogrfico enla ciudad se observan claramente en la mayor complejidad y diversidad de lasdemandas sobre vivienda y equipamientos pblicos urbanos.

Instauracin de un nuevo modelo capitalista. La revolucin tecnolgica, laglobalizacin y liberalizacin de la economa, la divisin internacional del trabajo,la concentracin espacial del capital y la denominada nueva economa estncreando lo que se conoce como modelo de acumulacin flexible de capital(Harvey, 1990). Algunas implicaciones de este modelo en la ciudad son el

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incremento de la competitividad, la fuerte volatilidad de las inversiones y lacreciente amenaza de la deslocalizacin industrial.

Sucesin de oleadas tecnolgicas. Tras los cambios producidos en los aosnoventa por las tecnologas de informacin y comunicacin de la mano deInternet, a principios del siglo XXI estamos experimentando una nueva oleada de

innovaciones lideradas esta vez por la biotecnologa y la nanotecnologa.Asimismo, a medio plazo pueden aparecer innovaciones interesantes en materiade transporte y ahorro energtico. Cualquier tipo de tecnologa terminatrascendiendo en la ciudad, la cuestin es si causar efectos disruptivos ocambios incrementales en el mbito urbano.

Hacia una democracia ms participativa y menos representativa. El modelode democracia representativa-parlamentaria creado en el siglo XIX est en crisis acomienzos del siglo XXI. Existe un creciente malestar social por la brecha entrelas decisiones de los polticos electos y las necesidades de los ciudadanos. Seobserva una clara resistencia a otorgar un cheque en blanco cada 4 aos a lospolticos y una fuerte presin para aumentar los niveles de participacin.

Descentralizacin administrativa frente a la supranacionalidad dedecisiones. En la Unin Europea se experimenta, por un lado, ladescentralizacin administrativa para acercar al ciudadano las decisiones msdirectamente relacionadas con la calidad de vida y, por otro lado, se tiende a lasupranacionalidad de decisiones relativas a polticas econmicas, de defensa y derelaciones internacionales. Esta tendencia tiene unas implicaciones urbanasevidentes: mayor autonoma poltica y econmica de las Administraciones Localesjunto con una mayor responsabilidad en la prestacin de servicios a losciudadanos.

Este catlogo de transformaciones puede desdramatizarse argumentando quehistricamente la ciudad siempre ha estado expuesta a los cambios del entorno y hasta

la fecha ha sido capaz de adaptarse, mejor o peor, a los mismos. La cuestin es que enel pasado el ritmo de transformacin de los asuntos humanos era tan lento que apenaspoda observarse en una generacin. Por el contrario, hoy en da, los cambios sontumultuosos, se han acelerado y se producen en intervalos de pocos aos, imponiendo alhombre varias readaptaciones radicales en el curso de su vida. As, los cambioscontemporneos pueden calificarse de trascendentales por los impactossocioeconmicos que generan; vienen inducidos, en gran parte, por la tecnologa; sonacelerados y con un ciclo de vida corto, por lo cual son difciles de asimilar por lasociedad; y muestran comportamientos no lineales, lo cual dificulta su previsin. Ensuma, el dinamismo de los cambios actuales provoca que los paradigmas histricoshayan quedado obsoletos, con lo cual el analista urbano ha perdido los marcos dereferencia tradicionales.

Retos y estrategias clave

Est claro que nos encontramos ante una serie de retos econmicos, sociales yambientales nada desdeables por su magnitud y complejidad. A pesar de afectar almismo marco fsico, estos retos son abordados con estrategias muy diferentes queresponden a las necesidades especficas de cada mbito y que incluyen programas deactuaciones diferentes y, en ocasiones contrapuestos entre s (ver Figura 3). As, losretos econmicos suelen afrontarse con una mejora de la competitividad del tejidoproductivo, los retos sociales con la bsqueda de una mayor equidad y los retosambientales con el logro de la sostenibilidad del ecosistema natural. Discutamos por un

momento estas tres estrategias bsicas para entender sus contenidos y darnos cuentade la disparidad de sus posiciones.

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Sostenibilidad(Retos Ambientales)

Equidad(Retos Sociales)

Competitividad(Retos Econmicos)

Gobernabilidad

Figura 3: Retos clave y respuestas estratgicas


Equidad es un concepto de ndole social segn el cual se evala el nivel decompromiso de una sociedad en el cumplimiento de los derechos humanos, en lasatisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, en el acceso aoportunidades y en el sustento de la participacin de todos en la toma dedecisiones colectivas. Aunque pueda ser discutible, incluyo el concepto decalidad de vida como parte integrante de la estrategia de equidad; de hecho,ambos conceptos suelen ir entrelazados cuando se formula el modelo de

desarrollo social de una ciudad.

Competitividad es un concepto creado en el mbito econmico y no siempre essinnimo de competencia o rivalidad, como habitualmente se asume. En unentorno urbano, la competencia puede entenderse como la rivalidad de lasciudades para captar inversiones, empresas, ayudas pblicas y visitantes;mientras que el concepto de competitividad refleja el esfuerzo realizado por lasurbes para desarrollar las capacidades productivas locales y para mejorar lacalidad del entorno en el que operan los agentes econmicos. En otras palabras,se puede mejorar la competitividad de un tejido empresarial sin exacerbar el nivelde rivalidad entre ciudades.

Sostenibilidad es un concepto generado en el rea ambiental y que se definecomo aquel desarrollo que satisface las necesidades actuales sin poner enpeligro la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas (WCED,1987). Los principios que rigen la sostenibilidad urbana son relativamentesencillos (Girardet, 1999; Faria, 2003): el diseo de una ciudad compacta ylimitada en su expansin; la conservacin de espacios agrcolamente productivosque existan en el entorno urbano inmediato; la rehabilitacin del espacioconstruido y deteriorado; la pacificacin de las calles para disminuir lamotorizacin privada; la minimizacin del volumen y de la toxicidad de losresiduos.

A pesar de responder a objetivos diferentes y en ocasiones fuertemente contradictoriosentre si, las tres estrategias descritas no operan en compartimentos estancos, sino quecada una de ellas se ve afectada por el comportamiento de las otras y de los factoresexgenos que inciden sobre la totalidad del sistema funcional urbano. Dentro de esta

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dinmica, el gran desafo consiste, sin lugar a dudas, en conseguir un equilibriorazonable entre los tres vectores y sus estrategias adjuntas. Una de las formas posiblesde lograr este equilibrio es esforzarse por dar una respuesta integral a las tresdimensiones vectoriales mediante una adecuada gobernabilidad de la ciudad.

Gobernabilidad es un concepto relativamente novedoso que puede definirse

como el estado equilibrado de un territorio donde es posible producir polticaspblicas y acciones colectivas que sean capaces de resolver problemas y abordarel desarrollo (Kooiman, 1993; Divay y Wolf, 2002: Lefvre, 2003). Desde mipunto de vista, la buena gobernabilidad es el resultado de sumar la accin degobierno, la colaboracin entre Administraciones Pblicas, el fortalecimientoinstitucional, la involucracin de agentes socioeconmicos y la participacinciudadana.

As pues, resulta factible y deseable equilibrar las tres dimensiones vectoriales y suscorrespondientes estrategias gracias a un buen ejercicio de gobernabilidad. Puesto enotros trminos, la gobernabilidad debe actuar como instrumento corrector y equilibradorde perniciosas desviaciones sectoriales que pongan en peligro la armona del sistema

urbano. Puesto en otros trminos, una buena gobernabilidad permitir no slo garantizarla sostenibilidad del desarrollo urbano, sino tambin lograr la competitividad del tejidoproductivo y la equidad en el tejido social, y, por lo tanto, alcanzar un desarrollo social yeconmico sostenible y equilibrado.

2. Caracterizacin de la planificacin estratgica deciudadesLa magnitud de los retos que tiene ante s la ciudad contempornea unido al agotamientoque muestran los instrumentos tradicionales de planeamiento ha impulsado a tcnicos ypolticos a buscar nuevos modelos y procesos de planificacin que den respuesta a las

necesidades actuales. En general, los nuevos planteamientos tratan de formularestrategias a largo plazo, estn orientados a satisfacer los requisitos de la demandaurbana, se fundamentan en procesos flexibles e indicativos, establecen nuevos patronesde gobernalidad y estimulan actuaciones colaborativas entre los agentes locales. Enlnea con este espritu, la planificacin estratgica de ciudades ofrece un banco deexperiencias interesantes en nuestro pas desde hace veinte aos, que puede aportarideas frescas al aturdido urbanismo nacional.

La planificacin estratgica de ciudades se define como un proceso sistemtico, creativoy participativo que sienta las bases de una actuacin integrada a largo plazo, que defineel modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de accin para alcanzardicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucraa los agentes locales a lo largo de todo el proceso.

Los rasgos principales de la planificacin estratgica se sintetizan en los puntossiguientes:

a) Enfoque sistmico. La ciudad y su rea de influencia inmediata se contempla comoun sistema funcional, en el cual los individuos, las empresas y las instituciones demandanuna serie de recursos, infraestructuras y servicios de la ciudad en la que operan.Adicionalmente, la ciudad, al ser un sistema abierto, opera en un determinado contextosocioeconmico y natural, por lo cual deber identificar los cambios en su entorno yadaptar su funcionamiento a ellos; de lo contrario, entrar en declive.

As, la ciudad puede entenderse compuesta por los elementos siguientes (verFigura 4):

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Elementos de la demanda urbana: Residentes, agentes econmicos, agentessociales y visitantes. Estos agentes imponen una serie de requisitos a la ciudadpara vivir y trabajar en ella.

Figura 4: La ciudad como un sistema funcional

Ac tividadProductiva

RecursosHumanos

Apo yoPblico

Calidad deVida

Comunicaciones

SoporteFsico

DemandaUrbana

Factor

es

Sociales

Factores

Econmicos

Facto

res

Tecno

lgico

s

Facto

res

Adm

inistrativ

os


Elementos de la oferta urbana: Recursos humanos, actividades productivas,sistemas de comunicaciones, soporte fsico para las actividades urbanas, calidadde vida y apoyo pblico a los agentes sociales y econmicos. Los elementos dela oferta urbana tratan de satisfacer los requisitos de la demanda.

Elementos del entorno: Factores geopolticos, sociales, econmicos,tecnolgicos y administrativos. Estos factores son exgenos a la ciudad, peroafectan a su funcionamiento y equilibrio.

Relaciones entre los elementos del s istema: Interfaces entre los elementos dela oferta y la demanda urbana, interfaces entre los propios elementos de la oferta,interfaces entre los factores del entorno y los componentes del sistema.

La conceptualizacin sistmica de la ciudad tiene una clara ventaja: nos permite plantearuna abstraccin simplificada e inteligible de la complejidad inherente a la realidad urbana,una abstraccin que resulta fcilmente asimilable por tcnicos y agentes locales.

b) Visin integral e intersectorial. Hoy en da, en materia de desarrollo urbano yterritorial se busca preferentemente la coherencia y la sinergia en las polticas con el finde evitar a efectos no deseados y contradictorios entre las actuaciones. Esto conduce ala formulacin de modelos de desarrollo integrados, que engloben los aspectos sociales,econmicos y territoriales, y que combinen las actuaciones a corto y medio plazo con lasestrategias a largo plazo.

En sintona con este planteamiento, la planificacin estratgica se configura como unpunto de partida que articula y orienta los procesos de planificacin econmica, social yfsica-espacial, que a su vez desembocan en una serie de proyectos sectoriales uhorizontales (verFigura 5). Dicho esto, un Plan Estratgico no debe entenderse comoun sustituto del planeamiento urbano tradicional, sino ms bien como un complementoque lo refuerza y lo dota de mayor legitimidad. Por todo ello, un Plan Estratgico no slo

considera la dimensin fsica de la urbe analizada sino que tambin contempla surealidad socioeconmica y poltica, minimizando as las contradicciones y fracturas

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operativas habituales en las planificaciones sectoriales. As, la planificacin estratgicaposibilita la integracin de las diversas realidades urbanas en un nico proyecto gracias asu enfoque pluridisciplinar y multisectorial.

ReflexinEstratgica

ReflexinEstratgica

Plan

Estratgico

Plan

Estratgico

Planes EconmicosPlanes Econmicos

Planes SocialesPlanes Sociales

Planes de OrdenacinPlanes de Ordenacin

Planes de TransportePlanes de Transpor te

Figura 5: Articulacin entre planificacin estratgica y tradicional

Enfoque integral e indicativo Enfoque sectorial y vinculante


c) Desarrollo del capital soc ial. La creacin y el desarrollo de capital social constituyeuno de los objetivos primordiales de todo Plan Estratgico de una comunidad urbana.Por capital social entendemos el conjunto de normas, valores, hbitos, confianza y redesque rigen la interaccin entre las personas y las instituciones de una comunidad, y que

facilitan la coordinacin y cooperacin social para el beneficio mutuo (Putnam, 1995).

El capital social no existe per se, sino que debe crearse y cultivarse (ver Figura 6).Segn William Rohe (2004), un modelo para desarrollar el capital social implica lacreacin de un conjunto de relaciones, el cual comenzar con la involucracin cvica delos agentes locales de una comunidad. Seguidamente, aquellos que se involucran en

Involucracin Cvica

Redes Sociales

Confianza Interpersonal

Accin Colect iva Efectiva

Beneficios Individuales y Sociales

FUENTE: Rohe, 2004

Figura 6: Desarrollo del capital social

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colaboracin entre agentes locales constituye una garanta para articular sociedades mslibres, democrticas, responsables y participativas.

e) Coordinacin interadministrativa. La realidad plural y compleja que presentan lostres niveles de las Administraciones Pblicas en Espaa, proyectando su actividad sobreun mismo espacio geogrfico, requiere una actuacin eficaz de cara al ciudadano. Esto

hace que la cooperacin fluida entre ellas resulte un principio activo, no slo deseable,sino indispensable a su funcionamiento. Dentro de esta filosofa colaboradora, laAdministracin Local aparece como intermediaria entre la comunidad local y lasAdministraciones superiores. Los Ayuntamientos tienen que romper con la concepcinde gestionar solamente recursos econmicos y prestar simplemente unos servicios. Porel contrario, la nueva Administracin Local necesita responsabilizarse de su territorio ypara ello debe articular y vertebrar al conjunto de agentes sociales y econmicos quetienen capacidad de incidir en este territorio.

Por todo ello, los planes estratgicos buscan afanosamente una adecuada coordinacin ycolaboracin entre las distintas Administraciones, tanto a nivel horizontal como vertical,para garantizar el mejor servicio al ciudadano y para evitar los solapes de competencias

(verFigura 8). En otros trminos, el ejercicio de las competencias de los Ayuntamientos,Diputaciones, Comunidades Autnomas y Estado debe percibirse como un conjuntoarmnico, en el que cada funcin recae en el nivel ms adecuado para ejercerla, y debecontemplar un elevado grado de colaboracin y coordinacin interinstitucional.

Unin

Europea

Estado

Nacional

Gobierno

Regional

GobiernoLocal

Gobiernos

Locales

Gobiernos

Locales

Coordinacin

CoordinacinVertical

Horizontal

Figura 8: Coordinacin interadministrativa


f) Cooperacin pblico--privada. Desde la Administracin Local hay que crear lascondiciones necesarias para que la iniciativa privada pueda desempear favorablementesus actividades econmicas en el mbito territorial y colaborar con el sector pblico. Eneste contexto, la cooperacin entre sector pblico y privado no se refiere a los procesosde privatizacin de servicios pblicos, sino ms bien a la necesidad de concienciar einvolucrar a las empresas en el desarrollo del territorio (Forn, 2005). Esta cooperacinpuede darse en mltiples situaciones: operaciones urbansticas, financiacin de obraspblicas, programas de formacin, promocin turstica, patrocinio de actividadesrecreativas y culturales, marketing urbano, atraccin de actividades econmicas ypromocin de empleo (verFigura 9).

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Una cooperacin, basada en el dilogo y la negociacin entre los agentes econmicos,sociales y polticos, es un instrumento eficaz para ampliar los servicios de una comunidadmediante la organizacin de nuevas formas de solidaridad y complementariedad entre

recursos pblicos y privados. Con el fin de evitar abusos y trficos de influencias, estacooperacin debe ser legtima, debe estar gobernada por un lder de reconocido

co y en una base instrumental que estimule laa la

prestigio, debe mantener el equilibrio en las relaciones entre organismo pblicos yempresas, y debe estar orientada a la bsqueda del bien comn.

g) Metodologa orientada a la reflexin y a la accin . Todo Plan Estratgico efectivodebe descansar en un proceso metodolgireflexin y conduzca a la accin, permitiendo al mismo tiempo una cierta flexibilidadhora de tomar decisiones (verFigura 10).

Sector Pblico

Figura 9: Marco de la cooperacin pblico-privada

FUENTE: Elaboracin propia

Sector PrivadoEstrategiaComn

Condiciones exigidasLiderazgo

Legitimidad

Equilibrio

Intereses comunes

reas de CooperacinUrbanismo y obras pblicas

Formacin y empleo

Promocin econmica y turstica

Patrocinio de actividades culturales

Caracterizacin

de los Modelos

de Desarrollo

Caracterizacin

de los Modelos

de Desarrollo

Arranque

del Plan

Arranque

del PlanDesarrollo de

Estrategias

Desarrollo de

Estrategias

Formulacin

de la Visin

Estratgica

Formulacin

de la Visin

EstratgicaImplantacinImplantacin

RevisinRevisin

Proceso Continuo de Gestin, Coordinacin, Participacin y ComunicacinProceso Continuo de Gestin, Coordinacin, Participacin y Comunicacin

Anlisis del

Entorno

Anlisis del

Entorno

Anlisis de

la Oferta

Anlisis de

la Oferta

Anlisis de

la Demanda

Anlisis de

la Demanda

Anlisis de

los Sistemas

Urbanos

Anlisis de

los Sistemas

Urbanos

Sntesis del

Anlisis

Sntesis del

Anlisis

Figura 10: Metodologa orientada a la reflexin y a la accin



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En primer lugar, la reflexin se propicia con un adecuado proceso participativo, tal y comose ha expuesto anteriormente, y con la utilizacin de instrumentos innovadores deanlisis que permitan sintetizar eficazmente un volumen elevado de informacin yarticular el debate dentro de grupos de expertos. Entre estos instrumentos cabe destacarel anlisis DAFO, el anlisis de clusters productivos, la microsegmentacin de lademanda urbana y las matrices de posicionamiento, como es el caso de la matriz deatractivo-competitividad.

En segundo lugar, decimos que el Plan debe estar orientado a la accin. En ocasiones,la planificacin urbana incluye acciones y lugares, pero de forma consciente oinconsciente deja fuera de sus determinaciones a los actores de las mismas, lo cualpuede derivar en propuestas irrealizables. En cambio, la planificacin estratgica estorientada a la accin, por lo cual persigue asegurar la viabilidad de sus propuestas,identificar recursos para su ejecucin e involucrar a los responsables de las tomas dedecisin.

En ltimo lugar, surge la cuestin de la flexibilidad decisional. Los planes urbansticosconvencionales son formulados de acuerdo a un proceso y un contenido prescritos

legalmente. Consecuentemente, la consustancial rigidez de los planes urbansticos suelechocar con la flexibilidad que demanda el proceso poltico para abordar ciertos problemasurbanos. Por el contrario, los planes estratgicos operan en una dimensin abiertamentepragmtica, que responde a un contexto poltico de limitada racionalidad, asumiendo, enconsecuencia, un comportamiento dinmico y flexible respecto a la definicin de objetivosy acciones. Evidentemente, una excesiva flexibilidad en la toma de decisiones puederecortar las garantas jurdicas y aumentar la incertidumbre entre los agentes urbanos,razn por la cual esta condicin debe implantarse de forma equilibrada.

En suma, la planificacin estratgica de ciudades supone una verdadera movilizacin dela sociedad hacia unos objetivos compartidos por todos. Esto conlleva a prestar muchaatencin a los aspectos de comunicacin, concienciacin y participacin de la sociedadcivil, frente al control excesivo de las Administraciones Pblicas y a la especulacin de los

agentes inmobiliarios. Si esto es as, la planificacin estratgica presenta una ciertacapacidad para regenerar a la planificacin urbana, que se haya sumida en una largasituacin de estancamiento e incluso de hostigamiento debido a factores internos yexternos.

3. Opciones estratgicas bsicas en el mbito urbanoEstrategia puede definirse como el conjunto de principios, actividades y medios que seponen en marcha siguiendo un itinerario determinado para alcanzar el modelo de ciudaddeseado a partir de la situacin actual (ver Figura 11). Asimismo, las estrategiasurbanas pueden entenderse como cursos de accin que abordan los temas crticos que

presenta una ciudad, reforzando los puntos fuertes, superando los puntos dbiles,explotando las oportunidades y limando las amenazas. Para ser efectiva, una estrategiadebe reunir una serie de requisitos, como son creatividad, intuicin, informacin yadecuacin al problema a resolver.

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SITUACINACTUAL DE LA

CIUDADCurso de AccinCurso de Accin

MODELOFUTURO DE

CIUDAD

Estrategia A

Estrategia B

Figura 11: Concepto de estrategia urbana


Habitualmente, una ciudad opta por una mezcla de estrategias econmicas, sociales yespaciales con el fin de lograr un desarrollo lo ms integral posible. A pesar del grannmero y tipologa de estrategias por las que se puede optar, pueden identificarse tresopciones estratgicas bsicas de naturaleza proactiva para una ciudad (verFigura 12):

OPCIN 1Conformar el futuro

OPCIN 2Adaptarse al futuro

OPCIN 3Reservarse el derecho

a jugar

Figura 12: Opciones estratgicas bsicas

FUENTE: Courtney, 1997, y elaboracin propia

(1) Estrategia de liderazgo: Conformar el futuro. En esta primera postura, laciudad juega un rol de liderazgo dentro de su sistema urbano, al anticiparse a sus

competidores mediante una estrategia de tipo ofensivo. Se trata de controlar ladireccin de los acontecimientos mediante la creacin de nuevas oportunidades yla ejecucin de acciones para beneficiarse de sus fortalezas y aprovechar las

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oportunidades que ofrece el entorno. Resulta particularmente adecuada paraentornos muy dinmicos y ciudades emergentes, aunque su nivel de riesgo esmuy elevado.

(2) Estrategia flexible: Adaptarse al futuro. En esta segunda opcin, la ciudadutiliza su agilidad y flexibilidad para reconocer y aprovechar las oportunidades que

ofrece el entorno. Esta estrategia descansa en la asuncin de que el contextourbano no sufrir grandes cambios en el futuro y que los agentes locales serncapaces de reaccionar progresivamente a las oportunidades que ofrezca elentorno. Esta opcin es menos arriesgada que la anterior, pero expone a laciudad ante cambios bruscos que debiliten su posicionamiento estratgico.Puede ser interesante para ciudades de tamao medio con cierta flexibilidad.

(3) Estrategia expectante: Reservarse el derecho a jugar. En el tercer caso, laciudad invierte lo suficiente para mantener su posicionamiento, pero evita loscompromisos prematuros. Esta estrategia parece apropiada para grandesciudades que disfrutan de una posicin privilegiada en trminos econmicos ysociales. En estas condiciones, las ciudades son capaces de reaccionar con

cierta agilidad cuando la coyuntura les resulta ms favorable y las incertidumbrescomienzan a resolverse. El inconveniente de esta estrategia es que su utilizacinen exceso suele conllevar una prdida de posicionamiento estratgico.

Aparte de estas tres opciones de tipo proactivo, hay tambin estrategias puramentedefensivas en donde las actuaciones tienden nicamente a neutralizar las amenazas queafectan a una ciudad y que no pueden ser atajadas mediante las fortalezas de losagentes locales, requiriendo as el apoyo externo.

La importancia de las estrategias urbanas no viene determinada por la frecuenteobviedad de muchos de sus planteamientos, sino por haber sido consensuadas pormuchos agentes sociales y econmicos. En otras palabras: las estrategias suponen lacreacin de una conciencia colectiva sobre los grandes retos que tienen ante s las

ciudades.

4. Vitalidad, limitaciones y futuro de la planificacin estratgicaDesde que en 1981 se elabor el primer plan estratgico en la ciudad de San Francisco,en los Estados Unidos, han transcurrido veinticinco aos, a lo largo de los cuales laplanificacin estratgica de ciudades ha crecido y madurado como un instrumento ms alservicio de los gobiernos locales y de la ciudadana en general. Datos recientes a nivelinternacional atestiguan que la planificacin estratgica de ciudades goza de buenasalud:

9 En Espaa hay contabilizados cerca de 100 planes estratgicos urbanos y

territoriales en diversas fases de ejecucin.

9 En Europa se han detectado al menos unas 30 ciudades en las cuales se hautilizado con mayor o menor intensidad este tipo de procesos.

9 En Amrica Latina hay cerca de 70 ciudades cuentan con planes estratgicos.

9 En Estados Unidos, la planificacin estratgica es una prctica muy habitualpara muchas ciudades, ya sean grandes o medianas.

En trminos generales, puede afirmarse que los planes estratgicos han actuadorazonablemente bien como instrumentos de reflexin estratgica, como procesos deconcertacin pblico-privado y coordinacin interadministrativa, y como marcos para laformulacin de estrategias en el mbito local y territorial. Sin anular los otros sistemas deplanificacin que intervienen en el territorio, los Planes Estratgicos han permitido crearun estado de opinin, motivar a las instituciones e introducir reflexiones orientadas al

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largo plazo. En suma, todo parece indicar que la planificacin estratgica ha ido ganandoen madurez, equilibrio y aceptacin.

Ahora bien, no sera justo obviar las principales amenazas que gravitan sobre este tipode procesos. Primero, la posible manipulacin poltica del Plan es un peligro latente quepuede convertirlo en una herramienta electoral ms que en un instrumento de

planificacin. Segundo, la excesiva adaptabilidad de la planificacin estratgica a lasfuerzas del mercado puede terminar obviando otros aspectos clave como son la equidad,la sostenibilidad y la gobernabilidad. Tercero, la participacin focalizada exclusivamenteen los agentes socioeconmicos de una comunidad puede provocar un efectodesmovilizador de las fuerzas populares y del ejercicio de la ciudadana.

Consecuentemente, es fundamental para los tcnicos y polticos conocer las ventajas ylos riesgos que conlleva este proceso de planificacin. Ahora bien, una vez fijados yvalorados los riesgos, estos no debieran atemorizarnos. Recordemos que estosprocesos tienen una capacidad demostrada para crear capital social, para desarrollar unacultura de planificacin colaborativa y para integrar las diversas visiones sectoriales queconforman la ciudad contempornea.

De cara al futuro, la planificacin estratgica debe afrontar una serie desafos muyrelevantes, tanto desde el punto de vista conceptual como operativo. Por un lado, debeaplicar instrumentos de anlisis, que estn marcados por la innovacin, pero tambin porel rigor y la fiabilidad; debe incorporar con decisin la prospectiva a la hora de formular lavisin estratgica; y debe establecer unos mecanismos eficaces de seguimiento yevaluacin de planes y actuaciones. Por otro lado, debe ampliar la escala deplanificacin de la ciudad al territorio para captar los fenmenos metropolitanos en todasu plenitud; debe desarrollar una efectiva participacin ciudadana que nutra la cultura deciudad; y debe lograr la concurrencia con la planificacin urbanstica a nivel local y conotros planes sectoriales a nivel territorial.

Cualquiera que sea su devenir futuro, entiendo que la planificacin estratgica tiene un

claro potencial para realizar aportaciones positivas a nuestras ciudades. En muchasocasiones las ventajas no sern visibles a corto plazo, pero a largo plazo sematerializarn beneficios no slo econmicos, sino tambin sociales y polticos. Noolvidemos que la inversin realizada por una comunidad en la creacin de capital sociales un activo duradero que emerge con el paso del tiempo. Pienso que el debateconstante sobre la ciudad y su futuro fortalece el tejido social y estimula una respuestapositiva en los polticos y en la ciudadana, alejando as males endmicos en elurbanismo como son el oscurantismo y la corrupcin.

Referencias

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