NOTAS DE INVESTIGACION FASOC Vol. X, N1 1

ESTADOS UNIDOS Y LAS DROGAS )PROHIBIR O LEGALIZAR? Pablo Villatoro S.i Licenciado en Sociología Este trabajo propone un análisis de las políticas de prohibición de drogas en los EE.UU. en lo relativo a sus orígenes, desarrollo y tenden-cias previsibles. Las políticas de control de drogas de los EE.UU. han sido poco conocidas por el gran público en América Latina, y dichos lineamientos se han percibido como parte de los intentos de hegemonía de los EE.UU. en la región. Subyace a ello una perspectiva de los EE.UU. como un actor homogéneo, que tomaba unilateralmente sus decisiones y con un afán conspirativo latente. Ello supone desconocer el carácter sumamente complejo y descentralizado de las instituciones del poder político en los EE.UU., y a su vez ignorar las definiciones de la situación por parte de la opinión publica nortea-mericana a lo largo del siglo en materia de dro-gas, en cuanto al predominio de posturas prohibi-cionistas o pro - legalistas, implícitas a las estrategias implementados por EE.UU.. El conocer los móviles y las tendencias previsibles del comportamiento de las agencias gubernamentales norteamericanas, tanto en lo interior como en lo relativo a la política exterior es de la mayor relevancia para los países latinoame-ricanos, dado el papel protagónico que los EE.UU. han asumido en las campañas internacionales antidrogas, como por los procesos de globalización e integración que tienen lugar en el hemisferio ex-post guerra fría.

Orígenes de las políticas prohibicionistas en los EE.UU. Los orígenes del problema de las drogas en los EE.UU. se remontan a mediados del siglo XIX. Si bien "la droga fue introducida a la clase media dentro de un contexto legitimado de la relación médico paciente, el uso que de ellas hacían algunas minorías de fácil identificación dentro del cuerpo social chinos, negros y chica-nos- no obtuvo el mismo beneficio de esas formas de aislación social: esta clara falta de legitimación en el contexto hizo que el consumo entre las clases bajas quedara expuesto a inter-pretaciones morales severas y negativas por parte de aquellos que detentaban poder e influencia" (Rocabado, J.F: pág. 38). Las tensiones estructurales a comienzos de siglo,entre una clase media que adhería a una moral propia de un estado terapéutico, vinculada a una concepción de mundo puritana, en la que "existe una profunda continuidad entre cuerpo y espíritu y la salud de uno es síntoma y momento de la enfermedad de otro", de tal forma que "la enfermedad mental o física es signo de la corrup-ción anímica" (Bustamante: pp. 15-16) y las minorías en expansión, "los chinos en el oeste, los negros en el sur y los mexicanos en el su-doeste", se nutrieron "en el estereotipo del demo-nio de la droga, que se tornó en el símbolo unificador de estas emociones humanas negati-vas" (Cloyd: pág. 75), dieron la base para que las definiciones negativas del consumo de drogas cristalizaran en movimientos reformistas y en mecanismos de control y fiscalización. Hasta la Conferencia de Shangai de 1909, en los EE.UU. no existía legislación federal alguna antidrogas. En Shangai se logró cimentar las bases de un movimiento internacional antidrogas liderado por los EE.UU.

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En "la Convención Internacional del Opio", firmada en La Haya en 1912, los estados partes se comprometían a restringir la produc-ción, venta y utilización de determinados fárma-cos manufacturados (entre ellos las formas medicinales del opio, morfina y cocaína) a las cantidades requeridas para la satisfacción de necesidades médicas legítimas, y a reglamentar la importación y distribución de dichos fármacos (ONU: pág. 98). El cambio de actitudes del público y del gobierno norteamericano en cuanto al consumo de drogas generó la promulgación de la Harrison Narcotics Act de 1914, matriz de las políticas antidrogas de los EE.UU. Dicha ley "limitaba la posesión, procesamiento y venta de hojas de amapola y coca y compuestos, manufacturas, sales, derivados, o preparaciones hechas con los derivados de los mismos. Para garantizar los modos mediante los cuales estas drogas pudie-ran ser compradas y poseídas por las personas para asegurar su uso únicamente con fines medicinales" (Cloyd: pág. 73). La historia de la puesta en práctica de la ley Harrison ilustra la ausencia de un precepto que se tornaría válido años después: "la demanda de drogas dará como resultado la creación de canales para satisfacer esta demanda: este componente no existió en la política federal antinarcóticos en los 50 años que siguieron a la aprobación de la Ley Harrison" (Rocabado: pág. 52). La tendencia a burocratizar el problema de las drogas ilegales cristalizó en la perspectiva institucional del Federal Bureau Narcotics (FBN), creado en 1930, el cual tuvo un papel significativo en la criminalización de la marihuana. La tardía aprobación de la Marihuana Tax Act, en 1937, se explicó por la resistencia original de los producto-res y sobre todo de la Asociación Médica Nor-teamericana a los intentos de control del FBN. A fines de la década de los 50 y durante los años 60, el modelo prohibicionista iba a sufrir

serias fisuras. El movimiento de los "beatniks" y luego los "hippies" reflejaron la reemergencia de la "cultura norteamericana de las drogas". Dicha cultura norteamericana de las drogas se apoyó en un liberalismo definido por el énfasis en "los derechos del individuo como adulto, plenamente responsable y autónomo quien, como ser libre y soberano, debe guardar para sí una esfera de libertad y autodeterminación intocable. Esta esfera debe de ser impenetrable por el estado, salvo en los casos que exista conflicto de intereses (Bustamante: pp. 16-17). El protestantismo y el puritanismo se encontraron así en conflicto con esta nociones propias de la cultura joven. Ante ello, el informe de la Comisión Prettiman "sugirió... una política antinarcóticos basada en cuatro áreas: tratamiento para el adicto, educación para el usuario potencial, intercepción del comercio y castigo para el traficante" (Rocabado: pág. 60). La Ley Comprehensiva de Control y Prevención del Abuso de Drogas fue aprobada por el Congreso de los EE.UU. en 1970, y "orde-nó la creación de una Comisión Nacional sobre la Marihuana y el Abuso de Drogas" (Rocabado: pág. 62). El informe presentado por dicha Comi-sión postuló la prioridad de las programas anti demanda y la decriminalización de la posesión de marihuana, criticando a su vez el régimen de prohibición, lo que fue rechazado por el entonces presidente Nixon. A pesar de la oposición federal, "11 estados de la unión siguieron la recomendación de la Comisión entre 1973 y 1978: ... no obstante a que el resto de los estados no aprobaron leyes que despenalizaran el uso y posesión de la marihuana, según los especialistas en los mismos se dio una despenalización de facto" (Rocabado: pág. 63). A nivel institucional ocurrieron cambios. Los antiguos FBN y HEW se fusionaron en el

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BNDD y se creó la DEA (Drug Enforcement Agency) durante la Presidencia Nixon. La guerra a las drogas Desde los tempranos 80's, el asunto de las drogas comenzó a ser percibido en los EE.UU. como un problema de seguridad nacional de tipo internacional. El recrudecimiento de las posiciones conservadoras en la administración, claramente funcionales al recrudecimiento de la "Cold War", al imperio de la hegemonía de los EE.UU. y al proyecto reaganiano de restaurar el orden y la ley y recomponer la nación americana impulsaron la guerra a las drogas y el ataque anti ofertista. Una percepción tipo de la Administración Reagan fue la siguiente: "el fenómeno interno del consumo y la demanda de drogas es un proble-ma externo, radicado en los países productores, y por lo tanto responsabilidad de los distribuido-res y traficantes extranjeros" (Del Olmo: pp. 127-128). La apuesta de Reagan en materia de drogas fue: "para eliminar el consumo hay que eliminar la oferta" (Del Olmo: pág. 128). Así, "el 4 de diciembre de 1981, el presi-dente Reagan firma la orden ejecutiva 12333, autorizando la participación y colaboración de la comunidad de inteligencia. CIA entre otras, en actividades de investigación" (Rocabado: pág. 86). En esa misma senda se situó una orden ejecutiva que aseguró jurisdicción en materias de interdicción al FBI al lado de la DEA, la implementación de la Fuerza de Tarea del Sur de Florida, la creación del OCDEFT (Programas para la Represión del Crimen Organizado) y del Sistema Nacional de Interdicción de Narcóticos en la Frontera (NNIBS). Durante 1984, se lanzó la primera Estrategia Nacional antidrogas, elaborada por la Drug Abuse Policy Office, DAPO, fundada en 5 elementos: "1) la cooperación internacional para

el control de los narcóticos, 2) aplicación de la ley doméstica e internacional, 3) la prevención a través del conocimiento y la acción legal del abuso de drogas, 4) el tratamiento y la rehabilita-ción médica, 5) la investigación científica" (Roca-bado: pág. 88). El 27 de octubre de 1986 se aprobó por el Congreso de los EE.UU. la Ley Contra el Abuso de Drogas. Estableciéndose una serie de iniciativas orientadas a la demanda, las disposi-ciones relativas a la oferta se endurecieron, sobre todo en lo relativo al origen de las drogas. Entre los mecanismos de política exterior se creó la figura jurídica de la Certificación, la que establece la exigencia al "presidente de los EE.UU. retenga al comienzo de cada año fiscal el 50% de la ayuda externa dirigida a un país determinado hasta que certifique que este país esta cumplien-do con los compromisos adquiridos con EE.UU." (Del Olmo: pp. 132-133). Unos meses antes a la promulgación de la ley de 1986, el presidente Reagan había firma-do "una Resolución Presidencial de Seguridad Nacional. En la que se definía al tráfico de estu-pefacientes como una amenaza para la seguridad nacional de los EE.UU. y autorizaba el apoyo del Departamento de Defensa a las agencias de interdicción en las operaciones de narcóticos, al tiempo que ordenaba la expansión de actividades paramilitares y de inteligencia de las agencias gubernamentales civiles" (Rocabado: pág. 93). Con la ley de 1986, se "alteró la enmienda Mansefield, que prohibía que cualquier oficial civil del gobierno norteamericano se involucrara o participara directamente en territorio foráneo, en el arresto de algún ciudadano extranjero acusado de ofensas por drogas" (Rocabado: pág. 93). En ese mismo año tuvo lugar una campaña a través de los medios de comunicación para remarcar la conexión narcoterrorista, basada en el supuesto que el

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narcoterrorismo "es un movimiento político que une los objetivos de ambas actividades, subversión política y tráfico de estupefacientes, así como las estructuras operacionales de ambas" (Bustamante: pág. 353). La política Bush y la estrategia andina Al asumir Bush, la situación en materia de drogas fue descrita por la Comunidad Controladora de Drogas de la siguiente forma: "las personas que respondieron a una encuesta Gallup de 1989 identificaron el uso de drogas como la amenaza más grande para la nación. Los estadounidenses gastaron casi 52.000 mil millones en drogas ilegales en 1988. La cantidad de personas que informaron haber usado cocaína una vez por semana o más aumentó a su mas alto nivel de todos los tiempos en 1988. El sistema de advertencia de abuso de drogas informo de aumentos del 315% y del 214% en la cantidad de casos de personas tratadas en salas de emergencia de los hospitales por uso de cocaína y de muertes relacionadas con la cocaína entre 1985 y 1988. El total de arrestos por violaciones de leyes de drogas aumentó de 640.000 en 1985 a 1200.000 en 1988, o sea un incremento del 81%" (La Casa Blanca: pág. 1). Ante dichas evaluaciones, se implementó una nueva reorganización de administración a través de la ley contra el Abuso de Drogas de 1988, creándose, "en la Oficina Ejecutiva del Presidente, la Oficina de Política Nacional de Control de Drogas (ONCDP)" (Rocabado: pág. 107). Entre las prioridades del Director de la Política Nacional se establecieron: "a) determinar las políticas, objetivos y prioridades de la política nacional contra las drogas, b) formular cada año la estrategia nacional, c) coordinar y supervisar la ejecución de la estrategia por las diferentes agencias gubernamentales, d) proponer el presu-

puesto federal antinarcóticos" (Rocabado: pág. 108). En lo internacional, "la estrategia de la administración Bush ordena una significativa participación (asistencia militar) de las fuerzas armadas norteamericanas en el extranjero y en las fronteras de los EE.UU. El Departamento de Defensa, al lado de las agencias de aplicación de la ley estadounidense, deben promover la nortea-mericanización" de las Operaciones antinarcóti-cos, principalmente en Bolivia, Perú y Colombia" (Rocabado: pág. 110). El lanzamiento formal de la Estrategia Andina se produjo en la primera Cumbre Hemis-férica antidrogas en Cartagena con la participa-ción de los principales países "fuente" (Perú, Bolivia, Colombia), en la que Bush llamó a "una gran cooperación regional multilateral" (Bagley: pág. 6) en la guerra a las drogas. La segunda cumbre antidrogas tuvo lugar en San Antonio, Texas, en 1992, con el propósito de ampliar a más países la Iniciativa Andina. La propuesta Bush no ofreció mayores novedades, "ya que de los 30 puntos puestos adelante por los EE.UU., 14 era cuestiones de interdicción o de represión, 9 se focalizaban en desarrollo alternativo, 4 en la reducción de la demanda y solo dos de cooperación multilateral" (Bagley: pp. 8-9). La nueva lectura y la política Clinton Desde mediados de la década pasada se ha venido generando en los EE.UU. un debate en círculos académicos acerca de la viabilidad y de los costos y beneficios de las políticas de prohibición. La mayoría de los partícipes de este debate se han posicionado en prohibicionistas y anti prohibicionistas. En términos generales, la postura prohibicionista se sostiene en que "la política de drogas debe ser mantenida. La atención debe concentrarse en que estrategias y programas y/o

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combinación de las mismas merece mayor prioridad, esto es, en el énfasis oferta (interdicción, represión, aplicación doméstica de la ley) y/o demanda (educación, prevención, tratamiento, rehabilitación)" (Rocabado: pág. 153). Por el contrario, la tesis anti prohibicionis-ta hace pie en el supuesto de que "la derogación de la prohibición promete ser más beneficiosa en términos de presupuesto, delincuencia, salubri-dad, corrupción, derechos constitucionales y libertades individuales" (Rocabado: pág. 154). Las alternativas desde estas posiciones oscilan desde la decriminalización de la marihua-na hasta la legalización de todas las drogas. El creciente debate en la opinión pública y círculos académicos, mas el cambio de signo político de la Administración crearon fuerte incer-teza acerca del futuro de las políticas antidrogas de los EE.UU y procesos de negociación intera-gencias y partidos políticos. La designación en Julio de 1993 del nuevo Director de la ONCDP, y el lanzamiento de la Estrategia de Drogas 1994, dieron fin a la incertidumbre. En palabras dirigidas al Congreso de los EE.UU., Clinton sostuvo que "la Estrategia Nacio-nal Interina de Control de Drogas desafía a esta nación para un cambio fundamental en el modo de respuesta a nuestro problema de la droga. Primero, esta estrategia cambia el foco de la política de drogas al blanco crónico, los adictos a las drogas. La Estrategia Interina nos desafía a ver el problema de las drogas en el contexto de la economía y política doméstica" (The White House: pág. iii). En lo presupuestario, "la Estrategia dirige su atención hacia esfuerzos contra la demanda, y aunque el cambio. Pudo ser mas radical, el presupuesto asigna un 59% a programas contra la oferta y un 41% para reprimir la demanda,

comparado a una proporción 70-30 durante el gobierno de Bush" (WOLA: pág. 3). En cuanto a los programas internaciona-les, "de los US$ 252 millones. Para programas internacionales, más de US$ 160 millones están destinados a actividades policiales y militares. El apoyo a la reforma judicial se limita a 4 millones, y a los programas de desarrollo sostenido le tocan sólo US$ 53 millones. El gobierno propone US$ 27 millones en fondos directamente para las fuerza militares andinas, casi US$ 12 millones mas que el año pasado" (WOLA: pág. 4). En lo relativo a la sanciones a aquellos países que no cumpliesen con las metas asigna-das, la administración Clinton amenazó con un uso mas agresivo de la figura de la Certificación y con: "a) la suspensión de asistencia estadouni-dense y b) los representantes de los EE.UU. ante el Banco Mundial y el BID están obligados a votar en contra de nuevos prestamos para esos gobiernos" (WOLA: pág. 3). Al parecer, aunque existen algunos cambios en lo interno y en los énfasis sobre la demanda, "no parece existir una transformación importante en la política de los EE.UU. hacia el exterior en materia de narcotráfico" (Panorama: pág. 1). Conclusiones Los orígenes del problema de las drogas en los EE.UU. hay que buscarlos a mediados del siglo XIX, en la era del libre mercado de las drogas. A inicios del siglo XX, y a partir de las tensiones entre clases medias y minorías, el uso de drogas fue paulatinamente criminalizado. Durante los años 50 y 60, las definiciones positi-vas y el mayor uso de drogas generaron un proceso de reorganización institucional, el que culminó en la decriminalización del uso de ma-rihuana en 11 estados de la unión. La escalada anti ofertista de la primera parte de los 80, y la reorientación de los énfasis

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en aspectos relativos a la demanda en los últimos años de la década, continuado por la administra-ción Clinton sin dejar de lado lo internacional, configura una situación en la que la polémica prohibición - decriminalización sigue sin ser resuelta. A pesar de la nueva lectura, las agencias del poder y la opinión pública norteamericana mantienen los programas anti ofertistas y las políticas de prohibición. Por último, la política de drogas no podrá aspirar a éxito alguno si no se considera una mayor atención a la demanda y a las condiciones de vida de los usuarios de drogas, la despolitiza-ción de la toma de decisiones interagencias, el ataque a los beneficiarios no proyectados de los programas antidrogas, los oligopolios de la coca, y la eliminación del proceso de certificación. 1. El autor es licenciado en Sociología de la Universidad de la República y participó como estudiante durante 1994 en el programa de prácticas profesionales y tutorías de tesis de grado que dictó el Area de Relaciones Internacio-nales y Militares de FLACSO-Chile. Bibliografía Rocabado, José, "Estados Unidos contra las drogas". Ediciones CERID, La Paz, Bolivia, 1994. Bustamante, Fernando, "La droga y la evolución

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Bustamante, Fernando, "La política de EE.UU. contra el narcotráfico y su impacto en América Latina". En: Augusto Varas (Ed.) Jaque a la Democracia. Orden Internacional y Violencia Política en América Latina. RIAL, Buenos Aires, 1990. Cloyd, Jerald, "Drogas y control de la informa-ción. El rol del hombre en la manipulación y el

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sobre el uso indebido y el tráfico ilícito de drogas". Viena, 17-26 de Junio, 1987.

Del Olmo, Rosa, "Las relaciones internacionales

de la cocaína". Nueva Sociedad, marzo-abril, Caracas, Venezuela, 1994.

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The White House, "National Drug Control Stra-tegy: Reclaiming our Communities from Drugs and Violence". Washington, 1993-1994. Bagley, Bruce, "After San Antonio". Journal of Interamerican Studies and World Affairs. Vol. 3, North South Center, Miami, 1992. WOLA, ")Una nueva política antidrogas para la región andina? Enlace, Vol. 3, N1 1, Washington, 1994. Panorama, "La política antinarcóticos de Clinton".

N1 1, enero-abril, 1994.