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REVISTA DE

DERECHO URBANÍSTICOy medio ambiente

DIRECTOR DON FRANCISCO JOSÉ ALEGRÍA MARTÍNEZ DE PINILLOS

AÑO LI • NÚM. 311 • ENERO-FEBRERO 2017ISSN 1139-4978

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179Revista de Derecho Urbanístico y Medio AmbienteISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 179-217

Venancio Gutiérrez Colomina

LA EVOLUCIÓN LEGISLATIVA YJURISPRUDENCIAL DEL PATRIMONIO

MUNICIPAL DEL SUELO EN EL DERECHOESPAÑOL. LAS PROSPECTIVAS DE SU

UTILIZACIÓN EN EL SIGLO XXI

Por VENANCIO GUTIÉRREZ COLOMINA

Secretario General Ayuntamiento de Málagay Profesor Asociado de Derecho Administrativo

de la Universidad de Málaga, Acreditado parael Cuerpo de Titular de Universidad

S U M A R I O

I. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO.1. ANTECEDENTES: IDEAS GENERALES.2. LA LEY DE 12 DE MAYO DE 1956 SOBRE RÉGIMEN DEL SUELO Y ORDENACIÓN

URBANA.3. LA LEY 19/1975, DE 2 DE MAYO, DEL SUELO Y ORDENACIÓN URBANA Y TEXTO

REFUNDIDO DE 1976 (RD 1346/1976 DE 9 DE ABRIL).4. LEY 8/1990, DE 25 DE JULIO, SOBRE REFORMA DEL RÉGIMEN URBANÍSTICO Y

VALORACIONES DEL SUELO Y TEXTO REFUNDIDO SOBRE EL RÉGIMEN DEL SUELO

Y ORDENACIÓN URBANA (RD 1/1992, DE 26 DE JUNIO).5. SENTENCIA TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO

6. LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL, SOBRE RÉGIMEN DEL SUELO Y VALORACIONES

(LRSV).7. LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO, TEXTO REFUNDIDO 2/2008 Y TEXTO

REFUNDIDO 7/2015 DE 30 DE OCTUBRE.8. DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO A LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL

SUELO.

II. ESTUDIO JURISPRUDENCIAL DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO.1. INTRODUCCIÓN: CONCEPTO DE PMS, PATRIMONIO SEPARADO, REALIMENTACIÓN Y

FINES.

Revista de Derecho Urbanístico y Medio AmbienteISSN 1139-4978, núm. 311, Madrid, enero-febrero (2017), págs. 179-217

LA EVOLUCIÓN LEGISLATIVA Y JURISPRUDENCIAL DEL PATRIMONIO MUNICIPAL...

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2. MODIFICACIONES EN LA FINALIDAD DEL PMS, INTRODUCIDAS POR EL TRLS92.IDEAS GENERALES.

3. LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA.4. LA INCIDENCIA DEL TRLS08 EN LA JURISPRUDENCIA CLÁSICA DEL PMS.

III. REGIMEN JURÍDICO VIGENTE Y PROSPECTIVAS DE LA GESTIÓN DEL PMS.1. LA UNIFICACIÓN DEL DESTINO DE LOS BIENES Y LOS INGRESOS.2. UNA NUEVA ESTRATEGIA PARA EL USO Y APROVECHAMIENTO DE LOS BIENES QUE

INTEGRAN EL PMS.3. NECESIDAD DE UNA JURISPRUDENCIA DEL TS QUE NO CONSIDERE RECHAZABLE

QUE LOS RECURSOS ECONÓMICOS PUEDAN DESTINARSE A OTROS USOS DE INTE-RÉS SOCIAL, INCLUSO A COMBATIR LA CRISIS ECONÓMICA.

4. LA REGULACIÓN AUTONÓMICA DEBE OTORGAR UN MARGEN AL AYUNTAMIENTO

PARA QUE A TRAVÉS DEL PLANEAMIENTO DETERMINE LA PRIORIDAD ENTRE LOS

FINES DEL PMS.5. LA SOCIEDAD MERCANTIL LOCAL COMO MEDIO PROPIO E INSTRUMENTO EFICIENTE.

IV. BIBLIOGRAFÍA.

R E S U M E N

El trabajo tiene por objeto estudiar en primer lugar la evolución legislativadel Patrimonio municipal del Suelo, desde su inicio en el s. XIX hasta la actuali-dad. En segundo lugar comprende el análisis de las Sentencias del Tribunal Cons-titucional, del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia quehan tenido mayor incidencia en el régimen jurídico del PMS. Finalizando el artí-culo, con unas reflexiones sobre el régimen vigente del PMS y la prospectiva desu gestión en los próximos años de nuestro siglo XXI, con una referencia especialsobre la pervivencia de su carácter rotatorio de realimentación y las opciones dedestino de sus bienes, derechos y recursos a usos de interés social, como los ur-banísticos y los de generación de actividad económica vinculados a la actividadde rehabilitación, renovación y regeneración urbana, una vez salvaguardado sudestino preferente a facilitar el derecho constitucional a la vivienda.

Palabras clave: Palabras clave: Evolución legislativa. Patrimonio municipal.

A B S T R A C T

This paper aims to study first the legislative evolution of the municipal landheritage, from its beginning in the nineteenth century up to the present.

Secondly, it includes an analysis of the Judgments of the ConstitutionalCourt, the Supreme Court and the Superior Courts of Justice of the AutonomousCommunities that have had the greatest impact on the legal regime of Munici-pal Land Patrimony. Finally, this study presents some reflections on the currentregime of Municipal land heritage and the prospect of its management in theup coming years, with a special reference to the survival of its rotational fee-dback and the options of destination of real states, resources and rights socialinterest uses, such as town planning and economic activity generation linked tothe rehabilitation, renewal and urban regeneration activity, once safeguarded itspreferential destination to facilitate the constitutional right to housing.

Keywords: Key words. legislative evolution. Municipal land.



I. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DEL PATRIMONIO MUNICIPALDE SUELO

1. Antecedentes: Ideas Generales.—El instrumento clave des-de el ámbito municipal para intervenir en la regulación del merca-do del suelo ha sido tradicionalmente el PMS. Junto a éste se hautilizado habitualmente el derecho de superficie y el derecho detanteo y retracto. La legislación autonómica ha introducido poste-riormente, otras figuras a tales efectos, como son entre otras, LosProgramas Municipales de Suelo (Castilla y León) y las Áreas prio-ritarias (Valencia).

El PMS se ha definido tradicionalmente como el constituido porun patrimonio separado del que forman parte un conjunto de bie-nes patrimoniales, principalmente terrenos, pertenecientes al muni-cipio y con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtenerreservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitarla ejecución del planeamiento y garantizar una oferta de suelo su-ficiente con destino a la ejecución de viviendas sujetas a algún ré-gimen de protección pública (VPP) o de precio tasado en venta oalquiler. En definitiva es un instrumento de los Ayuntamientos paraayudar a llevar a cabo las actuaciones públicas, para conseguir undesarrollo urbanístico más ordenado de la ciudad, a través de ini-ciativas públicas de urbanización, para regular el mercado del sue-lo evitando prácticas especulativas y la edificación de viviendas aprecios tasados con destino a venta o alquiler de los sectores másdesfavorecidos1.

Como recuerdan Quintana López y Lobato Gómez2 «La retros-pección de los bienes integrantes del llamado patrimonio munici-pal del suelo es muy limitada en el tiempo» como consecuencia dela legislación desamortizadora del siglo XIX que se prolongó du-rante casi cien años. La primera referencia que podemos encontraren el derecho español relacionada con las finalidades del PMSarranca del art. 47 de la Ley de Expropiación Forzosa de 10 deenero de 1879 que más bien se refería a la expropiación municipal

1 Véase, para un estudio en profundidad de los PMS, Gutiérrez Colomina,Venancio, «Régimen Jurídico Estatal y Autonómico del Patrimonio Municipaldel Suelo» Editorial Bayer Hnos. Barcelona 2010.

2 Quintana López, Tomás y Lobato Gómez, Miguel. «La Constitución y Ges-tión de los Patrimonios Municipales del Suelo». Marcial Pons. Madrid 1996.



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de terrenos pero limitado a la reforma interior de las poblaciones.Pérez Moreno3 indica que las notas de afectación genérica a la ges-tión urbanística y permanencia indefinida de los bienes en bloqueseparado, que caracterizan a dicho Patrimonio, están ausentes enla legislación de ensanche (Ley de 26 de Julio de 1892, Reglamen-to de 31 de mayo de 1893, inicialmente dictadas para Madrid yBarcelona, extendidas después a varias ciudades) y en la Ley deReforma Interior de 18 de marzo de 1893, «lo Patrimonial en esasLeyes está enfocado tan sólo desde la perspectiva de la especializa-ción presupuestaria», es la afectación de un patrimonio a los Pla-nes de Ensanche que se agota con la realización de la obra empren-dida. Es propiamente el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 8de marzo de 1924 el que derogó expresamente las normas desa-mortizadoras que afectaban a los bienes municipales y de las enti-dades locales menores (art. 5) y el que por primera vez habilita alos Ayuntamientos para la adquisición de terrenos aptos para laedificación de casa baratas con el fin de urbanizarlos para arren-darlos o enajenarlos {art. 211.c)}. También constituye otro antece-dente el art. 113 de la ley municipal republicana de 31 de octubrede 1935, según el cual los Ayuntamiento podían llegar incluso a laexpropiación para adquirir terrenos aptos para la edificación de ca-sas baratas.

La institución de los PMS con las características sustancialesactuales (destino o afectación a la gestión urbanística y permanen-cia indefinida de los bienes de manera separada) y con dicha deno-minación fue recogida por primera vez en la legislación de Bienesde los entes locales (Reglamento de Bienes de las CorporacionesLocales, de 27 de mayo de 1955) y, posteriormente, su regulación seincorporó a la legislación urbanística, a la Ley del Suelo de 12 demayo de 1956, sobre régimen suelo y ordenación urbana (LS/1956).

A partir de aquí, el régimen jurídico del PMS va a estar conte-nido en la legislación de bienes y en la urbanística, pero dandoprioridad a la regulación urbanística sobre la de bienes, por ello enlos arts. 13, 14 y 15 del Reglamento de Bienes de 1955 se vinculala institución a los Planes Generales de Ordenación Urbana y nose recoge la posibilidad de expropiar.

3 Pérez Moreno, Alfonso. «Aspectos Jurídicos del Patrimonio Municipal delSuelo». RvDU Nº 10. Oct/Nov/Dic 1.968.



2. La Ley de 12 de Mayo de 1956 sobre régimen del sueloy ordenación urbana.—La LS/1956 estableció la obligatoriedad deconstituir patrimonios municipales del suelo para los Ayuntamien-tos capitales de provincia, para los de poblaciones de más de cin-cuenta mil habitantes y para los que así lo acordaran voluntaria-mente. Igualmente en base al art. 72.1 se podía considerar que sinconcurrir esas circunstancias, si así lo acordaba la Comisión Cen-tral de Urbanismo, los Municipios que no tuvieran Plan tambiéndeberían constituirlo, siempre que se dieran el resto de circunstan-cias previstas en el art. 72. El art.74 permitía a los Ayuntamientosque tuvieran reconocido un perímetro de influencia para su planea-miento urbanístico, extender su Patrimonio Municipal del Suelo, alos términos municipales que comprendiera dicho perímetro.

Los Ayuntamientos obligados debían consignar en su presupues-to ordinario una cantidad equivalente al 5% de éste durante lasanualidades que exigiera el desarrollo del Plan. Y en el estado deingresos del presupuesto especial de urbanismo, debían incorporar-se los productos de las enajenaciones de terrenos afectos al PMS.

El suelo para el PMS se podía adquirir a través de la contrata-ción directa, por la adscripción de bienes de propios municipales ypor expropiación forzosa. Posteriormente el art. 29 del ReglamentoMunicipal de Solares estableció, que los solares incluidos en elRegistro Municipal para su venta forzosa, podían también ser ob-jeto de adquisición para el PMS a través del ejercicio por los Ayun-tamientos de un derecho de adquisición preferente de origen legalo derecho de tanteo.

La finalidad genérica estaba recogida en el art. 72.2 y consistíaen «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente laexpansión de las poblaciones, y se adscribirá a la gestión urbanís-tica para la inmediata preparación y enajenación de solares edifica-bles y reserva de terrenos de futura utilización». El destino normalde los terrenos del PMS era su edificación o el cumplimiento delos fines previstos en el plan de urbanismo, regulados de formapormenorizada en los arts. 152 y ss. El art. 76 disponía que «losingresos obtenidos por la gestión urbanística mediante enajenaciónde terrenos del Patrimonio se destinaran a la conservación y am-pliación del mismo» estableciéndose por tanto el carácter de retroa-limentación de los bienes integrantes, subrogándose el precio del



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terreno enajenado en sustitución de éste. Por ello, según NúñezRuiz4 «dentro de este patrimonio municipal del suelo se opera latécnica jurídica de la subrogación real». Para Martín Blanco5 laenajenación de terrenos urbanizados cerraba el ciclo, adquisición-ordenación, urbanización, preparatorio del suelo. Y mediante lapercepción del precio de venta, se producía el proceso de recupe-ración de las inversiones públicas efectuadas, abriendo un nuevociclo de nuevas inversiones del capital así recuperado, en adquisi-ción de otras superficies de terrenos. En lo relativo a la transmi-sión de terrenos del PMS, la LS/1956, distinguía entre cesiones enpropiedad (a título gratuito y a título oneroso) y mediante el dere-cho de superficie.

Para Lorente Tallada, José Luis6, «la Ley del Suelo de 12 demayo de 1956 configura jurídicamente la institución como un ins-trumento de política antiespeculativa, sucedáneo de la socializacióndel suelo para intentar regular los precios en el mercado de sola-res». Pero la realidad fue que las circunstancias sociopolíticas nopermitieron que el establecimiento del PMS, que fue una de lasnovedades más elogiables de la Ley del Suelo, produjera el resulta-do práctico que determinó su implantación7.

3. La Ley 19/1975, de 2 de Mayo, del suelo y ordenaciónurbana y Texto Refundido de 1976 (RD 1346/1976 de 9 deAbril).—La Ley del Suelo de 2 de Mayo de 1975, como señalaLorente Tallada8, responde al siguiente esquema: «las grandes obrasde infraestructura denominadas sistemas generales, redes arterialesy grandes abastecimientos corresponde ejecutarlos a la Administra-ción con fondos públicos para facilitar que el resto de la actividadurbanística se ejecute, en gran parte, por la iniciativa privada».

La Exposición de Motivos (EM) destaca que «el condicionantefundamental de la oferta de suelo y de su precio excesivo lo cons-

4 Núñez Ruiz, Miguel Angel. «Derecho urbanístico español». Ed. Monte-corvo. 1966 pag. 344.

5 Martín Blanco, José. «El tráfico de bienes inmuebles en la Ley del Suelo».Editorial Montecorvo. Madrid 1964. pag.274

6 Lorente Tallada, José Luis «El patrimonio municipal del suelo» (especialreferencia a la Comunidad Valenciana). Tirant lo blanch. Valencia 2001

7 Véase Martín Blanco, José. Obra citada ut supra, pág. 276.8 Obra citada ut supra.



tituye la escasez de suelo urbanizado». Esta escasez de suelo veníaoriginado por la calificación insuficiente de los planes de suelo aptopara el desarrollo urbano para atender la demanda, por el déficitacumulado de infraestructuras primarias y secundarias y porque lospropietarios encontraban mayor ventaja en la retención del suelocon ánimo especulativo que en su desarrollo. Por otra parte, laanterior LS/1956 basó su política antiespeculativa fundamentalmen-te en la capacidad de los PPS para ser utilizados como reguladoresdel mercado y en la normativa sobre enajenación forzosa de sola-res sin edificar. Estos instrumentos fueron insuficientes, sobre todopor la forma en que fueron concebidos. La EM destaca las gravísi-mas secuelas que produjo el encarecimiento de la vivienda y además«la indebida apropiación por propietarios privados de una parteimportante de las plusvalías derivadas del proceso de urbanización.La escasa cuantía de las cargas exigidas por la legislación urbanís-tica y la notoria insuficiencia de los correctivos fiscales han permi-tido la consolidación en manos privadas de importantes beneficiosirrenunciablemente públicos».

Por ello la Ley amplió considerablemente el régimen de cesio-nes obligatorias. Una de las novedades de mayor interés fue la do-tación en especie del 10% del Aprovechamiento Medio. Tambiénestableció la obtención de suelo por la Administración Pública parala instalación de infraestructuras y sistemas generales. El destinode los bienes es más amplio que en la LS/1956. Esta ley se incor-poró al Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana,aprobado por RD 1346/1976. En su art. 165 señalaba que los Ayun-tamientos podían ceder terrenos del PMS para ser edificados o des-tinados, en general a los fines previstos en el Plan de Ordenación.La mayor o menor rigidez del destino estaba vinculado al tipo decesión. En el caso de cesión gratuita era más limitado. Así segúnel art. 166.1 «toda cesión de terrenos a título gratuito o por precioinferior al de coste precisará que sean destinados para atender ne-cesidades de vivienda social». Por otra parte la enajenación de losterrenos requería subasta (no se contemplaba el concurso) aunqueen determinados supuestos se podía efectuar directamente (Edifi-cios Públicos destinados a Organismos Oficiales, Edificios de servi-cios públicos de propiedad pública o particular sin propósito espe-culativo, construcción de viviendas por Organismos Oficiales, art.169.1).



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Esta legislación propugnaba la utilización del derecho de super-ficie puesto que, como señala la EM, es una fórmula de disocia-ción de la propiedad y uso del suelo que «está mereciendo crecien-te atención en todos los países como instrumento de política delsuelo». Pero además desde la perspectiva de los PMS, es un instru-mento para procurar que el derecho de propiedad del suelo urba-no, una vez que «entre en la esfera patrimonial de la Administra-ción, no salga de la titularidad pública», puesto que el incrementodel Patrimonio es una pieza clave de la política urbanística. ParaAriño Ortiz,9 «La reforma del 75 vino a mantener, perfeccionándo-la en sus mecanismos, esa vía media entre el modelo liberal y elmodelo socialista de políticas de suelo». Esta legislación incorpo-rada, como hemos dicho, al Texto Refundido de la Ley sobre Régi-men del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 permanece vigente,aunque con carácter supletorio, tras la STC 61/1997.

4. Ley 8/1990, de 25 de Julio, sobre Reforma del RégimenUrbanístico y Valoraciones del Suelo (LSV90) Texto Refundi-do sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aproba-do por RD 1/1992, de 26 de Junio (TRLS92).—Como en las an-teriores leyes del Suelo, la ley 8/1990 constata el fuerte incrementodel precio del suelo. Pero con un sentido realista pone de relieve,en su EM, que para impedir la especulación no bastan las medidaslegislativas, destacando que «el marco normativo siempre será in-servible sin una firme actuación de las Administraciones competen-tes». Posteriormente, se incorporó al Texto Refundido de 1992.

Entre las medidas para potenciar la intervención de las Admi-nistraciones Urbanísticas, recogidas en el TRLS92, destacan la atri-bución de los derechos de tanteo y retracto en las transmisionesonerosas de terrenos y edificaciones en las áreas delimitadas y elfomento de la constitución de los PMS, así como la posibilidad deacudir a la expropiación de Suelo No Urbanizable para su incorpo-ración al PMS, siempre que no fuera de especial protección queaconsejara preservar sus características naturales (art. 278.1).

El art. 27 aumentó el porcentaje de cesión obligatoria del 10 al15, al establecer que el Aprovechamiento Urbanístico susceptible de

9 Ariño Ortiz, Gaspar. «Políticas y Patrimonios Públicos del Suelo». Del li-bro «Derecho Urbanístico Local». Cívitas. Madrid 1992.



apropiación por el titular de un terreno será el resultado de referira su superficie el 85% del Aprovechamiento Tipo del Área de Re-parto en que se encuentre. Se pretende una potenciación del PMS,no meramente cuantitativa sino también cualitativa en lo que res-pecta al destino que debe darse a los bienes integrantes del mis-mo. En efecto, el art. 280 señala que los bienes del PMS, una vezque se hayan incorporados al proceso de urbanización y edifica-ción, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetasa algún régimen de protección pública o a otros usos de interéssocial, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.

Por otra parte contiene como novedad la exigencia del concur-so (art. 284) cuando vayan a ser enajenados con destino a lo seña-lado anteriormente en el art. 280.

5. Sentencia Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 deMarzo.—La STC 61/1997, de 20 de marzo ha tenido una gran inci-dencia en el régimen jurídico del urbanismo español, y en conse-cuencia también en la regulación de los PMS. La anulación de lamayor parte de los arts del TRLS92 provocó que solamente man-tuvieran su vigencia los arts. 276 y 280.1 en lo referente al PMS;estos arts. tenían carácter básico (art. 149.1.13ª bases y coordina-ción de la planificación general actividad económica) y también losarts. 287.2 y 3, 288.2 y 3 y 289 que se refieren al derecho de su-perficie y el art. 296 sobre los derechos de tanteo y retracto, todosde naturaleza plena en base al título competencial sobre la legisla-ción civil prevista en el art. 149.1.18ª de la CE.

Quintana López10 puso de relieve que al reducirse la regulaciónestatal contenida en el TRLS92, «correspondía a la legislación au-tonómica la integración del importante vacío normativo dejado,bien como desarrollo de los preceptos básicos, bien como legisla-ción derivada de la competencia exclusiva en urbanismo y ordena-ción del territorio en el artículo 148.1.3º de la Constitución». Y porotra parte, Serrano Alberca11 afirmó que la STC 61/1997 «supusola quiebra definitiva de un único modelo estatal de Patrimonio

10 Quintana López, Tomás. Tema 11 «Los Patrimonios Públicos del Suelo.Constitución y Gestión. El derecho de superficie». Manual de Urbanismo. INAP.Madrid 2001.

11 Serrano Alberca, José Manuel. «El Derecho de Propiedad, la Expropiacióny la Valoración del Suelo». 2ª Edición. Aranzadi 2003.



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Municipal del Suelo al corresponder a las Comunidades Autónomasno sólo la determinación de los bienes y derechos integrantes dedicho Patrimonio sino también el desarrollo y concreción de lasbases fijadas por el Estado sin que a éste le corresponda ya deter-minar los fines concretos de esta institución».

La STC 61/1997 de 20 de marzo, estableció la constitucionalidadde los preceptos referidos al PMS del TRLS92, en su FJ trigésimosexto. El TC analizó previamente el título competencial del Estadoen lo referente al PMS, al que hace depender del art. 149.1.13ª CE,señalando que «dentro de la competencia de dirección de la activi-dad económica general tienen cobijo también las normas estatalesque fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenaciónde sectores económicos concretos, así como las previsiones de ac-ciones y medidas singulares que sean necesarias para alcanzar losfines propuestos, dentro de la ordenación de cada sector». La STCconsideró que si lo anterior era aplicable al sector de la vivienda,con más razón cuando se trata de la política del suelo en su senti-do más amplio, por su impacto directo sobre la política económicageneral. Ahora bien cuando el Estado se apoya en un título tangenérico como el de bases y coordinación de la planificación de laactividad económica frente a la competencia exclusiva de las CCAA,no puede seguir operando con todos los instrumentos de los quedisponía con anterioridad a la descentralización del mismo. Por elloel art. 149.1.13ª debe interpretarse de manera finalista y restrictiva-mente cuando afecte a la competencia urbanística de las CCAA, demodo que tan solo aquellas normas básicas que respondan efectivay estrictamente a la planificación general de la actividad económi-ca podrían encontrar acomodo en este título. Desde este punto devista, la mera determinación de la existencia de una figura comola contemplada en el art. 276 del TRLS92 podía encontrar cobertu-ra en este título.

También debe tenerse en cuenta que el alto Tribunal al decla-rar que el art. 280.1 TRLS en cuanto disponía que los bienes inte-grantes del Patrimonio Municipal del Suelo se destinaban a la cons-trucción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública,o a otros usos de interés social, conectaba con el art. 276 TRLS,no impugnado, y respondía «al concepto de norma básica directa-mente vinculada a la planificación de la actividad económica gene-ral (art. 149.1.13 CE) en relación con la vivienda (art. 47 CE). En



este sentido, resulta elocuente el carácter no básico del ap. 2 delmismo artículo, tampoco impugnado que concreta y desarrolla elprincipio general del destino de aquellos bienes.» LasagabasterHerrarte12 mantiene que «no tiene mucho sentido que el legisladorestatal siga regulando instituciones como el patrimonio municipalde suelo cuando no tiene competencias en materia de urbanismo.Encajar la regulación de esa institución en la planificación generalde la actividad económica no deja de ser un procedimiento forza-do». En sentido contrario la STS de 27 de junio de 2.006 (RJ 2006/5973) manifiesta que «no se puede sostener con rigor que la nor-ma que regula el destino de los bienes que integra una instituciónes básica, pero que no lo es la propia institución a la que pertene-cen o que solo es básica la norma que regula su existencia (art.276.1) pero no la que garantiza su subsistencia (art. 276.2) vincu-lando el producto de la enajenación de los bienes del PMS a suconservación y ampliación, pues dicha argumentación choca con lafinalidad que persigue el constituyente al reservar al Estado lasbases de una determinada materia que no es otra que la de asegu-rar un común denominador normativo para todas las Comunida-des Autónomas».

6. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo yValoraciones (LRSV).—La LRSV dejó vigente los arts. 276 y 280.1TRLS92 como legislación básica, de obligado cumplimiento para lalegislación autonómica. Pero aunque mantuvo los anteriores arts,la LRSV despotenció el PMS, reduciendo la intervención de lasAdministraciones Públicas. A tal efecto cabe destacar, la reducciónal máximo del 10% de la cesión obligatoria del aprovechamiento{arts. 14.2.c) y 18.4}. Además el art. 40.3 limitaba bastante la utili-zación de un instrumento tan potente en manos municipales, comola reserva de terrenos para la formación o ampliación del PMS,puesto que establecía la reversión de los terrenos expropiados parael PMS, si como consecuencia de una modificación del planea-miento, que no se efectuara en el marco de la revisión, se altera-ran los usos, intensidades o aprovechamientos y ello conllevara unincremento de valor de los terrenos.

12 Lasagabaster Herrarte, Iñaqui. Del libro colectivo Derecho UrbanísticoEstatal y Autonómico. Véase el capítulo VII Intervención en el Mercado delSuelo. Ed. Tirant lo blanch. Valencia 2001.



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7. Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, Texto Refundido2/2008 de 20 de Junio y Texto refundido 7/2015, de 30 de Oc-tubre.—La legislación que surge tras la aprobación de la Ley 8/2007 (LS07) culminó el proceso legislativo en esta materia hastaahora, remitiendo en mayor grado a las CCAA la regulación de losPPS, al incluir en la DF primera, un aptd 2 que le atribuye a losarts. 33 y 34.1.2 el carácter de bases de la planificación general dela actividad económica, aunque dejando a salvo las competenciassobre suelo y urbanismo que tengan atribuidas las CCAA. Solo tie-nen por tanto el carácter de competencias exclusivas reservadas alEstado en materia de derecho civil, los aptd 3 y 4 del art. 34 quese refieren a las inscripciones en el Registro de la Propiedad y alos efectos que dicha inscripción produce. Teniendo en cuenta elcarácter restrictivo de la regulación de los PPS, y la no conceptua-ción del carácter de legislación básica de la regulación de su desti-no, se cuestionó incluso la constitucionalidad del art. 3413. La LS07,en su DD única derogó los arts 276.1 y 280 del TRLS92. El TRLS08derogó e integró los anteriores artículos de manera literal, no in-troduciendo novedad alguna en su regulación, salvo en cuanto a lanumeración, en donde el art. 33 de la Ley LS07 pasa a ser el 38del TRLS08, y el 34 el 39.

En el art. 38 del TRLS08, se regula la finalidad genérica de losPPS, de manera similar al 276.1 del TRLS92, para regular el mer-cado de terrenos, obtener reservas de suelo, para actuaciones deiniciativa pública y para facilitar la ejecución de la ordenación te-rritorial y urbanística. Y en el art. 39 regula el destino específico,de manera similar al art. 280, es decir deberán ser destinados a laconstrucción de VPP y podrán ser destinados también a otros usosde interés social.

Esta regulación, contiene algunas prescripciones que van a in-troducir un considerable cambio en el régimen jurídico de los PPS.Como es en primer lugar, que no se requiere que estén incorpora-dos al proceso de urbanización y edificación para que sea obliga-

13 La CA de Madrid interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art.34 de la LS07 y la CA de la Rioja contra el art. 33, que fueron resueltos, juntocon otros recursos acumulados, por la Sentencia 141/2014, de 11 de Septiem-bre de 2014, que declaró la constitucionalidad de los artículos que regulaban elPatrimonio Municipal del Suelo en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.



torio dedicarlos a su destino. En segundo lugar la prevalencia deldestino sobre las finalidades, puesto que es indudable que a travésde la afectación a su destino es como se deben conseguir los obje-tivos del PPS. En tercer lugar, aunque no se diga expresamente hayuna preferencia del destino de VPP, puesto que al referirse a éste,el TRLS08 señala la obligatoriedad de este destino, en cambio alreferirse a «otros usos de interés social» le otorga un carácter fa-cultativo, al que solo se podrá acudir una vez que se justifique quese ha cumplido, el primero, el de su destino a VPP.

El TRLS08, ha venido a amparar lo legislado por las distintasCCAA y ha dado un amplio margen a las legislaciones urbanísticaspara determinar los usos específicos de interés social. Estos usossociales, según la legislación estatal podrán ser urbanísticos, de pro-tección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles delpatrimonio cultural. Requieren no solo, que lo dispongan los instru-mentos de ordenación urbanística, sino que además lo deberá pre-ver la legislación autonómica. Como hemos dicho, no se establecióuna preferencia expresa para construir VPP como hacen algunas le-gislaciones autonómicas14, aunque se induce implícitamente. Por otraparte, con la obligatoriedad de reserva del 30% del uso residencialpara la construcción de VPP, se desplaza en gran medida, la obliga-ción de construir Viviendas de protección pública, a los propietariosprivados, en vez de a la Administración. Finalmente, conviene seña-lar que el TRLS08 ha unificado el destino de los ingresos con el delos bienes, en su art. 38.2. Así pues, a los fines de VPP y a otrosusos de interés social, pueden dedicarse no solo los bienes sino tam-bién los fondos que existan en los PPS. Coincidimos con DelgadoPiqueras, Francisco15, en que la LS07 ha puesto «coto a la indeter-minación del concepto de interés social presente en el art. 280.1TRLS de 1992 y toda la controversia generada por su causa». Cree-mos que a partir del ámbito que determina la legislación estatal parael concepto de usos de interés social, incluyendo los fines urbanísti-cos, entre otros, deja sin fundamento la jurisprudencia restrictiva deinterés social que excluía los de carácter urbanístico.

14 Art. 75 de la LOUA de Andalucía.15 Delgado Piqueras, Francisco. «Novedades del régimen básico de los Patri-

monios Públicos de Suelo». El Derecho Urbanístico del siglo XXI. Libro home-naje al profesor Martín Bassols Coma. Urbanismo y Vivienda. Ed. Reus S.A.Madrid 2008.



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El art. 39 del TRLS08 sufrió dos modificaciones. La primera, ladel apartado 1, redactado por el apartado quince de la disposiciónfinal duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación,regeneración y renovación urbana, ampliando como fin de interéssocial, los de «carácter socio-económico para atender las necesida-des que requiera el carácter integrado de operaciones de regenera-ción urbana». Y la segunda, la adición de un apartado 5, introdu-cido por la disposición final cuarta de la Ley 27/2013, 27 deDiciembre, de racionalización y sostenibilidad de la AdministraciónLocal que establece, con carácter excepcionalidad la disposición delPMS para reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamien-to siempre que se cumplan una serie de requisitos.

El art. 38.2 del TRLS08 recoge también que los bienes y recur-sos que integran necesariamente el PMS constituyen un patrimo-nio separado, de la misma manera se recoge en la totalidad de laslegislaciones autonómicas. El TRLS08 igualmente recoge el carác-ter rotatorio, al señalar en el art. 38.2 que «los ingresos obtenidosmediante la enajenación de los terrenos que los integran o la susti-tución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del art.16, se destinarán a la conservación, administración y ampliación delmismo siempre que solo se financien gastos de capital y no se in-frinja la legislación que les sea aplicable», pero para este fondorotatorio de retroalimentación, en esta regulación estatal se ha es-tablecido una válvula de escape, en la misma línea que habían idoestableciendo las legislaciones autonómicas, al permitir este mismoaptd. del art. 38 que también puedan destinarse los ingresos a los«usos propios de su destino» que son los referidos a la construc-ción de VPP y a otros usos de interés social (urbanísticos, de pro-tección, mejora de espacios naturales o bienes inmuebles del patri-monio cultural) y de carácter socioeconómico para atender lasnecesidades que requiera el carácter integrado de operaciones ur-banas. El destino a determinados usos de interés social impide ob-viamente la realimentación. Así pues el carácter rotatorio solo logarantiza parcialmente. Y por tanto difícilmente puede mantenersea partir de entonces, una rígida subrogación real. Quintana López16

valora negativamente que la LS07 no mantenga el principio de re-

16 Quintana López, Tomás. «Los patrimonios municipales del suelo». Iustel.2007.



troalimentación continua, que vedaba que los recursos dinerariossirvieran para costear todo tipo de actuaciones municipales. Delga-do Piqueras17 considera contrariamente, que con el cambio legisla-tivo se alcanza un «cierto equilibrio entre el inmovilismo de la doc-trina jurisprudencial, que en la práctica negaba legitimidad acualquier otra valoración del interés social que efectuaran las cor-poraciones locales y no dejaba más destino para este patrimonioque la construcción de viviendas protegidas, y las pretensiones ul-tra-aperturista de algunas leyes autonómicas, que dejadas a su al-bur podrían tolerar cualquier uso para este patrimonio y en conse-cuencia convertirlo en un mecanismo más de financiación de lashaciendas locales».

El Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de Octubre, que aprue-ba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,derogó el TRLS08, aunque manteniendo la misma regulación quehemos comentado anteriormente, incluidas las dos modificacionesseñaladas. Ahora se regula en los arts. 51 y 52 con la misma re-dacción que tenían los arts. 38 y 39 del TRLS08.

8. Del Patrimonio municipal del Suelo a los PatrimoniosPúblicos del Suelo.—La CE establece, en su art. 47, el mandato atodos los poderes públicos de «promover las condiciones necesariasy establecer las normas pertinentes para hacer efectivo» el derechoa una vivienda digna y adecuada, en especial, «regulando la utili-zación del suelo de acuerdo con el interés general para impedir laespeculación». Por tanto, si el municipio u otras AdministracionesPúblicas son titulares de un importante patrimonio de terrenos,deben intervenir en el mercado del suelo y de la vivienda, ayudan-do a evitar que suban los precios en los momentos de escasez desuelo urbanizado.

Además de los propios municipios, los antiguos Instituto Nacio-nal de Urbanización, (INUR) o Instituto Nacional de la Vivienda(INV), o la Entidad Pública Empresarial del Suelo (SEPES), o losentes autonómicos de gestión de suelo —Institutos del Suelo o dela Vivienda de las CCAA— son diversas muestras de entes adminis-trativos titulares de patrimonios de suelo, por lo que parece máscoherente, en lugar de reducir esta institución al Patrimonio Muni-

17 Obra citada ut supra.



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cipal del Suelo, extenderla a los Patrimonios Públicos del Suelo(PPS), cuyo ámbito supera el ámbito municipal. En general, losdestinos legalmente previstos para los terrenos incluidos en los PPSson más amplios y menos vinculados a la gestión urbanística (sal-vo en los casos que las leyes establezcan y atribuyan tal finalidad alos Patrimonios de Suelo de las CCAA), que los destinos de los te-rrenos incluidos en el PMS.

En la regulación de bienes, en el ámbito estatal, cabe destacar laLey 33/2003, de 3 de Noviembre del Patrimonio de las Administra-ciones Públicas (LPAP) y su Reglamento (RLPAP), así como el Re-glamento de Bienes de las Entidades Locales, RD 1372/1986, de 13de Junio (RBEL). En el ámbito de la Administración General delEstado, la LPAP, en el apartado 1 del art. 108, establece que las ren-tas, frutos o percepciones de cualquier clase o naturaleza produci-dos por los bienes patrimoniales de la Administración General delEstado se ingresarán en el Tesoro Público con aplicación a los per-tinentes conceptos del presupuesto de ingresos, haciéndose efectivoscon sujeción a las normas y procedimientos del derecho privado.Igualmente, en su aptd. 2 dice que si la explotación conllevase laentrega de otros bienes, derechos o servicios, éstos se integrarán enel patrimonio de la Administración General del Estado o en un or-ganismo público con el carácter de patrimonial, pero no preceptúaafectación alguna. Así pues, los bienes del Patrimonio del Estado noson «finalistas» ni «cerrados», sino que se pueden «trasvasar» a tra-vés del Tesoro.

Como hemos señalado en otro lugar18, el art. 47 de la CE pare-cía no existir para la Administración del Estado. Por ello, aunquede manera insuficiente aún, es digno destacar, la relativa vincula-ción al destino de VPP que contenía la DA Cuarta del TRLS08 paralos Patrimonios Públicos Estatales, (actualmente recogida en la DAcuarta del TRLS15) al establecer que es de aplicación a los bienesinmuebles que constituyen el patrimonio del Estado, lo dispuestosobre el control registral previsto en el art. 39, en especial la vin-

18 Véanse los comentarios del autor a la DA cuarta, Gestión de suelos delpatrimonio del Estado, de la obra colectiva «Estudio del Articulado del TextoRefundido de la Ley de Suelo Estatal (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20de junio). Dirigida por Gutiérrez Colomina, Venancio y Cabral González-Sicilia,Ángel. Thomson/Aranzadi. 2009.



culación de su destino a la construcción de VPP, pero solo en elcaso que se refieran a enajenaciones de fincas destinadas a algúnrégimen de protección publica. Como no existe ninguna disposiciónque obligue al Estado a dedicar un porcentaje de sus inmuebles ala construcción de VPP, habrá que entender que el primer aparta-do de esta disposición se refiere a los bienes inmuebles que obten-ga por la gestión urbanística y que estén afectados a la construc-ción de viviendas sometidas a un régimen de protección pública,como consecuencia de la aplicación de la reserva del 30 % previstoen el art. 20 del TRLS15.

En el apartado segundo se añade un nuevo artículo con el ca-rácter de básico, a la LPAP, el 190bis. Este artículo establece quesiempre que los instrumentos de ordenación territorial y urbanísti-ca incluyan en su ámbito de actuación de urbanización terrenosafectados o destinados a usos o servicios públicos de competenciaestatal, el Estado o los Organismos públicos titulares de los mis-mos tendrán derecho a participar en la equidistribución de benefi-cios y cargas, es decir a obtener el correspondiente aprovechamien-to, siempre que no lo haya obtenido por cesión gratuita, es decir,si lo ha obtenido por expropiación u otra forma onerosa. En losapartados 4 y 5 de esta Disposición se modifica la regulación de laGerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa y la dela Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de la Seguridaddel Estado respectivamente, y se establece entre sus objetivos el decoadyuvar con la gestión de los bienes inmuebles que le sean pues-tos a su disposición al desarrollo y ejecución de distintas políticaspúblicas y en particular, a la política de viviendas en colaboracióncon las Administraciones competentes. Como aspecto negativo deesta regulación, cabe destacar que no se establece porcentaje algu-no de bienes inmobiliarios que deban destinarse a estos fines yademás, la suscripción de convenios con el objetivo de construcciónde VPP queda en la potestad de estos organismos y no constituyeun deber como le ocurre a la Admón. Local y en la mayoría de lossupuestos, a las CCAA.

En el ámbito autonómico, corresponde a las leyes urbanísticasde las CCAA la regulación específica de los Patrimonios de Suelo yde su titularidad, que se ha ido ampliando a las CCAA. En esteproceso cabe destacar lo siguiente:



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• En primer lugar la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de orde-nación del territorio y urbanismo, de la Comunidad Foral deNavarra, (actualmente derogada) que introdujo la novedad depoder expropiar Suelo Urbano con destino al PPS y la obliga-ción de constitución del Patrimonio Regional junto al PMS.

• Tras la entrada en vigor de la LRSV, las correspondientes le-yes de La Rioja, Castilla-La Mancha y País Vasco (hoy dero-gadas) establecieron su propia regulación de los PMS; la pri-mera de manera semejante a la regulación del TRLS76 yTRLS92; la segunda con importantes innovaciones; la terceracon una Ley específica sobre la materia, la Ley 20/98, de 29de junio, de Patrimonios Públicos de Suelo que establecía yregulaba los PPS de las distintas Administraciones del PaísVasco (los municipios, la Comunidad Autónoma y los ÓrganosForales de los Territorios Históricos).

A partir de estas leyes, se generalizó en las distintas legislacio-nes autonómicas la ampliación de la titularidad a todas las Comu-nidades Autónomas.

Por otra parte, en el ámbito autonómico, existen una serie deleyes de bienes de las entidades locales, entre las que cabe desta-car la de Andalucía que está recogida en la Ley 7/1999, de 29 deSeptiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía(LBELA) y en el Reglamento de Bienes de Entidades Locales deAndalucía D.18/2006, de 24 de Enero (RBA), con un doble carác-ter, con respecto a la regulación del PMS, complementario y su-pletorio. La legislación de bienes tiene el carácter de complemen-taria con la legislación urbanística, estableciendo por ejemplorequisitos adicionales para la enajenación del PMS (art. 17). Así,por ejemplo, el art. 71.1 de la LOUA remite la aplicación a los bie-nes integrantes del PMS la legislación referida a los bienes patri-moniales en todo lo no previsto en la LOUA. Así pues la legisla-ción de bienes será supletoria de la legislación urbanística. Tambiéntienen regulación autonómica del régimen de bienes con inciden-cia en los PMS, la CA de Aragón (Decreto 347/2002 de 19 de no-viembre del gobierno de Aragón por el que se aprueba el Reglamen-to de Bienes, Actividades, servicios y obras de las EntidadesLocales), Cataluña (Decreto 336/1998 de 17 de octubre, Reglamen-to de Patrimonio de los Entes Locales) y Navarra (Decreto Foral



280/1990 de 18 de Octubre por el que se aprueba el Reglamento deBienes de las Entidades Locales de Navarra). En el resto de lasComunidades Autónomas, el régimen del PMS viene recogido en lospreceptos referidos al régimen de bienes incluidos en las Leyes derégimen local y municipal de carácter autonómico19.

II. ESTUDIO JURISPRUDENCIAL DEL PATRIMONIO MUNICI-PAL DE SUELO

1. Introducción: Concepto de PMS, Patrimonio Separado,realimentación y fines.—El PMS ha sido objeto de una reiteradajurisprudencia, que ha extremado el rigor interpretativo en lo refe-rente al carácter de patrimonio separado del PMS, la afección a sudestino de los bienes que lo integran y el destino de los ingresos,procedente de enajenación y de sustitución del aprovechamiento, aconservación y ampliación, producto de su enajenación, formandoun fondo rotatorio de retroalimentación.

Hay dos STS que establecieron la doctrina general del conceptode PMS. La Sentencia de 2 de noviembre de 1995 (RJ 1995, 8.060),que en su Fundamento Octavo, parte de la regulación del PMS enla LS/1956, al que conceptúa como un conjunto de bienes de quelas Corporaciones se sirven «para regular el precio en el mercadode solares». La característica de estos bienes es que su finalidad es-pecífica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídi-co pero sin que se produzca disminución de este patrimonio por-que el producto habría de destinarse a la conservación y ampliacióndel mismo (como señalaban los arts. 76 de la LS/1956 y 93 delTRLS76). En definitiva, afirma la Sentencia que se ha venido acep-tando pacíficamente desde la LS/1956 que el PMS constituye unpatrimonio separado, y fue expresamente dicho, a partir del art.276.2 del TRLS92. Y la Sentencia de 25 de Octubre de 2001 (RJ2001/9408) que resuelve el recurso de casación interpuesto contrala aprobación del presupuesto del año 1993 del Ayuntamiento deDonostia San Sebastián. El TS declara haber lugar al recurso de

19 Véase Ley 20/2006 de 15 de Diciembre, Municipal y Régimen Local deBaleares, Ley 5/1997, de 22 de Julio, de Administración Local de Galicia, Ley2/2003, de 11 de marzo de Administración Local de Madrid, Ley 1/2003 de laAdministración Local de la Rioja y Ley Régimen Local Comunitat Valenciana8/2010 de Valencia.



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casación interpuesto por el Ayuntamiento, revoca la Sentencia encuanto anuló el presupuesto y estima en parte el recurso conten-cioso-administrativo, anulando el acto impugnado en cuanto noprevé la reinversión de 1.147.000.000 pesetas para conservación oaumento del PMS.

La STS de 2 de noviembre de 2001 (RJ 2001/9687) del mismoMagistrado de las dos anteriores, Sr. Yagúe Gil, referida al Ayunta-miento de Oviedo, reproduce la doctrina recogida en esas dos Sen-tencias anteriores. El estudio del concepto y caracteres del PMS lolleva a efecto siguiendo la STS de 2 de noviembre de 1995. En sín-tesis cabe destacar lo siguiente:

a) El PMS como fondo rotatorio de realimentación continua

El PMS tiene una característica especial, a saber, que su finali-dad específica se realiza mediante la circulación propia del tráficojurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, todavez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste ha-brá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patri-monio. Por ello se dice que «las dotaciones económicas que se pon-gan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyenun fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicacionessucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye unatécnica visible de potenciación financiera».

b) Afectación a fines determinados no a cualquier fin de competen-cia de las Corporaciones Locales

Para esta doctrina jurisprudencial, la Ley ha querido y quiereque el PMS funcione como un patrimonio separado, es decir, comoun conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determi-nado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporacioneshan de perseguir según la legislación de régimen local, sino el es-pecífico y concreto de «prevenir, encauzar y desarrollar técnica yeconómicamente la expansión de las poblaciones» (art. 89.2 delTRLS76), y ha querido y quiere expresamente, con una claridadelogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Pa-trimonio se destinen no a cualquier fin, que sea, sino al específico



de la conservación y ampliación del propio PMS. Para la doctrinamayoritaria20 partidaria de la subrogación real, la consideración delos PMS como patrimonios separados ha estado unida a la obliga-ción de reinvertir su rendimiento. A la hora de reinvertir, la cues-tión esencial era clarificar el objeto del PMS, ya que su carácter deseparados provenía de que debían destinarse a los fines que la leyseñalaba para los PMS, produciéndose una subrogación real. Cons-tituyendo un fondo rotatorio de realimentación continua, medianteel cual, los ingresos obtenidos por la enajenación del PMS se des-tinarán a su conservación y ampliación.

Reiteran esta idea de una manera constante una serie de Sen-tencias que señalan que el producto de las enajenaciones de terre-nos del patrimonio se deben destinar no a cualquier fin, por loabley razonable que sea, sino al específico de conservación y amplia-ción del propio PMS (STS 7 de noviembre de 2002 (RJ 200210310). También determinan la «imposibilidad de que los Ayunta-mientos conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente definanciación de cualesquiera necesidades municipales» (STS 14 dejunio de 2000 (RJ 2000, 5471), 25 de octubre de 2001 (RJ 20019048), 31 de Octubre de 2001 (RJ 2001, 8391), 29 de noviembre de2001 (RJ 2.001, 3133) y 27 de junio de 2.002 (RJ 2002, 5943). LaSTS 7-11-2005 (RJ 2006) 2034) constata la improcedencia de ad-quisición de recinto de cuartel y edificios para el desarrollo de lasfunciones del Servicio Municipal de Hacienda. El TS ha venido se-ñalando el carácter de patrimonio separado del PMS y la necesi-dad de su realimentación. Por ello establecía que «una cosa es quelos bienes del PMS una vez incorporados al proceso de urbaniza-ción y edificación hayan de ser destinados a la construcción de vi-viendas protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo conel planeamiento y otro distinto es que, si se enajenan, el productohaya de reinvertirse en el propio PMS y no en otras finalidades»(Sentencia 25 de Octubre de 2001, RJ 2001/9908) y señalaba que sien el Presupuesto de ingresos se incluía una cantidad por venta de

20 García Enterría, Eduardo y Parejo Alfonso, Luciano, Lecciones de Dere-cho Urbanístico Vol. II. Ed. Cívitas. Madrid 1981, Pérez Moreno, Alfonso, obracitada ut supra, Díaz Lema, J. Manuel. «El Patrimonio Municipal del Suelo enel Texto Refundido de 1992». RvDU Nº 136 Ferrandiz Fonseca, F. «El régimenjurídico de los Patrimonios Municipales del Suelo». Instituto Pascual Madoz.BOE. Madrid 1995.



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bienes proveniente del PMS, «esa misma cantidad al menos debe-ría constar entre los gastos como inversión en conservación y am-pliación del PMS».

c) La determinación conceptual solo puede llevarla a cabo el legislador

Para el TS, la jurisprudencia que acabamos de señalar, constituyela caracterización que el legislador ha dado a los PMS y ante tamañaclaridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puedehacer que los mismos, abandonando su origen, su caracterización ysu finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras ymuy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desdeluego, según el TS, puede hacerlo el legislador (asumiendo el posibleriesgo de desaparición de los PMS), pero no puede hacerse por la víade la interpretación sociológica de las normas jurídicas (art. 3.1 delCc), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíri-tu y la finalidad de las normas, que no corresponden con la finan-ciación general e indiscriminada de las necesidades municipales.

2. MODIFICACIONES EN LA FINALIDAD DEL PMS, INTRODUCIDAS POR EL

TRLS92

a) Ideas Generales

A estas características (patrimonio separado, autoreinversión,etc) añadió la reforma urbanística de 1990/1992 unas precisionessobre la finalidad del PMS, en los arts 276-2 y 280-1 del TRLS92(preceptos que no fueron declarados anticonstitucionales) y que sonlas siguientes:

— La finalidad del PMS es regular el mercado de terrenos, ob-tener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y fa-cilitar la ejecución del planeamiento. El Tribunal cuestiona, en cier-ta medida, esta última finalidad por no contenerse ni en el TRLS76ni en la LSV90, sino que fue añadido por el TRLS92 ex novo (STSde 25 de Octubre de 2001, RJ 2001/9408).

— Una vez los bienes del PMS hayan sido incorporados al pro-ceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la



construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pú-blica o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planea-miento urbanístico.

— Contando en el presupuesto que se enajena bienes del PMS poruna determinada cuantía, esa misma cantidad al menos debería cons-tar entre los gastos como inversión en conservación y ampliación delPMS, para cumplimiento del artículo 276.2 del TRLS92.

b) El PMS está constituido por terrenos (artículo 276-2 del TRLS92)y no por equipamientos ni viviendas

Y por esta razón, no pueden alegarse como ejemplo de reinver-sión del producto de las enajenaciones, la construcción de polide-portivos o el soterramiento de vías de trenes o la construcción depasos inferiores o de muros de trenes o los gastos de inundacioneso las compras de viviendas; todas ellas son finalidades urbanísticas,loables y de indudable interés público, pero que no contribuyen aaumentar ni a conservar el PMS. La STS de 27 de junio de 2006(RJ 2006/5973) reitera que «El art. 276.2 no puede confundirse conel art. 280.1 TRLS».

c) Rigidez en la definición de usos sociales y viviendas sometidas aun régimen de protección pública

El Fundamento Séptimo de la STS de 26 de junio de 2006 (RJ2006/8310) pone de relieve que «si la normativa urbanística esta-blece un fin último como es el destino a construcción de viviendassujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos deinterés social de acuerdo con el planeamiento urbanístico, a él de-bemos atenernos, sin que quepa interpretaciones flexibles en unadisposición tan clara como la aquí concebida». Ahora bien, a su vezesta Sentencia limita bastante el concepto de interés social, al con-siderar que el interés social no es un mero interés urbanístico. Yconsidera que las viviendas libres en ningún caso son un interéssocial.

La determinación de los fines específicos ha sido objeto de di-versos análisis doctrinales y jurisprudenciales, de los que destaca-mos lo siguiente:



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1) La variedad de definición de construcción de viviendassometidas a algún régimen de protección pública.—Según DíazLema21 se trata de un concepto amplio que comprende todo régi-men objetivo de protección que determinen el Estado o las CCAA.Fonseca Ferrandis22 defiende la posibilidad de incluir dentro delconcepto de «algún régimen de protección pública» el destino aotro tipo de vivienda no calificada como de protección oficial deacuerdo con la normativa estatal o autonómica, pero que igualmen-te se beneficiaría de alguna clase de ayuda con cargo exclusivo alos presupuestos municipales. La STS de 29 de Septiembre de 1992(RJ 1992/6988) deja patente que «el hecho de que las viviendas encuestión no estuvieran sujetas al régimen legal especial de vivien-das de protección oficial, en nada afecta al carácter social de lasmismas, si como hemos dicho, su construcción obedece a su pos-terior ofrecimiento a personas de bajos niveles de venta».

En sentido contrario a la anterior, la STS de 25 de mayo de 2004(RJ 2004/4035) mantiene que «los Ayuntamientos carecen de capacidad,para ordenar, crear o regular un régimen de promoción pública de vi-viendas, y que las acciones que puedan intentar por la vía de fomentohan de respetar y adecuarse a lo establecido al respecto por el Estadoy las Comunidades Autónomas que son las que tienen competencia enla materia». Dice además que no obsta a lo dicho anteriormente, lodispuesto en el art. 280.1 del TRLS92, puesto que lo que dice este apar-tado es «que los terrenos incorporados al Patrimonio Municipal delSuelo deben ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a al-gún régimen de promoción pública, que como más atrás se ha visto,ha de ser el del Estado o el de las Comunidades Autónomas». Algunaslegislaciones autonómicas, no obstante, han ido legitimando un régi-men específico de viviendas de protección pública municipal.23

21 Díaz Lema, J. Manuel, obra citada ut supra22 Fonseca Ferandis, Fernando. «El régimen jurídico de los patrimonios

municipales del Suelo». Instituto Pascal Madoz. BOE 1995.23 La Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco esta-

blece figuras equipamentales de alojamiento de uso temporal y extiende el régi-men jurídico de la vivienda protegida hacia otras figuras municipales de vivien-das protegidas, lo que según la EM de la ley «contribuye a configurar también unmarco de corresponsabilidad institucional del Gobierno Vasco y de los Ayuntamien-tos en materia de vivienda protegida». Su DA Octava establece que los ayuntamien-tos, podrán promover toda clase de viviendas de protección pública (viviendas deprotección social y viviendas tasadas), así como alojamientos dotacionales.



2) Diversas interpretaciones de usos de interés social.—Setrata de un concepto jurídico indeterminado que ha sido objeto dedistintas consideraciones. López Jurado Escribano,24 realizando unadelimitación negativa consideraba que no son usos de interés social,los usos a los que se destinan los bienes de dominio público. Elloimplica que las dotaciones de uso o servicio público no tendrán elcarácter de uso de interés social. A juicio, de Martín Valdivia25, paraestablecer el sentido de la expresión «otros usos de interés social»,era forzoso acudir al Anexo del Reglamento de Planeamiento, RD2159/1978, donde se establecen las dotaciones de equipamiento co-munitario que el Plan Parcial debe prever y reservar.

La STS de 31 octubre 2001 (RJ 2001, 8391), al definir el interéssocial al que alude el artículo 280.1 del TRLS92, afirma que «debetenerse presente que este interés social no es equivalente a mero in-terés urbanístico, sino que es un concepto más restringido». Declaraal efecto que el art. 1.1 de la CE, que define al Estado español comoun Estado social, en relación con el art. 9.2 de la norma constitucio-nal, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el conceptomás modesto de interés social, como «aquel que tiende a que lalibertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean realesy efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificultansu plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudada-nos en la vida política, económica, cultural y social».

Menéndez Rexach26 mantenía un criterio amplio, que compartía-mos, incluyendo dentro del «interés social» a cualquier actuación en-

El art. 10.1 A.b) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urba-nística de Andalucía, establece que si del estudio de las necesidades presentes yfuturas de la población, el Plan Municipal de Vivienda y Suelo arroja una de-manda de vivienda protegida acogida al Plan Andaluz de Vivienda y Suelo infe-rior a la reserva del 30% de edificabilidad residencial, la diferencia hasta alcan-zar éste, deberá destinarse a viviendas sujetas a algún régimen de protecciónmunicipal que, al menos, limite su precio máximo en venta o alquiler y esta-blezca los requisitos que han de cumplir los destinatarios de las mismas. Esterégimen deberá quedar establecido en el Plan Municipal de Vivienda y Suelo.

24 López Jurado Escribano, Francisco de Borja. «Los Patrimonios Munici-pales del Suelo: su aptitud para regular el Mercado de Terrenos.» Del libro Ita-lia un nuevo urbanismo. Madrid, 2005. Fundación de Estudios Inmobiliarios.

25 Martín Valdivia, Salvador. Urbanismo y especulación: los patrimoniospúblicos del Suelo». Ed Montecorvo, S.A. Madrid. 1998.

26 Menéndez Rexach, Ángel «Reflexiones sobre el significado actual de losPatrimonios Públicos». Ciudad y Territorio 95-96.1993



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caminada a la satisfacción de necesidades colectivas y admitía el des-tino, según el planeamiento urbanístico, tanto al fomento de sectoresindustriales, terciarios, lucrativos, como a la ejecución de equipa-mientos a dotacionales públicas (deportivos, sanitarios, educativos). Enla misma línea, Martín Hernández,27 consideraba que de la interpre-tación integrada de los arts. 276.1 y 280.1 del TRLS92, se podía con-siderar que dentro de estos usos de interés social estarían «incluidosen tales fines los relativos a la gestión urbanística y dentro de ellos losde atender las necesidades de usos dotacionales públicos o privados».

Algunas CCAA, al dictar su legislación, hicieron una interpreta-ción de lo que debía entenderse por «usos de interés social». Lalegislación andaluza, en el art. 75.1.b) de la LOUA, utiliza la expre-sión «usos declarados de interés público». López Menudo28 afirmaque «para la LOUA, el concepto de interés público hace referenciaa un género comprensivo de dos especies, la utilidad pública y elinterés social». Y por ello bajo la cobertura de este concepto másamplio pueden quedar legitimados destinos públicos del PMS que«han sido objeto de descalificación y rechazo por los Tribunalesdesde el manejo más reducido del concepto de interés social». Des-de esta perspectiva nada obsta a que se puedan dedicar bienes delPMS a usos como Palacio de Congresos, Exposición de artes popu-lares, equipamientos previstos en el Plan o para un servicio o de-pendencia administrativa, siempre con una justificación razonable.

Serrano Alberca29, refiriéndose al caso de los bienes proceden-tes de la expropiación, señalaba que cuando se trata de expropia-ciones por razones de interés social, la declaración no está implíci-ta, debe ser expresa, y que igualmente en lo referente a los terrenosexpropiados para el PMS o la expropiación de reservas, tambiéndebe declararse previa y expresamente el fin de interés social parael que se expropia de forma que se permita su control.

Martín Hernández30 consideraba, que con las legislaciones au-

27 Martín Hernández, Paulino. «El Patrimonio Municipal del Suelo: Su evo-lución normativa» RvDU Nº 225. Abril-Mayo 2006.

28 López Menudo, Francisco. «informe sobre la viabilidad legal de transmi-sión de parcelas del patrimonio municipal del suelo, a título oneroso a cambiode finca sita en suelo urbano». Sevilla. Julio 2.006.

29 Serrano Alberca. Obra citada ut supra.30 Martín Hernández, Paulino, obra citada ut supra.



tonómicas que habían desarrollado los fines a que puedan destinar-se los bienes del PMS con amplitud, sin establecer en muchos ca-sos ni jerarquización ni prioridad de las finalidades, podía conside-rarse la polémica cerrada respecto al destino de los bienes del PMS.Esta postura tenía la virtud de solucionar el problema, por lo me-nos desde un punto de vista práctico, puesto que mientras el TCno se pronunciase sobre la posible contradicción entre las normasbásicas estatales y las de desarrollo autonómico, estas últimas te-nían plena validez. Para Blanquer31 «resulta llamativa tan peculiare infundada interpretación de un concepto jurídico indeterminadocomo es el «interés social», sobre todo porque no se justifica encriterio normativo, sino en puros criterios subjetivos propios de lasociología forense (que además ni se aplican ni se motivan)».

La STS de 11 de junio de 2008 (RJ 2008/6371) admitió que lacantidad que el Ayuntamiento recibió en metálico por la sustitucióndel 10% se pudiera destinar a fines de interés social en vez de a laconservación y ampliación del Patrimonio e incluso aceptaba que«el auditorio, la piscina, el consultorio médico, el museo sean fi-nes de interés social», en el sentido en que ha sido caracterizadopor la Sentencia del 31 de Octubre de 2001.

La STS de 14 de Octubre de 2008 (RJ 2008/7523) aunque anulalos Presupuestos del Ayuntamiento de Madrid, la Sala de Instanciaentiende que determinadas inversiones si pueden encuadrarse enfines amparados en el art. 176 de la Ley 9/2001 de 17 de julio deMadrid. El mismo planteamiento es el mantenido por la Sala deInstancia en la STS de 3 de julio de 2008 referida al Ayuntamientode Majadahonda. No obstante en el FJ Séptimo por el que el TSdesestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamientode Majadahonda, reitera la doctrina de siempre, que «se parte dela existencia de unos bienes adscritos al Patrimonio municipal delsuelo que han sido objeto de venta por lo que los ingresos obteni-dos tras su enajenación han de destinarse a la conservación y am-pliación del meritado patrimonio separado» y afirma con rotundi-dad que «resulta una interpretación exclusiva no pretendida por ellegislador, que los otros usos de interés social, de acuerdo con elplaneamiento urbanístico, además de la construcción de viviendas

31 Blanquer, David. «Los Patrimonios Públicos del Suelo». Editorial Tirantlo Blanch. 2007



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destinadas a algún régimen de protección pública contemplado enel art. 280.1 TRLS/1992, al regular el destino de los bienes del Pa-trimonio Municipal del Suelo pueda ser traspuesto al art. 276.2cuyo tenor es taxativo. Ambos preceptos responden a finalidades deusos y el segundo a enajenación».

3. LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE

JUSTICIA

En general puede decirse que la doctrina del TS definiendo loscaracteres de la institución de los PPS se reprodujo en un primermomento en los TSJ. Pero posteriormente a pesar de partir del res-tringido concepto de usos de interés social elaborado por el TS, haexistido cierta variedad y contradicción entre los distintos TSJ. Asíel TSJ del País Vasco en la Sentencia n. 394/1999 de 7 de mayo(RJCA/1999/1442) estima parcialmente el recurso y anula el acuer-do del Ayuntamiento de Hernani subvencionando la adquisición deuna ambulancia. Repiten, ese mismo criterio jurisprudencial ,dis-tintos pronunciamientos de los TSJ de Andalucía, Castilla y León(destino del PPS para viviendas libres), o de Madrid (destino delPPS para un parque público en el Ayuntamiento de San Sebastiánde los Reyes, o para distintas instalaciones y obras en el Ayunta-miento de Majadahonda). Igualmente en la Comunidad Valenciana,también se ha prescindido del destino recogido en la normativaautonómica, limitándose el TSJ a reproducir la jurisprudencia delTS. No se consideró interés social la ampliación y equipamiento decentro social, aire acondicionado de la Junta de Gobierno, urbani-zación, zonas deportivas y verdes, aislamiento biblioteca municipalentre otros (Almoradí), obras destinadas al juego de pelota valen-ciana (Calpe), Estación de bombeo de aguas, rehabilitación de casade la cultura, piscina cubierta, Pabellón Deportivo y pavimentaciónde obras públicas (Sagunto). La STSJ Valencia de 27 de febrero de2004 (2004/309861) anula el acuerdo de financiación con cargo alPPS de la construcción de un Teatro, tres fuentes y la finalizaciónde obras de urbanización porque aunque las obras son de interésgeneral, no se consideran como usos de interés social. Hay otrasSentencias en las que se considera correcta la interpretación deinterés social, como una permuta realizada por el Ayuntamiento deL’Eliana con la finalidad de construir un hogar del jubilado; un



parque temático de ocio en Benidorm, un parque tecnológico anexoa Universidad pública, las obras de conservación y mejora de par-ques y zonas verdes, desvío de colector de aguas y ampliación deestación de bombeo, y las obras de infraestructuras viarias.

La STSJ de Madrid de 20 de julio 2004 (2004/299338) conside-ró que la Ley 9/2001, de 17 de Julio, del Suelo de Madrid (LSM)había dado una redacción más amplia al destino del PMS dentrode la que se consideran legalmente procedente las obras de zonasverdes y desvío de colector. Y en la que no cabe incluir reposicióny arreglo de farola y climatización de la Casa de Cultura entreotros. La STSJ de Asturias Nº 988/2004 de 22 de septiembre (RJCA/2004/895), admite gastos de descontaminación y amortización porentender que estos gastos imputados son los que han permitidopresupuestar la venta en el precio indicado. Y mantiene el compro-miso de reinversión, aunque señalando, que la materialización delas previsiones de inversión en el PMS, «sólo lo podrán apreciarseen un ejercicio futuro» y no en el acto de aprobación del Presu-puesto. En la STSJ de Castilla León, Burgos Nº 666/2005 de 22 dediciembre (RJCA/2006/333) se considera que los gastos de urbani-zación de sistemas generales, entran dentro de los fines de interéssocial, ya que por un lado dichos fines no pueden ser objeto deinterpretación extensiva, y por otro es congruente con el criterio delReglamento, que se refiere a la ejecución de sistemas generales.Pero no entrarían dentro del concepto de interés social los gastosde conservación, mejora, mantenimiento de los mismos, indudablefin urbanístico que no debe sufragarse por esta vía, ya que en opi-nión del Tribunal pretender incluir todas las partidas que quiere elAyuntamiento, conllevaría la práctica desaparición del PMS comopatrimonio separado.

Esta jurisprudencia pone de manifiesto importantes disparidadesde criterio. Para ilustrar esa variedad de pareceres, como indicaBlanquer,32 basta con poner el ejemplo de las obras relativas a unaestación de bombeo de aguas, que se considera una actuación con-forme a Derecho por ajustarse al destino característico del PMScuando esa obra es ejecutada por el Ayuntamiento de Majadahonda,pero es ilegal cuando la realiza el Ayuntamiento de Sagunto.

32 Obra citada ut supra.



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4. LA INCIDENCIA DEL TRLS08 EN LA JURISPRUDENCIA CLÁSICA DEL PMS

Las novedades que incorpora el TRLS08, provenientes de la Leyde Suelo 8/2007 en la regulación de los PMS, afecta de lleno a lalínea de flotación de la doctrina tradicional del TS. La incidenciaen dicha doctrina, se puede sintetizar de la siguiente manera:

a) Unificación del destino de los bienes y de los recursos económicos(art. 39 TRLS08): Incidencia en el concepto de patrimonio sepa-rado y realimentación

La doctrina, que acabamos de exponer, decía que la ley ha que-rido y quiere que el producto de la enajenación del PMS, se desti-ne exclusivamente a conservación y ampliación y no a otros usosde VPP o interés social. Pero ahora la ley quiere otra cosa, comoes que el producto de la enajenación pueda destinarse tanto a con-servación y ampliación como a los fines específicos del PPS. Porlo tanto carece de fundamentación que el TS reitere la rigidez ab-soluta del fondo rotatorio de realimentación. Pues si bien el carác-ter de patrimonio separado del PPS se mantiene como una cons-tante legislativa en la relativa corta vida del PMS, uno de suspilares, hasta ahora, la realimentación, no puede predicarse demanera absoluta, sino de manera parcial, compatibilizándolo conel resto de los destinos de interés social. El PMS se considera aho-ra un patrimonio separado, en la medida en que sus bienes estánafectos a unos fines propios, pero no por la existencia de un su-puesto deber de reinversión. Como ha señalado el TS (Sentencia de14 de Octubre 2.008 RJ 2008/7523) la cantidad presupuestada comoingreso por enajenación y aprovechamiento del PMS debe tener uncorrelativo igual en el Presupuesto de gastos a los fines previstosen el destino del PMS, pero no con la finalidad exclusiva de retroa-limentación, sino con las finalidades de interés social que hemosdestacado en la regulación de las distintas CCAA. Así pues, hoypuede afirmarse que la obligación de reinvertir las ingresos obteni-dos por la gestión del PMS no suponen una subrogación real sinola obligación de consignar partidas de gastos con arreglo a los fi-nes establecidos para el PMS por cada Comunidad Autónoma.

En la regulación autonómica del PMS se ha mantenido el ca-rácter de patrimonio separado, en todas y cada una de las legisla-



ciones autonómicas pero se ha flexibilizado y atenuado el princi-pio de retroalimentación. Por otra parte hay que tener en cuentaque como reconoce el propio TS (Sentencia de 14 de Octubre 2008RJ 2008/7523) una vez aprobada la legislación autonómica (la sen-tencia se refiere a la CA de Madrid pero es extensible al resto de lalegislación autonómica) «Las normas de aplicación no son ya ni elTexto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 ni elTexto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976. Tam-poco puede trasladarse miméticamente la Jurisprudencia elabora-da por los Tribunales en la interpretación que hace de los precep-tos que regulaban el PMS».

No obstante, el TS se resiste a abandonar la doctrina tradicio-nal, basándose para ello en consideraciones que no parecen correc-tas, así en el FJ sexto de la Sentencia de 21 de julio de 2011, RJ2011/6752, señala que «el contenido del art. 276.2 del TRLS92 sub-siste. Ni fue declarado anticonstitucional por el Tribunal Constitu-cional en su Sentencia 61/1997, de 20 de Marzo, ni tampocoabrogado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998,de 13 de abril de Régimen del Suelo y Valoraciones. Y subrayaademás, que la citada norma establece que «los bienes de Patrimo-nio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de losrestantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos medianteenajenación terrenos (...) se dedicarán a la conservación y amplia-ción del mismo» «Precepto que, en lo esencial se reproduce en elart. 38 del RD Legislativo 2/2008, de 20 de Junio».

Ahora bien, esta doctrina jurisprudencial olvida, que si bien elart. 276.2 no fue declarado anticonstitucional, si fue derogado porla Disposición derogatoria única de la ley 8/2007, de 28 de mayode suelo. Y, por otra parte, el art. 38 del TRLS08 no reproduceesencialmente el art. 276.2 del TRLS92, como afirma esta Senten-cia, sino que comporta un régimen jurídico muy diferente, queunifica el destino de los bienes y recursos y que pone a fin a larígida subrogación real, es decir, finiquita el principio integral derealimentación.



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b) Inclusión de los intereses urbanísticos dentro del concepto de in-terés social

También queda sin razón legal alguna la exclusión de los inte-reses urbanísticos como usos de interés social. En efecto, la restric-tiva definición del TS de uso de interés social ha sido dejada sinefecto por el art. 38 del TRLS08, que además de incluir los usosurbanísticos dentro de ellos, ha delegado en el legislador autonó-mico el desarrollo y regulación de éstos.

Parejo Alfonso33, en sus comentarios a la Ley 8/2007, acertada-mente señala que «el concepto de «usos de interés social» es por símismo completamente indeterminado. En cuanto referido a usos,sólo pueden entenderse admisibles destinos conformes con las de-terminaciones calificatorias del planeamiento urbanístico aplicable,que es esencialmente libre para configurarlas».

El FJ Undécimo de la STS de 24 de Septiembre de 2014 ,RJ2014/5760, reconoce que según el art. 34.2 de la LS07, los bie-nes y recursos podrán ser destinados también a otros usos deinterés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentosde ordenación urbanística. Si bien, previamente, deberá estar pre-visto en la legislación urbanística correspondiente, que especificarálos fines admisibles que serán urbanísticos o de protección o me-jora de los espacios naturales o de los bienes inmuebles del patri-monio cultural.

El apartado quince de la disposición final duodécima de la ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovaciónurbana, añadió a los usos de interés social referidos, los de «carác-ter socioeconómico para atender las necesidades que requiera el ca-rácter integrado de operaciones de regeneración urbana» (recogidoactualmente en el 52.1 TRLS15). La STC 17/2016 de 4 de febrero de2016 que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto con-tra varios preceptos del Texto Refundido de la ley de Urbanismo deCataluña (aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto),ha definido lo que debe entenderse por este destino en su FJ 4º, queseñala, que según el precepto 52.1 del TRLS15, deberá de interpre-

33 Parejo Alfonso, Luciano y Roger Fernández, Gerardo. Comentarios a laLey de Suelo (Ley 8/2007, de 28 de mayo) Iustel 2007.



tarse «de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de orde-nación urbanísticos» y será para atender necesidades que requierael carácter integrado de operaciones de regeneración urbana, exclu-yéndose las cesiones o enajenaciones individualizadas que no vayanrecogidas en un plan. Este carácter integrado es el establecido en elart. 2.1 de TRLS15, cuando dice que «las actuaciones de regenera-ción y renovación urbanas (aquellas que según el propio preceptoafectan tanto a edificios como a tejidos urbanos) tendrán además,carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientalesy económicas enmarcadas con una estrategia administrativa globaly unitaria». Así pues, no basta como destino del PMS exclusivamen-te, la generación de actividad económica en áreas deprimidas, sinoque son necesarias también, el resto de las condiciones previstas enla normativa básica estatal, a las que nos hemos referido, en el pá-rrafo que antecede.

Por otra parte, la mayoría de las legislaciones autonómicas handesarrollado la regulación de los usos de interés social, acomodán-dose a lo dispuesto en el art. 52.1 TRLS15, describiendo como usosde interés social, entre otros, los siguientes:

• Las obras de urbanización (Aragón, Castilla León, Navarra laRioja y Valencia).

• Obtención y ejecución de redes de infraestructuras, de dota-ciones locales y generales (Aragón, Asturias, Canarias, Catalu-ña Madrid, Murcia, Navarra, la Rioja, Valencia y Pais Vasco).

• Gastos de realojo y retorno (Aragón, Galicia y Navarra).

• Pago de indemnizaciones, compensaciones o justiprecios poractuaciones urbanísticas (Aragón, Galicia, Madrid y Murcia).

• Rehabilitación de la ciudad existente, preferentemente zonasdegradadas (Andalucía, Baleares, Castilla León, Navarra, laRioja y Pais Vasco).

• Creación y promoción de suelo para el ejercicio de nuevas ac-tividades empresariales o ampliación de las existentes que ge-neran empleo y sean compatibles con el desarrollo sostenible(Castilla la Mancha, Galicia, La Rioja y Pais Vasco.)



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c) Ampliación de los bienes

Se pone fin por la LS07 a otro de los pilares de la doctrina tradi-cional del TS, acerca de las características de los bienes que integranel PMS, como era que solo estaba integrado por cesiones en terrenoso en metálico, al sustituir la denominación de éstos, por la más am-plia de «bienes, recursos y derechos» (dentro de los que hay que in-cluir tanto edificaciones como viviendas o equipamientos). Por tan-to, a partir de la derogación del TRLS92 por la LS07, no sólo sepueden incluir terrenos y su conversión en metálico, sino todo tipode bienes y derechos, entre los que haciendo un estudio de las legis-laciones urbanísticas autonómicas, se pueden resaltar los siguientes:Cesiones urbanísticas de todas clases (provenientes del aprovechamien-to de la Administración, de la sustitución en metálico, por exceso deaprovechamiento y dotacionales), bienes clasificados como urbanosy urbanizables, por la ejecución del planeamiento, por el ejercicio dela potestad de disciplina, por canon o prestación compensatoria ensuelo no urbanizable, bienes adquiridos por cualquier título para suincorporación al PMS, viviendas de titularidad pública, fondos pro-venientes de transferencias y consignaciones presupuestarias, prove-nientes de expropiación y venta forzosa, entre otras.

Por todo lo señalado anteriormente, consideramos que en elfuturo va a haber un indudable desplazamiento cuantitativo y cua-litativo de la jurisprudencia del TS a la de los TSJ, en lo que atañeal PMS, teniendo en cuenta que su regulación va a estar en sumayor parte contenida en la legislación autonómica, y la infracciónde la ley estatal, que es la que origina la intervención del TS, esposible que sea bastante menor.

III. REGIMEN JURÍDICO VIGENTE Y PROSPECTIVAS DE LAGESTIÓN DEL PMS

Es conveniente, en definitiva, poner de relieve que la nueva re-gulación estatal, en concordancia con la legislación autonómica, vaa marcar un nuevo itinerario en la gestión de los PMS, que pensa-mos va a discurrir por los siguientes cauces:



1. LA UNIFICACIÓN DEL DESTINO DE LOS BIENES Y LOS INGRESOS

La unificación del destino de bienes e ingresos, realizada por lalegislación del Estado, atribuye al legislador autonómico la deter-minación de los usos de interés social a que puede dedicarse elPMS, una vez garantizado el destino de la construcción de los Vi-viendas sujetas a algún régimen de protección pública que seannecesarias. El legislador estatal permite que dentro de estos finessociales se puedan incluir los de carácter urbanístico, contrariamen-te a lo interpretado por la doctrina jurisprudencial hasta ahora.

2. UNA NUEVA ESTRATEGIA PARA EL USO Y APROVECHAMIENTO DE LOS BIE-NES QUE INTEGRAN EL PMS

El art. 277 del TRLS92 consideraba los bienes que integrabanel PMS, como bienes patrimoniales. No obstante, este artículo fueanulado por la STC 61/1997 y a partir de ella, no es a la legisla-ción estatal a quien corresponde determinar la naturaleza jurídicani los bienes que integran el PMS, sino que queda en la competen-cia de las Comunidades Autónomas. Algunas Comunidades Autóno-mas incluyeron dentro de los bienes integrantes de los PMS a losbienes demaniales. Y por ello señalaba el art. 260.2 de la derogadaLey 16/2005 Urbanística Valenciana, que los bienes de los PPS con-formaban un patrimonio independiente, separado del resto de bie-nes y derechos patrimoniales o privativos de titularidad de la Ad-ministración, con independencia del régimen jurídico propio dedemanialidad o privacidad de los bienes integrantes de dicho patri-monio. También en el art. 124.1.b)4º de la Ley 5/1999, de 8 de abril,de Urbanismo de Castilla León (en la modificación introducida porel art.38.8 de la Ley 13/2003, de 23 de Diciembre), establecía quelas dotaciones públicas asentadas en suelo público formaban partedel PMS. No obstante la Ley 4/2008 volvió a modificar este artícu-lo, suprimiendo la integración de las dotaciones en el PMS. Asípues, las legislaciones autonómicas han vuelto a integrar en el PMSsolamente los bienes patrimoniales.

Algunas legislaciones autonómicas han regulado la utilización delas dotaciones públicas para viviendas de protección social de ca-rácter temporal. Así el art.179 de la Ley del suelo de Madrid per-mite constituir un derecho de superficie en dotaciones municipaleso supramunicipales con destino a vivienda de integración social. El



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art. 34 del DL catalán 1/2005, de 26 de Julio, establece la posibili-dad que el planeamiento urbanístico prevea como sistemas urba-nísticos, reservas de terrenos para viviendas dotacionales públicasdirigidas a satisfacer necesidades temporales de colectivos de per-sonas necesitadas. El art. 53.6 de la Ley foral 35/2002 de Navarrase refiere a la reserva obligatoria de terrenos para viviendas de ti-tularidad pública, con carácter de dotación supramunicipal. La Leyvasca 2/2006 de 30 de junio de suelo y urbanismo, en su art.17establece la calificación con destino a alojamientos dotacionales,tanto para alojamientos transitorios como sociales. La modificaciónen Andalucía, del art. 10.1 A b) de la LOUA por la Ley 2/2012 haincorporado la posibilidad de alojamientos transitorios en suelo deequipamiento público, cuya edificabilidad no computa dentro de lareserva de vivienda protegida.

Por todo ello, es conveniente abundar cada vez más sobre unaestrategia de utilización del Dominio Público, independientementeque forme parte o no del PMS, para usos de interés social. Es muyimportante poner en valor la gestión del dominio público, de ma-nera que por ejemplo los Ayuntamientos puedan desafectar elsubsuelo para aparcamientos y mantener en superficie el usodotacional. O bien la posibilidad, en una simbiosis con la iniciati-va privada, de utilizar la concesión demanial o la concesión de obrapública para robustecer la red de servicios y equipamientos públi-cos y privados o para ayudar a hacer efectivo el derecho constitu-cional a la vivienda.

3. NECESIDAD DE UNA JURISPRUDENCIA DEL TS QUE NO CONSIDERE RE-CHAZABLE QUE LOS RECURSOS ECONÓMICOS PUEDAN DESTINARSE A

USOS DE INTERÉS SOCIAL, INCLUSO A COMBATIR LA CRISIS ECONÓMICA

Como hemos señalado34, ya no existe obstáculo legal para quelos ingresos y recursos económicos, y no solo los bienes, se pue-dan destinar a los usos de interés social delimitados por el legisla-dor autonómico, partiendo del art.52.1 TRLS15, y ampliando eldestino a fines socioeconómicos aunque salvaguardando la pre-ferencia por el destino a VPP.

34 Véase Régimen Jurídico Estatal y Autonómico del Patrimonio Municipaldel Suelo. Editorial Bayer Hnos. Barcelona 2010.



En efecto el PMS puede destinarse a generar empleo, siempreque esté razonablemente cubierto el derecho a la vivienda en elmunicipio, esté previsto como uso de interés social en la legisla-ción autonómica y en el planeamiento municipal. Esta creación deempleo no debe tratarse de una operación individual sino que tie-ne que formar parte de una actuación de regeneración y renova-ción urbana de carácter integrado (medidas sociales, ambientales yeconómicas, enmarcadas en una estrategia global y unitaria).

También puede destinarse excepcionalmente por los Municipios,a reducir la deuda comercial y financiera (art.52.5 TRLS15). Paraello tendrán que cumplir una serie de requisitos y reponer la canti-dad dispuesta en un plazo máximo de 10 años. Esto no significamás, que como venimos manteniendo, hay una compatibilidad delprincipio de unidad de caja con los recursos afectados del PMS,puesto que si se cumple la ley, los recursos no desaparecen, sinoque se utilizan temporalmente para aliviar la tesorería, sin tenerque pagar intereses.

4. LA REGULACIÓN AUTONÓMICA DEBE OTORGAR UN MARGEN A LOS AYUN-TAMIENTOS PARA QUE A TRAVÉS DEL PLANEAMIENTO DETERMINE LA

PRIORIDAD ENTRE LOS FINES DEL PMS

Es indudable la preferencia del destino del PMS a la construc-ción de VPP, pero hay que establecer un margen discrecional, sincarácter arbitrario, para los Ayuntamientos a fin que valoren la in-cidencia del 30% de reserva exigido por el TRLS08 para la construc-ción de VPP a la iniciativa privada así como el exigido a la iniciati-va pública a través de la construcción de Viviendas y alojamientostemporales en las dotaciones, a efecto de su cómputo como cumpli-miento de la obligación del destino del PMS a la construcción deVPP, y así puedan destinar el resto del PMS a otros usos de interéssocial.

5. LA SOCIEDAD MERCANTIL LOCAL COMO MEDIO PROPIO ES UN INSTRU-MENTO EFICIENTE

Hay un amplio sector doctrinal que ve con desconfianza la uti-lización de la Sociedad mercantil. Sin embargo desde la experien-cia práctica de su utilización, creemos que la Sociedad mercantil



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puede ser un instrumento doméstico que ayude a gestionar mejorel PMS. Es indudable que su actual régimen jurídico contenido enla legislación de contratos del sector público y en las directivascomunitarias en materia de contratación, le permite adquirir a laSociedad Mercantil Local, la condición de medio propio, siempreque sea totalmente pública y que como consecuencia del régimencontractual, que para ella se establece, así como por su estructuraempresarial pueda ser un instrumento idóneo para la gestión efi-ciente del PMS, incluso acudiendo a fórmulas de sociedades mer-cantiles locales interadministrativas, que son consideradas en elart.85.2 d) LBRL como modo de gestión directa, aunque el capitalsocial pertenezca a varias Administraciones Públicas, siempre queen todo caso, sea exclusivamente público.

Como corolario, conviene no perder de vista, que ha sido un errorconsiderar al PMS como una panacea que por si sólo podía arreglarel problema de la vivienda y del mercado del suelo, ahora bien nopuede negársele al PMS el valor de un instrumento muy positivo paramejorar la gestión pública en la VPP y en otras actuaciones públi-cas de interés social, en el sentido que hemos propugnado, puestoque lo que sí es indudable su potencialidad. En efecto el PMS es elmejor instrumento, que poseen los Ayuntamientos, para corregir partede las disfunciones que origina el mercado del suelo y para llevar acabo operaciones estructurales de equipamiento e infraestructura dela ciudad, pero sin que pueda exigírsele que por sí solo resuelva to-dos los problemas del mercado del suelo, que en la mayor parte dela ocasiones dependen más de factores exógenos.

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DERECHO URBANÍSTICOy medio ambiente

DIRECTOR DON FRANCISCO JOSÉ ALEGRÍA MARTÍNEZ DE PINILLOS

AÑO LI • NÚM. 311 • ENERO-FEBRERO 2017ISSN 1139-4978

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