escuelas autogestionadas en argentina

923Educ. Soc., Campinas, vol. 24, n. 84, p. 923-943, setembro 2003Disponvel em

LA REDEFINICIN DEL ESPACIO PBLICO:EL CASO DE LAS ESCUELAS AUTOGESTIONADAS

EN ARGENTINA

MYRIAM FELDFEBER*

Esta nobleza de Estado, que predica la extincin del Estadoy el reinado conjunto del mercado y el consumidor, sustitu-to comercial del ciudadano, se ha apoderado del Estado; haconvertido el bien pblico en bien privado, la cosa pblica,la Repblica en su cosa. Lo que est en juego actualmente,es la reconquista de la democracia contra la tecnocracia.

(Bourdieu, Contrafuegos)

RESUMEN: El Proyecto de las Escuelas Experimentales o Autogestio-nadas de la Provincia de San Luis adquiere sentido en el marco de la de-nominada Transformacin Educativa y de las polticas desarrolladas enlas ltimas dcadas en Argentina, que, al igual que en gran parte de lospases latinoamericanos, han estado orientadas por discursos y prcticastendientes a legitimar un nuevo modelo econmico, social, poltico, cul-tural y educativo. La reforma educativa argentina de la dcada del 90puede analizarse como una respuesta frente a la crisis de la matriz esta-do-cntrica que caracteriz la institucionalizacin y expansin del siste-ma educativo. El Proyecto de las Escuelas Experimentales en la Provin-cia de San Luis, inspirado en el modelo de las charter schools de EstadosUnidos, es presentado por el Gobierno de la Provincia como un casoprecursor en nivel regional en el marco de lo que caracterizan como lanecesaria e imperante reforma de los sistemas educativos. En este sen-tido, el objetivo de este trabajo es analizar la lgica que orienta el modelode estas escuelas as como presentar algunas problemticas centrales vin-culadas con el proceso de implementacin de la propuesta.

Palabras claves: Escuelas autogestionadas. Organizaciones pblicas no-estatales. Casi-mercados. Escuela pblica. Reformaeducativa.

* Profesora e investigadora de la Universidad de Buenos Aires. E-mail: [email protected]/[email protected]

924 Educ. Soc., Campinas, vol. 24, n. 84, p. 923-943, setembro 2003Disponvel em

REDEFINING THE PUBLIC SPHERE:SELF-MANAGED SCHOOLS IN ARGENTINA

ABSTRACT: The educational reform that took place in Argentinaduring the 90s was an answer to the crisis of the state-centeredmodel that fostered the expansion of the school system in the XXth.Century. This reform assumed that the solution to improve thequality of education should focus on such issues as: reducing therole of the state in the system assessment; profoundly reforming theschool organization; considering new forms of demand-side financ-ing; introducing incentives; giving autonomy to individual schools;involving non-state institutions in policy management; producinginformation in order to guarantee the freedom of choice; offeringnew career for teachers based on merit and derogation of the laborstatute. Nevertheless, the educational reform should be analyzed inthe context of a broader reform process implemented in the wholeLatin America in the 90s, aimed at legitimating a new economic,social, political and cultural model. Inspired in the charter schoolsmodel, the Experimental Schools Project in the Province of San Luisis a leading case in the region of what is characterized as the neces-sary and imperative reform of the educational systems. In this con-text, the aim of this article is both to analyze the logic behind thismodel and to discuss the main issues of its implementation process.

Key words: Charter schools. Non state public organizations. Quasi-markets. Public school. Educational reform.

Introduccin

n los ltimos aos, tanto en el nivel del discurso de los exper-tos ministeriales como de los tcnicos del Banco Mundial y delas fundaciones locales de orientacin neoliberal, se han insta-

lado los temas de la autonoma institucional, los nuevos modelos degestin y la redefinicin de la carrera docente como aspectos centra-les del proceso de reforma pendiente en el campo educativo en Ar-gentina. Para los tecncratas locales la solucin para elevar la calidaddel sistema educativo debera estar centrada en las siguientes medi-das: una redefinicin del papel del Estado centrado en la evaluacindel sistema; una reforma profunda en la organizacin escolar; el esta-blecimiento de nuevas formas de financiamiento educativo basadas enla demanda; la introduccin de incentivos; el otorgamiento de auto-noma a la escuela transformndola en protagonista del sistema; laimplementacin de polticas pblicas gestionadas por organizacionesno estatales; la produccin de informacin para garantizar la libertad


de eleccin a los padres; la definicin de una nueva carrera basada enel mrito y la modificacin del rgimen laboral docente.1

En el ao 2001 comenzaron a funcionar en la Provincia de SanLuis las Escuelas Experimentales o Escuelas 2001 tambin deno-minadas Escuelas Autogestionadas que constituyen una propuestaque articula los aspectos centrales de estas reformas impulsadas por losexpertos. De acuerdo con las propias autoridades de la Provincia es-tas escuelas encuentran sus dinmicos pero escasos antecedentes sloen reformas muy recientes, realizadas en distintos grados y desde 1991por ms de treinta estados de los Estados Unidos y, en menor grado deprofundidad, por municipios de Chile, y por algunos pases europeos.Son pocos an, sin embargo, quienes se han decidido avanzar en la mo-dernizacin de los sistemas educativos con la profundidad con quenuestra provincia se lo ha propuesto. Esto hace de San Luis un casonico en nuestro pas, que ser analizado de cerca por las dems pro-vincias argentinas e incluso por otros pases de la regin.2

El Proyecto de las Escuelas Experimentales en la Provincia deSan Luis es presentado por el Gobierno de la Provincia como un casoprecursor en nivel regional en el marco de lo que caracterizan como lanecesaria e imperante reforma de los sistemas educativos. En este sen-tido, el objetivo de este trabajo3 es analizar la lgica que orienta el mo-delo de estas escuelas as como presentar algunas problemticas centra-les vinculadas con el proceso de implementacin, con las limitacionesderivadas del hecho de investigar sobre un proceso en curso.4

1. Los casi-mercados en educacin como espacios pblicos no-estatales

Las Escuelas Experimentales de San Luis son caracterizadas desdela retrica oficial como organizaciones pblicas no-estatales. Estas orga-nizaciones surgen como respuesta a la crisis del modelo social burocrti-co del Estado y a los requerimientos de una administracin pblica mseficiente en el contexto de la globalizacin (Bresser Pereira, 1998). Sonorganizaciones que se localizan entre el Estado y el mercado.

Las organizaciones pblicas no-estatales, de acuerdo con la de-finicin de Bresser Pereira y Cunill Grau (1998), constituyen organi-zaciones o formas de control pblicas porque estn volcadas al intersgeneral y son no-estatales porque no forman parte del aparato del Es-tado, sea porque no utilizan servidores pblicos o porque no coinci-den con los agentes polticos tradicionales. Entre las ventajas de estas


organizaciones sealan: a) pluralizacin de la oferta de los servicios porla oportunidad de desarrollar el principio de competencia, lo que posi-bilita que los usuarios ejerciten el derecho a la salida, lo que estimulala calidad y la eficiencia en la prestacin del servicio; b) flexibilizaciny desburocratizacin de la gestin social, posibilitando obtener presta-ciones adaptadas a los pblicos concernidos, en oposicin a las presta-ciones uniformes que tienden a caracterizar la oferta pblica estatal; c)responsabilidad de los dirigentes y participantes de la organizacin quedeben utilizar adecuadamente los recursos para lograr los objetivos pro-puestos.

De este modo las organizaciones pblicas no-estatales asumen elmodelo de funcionamiento de los denominados casi-mercados que secaracterizan como un nuevo modo de regulacin diferente al libremercado y al modelo burocrtico tradicional. El casi-mercado es unmodo de regulacin que preserva el financiamiento pblico pero in-corporando mecanismos de mercado, como la libre eleccin y la com-petencia entre establecimientos, a travs de una frmula de finan-ciamiento a la demanda (Vanderberghe, 2000, p. 22). Por ello sesostiene que son objeto de un doble control: aquel de la administra-cin pblica y aquel de los clientes o usuarios que son libres de ir yvenir, lo que condiciona la sobrevivencia de la escuela. En este sentidoencuentran correspondencia con el modelo de los vouchers educativosbasado en la teora de la eleccin pblica o public choice (Cosse, 1999).

Levic (1995)5 caracteriza al casi-mercado, distinguindolo de unservicio pblico, por la separacin entre comprador y proveedor, la pro-visin del servicio se separa de su financiacin de manera que distintosproveedores pueden competir por la prestacin del servicio y la elec-cin est a cargo del usuario. El casi-mercado est muy reglamentado,el gobierno mantiene el control de cuestiones tales como la entrada denuevos proveedores, la inversin, la calidad del servicio y el precio quepara el usuario generalmente es cero. Es decir, se combinan aspectosde un sistema intervencionista con un sistema de mercado: el Estadotransfiere la responsabilidad directa de la educacin y al mismo tiem-po controla la provisin de los bienes sociales evaluando la calidad (Es-tado evaluador).

Es en este sentido que en el Proyecto de Ley de las Escuelas2001 se estableca que la reinvencin de la escuela pblica implica ala vez la reinvencin del Estado educador. En el ao 2002 la gober-nadora de la Provincia de San Luis, Mara Luisa Lemme, expres queel proyecto de las Escuelas Autogestionadas significa una descentrali-


zacin muy importante en la educacin, donde el rol del Estado pasa aser el de un control muy fuerte y continuo.6

Las reformas educativas enmarcadas en esta lgica de casi-merca-do educativo responden a una visin que pone el nfasis en las virtudesde lo privado y en la construccin de una nueva cultura institucionalbasada en las nuevas formas de gestin provenientes del mbito em-presarial, como respuesta a la crisis de los modelos tradicionales de ges-tionar la educacin pblica.

2. Las Escuelas Autogestionadas en el contexto de la reforma

El Proyecto de las Escuelas Experimentales o Autogestionadas dela Provincia de San Luis adquiere sentido en el marco de la denomina-da Transformacin Educativa y de las polticas desarrolladas en las lti-mas dcadas en Argentina, que, al igual que en gran parte de los paseslatinoamericanos, han estado orientadas por discursos y prcticas ten-dientes a legitimar un nuevo modelo econmico, social, poltico, cul-tural y educativo.

La reforma educativa argentina de la dcada del 90 puede ana-lizarse como una respuesta frente a la crisis de la matriz estado-cntricaque caracteriz la institucionalizacin y expansin del sistema educati-vo. La poltica educativa que acompa el desarrollo del modelo delEstado de Bienestar Keynesiano, con las especificidades que este asu-mi en Argentina, de aspiracin universalista y, segn la legislacin,con derechos accesibles para todos los ciudadanos, experiment unareorientacin que redefini el carcter pblico de la educacin y enconsecuencia el papel del Estado como garante del derecho a la educa-cin. Como consecuencia de este proceso comienza a redefinirse el sen-tido histrico de la educacin pblica vinculado con un modelo que,an cuando no logr plasmar en la realidad, estuvo orientado por lautopa de la educacin como un derecho de ciudadana al servicio deun proyecto de movilidad e integracin social. En el marco de la des-centralizacin de los servicios sociales, la responsabilidad por la educa-cin se traslada principalmente a las instituciones y a los individuos(Feldfeber, 2002).

Estas propuestas se inscriben en lo que Ball (2002) caracterizcomo la nueva ortodoxia que redefine las relaciones entre la polti-ca, los gobiernos y la educacin, y que est compuesta por diversoselementos que conforman un nuevo consenso que pretende conver-


tirse en hegemnico. En primer lugar la ideologa de mercado y lasnuevas economas institucionales que explican el funcionamiento de lasociedad y sus instituciones en trminos de las elecciones y acciones deun actor racional y se traducen en propuestas de autogestin local ymejoramiento escolar. La libre eleccin constituye otro de los elemen-tos centrales en la conformacin de este consenso. Por ltimo se inclu-yen nuevos mecanismos de direccin y gestin que reemplazan a la in-tervencin y a la prescripcin por la fijacin de objetivos y mecanismosde rendicin de cuentas. Este nuevo tipo de gestin consiste en la apro-piacin de teoras y tcnicas de la administracin de empresas y delculto a la excelencia en las instituciones del sector pblico.

No puede entenderse la propuesta de las Escuelas Autogestionadasfuera del contexto en el cual se implementan. Por un lado, el proceso dereforma del Estado en el mbito provincial en sintona con el proceso dereforma en nivel nacional. Por otro, la implementacin de propuestas dereforma del sistema educativo provincial tendientes a superar lo que con-sidera el gobierno como rigideces propias de un sistema centralizado ysobreregulado7 que redefinen la relacin entre el Estado y la sociedad. Asu vez es necesario considerar las formas de construccin poltica instala-das en la provincia a partir de la Gobernacin de Adolfo Rodrguez Saa,cuyo dominio en la provincia es absoluto, y el imperio que construy en17 aos de gestin, un caso sin precedentes en la historia argentina, pa-rece inamovible.8

Es en este marco que la reforma educativa, en la Provincia de SanLuis, sustentada en la Ley de Educacin de la Provincia n 4.947/92 delao 1992, estableci que la educacin es responsabilidad de la familia,la sociedad y el Estado. Esta ley, sancionada un ao antes que la Ley Fe-deral de Educacin (1993), extiende la denominacin de escuela pbli-ca a todos los establecimientos, diferenciando las escuelas de gestin es-tatal y de gestin privada; conceptualizacin que retoma la Ley Federalde Educacin.9

La Ley Provincial adems establece la obligatoriedad en los nivelesinicial y primario, sin estipular en ningn artculo la gratuidad; afirmael derecho a la libre eleccin de la familia del establecimiento educativopara sus hijos; seala que la igualdad de oportunidades slo podr sergarantizada con el aporte de distintos sectores de la comunidad; y en elcaptulo referido al financiamiento, incluye dos artculos que apuntan alfinanciamiento compartido e incluso al autofinanciamiento (Pelayes,2003).


La Provincia tambin sancion una serie de normativas que fue-ron redefiniendo el rol del Estado y de la sociedad en materia educati-va a la vez centralizando las decisiones en el Poder Ejecutivo. Se cerra-ron instituciones, se crearon otras nuevas, se modificaron aspectosvinculados con las condiciones laborales de los docentes y se realizaronconcursos para supervisores y directores por fuera de los mecanismostradicionales de ascenso. Los procedimientos de estos concursos gene-raron mucha desconfianza porque no se difundieron en forma clara ypblica los criterios para el otorgamiento del puntaje, los concursos nofueron pblicos y el jurado fue designado por el Poder Ejecutivo(Pelayes, 2003).

Tambin se cre un Fondo Educativo por Establecimiento Escolarde Gestin Estatal destinado a cubrir gastos para suplencias docentes,proyectos especiales; gastos de consumo, servicios y equipamiento; y gas-tos que promuevan la capacitacin y la profesionalizacin docente.

3. Las Escuelas Autogestionadas en la Provincia de San Luis:cuando la participacin se define por decreto

Las Escuelas Experimentales o Autogestionadas surgen por unacuerdo entre el Ejecutivo y una fundacin que arm y vendi el pro-yecto a la Provincia.10 Debido a las resistencias en la comunidad edu-cativa y las disidencias al interior del congreso,11 el Poder Ejecutivo noavanz con su proyecto de ley y decidi imponer la reforma por decre-to introduciendo algunas modificaciones con respecto a la propuestaoriginal, entre ellas que no se convertiran escuelas pblicas tradicio-nales en autogestionadas sino que se crearan nuevas escuelas. En elao 1999, el Decreto n 2.68212 estableci el llamado a convocatoriapblica de proyectos educativos para la creacin de nueve Escuelas Ex-perimentales. Integraron el jurado evaluador miembros de la fundacininvolucrada en el proyecto. De este modo la autogestin que estas es-cuelas suponen surge como una poltica desde el Estado bajo la lgicade las reformas top-down o impuestas desde arriba.

El proyecto retoma el modelo de las charter schools (escuelascharter) de Estados Unidos. Las escuelas charter se definen como un h-brido de las escuelas pblicas y las privadas. Son escuelas de inscrip-cin abierta, financiadas por el Estado en base a la cantidad de alum-nos, que funcionan en forma independiente y autnoma. Los alumnos,padres y maestros optan por participar en ellas. El gobierno, a travs


de un concurso, le otorga una licencia de funcionamiento a una asocia-cin que dirige la escuela por un nmero determinado de aos. El Esta-do evala y audita la marcha de la institucin. Las escuelas compiten en-tre s a travs de sus proyectos.

Las Escuelas Autogestionadas en San Luis retoman con ciertas di-ferencias el modelo de las escuelas charter estadounidenses. Esas diferen-cias tienen ms que ver con la forma de implementacin que con el mo-delo que sustenta y orienta esas escuelas.

Las escuelas son gestionadas por Asociaciones Educacionales (aso-ciaciones civiles sin fines de lucro) cuya seleccin se realizar a travsde convocatorias pblicas a cargo del Ministerio de Gobierno y Educa-cin para la presentacin de proyectos. Esas asociaciones deben estarintegradas por no menos de tres docentes, pedagogos o personas cuyoperfil sea til para los fines de la Asociacin Educacional, y que en ge-neral tengan antecedentes relacionados con la educacin. Tienen a sucargo la responsabilidad de organizar el proyecto pedaggico y la ges-tin de la institucin, siendo adems responsables por los resultadospedaggicos obtenidos, as como por la administracin financiera de lainstitucin. El decreto establece que las Asociaciones Educacionalesdebern ser democrticas y participativas, no podrn tener adscripcinen especial y el proyecto educativo deber respetar los principios de laeducacin pblica argentina.

Se plantea que las Asociaciones Educacionales debern proveeruna educacin de calidad en los establecimientos que administren, apartir del logro de aumentos sostenidos en los aprendizajes y compe-tencias de los alumnos. Para eso, deben elaborar un Proyecto Educati-vo Institucional (PEI), con el fin de proponer las lneas de accin quellevarn adelante, y los objetivos concretos a alcanzar. El PEI es el ins-trumento principal que el Ministerio de Gobierno y Educacin utilizapara supervisar el logro de los estndares planteados para el aprendiza-je de los alumnos.

En el decreto se plantea que el PEI deber abarcar cada uno de losmbitos de organizacin y decisin de la institucin educativa, como laestructura de gobierno propuesta para la Asociacin Educacional, la for-ma de organizacin financiero-contable, el plan de uso de los recursosque se planea llevar a cabo y, en particular, la organizacin pedaggicapropuesta para la escuela experimental. Tambin se seala que deber serclaro y especfico en lo que se refiere a las metas de aprendizaje a alcan-zar, los mecanismos de informacin, internos y externos, que se estable-


cen sobre el desempeo pedaggico, y con respecto a las innovacionesdidcticas y pedaggicas que se implementarn con el fin de lograr unamejor calidad educativa.

El Comit Evaluador es quien evala los Proyectos EducativosInstitucionales, los antecedentes de los miembros de las AsociacionesEducacionales, la defensa que realizan de sus proyectos y elabora unaterna de acuerdo con un orden de mrito de las Asociaciones Educa-cionales postulantes para cada escuela, estableciendo los fundamentosde la eleccin.13

La Asociacin Educacional cuyo proyecto es seleccionado por elComit Evaluador obtiene una autorizacin de funcionamiento por unperodo de cinco aos, al trmino del cual deber participar en un nue-vo concurso para obtener una renovacin. El decreto posibilita en ca-sos excepcionales a autorizar a una misma Asociacin Educacional a ad-ministrar ms de una escuela experimental. Se considera causal derevocacin de la autorizacin la continuidad de resultados insatisfacto-rios en el desempeo de los alumnos, as como el uso indebido de losfondos recibidos.

El financiamiento est a cargo del Estado a travs de un sistemade asignacin por alumno o Unidad de Subvencin Escolar (USE). Las es-cuelas no pueden establecer ningn tipo de arancel. La USE es entregadamensualmente a las Asociaciones Educacionales, se calcula a partir de unMonto Base Mensual (MBM) de cien pesos ($ 100) y varia de acuerdo alnivel educativo, a la zona en la cual funciona el establecimiento,14 y a laprovisin o no del edificio por parte del Estado Provincial.

De la totalidad de los fondos que recibe la Asociacin Educacio-nal, puede invertir en salarios del personal hasta un 85%. El resto debeinvertirse en capacitacin, equipamiento, bienes de consumo y otraserogaciones que se consideren necesarias para el mejor funcionamientode la escuela.

En lo que respecta al Rgimen Laboral Docente, el decreto esta-blece que los docentes que optan por trabajar en esta escuelas dejan dedepender del Estado y de estar amparados por el estatuto del docentepara convertirse en empleados de las Asociaciones Educacionales, que go-zan de libertad para establecer el rgimen laboral y los salarios que nopodrn ser inferiores, ni superiores en ms del 50%, del resto de las es-cuelas pblicas. El personal que cumpla dos aos de trabajo continuo enfunciones de docencia tiene derecho a incorporarse como asociado a laAsociacin Educacional.


Las Asociaciones Educacionales firman un Compromiso de Es-cuela de Calidad y deben realizar, al menos una vez al ao, una auditoracompleta de sus estados financieros, legales y contables, para la cual de-ben contratar organismos y/o profesionales independientes. Los resulta-dos deben ponerse a disposicin de los asociados, personal de la institu-cin y miembros de la comunidad de la escuela.

Las Asociaciones Educacionales no pueden establecer polticas dediscriminacin al ingreso o permanencia de los alumnos. En el caso deque la cantidad de aspirantes que pretendan ingresar a una escuela expe-rimental sea mayor que el espacio disponible para albergarlos, la Asocia-cin Educacional deber aplicar, junto con los criterios de ingreso vigen-tes en el resto de las escuelas pblicas de la provincia, mtodos deseleccin al azar que garanticen la igualdad de oportunidades en el in-greso de los aspirantes.

El decreto establece que es responsabilidad del Ministerio de Go-bierno y Educacin organizar un sistema de apoyo y orientacin para lasEscuelas Experimentales, con el fin de lograr un mximo aprovechamien-to de las posibilidades que brinda ese sistema.

Al igual que la sancin de la Ley Provincial y las medidas imple-mentadas en los ltimos aos no fueron fruto del consenso de la comu-nidad, las Escuelas Experimentales no fueron una demanda de la comu-nidad educativa que, muy por el contrario, expres y expresa en buenamedida su rechazo a la propuesta por considerarla una forma deprivatizacin de la educacin pblica y de introduccin de los mecanis-mos y valores de mercado.15 La autonoma que esas escuelas proponensurgi como una imposicin del gobierno ms que de una construccindesde la base. Es por ello que una directora de una de las EscuelasAutogestionadas expres: Nosotros no somos bien vistos por el resto dela comunidad educativa.

4. Las Escuelas Autogestionadas: del texto del decreto a su contextode implementacin

La autonoma al servicio de la innovacin y la calidad

En los fundamentos del Decreto del Rgimen de Escuelas Experi-mentales, se establece como objetivo de la reforma lograr la autonomacon el fin de promover la innovacin y la calidad educativa.

La libertad para crear y formular el propio proyecto y la posibi-lidad de innovar son sealadas como las caractersticas centrales de estas


escuelas, tanto por los tcnicos de las fundaciones como de los directivosque integran las asociaciones que dirigen los Proyectos EducativosInstitucionales. As lo expresa una de las directoras: Una ventaja es evi-dente que poder elaborar un proyecto y llevarlo adelante y tener la capa-cidad econmica de solventarlo es realmente fascinante (directora de unaEscuela Autogestionada). Por eso sealan que lo que distingue a las Es-cuelas Autogestionadas es la apertura al cambio.

La innovacin se presenta asociada a la forma de gestin insti-tucional. La posibilidad de elegir a los docentes y manejar los recursospara implementar el proyecto constituyen las caractersticas centrales deun nuevo modelo de gestin institucional.

A la hora de describir las innovaciones que estas nuevas formas degestin introducen en las experiencias cotidianas de los alumnos, se sealaque el trabajo en talleres y las actividades de apoyo escolar constituyen losejes innovadores de estas instituciones. Lo que estas instituciones identifi-can como innovaciones son estrategias que sientan sus bases en el modelode trabajo por talleres, con nombres diferentes tales como laboratorios,bandas. En ellos se intenta poner en accin lo trabajado en el currculoprescripto ms los intereses de los alumnos puestos sobre determinados co-nocimientos (Gobierno de San Luis y CIPPEC, 2002, p. 18).

Sin embargo es necesario sealar que estas formas de trabajoconstituyen experiencias que ya han sido desarrolladas, con diversosgrados de profundidad y sistematicidad, tanto por algunas escuelas p-blicas tradicionales como por escuelas privadas en diversas jurisdic-ciones del pas. Lo que si constituye una diferencia relevante es que lasEscuelas Autogestionadas tienen ms horas de clase que las escuelas p-blicas tradicionales de la provincia.

Las Asociaciones Educacionales firman un Compromiso de Es-cuela de Calidad con la comunidad educativa y con el Ministerio deGobierno y Educacin que constituye un aspecto central para evaluar eldesempeo de cada Asociacin Educacional. El contrato de adjudicacinde las Escuelas Autogestionadas especificaba que los resultados obteni-dos por esas escuelas en la evaluacin del Sistema Nacional de Evalua-cin de la Calidad (SINEC) no podan ser menores que la media provin-cial. Esta meta no se cumpli en el ao 2000.16 Si bien es entendibleque, habiendo transcurrido slo un ao de implementacin de la pro-puesta no se modificaran los contratos de adjudicacin, esto pone en evi-dencia que la aplicacin de las normas de manera flexible puede signifi-car un alto grado de discrecionalidad, teniendo en cuenta las formashistricas de manejo poltico en la Provincia.17


En cuanto a la auditora de las Escuelas Autogestionadas, la mis-ma estuvo hasta fines del ao 2002 a cargo de la Fundacin CIPPEC in-tegrada por algunos de los tcnicos que desde la Fundacin Gobiernoy Sociedad que disearon el proyecto y lo ofrecieron a la Provincia.18En este sentido se puede poner en cuestin la supuesta objetividadde la evaluacin externa por parte de quienes son parte interesada enel xito de la experiencia.

En lo que respecta al grado de autonoma con el que se manejanlas escuelas se pueden realizar, de acuerdo con los testimonios recogi-dos, varias observaciones. En primer lugar, que el discurso oficial sobreesas escuelas homologa autogestin con autonoma, al mismo tiempoque innovacin se presenta como sinnimo de mejoramiento de la cali-dad, supuestos que deben ser puestos en cuestin en funcin de la ex-periencia desarrollada hasta la fecha.

En segundo lugar la autonoma de los docentes se ve limitada entanto no todos puedan participar efectivamente en las decisiones de lasAsociaciones Educacionales y la definicin de los proyectos que orien-tan el trabajo de las escuelas. Es por ello que cabe preguntarnos, deacuerdo con Contreras (1997), si la apelacin a la autonoma de losdocentes constituye un elemento para potenciar su trabajo profesionalo slo constituye una estrategia oficial para hacerle creer al docente queposee las condiciones de trabajo y es el nico responsable por los resul-tados que obtienen los alumnos.

En tercer lugar, los valores vinculados con la democratizacin so-cial no aparecen como centro de esta propuesta, o en todo caso, cuan-do se incorporan, se presentan asociados al discurso eficientista sobrela gestin y los nuevos modos de gerenciamiento ms cercanos al mun-do empresarial que al campo poltico orientado a garantizar la materia-lizacin de los derechos de los ciudadanos.

Adems, si bien las escuelas cuentan con autonoma para mane-jar los fondos, el financiamiento basado en la cantidad de alumnospuede convertirse en un factor que atente contra la calidad en tanto enla permanecia de los alumnos se juega la supervivencia de la institu-cin. Hasta el momento no hay competencia entre las escuelas por cap-tacin de matrcula debido a la reducida cantidad de instituciones. Noobstante, la lgica de la competencia est presente en la experiencia.

Por un lado, al interior de algunas de las escuelas el sector do-cente se ve sometido a competir por obtener mejor salario atado a losresultados de los alumnos y a la evaluacin que de su tarea realiza la


Asociacin Educacional. Por otro lado,

desde que se implement esta experiencia, estas instituciones estn constante-mente en el centro de la atencin, lo que lleva a directivos y docentes a unasensacin de constante necesidad de mostrar resultados e innovaciones. De estemodo, la competencia no se da entre las escuelas autogestionadas, sino msbien del conjunto de las autogestionadas en relacin con las escuelas del siste-ma pblico. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la ausencia decompetencia entre las escuelas autogestionadas se debe a lo limitado de laexperiencia, y no a caractersticas intrnsecas, dado que el presupuesto se lesotorga a las escuelas sobre la base de una subvencin por alumno y no haylimitacin alguna en la norma respecto de cuntas escuelas pueden abrirse.(Jaimovich y Saforcada, 2003, p. 13)

Las condiciones de trabajo: la flexibilizacin laboral de los docentesLas condiciones de trabajo de los docentes constituyen un aspec-

to central en el funcionamiento de esas escuelas.19 Por un lado se valo-ra el hecho de que las Asociaciones Educacionales pueden seleccionar alos docentes de modo de poder conformar sus equipos de trabajo. Tan-to para el discurso oficial como para los miembros de esas asociacionespoder conformar el equipo docente constituye un elemento central parallevar adelante una experiencia innovadora, diferencindose de estemodo de las escuelas pblicas tradicionales donde la conduccin delestablecimiento no puede elegir a los docentes que van a desempearseen la escuela. Sin embargo estas condiciones tambin se han visto limi-tadas en la medida de que en general son los docentes ms jvenes, sinexperiencia y con menos antigedad quienes se han presentado paratrabajar en esas escuelas, debido a la resistencia que el proyecto generentre los docentes en general y en especial entre aquellos de mayor an-tigedad en la docencia. Los sindicatos docentes desempearon un pa-pel clave en la oposicin a las Escuelas Autogestionadas por considerarque atentan contra los derechos de los docentes como trabajadores yporque significan una forma de privatizacin de la educacin pblicadebido a que con fondos pblicos se financian escuelas gestionadas porparticulares.

Por otro lado, la inestabilidad laboral constituye una condicinque genera mucha inseguridad entre los docentes; hecho que atentacontra la construccin de un proyecto compartido y sostenido a largoplazo. Este hecho es reconocido tanto por los tcnicos del CIPPEC comopor los docentes que trabajan en esas escuelas. La percepcin de ines-tabilidad se convierte en un obstculo para alcanzar el mejor compro-


miso con el trabajo institucional (Gobierno de San Luis y CIPPEC,2002, p. 22).

Tambin el hecho de que los docentes perciban en algunas es-cuelas salarios diferentes ha generado situaciones conflictivas. No es-tn claros los criterios de asignacin de los premios y bonificacionesque establecen diferencias en la escala salarial y a veces hay criterioscontrapuestos o diferentes entre los miembros de la Asociacin Edu-cacional y los directores (an cuando estos tambin integren la aso-ciacin).20

En funcin del establecimiento de criterios salariales que dife-rencien el trabajo de los docentes premiando al que trabaja bien ycastigando al que trabaja mal, surge el interrogante sobre las posi-bilidades efectivas para la construccin colegiada de un proyecto arti-culado en torno a objetivos comunes. Es decir, cabe preguntarse si esposible pensar en un proyecto democratizador cuando los valores quese promueven son la meritocracia y la competencia por lograr mejo-res salarios.

5. Son pblicas las Escuelas Autogestionadas?

Las Escuelas Autogestionadas son caracterizadas tanto desde eldiscurso oficial como desde los tcnicos involucrados en el proyectocomo escuelas pblicas debido a que son gratuitas, estn financiadaspor el Estado y son de libre acceso para los alumnos. Ms an, consi-deran que estas escuelas refuerzan el carcter pblico de las escuelastradicionales en tanto tienen libertad para definir un proyecto adap-tado a las necesidades de los alumnos y a las demandas de la comu-nidad, lo que redunda en una mayor participacin de los actoresinvolucrados. Los docentes de las Escuelas Autogestionadas si bien re-conocen que son escuelas pblicas, a la hora de caracterizarlas lo ha-cen en trminos de escuelas pblicas de gestin privada.21

Sin embargo debemos sealar que son los intereses propios dela esfera privada los que llevan a los particulares a conformar una Aso-ciacin y participar de la licitacin de los proyectos. De acuerdo conun informe elaborado por el Gobierno de la Provincia y el CIPPEC(2002), es la sociedad civil que se hace responsable a travs de laparticipacin en las iniciativas pblicas de personas y entidades quetienen inters legtimo. Al respecto cabe preguntarnos quin definecul es el inters legtimo y en qu se basa y cmo se construye dichalegitimidad. En el mismo informe se define en forma contradictoria


la responsabilidad del Estado: El Estado sin abandonar la responsa-bilidad a lo que demanda el sistema educativo transfiere responsabi-lidades, atribuciones y los recursos a las asociaciones educacionales.

En torno a las Escuelas Autogestionadas se articulan los intere-ses de diversos grupos: por un lado de la fundacin que arma y levende el proyecto a la Provincia (Fundacin Gobierno y Sociedad),algunos de cuyos miembros integran la segunda fundacin (CIPPEC),que audita la marcha del proyecto. Por otro los intereses de la Pro-vincia en hacer ms eficiente la gestin del sector pblico, transfor-mar las escuelas en organizaciones que funcionen como empresas ymodificar la carrera de los docentes de modo de quebrar la lgica deaccionar del sindicalismo docente que constituye uno de los sectoresde oposicin al Gobierno Provincial. Por ltimo los intereses de losparticulares que conforman la Asociacin Educacional y se presentana la Convocatoria Pblica para la seleccin de proyectos.22

De acuerdo con algunos de los testimonios de los docentes, lasEscuelas Autogestionadas son pblicas para los alumnos y privadaspara los docentes, pblicas para los alumnos en tanto no establecenrequisitos de acceso y son gratuitas; privadas para los docentes por-que el rgimen de contratacin y la inestabilidad laboral son los querigen para el sector privado.

Con respecto a la participacin de los actores que constituyeun aspecto central para definir el carcter pblico de estas escuelas es necesario realizar varias observaciones. En primer lugar el proyectoes elaborado por la Asociacin Educacional que luego de ganar la li-citacin contrata a los docentes, por lo tanto estos en su gran mayo-ra no han participado de la definicin inicial de la propuesta.

En segundo lugar la participacin de los docentes en la Asocia-cin Educacional a partir de los dos aos de desempeo en la escue-la, tal como est previsto en el decreto, se ha encontrado con obst-culos en la prctica, ya que en algunos casos los miembros de lasasociaciones decidieron interrumpir los contratos de los docentes unavez cumplidos los dos aos, de modo tal de no tener que incorporar-los a la asociacin.

En lo que respecta a la participacin de los padres se observa en funcin del relato que realizan sobre las actividades en las que parti-cipan los padres tanto en las encuestas como en las entrevistas quehasta el momento no han logrado construirse vnculos entre las escue-las y las familias diferentes a los que se establecen en las escuelas pbli-cas tradicionales.23


En tanto la participacin escolar es necesariamente poltica, ellaest relacionada con la reconstruccin democrtica y con la constitu-cin de identidades ciudadanas y con la educacin misma (BeltrnLlavador, 1998). Desde esta perspectiva, podemos sealar que el mo-delo de participacin que subyace al modelo de las Escuelas Autoges-tionadas se vincula ms con una racionalidad econmica de corteeficientista y en el paradigma de la accountability o rendicin de cuen-tas que con una propuesta de reconstruccin democrtica en el contex-to del sistema educativo de la Provincia de San Luis.

Acerca de la libertad de eleccin de los padres, que constituyeuno de los fundamentos que sustentan el modelo de esas escuelas, hayque sealar que en general las Escuelas Autogestionadas se abrieron enzonas donde faltaban vacantes, por lo tanto los padres concurrieron aesas escuelas principalmente porque encontraron vacantes para enviar asus hijos y porque quedan cerca de sus hogares.

Algunas de las escuelas se han ubicado en zonas marginales yatienden a poblacin en condicin de pobreza, lo que es sealado porlos funcionarios y los expertos como un componente de equidad y jus-ticia social de la propuesta. Sin embargo cabra preguntarnos si este ob-jetivo no podra lograrse con la apertura de escuelas pblicas tradicio-nales. No queda claro por qu la autogestin que esas escuelas proponenfavorecera a los sectores ms pobres o por el contrario podra reprodu-cir o agudizar an ms las diferencias ya existentes entre las escue-las en funcin de la poblacin que atienden.

Si definimos a las Escuelas Autogestionadas como organizacionespblicas no-estatales, es decir si entendemos a la sociedad civil como elconjunto de organizaciones no-gubernamentales ni burocrtico-estata-les ni mercantiles, de acuerdo con Fraser (1994), la distincin entresociedad civil y Estado dara como resultado la existencia de pblicosdbiles, ya que esa esfera de los pblicos dbiles promovera la delibe-racin, y formara opinin pero estara separada de los rganos del Es-tado donde se toman las decisiones en nombre del bien comn. Encambio los poderes legislativos y ejecutivos funcionaran como pbli-cos fuertes, pblicos cuyo discurso abarca la formacin de opinin yla toma de decisiones. Desde esta perspectiva podramos entender ellugar del Gobierno Provincial y de las fundaciones involucradas en elproyecto como pblicos fuertes que logran hacer oir su voz y tomar de-cisiones que plasman en legislaciones fuertes, y a los docentes y la co-munidad de cada una de las escuelas como pblicos dbiles, que pue-den gestionar sus proyectos sujetos a los avatares de los acuerdos en


nivel central. La construccin del espacio pblico que esas escuelas su-ponen est centrada en el espacio individual de cada institucin quese transforma en la responsable por los resultados obtenidos.

Reflexiones finales

El Proyecto de las Escuelas Autogestionadas de San Luis ad-quiere sentido en funcin de la coyuntura en la que se implementa yde la forma en la cual se impone. No constituye un proyecto que res-ponda a las reivindicaciones de la sociedad sino a una delegacin deresponsabilidades por parte del Estado a partir de una propuesta di-seada por tcnicos que importan el modelo de las escuelas charterestadounidenses.

Juntos a una retrica basada en la eficiencia en la gestin, seretoman reivindicaciones histricas en torno a la autonoma y la par-ticipacin para dotarlas de un nuevo sentido a la par que redefine elimaginario histrico que la educacin pblica asumi en Argentina yconsecuentemente el papel asignado al Estado como garante del de-recho a la educacin como derecho de ciudadana.

El sentido de lo pblico se redefine en un doble proceso queestira sus lmites para incorporar a las formas de gestin privadas oparticulares dentro de las formas pblicas no estatales, a la par querestringe el carcter pblico a la gratuidad del servicio, al libre accesopara todos los alumnos y a la responsabilidad por los resultados ob-tenidos en funcin de la gestin autnoma del proyecto. Los valoresvinculados con la democratizacin social, la igualdad, la justicia, elbien comn y la solidaridad no se presentan en la discusin acercadel carcter pblico de esas escuelas. Tampoco se incluye una miradaintegral acerca de la escuela en el marco del sistema educativo, redu-cindose el problema a la bsqueda de calidad de cada escuela indi-vidual, hecho refuerza la segmentacin del sistema. La discusin po-ltica acerca del sentido de la reforma queda soslayada bajo lasupuesta neutralidad del modelo que orienta la propuesta.

La autonoma y la emancipacin no pueden lograrse desde laimposicin tecnocrtica de modelos que hasta la fecha han contribui-do a agudizar las desigualdades educativas y sociales y han significa-do formas de privatizacin del espacio pblico de la escuela.

Recebido em julho de 2003 e aprovado em agosto de 2003.


Notas1 . Al respecto ver entre otros: Asociacion Cristiana de Dirigentes de Empresas (ACDE). Propuesta

de transformacin en la gestin de la educacin en la Argentina, Comisin de Educacin,Buenos Aires, 2000; Blanco Etchegaray et al. La escuela protagonista. Grupo Sophia, TemasGrupo Editor, Buenos Aires, 1999; Campora et al. Hacia una escuela con mayor autonoma,Grupo Sophia, Fundacin Banco de Boston, Buenos Aires, 1996; William Experton.Desafos para la nueva etapa de la reforma educativa en Argentina, Informe del Banco Mun-dial, 1999; Fundacion de Investigaciones Economicas Latinoamericanas (FIEL). Unaeducacin para el siglo XXI. Propuesta de reforma, Centro de Estudios Pblicos, Buenos Aires,2000; Grupo Sophia. Autonoma escolar. Qu opinan los docentes?. Fundacin Banco deBoston, Buenos Aires, 1998; Llach, J.J. et al. Educacin para todos, Instituto de Estudiossobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL), Fundacin Mediterrnea, Crdoba,1999; E. Vegas; L. Pritchett y W. Experton. Cmo atraer y retener docentes calificados en laArgentina: impacto del nivel y estructura de la remuneracin, Human DevelopmentDepartment, Banco Mundial, 1999.

2 . Fundamentos del Proyecto de Ley de Creacin del Sistema de Escuelas 2001, San Luis,abril de 1999.

3 . El trabajo se inscribe en el Proyecto de Investigacin UBACYT Privatizacin y reformaeducativa. La experiencia argentina de la dcada del noventa. Instituto de Investigacionesen Ciencias de la Educacin, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires.Directora: Myriam Feldfeber. El trabajo de campo sobre las Escuelas Experimentales enSan Luis estuvo a cargo de Anala Jaimovich y Fernanda Saforcada.

4 . El trabajo de investigacin incluy, adems del relevamiento documental, entrevistas a losresponsables de las fundaciones involucradas en el proyecto y a integrantes del equipo deauditora y un trabajo de campo en la Localidad de Villa Mercedes en tres de las nueveEscuelas Autogestionadas que funcionan en la Provincia (cinco de las cuales comenzaron afuncionar en el ao 2000 y quatro en el ao 2001). Se realizaron entrevistas a los directo-res de cada una de las escuelas, a coordinadores y a docentes. Se aplicaron encuestas a do-centes, padres y alumnos de los tres establecimientos. Tambin se realizaron algunas en-trevistas y encuestas en dos escuelas pblicas de la localidad pero con gran dificultaddebido al rechazo de los docentes a participar de cualquier accin que tenga relacin algunacon el proyecto de Escuelas Autogestionadas, an cuando la investigacin se realiza en elmarco de la universidad y no tiene vinculacin alguna con el gobierno. Tambin seentrevistaron a representantes del sindicato, de la Coordinadora de Padres y a unfuncionario provincial.

5 . Citado en Whitty et al. (1999).

6 . Declaraciones de la gobernadora de la Provincia de San Luis a raz de las marchas en con-tra del Proyecto de Escuelas Autogestionadas y de los cambios en el Ministerio deEducacin. Lunes, 2 de septiembre de 2002.

7 . Fundamentos del Proyecto de Ley de Creacin del Sistema de Escuelas 2001, San Luis,abril de 1999.

8 . La periodista Olga Wornat lo describe en los siguientes trminos: Tiene un perfil similaral que tena Menem. Es un caudillo provincial que logr un crecimiento macroeconmico,un orden fiscal y un desarrollo de infraestructura con alto impacto en el descenso de lapoblacin con necesidades bsicas insatisfechas. All conviven el equilibrio macroeconmicoy un fuerte desequilibrio en la distribucin del ingreso. Rodrguez Saa es, desde hace 18aos, el amo y seor de San Luis, una provincia a la que lleg como gobernador en 1983 ya la que l denomina El Paraso de la Argentina. Olga Wornat, El Adolfo de San Luis, en:Revista Poder, 27 de noviembre de 2002.


9 . La histrica distincin entre los mbitos pblico y privado, en materia educativa, se reducea un problema de gestin y la educacin pblica se redefine como educacin pblica degestin estatal. El concepto de lo pblico se ampla, incluyendo tambin a la educacinprivada que pasa a ser considerada como educacin pblica de gestin privada. Elsupuesto que subyace a esta conceptualizacin es que toda la educacin es pblica,residiendo la diferenciacin pblico-privado en la posesin del edificio y en la gestin delservicio.

1 0 . El Cconvenio estableci la asistencia tcnica a la Provincia por parte de la FundacinGobierno y Sociedad para el diseo, ejecucin y contralor del Proyecto Escuelas 2001.El gobierno de la Provincia se comprometi a otorgar el equipamiento necesario para eldesarrollo de las tareas y a abonar en 10diez cuotas mensuales la suma total de $ 170.000(en eseaquel momento equivalan a 170.000 dlares).

1 1 . An cuando el partido gobernante contaba con mayora parlamentaria, haba tambindesacuerdos dentro del propio partido gobernante.

1 2 . El decreto se bas en la Ley de Escuelas Experimentales n 4.914, sancionada en laProvincia en el ao de 1991.

1 3 . Pueden declarar desierta la convocatoria en caso de que se considere que las AsociacionesEducacionales y sus proyectos no renen los requisitos necesarios.

1 4 . El Poder Ejecutivo determina a que zona corresponde cada una de las escuelas concursadas:urbanas o rurales y/o de alto riesgo social.

1 5 . La oposicin est liderada principalmente por el gremio provincial AMPPYA (Agremiados delMagisterio Provincial Puntano y Afines) y la Coordinadora de Padres.

1 6 . El informe de auditora lo atribuye a que el proyecto slo tena un ao de existencia y a quelos alumnos provenan con diversas formaciones de instituciones pblicas y privadas.

1 7 . La discrecionalidad en la aplicacin de las normas es un rasgo comn a muchas provinciasdel pas.

1 8 . De acuerdo con el tipo de Asociacin Educacional (nivel educativo que brinda omodalidad), se les descontaba un porcentaje del presupuesto que la escuela percibe paracubrir los costos de la auditora. Desde el ao 2003 no se efecta esa retencin porque laauditoria est a cargo del Ministerio de Educacin de la Provincia.

1 9 . Las propuestas de flexibilizacin laboral encuentran su correlato en las reformasimpulsadas en nivel nacional para el conjunto de los trabajadores. Las propuestas del Ban-co Mundial para Argentina se inscriben en esta lnea que propone derogar los EstatutosDocentes y definir una nueva carrera docente basada en el mrito y en el establecimientode incentivos para atraer a los personas ms calificadas a la docencia.

2 0 . En algunos casos estas diferencias obedecen a que los miembros de las AsociacionesEducacionales privilegian los aspectos ms formales del trabajo, como la asistencia, y losdirectores se centran en cuestiones ms vinculadas con el proceso pedaggico en el aula.

2 1 . Del mismo modo las han caracterizado la mayora de los padres encuestados en las tresEscuelas Autogestionadas donde se realiz el trabajo de campo.

2 2 . Una de las Asociaciones Educacionales a cargo de una de las Escuelas Autogestionadas estintegrada por miembros de una escuela privada de otra provincia ya que el decreto noestablece que los miembros de esas asociaciones deben residir en la provincia aunque si seestablece que debe realizarse un diagnstico de la comunidad donde va a funcionar laescuela.

2 3 . Es elocuente el testimonio de una de las directoras de las Escuelas Autogestionadas: (...)en algunas actividades trabajamos conjuntamente con los padres, no en todas. Es un


aprendizaje lento porque esta escuela fue una aspiracin de muchos y los procesos deenseanza/aprendizaje nos gusta que la injerencia sea del docente. No quiere decir esto quelos padres no estn a tono de la informacin que requieren porque nosotros trabajamos uncuaderno de comunicaciones gratuito pero obligatorio (...) el que no lo trae tiene algunasancin o media falta, entonces se preocupan por traerlos. Y ah se vuelca toda lainformacin de las notas, de las faltas, de quin se comport mal.

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escuelas autogestionadas en argentina

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