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LOS ESCENARIOS DE LA GESTIN PBLICA DEL SIGLO XXI

Coleccin Innovacin, 1

FRANCISCO LONGO Y TAMYKO YSA (eds.)

LOS ESCENARIOS DE LA GESTIN PBLICA DEL SIGLO XXIGnero, raza y guerra en la democracia imperialPrlogo de

edicions bellaterra

Biblioteca de Catalunya. Datos CIP

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Distribuido por: Edicions Bellaterra Navas de Tolosa, 289bis - 08026 Barcelona [email protected] - www.ed-bellaterra.com 2008, Francisco Longo y Tamyko Ysa 2008, de esta edicin, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya Primera edicin: julio de 2008 ISBN: 978-84-393-7788-7 Depsito legal: B. 33.287-2008 Impreso en Espaa - Printed in Spain Impreso por Romany Valls. Capellades (Barcelona)

ndice

Agradecimientos, 9 Acerca de los autores, 11 21. Introduccin. Los directivos pblicos ante los retos de la gobernanza contempornea, Francisco Longo, 15 22. El Estado relacional y la transformacin de las administraciones pblicas, Xavier Mendoza y Alfred Vernis, 37 23. Visin general del sector pblico en Europa: tamao, competitividad y gobierno de calidad, Hans Martens, 63 24. Los dilemas del diseo organizativo en la gestin pblica, Koldo Echebarra, 81 25. La gestin para resultados en las organizaciones pblicas, Albert Serra, 111 26. La gestin interorganizativa y los partenariados pblico-privados, Tamyko Ysa, Xavier Padrs y ngel Saz-Carranza, 149 27. Innovacin tecnolgica y administracin electrnica, Enric Colet, 193 28. Liderar en el mbito pblico, Carlos Losada, 221 29. Direccin pblica y gestin del compromiso de los profesionales, Manel Peir, 249 10. La gestin pblica como discurso de valores, Francisco Longo, 281 Conclusiones, Francisco Longo, 319 Bibliografa, 325

Cuadros 21. Impuestos como porcentaje del PIB (2006), 65 22. ndice de competitividad mundial, 67

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__________________________ Los escenarios de la gestin pblica del siglo XXI

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

ndice de competitividad mundial aplicado a la UE-25, 68 Tres modelos de Estado en Europa, 70 ndice de regulacin administrativa, 71 ndice de control estatal, 72 Diferencia entre la recaudacin y el consumo del sector pblico como porcentaje del PIB, 72 ndice de percepcin de la corrupcin de Transparency International (2005), 77 Caractersticas de los tres sistemas de gobernanza interorganizativa, 152 Tipos ideales de partenariados, 158 Diccionario de competencias emocionales y sociales (ESCI-U_ESADE), 237 Variables que definen el contexto, 240 Funciones del liderazgo segn el contexto, 241 Modalidad y entornos del ejercicio profesional, 255 Integracin de dos conceptualizaciones multidimensionales del compromiso, 263

Figuras 21. Las intersecciones entre los tres sectores, 39 22. Relacin entre el entorno social, el rol del Estado y el modelo organizativo, 41 23. Relacin entre el entorno social, el modelo de Estado y el modelo de Administracin pblica, 43 24. Matriz de capacidad y alcance de las instituciones estatales, 58 25. La GPR como instrumento de gestin, 118 26. La misin y el objetivo en el mbito pblico, 122 27. El ciclo de gestin, 126 28. Ciclo, componentes e interacciones de la GPR, 127 29. Integracin del ciclo de gestin pblica, 131 10. Sntesis del ciclo de gestin, 133 11. Partenariados de geometra variable, 190 12. Representacin de los valores de la media de los criterios en cada clster, 275 13. La confrontacin de discursos de valores, 308

Agradecimientos

ste es un trabajo colectivo desarrollado en el marco del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE (IDGP), y en el de su Grupo de Investigacin en Liderazgo e Innovacin en la Gestin Pblica (GLIGP), por personas vinculadas a distintas organizaciones: ESADE, Banco Interamericano de Desarrollo, European Policy Centre, Direccin General de Contratacin Pblica de la Generalitat de Catalunya y Wagner School of Public Service de la Universidad de Nueva York. Hay que considerarlo, pues, como fruto de esta rica colaboracin. Queremos agradecer la ayuda financiera de la Escuela de Administracin Pblica de Catalua que, primero, a travs del concurso para otorgar ayudas a la investigacin sobre Administracin pblica, permiti sufragar parte de los costes de esta investigacin y, despus, ha decidido publicar sus resultados. Queremos manifestar nuestro agradecimiento a aquellas personas que nos han ayudado para que este trabajo llegara a su fin. Muchos gestores pblicos y privados, y especialmente los participantes en el mster en Direccin Pblica (EMPA) de ESADE, han sido una fuente valiosa de informacin actualizada. Gracias a todos ellos y todas ellas por su tiempo y por ofrecernos datos para proporcionar ejemplos y casos para este libro. Asimismo, queremos agradecer a todas las personas que trabajan en el IDGP su apoyo profesional. Especialmente, personalizamos este agradecimiento en Joat Henrich, quien ha trabajado en este proyecto con la calidad que le caracteriza.

10 _________________________ Los escenarios de la gestin pblica del siglo XXIPor ltimo, queremos hacer un reconocimiento especial de la tarea de apoyo a la edicin desarrollada por Pau Mas, a quien manifestamos nuestra gratitud por el esfuerzo, el rigor y la calidad del trabajo realizado. FRANCISCO LONGO Y TAMYKO YSA Barcelona, julio de 2007

Acerca de los autores

FRANCISCO LONGO (EDITOR) Profesor del Departamento de Direccin de Recursos Humanos y director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica. Actualmente, preside el claustro del profesorado de ESADE. Consultor de distintos gobiernos y organismos internacionales. Redactor de la Carta iberoamericana de la funcin pblica. Autor de numerosos libros y publicaciones sobre sus reas de investigacin: liderazgo en el sector pblico, diseo institucional y gestin pblica de recursos humanos. Autor de Mrito y flexibilidad: la gestin de las personas en las organizaciones del sector pblico. TAMYKO YSA (EDITORA) Profesora del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE. Doctora en Ciencias Polticas y de la Administracin (UB), mster en Direccin Pblica (ESADE), y mster en Sciences in Public Administration and Public Policy (London School of Economics). En la actualidad, su investigacin se centra en la gestin de partenariados pblico-privados, alianzas y redes, y en el anlisis de polticas pblicas. Es la investigadora principal del Grupo de Investigacin en Liderazgo e Innovacin en la Gestin Pblica (GLIGP), reconocido por la AGAUR. Autora de Las personificaciones instrumentales locales en Catalua: organismos autnomos, consorcios, mancomunidades y sociedades pblicas, Governance Forms in Public-Private Partnerships, The Role of Governments Fostering CSR.

12 _________________________ Los escenarios de la gestin pblica del siglo XXIENRIC COLET Profesor del Instituto de Direccin y Gestin Pblica y del Departamento de Direccin de Sistemas de Informacin de ESADE. Es licenciado en Administracin y Direccin de Empresas por la Universidad Politcnica de Catalua (UPC), y Mster Bussines Administration por ESADE. Compagina la docencia y la investigacin con la consultora. Actualmente su investigacin se centra en la innovacin en el sector pblico y en la administracin electrnica. KOLDO ECHEBARRA Gerente general y jefe de efectividad en el desarrollo de la Oficina de Planificacin Estratgica en el BID, y representante en Chile de esa entidad. Doctor en Derecho y diplomado en Estudios Europeos por la Universidad de Deusto (Bilbao), abogado y economista. Fue director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica y profesor del Departamento de Poltica de Empresa de ESADE; profesor del College of Europe de Brujas, y asesor del gobierno espaol en distintas reformas de la hacienda pblica. Sus reas de especializacin son la reforma del Estado y la gestin de polticas pblicas. CARLOS LOSADA Es, desde 1988, profesor del Departamento de Poltica de Empresa de ESADE, especialista en funcin directiva y gestin pblica. Doctor en Administracin y Direccin de Empresas (ESADE)-Universidad Ramon Llull, licenciado en Derecho por la Universidad de Barcelona, diplomado por la Universidad de Harvard (John F. Kennedy School of Government). Ha publicado diversos artculos y libros sobre sus reas de especializacin. HANS MARTENS Director ejecutivo del European Policy Centre. Tambin trabaja en cuestiones relacionadas con la agenda econmica y social, incluidos la competitividad europea y los modelos sociales y econmicos europeos. Mster en Ciencias Polticas. Ha trabajado en proyectos de asistencia tcnica, asuntos industriales y temas europeos. Profesor visitante en las universidades de rhus y Copenhague (Dinamarca) en relaciones internacionales y formacin directiva. Sus reas de especializacin son la integracin europea, los asuntos monetarios y las estrategias empresariales para el mercado europeo.

Acerca de los autores _______________________________________________ 13

XAVIER MENDOZA Es miembro fundador del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE y profesor del Departamento de Poltica de Empresa. Doctor en Ciencias Econmicas y Empresariales (Universidad de Barcelona) y licenciado y mster en direccin de empresas (ESADE). Ha realizado estancias de estudio en la Wagner Graduate School of Public Service (Universidad de Nueva York) y en el European Institute of Public Administration (Maastricht, Pases Bajos). En el mbito de la gestin pblica, sus reas de inters se centran en la modernizacin de las administraciones pblicas desde una perspectiva relacional y en la gestin de las organizaciones pblicas de profesionales. Actualmente es decano de la Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas, ESADE-Universitat Ramon Llull (URL). XAVIER PADRS Licenciado en Derecho por la Universidad de Barcelona y mster en Derecho de Catalua por la Universidad Autnoma de Barcelona. Pertenece al cuerpo de Abogaca de la Generalitat de Catalunya, y ha ocupado distintos cargos en el Departamento de Economa y Finanzas de la Generalitat, donde en la actualidad es director general de Contratacin Pblica. Tambin es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, y ha publicado varios trabajos en materia de derecho pblico, financiacin autonmica y contratacin pblica. MANEL PEIR Profesor del Departamento de Recursos Humanos y del IDGP de ESADE. Es doctor en Administracin y Direccin de Empresas (URL) y licenciado en Medicina y Ciruga (UAB). En la actualidad dirige el rea de Gestin Sanitaria del Instituto y su investigacin se centra en la gestin sanitaria y la gestin de los profesionales. NGEL SAZ-CARRANZA Doctor en Management Sciences por ESADE-URL, ingeniero aeronutico por el Imperial College y diplomado en Cooperacin Internacional al Desarrollo. Es investigador del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE y consultor para, entre otros, el Banco Interamericano de Desarrollo y las Naciones Unidas. Ha sido investi-

14 _________________________ Los escenarios de la gestin pblica del siglo XXIgador visitante en el Research Center for Leadership in Action (Wagner School of Public Service, Universidad de Nueva York), y ha trabajado en desarrollo y ayuda humanitaria. ALBERT SERRA Licenciado en Ciencias Econmicas (UB). Profesor del departamento de Poltica de Empresa y del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE, y director del mster en Direccin Pblica (EMPA) de ESADE. Ha trabajado como gerente de servicios personales del Ayuntamiento de Barcelona, y como consultor de diversas administraciones, nacionales e internacionales. Sus reas de especializacin son la direccin estratgica, las polticas de bienestar social y servicios personales y la gestin para resultados. ALFRED VERNIS Doctor en Administracin Pblica por la Robert F. Wagner Graduate School of Public Service (Universidad de Nueva York). Licenciado en Ciencias Empresariales y mster en administracin y direccin de empresas (ESADE). Actualmente es profesor del Departamento de Poltica de Empresa, del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE, y miembro del Instituto de Innovacin Social. Sus reas de especializacin son la planificacin estratgica, la gestin del cambio en las organizaciones no lucrativas y la gestin de la colaboracin de los sectores pblico y privado.

1. Introduccin. Los directivos pblicos ante los retos

de la gobernanza contempornea1

Francisco Longo

La difcil tarea de dirigir en las organizaciones del sector pblicoLos directivos pblicos se enfrentan actualmente a escenarios cada vez ms complejos. Por una parte, est la complejidad de muchos de los problemas que las sociedades contemporneas trasladan a los gobiernos y sus organizaciones: la inseguridad global, el derrumbamiento de los sistemas educativos, las migraciones, la crisis energtica, la convivencia multicultural, el acceso a la vivienda, los riesgos sanitarios y medioambientales, la violencia juvenil, la pobreza extrema, etc. Es decir, todo aquello que ni las personas individualmente o asocindose privadamente ni los mercados son capaces de resolver. Si pensamos en esta clase de macroproblemas y en sus mltiples derivaciones en incidencias y conflictos en diferentes escalas menores, encontraremos que las agendas pblicas estn llenas de cuestiones que nunca haban sido tan difciles (wicked malditas, dicen los britnicos) como ahora. Al mismo tiempo, la complejidad se traslada a los propios sistemas de produccin de respuestas. Tiempo atrs, la atribucin de poder jerrquico o el uso del saber tcnico podan afrontar la mayora de los problemas. La combinacin, en dosis variables, de la potestas del1. Este trabajo forma parte de la investigacin desarrollada por el Grupo de Investigacin en Liderazgo e Innovacin en la Gestin Pblica (GLIGP) reconocido por la Agncia de Gesti dAjuts Universitaris i de Recerca (AGAUR) (ref. 2005SGR 00043) en el marco de un proyecto financiado por la Escuela de Administracin Pblica de Catalua a travs de ayudas competitivas a la investigacin en gestin pblica. Tambin es fruto del proyecto del MEC ref. SEJ2006-0096.

16 ___________________________________________________ Francisco Longomando y la auctoritas del experto eran, habitualmente, suficientes. El primer recurso haca posible la coordinacin eficaz de los medios y los procesos necesarios para intervenir en cada caso. El segundo permita presuponer el acierto de las respuestas, alimentado por la evolucin impresionante del conocimiento cientfico y tecnolgico que se produjo, especialmente, a lo largo del siglo pasado. Ambos, conjuntamente, garantizaban la legitimidad de las intervenciones. Hoy, sin embargo, las cosas han cambiado bastante. Una gran parte de los problemas de la agenda pblica emergente pinsese en cualquiera de los campos que citbamos antes no se puede resolver con soluciones procedentes del bagaje del saber cientfico-tcnico disponible. No se trata slo de acertar en el diagnstico y seleccionar las respuestas que han demostrado antes su eficacia. Los problemas son ahora menos, para los cuales las sociedades humanas no han elaborado protocolos o estndares de actuacin, ni siquiera planes de contingencia. Incluso el diagnstico no est nada claro, porque la misma definicin del problema depende de las diferentes perspectivas, lecturas de la realidad y valores que concurren. A menudo se trata de la clase de problemas que Schumacher llamaba divergentes, es decir, aquellos en que cuanto ms conocimiento experto se vierte, ms respuestas diferentes se obtienen. Eso obliga a disear intervenciones que incorporan una parte significativa de aprendizaje y empuja a los actores pblicos a asumir enfoques ms modestos, basados en el ensayo y la rectificacin. Este tipo de planteamientos requiere, por una parte, contar con un instrumental de evaluacin poderoso (slo se aprende de aquello que se evala) y, por otra parte, construir elementos bsicos de consenso entre las partes interesadas, sin los cuales no sera posible dar ningn paso adelante. La participacin social, en sus diversas formas y modalidades, es, desde este punto de vista, imprescindible para obtener la legitimidad que ha perdido progresivamente en muchos terrenos la pretendida superioridad de los expertos. Y el tener que trabajar en contextos participativos aade, sin duda, un plus de dificultad a la tarea de los directivos pblicos. La legitimidad tcnica de las respuestas pblicas no es la nica que tiende a debilitarse en los casos mencionados. Tambin ha entrado en crisis aquella parte de legitimidad que derivaba de la eficacia motriz del mando jerrquico. Si en pocas anteriores la atribucin de autoridad formal era suficiente para asegurar la coordinacin de los

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operadores situados bajo una jerarqua comn, hoy esta garanta ha desaparecido en muchos casos. Deber buscarse la causa sobre todo en el incremento del nmero de actores implicados y en su diversidad de orgenes y adscripciones. Efectivamente, un nmero creciente de las intervenciones pblicas requiere, hoy, la colaboracin de personas sujetas a diferentes mandos jerrquicos. A veces estos actores pertenecen a la misma organizacin; sin embargo, cada vez involucran a ms personas de organizaciones diferentes. A menudo se trata de organizaciones que forman parte del sistema pblico, pero no siempre. La implementacin de polticas pblicas y la provisin de servicios pblicos se produce, cada vez ms, mediante diversas frmulas de relacin entre organizaciones del sector pblico y de otros que se sitan en el sector privado, tanto si actan con fines lucrativos como si no. A veces, en estos arreglos relacionales la delimitacin y la estandarizacin de los roles de cada actor pueden ser significativas. Cada uno sabe aquello que en principio le toca realizar: financiar, producir, comprar, suministrar, regular o controlar. Eso facilita las cosas; sin embargo, incluso en estos casos, el ejercicio de la autoridad formal se hace ms complicado, ms oblicuo, ms indirecto. Adems, no siempre esta claridad es posible. Cuando se afrontan los problemas de la agenda emergente, a los cuales aludamos antes, a menudo las relaciones interorganizativas dan lugar a constelaciones de trabajo de contornos mucho ms imprecisos. Normalmente utilizamos la expresin redes para referirnos a estas formas de interaccin donde la coordinacin no queda garantizada ni por los instrumentos de mercado ni por la atribucin de mando jerrquico. Las redes y su gestin son un tema recurrente en el debate de la gestin pblica actual, pero todava estamos lejos de contar con guas y reglas de buenas prcticas que permitan orientar de forma prescriptiva la mejora de la actuacin directiva en este campo particularmente complejo.

La crisis de la Administracin pblica burocrtica y su reformaAnte esta evolucin, los gestores pblicos se encuentran todava con aparatos administrativos donde tanto las estructuras, los procesos y

18 ___________________________________________________ Francisco Longolas maneras de hacer como las culturas subyacentes responden mayoritariamente al viejo paradigma burocrtico, nacido para responder a entornos muy diferentes de los actuales. Ms o menos modernizadas en la superficie por la incorporacin de las nuevas tecnologas, las organizaciones pblicas mantienen, en lo sustancial, los elementos de divisin y coordinacin del trabajo que caracterizaban a los modelos tradicionales de burocracia pblica: unidad de mando, segmentacin interna de base funcional, controles primarios sobre los procedimientos, centralizacin de los sistemas de toma de decisiones, etc. Al mismo tiempo, la cultura organizativa tiende a reproducir estos rasgos de la estructura en los modelos mentales y los sistemas de convicciones predominantes durante dcadas: el predominio de un orden formal sobre la eficacia material de las acciones, el olvido de los resultados y los impactos efectivos, el distanciamiento impersonal de la realidad como garanta de la neutralidad en la distribucin de los bienes pblicos y la aversin al riesgo. Los marcos jurdicos responden a estos patrones estructurales y culturales y crean entornos de rigidez en que la actuacin de los directivos se ve sometida a muchas restricciones. Ciertamente, a lo largo de las ltimas dos dcadas este panorama ha empezado a cambiar en muchos pases. Incluso, en algunos casos, sobre todo en el mundo anglosajn, se han vivido reformas contundentes de signo posburocrtico, que han transformado de manera significativa las estructuras y el funcionamiento de los sistemas politicoadministrativos. En otros casos, las reformas han sido ms parciales o graduales, o se han limitado a impregnar los discursos polticos y los cambios normativos, sin acabar de arraigarse en transformaciones efectivas del statu quo. La inadecuacin de las burocracias pblicas tradicionales a las exigencias de mejora de la eficiencia exigidas por contextos presupuestarios restrictivos ha sido, a criterio de la mayora de los expertos, el hecho determinante que ha impulsado en gran parte estas reformas. Sintticamente, se puede afirmar que estos cambios han comportado la irrupcin del management en las administraciones pblicas, es decir, la adopcin, por parte de stas, de modelos de gestin que, con una clara inspiracin en la evolucin de la prctica empresarial en el sector privado, son ms o menos reformulados y metabolizados con el fin de aplicarlos al diseo de las estructuras y pautas de funcionamiento de las organizaciones pblicas. Es importante cons-

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tatar que, desde el primer momento, estos procesos van ms all de su dimensin estrictamente instrumental e incorporan, a menudo de forma implcita y poco evidente en la superficie, discursos alternativos de valores que poseen una fuerte carga contracultural con respecto al paradigma burocrtico tradicional. Tanto las operaciones compactas e integradas de reforma posburocrtica como los discursos que alimentan estrategias ms parciales o graduales de cambio en las administraciones pblicas se fundamentan en algunos elementos centrales comunes, entre los cuales se pueden citar los siguientes: Un conjunto de orientaciones simplificadoras del aparato de normas, procesos y estructuras que caracteriza las burocracias pblicas. Formaran parte de este gran eje iniciativas como la eliminacin de normas innecesarias; la introduccin de criterios de anlisis coste-beneficio en la revisin del instrumental de controles sobre los procedimientos; el uso de la reingeniera de procesos con la finalidad de agilizarlos; la simplificacin de estructuras, eliminando capas jerrquicas para hacer ms fluidos los flujos de informacin y al mismo tiempo acercar el poder de decisin a los operadores directos; y el diseo de mecanismos ms receptivos para la relacin con los usuarios de los servicios pblicos. A veces, la utilizacin de enfoques de gestin de la calidad ha favorecido la materializacin de este tipo de cambios. La descentralizacin de la gestin en unidades semiautnomas, cuyos responsables reciben facultades importantes de gestin de sus recursos, a la vez que se responsabilizan de la obtencin de resultados estandarizados previamente, en el marco de sistemas de planificacin y control basados en la evaluacin del rendimiento (performance-oriented). Esta orientacin da lugar a diseos contractuales de relacin (contratos de gestin o semejantes) bajo el formato principal-agente, cuya expresin ms caracterstica es el modelo de agencias implantado en pases como Suecia, el Reino Unido o Nueva Zelanda, entre otros. La separacin de mbitos de responsabilidad entre la direccin poltica de los gobiernos y los organismos pblicos y la direc-

20 ___________________________________________________ Francisco Longocin ejecutiva o gerencial de las mencionadas unidades de gestin, favorecida por dichos diseos contractuales. Esta delimitacin, nada fcil, crea el espacio institucional de delegacin (reconocimiento del derecho a gestionar, segn la expresin de los reformadores britnicos), en el cual se hace posible el ejercicio de la direccin pblica, entendida como una funcin dotada de contenido profesional especfico. La aparicin y el desarrollo de una direccin pblica profesional nuevo actor, que no estaba presente en la tradicin burocrtica es uno de los rasgos ms significativos de estas reformas. La introduccin de frmulas destinadas a abrir paso a la competencia en la provisin de algunos servicios pblicos. La externalizacin (contracting out) de la gestin de servicios que antes prestaban empleados pblicos y que ahora se encomiendan a empresas u organizaciones no lucrativas, manteniendo la titularidad y la financiacin pblicas, es la modalidad ms conocida y extendida. Tambin forman parte de este eje de reformas otras medidas como la separacin entre la financiacin y la provisin de los servicios con apertura a la competencia entre proveedores pblicos o pblico-privados (caracterstica de las reformas sanitarias), o la implantacin de los cheques en los servicios educativos o asistenciales, los cuales trasladan directamente la capacidad de eleccin y el poder de compra a los usuarios. El desarrollo de frmulas de administracin electrnica, cuyo impacto ya va ms all del efecto modernizador que la revolucin de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) ha representado en muchas reas del servicio pblico, pero sin cambiar, seriamente, el statu quo. Las posibilidades de acceso instantneo y a distancia de los ciudadanos han empezado a incorporar transformaciones que interpelan y cuestionan en profundidad los modos burocrticos de actuar e incluso los modelos mentales que los han fundamentado durante dcadas y las relaciones de poder que se han configurado en torno a unos y otros.

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La necesidad de innovar. Retos y restriccionesEstas transformaciones han tenido un desarrollo muy desigual en los diferentes pases y entornos institucionales. En muchos casos, la prevalencia de las estructuras, de los procesos y de los valores burocrticos contina siendo evidente, y eso hace que una tarea de muchos directivos pblicos innovadores se deba centrar, precisamente, en la produccin de cambios de los mencionados tipos. Una parte de las dificultades de este propsito deriva del carcter contracultural que, como hemos dicho antes, es inherente a los discursos reformadores. No se trata slo de incorporar tcnicas o de adaptar instrumentos. El reto es, muy a menudo, modificar hbitos y rutinas muy arraigadas, y sistemas de convicciones y valores que nacen en los mismos procesos de formacin, seleccin y socializacin de los actores implicados. Por estas razones, la inercia burocrtica de los aparatos pblicos es muy potente, y afrontarla con xito exige a los innovadores del sector pblico no slo visin y capacidades gerenciales sino, adems, la consecucin de posiciones de poder e influencia desde las cuales los cambios se puedan hacer viables. La dimensin de gestin del entorno poltico (saber manejar el conjunto de relaciones con actores situados fuera de la esfera propia de mando, de los cuales dependen conductas o recursos bsicos para el xito de determinadas iniciativas) resulta fundamental para el directivo pblico. Precisamente, la complejidad de este entorno, el nmero de actores que estn presentes, la ambigedad con la que a veces se dibujan los roles de estos actores y la distancia que existe a menudo entre los circuitos de poder formal e informal son caractersticas presentes en las organizaciones del sector pblico. Este plus de dificultad obliga a los innovadores pblicos a desarrollar competencias relacionales y habilidades polticas muchas veces superiores a las de sus homlogos del sector privado. La gestin eficaz de este entorno autorizante resulta particularmente imprescindible para conseguir el recurso quizs ms importante para un directivo pblico innovador: la configuracin del cambio como prioridad poltica de aquellos que gobiernan las organizaciones pblicas. Este propsito se enfrenta a algunos obstculos importantes. El primero es la reticencia frecuente de las clases polticas para adoptar las reformas de la gestin pblica como parte destacada de la agenda de gobierno. Si bien las alusiones retricas a la reforma ad-

22 ___________________________________________________ Francisco Longoministrativa estn presentes muy habitualmente en las declaraciones electorales y los programas de gobierno, raramente rebasan este nivel para incardinarse en el de las prioridades polticas efectivas. Tanto la visibilidad externa como la adhesin social a estos propsitos suelen ser muy bajas, excepto en circunstancias especiales. Por eso, a menudo desde los gobiernos se considera que esta clase de iniciativas contiene el germen del conflicto poltico, laboral, con diferentes grupos de inters sin que estos peligros queden compensados por la rentabilidad poltica y electoral que ofrece su materializacin. Por otra parte, estamos hablando de cambios que requieren perodos largos de maduracin y ejecucin, lo que obliga a mantener tanto el propsito como la voluntad de hacerlo efectivo a lo largo del tiempo. Adems de los requerimientos de visin a largo plazo y de la tenacidad del liderazgo que esto plantea en cualquier caso, la mayora de las organizaciones pblicas se ven afectadas por una circunstancia especfica, propia del sector pblico: la brevedad de los ciclos poltico-electorales, que representa una dificultad aadida para los procesos de consolidacin e institucionalizacin o incorporacin de los cambios a las rutinas estables de funcionamiento de la organizacin de las reformas. Esta brevedad que en algunos casos no excluye perodos largos de estabilidad poltica hace que a veces las organizaciones pblicas pierdan la memoria de su propia historia de cambios y vuelvan a promover reformas similares en ciclos que soslayan las experiencias anteriores y, por lo tanto, son desperdiciadas en el campo del aprendizaje organizativo.

Desbordamiento de las reformas ante la complejidad de los nuevos escenariosEn cualquier caso, los modelos posburocrticos de reforma que hemos descrito presentan, incluso cuando se han desarrollado de un modo efectivo, algunas limitaciones e insuficiencias. As, por una parte, la estandarizacin de resultados que constituye la mdula de la arquitectura organizativa ya citada requiere entornos estables es decir, que permitan hacer previsiones razonables y outputs suscep-

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tibles de ser medidos. Estas dos condiciones no se dan siempre en la actuacin de las organizaciones pblicas. A veces, la necesidad de medir ha llevado a basarse slo en indicadores cuantitativos ms fciles de encontrar pero a menudo insuficientes para evaluar con riqueza y rigor la accin pblica lo cual ha introducido en el sistema sesgos economicistas y eficientistas que llevan a centrar la atencin en el coste de las cosas ms que en su valor. Por otra parte, los diseos descentralizados poseen el peligro de acentuar las tendencias a la fragmentacin de sistemas pblicos caracterizados, ya de entrada, por un exceso de diversificacin y heterogeneidad que los carga con importantes costes de coordinacin. En realidad, el modelo contractualista resulta apto, sobre todo, para la dimensin productora prestacin de servicios y las formas autosuficientes de actuacin de los poderes pblicos. En estos supuestos, la combinacin de autonoma de gestin y control por resultados permite alcanzar, sin duda, mejoras importantes de eficiencia y calidad. En cambio, otros modos de intervencin de los poderes pblicos parece que presentan ms dificultades para la aplicacin del modelo, al menos en determinados elementos de ste, como es el caso de la actividad reguladora del Estado, que se extiende cada vez a ms mbitos de la vida colectiva, donde la gestin para obtener resultados resulta mucho ms compleja. Tambin se presentan dificultades especficas en los casos de colaboracin interorganizativa y coproduccin de servicios. En estos supuestos, a qu productores y en qu proporcin hay que atribuir los resultados alcanzados por el funcionamiento de mecanismos complejos donde han participado diferentes actores? Esta ltima cuestin nos lleva de nuevo a los escenarios que describamos al inicio de esta introduccin. Actualmente, las frmulas autosuficientes de creacin de valor pblico desde una nica instancia organizativa, aunque se mantienen, pierden terreno ante las necesidades crecientes de actuaciones combinadas, en las que organizaciones diferentes, pblicas y privadas, participan, bajo modalidades muy diversas, en la atencin de las demandas, de los intereses y de las expectativas sociales. En realidad, en estos escenarios los directivos pblicos dejan de ser slo las cabezas visibles de una estructura o conjunto de recursos que les han sido formalmente asignados para constituirse a veces sin ser plenamente conscientes en piezas de

24 ___________________________________________________ Francisco Longolos complejos sistemas de gobernanza mediante los cuales las sociedades actuales intentan satisfacer las necesidades colectivas. La palabra gobernanza ha aparecido con mucha fuerza en el debate contemporneo sobre los gobiernos y las organizaciones del sector pblico. En gran parte, sus razones residen en el desarrollo de las tendencias a las cuales nos estamos refiriendo y, ms especficamente, en la evolucin del Estado contemporneo hacia modelos relacionales de accin pblica, proceso de gran envergadura que se ha acelerado y extendido de forma espectacular en los ltimos veinticinco aos. Cules son los rasgos de esta tendencia hacia un nuevo modelo de Estado y de qu estamos hablando cuando hablamos de gobernanza?

La gobernanza de los sistemas pblicos contemporneosEn las sociedades actuales, el volumen de las polticas pblicas que se ejecutan mediante frmulas diferentes de la integracin vertical jerrquica (es decir, mediante contratos, subvenciones, prstamos, alianzas y regulaciones) constituye, ya a estas alturas, la amplia mayora. Desde el punto de vista presupuestario, las polticas y los servicios gestionados directamente son minoritarios,2 e incluso los gestores de stos necesitan, cada vez ms, articular relaciones con otros actores, pblicos y privados. Las organizaciones sociales pblicas no estatales, como las llama Bresser-Pereira (2004) reclaman un papel ms destacado en la provisin de servicios pblicos (conciertos, cheques y formas similares). Los mercados y las redes han disputado a las jerarquas pblicas su papel preponderante durante dcadas. La globalizacin hace aflorar nuevos marcos supranacionales de articulacin de polticas pblicas de gran importancia. El desarrollo de frmulas de participacin social, la expansin de las asociaciones de defensa de causas pblicas y el incremento del peso de los2. Salamon (citado por Kettl, 2002) cifraba ya en 1999 en slo un 3 por 100 la actividad financiera del gobierno federal estadounidense, consistente en la provisin de bienes y servicios administrados directamente por las agencias pblicas. A pesar de que reconoca que a escala estatal y local el porcentaje era sensiblemente superior, la tendencia era claramente del mismo signo.

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medios de comunicacin en la formacin de la opinin pblica forman parte de esta esfera pblica ampliada y compleja que caracteriza a las democracias contemporneas. En este marco, el trmino gobernanza (governance) surge por la necesidad de ir ms all de la palabra gobierno (government), demasiado ligada a modelos de decisin propios de los antiguos escenarios, predominantemente jerrquicos. Pretende hacer referencia a modelos de funcionamiento de la accin colectiva donde la jerarqua es, simplemente, uno ms de los mecanismos que pueden pautar las relaciones entre mltiples actores. El rol de los poderes pblicos ya no es siempre el de mandar o, al menos, no lo es si eso se entiende seguir la manera tradicional. En realidad, el funcionamiento de las constelaciones de actores en la esfera pblica no responde a un nico patrn predeterminado, sino que puede variar y adaptarse a diferentes factores concurrentes. Las caractersticas de estos patrones de funcionamiento son el objeto al cual se refiere la gobernanza, en la cual podemos distinguir una dimensin descriptiva o analtica y otra normativa o prescriptiva. Desde el ngulo descriptivo, la gobernanza se puede entender como el conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se adoptan y ejecutan las decisiones pblicas en un entorno social determinado. Incluye las estructuras, los procesos, los actores, las relaciones entre ellos, las reglas, los dispositivos de coercin, control y rendicin de cuentas, los incentivos, las normas informales y, en general, todos los elementos que inciden sobre las decisiones en la esfera pblica. En este sentido, se puede hablar de gobernanza en diferentes escalas y niveles, ms o menos agregados (gobernanza global, europea, nacional, subnacional, local) o segmentados, ya sea vinculndola a temas (gobernanza de la inmigracin, de los recursos hdricos, de la investigacin), a sectores de actividad pblica (gobernanza de la educacin, del medio ambiente, del sector elctrico), a partes de un universo organizativo (empresas pblicas del gobierno espaol, gobiernos territoriales de salud) o a otros criterios. Esta aproximacin nos habla de cmo suceden las cosas, de cul es la gobernanza que realmente existe en un entorno institucional determinado. Tambin nos permite analizar por qu las cosas son as e incluso aspirar a explicarlo y a prever el futuro, y a relacionar todo ello con diversas variables.

26 ___________________________________________________ Francisco LongoCuando hablamos de gobernanza, sin embargo, lo hacemos tambin a veces con una significacin que va ms all de la descripcin y que se relaciona con la aspiracin a tener una accin pblica de buena calidad. Desde esta aproximacin prescriptiva o normativa, la gobernanza se configura como un atributo que caracteriza a las sociedades capaces de afrontar con xito los retos del progreso y el bienestar. Hay al menos tres perspectivas que se relacionan con esta aproximacin: la primera relaciona la gobernanza con la calidad de la democracia, la segunda la vincula con la capacidad para resolver problemas colectivos y la tercera considera su papel de garanta para los mercados y el buen funcionamiento de la sociedad civil. La primera de estas perspectivas (gobernanza como gobernanza democrtica) pone el acento sobre todo en aquellos elementos que facilitan la aproximacin e incorporacin de los ciudadanos a la accin pblica. La responsabilizacin (accountability) de aquellos que participan en los procesos de adopcin y ejecucin de decisiones pblicas es aqu un valor fundamental. La transparencia de estos procesos constituye un prerrequisito. sta es, por ejemplo, la nocin de gobernanza que encontramos en el Libro blanco de la gobernanza europea (Comisin de las Comunidades Europeas, 2004) segn el cual sta hace referencia a cmo las instituciones de la Unin Europea utilizan los poderes que los ciudadanos les otorgan. La apertura a la participacin y el control social forman parte, con mayor o menor nfasis, de esta visin.3 La segunda perspectiva (gobernanza como gobernanza eficaz) considera sobre todo los elementos de capacidad para actuar con eficacia y alcanzar los resultados pretendidos. Gobernanza viene a ser aqu el grado en el cual los sistemas pblicos son capaces de afrontar y resolver con xito los problemas de la agenda pblica. L. F.3. Algunas aportaciones, especialmente en el Reino Unido (Hodges, Wright y Keasey, 1996) han pretendido trasladar al sector pblico, en un sentido parecido a ste, la nocin de corporate governance (CG). As, los informes del Comit Cadbury y del Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) coinciden en apuntar los valores de apertura, integridad y responsabilizacin como integrantes de la CG en los servicios pblicos. Lo cierto es que esta expresin, cuyo significado en la empresa privada es muy preciso y especfico, introduce ms bien confusin y no parece que aporte demasiado cuando se utiliza en la esfera pblica. Por otra parte, la CG es bsicamente un concepto intraorganizativo, mientras que la gobernanza apunta, como se ha dicho, a una dimensin interorganizativa y relacional.

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Aguilar (2006), entre otros, se suma a esta nocin cuando relaciona la gobernanza con la eficacia directiva del proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y la forma de coordinarse para realizarlos. Tambin el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2006) asume, aunque de forma no excluyente, esta perspectiva, y resalta los elementos de consistencia de los marcos en los cuales se articulan, se proponen, se argumentan, se negocian, se pactan, se deciden, se evalan y se revisan las polticas pblicas. La tercera perspectiva (gobernanza como buena gobernanza, o good governance) pone el acento en los marcos institucionales que garantizan un funcionamiento eficaz de los mercados y facilitan el desarrollo del espritu emprendedor y la formacin de capital social.4 Los diferentes enfoques, dentro de esta aproximacin, destacan preferentemente los elementos formales o los informales, como tambin el mayor o menor peso de las instituciones polticas o de la sociedad civil. sta es la perspectiva desde la que el Banco Mundial (Kaufmann, 2003) y otros organismos internacionales implicados en la promocin del desarrollo consideran fundamentalmente las cuestiones de la gobernanza y otorgan un papel fundamental a las instituciones que garantizan la seguridad jurdica y la reduccin de la corrupcin.

Gobernanza y gestin pblicaAlgunos autores entre ellos, Prats (2005) han contrapuesto gobernanza y gestin pblica, al considerar que la primera aporta un nuevo enfoque o paradigma que supera la segunda. No parece que se trate de una aproximacin demasiado fundamentada. De hecho, ni en su dimensin descriptiva ni en ninguna de las significaciones normativas que hemos tratado resulta factible entender la gobernanza como una aproximacin cientfica o terica a lo pblico, de carcter nuevo y distintivo, destinada a competir con otros enfoques disciplinarios.

4. Utilizamos la expresin capital social en el sentido que le ha dado Putnam (1993) y despus muchos otros autores, para referirnos a la densidad de las interacciones sociales basadas en la confianza y en la existencia de normas de reciprocidad.

28 ___________________________________________________ Francisco LongoLo que los temas de la gobernanza cuestionan es ms bien una visin estrecha de la gestin pblica, aquella que se centra, por una parte, en los aspectos instrumentales, y por otra extrae del management privado un discurso del xito empresarial que no toma en consideracin la especificidad y la complejidad de los escenarios donde se adoptan y se ejecutan las decisiones pblicas. En realidad, esta visin pobre y limitada de la gestin pblica ha sido desacreditada, con razn, por muchos autores, desde las mismas filas del public management.5 Lo cierto es que la aproximacin a la gobernanza de los sistemas poltico-administrativos contemporneos exige que la gestin pblica adopte una perspectiva macro capaz de ocuparse de aquellos en su dimensin interorganizativa y de producir respuestas en este nivel. Esta perspectiva no excluye otra mirada micro hacia el interior de las organizaciones, que se ocupa de materias que afectan exclusiva o predominantemente al funcionamiento interno, de las cuales la gestin pblica se ha ocupado y deber continuar hacindolo. La gestin pblica trata, pues, las cuestiones de la gobernanza, pero comparte este inters con otras disciplinas como la economa, la ciencia poltica, la sociologa o el derecho. Lo hace desde la perspectiva que le es propia y que constituye el rasgo distintivo de su aproximacin: la preocupacin por la eficacia y la eficiencia de los arreglos institucionales que operan en los diferentes niveles y escalas de gobernanza. Es decir, lo que caracteriza a la gestin pblica es poner en el centro del escenario la adecuacin entre objetivos y resultados y la racionalidad econmica, como fundamentos normativos de sus anlisis. Esta perspectiva asume, sin embargo, que los conceptos de eficacia y eficiencia se expresan en el mbito pblico mediante atributos que derivan de la peculiaridad de los procesos de creacin y evaluacin del valor pblico, diferentes de aquellos que operan en el mbito privado. As, las consideraciones de calidad democrtica, equidad, seguridad jurdica, inclusin social y otras que forman parte de esta peculiaridad obligan a los gestores pblicos a tener en cuenta criterios de evaluacin nada sencillos ni mecnicos y, como es sabido, hacen especialmente compleja la tarea de medir la eficacia y la eficiencia de la accin pblica.5. Vanse, en este sentido, Mendoza (1990) o Metcalfe (1993).

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El trabajo al cual estos prrafos sirven de introduccin representa la contribucin de un conjunto de autores que comparte en lo bsico las reflexiones y los anlisis anteriores a la exploracin de diferentes temas propios de la gobernanza de los sistemas poltico-administrativos de nuestra poca. Es un propsito emprendido desde la perspectiva de la gestin pblica, en su caracterizacin ms amplia y ambiciosa, cuyos ejes acabamos de describir y son comunes en cuantos trabajamos en el marco del Instituto de Direccin y Gestin Pblica (IDGP) de ESADE.

Estructura del libroEl propsito central de este trabajo colectivo es ofrecen a los directivos pblicos una serie de reflexiones que les faciliten la tarea de afrontar la complejidad de los escenarios donde les ha tocado desarrollar su trabajo. El objetivo inherente es que estas reflexiones los ayuden a tener xito en su trabajo, un trabajo considerablemente difcil, como ya hemos destacado al principio. Son, pues, los gestores pblicos los destinatarios principales de los diferentes captulos que tratan, como hemos dicho, algunos de los temas centrales de aquellos escenarios y pretenden hacerlo con el lenguaje y la forma ms adecuados para permitir una lectura asequible a personas que muestran un inters fundamentalmente prctico y no acadmico por estos temas. Hemos seleccionado e incorporado estos contenidos sin ninguna pretensin de exhaustividad, con la conciencia de que algunas cuestiones relevantes quedan fuera de este estudio. Hemos elegido esta opcin al considerar que se trataba de materias para las cuales no creemos disponer, en este momento, de bastante reflexin de calidad. Sin embargo, la relacin de los temas que se tratan muestra un panorama bastante completo de los retos principales de la direccin pblica contempornea. Como resumen de los contenidos del trabajo, el captulo 2 (El Estado relacional y la transformacin de las administraciones pblicas) empieza mostrando la evolucin de los modelos de Estado en las democracias modernas. Describe primero el Estado liberal de derecho y despus el Estado de bienestar, y finalmente propone un tipo

30 ___________________________________________________ Francisco Longode Estado que caracteriza como relacional. El Estado relacional surge de la crisis del Estado de bienestar, los orgenes y las caractersticas de la cual son analizados por los autores. Como cualquier modelo, es una versin simplificada de la realidad, pero con una particularidad: intenta explicar una realidad emergente, no plenamente consolidada. La premisa de partida es la aceptacin de que el Estado ha dejado de ser si es que alguna vez lo fue omnipotente y autosuficiente, lo que le obliga a compartir la esfera pblica con otros actores, tal como ya hemos indicado. Qu clase de protagonismo corresponde al Estado, es decir, al conjunto de poderes pblicos, en estos escenarios compartidos? Para los autores, el Estado deber asumir un rol central de liderazgo y dinamizacin social. No hablemos, pues, de un actor ms, difuminado en redes sin gobierno (Mayntz, 2005). Al contrario, los autores nos hablan de un Estado articulador, que convierte la naturaleza relacional de su actividad en el principal atributo de identidad. La gobernanza en el Estado relacional requiere y presupone la existencia de un Estado fuerte. Los requerimientos de capacidad no se reducen con la participacin de otros actores. Por el contrario, la complejidad del papel articulador del Estado exige la disponibilidad de importantes capacidades institucionales, que el captulo destaca. Esta fortaleza del Estado no equivale necesariamente a la posesin de unas grandes dimensiones. Por otra parte, como antes dijimos, un volumen elevado del gasto pblico no representa necesariamente una gran dimensin de la estructura de los aparatos pblicos. El captulo 3 (Visin general del sector pblico en Europa: tamao, competitividad y gobierno de calidad) complementa, de algn modo, la reflexin del captulo anterior y aborda la cuestin del volumen del gasto pblico y del Estado en Europa. Partiendo de que slo en los pases europeos el sector pblico consume aproximadamente la mitad del PIB, el autor presenta una panormica de datos con el objetivo de contrastar este hecho con atributos como la competitividad, la calidad de los servicios pblicos o las consideraciones del buen gobierno. La aproximacin del captulo a estos temas es contingente. Sin embargo, se esfuerza por identificar las mejores prcticas con el fin de incrementar la eficiencia del Estado y la competitividad de las economas europeas. La aplicacin de estas lecciones querr decir cosas bastante diferentes segn cules sean los sub-

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modelos de Estado de los que hablamos aqu el autor opta por la conocida categorizacin trinmica de tipo de Estado de bienestar de Esping-Andersen (1999), cada uno de los cuales deber afrontar retos diferentes. Si el Estado es un tema recurrente en los debates sobre la gestin pblica actual, la necesidad de reorganizar los aparatos pblicos no lo es menos. As lo apunta el autor del captulo 4 (Los dilemas del diseo organizativo en la gestin pblica). Sin embargo, el diseo organizativo, afirma dicho autor, es muy importante y condiciona de un modo significativo el comportamiento de las personas que forman parte de las organizaciones. Desde los enfoques contingentes, predominantes hoy en la teora de la organizacin, el autor relaciona la adecuacin del diseo de estructuras con determinadas variables internas y externas de la organizacin. Desde esta perspectiva, analiza en primer lugar la razn de ser del paradigma burocrtico, que confronta con la configuracin patrimonialista del Estado, y despus trata en clave de economa poltica la crisis de las burocracias pblicas. A continuacin describe la respuesta divisional a esta crisis, cuyo arquetipo, por lo que respecta a su estructura, ha sido, como ya sealbamos, el modelo de agencias, y analiza su desbordamiento por los actuales escenarios de la gobernanza. El captulo concluye explorando los desafos que implica dar respuesta al gran reto contemporneo de la gestin pblica, que podemos bautizar como la coordinacin no jerrquica o, si se prefiere, la transversalidad, y lo hace teniendo en cuenta tanto las vertientes formales como las de carcter informal. Se podra afirmar que donde finaliza el captulo anterior se sita, precisamente el punto de partida del captulo 6 (La gestin interorganizativa y los partenariados pblico-privados). Sus autores analizan, de entrada, el concepto de red. Lo hacen inicialmente desde su consideracin como uno de los modos de gobernanza. Si los mercados se fundamentan en derechos y contratos, y las jerarquas en relaciones de empleo, las redes implican relaciones basadas en la cooperacin, lo que obliga a analizar los ingredientes que, en diferentes supuestos de la gestin pblica actual, pueden alimentar la voluntad de cooperar de organizaciones de naturaleza e intereses muy distintos. Con esta voluntad, y partiendo de este marco, el captulo se adentra en las diversas modalidades de redes interorganizativas y se esfuerza por sintetizar, sin caer en la erudicin, las diferentes aproxi-

32 ___________________________________________________ Francisco Longomaciones tericas al tema. A partir de aqu, los autores abordan el modelo especfico de colaboracin interorganizativa representado por los llamados partenariados pblico-privados (PPP). Los PPP son definidos como acuerdos institucionales que producen una colaboracin voluntaria y estable entre organizaciones pblicas y privadas para compartir riesgos, costes y beneficios. El captulo los clasifica en tres tipos, atendiendo a las variables de la forma de gobernanza que se utilizan predominantemente (mercado, jerarqua o red) y la relacin consiguiente entre los actores. Estos tipos son llamados, respectivamente, instrumentales, burocrticos y orgnicos, y los autores estudian con profundidad las caractersticas, la aplicabilidad y los problemas relevantes que cada uno de ellos presenta. El captulo concluye presentando, por un lado, las tendencias de fondo en este campo y, por otro, las conclusiones ms relevantes de este anlisis para la gestin pblica. Orientar la gestin de las organizaciones pblicas a los resultados, superando la caracterstica burocrtica clsica de dar prioridad a los procedimientos (regularidad vs. eficacia) ha sido quizs la preocupacin central de las reformas de la gestin pblica de las ltimas dos dcadas. La cuestin afronta actualmente los desafos adicionales que comporta la transformacin del Estado productor en Estado relacional, tratada en los captulos anteriores y, lo ms problemtico, sin haber producido anteriormente marcos conceptuales compartidos y estndares de buena prctica que sean aceptados como plenamente satisfactorios. Por eso, la finalidad del captulo 5 (La gestin para resultados en las organizaciones pblicas) es presentar un modelo conceptual abierto que permita el encaje de las diferentes perspectivas, los componentes, los actores y las interacciones implicados en la aplicacin de la gestin por resultados (GPR) en las organizaciones pblicas, y hacerlo con la pretensin que tenga la mayor utilidad prctica para los gestores pblicos. Antes de llegar a este punto, se presentan los conceptos bsicos del tema y su evolucin, as como los interrogantes a los que se trata de dar respuesta, y se propone una definicin del concepto central de GPR. Una vez presentado el modelo, que configura la parte central del captulo, ste se adentra en los problemas en absoluto menores que su implementacin plantea e incorpora una relacin de requerimientos y recomendaciones que se basan en una lectura abierta y contingente del modelo, cuya concrecin

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obliga necesariamente a tener en cuenta las caractersticas propias de los entornos institucionales donde la GPR se quiere desarrollar. La aceleracin impresionante del cambio tecnolgico (hablamos bsicamente de las TIC) ha impactado, como no podra ser de otro modo, en los procesos y las maneras de hacer de las organizaciones pblicas. Como decamos antes, este impacto ha servido a menudo para modernizar o rejuvenecer la accin pblica superficialmente y para ayudar a hacer ms rpido o gil lo que se haba hecho siempre, es decir, sin cambiar el statu quo. Actualmente, el crecimiento rpido de las modalidades de administracin electrnica (AE) est cuestionando esta trayectoria y empieza a exigir un tipo de cambio que cuestiona elementos profundos de la cultura tradicional de las organizaciones pblicas. El captulo 7 (Innovacin tecnolgica y administracin electrnica) trata estas cuestiones importantes de la gestin pblica contempornea. El autor presenta una panormica completa, aunque forzosamente sinttica, de los cambios que la transformacin tecnolgica ha aportado a las administraciones pblicas y se centra en la evolucin desde la administracin de papel a la AE. Define sta y clasifica los diferentes tipos, los enmarca en las distintas oleadas reformadoras y plantea algunos temas centrales de debate: la desterritorializacin, la administracin interactiva, el acceso y la transparencia, la multicanalidad, el autoservicio, la personalizacin y la proteccin de datos, los cambios en las tecnoestructuras, el rediseo de procesos y las disfunciones derivadas de la convivencia de tecnologas. Destina un apartado especfico para abordar los retos que la AE plantea a los directivos pblicos y concluye con una recapitulacin donde sintetiza el potencial de cambios profundos que la tecnologa comporta hoy. El captulo 8 (Liderar en el mbito pblico) introduce un tema central de la gestin pblica contempornea. Como decamos antes, la innovacin es uno de los retos con los que conviven los directivos pblicos de nuestros das. La necesidad de innovar exige de las organizaciones del sector pblico una apuesta decidida por el desarrollo del liderazgo en su interior. En este captulo, el autor, despus de constatar que el fracaso de muchos intentos de reforma administrativa se ha debido a la falta de liderazgo, se interroga sobre las caractersticas del liderazgo necesario. De qu tipo de liderazgo hablamos? Esta reflexin le lleva a categorizar determinadas patologas, ms o

34 ___________________________________________________ Francisco Longomenos recurrentes, a analizar despus el territorio delicado de la relacin poltica-direccin pblica profesional y, finalmente, a proponer los elementos estructuradores de un nuevo modelo de liderazgo para las organizaciones del sector pblico. El captulo 9 (Direccin pblica y gestin del compromiso de los profesionales) se adentra en el terreno de la gestin de los profesionales y de las organizaciones donde trabajan, para revisar sus fundamentos. A partir del caso de los mdicos, que viven una exigencia cada vez mayor como profesionales de la medicina y como miembros de un hospital, el autor apunta la necesidad de identificar los diferentes clsters profesionales como paso previo a cualquier poltica de recursos humanos dirigida especficamente al colectivo mdico, ya sea impulsada por el propio hospital o por los servicios centrales de organizaciones sanitarias ms extensas. Los motivos radican en la necesidad que la gestin de este colectivo y de los potenciales conflictos entre ste y la organizacin requiere para que las acciones que se emprendan sean adecuadas a las demandas y necesidades de cada clster con el fin de garantizar la lealtad de los profesionales. Finalmente y como decamos antes, la introduccin de la gestin pblica en las organizaciones del sector pblico no es slo la adopcin de un conjunto de pautas instrumentales o tcnicas y todava menos su importacin directa e inmediata del sector privado, sino que incorpora una carga contracultural, es decir, afecta a los valores en presencia. ste es el tema que se trata en el captulo 10 (La gestin pblica como discurso de valores), cuya finalidad es presentar los elementos bsicos de este escenario de renovacin donde la confrontacin entre diferentes discursos de integridad ha abierto el paso a un conjunto de conflictos y dilemas ticos, caractersticos de los perodos de cambio. Una vez descritos el ideal burocrtico de Administracin pblica, los valores centrales que lo sustentaban y las razones de su crisis, el captulo se adentra en los interrogantes que la situacin actual plantea. Las reformas de signo posburocrtico estn debilitando la fibra moral del servicio pblico y abriendo el paso a la corrupcin, como mantienen a algunos destacados autores? Existe un discurso axiolgico alternativo al discurso burocrtico tradicional? Si es as, cul es el repertorio de valores que lo sustenta? En qu campos se estn produciendo, y con qu efectos, los conflictos de valores en las administraciones pblicas actuales? Cules son, para los

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gestores pblicos, los nuevos dilemas ticos que estn obligados a afrontar? Despus de intentar responder a estas cuestiones, el captulo define los elementos que deberan permitir construir, en las organizaciones pblicas, una infraestructura tica capaz de hacer avanzar al mismo tiempo las reformas necesarias de la gestin pblica y el fortalecimiento tico de los comportamientos de todos los actores implicados. Todos estos contenidos han sido elaborados por diferentes personas, las cuales presentan en este libro el resultado de sus propias opiniones e indagaciones. Asimismo, resulta patente creemos observar un nivel de integracin significativo por lo que respecta tanto a los marcos conceptuales bsicos que sirven de fundamento a las reflexiones como a los aspectos formales y de presentacin. Deben buscarse las razones de esta integracin, por una parte, en el tiempo (en algunos casos, bastantes aos) de trabajo compartido por los autores en el marco del IDGP de ESADE y, por otra, en el hecho de tratarse de un proyecto comn, que se ha desarrollado coordinadamente como un trabajo de equipo, dentro del Grupo de Investigacin constituido en el seno del IDGP. Este proyecto ha contado con el apoyo financiero del programa de ayudas a la investigacin de la Escuela de Administracin Pblica de Catalua, ayuda que queremos agradecer muy sinceramente.

2. El Estado relacional y la transformacin de las administraciones pblicas1Xavier Mendoza y Alfred Vernis

El objetivo central de este captulo es explicar las trasformaciones que estn experimentando las administraciones pblicas en los estados democrticos contemporneos. Transformaciones que estn dando lugar a la emergencia de un nuevo modelo de Estado: el Estado relacional, que plantea un nuevo reparto de roles, tareas y responsabilidades entre Estado, mercado y sociedad civil, distinto al que haba caracterizado al Estado de bienestar. Frente a la complejidad de los problemas sociales y la multiplicidad de actores implicados, el Estado relacional asume que para dar una respuesta efectiva a dichos problemas necesita implicar y conseguir la colaboracin activa de la propia sociedad. En el Estado relacional las administraciones pblicas desempean un papel clave de liderazgo en la articulacin de relaciones de colaboracin entre actores pblicos y privados, relaciones que se sitan en el terreno de la corresponsabilidad. La construccin del Estado relacional representa un desafo importante tanto para el sistema poltico y la forma de hacer poltica como para las administraciones pblicas y para la propia sociedad, cuyas dificultades no deben subestimarse. En ese proceso, el fortalecimiento institucional y gerencial de las administraciones pblicas, as como la paralela potenciacin de una sociedad civil fuerte y autnoma, constituyen aspectos clave.1. Este captulo toma como punto de partida el texto de Xavier Mendoza (1995), Las transformaciones del sector pblico en las democracias avanzadas: del Estado de bienestar al Estado relacional.

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______________________________________ Xavier Mendoza y Alfred Vernis

IntroduccinEn la mayora de pases desarrollados el sector pblico se encuentra inmerso, desde hace aos, en un profundo proceso de cambio. No hay duda de que los programas de modernizacin y reforma administrativa puestos en marcha por los distintos gobiernos durante los aos ochenta y noventa, en un contexto marcado por la mundializacin de la economa y un amplio consenso poltico y social a favor de la estabilidad macroeconmica (y su corolario, el control del gasto pblico), han tenido y estn teniendo importantes implicaciones sobre el tamao, la naturaleza y las formas de actuacin del sector pblico.2 Tras ms de veinte aos de iniciativas y programas de reforma administrativa, las transformaciones experimentadas por las administraciones pblicas muestran ciertas caractersticas comunes que, segn un reciente estudio de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE, 2005), se concretan en las siguientes tendencias: las administraciones pblicas se estn haciendo ms abiertas y transparentes; se centran actualmente mucho ms en los resultados, lo que ha hecho aumentar la planificacin, la rendicin de cuentas y el control; se estn modernizando los sistemas de responsabilidad y control; se han reasignado los recursos y la gestin presupuestaria ha adquirido un rol ms estratgico; se han generalizado los mecanismos de mercado; y, por ltimo, la naturaleza del empleo pblico en los pases de la OCDE est evolucionando significativamente.3 Con todo, y pese a ser muy significativos estos avances, nos encontramos ante un proceso de transformacin en profundidad del sector pblico que est lejos de haber culminado. La cuestin de fondo que se dirime es cul debe ser el rol del Estado en las sociedades democrticas de principios del siglo XXI y, consecuentemente, cules deben ser las capacidades institucionales y organizativas de las administraciones pblicas. A ello vamos a dedicar este captulo.

2. Entre los procesos de reforma y modernizacin administrativa estudiados con ms detalle cabe citar los emprendidos en los aos ochenta en el Reino Unido, Francia, Nueva Zelanda, Australia y los pases nrdicos y en los aos noventa en Estados Unidos, Canad, Chile y Brasil. 3. La OCDE public en septiembre de 2005 el estudio titulado Modernising Government: The Way Forward, que recoge las mejores prcticas de las reformas de las diferentes administraciones pblicas de los pases de la OCDE en los ltimos veinte aos.

El Estado relacional y la transformacin de las administraciones pblicas ______ 39

Un dato central en ese debate es que la nuestra es una sociedad de organizaciones. Existe un amplio acuerdo en que las organizaciones que operan en la sociedad se agrupan en tres sectores: empresas privadas, administraciones pblicas y organizaciones no lucrativas.4 Cuando representamos estos sectores grficamente, lo hacemos de manera que las fronteras entre ellos muestren un espacio de interseccin, pues stas son cada vez menos difanas. En caso contrario, en la figura 1, dnde situaramos, por ejemplo, una escuela concertada sin nimo de lucro cuyos ingresos procedan, en un 90 por 100, de las administraciones pblicas? Dnde situaramos una empresa pblica cuyos ingresos procedan directamente, en un porcentaje superior al 50 por 100, de servicios y productos que vende en el mercado? Dnde situaramos la fundacin de una gran empresa privada? Cada vez es ms difcil establecer fronteras claras entre los tres sectores, entre lo pblico y lo privado, entre organizaciones lucrativas y no lucrativas.FIGURA 1. Las intersecciones entre los tres sectores

Organizaciones no lucrativas (tercer sector)

Empresas privadas (sector empresarial)

1 3 Administraciones pblicas (sector pblico)

2

FUENTE: elaboracin propia.

4. En este libro nos referimos a las organizaciones no lucrativas o sin nimo de lucro utilizando indistintamente las dos denominaciones o sus sinnimas: organizaciones del tercer sector, organizaciones sociales, organizaciones de voluntariado, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales. Para mayor detalle sobre el porqu de estas diferentes denominaciones, vase el captulo 1 de Alfred Vernis et al. (1998).

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Ahora bien, existe otro motivo para dibujar los tres sectores de manera que muestren espacios de interseccin: cada vez con mayor frecuencia se establecen colaboraciones entre organizaciones sin nimo de lucro y administraciones pblicas (espacio 1), entre administraciones pblicas y empresas privadas (espacio 2) y entre las propias administraciones pblicas (espacio 3).5 Adems, las administraciones pblicas no pueden permanecer ajenas a los cambios que se estn dando a nivel local y global, tanto en las organizaciones de la sociedad civil como en las empresas. Sin duda, la modernizacin, crecimiento y transformacin de las organizaciones no lucrativas y los movimientos sociales estn planteando nuevos retos a las administraciones pblicas de todo el mundo. Tambin los plantean las polticas de sostenibilidad y de responsabilidad social de las empresas, tanto multinacionales como Pymes. Todo ello comporta la irrupcin de nuevos actores empresas y ONG, tanto locales como globales en ciertos mbitos de las polticas pblicas, haciendo que la gestin pblica se vuelva ms compleja y expuesta a un continuo cambio.6 Nuestra tesis central (tal y como se muestra en la figura 2) es que el rol que en cada perodo histrico concreto se asigna al Estado guarda relacin con el entorno econmico, social y poltico existente; y que, a su vez, a cada modelo de Estado le corresponde un determinado modelo organizativo de Administracin pblica. Esta perspectiva de anlisis pone de manifiesto que difcilmente podemos llegar a comprender la lgica de las transformaciones del sector pblico si slo nos centramos en los cambios que se producen en su configuracin organizativa. Por el contrario, comprender dichaBresser-Pereira y Cunill (1998) se refieren a estas organizaciones como organizaciones pblicas no estatales. Estos autores prefieren el trmino organizaciones pblicas no estatales porque es ms preciso. La expresin organizaciones no lucrativas o del tercer sector incluye entidades que no estn orientadas directamente al inters pblico. 5. En este captulo no nos proponemos abordar las colaboraciones entre los diferentes niveles de las administraciones pblicas (local, regional, nacional y supranacional). La colaboracin transversal en el seno de los distintos departamentos de una Administracin pblica y entre los diferentes niveles de la Administracin es un aspecto fundamental para la mejora de la gestin pblica, y se analiza en detalle en el captulo 6 de este libro. 6. No es ste un libro sobre gestin de organizaciones no lucrativas o sobre responsabilidad social corporativa. Para profundizar sobre estos temas, vanse Vernis et al. (1998); Vernis et al. (2004); y Josep M. Lozano (2001).


FIGURA 2. Relacin entre el entorno social, el rol del Estado y el modelo organizativo

Entorno social (t0)

Rol del Estado (A)

Modelo organizativo (X)

Entorno social (t1)

Rol del Estado (B)

Modelo organizativo (Y)


lgica exigir, en nuestra opinin, incorporar al anlisis los cambios econmicos, sociales y polticos ms significativos y establecer cmo stos afectan al rol que el Estado desempea en las sociedades democrticas. En la primera parte de este captulo se analiza la evolucin de los modelos de Estado y de los modelos de administracin, y luego se explican algunas claves para comprender la llamada crisis del Estado de bienestar. En la tercera parte se presenta la propuesta del Estado relacional, para a continuacin desarrollar la importancia del fortalecimiento institucional de las administraciones pblicas como condicionante para que el modelo relacional funcione. Termina el captulo con los desafos ms importantes para construir un Estado relacional.

Modelos de Estado y modelos de AdministracinEl Estado liberal y el Estado de bienestar han constituido los dos grandes modelos de referencia en el debate sobre el rol del Estado en las sociedades democrticas. Sin embargo, desde finales de los aos ochenta existe una conciencia creciente de que es preciso encontrar

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nuevos modelos de Estado y de Administracin que permitan hacer frente a los complejos problemas con los que nuestras sociedades se adentran en el siglo XXI. En este sentido, la entrada en crisis del Estado de bienestar nos sita en un punto de inflexin y, por lo tanto, de indeterminacin respecto a cul ser la configuracin del modelo de Estado que le suceda. Una de las opciones posibles corresponde a las propuestas neoliberales orientadas a hacer retroceder las fronteras del Estado, al que se culpa de la prdida de competitividad de las economas occidentales, y a subordinar el rol del Estado al funcionamiento eficiente de los mercados. Una segunda opcin, quiz menos definida en sus propuestas concretas, consiste en la transformacin en profundidad de la lgica de actuacin y de los mecanismos de intervencin del Estado de bienestar, pero manteniendo sus principios inspiradores de universalidad y cohesin social. O dicho en otros trminos: lo que habra entrado en crisis sera la manera en que histricamente se ha construido el Estado de bienestar, pero no la idea misma de una sociedad de bienestar en la que el Estado desempea un papel significativo en la consecucin de sus objetivos centrales. Especialmente en lnea con esta segunda opcin, y tras dos dcadas de intensa experimentacin, creemos que en la actualidad existen elementos suficientes que permiten afirmar la aparicin de un nuevo modelo de Estado, al que hemos denominado Estado relacional. Como modelo que obedece a una realidad emergente, sus caractersticas no estn todava completamente definidas y constituye objeto de debate y discusin. Con todo, creemos que aporta elementos tiles para comprender en qu direccin se estn produciendo algunas de las transformaciones ms significativas del sector pblico de los ltimos aos. En la figura 3 se representa la relacin entre entorno social (entendido de manera amplia), modelo de Estado y modelo de Administracin pblica. As, el Estado liberal de derecho, que nace con la Revolucin francesa, surge estrechamente vinculado al desarrollo del libre mercado. En un primer momento, la proteccin de las libertades econmicas individuales, en especial la libertad de empresa, constituir su ncleo. Posteriormente, el Estado liberal se desarrollar y perfeccionar con la extensin de las libertades cvicas y polticas al conjunto de la poblacin. La tarea bsica del Estado liberal


consistir en garantizar a todos los ciudadanos la igualdad ante la ley en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones. En el plano organizativo, esto se plasmar en la adopcin del modelo burocrtico segn su formulacin weberiana. Por su parte, el Estado de bienestar, que tiene sus orgenes en la Alemania de finales del siglo XIX, se desarrollar de manera notable tras la Segunda Guerra Mundial, gracias a un contexto de fuerte expansin econmica. La voluntad de universalizar el bienestar llevar a que el Estado se convierta en un prestador directo de servicios, encontrando en el modelo gerencial su expresin organizativa. Las propias limitaciones del Estado de bienestar para dar respuesta a las demandas de una sociedad cada vez ms desarrollada, compleja e interdependiente, acentuadas por las presiones derivadas de la internacionalizacin de la economa, ponen de manifiesto la necesidad de replantear las relaciones entre los mbitos pblico y privado, entre Estado y sociedad, dando lugar a la emergencia del Estado relacional.FIGURA 3. Relacin entre el entorno social, el modelo de Estado y el modelo de Administracin pblica

Desarrollo del mercado

Estado liberal de derecho

Modelo burocrtico

Sociedades democrticas en contexto de expansin econmica

Estado de bienestar

Modelo general

Internacionalizacin de la economa

Estado relacional

Modelo de emprendedor social(redes interorganizativas)


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Como veremos ms adelante, el modelo organizativo que corresponde al Estado relacional es el del emprendedor social, capaz de crear y gestionar complejas redes interorganizativas en las que participan tanto organizaciones pblicas como privadas. Ntese que el desarrollo de cada uno de estos modelos de Estado no supone el desplazamiento o sustitucin de los anteriores, sino la superposicin de nuevas tareas y responsabilidades pblicas a las ya existentes. Esto introduce una extraordinaria complejidad en la gestin pblica, no exenta de conflictos y tensiones, derivada de la necesidad de integrar, en el seno de las propias administraciones pblicas, perspectivas y lgicas de actuacin claramente diferentes. Pero antes de adentrarnos en estas cuestiones, que han marcado y seguirn marcando la direccin de las transformaciones del sector pblico en los prximos aos, es preciso comprender cmo se ha llegado a la situacin presente. Para ello analizaremos con detalle las premisas sobre las que se ha basado la construccin del Estado de bienestar, especialmente en los pases europeos, as como las causas de su crisis.

Algunas claves para comprender la crisis del Estado de bienestarPara muchos de los ciudadanos y de los medios de comunicacin europeos, el modelo del Estado de bienestar entr en crisis a finales de los ochenta y principios de los noventa, por la sencilla razn de que no se poda pagar. En nuestra opinin, las autnticas causas de la crisis estn relacionadas con la manera en que histricamente se ha construido el Estado de bienestar y con la nueva realidad econmica internacional, y la incapacidad financiera del Estado es el resultado o expresin de las mismas. Pasemos, pues, al anlisis de dichas causas. El Estado de bienestar nace como un Estado con una clara vocacin intervencionista. La radical separacin entre Estado y sociedad propugnada por el Estado liberal ser fuertemente cuestionada. En primer lugar, porque el supuesto automatismo regulador de la economa en que se basaba el sistema liberal demostr reiteradamente su incapacidad para evitar que se produjeran graves crisis econmicas,


siempre acompaadas de elevados costes sociales. Y en segundo lugar porque la democratizacin de las instituciones polticas comport la exigencia de que la igualdad formal ante la ley tuviera una plena efectividad social y econmica. Tras la Segunda Guerra Mundial se produce, tanto en el plano de los valores colectivos como en el de las ideas, un refuerzo de la legitimidad de la intervencin del Estado en la sociedad. Por una parte, se produce un amplio consenso social en torno a la idea de que es preciso avanzar hacia una sociedad ms justa y que corresponde al Estado garantizar una distribucin ms equitativa de los bienes econmicos y culturales, universalizando el acceso a los mismos. Por otra parte, el xito de las polticas keynesianas, que consiguieron superar uno de los grandes males del sistema capitalista las crisis cclicas de la economa, tendr, en el plano de las ideas, un efecto legitimador de la bondad de la intervencin pblica. Efecto que se ver reforzado, a lo largo de los aos cincuenta, por los trabajos de economistas que, como Paul Samuelson, demostrarn la existencia de fallos del mercado, poniendo de manifiesto que sus mecanismos no son capaces de producir los bienes pblicos de carcter colectivo que toda sociedad precisa para su desarrollo. Como resultado de todo ello, el Estado dejar de limitarse a salvaguardar un sistema supuestamente autorregulado y pasar a regular, de manera decidida, el sistema social. Si consideramos la manera en que se ha construido el Estado de bienestar, podemos constatar que sta ha sido guiada por una serie de premisas, por lo general implcitas, que han condicionado poderosamente las elecciones de poltica pblica y de las prcticas administrativas. En primer lugar se mantiene la separacin de los mbitos pblico y privado, que asumen responsabilidades distintas, si bien a diferencia del Estado liberal no se trata de una separacin estricta, puesto que se otorga una clara primaca al Estado. En esta concepcin, lo pblico, entendido como la bsqueda del inters general, se considera patrimonio exclusivo del Estado. La segunda premisa es la creencia, mantenida durante mucho tiempo, en la bondad intrnseca de la intervencin pblica y en la capacidad del Estado para resolver, por s solo, los diferentes problemas sociales. El Estado de bienestar se ha presentado ante la sociedad

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como un Estado omnipotente, conocedor de los problemas y de sus soluciones, que asume la responsabilidad de resolver casi todos los problemas sociales, que hace suyos. No nos debe extraar, pues, que la autosuficiencia y el paternalismo sean rasgos que se hayan asociado con el Estado de bienestar, que significativamente tambin se ha llamado Estado providencia. La tercera premisa consiste en la conviccin de que la produccin directa por el Estado era y sigue siendo la mejor garanta y la manera ms adecuada de hacer llegar a todos los ciudadanos los bienes considerados socialmente preferentes (como la sanidad, la educacin o la cultura). As, en la mayora de pases europeos, plantear la provisin de un determinado servicio pblico ha significado de manera automtica que su prestacin deba ser realizada por una organizacin pblica. Conviene subrayar que detrs de esta opcin polticoorganizativa, que ha comportado un fuerte crecimiento del empleo pblico, se esconde una clara desconfianza hacia la sociedad civil y el mundo empresarial, a los que, por lo general, no se reconoce la capacidad suficiente para participar en la prestacin de los servicios pblicos o la motivacin adecuada para actuar de acuerdo con los valores que deben regir la actuacin pblica. La consecuencia que se deriva de las premisas anteriores es que la nica manera de dar respuesta a unas necesidades sociales, siempre crecientes, no ser otra que disponiendo cada vez de ms recursos pblicos. Como hace aos observ acertadamente el profesor Fuentes Quintana, para muchos de nuestros polticos gobernar es gastar. Es decir, creer que la capacidad de gobierno depende directa y proporcionalmente del presupuesto que se dispone. No nos debe extraar, pues, que bajo la presin social se produzca una dinmica de expansin continuada del sector pblico, que acumular sin cesar nuevas responsabilidades y tareas, lo que se traducir en un significativo aumento de la participacin del gasto pblico sobre el Producto Interior Bruto (PIB). En el caso espaol, la financiacin de este fuerte crecimiento del gasto pblico (que en 1975 equivala al 25 por 100 del PIB y que en 1995 alcanz el 45 por 100) se realiz, al igual que en otros pases europeos, mediante un sostenido y significativo aumento de la presin fiscal, combinado con el recurso continuado al dficit pblico, lo que comport un fuerte crecimiento de la deuda pblica.


Esta construccin acumulativa e incrementalista del Estado de bienestar slo es viable financieramente y soportable socialmente en un contexto de crecimiento econmico sostenido. As, hasta los aos setenta, el eje de la poltica econmica de los gobiernos socialdemcratas europeos fue favorecer las polticas de crecimiento y de plena ocupacin. Slo as se podan aplicar polticas fuertemente redistributivas que permitiesen aumentar el nivel de bienestar del conjunto de la sociedad y, en especial, de sus capas ms dbiles. Las premisas anteriores, que han presidido la construccin del Estado de bienestar en muchos pases europeos, presentan serias limitaciones que ya a lo largo de la dcada de los ochenta empezaron a hacerse patentes, limitaciones que han acabado provocando la crisis del modelo. Estas limitaciones se traducen en un doble cuestionamiento del Estado de bienestar: por una parte, sobre su viabilidad econmica y, por otra, sobre su eficacia social. En cuanto a la primera cuestin, la viabilidad econmica del Estado de bienestar, resaltar dos hechos que consideramos fundamentales. En primer lugar, el incremento de la presin fiscal tiene un lmite, ms all del cual se corre el riesgo de ruptura del pacto social que subyace al Estado de bienestar, mediante el cual las clases medias y altas aceptan una presin fiscal significativa a cambio de que el Estado garantice la estabilidad social. En este sentido, cabe constatar que en la ltima dcada hemos asistido a la generalizacin de propuestas de reduccin de impuestos directos en los programas electorales de los partidos polticos con opciones de gobierno, en clara respuesta al llamado malestar fiscal de las clases medias. En segundo lugar, la internacionalizacin de la economa constituye un hecho determinante que pone en entredicho, de una manera radical, el incrementalismo caracterstico del Estado de bienestar. La internacionalizacin tiene un significado muy concreto: los niveles de bienestar de una sociedad pasan a depender de manera creciente de la capacidad de su economa para competir en los mercados internacionales. En este nuevo contexto, la actuacin de los poderes pblicos constituye un factor de primer orden en la determinacin tanto del nivel de competitividad internacional de la produccin de un pas como del grado de atractivo que ste puede ofrecer a las empresas internacionales para que se establezcan en su territorio.

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Presionados por esta nueva realidad, los gobiernos se han visto obligados a reorientar las prioridades de la poltica econmica y a redimensionar el sector pblico. As, se produce una renuncia al empleo de polticas artificiales de crecimiento y creacin de empleo a corto plazo, que son reemplazadas por polticas orientadas a la estabilidad macroeconmica y a la mejora de la competitividad, cuyos efectos sobre el crecimiento y el empleo tardan ms en producirse pero son ms duraderos. En el caso europeo, hemos de tener presente las exigencias derivadas de la Unin Econmica y Monetaria, que comportan un estricto control del dficit y del endeudamiento pblico, y que contribuirn poderosamente a poner fin a la dinmica expansiva del gasto pblico de perodos anteriores. El caso espaol es ilustrativo de este cambio de tendencia. As, mientras que en 1995 el gasto pblico alcanz el 45 por 100 del PIB, en el ao 2004 se situ en el 39 por 100. En cuanto a la segunda cuestin, la relativa a la eficacia social, subrayaremos tres crticas que afectan de manera muy directa a las propias bases de legitimidad del Estado de bienestar, es decir, a su capacidad para producir resultados que incrementen el nivel de bienestar de una sociedad.7 El primer aspecto que cabe considerar, tal como ha puesto de manifiesto la OCDE, es la baja receptividad que las organizaciones pblicas tienden a exhibir ante las demandas de los ciudadanos, y que explica la amplia insatisfaccin social existente en la mayora de los pases desarrollados ante el funcionamiento de los servicios pblicos.8 Esta situacin ya haba sido diagnosticada muchos aos antes por la teora de la eleccin pblica (public choice), que tanta influencia poltica y cientfica tuvo hace dos dcadas. En los aos setenta, autores como Buchanan, Tullock o Niskanen pusieron de manifiesto7. En el Estado de bienestar, las bases tradicionales de legitimidad de los poderes pblicos, el principio de legalidad y regularidad procedimental, ya no sern suficientes por s mismas. Para legitimar su actuacin ante la sociedad, el Estado de bienestar deber ser capaz de integrar el principio de legalidad con los principios de eficacia y eficiencia. 8. En su conocido informe La Administracin al servicio del pblico, la OCDE identifica las cuatro caractersticas que definen a una Administracin receptiva: a) que sea comprensible, b) que responda a las necesidades reales de los ciudadanos y los considere como clientes de la Administracin, c) que sea accesible, y d) que estimule una participacin activa. Vase en OECD (1988).


que las organizaciones pblicas, al carecer de los incentivos y las sanciones que proporciona el mercado, no se sienten estimuladas a mejorar la calidad de los servicios que prestan ni a incorporar la perspectiva de los clientes en sus procesos de decisionales y productivos. Adems, al carecer de presiones competitivas, stas tienden a expandirse sin control, buscando slo el beneficio de sus propios miembros. En resumen, estos autores elaboraron una teora de los fallos del gobierno por contraposicin a la teora de los fallos del mercado que cuestionaba abiertamente la supuesta bondad intrnseca de la intervencin pblica y la capacidad de las organizaciones pblicas para ofrecer eficaz y eficientemente los servicios pblicos. Un segundo elemento de crtica a la eficacia del Estado de bienestar es el que seala la desresponsabilizacin que ste crea en la sociedad, fenmeno que se hace ms ostensible en el mbito de las polticas sociales dirigidas a los segmentos ms dbiles de la sociedad. As, se denuncia

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