ensayo. sobre plusvalía wilson arredondo

8/14/2019 ENSAYO. Sobre Plusvalía Wilson Arredondo

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LA PLUSVALIA COMO INSTRUMENTO DE GESTION DELDESARROLLO URBANO

Por: WILSON ARREDONDO SANCHEZ

Participante del Diplomado en Derecho Urbanístico e Inmobiliario.Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia. Medellín, 2009.

INTRODUCCION

Con la expedición de la Ley 388 de 1997, se creo la participación enplusvalías como una herramienta de financiación del desarrollo de laciudad, a fin de que los municipios como entidades territoriales obtenganparticipación de los beneficios económicos que perciben los agentesparticulares, producto de las decisiones y acciones acometidas dentro delos planes de ordenamiento territorial. Esta participación tiene comopropósito reinvertir estos beneficios en proyectos que contribuyan aldesarrollo y calidad de vida de la población del territorio. La participaciónen plusvalías es una herramienta claramente definida y reglamentada porla normatividad vigente, pero muy poco aplicada por las entidadesterritoriales. Este documento, tiene como propósito ilustrar el origen deesta herramienta, el modo de aplicarla, así como identificar los factores a

favor y en contra de este mecanismo de financiación del desarrollo de laciudad, y evaluar algunas experiencias que se conocen sobre el tema enColombia.

1. ORIGEN Y EVOLUCION DE LA PLUSVALIA

El concepto de plusvalía urbana o territorial, entendido como el mayorvalor que adquiere el suelo en virtud de acciones y decisiones públicas,tiene su origen en el articulo 82 de la Constitución Política de Colombia de1991, el cual es ampliamente desarrollado con la expedición de la Ley 388de 1997, que constituye el marco normativo del desarrollo territorial ennuestro país.

Este concepto revoluciono la manera de entender el desarrollo de laciudad, toda vez que trasciende el concepto paternalista de desarrollo enel que la ciudad crece y mejora la calidad de vida de sus pobladores sin laparticipación efectiva del ciudadano. La incorporación del concepto deplusvalía en nuestra legislación, establece una nueva dimensión deldesarrollo territorial, en la cual el ciudadano se convierte en un actorfundamental que percibe en forma pasiva beneficios como el mayor valordel suelo por decisiones y acciones estatales, pero a su vez transfiere una

Cortesía de Wilson Arredondo S.



La Plusvalía como instrumento de gestión del desarrollo urbano 2

parte como aporte a la ciudad, generando una distribución equitativa delos beneficios.

El concepto de plusvalía incorporado en nuestro ordenamiento jurídico,procede de la amplia experiencia de otras naciones como España, con unalarga tradición en la aplicación de esta herramienta de financiación deldesarrollo territorial. Esta basta experiencia, ha demostrado a todas luceslas bondades y beneficios para el desarrollo armónico de la ciudad,sustentada en el principio de la equidad. Bajo este precepto, la ciudaddebe crecer, desarrollarse y elevar la calidad de vida de sus pobladores,reduciendo la marginalidad y la exclusión, recuperando parte del valorsocialmente creado para el beneficio de todos los ciudadanos.

2. LA PLUSVALIA COMO HERRAMIENTA DE FINANCIACION

La recuperación de una parte de la plusvalía generada por la ciudad, se haconstituido para los entes territoriales que la han aplicado en unaherramienta complementaria de gran importancia para obtener losrecursos adicionales que la ciudad requiere para financiar su desarrollo. Ladependencia exclusiva de los tributos tradicionales ante la demandacreciente de servicios se hace insuficiente. Así mismo, la disminuciónprogresiva de las transferencias de la Nación hacia los municipios debido alos cambios normativos que se han producido en los últimos años, estaexigiendo a los entes territoriales explorar nuevas fuentes de financiaciónpara apalancar el desarrollo local.

El impuesto predial que representa un gravamen directo a la propiedadinmobiliaria, es sin duda la principal fuente de recursos tributarios para losmunicipios de Colombia, pero insuficiente para financiar el desarrollo delterritorio. Este tributo tiene limitaciones que no permiten la progresividaddeseada, toda vez que la formación catastral que establece la basegravable tiene en la mayoría de los municipios serias deficiencias que setraducen en muchos casos en pagos inequitativos del tributo. Es el caso degrandes extensiones o latifundios que su avalúo catastral no refleja ni el30% del valor comercial por el que se transan, afectando sensiblemente elvalor de los impuestos que correspondería pagar para mejorar las finanzasmunicipales. A su vez, este tributo es bastante rígido y estático, puesdepende de la actualización de la formación catastral que se realiza cadacinco años, atando la base gravable del impuesto al comportamiento anualdel índice de inflación. Esta situación, conlleva a que el impuesto predialcomo fuente de financiación permanezca casi estático para muchosmunicipios, en contraste con el crecimiento progresivo de las necesidades





de la población y el desplazamiento y expulsión de muchos pobladores delcampo a la ciudad.

A diferencia del impuesto predial, la participación en plusvalía tiene uncarácter dinámico y mas progresivo, pues su ocurrencia y generación estaligada a hechos y decisiones urbanísticas que no tienen una temporalidadrígida, sino que esta ligada a la dinámica social y urbana, y al horizonte deplaneaciòn del desarrollo del territorio que se logre concertar entre elEstado y la ciudadanía. Producto de ello, los recursos necesarios para lafinanciación de proyectos estratégicos pueden obtenerse en periodos detiempo más cortos y en las proporciones que se ajusten al valor de losmismos. La progresividad de la participación en plusvalías, se sustenta enque la contribución de los ciudadanos será siempre proporcional a losbeneficios recibidos, distinto a la tarifa plana del impuesto predial quepermanece casi estática por largos periodos de tiempo, aun percibiendo losciudadanos grandes beneficios.

La participación en plusvalías, se constituye en una fuente adicional degran relevancia para financiar el desarrollo urbano de los municipios ytendrá sin duda un gran protagonismo en los próximos años. Su esencia ygran virtud se sustenta en gravar parte de la riqueza generada por laciudad para el beneficio de todos.

3. FUENTES DE GENERACION DE PLUSVALIA

Entendida la plusvalía como el mayor valor que adquiere el suelo, sin quesu propietario haya hecho nada para lograrlo, sino que este mayor valor seproduce por decisiones, acciones y hechos urbanísticos generados por elEstado, da lugar a lo que la normatividad vigente ha denominado loshechos generadores del efecto plusvalía, en virtud de los cuales esimportante hacer algunas reflexiones.

En primer lugar, la incorporación del suelo rural al suelo de expansiónurbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano cuandose adopta el plan de ordenamiento territorial-P.O.T, constituye unaprimera fuente de generación de plusvalía, toda vez que el suelo adquiereuna nueva vocación de uso y un potencial de desarrollo que no le eraviable bajo la condición rural. La incorporación de suelo rural a la dinámicaurbana y suburbana, conlleva sin duda a la elevación de los precios delsuelo para sus propietarios, generando una riqueza pasiva a favor de unospocos. Una vez se reconoce por la entidad territorial el efecto plusvalía poresta decisión político administrativa, puede recuperar parte de la misma





para el beneficio de todos los ciudadanos. He aquí entonces, una primerafuente de recursos que muchos municipios han dejado escapar, pues lanecesidad de suelo urbanizado y urbanizable ha hecho que las ciudadeshagan importantes esfuerzos e inversiones en infraestructuras parahabilitar suelo que permita ampliar los perímetros urbanos, a fin defacilitar nuevos asentamientos humanos y equipamientos para mejorar lacalidad de vida de miles de ciudadanos expulsados del campo a la ciudad,en un país cada vez mas urbano. Esta incorporación de nuevo suelourbano ha generado una importante riqueza, que en la mayoría de vecesha sido apropiada por unos cuantos particulares sin haber hecho ningúnesfuerzo.

En segundo lugar, el cambio de uso del suelo a uno mas rentable productode la dinámica urbana, constituye otra fuente de generación de plusvalíade gran importancia en las ciudades grandes e intermedias. Esta decisiónpolítico administrativa que conlleva una nueva clasificación de los usos delsuelo, del reordenamiento de la ciudad en zonas en las que puede haberun mayor potencial económico, conduce a la elevación de los precios delsuelo, creando una riqueza adicional en la que la municipalidad puedeapropiarse una parte de ella para el beneficio de todos. La asignación deuso industrial a grandes extensiones de suelo rural; la transformación dezonas residenciales en corredores de comercio y servicios, establecennuevos fenómenos urbanos generadores de plusvalía, en los que muchosmunicipios han actuado pasivamente, enriqueciendo a unos pocos.

En tercer lugar, el mayor aprovechamiento del suelo, ha representado elhecho generador de plusvalía más evidente y dinámico, creador porexcelencia de riqueza debido al acelerado crecimiento de las ciudades. Elotorgamiento de mayores índices de construcción y ocupación y la altadensificación en detrimento de la calidad de vida de la población, haenriquecido unos pocos sin que los municipios hayan percibidoparticipación alguna, exigiéndole por el contrario mas recursos e inversiónpública para construir los equipamientos que compensen los efectosnocivos del proceso de conurbación y mejoren la calidad de vida. Sin duda,la gran mayoría de los municipios y ciudades intermedias queexperimentan un crecimiento constate, en muchos casos con un potencialenorme de suelo urbanizable, han dejado a unos pocos la riquezagenerada por los mayores precios de la propiedad inmobiliaria, gracias alas benévolas decisiones que han otorgado un mayor aprovechamiento delsuelo.

Finalmente, el efecto plusvalía no solo se presenta en los hechosgeneradores antes descritos, sino por la ejecución de grandes obras





públicas que al entrar en servicio elevan de manera significativa losprecios del suelo. Esta es una fuente de generación de ingresos por elefecto plusvalía, que desafortunadamente no ha sido aprovechada por lamayoría de los municipios. Las obras públicas que se ejecutan, algunas degran impacto económico y social como los sistemas de transporte masivo;los grandes equipamientos comunitarios; las infraestructuras quecomunican y acortan distancias, producen a veces a corto plazoincrementos desmesurados en el valor del suelo y en general de lapropiedad inmobiliaria en las áreas de influencia de las grandes obras, sinque el Estado obtenga participación alguna en la riqueza creada para elbeneficio de todos. Si bien en algunas ciudades los pobladores hanaportado a la ejecución de grandes obras mediante el esquema devalorización, el efecto plusvalía de las obras públicas ha sido ignorado,pudiéndose haber obtenido mayores recursos que bajo el esquema devalorización.

4. LA DETERMINACION DEL VALOR DE LA PLUSVALIA

La determinación del efecto plusvalía se sustenta en la determinación delvalor del suelo antes y después del hecho generador, lo cual implica unproceso sistemático de tasación. No solo basta la identificación de loshechos generadores y la delimitaciòn de las zonas donde se pueda crear,sino la concepción de los instrumentos de gestión que permitan surecuperación. A partir de la Ley 388 de 1997 y los desarrollos normativosque existen sobre el tema, las entidades territoriales deben incorporar enla formulación de sus planes de ordenamiento territorial los mecanismosde recuperación de plusvalías. Para el efecto, están a disposición normasde tasación como el decreto reglamentario 1420 de 1998; la Resolución762 de 1998 promulgada por el IGAC, y en especial la Ley 1788 de 2004,que establece los parámetros de tasación del efecto plusvalía.

Es importante destacar que el proceso de tasación para determinar elefecto plusvalía, esta soportado fundamentalmente en los métodos demercado y en el valor residual del suelo una vez se establezca el mejor ymáximo aprovechamiento. Quizás este proceso que reviste ciertacomplejidad, ha desestimulado a muchos municipios a emprenderprocesos de recuperación de plusvalía. No obstante, hoy existen diversasinstituciones que pueden apoyar a las entidades territoriales paraimplantar y desarrollar este proceso, siempre que exista la voluntadpolítica de reconocer la plusvalía como una fuente importante degeneración de recursos para cofinanciar el desarrollo territorial.





5. LIMITACIONES A LA APLICACIÓN DEL COBRO DE LA PLUSVALIA

El hecho de que muy pocas ciudades del país hayan hecho uso efectivo dela recuperación de plusvalías como una fuente adicional de financiación deldesarrollo territorial, deja entrever la existencia de algunas limitacionesque han truncado la aplicación de esta herramienta.

En primer lugar, el conflicto de intereses políticos que surge en el procesode formulación, aprobación y aplicación de los planes de ordenamientoterritorial, toda vez que persiste un generalizado temor de la clase políticay dirigente en establecer nuevos tributos, a fin de no afectar los interesesde grandes terratenientes y rentistas inmobiliarios que ayudan a financiarlas campañas políticas de quienes deben tomar estas decisiones.En segundo lugar, la oposición a la aplicación de esta herramienta quealgunos gremios económicos logran mediante grandes esfuerzos de lobbyen las esferas políticas y administrativas, en los que participaninmobiliarios y constructores que ven diezmada la rentabilidad de susproyectos de llegar a aplicarse la medida.

En tercer lugar, existe sin duda en muchos municipios de Colombia undesconocimiento de la plusvalía como instrumento de gestión yfinanciación del desarrollo territorial, y de las herramientas que la puedendesarrollar. Así mismo, el equivoco concepto de que se trata de unimpuesto mas, desconociendo su esencia y modo de aplicación, ha sidobandera política de muchos para evitar su implantación.

Finalmente, la falta de una adecuada regulación de la plusvalía en laformulación y aprobación de los planes de ordenamiento territorial, hahecho que parezca mas a “un saludo a la bandera” con muchaslimitaciones practicas para aplicarla. Igualmente, los desarrolladoresinmobiliarios y constructores ante una inequitativa distribución de lascargas y beneficios que se imponen por los reguladores urbanos, resultantrasladando el costo del pago de la plusvalía al consumidor final de losproductos inmobiliarios, generando un efecto contrario al espíritu de estaherramienta creada para el beneficio colectivo de la ciudad.

6. ALGUNAS EXPERIENCIAS EXITOSAS

A pesar de que desde la promulgación de la Ley 388 de 1997 mas de diezciudades capitales de Colombia han incorporado en sus planes deordenamiento territorial el concepto de plusvalía como herramienta definanciación, pocas ciudades pueden mostrar resultados efectivos.





Prácticamente la muestra se reduce a ciudades como Bogotá y Pereira queefectivamente están haciendo el cobro de plusvalía, como lo indicanestudios realizados por expertos como Harold Ferney Parra Ortiz.

En el caso de Pereira, el Acuerdo 65 de 2004 del Concejo Municipal,permitió el desarrollo de planes parciales tan importantes como CiudadVictoria, en el que participaron grandes superficies como Almacenes Éxito,generando importantes recursos por concepto de plusvalía, además de unaadecuada repartición de cargas y beneficios. En el caso de Bogotá, conbase en el Acuerdo Distrital 118 de 2003, se facilito el desarrollo desectores tan importantes como el Nuevo Usme, que permitió el cobro de laplusvalía en especie mediante la adquisición de nuevas tierras que elDistrito pudo destinar para el desarrollo de programas de vivienda deinteres social. Estos casos evidencian la efectividad de la herramientacomo instrumento de gestión del suelo y fuente de financiación deldesarrollo territorial, pudiendo replicarse en muchas ciudades del país,siempre que coexista la voluntad política de hacerlo con las herramientas ycriterios para aplicarlo.

CONCLUSIONES

La recuperación de plusvalías urbanas fue concebida desde lapromulgación de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991. Estemarco normativo y conceptual, permitió un desarrollo legislativo de altasignificación como la Ley 388 de 1997 que establece el marco regulatoriodel desarrollo territorial de Colombia. El reconocimiento del efectoplusvalía en el desarrollo de la ciudad y el cobro de una participación,constituye una fuente complementaria de financiación del desarrolloterritorial que los municipios no pueden desestimar, a fin de reducir lasdesigualdades y propender por una mejor distribución de cargas ybeneficios en el crecimiento de la ciudad.

La participación en la plusvalía que genera la ciudad, instituye unaherramienta fiscal de alta progresividad, toda vez que grava la propiedadinmobiliaria en proporción a los beneficios percibidos. Si bien es un tributodirecto que afecta la propiedad raíz, tiene un efecto temporal y másequitativo que otros impuestos permanentes que generan importantesrecursos, pero que no se traducen en hechos urbanos que mejoren lacalidad de vida de los pobladores.

La aplicación de la plusvalía como herramienta de gestión del suelo yfinanciación del desarrollo territorial, depende sensiblemente de la





voluntad política de los gobernantes. Su incorporación a los planes deordenamiento territorial y la efectiva aplicación, debe atravesar una seriede obstáculos en el proceso de formulación, aprobación y ejecución de losplanes de ordenamiento territorial, toda vez que puede ir en contravia deintereses políticos y económicos de quienes tienen poder en las instanciaspolíticas y administrativas. Bajo este precepto, la recuperación de unaparte de las plusvalías que genera la ciudad, debe ser el producto de ungran consenso en el que deberá predominar el interes general sobre elparticular.

BIBLIOGRAFIA

A continuación se relacionan algunos documentos consultados. Presento excusas por noreseñarlos tal como lo exige las Normas Icontec. Varios fueron obtenidos de paginas Web.

Documentos:

• Constitución Política de Colombia de 1991. Fuente: pagina Web Congreso de laRepublica. www.senado.gov.co

• Ley 388 de de 1997. Fuente: Pagina Web Congreso de la Republica.www.senado.gov.co

• Seminario sobre principios y marco general del Sistema Urbanístico Colombiano,realizado en Medellín en el año 2005. Fuente: Documento de la Lonja de PropiedadRaíz de Medellín y Antioquia.

• “Participación en plusvalías Vs la Contribución por valorización”. Documentopresentado por Juan Guillermo Gómez Roldan- Funcionario del Municipio de Medellín,al Seminario sobre Plusvalía organizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín yAntioquia, en marzo de 2005.

• “Calculo del efecto plusvalía”. Documento presentado por Alexander GuerraLeguizamon- Funcionario del Departamento de Catastro de Bogota, al Seminario sobrePlusvalía organizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, en marzode 2005.

• “Las plusvalías y el financiamiento urbano”. Documento presentado por Oscar Borreroal Seminario Internacional de Nuevos Instrumentos de Financiamiento y planificación,organizado por el Instituto Lincoln, Buenos Aires, 2007. Fuente: Pagina Webwww.google.com.co

• “Métodos de avalúo para determinar la plusvalía urbana”. Documento elaborado porOscar Borrero Ochoa. Fuente: Pagina Web www.google.com.co .• “Teoría y realidad de la plusvalía en Colombia”. Documento elaborado por Harold

Ferney Parra Ortiz. Fuente: Pagina Web www.google.com.co • “Las rentas del suelo”. Documento elaborado por Samuel Jaramillo, 2005. Fuente:

Pagina Web www.google.com.co • Memorias del Diplomado en Derecho Urbanístico e Inmobiliario. Documento

suministrado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad deAntioquia. 2009.


ensayo. sobre plusvalía wilson arredondo

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