el sistema institucional de sanidad y calidad...

Estudio del sector rural en Argentina Banco Mundial ARGENTINA

Autores: Ing. Agr. Carmen Vicién con la colaboración del Lic. Federico Alais 1

EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA EN ARGENTINA

Ing. Agr. Carmen Vicién

con la colaboración del Lic. Federico Alais

BUENOS AIRES, ARGENTINA

JUNIO DE 2005



Naturaleza del Informe

Este Informe1 forma parte del Estudio sobre Estrategia para el Sector

Rural en Argentina (Argentina Rural Strategy) elaborado por el Banco Mundial, con la colaboración de la FAO y el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación. Los otros componentes del Estudio son: Comercio Exterior y Agroexportaciones; Riego y Economías Regionales; Expansión de la Frontera Agrícola; Régimen Tributario; Agricultura de Contrato; Pobreza Rural, y Control de plagas en la agricultura.

El Estudio Sectorial estuvo centrado en el crecimiento de la producción

agropecuaria y en la pobreza rural. En cuanto al objetivo de este Informe, se trató de analizar los factores institucionales, sociales y económicos que permiten explicar cómo ha funcionado el sistema de sanidad y calidad agroalimentaria argentino, de manera tal de brindar un marco conceptual para la adecuada comprensión de la realidad, y a partir de las reflexiones surgidas de cada situación estudiada efectuar propuestas hacia el futuro. Para ello se ha recurrido a una serie de estudios de caso, que por sus características permiten abordar diversas problemáticas, que se consideraron fundamentales para el desarrollo económico-social de la Argentina. Cabe aclarar que el análisis no pretende ser exhaustivo.

Los criterios básicos que guiaron nuestro análisis hicieron referencia a cuestiones tales como la nueva representación sectorial en Argentina, el contexto en el cual se desenvuelven las instituciones, el sistema federal de gobierno y las formas de articulación entre las instituciones, la participación social, la tercerización de los servicios, el impacto en la actividad privada de las acciones del Estado, la cuestión del financiamiento institucional, la inserción en el contexto internacional y el ejercicio de la planificación estratégica.

De tal forma, el Informe parte de la presentación de un marco conceptual acerca de los sistemas de sanidad y calidad, para luego hacer una breve descripción del sector agroalimentario argentino y sus recientes transformaciones, así como de la relación entre el comercio y las cuestiones relativas a la sanidad y calidad. Posteriormente, se introduce la discusión acerca de los criterios empleados para el análisis de la institucionalidad en sanidad y calidad y su aplicación a la realidad argentina. En la sección siguiente se efectúa un somero análisis acerca de la situación institucional del Servicio de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, para finalmente, en los capítulos que siguen, centrarse en los estudios de caso seleccionados. Ellos son: la cuestión de la diferenciación por calidad en el complejo triguero, el desafío de construcción de una institucionalidad en la miel, las acciones frente a la amenaza de una enfermedad en la soja, las dificultades para la

1 Este informe fue elaborado bajo la supervisión técnica de la Ing. Agr. Carmen Vicién, quien contó con la colaboración del Lic. Federico Alais en el estudio realizado.



articulación de normas y controles en el caso de la carne en la provincia de Buenos Aires, la sanidad y calidad agroalimentarios, tanto en las provincias de Mendoza y San Juan como en las de Neuquén y Río Negro, el sistema de Bioseguridad Agropecuaria y, finalmente, la legislación e institucionalidad involucrada en los sistemas de calidad y de certificación de sanidad y calidad alimentaria.

Este estudio fue realizado gracias a la colaboración prestada por un gran

número de profesionales de organismos públicos y privados, del ámbito nacional y provincial, quienes brindaron información, conocimiento y experiencia acerca de los diversos temas tratados en el Informe. La fuente principal de información estadística fue la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación. Por otra parte, se ha recurrido a trabajos elaborados en los últimos años, en forma especial por profesionales argentinos, que han servido de soporte en los estudios de caso realizados.

Forman parte de este componente los estudios de casos provinciales que

a continuación se indican, y cuyos principales resultados han sido volcados en este documento.

o La producción de carne bovina en la provincia de Buenos Aires, a cargo del Ing. Agr. Pedro Lavignolle.

o Diagnóstico del Sistema de Sanidad y Calidad Agroalimentaria en las provincias de Mendoza y San Juan, a cargo de la Lic. Silvia Cardarelli.

Asimismo se contó con la participación de la Dra. Morven Mac Lean, quien aportó su visión desde el exterior a las cuestiones sanitarias del país. Su trabajo se centró en la evaluación del impacto de los requerimientos sanitarios en la industria del limón en Tucumán y en la industria de la carne en la provincia de Buenos Aires.

Finalmente, en forma muy especial los autores desean agradecer el tiempo dedicado al intercambio de ideas y ricas discusiones por parte del Ing. Agr. Gustavo Alvarez. Su apoyo nos permitió avanzar en nuestro análisis, incorporando nuevos enfoques.




1. Los sistemas de sanidad y calidad agroalimentaria 2. Los factores de contexto

El sector agroalimentario argentino El comercio y los aspectos ligados a la sanidad y calidad

3. Criterios para el análisis de la institucionalidad de los SSCA La nueva representación sectorial en Argentina El contexto institucional El sistema federal de gobierno Participación o tercerización de los servicios Impacto en la actividad privada La cuestión del financiamiento institucional La relación con el contexto internacional El ejercicio de la planificación estratégica 4. Aspectos institucionales del SENASA Su organización Las misiones y funciones La legislación Los recursos humanos Algunas consideraciones acerca de las debilidades institucionales La propuesta de cambio y fortalecimiento del SENASA

Análisis y conclusiones: hacia una transformación institucional indispensable

5. Algunos estudios de caso complementarios 5.1 La cuestión de la diferenciación de la calidad: el complejo triguero La producción y sus destinos Los cambios en los mercados internacionales Los principales mercados del trigo argentino La industria de la molienda del trigo Las estrategias de diferenciación por calidad Puntos críticos para la concreción efectiva de estrategias de calidad en trigo Análisis y conclusiones: la representación y el conflicto 5.2 El desafío de construir una institucionalidad: el caso de la miel Introducción La producción primaria El consumo Las empresas Las normas

Las exportaciones



La calidad y sanidad, y su vinculación con la comercialización Análisis y conclusiones: la institucionalidad y el desarrollo exportador

5.3 El cultivo de soja: acciones frente a la amenaza de una enfermedad Introducción

La posición de Argentina en el mercado mundial de soja La producción primaria La industria de la molienda de granos oleaginosos El comercio exterior La roya de la soja

Análisis y conclusiones: el desafío de la continuidad en las acciones coordinadas

5.4 Las dificultades de articulación en las normas y controles: la carne vacuna en la provincia de Buenos Aires

Introducción La producción primaria El procesamiento La sanidad ganadera y sus controles en jurisdicción de la provincia de Buenos Aires Problemas de implementación en el ámbito provincial El doble estándar sanitario La visión desde el sector privado Análisis y conclusiones: Un ejemplo de voluntad de articulación

5.5 El sistema de sanidad y calidad agroalimentaria en las provincias de Mendoza y San Juan: similitudes y diferencias

La economía de Mendoza y San Juan Caracterización de las especies comprendidas en el estudio Los principales mercados El marco institucional provincial Algunas recomendaciones Análisis y conclusiones: la importancia de la región y los recursos humanos

5.6 La fruticultura en las Provincias de Río Negro y Neuquén: competitividad y requisitos de sanidad y calidad

Introducción Los mercados de exportación de la Argentina Algunos factores que hacen a la competitividad internacional La cuestión varietal Los requisitos sanitarios y de calidad y su relación con la fragilidad del complejo frutícola El caso de Carpocapsa (Cydia pomonella L.) Una comparación con Chile: la evolución reciente de las exportaciones



Análisis y conclusiones: los acuerdos comerciales de mediano y largo plazo

5.7 Una institucionalidad alternativa: el caso de la Biotecnología Agropecuaria en Argentina

Introducción El sistema de Bioseguridad para el sector agropecuario en Argentina El análisis del impacto sobre las exportaciones: algunos comentarios

Reflexiones acerca del sistema de Bioseguridad en Argentina Análisis y conclusiones: la legitimidad como base para la construcción una institucionalidad

5.8 Legislación e institucionalidad involucrada en los sistemas de calidad y de certificación de sanidad y calidad alimentaria

Consideraciones generales Legislación nacional a partir de la década de los noventa

Instituciones involucradas en los sistemas de certificación de la calidad de los alimentos Análisis y conclusiones: el intento de la modernización normativa e institucional

6. Reflexiones finales

6.1 Conclusiones 6.2 Recomendaciones

ANEXO 1: CUADROS y GRÁFICOS ANEXO 2: ANÁLISIS FODA




1. Los sistemas de sanidad y calidad agroalimentaria

Los efectos nocivos de las enfermedades de los animales y las plantas constituyen uno de los principales problemas de la producción agropecuaria. Su incidencia sobre los costos de producción y su impacto negativo en el comercio exterior, hacen que algunos aspectos de la sanidad agropecuaria adquieran gran importancia en cuanto a la definición de las ventajas comparativas de la producción agropecuaria en el ámbito internacional2.

A la negativa incidencia económica de las enfermedades es necesario sumarle, en el caso de algunas enfermedades de los animales, el riesgo de contagio por parte de los humanos. En general, el Estado ha asumido un papel preponderante en esta área, como consecuencia de la asimetría entre el costo privado del control de las enfermedades y los costos sociales derivados de su incidencia. Por este motivo, el control sanitario es, por su propia naturaleza, un ejemplo clásico de aquellas áreas que requieren algún tipo de actividad pública3.

Evidentemente un tema clave es el relativo a la inocuidad de los alimentos. Los sistemas de registro de enfermedades transmitidas por los alimentos han informado, durante las últimas décadas, aumentos significativos en la incidencia de enfermedades causadas por microorganismos patógenos en los alimentos. Este caso requiere de un enfoque integrado, multidisciplinario y preventivo que involucre a la totalidad de la cadena de producción, procesamiento y distribución de alimentos. En tal sentido la principal tarea del Estado consiste en establecer normas de inocuidad de los alimentos y asegurar que los sistemas internos de control operados por productores, procesadores y comerciantes de alimentos sean los adecuados y se practiquen, de manera que las normas se cumplan4.

2 Piñeiro, M., Martínez Nogueira, R., Trigo, E. Torres, F., Manciana, E. y Echeverría, R. 1999. La institucionalidad en el sector agropecuario de América Latina. Evaluación y propuestas para una reforma institucional. Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible. 3 Piñeiro, M., Martínez Nogueira, R., Trigo, E. Torres, F., Manciana, E. y Echeverría, R. 1999. La institucionalidad en el sector agropecuario de América Latina. Evaluación y propuestas para una reforma institucional. Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible. 4 Slorach, S. 2002. Enfoques integrados para la gestión de inocuidad de los alimentos a lo largo de toda la cadena alimentaria. En: Foro Mundial FAO/OMS de las autoridades de reglamentación sobre inocuidad de los alimentos. Marrakech, Marruecos, 28-30 de enero de 2002.



Por otra parte, la apertura comercial y la creciente importancia de los procesos agroindustriales en la oferta de alimentos ha convertido a la calidad comercial en un tema de gran relevancia. En dicho aspecto el sector público tiene un papel menos dominante, pero sin duda importante, en la promoción y apoyo a las actividades del sector privado y en ciertas acciones que tienen que ver con la imagen del país en su conjunto.

Asimismo, la posibilidad de un efectivo cumplimiento de la normativa sanitaria es una condición central para expandir las oportunidades de comercio exterior. Esta capacidad exige de un sistema institucional que articule la gestión pública con las actividades realizadas por el sector privado, estimulando y posibilitando la participación de este último en aquellas acciones en las que pueda legítimamente hacerlo en beneficio propio.

Al Estado le cabe la responsabilidad de proveer los servicios de sanidad agropecuaria que por su naturaleza sean bienes públicos y, muy especialmente, aquellos dirigidos a proteger la salud del consumidor. La adecuada provisión de estos servicios reclama la existencia de un marco institucional apropiado, la capacidad técnica necesaria y un adecuado nivel de financiamiento.

En la década del noventa Argentina incorporó explícitamente las actividades vinculadas al desarrollo y control de la calidad comercial en el mismo organismo. Esta evolución institucional estuvo dirigida a lograr una mayor agilidad operativa e independencia técnica, una mayor eficacia en la utilización de la infraestructura física como laboratorios e instalaciones cuarentenarias y la jerarquización de las actividades vinculadas a la calidad comercial de los mercados nacionales y como requisito para participar en el mercado internacional.

El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), órgano autárquico y descentralizado que actúa en la jurisdicción de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación, es el encargado, a través de sus diversas Direcciones, de la prevención, control y erradicación de las enfermedades de los animales; de la protección fitosanitaria de los vegetales, incluyendo sus insumos (controlar, detectar, erradicar y prevenir plagas y enfermedades); del control de agroquímicos y productos biológicos; del control higiénico sanitario de los productos para la alimentación humana. Cuenta, además, con una red de laboratorios habilitados y distribuidos en el país.

Este organismo, al integrar todos los aspectos de la sanidad y calidad agropecuaria dentro de un mismo marco organizativo, realizó un importante avance al posibilitar una mayor eficiencia y efectividad en el uso de los recursos disponibles. El logro de la erradicación de la aftosa y el estatus de país libre sin vacunación representaron hitos altamente significativos que son expresión de las capacidades adquiridas por la institución.



Lo sucedido a posteriori, sin embargo, refleja que las transformaciones fueron efectivas en la instalación de capacidades para llevar adelante campañas sanitarias, pero insuficientes para el desarrollo de los sistemas de integrales que hoy demandan los mercados. Estos requerimientos de calidad e inocuidad plantean también la necesidad de convergencia de esfuerzos, mecanismos de participación, desarrollo de visiones centradas en la relevancia comercial de las actividades y muy elevadas capacidades técnicas y de fiscalización. Es así como, en la actualidad la conducción del SENASA está llevando adelante un Plan Estratégico orientado por el propósito de producir el cambio y el fortalecimiento de sus capacidades institucionales5. En tal sentido, las necesarias articulaciones público-privadas, así como el desarrollo de capacidades en los servicios provinciales y municipales, junto a una estrecha colaboración entre diferentes áreas de gobierno presentan aun debilidades que deben ser superadas. Ello supone trabajar en la innovación institucional y organizacional, entender cómo regular las relaciones intersectoriales, con la finalidad de evitar inequidades, evaluar cómo promover las articulaciones en los entramados, y la participación de todos los agentes y sectores en la definición e implementación de las normas, clarificando además lo relativo al financiamiento de las instituciones. Finalmente, está la cuestión interjurisdiccional, clave para lograr la articulación con lo local y la actividad privada. Todo esto requiere compromiso por parte del conjunto de los actores y una clara definición de áreas de acción y de instrumentos6.

5Cambio y Fortalecimiento del SENASA. Lineamientos estratégicos. 2004. 35 p. www.senasa.gov.ar 6 Gutman, G. 2004. Seminario Taller “Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural de la Argentina”. Buenos Aires, 25 y 26 de octubre. Patrocinado por FIDA, BID y Gobierno de Italia, a cargo de RIMISP-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural.



2. Factores de contexto 2.1 El Sector Agroalimentario argentino 2.1.1 La evolución reciente7 El sector agroalimentario argentino ha tenido y tiene una enorme importancia económica y social. En las últimas dos décadas se ha modernizado, incorporando tecnologías y sistemas productivos que lo hacen uno de los más competitivos y eficientes del mundo8.

En cuanto a su evolución reciente, entre los años 1965 y 2000, el Producto Bruto Interno generado por el sector agroalimentario aumentó, en valores constantes, a una tasa de crecimiento anual acumulativa del 2,1 %, ligeramente menor que el promedio de la economía, que en el mismo período fue del 2,5 %.

Los subsectores específicos vinculados al sector agroalimentario (producción primaria e industria) participaron, en el promedio de los años 1999-2000, con el 10,5 % del Producto Bruto Interno. Por otra parte, dentro del sector agroalimentario, la importancia relativa de la producción primaria es mayor que la de la industria alimentaria, aunque la diferencia tiende a reducirse. Con relación al empleo total generado por las cadenas agroalimentarias (en forma de empleo directo e indirecto), en el año 2003, fue de 5.592.300 puestos de trabajo, es decir, un 35, 5 % del empleo total de la economía9. El consumo final de productos del agro y de alimentos y bebidas ha reducido su participación en el valor de la producción del sistema agroalimentario. En 1973 el consumo interno (familias, instituciones y gobierno) de bienes del sector agroalimentario absorbió el 50 % de su producción, mientras que en 1997 se dirigió al consumo interno sólo el 37,3 % del valor de la producción sectorial.

Por el contrario, la participación argentina en las importaciones mundiales de alimentos ha aumentado, llegando al 3 % a fines de la década

7 Basado en Oschatko, E. S. de. 2003. El aporte del sector agroalimentario al crecimiento económico argentino 1965-2000. IICA Oficina en la República Argentina. 8 Piñeiro, M. 2004. Plan estratégico nacional de mediano plazo en ciencia, tecnología e innovación productiva Panel del sector Agroalimentario Documento de base N° 3. 9 Llach, J, Aguirre M. M. y O´Connor, E. 2004. La Generación de Empleo en las Cadenas Agroindustriales. Fundación “Producir Conservando”.



del 90. En conjunto, el sector agroalimentario presenta un coeficiente de exportación muy superior al del resto de las ramas económicas.

A pesar del aumento del valor de las exportaciones, el promedio de todas las exportaciones agroalimentarias no se ha modificado notablemente desde el año 1980. En ese estancamiento ha jugado un papel decisivo el proceso secular de caída de precios de las commodities, puesto que los volúmenes exportados, tanto de los productos primarios como elaborados, han crecido más de dos veces y media entre 1986 y 2000. Las exportaciones de origen agropecuario, primarias y elaboradas, alcanzaban, a fin de la década del 90, un valor cercano a los 13.000 millones de dólares corrientes. De este total, las exportaciones exclusivamente agroalimentarias llegaban a U$S 11.100 millones, integradas por U$S 4.500 millones de productos primarios y alimentos frescos sin elaborar, y U$S 6.600 millones de alimentos elaborados. Cabe añadir que en el año 2004 las exportaciones de origen agropecuario fueron de 18.400 U$S millones.

2.1.2 Las transformaciones en el sistema agroalimentario argentino

En la década pasada, se produjo una acelerada transformación en las modalidades productivas, que permitieron la sucesión de niveles record de producción y productividad, la emergencia de nuevos actores y la creación de redes de articulación mucho más complejas10.

Tal como indican Bisang y Gutman, 200411, “... el dinamismo productivo

responde básicamente a dos razones conjuntas. La incorporación de cambio técnico y la reformulación de la organización de la producción primaria. ... El eje central del desarrollo agropecuario de los noventa consiste en la difusión de un nuevo paquete tecnológico que combina desarrollos genéticos, insumos y equipos, nuevas prácticas agronómicas y nuevos/remozados agentes especializados. ... los productores adoptan y adaptan tempranamente técnicas de producto y proceso internacionales de reciente lanzamiento (semillas transgénicas, siembra directa, doble cultivo), que se suman a la difusión generalizada de otras técnicas ya conocidas en el medio local (uso de fertilizantes y fitosanitarios).”

Este proceso de modernización tuvo un enorme impacto sobre la

producción. Un ejemplo de ello es la triplicación de la producción agregada de cereales y oleaginosas entre la década del 70 y la actualidad. La producción y exportación de aceites –fundamentalmente soja-, pasó a constituir uno de los componentes claves del portafolio de exportaciones. La gran expansión de la

10 Trigo, E., Martínez Nogueira, R. Piñeiro, M. y Manciana, E. 2003. Institucionalidad para la provisión de bienes públicos para reducir la vulnerabilidad en el crecimiento agropecuario de Argentina. Versión preliminar. Banco Interamericano de Desarrollo, BID. 11 Bisang, R. y Gutman, G. 2003. Dinámicas recientes en la producción agroalimentaria Argentina. Revista Encrucijadas N° 21. Febrero 2003



soja no se limitó a su ubicación tradicional en la región pampeana sino que avanzó en algunas provincias del norte, coexistiendo con el gran crecimiento de otros productos no tradicionales como olivos, plantas aromáticas, limones, productos de la horticultura y demás.

El dato más destacado es que cerca del 60 % de las exportaciones de origen agropecuario proviene de sólo dos grandes cadenas: los cereales y las oleaginosas, incluyendo los granos y los derivados industriales (los productos de la industria aceitera y molinera, y de preparados de cereales). Dentro de este gran grupo, el complejo oleaginoso ha crecido fuertemente en participación, mientras que el cerealero la ha disminuido. En parte este cambio representa una tendencia favorable en términos del valor de las exportaciones, puesto que tanto los granos oleaginosos como los aceites son productos de mayor precio que los cereales. En la cadena de cereales, si bien los preparados de cereales, por su mayor valor, podrían aumentar el promedio, no lo logran por el escaso volumen exportado12.

Según Piñeiro, 200413, diversos factores determinan esta especialización

productiva. Entre ellos cabe mencionar a las características de los recursos naturales, la naturaleza de los adelantos tecnológicos disponibles al productor, y la política comercial de los principales países importadores, los cuales a través de los picos arancelarios, que están concentrados en algunos de los productos en los cuales Argentina tiene alta competitividad, y el escalamiento tarifario, que castiga a los productos con mayor valor agregado, inciden fuertemente sobre la rentabilidad relativa de los distintos productos y consecuentemente determinan la composición de la oferta.

La especialización productiva y comercial en unos pocos productos,

representa una debilidad estructural del sistema productivo en el largo plazo. En primer lugar, la especialización productiva tiene, bajo ciertas circunstancias de monocultivo como podría ser el caso de la soja, consecuencias indeseables desde el punto de vista ambiental y genera una mayor vulnerabilidad frente a posibles agentes patógenos. En segundo lugar, la especialización excesiva aumenta la vulnerabilidad de la producción ante variaciones de precios en el mercado internacional y frente a la natural variabilidad de las condiciones climáticas14. Con relación a la industria alimentaria (alimentos, bebidas y tabaco), esta aceleró el crecimiento que presentaba en las décadas anteriores: subieron

12 Oschatko, E. S. de. 2003. El aporte del sector agroalimentario al crecimiento económico argentino 1965-2000. IICA Oficina en la República Argentina. 13 Piñeiro, M. 2004. Plan estratégico nacional de mediano plazo en ciencia, tecnología e innovación productiva Panel del sector Agroalimentario Documento de base N°3. 14 Trigo, E., Martínez Nogueira, R. Piñeiro, M. y Manciana, E. 2003. Institucionalidad para la provisión de bienes públicos para reducir la vulnerabilidad en el crecimiento agropecuario de Argentina. Versión preliminar. Banco Interamericano de Desarrollo, BID.



la producción, la inversión, la productividad y el coeficiente de exportación, y disminuyó el personal ocupado. Al mismo tiempo cambió la estructura empresaria, aumentando el peso relativo de las grandes empresas, y dentro de ellas, de las que tienen capital extranjero. Estas últimas aportaban en el año 2000, un tercio del valor de la producción de la industria alimentaria y mostraban una mayor orientación exportadora que las de capital nacional. Finalmente, cabe recordar lo expresado por Bisang y Gutman, 200415, “…los cambios tecnológicos y productivos impactaron en el modo de organizar la producción primaria a través de nuevas articulaciones de las cadenas alimentarias, en las que las industrias de la alimentación y, crecientemente, las grandes cadenas de distribución minorista de alimentos a través de acuerdos con la industria, establecen normas y estándares de calidad que fluyen –vía contratos- hacia la producción agropecuaria.” “De esta forma, existe un desplazamiento de las capacidades de decisión productiva y tecnológica desde el productor hacia los proveedores de paquete de insumos y los terceristas, por un lado, y hacia las grandes empresas de alimentación y de la distribución, por el otro. En esta lógica cobran tanta relevancia los contratos, los derechos de propiedad de los insumos clave y el acceso a la información y financiación, como la posesión de la tierra y el conocimiento tácito de las operaciones.” 2.1.3 Las exportaciones: mercados y productos16

A pesar del fuerte crecimiento en valores absolutos de los complejos de commodities, también se observa una evolución positiva en otras cadenas que producen alimentos de mayor valor agregado, las cuales han aumentado tanto el valor de sus exportaciones como su participación en el conjunto de las exportaciones de origen agropecuario.

Cabe además mencionar que otras economías fuera de la región pampeana también han sido parte de las transformaciones antes mencionadas, aunque a través de procesos mucho más focalizados. Los más destacados son el sector vitivinícola de Mendoza y San Juan, y la producción y exportación de frutas en general y cítricos en particular (en especial las provincias de Tucumán, Río Negro y Neuquén). No obstante, junto a estos éxitos se han agudizado procesos de deterioro de producciones históricas y de empobrecimiento de productores por pérdida de competitividad, desactualización tecnológica y deficientes articulaciones con los mercados de consumo final17.

15 Bisang, R. y Gutman, G. 2003. Dinámicas recientes en la producción agroalimentaria Argentina. Revista Encrucijadas N° 21. Febrero 2003. 16 Basado en: Oschatko, E. S. de. 2003. El aporte del sector agroalimentario al crecimiento económico argentino 1965-2000. IICA Oficina en la República Argentina. 198 p. 17 Trigo, E., Martínez Nogueira, R., Piñeiro, M. y Manciana, E. (Grupo CEO S.A.). 2003. Institucionalidad para la provisión de bienes públicos para reducir la vulnerabilidad en el crecimiento agropecuario de Argentina. Versión preliminar. Banco Interamericano de Desarrollo, BID.



Lo ocurrido en los últimos años indica una adecuada orientación de la

producción, aunque insuficientemente adaptada a las tendencias de los mercados internacionales. En efecto, en éstos, los alimentos para consumo humano –que son los de productos de mayor valor- y entre ellos, las proteínas animales, frutas y vegetales –los de mayor elasticidad de ingreso- tienen mayor peso que en la Argentina18.

Una mirada más detallada a los datos de las exportaciones permite concluir que existe una gran concentración en los mercados que importan desde Argentina: se trata principalmente de los países del Mercosur y de Chile. En estos países, Argentina participa con el 36 al 42% del total de las importaciones agropecuarias. Esto marca una diferencia con relación al NAFTA, que representa el 15% de las importaciones mundiales, pero donde la participación de argentina sólo alcanza el 2%. Una reflexión similar cabe para el caso de la Unión Europea (42% de las importaciones mundiales), y Japón (10% de las importaciones mundiales), en los cuales Argentina participa con el 1% de dichos mercados19.

Es así como las exportaciones agroalimentarias argentinas tienen cuatro mercados principales: el Mercosur, la Unión Europea, China y Japón, y el resto del mundo representado, crecientemente, por unos pocos países de Asia y el Medio Oriente, que son importantes importadores de cereales y oleaginosas y sus derivados. Los mercados de China y los de algunos otros países de Asia son los de más rápida ampliación, y se espera que sean destinos crecientemente importantes de las exportaciones argentinas. Sin embargo, también es importante notar que este crecimiento presenta una considerable variabilidad en el tiempo dependiendo de las condiciones climáticas y de las hasta ahora cambiantes políticas comerciales de dichos países20.

En la mayoría de los mercados que son importantes para la Argentina sus condiciones estructurales determinan que sean altamente competitivos en precios. Algunas de estas características son las que siguen. Primero, la mayoría de los productos exportados por Argentina muestran una tendencia secular a la baja de precios y el país actúa como tomador de precios (excepto en el caso del girasol). Segundo, en las exportaciones dirigidas a los países del Asia y Medio Oriente, el país enfrenta condiciones altamente competitivas determinadas por la presencia de las exportaciones subsidiadas por parte de los países más industrializados. Tercero, en los mercados de los países desarrollados, como la Unión Europea y Japón, las barreras arancelarias son

18 Oschatko, E. S. de. 2003. El aporte del sector agroalimentario al crecimiento económico argentino 1965-2000. IICA Oficina en la República Argentina. 198 p. 19 Amaya, J. N. y Casamiquela, C. 2003. Cambio y Fortalecimiento del SENASA (Documento de trabajo). 20 Piñeiro, M. 2003. Situación y perspectivas del desarrollo agropecuario en Argentina. FAO. Chile.



muy importantes. El acceso al mercado es posible a través de poder cotizar precios FOB muy bajos, debiendo tener presente el costo de los fletes como consecuencia de las grandes distancias con relación a los centros de consumo21. Otro aspecto que llama la atención es el hecho que, algo menos del 50% de los productos exportados, se destina al consumidor final. La exportación argentina de productos primarios e insumos para alimentos animales representa el 41% del total de las exportaciones agropecuarias del país, y participa con el 19% del comercio argentino hacia el mundo. 2. 2 El comercio y los aspectos ligados a la sanidad y calidad Las producciones agroalimentarias del país sufrieron en la última década una fuerte reestructuración con cambio tecnológico, aumento de escalas y recrudecimiento de la competencia interempresarial. Así se desarrollaron distintos niveles de inserción internacional, según las diferentes cadenas; sin embargo, en términos generales puede mencionarse la existencia de una mayor interconexión entre los mercados externos y los mercados nacionales, con relación a décadas pasadas. El sector se encuentra, entonces, mucho más expuesto a la dinámica de los mercados internacionales, aún en aquellas cadenas orientadas al mercado interno22. Por lo tanto, además de los aspectos cuantitativos de la expansión de la participación en el mercado mundial, debe tenerse en cuenta cuáles son las demandas en términos de productos nuevos o tradicionales, así como de sus especificaciones, sobretodo con relación a la calidad23, sea en sus aspectos sanitarios, organolépticos, nutricionales o de presentación. Los mercados más seguros, aquellos con mayor poder adquisitivo también suelen ser los más exigentes en las características antes mencionadas. A su vez, esos países también buscan proteger su industria nacional, sea por cuestiones de sus políticas de empleo e ingreso, como debido a la presión de los lobbies sectoriales. Esto supone un desafío adicional tanto para el sector productivo como para el exportador y lógicamente para las instituciones oficiales

21 Piñeiro, M. 2004. Plan estratégico nacional de mediano plazo en ciencia, tecnología e innovación productiva Panel del sector Agroalimentario Documento de base N°3. 22 Gutman, G. 2004. Seminario Taller “Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural de la Argentina”. Buenos Aires, 25 y 26 de octubre. Patrocinado por FIDA, BID y Gobierno de Italia, a cargo de RIMISP-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. 23 La calidad, en una acepción restringida, es un atributo del alimento que el productor destaca o desarrolla como estrategia de diferenciación comercial. Se trata de una acción voluntaria, que se traduce en normas y procedimientos y en procesos voluntarios de certificación -frente al cliente o consumidor- del cumplimiento de estas normas o procedimientos. En otras palabras, son acuerdos voluntarios entre productores, fabricantes, usuarios e instituciones públicas, acerca de las características que definen un producto o servicio.



responsables de la sanidad y calidad agroalimentaria24, para garantizar la competitividad sectorial y avalar los esfuerzos en la apertura de mercados. El Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias –el cual hace referencia a la aplicación de reglamentaciones en materia de inocuidad de los alimentos y control sanitario de los animales y vegetales- entró en vigor, junto con el Acuerdo por el cual se establece la Organización Mundial del Comercio, el 1º de enero de 1995. En él se anima a los gobiernos a establecer medidas sanitarias y fitosanitarias nacionales que estén en consonancia con las normas, directrices y recomendaciones internacionales, cuando ellas existan. Por tal motivo, en el último quinquenio las principales discusiones en torno a este Acuerdo se han llevado adelante en el seno de las organizaciones técnicas competentes para la elaboración de estándares internacionales, que a su vez son referentes en materia de comercio: la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), la Organización Mundial de Salud Animal (OIE) y el Codex Alimentarius25. La complejidad en la elaboración de estos estándares, que sirven luego para la armonización de normas entre países, y que a su vez son indirectamente obligatorios por la aplicación del Acuerdo en el marco de la OMC, supone para la Argentina y demás países de la región, esfuerzos suplementarios de sus equipos técnicos para el seguimiento de tales negociaciones. Esto implica disponer de recursos humanos con formación específica en temas muy diversos, y también del financiamiento adecuado para llevar adelante las consultas, elaboración de las propuestas y participación en las múltiples reuniones que tienen lugar en diferentes lugares del mundo.

Durante la última década el mercado de productos agroalimentarios en

los países más desarrollados ha evolucionado en la dirección de exigir mayores y más estrictos estándares de calidad e inocuidad. Estas exigencias se han

24 En los enfoques modernos de la calidad, las empresas consideran conjuntamente los aspectos de sanidad, calidad y eficiencia - este último aspecto entendido como los procesos que permiten asegurar los dos primeros al menor costo posible- para el logro de mayores niveles de competitividad en los mercados mundiales. Desde esta perspectiva, podemos considerar a la calidad bajo diferentes acepciones: Calidad como calidad sanitaria o inocuidad (garantizada por el Estado); Calidad como calidad nutricional (energía y nutrientes); Calidad definida por atributos de valor diferenciadores, por sobre la inocuidad, que distinguen a los productos por características organolépticas y composicionales, por la satisfacción de tradiciones socioculturales (denominación de origen), o de pautas culturales y medioambientales (agricultura orgánica); por los servicios que brinda a los consumidores (conveniencia, cuarta gama) (Gutman, G. 2003 (con la colaboración de Breslin, G.). Estudio de base para la implementación de un sistema de certificación de la calidad y sanidad de la producción agrícola. Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción-Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. 168 p.)

25 Guillén, D. 2004. Problemática fitosanitaria en el comercio mundial. Seminario por un campo sano: ¿Cómo estamos en sanidad agropecuaria? Bolsa de Cereales de Buenos Aires. 29 de abril de 2004.



agudizado a partir de ciertos hechos. Los episodios particulares en la cadena alimentaria de productos cárnicos, en especial la aparición de la BSE o enfermedad de la “vaca loca” en la Unión Europea, la intoxicación con Escherichia coli en un número de países, y la comercialización los Organismos Genéticamente Modificados (OGM), los cuales han generado rechazo en algunos sectores de la población en aquellos países.

Estas exigencias de calidad e inocuidad han llevado al desarrollo de crecientes y más complejas regulaciones comerciales que se aplican en los mercados internos de los países desarrollados y por derivación, a las importaciones de terceros países en dichos mercados.

La importancia de las regulaciones comerciales en el ámbito internacional relativas a cuestiones sanitarias, regulaciones técnicas vinculadas a las así llamadas preocupaciones no comerciales que incluyen, entre otras, trazabilidad, etiquetado, bienestar animal, cuestiones ambientales y las regulaciones vinculadas a la comercialización de los productos OGM (básicamente las políticas que determinan los procedimientos para la autorización de nuevos eventos y la normativa que regula el etiquetado) hace que los mercados internacionales de productos primarios sean mercados crecientemente “administrados” a través de los acuerdos internacionales26. Estos acuerdos dan, en muchos casos, un amplio margen de acción para limitar el acceso a los mercados y es cada vez más evidente que los países desarrollados aplicarán estrictamente las reglamentaciones a su disposición. En este contexto, por su papel en las exportaciones agroalimentarias del país, se inserta la relevancia de los sistemas de sanidad y calidad.

26 Piñeiro, M. 2004. Plan Estratégico Nacional de mediano plazo en Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva - Panel del Sector Agroalimentario. Documento de Base N° 3.



3. Criterios para el análisis de la institucionalidad de los sistemas de sanidad y calidad agroalimentaria27

Las transformaciones en las tecnologías de producción y de proceso, así como los nuevos enfoques en materia de sanidad y de calidad generan problemáticas diferentes a las ya conocidas. A esto se une, a partir de fenómenos sociales o económicos, el surgimiento de formas alternativas de organización de la producción, y de nuevos agentes representativos del sector. Para las instituciones, todo ello implica la necesidad de introducir cambios.

El sistema necesita seguir el paso de las transformaciones; lo cual

supone que deberá ocuparse de la capacitación del personal, la incorporación de personal con formaciones diversas, la creación de áreas que permitan dar respuesta a los cambios, la revisión de los procedimientos internos, la realización de inversiones en equipamiento, la revisión de los marcos normativos y el desarrollo de protocolos de trabajo.

Existe entonces una necesidad básica de anticiparse a los problemas. Algunos, debido a la “temperatura política o económica” del asunto en cuestión, resultan de resolución rápida. Otros, por el contrario, a causa de su escasa relevancia política o económica para la sociedad y el Estado pasan desapercibidos, sin llegar a ser priorizados por el Gobierno.

En este contexto, la historia de las instituciones resulta un aspecto

crucial puesto que determina las posibilidades de permeabilidad al cambio o, por el contrario, su tendencia a la “autoduplicación” del comportamiento de sus miembros. A su vez, existen diferencias entre las instituciones en cuanto a su capacidad de revisión y evaluación. En algunas, el proceso es de carácter sistemático, en otras, ello depende de la iniciativa de líderes eventuales. Por otra parte, la participación social puede ser una característica intrínseca e institucionalizada, con real capacidad decisoria, o estar ausente, o sino resultar una formalidad con mecanismos que sólo garanticen una representación parcial, y hasta de legitimidad viciada por las circunstancias sociales, económicas o políticas.

A continuación se presentan las líneas de análisis, que servirán de marco

conceptual para el estudio de los casos presentados en este documento.

3.1 La nueva representación sectorial en Argentina

27 Alvarez, G. 2003. Algunas reflexiones acerca de la creación de un Instituto de Sanidad y Calidad Agroalimentaria para la provincia de Buenos Aires. Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos Aires. Documento de trabajo.



En la década pasada, el hoy controvertido proceso de modernización y globalización, concretó la disponibilidad de recursos y las posibilidades de acceso a la tecnología.

Estos factores facilitaron una acelerada transformación en las

modalidades productivas y permitieron la sucesión de niveles récord de producción y productividad. Junto con ello, se verificó la emergencia de nuevos actores y la creación de redes de articulación mucho más complejas. En lo tecnológico surgió una creciente dependencia de insumos importados y en lo financiero de capital proveniente de fuera del sector.

En tal contexto, la tradicional estructura de representación sectorial, basada esencialmente en la agrupación de productores que poseen intereses homogéneos en términos de actividad, escala e incluso de grupo social de pertenencia, ha disminuido su efectividad para canalizar algunas demandas. Además, muchas de ellas hoy requieren respuestas no sólo en términos de políticas públicas, sino también -y cada vez más frecuentemente- bajo la forma de iniciativas y articulaciones entre el sector público y el privado, en cuestiones vinculadas a la innovación, a la comercialización, o a la información de mercados.

En escenarios anteriores era frecuente la demanda de un “Estado árbitro” entre los actores que integran, aquello que hoy llamamos cadena o trama de un producto. En los nuevos contextos, las divergencias entre las demandas de las asociaciones representativas de los productores y las de la industria procesadora y productora de alimentos suelen perder intensidad, pues pueden observarse intereses, muchas veces compartidos, frente a los contenidos de las políticas públicas y también en las posiciones con respecto a las negociaciones internacionales. Un ejemplo de ello se encuentra en las cuestiones vinculadas a la sanidad y calidad donde se ve con claridad la necesidad de crear mecanismos capaces de coordinar intereses, resolver problemas y organizar las demandas, que no son propias únicamente de un eslabón de la cadena de negocios.

Existen iniciativas encaminadas a reforzar los atributos empresariales de los productores y a promover mecanismos que permitan resolver necesidades compartidas. El surgimiento de asociaciones como AACREA (Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agropecuaria) o AAPRESID (Asociación Argentina de Productores de Siembra Directa), claramente vinculadas a intereses de tipo tecnológico y, más recientemente, AAPROTRIGO (Asociación Argentina Pro-Trigo), ASAGIR (Asociación Argentina del Girasol), MAIZAR (Maíz Argentino) y ACSOJA (Asociación de la Cadena de la Soja Argentina) que buscan agrupar a todos los intereses vinculados al cultivo y procesamiento del trigo, el girasol, el maíz, y la soja, respectivamente, resultan de la necesidad de crear mecanismos que reflejen los problemas comunes que surgen de las nuevas formas de organización de la producción y comercialización en el sector agroalimentario.



Estas asociaciones –al presente limitadas en su cobertura y en el número de productores involucrados- pueden constituir ámbitos adecuados para elaborar los compromisos y consensos básicos que permitan lograr avances en la generación de valor y competitividad en los mercados internos y externos.

Estas asociaciones, en tanto sujetos colectivos heterogéneos, son lo más cercano a una cadena o una trama de actividad. Una institucionalidad moderna requiere de una adecuada comprensión de la trama y complementar con su enfoque el rol de las Asociaciones Gremiales clásicas que componen hoy los Consejos Directivos o Asesores de las Instituciones Públicas.

La agilidad para la incorporación de estos nuevos sectores de representación, puede llevar a la necesidad de crear múltiples Consejos, sin llegar a la necesidad de introducir modificaciones organizacionales profundas en los organismos. De tal forma, los “consejos consultivos” o similares pueden ser muy útiles en procesos de revisión y reforma institucional.

3.2 El contexto institucional

Los bienes públicos que el Estado produce, sus instituciones, pueden corresponder a concepciones que tuvieron valor en ciertos contextos históricos, pero que no permiten dar respuestas adecuadas frente a situaciones y demandas diferentes. Por eso, como veremos luego, son frecuentes las revisiones y reformas y en su defecto, la parálisis, suele llevar a fracasos, inconsistencias, crisis, desapariciones, o refundaciones.

En tal contexto, la Argentina resulta un país complejo con algunas características comunes a otros países de América Latina y otras menos comunes, aunque con gran arraigo local. Es un país que nace federal, puede decirse que al influjo de los EE.UU., aunque queda bajo una elite gobernante que era unitaria y que la guerra civil no alteró. El autoritarismo y centralismo español de la colonia, completado por la alternancia democracia-gobiernos militares que se sucedió en nuestros países de América Latina por más de cincuenta años, fue consolidando modelos institucionales burocráticos y poco participativos. La influencia libertaria francesa quedó marcando los grandes ideales, aunque no parece reflejarse en otra institución que la educativa.

La mayor parte de las instituciones dedicadas a la sanidad y calidad agroalimentaria en Argentina, reconoce antecedentes de más de un siglo, momento de la consolidación del modelo agroexportador. Simplificando, quizás excesivamente, el proceso de evolución institucional, mostraría refundaciones periódicas que se acercan a los modelos institucionales actuales en ajustes producidos, fundamentalmente, durante los últimos treinta años.

Ese período antecedente no es neutro en Argentina. Coincide con el límite del advenimiento del último gobierno militar y su implícito sesgo autoritario, y con el inicio del primer período de apertura de la economía y de liberalización de los mercados del trabajo y de bienes y servicios. Es además



paradigma del “achicamiento” del Estado y en muchos casos del abandono de ciertas funciones, luego reconocidas como indelegables.

Por otra parte, la debilidad institucional se hace evidente cuando las demandas se hacen más complejas, tanto en lo técnico como en lo organizacional, y cuando, además y en múltiples ocasiones, requieren de capacidad de anticipación para respuestas cada vez más rápidas frente a escenarios cada vez más dinámicos e interrelacionados. La naturaleza de los nuevos problemas requiere de abordajes interdisciplinarios, plataformas tecnológicas de apoyo, interacción entre diferentes actores, políticas más comprehensivas y convergencia de distintas esferas y niveles de gobierno, como son el nacional, el provincial y el local.

Los productores rurales, las empresas vinculadas al procesamiento y comercialización de la producción primaria, los nuevos agentes articuladores de los factores de producción, las nuevas modalidades de prestación de servicios técnicos, están sometidos a diferentes sistemas de reglas, interactúan con diferentes órganos encargados de su implementación y confrontan lógicas institucionales diversas y muchas veces contradictorias. Además debemos tener presente que las instituciones en el ámbito local poseen una representatividad diferente, que en el ámbito nacional.

Los resultados de esta situación son tensiones permanentes, elevados costos de transacción, proliferación de modos informales de operación y transgresiones múltiples a los marcos normativos establecidos.

Todo ello pone de manifiesto la necesidad de establecer mecanismos de concertación y negociación que superen las delimitaciones sectoriales tradicionales, ya que se trata de una agricultura crecientemente compleja, más articulada en función de cadenas de negocios y con mayores diferenciaciones en el territorio.

3.3 El sistema federal de gobierno

Argentina es constitucionalmente un país cuya forma de gobierno es representativa, republicana y federal.

Sin embargo, se percibe que las instituciones no parecerían ser producto de una Nación Federal, ni tampoco estar preparadas para trabajar en el marco de los deberes y derechos que supone un país con ese tipo de organización. Tan arraigado está el pensamiento “unitario” que, muchas de las instituciones nacionales le dieron la espalda al país federal. Es más esa es la formación de muchos de sus intelectuales, que, en algunos diagnósticos, llegan a responsabilizar al sistema federal por la duplicidad de normas, la falta de políticas coordinadas, etc.

En líneas generales, ninguno de los modelos institucionales que se han tomado para este estudio ha tenido una verdadera política federal. Los



Consejos Directivos, Consultivos y de Administración no tienen representación directa de las Provincias. La regionalización de los organismos nacionales no coincide con los límites de los estados provinciales y los pocos que poseen mecanismos de representación suelen manejarse con alternancias o selección forzosa de un representante provincial por cada región.

Muchas de estas regionalizaciones se generaron durante la década del

70. Una de las más conocidas es NOA, NEA, Cuyo, Comahue, Patagonia, Centro, Pampeana, que agrupa 3 o 4 provincias por cada una de ellas.

Algunas excepciones institucionales serían los casos de la ONCCA (Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario) y del INASE (Instituto Nacional de Semillas), donde aparece la interlocución directa con las Provincias.

En el SENASA, el caso a destacar –aunque habría otros en el área vegetales nuevamente el de la lucha contra la aftosa, con la creación de las COPROSA’s (Comisiones Provinciales de Sanidad Animal), ámbitos donde se dio el trabajo conjunto y coordinado entre las diferentes jurisdicciones, entre las diferentes instituciones y con el sector privado. O sea que al interior de la Institución se dio una situación de tratamiento diferencial, igual que la creación y funcionamiento de las Fundaciones (que tienen más que ver con la participación, la descentralización y el control social), sin necesidad que este hecho irradie, por cierto, al total del organismo.

El desafío del caso argentino, parece ser la institucionalización de estos hechos aislados y esporádicos en una nueva organización y concretar así la reforma que acompaña los cambios de contexto posteriores a los ’90.

No puede ignorarse la realidad local. En el nivel local, las provincias y las municipalidades son responsables de la salud pública, incluyendo la supervisión de la inocuidad alimentaria y el cuidado en el cumplimiento de la legislación. Estas jurisdicciones son con frecuencia las primeras en ser notificadas acerca de un problema potencial. Ese lugar de privilegio en un sistema de alarma que tiene el nivel local, no está suficientemente aprovechado. Es necesario generar un sistema basado en el trabajo asociado entre las autoridades del estado nacional, las provinciales, el sector privado y los consumidores, donde se planteen líneas claras de autoridad y de responsabilidad; ello es fundamental en cuestiones como la inocuidad alimentaria.

Si bien deben explorarse todos los modelos exitosos posibles y discutir sus potencialidades y problemas, cabe mencionar el caso de Canadá.

El Canadian Food Safety System presenta una organización en la cual se coordinan las acciones y responsabilidades en el ámbito nacional, provincial y local. Health Canada es responsable de establecer políticas y estándares relacionados con la inocuidad y calidad nutricional de todos los alimentos vendidos en Canadá, y de llevar adelante la supervisión para la detección



temprana y la alarma respectiva. La Canadian Food Inspection Agency se ocupa de hacer cumplir las políticas y estándares establecidos por Health Canada. 3.4 Participación social o tercerización de los Servicios

Se ha debatido profusamente acerca de la necesidad de incrementar el grado de participación de la sociedad civil o sus organizaciones en la ejecución de actividades de las instituciones bajo análisis. Incluso se ha enfatizado en la necesidad de institucionalizar los mecanismos que avanzan a aspectos específicos de la toma de decisiones o la administración de recursos, tal como el caso de las Fundaciones de Aftosa.

Sin embargo, ante la confusión que acarrea el uso indistinto de este concepto con el de tercerización, corresponde aclarar las diferencias.

En términos estrictos y utilizando un lenguaje económico, la participación de las fundaciones administrando recursos y realizando acciones delegadas, estarían protagonizando una tercerización.

Por otro lado, una Certificadora de Producción Orgánica también lo estaría haciendo, aunque las dos acciones no son lo mismo, y la diferencia fundamental parece ser el nivel de lucro que involucra el segundo caso. De hecho se escuchan críticas basadas en el riesgo de afectar en forma diferencial a productores pequeños con escaso margen para pagar los costos de una Certificadora privada, la cual, sin un mecanismo de subsidio o compensación, se constituye en una intermediación para un estrato de productores, definida por la simple delegación de funciones en un proceso de tercerización. Además, no todas las alternativas a la tercerización están en condiciones de ser implementadas en lo inmediato. En particular la propuesta de “autocertificación” por parte de las organizaciones de pequeños productores debería ser discutida en sus aspectos de capacitación, homologación internacional, auditorías y controles externos, etc.

En el caso de las Fundaciones de Aftosa podría llegar a asegurarse que la delegación de funciones desde el Estado hacia una Organización Privada no es responsable de exclusión de ningún agente económico, ni amenaza de ella, aunque existen voces discordantes y de hecho, cuando parecía controlada la aftosa, existió firme voluntad política de los funcionarios a cargo para su desactivación. La crisis se encargaría de revertir este hecho.

Otro aspecto parcialmente debatido es la participación instrumentada en

lo que puede denominarse “política de foros” y que comprende desde los “Consejos Directivos, Asesores, de Administración o Consultivos” hasta los menos institucionalizados y de aparición periódica denominados genéricamente “Foros, Reuniones, Seminarios Taller, etc.”.



En este tema aparecen cuestiones que pueden ser de gran importancia en términos de la democracia interna implícita en esos mecanismos participativos y que deben ser estudiadas. Una de ellas es la desigualdad en la representación, ya que un foro funcionando no es reaseguro de equidad participativa, si los sectores representados no tienen el mismo poder relativo, de tipo económico e incluso político.

Hoy podemos hablar de la “capacidad de lobby” ya que la discusión

acerca del poder, incluye este nivel de influencia, interpretada como lícita y profesionalizada y que adquiere diferentes niveles de influencia de acuerdo a los sectores de que se trate.

La disputa distributiva en el interior de las cadenas o tramas (cómo de

distribuye el ingreso, cómo se fijan los precios y quién controla las disputas) es un ejemplo de la importancia que adquiere la discusión acerca del poder y la que puede reflejarse en los mecanismos de participación.

El surgimiento de nuevos actores, nuevas formas de coordinación,

procesos de inclusión y de exclusión y el surgimiento de algunas formas de institucionalidad privada muy fuerte, juegan un rol importante junto con la institucionalidad pública, y de su articulación final resultará la mayor o menor democracia o equidad participativa.

Aunque, por factores como los mencionados, existan problemas en la

elaboración participada de normas, es ineludible el establecimiento de los mayores y más institucionalizados mecanismos que logren que las normas sean siempre participadas.

Por último un comentario sobre el “encapsulamiento burocrático” y su

carácter de vicio o necesidad. Esto está estrechamente vinculado con los comentarios anteriores y puede entenderse como un movimiento de los sectores públicos involucrados tendiente a la protección de algunos intereses (en particular de sectores débiles o del “bien común”). Sin embargo, debe prestarse especial atención porque con ese objeto explícito puede concretar un encapsulamiento perjudicial. Estos “encapsulamientos” pueden ignorar los intereses privados y culminar afectando negativamente la actividad28. 3.5 Impacto negativo en la actividad privada

La actividad pública o en general las políticas públicas, pueden ocasionar impactos negativos no deseados en la actividad privada. Sin embargo, estos impactos suelen ser más producto de la ausencia surgida al omitir la atención 28 Alvarez, G. 2003. Algunas reflexiones acerca de la creación de un Instituto de Sanidad y Calidad Agroalimentaria para la provincia de Buenos Aires. Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos Aires. Documento de trabajo.



de problemas, que de las acciones derivadas de la ejecución de sus misiones y funciones o de las actividades de su programación.

En algunos pocos casos puede verificarse la realización de acciones ejecutadas como producto de la aplicación de una normativa que ocasiona daño directo sobre el sector de la actividad privada al que va dirigido. Un ejemplo relativamente reciente y que es desarrollado en detalle en uno de los estudios de caso, tiene que ver con la política denominada “Corte por lo Sano” que, en algunos casos, demandó inversiones a plantas frigoríficas que luego de tener que solicitar créditos para llevarlas a cabo no obtuvieron beneficios y no pudieron repagar los compromisos financieros asumidos. Incluso la discontinuación de las políticas, pueden dejar “perdedores” en el camino que son precisamente los que cumplen con la normativa vigente en ese momento.

El daño proveniente de la aplicación de normas, puede asociarse con diferentes estratos de productores y, en ese sentido, con la posibilidad de “quedar afuera del mercado”, al aplicar una norma. Si bien el daño, es claramente señalado por algunos representantes de pequeños productores, otros indican que la posibilidad de inclusión está dada específicamente al ser sujetos de la misma norma. El caso concreto en discusión es la posición respecto al estatus sanitario único. Así, tal como menciona Gutman, 200429 “… otro rasgo que tiene mucho que ver con esta problemática de cómo desarrollar territorios integrados es el dualismo que existe en algunas producciones, en cómo se maneja el tema de la calidad. Diría que innovación y calidad son dos ejes centrales que tienen que reestructurar muchas de las políticas que tenemos en estos momentos. No es necesario que comience a hablar de algunas cadenas en especial, pero el doble estándar y los circuitos marginales existen, y esto es sumamente riesgoso no solamente para la sustentabilidad competitiva de las producciones, sino para la inserción plena y clara de las poblaciones en sistemas eficaces.” No obstante, en algunas producciones la elevación de los estándares de calidad exige un nivel de inversión previa tal, que de hecho excluye a los productores chicos y medianos del mercado internacional30. De todos modos, el planteo del “doble estándar” se vuelve casi una necesidad para la subsistencia de estos productores, aunque ello no debe ser necesariamente asimilado a no

29 Gutman, G. 2004. Seminario Taller “Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural de la Argentina”. Buenos Aires, 25 y 26 de octubre. Patrocinado por FIDA, BID y Gobierno de Italia, a cargo de RIMISP-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. 30 Al respecto, no debe olvidarse que en ciertas ocasiones estos requisitos responden claramente a las exigencias de los consumidores de los países desarrollados y pueden suponer barreras comerciales impuestas desde terceros mercados.



cumplir con los requisitos de inocuidad propiamente dicha, que debe diferenciarse de las cuestiones que hacen a la calidad31. En cuanto a la investigación y desarrollo, el financiamiento de Programas y Proyectos, debería ser priorizado en función de variables como el perfil exportador o la necesidad de adaptación por imposiciones de la demanda. Una priorización incorrecta puede ocasionar daño al productor ya que al no contar con una tecnología, por ejemplo vinculada al cambio varietal, el sector privado podría perder un mercado o no tener la posibilidad de acceder a uno nuevo. Temas como este pueden analizarse con mayor profundidad, al discutir, por ejemplo, el fenómeno del recambio varietal en manzanas. 3.6 La cuestión del financiamiento institucional

o Autarquía financiera y carencias en la presupuestación

En los diagnósticos realizados tanto para las instituciones dedicadas a las áreas de sanidad y calidad, como de ciencia y tecnología, existe la tendencia a recomendar la autarquía financiera, casi como una condición de posibilidad para su adecuado funcionamiento. También suele nombrarse indistintamente esta condición como autonomía, autarquía o autarquía financiera. En primer lugar, sería recomendable adoptar una única y precisa denominación y, en este sentido, conviene repasar qué se entiende al hablar de asignar autarquía. En ese sentido puede decirse que “el que aspira a vivir en condiciones de autarquía, pretende satisfacer todas sus necesidades utilizando tan sólo sus propios recursos. En el caso de un país, por ejemplo, sin acudir a las importaciones ni de bienes finales ni de bienes intermedios. Por ello, la autarquía aspira al autoabastecimiento alimentario y a la autonomía industrial” 32.. Vemos que una institución, por lo tanto, deberá para funcionar utilizar tan sólo sus propios recursos, autoabastecerse, ser autónoma. No es evidente cuáles son los recursos propios. Si los provenientes de un impuesto a las exportaciones lo son, si los recaudados por un servicio otorgado (arancelados) lo son en mayor medida. En realidad, se buscaría más que la autarquía, la autonomía en el marco de una fuente extra-presupuestaria no sometida a los arbitrios de una cuenta única. En resumen, parecería que los recursos no tienen porqué ser estrictamente

31Seminario Taller “Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural de la Argentina”. Buenos Aires, 25 y 26 de octubre. Síntesis de las ponencias y del debate. Patrocinado por FIDA, BID y Gobierno de Italia, a cargo de RIMISP-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. 32 Alvarez, G. 2003. Algunas reflexiones acerca de la creación de un Instituto de Sanidad y Calidad Agroalimentaria para la provincia de Buenos Aires. Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos Aires. Documento de trabajo.



los propios, sino los necesarios a criterio de la institución y la decisión sobre su uso no debe estar supeditada ni en fin, ni en tiempo, ni en forma.

o Presupuesto por Programa

La única limitación al uso discrecional es el Presupuesto por Programa. Siempre, frente a emergencias, queda el recurso de la reasignación de recursos entre partidas presupuestarias, convenientemente autorizado por mecanismos institucionales que incluyan “control social”33. Si en el marco de un mecanismo de “cuenta única” el presupuesto por programa es deseable, en el de la autarquía es requisito de discusión previa, así como de control social luego de la ejecución. Su existencia debería ser ineludible.

3.7 La relación con el contexto internacional

o Realidades Regionales: Participación en la Negociación

Las realidades regionales son, en muchos casos, no sólo base territorial, sino en exclusividad el escenario de la trama o de gran parte de ella y, sin embargo, muchas veces no son tomadas en cuenta a la hora de tomar algunas definiciones. Es claro que esta situación se asocia con los comentarios realizados sobre las particularidades del federalismo en Argentina. Finalmente, el confuso concepto de “región” que en nuestro país, puede ser un conjunto de provincias o una parte de una provincia, no deja de estar siempre asociado con aspectos de la relación Nación-Provincia. Algo similar ocurre con el concepto de “regional”. Se habla de Economías Regionales, por ejemplo, donde en lenguaje coloquial se utiliza “regional” como oposición a “pampeana”, como si la pampeana no fuera una producción regional (propia de una región). Incluso actividades “tradicionales” y “no tradicionales” (esto quizás determinado por su historia exportadora) superponen sus categorías con “pampeanas” y “no pampeanas” o “regionales”.

33 Iacobucci, P. 2003. Propuesta de implementación de un sistema de presupuesto por programas. Proyecto “Apoyo al Programa de Inversiones Agropecuarias de la Provincia de Buenos Aires” FAO TCP/ARG/00676



Un ejemplo representativo de la exclusión en la toma de decisiones de una producción no tradicional/regional, se puso en evidencia al discutir los protocolos de calidad para el Mercosur relativos a frutas y hortalizas. Las organizaciones de productores recurrieron a los gobiernos provinciales para poder incidir desde la región en las decisiones ya casi “tomadas” en el nivel central. Incluso se hizo valer el peso de Buenos Aires, provincia pampeana por excelencia, para incidir en la consulta a sus productores y a otros de economías regionales que tenían en común la producción “no tradicional” de hortalizas y frutas34.

o Anticipación de cambios en sanidad y calidad, con la construcción simultánea de legislación o instituciones que la acompañen La puesta en marcha de áreas institucionales que podrían llamarse genéricamente “observatorios” es imprescindible en sectores que evolucionan al ritmo de las exportaciones y de la variabilidad en la demanda de consumidores de esos mercados. Argentina ha funcionado genéricamente ofreciendo lo que producía y esperando comprador, sin tener demasiado en cuenta los diferenciales de precio que pueden recibirse si exportara lo que los mercados solicitan. Sólo cuando un sector ha entrado en crisis profunda, como fue el caso del sector vitivinícola, pudo observarse un movimiento en conjunto de la cadena o trama que acarreó profundas transformaciones, aún en los mismos actores de la cadena (esto por cierto es un rasgo típico observado en otros casos paradigmáticos: el cambio de agentes económicos en todos los eslabones, incluso entre los productores primarios). Obviamente, la capacidad de anticipación otorga elementos que permiten modificar normativas e incluso la construcción institucional, comenzando por la asignación de recursos para la investigación y desarrollo y otros mecanismos relativos a la sanidad y calidad. Para ello debe existir dinero presupuestario de fácil y rápida reasignación, situación que en Argentina no es frecuente. De ello dependerá en parte lo traumático del cambio. Supongamos que deba encararse un recambio varietal. Quizás sea necesaria una etapa de desarrollo y/o adaptación tecnológica y luego etapas de difusión e incluso de apoyo crediticio para concretarlo. Quizás también resulte indispensable una revisión de los mecanismos de comercialización en términos de la apropiación de las ganancias, en mercados que pueden ser poco transparentes.




El rol de estos “observatorios” incluye el monitoreo de la vulnerabilidad de los sectores. Un sector puede desaparecer, puede empobrecerse, puede generar incluso una crisis de desempleo, si encara por ejemplo una reconversión hacia una actividad menos demandante de empleo. Puede entonces analizarse un entramado de causas y consecuencias que dependen de la evolución de cada nodo o eslabón y de la reacción de orden sistémico que puede afectar incluso a agentes muy lejanos en un análisis lineal. Un cambio varietal, puede afectar a un transportista. Un cambio en la demanda puede generar desempleo o crisis de endeudamiento y terminar afectando al sistema previsional o al sector financiero relacionado. La vulnerabilidad no es una condición estable, puede variar con la variación de factores de contexto, puede cambiar con acumulación de procesos de crisis reiterados o simultáneos. Lo seguro es que si se realiza un análisis continuo y con un marco conceptual adecuado, puede monitorearse la vulnerabilidad y decidir la aplicación en tiempo de medidas correctoras.

o Reconstruir la credibilidad de las Instituciones y en última

instancia del país El SENASA ha perdido parte de su credibilidad internacional. Puede discutirse si mucha o poca y también si la evolución de los acontecimientos da indicios de recuperación de esa imagen pública externa. Sin embargo, nadie puede discutir la ocurrencia de este fenómeno, que se produjo ante el evidente ocultamiento del último brote de aftosa, que tuvo lugar una vez ganado el status de país libre de aftosa sin vacunación. Argentina llevaba un período prolongado sin brotes, no había actividad viral en los muestreos de sangre de los rodeos. Sólo debía mantener algunas decisiones, una de ellas era la vacunación en zonas buffer de los países limítrofes, en particular Paraguay. Esto no se hizo y entraron terneros enfermos. La enfermedad se diseminó y el SENASA creyó que podía controlarla, antes de comunicar el problema a los mercados compradores de carne argentina y perder en el acto el status ganado. Se equivocó y además persistió en el error. Comprometió al Poder Ejecutivo hasta llegar a la palabra del Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos y la del propio Presidente de la Nación. ¿Cómo recuperar la credibilidad? ¿Será necesaria la reforma institucional? ¿Será necesaria la auditoría externa? ¿Cuál es el modelo de gestión más adecuado? No es fácil la respuesta a estos interrogantes



y, seguramente, serán necesarios nuevos estudios de impacto una vez definida la reforma institucional en marcha.

3.8 El ejercicio de la planificación estratégica en diferentes tipos de instituciones: INTA vs. SENASA

El INTA, como institución inspirada en los desarrollos la CEPAL de los ‘50

y los ’60 tiene tradición de planificación y la ejerce. Pero no es sólo esto lo que hace a su vocación y capacidad de planificación. Es la internalización de su propio objeto institucional lo que parece permitirlo.

Es evidentemente más sencillo planificar en tecnología que en sanidad y calidad y una primera diferencia la hace la evidencia de las características y diferencias de los agentes de la cadena o trama.

¿Se puede planificar con agentes económicos dispersos y con poco poder

de negociación? ¿Se puede planificar en el marco de cadenas o tramas caracterizadas por la heterogeneidad de sus componentes en términos de su poder de negociación?

La planificación estratégica culmina con la definición de políticas y

parece que en ciertas instituciones y en determinado contexto ello, inexorablemente, incluirá la intervención del Estado. ¿Qué características asume la planificación participativa si, en definitiva, habrá que arbitrar? Encontraremos ejemplos en que hacerlo es posible, en los que habrá consenso para realizar intervenciones públicas.

Por su lado, la tecnología asume cierta “universalidad” que la hace

asimilable a diversas situaciones de producción. Hoy sabemos que no es tan así, que existen estratos, sistemas de producción, modelos representativos y que no todos requieren y “aceptan” la misma tecnología. Sin embargo continuamos pensando en un sendero tecnológico y planificamos en consecuencia.

En sanidad y calidad, el nivel de inversión aparece más rápida y

nítidamente, la diferencia de los estratos en el mercado surge antes y, por lo menos en parte, la planificación estratégica se hace difícil.

Hoy sabemos que existe la necesidad de cumplir con acuerdos

comerciales, etc. Hoy sabemos que la planificación en sanidad y calidad es indispensable.

Sin embargo, la complejidad de la trama es tan importante y decisiva para planificar tecnología de productos o procesos, como para definir un protocolo de calidad para el acceso a un mercado. La linealidad del sendero tecnológico fue desplazada por el sistema, por el cluster y su multiplicidad de senderos alternativos y superpuestos. Lo mismo sucede en la tecnología, que en un protocolo de sanidad o calidad o en un sistema de trazabilidad o de



certificación. El enfoque sistémico está definitivamente incorporado a la planificación, si se elude puede equivocarse la estrategia y no existe margen para ello35.




4. Aspectos institucionales del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria36

4.1 Su organización

El SENASA es un organismo descentralizado, con autarquía económica, financiera y técnico-administrativa, y dotado de personería jurídica propia, en el ámbito del derecho público y privado, en jurisdicción de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía y Producción de la Nación. La institución está organizada a través de una oficina central, localizada en la ciudad de Buenos Aires y 25 Supervisiones Regionales (incluyendo la Supervisión de la Zona Metropolitana), a las cuales se subordinan 319 oficinas locales. La estructura de conducción superior está constituida por un Presidente, un Vicepresidente y un Consejo de Administración, compuesto por 15 miembros vocales, representando a las entidades de productores agropecuarios, la industria, las Provincias, los trabajadores del SENASA y los consumidores. La conducción del SENASA está a cargo de un Presidente y un Vicepresidente, quienes son responsables de la organización técnica y administrativa, conformada por las siguientes Direcciones y Coordinaciones: Dirección Nacional de Sanidad Animal, Dirección Nacional de Protección Vegetal, Dirección Nacional de Fiscalización Agroalimentaria, Dirección de Laboratorio y Control Técnico, Dirección de Agroquímicos, Productos Farmacológicos y Veterinarios, Dirección Nacional de Coordinación Técnica, Legal y Administrativa, Unidad de Vigilancia Operativa y Coordinación de Relaciones Internacionales e Institucionales.

4.2 Las misiones y funciones

Las acciones que desarrolla el SENASA son las que siguen: Prevenir, diagnosticar, controlar y/o erradicar las enfermedades de los

animales y las de ese origen, transmisibles al hombre, así como las plagas y enfermedades que afecten a los vegetales, implementando y promoviendo la acción sanitaria y fitosanitaria en todo el país. Entender en la fiscalización y certificación de:

a) La sanidad y calidad de los animales y productos, subproductos y derivados de origen animal.

36 Basado en: Amaya, J. N. y Casamiquela, C. 2003. Cambio y Fortalecimiento del SENASA (Documento de trabajo).



b) La sanidad y calidad de vegetales y productos, subproductos y derivados de origen vegetal. c) El desarrollo de acciones preventivas, de control y/o erradicación de plagas agrícolas, enfermedades de los animales y las de ese origen, transmisibles al hombre.

d) La calidad de los productos destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades y/o plagas que afecten la sanidad y la calidad de los animales, vegetales y productos, subproductos o derivados de origen animal y/o vegetal.

e) La calidad de los productos destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades de los animales.

f) Las condiciones y la calidad de los insumos químicos y biológicos, intervinientes en la producción de animales y vegetales, sus productos, subproductos y derivados, tanto para la producción y su elaboración, como para su conservación, envasado, almacenamiento y transporte.

g) Las condiciones de los efluentes y residuos resultantes de los productos destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades y/o plagas.

Emitir las certificaciones que correspondan, tanto en el ámbito nacional como en lo referente a las exportaciones e importaciones. Establecer zonas y/o fronteras epidemiológicas cuando lo requiera la

salvaguarda del patrimonio sanitario animal y/o vegetal, aplicando las medidas necesarias. Adoptar y ejecutar las medidas técnicas apropiadas, inclusive el sacrificio de

animales y/o destrucción de vegetales, para salvaguardar el patrimonio sanitario animal y vegetal. Fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones a las que están sujetas las

personas físicas o jurídicas en actos o situaciones relacionados con el ámbito de su competencia. Registrar, habilitar, clausurar y fiscalizar plantas de procesamiento,

acondicionamiento, almacenamiento, transporte y comercialización de los productos del área de su competencia. Registrar, autorizar o prohibir los agroquímicos.

Generar y proveer información estadística en las materias de competencia

del Organismo.



Fiscalizar y controlar:

a) El cumplimiento de las normas y reglamentos higiénico-sanitarios y de seguridad alimentaria en la producción y faena animal; en los productos, subproductos y derivados de origen animal; en los vegetales, sus partes, subproductos y derivados.

b) El cumplimiento de las normas de uso y comercialización de productos, principios activos, drogas, materias primas y productos biológicos y biotecnológicos, intervinientes o relacionados con la medicina veterinaria y la producción animal, determinando los niveles máximos admisibles de residuos y contaminantes.

c) El cumplimiento de las normas y reglamentos técnicos referidos a la producción, comercialización y uso de los productos agroquímicos, productos y drogas fitoterápicos, biológicos y biotecnológicos, intervinientes o relacionados con la sanidad y la producción vegetal, determinando los niveles máximos admisibles de residuos y contaminantes en los vegetales y sus productos.

Elaborar y proponer las normas técnicas de sanidad y calidad de los animales y vegetales, productos, subproductos y derivados, así como aquellas referidas a los principios activos, productos agroquímicos y/o biológicos.

4.3 La legislación La legislación que norma las actividades del SENASA es la que a continuación se menciona. Ley 3959 (5/10/1900), que trata de la Policía Sanitaria Animal. Ley 4863 (28/9/1905), sobre la Defensa de la Producción Agrícola. Ley 18824 (18/7/69), que dispone sobre el código alimentario argentino y

el Decreto 815 (26/7/99), que establece el Sistema Nacional de Control de Alimentos.

Decreto Ley 3489 (24/3/1958). Decreto 1585 (19/12/1996) que reestructura el SENASA. Ley 16.636/49, y Resolución 350/99, que disponen sobre el Registro de

Agroquímicos y Productos Veterinarios.

4.4 Los recursos humanos La planta de personal abarca cerca de 3.800 empleados (Cuadros Nº 1 y Nº 2). Con relación a la formación del personal cabe indicar que el 33% posee el primario completo; el 5% el secundario incompleto; el 26% el secundario completo y el 36% ha concluido estudios universitarios.



4.5 Algunas consideraciones acerca de las debilidades institucionales

Las debilidades institucionales se manifiestan en diversos planos y afectan a diversos actores económico-sociales. Con propósitos meramente analíticos, pueden señalarse: problemas en el diseño de la organización, y deficiencias en las capacidades de acción. El problema central consiste en que se dan respuestas insuficientes a las nuevas demandas de los mercados en materia de calidad e inocuidad. En gran parte, ello guarda relación con la inexistencia de un área responsable de la planificación estratégica, de la prospección de tendencias, movimientos y cambios mundiales, de la generación y del estudio e interpretación de escenarios, y de la elaboración de un plan estratégico para la institución.

Por otro lado, debe resaltarse la brecha observada entre los procesos organizacionales e institucionales, y los procesos técnicos. La organización institucional no avanzó ni acompañó el desarrollo de los procesos técnicos, los cuales se fueron modernizando y adecuándose debido a la presión de los mercados mundiales. De ello surge que la concepción y el desarrollo de los procesos técnicos son los aspectos más sólidos de la institución, sea por la formación y experiencia de su personal como por la comprensión de la misión institucional de apoyar la actividad privada, garantizando la sanidad y calidad de los productos agroalimentarios, y manteniendo además un adecuado estado sanitario en el ambiente productivo. A pesar de la relativa adecuación del marco regulatorio y de la interiorización de los reglamentos consensuados en el ámbito internacional, a lo cual se suma el trabajo de recopilación de la legislación relativa a la temática de la sanidad, aún existe una dispersión de normativas desarrolladas durante los últimos cien años. Desde el punto de vista de la eficiencia funcional, de la garantía de la correcta concordancia con los reglamentos internacionales y de la facilidad de armonización en los bloques económicos, el establecimiento de códigos que recopilen la legislación, facilitando el acceso, las operaciones y las negociaciones internas y externas, resulta de fundamental importancia. El mayor problema que enfrenta el área técnica es el doble estándar, en otras palabras, las diferencias normativas existentes entre el control ejercido en los productos para consumo interno y aquello destinado al mercado externo; aspecto comentado en el capítulo anterior, que será además revisado en algunos de los estudios de caso considerados en este documento. Por otra parte, la existencia de mecanismos formales de control institucional resulta en este tipo de instituciones una garantía adicional que se confiere a los clientes que pagan por los servicios sanitarios, a los consumidores que basan sus decisiones de consumo en el aval del SENASA, a



las políticas de salud pública y de preservación ambiental y significa una señal clara hacia el mercado en el sentido que la organización no tolera desvíos en la aplicación de las normativas técnicas. El SENASA posee algunos de los instrumentos necesarios para el control institucional. Sin embargo, constituye una decisión de política institucional y administrativa el incorporar nuevas formas de control y reforzar las que existen actualmente, con el fin de corregir los potenciales desvíos de conducta que impacten en los procesos técnicos. En cuanto a los recursos humanos cabe mencionar la falta de adecuación cuantitativa, con deficiencias de personal técnico y paratécnico. A su vez, es destacado el desbalance geográfico con relación a la distribución de personal. Un aspecto preocupante es el elevado índice de concentración de empleados elegibles para jubilación en el curso de la presente década. Se estima que la edad media del personal del SENASA supera los 50 años de edad. El tema de la capacitación es uno de los puntos más sensibles de la adecuación institucional de las organizaciones sanitarias. Los cambios ocurridos en los últimos 15 años imponen una estrategia permanente de calificación de los recursos humanos de las organizaciones, así como a todos los componentes del sistema de sanidad y calidad, lo cual incluye otras instituciones en jurisdicción nacional, provincial y municipal, tanto en la órbita estatal como en la privada, incluyendo las empresas involucradas. El aspecto central consiste en la existencia de programas permanentes y efectivos de capacitación. Por otra parte, resulta necesario lograr una mejora en la accesibilidad a los servicios, un ajuste más estrecho a la demanda, una racionalización de los servicios, y de la aplicación y uso de los recursos y, en particular, una coordinación más coherente con relación a los temas institucionales, legales, técnicos, políticos y operacionales. Al respecto, existen diferencias entre las diferentes Direcciones en cuanto a las formas adoptadas y las capacidades para el logro de coordinaciones institucionales, jurisdiccionales, organizacionales y operativas efectivas. En algunos casos la forma de organización del trabajo ha posibilitado a ciertas áreas superar limitaciones institucionales, tales como la escasez de personal -profesionales, técnicos o auxiliares-, los déficits y la irregularidad presupuestaria, además de todas las dificultades burocráticas comunes al sector público, que no permiten la agilidad y la flexibilidad tan necesarias en los servicios de sanidad. Aunque las diferentes Direcciones muestren su preocupación en aspectos tales como la descentralización, coordinación, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, en cuestiones de orden organizativo, excepción hecha a ciertas Direcciones, se observan dificultades de coordinación con las instituciones sectoriales. La información relevada da cuenta que la informatización está implementada en forma parcial y no está sistematizada, contando además con



bajo acceso a Internet. Este resulta uno de los puntos débiles de la organización puesto que no existe un sistema rápido, eficiente, confiable y que pueda accionarse a todo instante y garantice la diseminación de la información a todos los puntos de la organización. En lo relativo a la definición de la identidad de la institución se observa falta de unificación de criterios en las distintas presentaciones de la imagen institucional: material de presentación, posters, papelería, apariciones en los medios de difusión, página web, entre otras. Las deficiencias institucionales de planificación estratégica, de comunicación, de identidad corporativa, de atención al cliente son las más evidentes, y se complementan con la necesidad de mejora en otros aspectos tales como la estructura de personal, la definición de mecanismos de financiamiento, la capacitación, la adecuación del marco legal y el control y certificación institucional.

Para una mejor comprensión de la situación antes descripta, se detallan en el ANEXO correspondiente las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de la institución. 4.6 La propuesta de cambio y fortalecimiento del SENASA37 En el documento “Cambio y fortalecimiento del SENASA” se definen los lineamientos estratégicos que la conducción de la institución propone para la misma. Las definiciones expresadas resultan de gran interés en este análisis, por lo cual a continuación resumimos algunos de los aspectos que a nuestro entender parecen centrales.

El SENASA deberá focalizarse en las actividades que le son sustantivas e indelegables, liderando el aseguramiento de la sanidad, calidad e inocuidad de animales, vegetales y productos agroalimentarios. Para ello, podrá transferir a otros actores públicos o privados las acciones operativas que las normas y acuerdos internacionales permitan, reservándose las funciones de normar, auditar, certificar y ejercer acción directa en la indelegable y estratégico.

El propósito de este cambio institucional consiste en crear las condiciones internas necesarias para la adecuación del SENASA a los nuevos requisitos y desafíos, de tal modo que puedan ofrecerse a los consumidores de los mercados internos e internacionales las garantías sanitarias y de calidad que se requieren, validadas científicamente y amparadas en documentación acreditable.

37 Cambio y Fortalecimiento del SENASA. Lineamientos estratégicos. 2004. 35 p. www.senasa.gov.ar y Plan estratégico para el cambio y fortalecimiento del SENASA. 2004. www.senasa.gov.ar



La adecuación de las referidas condiciones institucionales pasa por dos ejes fundamentales:

• Actualización técnica y metodológica.

• Rediseño institucional.

El rediseño del organismo deberá considerar que la producción agropecuaria desde sus orígenes es alimento en vías de transformación y que la sanidad en cada punto minimiza los riesgos y ahorra recursos de utilización obligada en pasos ulteriores de la cadena en pos de obtener el objetivo primordial de la salud pública. El Estado deberá ser tan cuidadoso con la inocuidad y calidad de los alimentos que destina a sus ciudadanos como con la que garantiza al resto del mundo. Los habitantes de todo el país deben gozar de condiciones básicas higiénico-sanitarias sin diferencias municipales, provinciales, nacionales o internacionales.

Entre los cambios hacia fuera el objetivo es profundizar la corresponsabilidad de los actores de la cadena. Se trata que toda la cadena agroalimentaria asuma responsabilidades, involucrando desde el productor agropecuario hasta el consumidor, considerando a la industria, distribuidores, transportistas y autoridades sanitarias y de control. Un sistema de estas características es indispensable para satisfacer los mercados internos y para asegurar la competitividad internacional de las exportaciones argentinas.

El SENASA posee funciones propias, delegables e indelegables, y otras que comparte con otras jurisdicciones, como son los gobiernos provinciales y municipales. Para las funciones a las que concurren más de una jurisdicción es necesario profundizar y clarificar las modalidades de relacionamiento. La celebración de acuerdos que establezcan claramente los límites de las responsabilidades de cada parte, pareciera ser la manera más adecuada. Para aquellas responsabilidades que no son compartidas, se hace necesario que desde la perspectiva de los acuerdos internacionales se identifiquen las funciones de exclusiva responsabilidad e implementación directa por parte del SENASA, y analizar la viabilidad de delegar aquellas que no presenten inhibiciones, a través de acuerdos explícitos con otras jurisdicciones gubernamentales.

Resulta también necesario evaluar la posibilidad de delegación en instituciones intermedias, en empresas privadas de certificación, y en los propios productores de materias primas y alimentos, como una vía adicional de potenciar capacidades de control. Ello podría llevarse a cabo mediante delegaciones y/o acreditaciones específicas.

Esto supone la necesidad de establecer cambios sustanciales en la metodología, normativas y responsabilidades del sector privado y de los organismos del Estado intervinientes en la producción y control de los alimentos que se comercializan en la Argentina, con el fin de lograr un



incremento de las garantías higiénico-sanitarias, la equidad de las transacciones comerciales y la protección del consumidor.

En cuanto a los cambios hacia adentro de la institución los aspectos centrales sobre los cuales debería actuarse son: la estabilidad institucional, la descentralización operativa, la gestión de la información y la comunicación, la capacitación, la planificación estratégica, la adecuación del marco legal y el control y certificación institucional.

En el marco de los cambios institucionales del SENASA, la regionalización operativa posee como lógica el brindar mayor agilidad con autonomía administrativa y de operaciones, acordes a una planificación previa y a coordinaciones en todos los niveles. Una organización descentralizada regionalmente presupone ventajas referidas a mejoras en la accesibilidad a los servicios, un ajuste más estrecho a la demanda, una eficientización en los servicios y de la aplicación y uso de los recursos.

Se considera que el nivel central con responsabilidad nacional cumplirá funciones de normar, orientar, capacitar y auditar, en tanto que el grueso de las operaciones se efectuará de manera descentralizada. El objetivo de la descentralización es racionalizar las operaciones sanitarias, propiciando mejores oportunidades de coordinación con otros entes estatales y privados, aproximando el servicio a los clientes en el interior del país y facilitando a la oficina central dedicarse a las tareas de planificación, definición de estrategias, normatización, auditoría y capacitación.

Es una condición necesaria el establecimiento de acuerdos institucionales formales que hagan posible el cumplimiento de las actividades. Estos acuerdos deben garantizar el aseguramiento de los recursos necesarios al margen de las contingencias políticas o presupuestarias.

La delegación deberá ser consecuencia de la fortaleza y no de la debilidad del organismo. La delegación debería implementarse cuando el organismo de referencia presente solidez y no cuando exista una situación imposible de manejar por falta de recursos.

La concreción de los cambios que se plantean depende fundamentalmente de tres campos de aplicación:

1. Organizacional: un diseño funcional a las demandas actuales y futuras, y con la interdependencia de áreas que permita la actualización permanente en relación con las respuestas institucionales.

2. Regulatorio: adecuación del marco normativo nacional, teniendo en

cuenta acuerdos y normas internacionales.



3. Tecnológico: en relación con los métodos de diagnóstico, vigilancia, control, información y comunicación, es preciso adaptarlos a las demandas actuales.

4.7 Análisis y conclusiones: hacia una transformación institucional indispensable

No puede afirmarse que la representación sectorial esté ausente en el SENASA. De hecho depende del producto que se considere y de la circunstancia que se analice. El caso del control de la aftosa, mediante el uso de la vacuna oleosa, no hubiera sido posible sin la participación de los productores y casi nos atreveríamos a plantear sin la de la cadena o trama de la carne para exportación. Las “Fundaciones de Lucha contra la Aftosa”, llamadas así por la forma legal asumida para su operatividad, fueron en realidad fundacionales en términos institucionales.

Este ejemplo será desarrollado en un estudio de caso provincial con mayor extensión y justificación, sin embargo, no podemos en esta sección dejar de plantear este fenómeno de aparición, salida y nueva aparición de las fundaciones y con ellas del sector privado, acompañando al Estado en la ejecución de políticas y en la administración de recursos. Parece casi obvio que en este caso es la necesidad la que lleva a la transformación de la institucionalidad y a la participación de la nueva representación sectorial en un ente público. Quizás un elemento a tener en cuenta es el carácter local de la representatividad de las fundaciones, que caracteriza, sin duda, otro problema de las formas de representación. Las entidades representativas clásicas tienden a tener formas representativas centralizadas, si bien existen en muchas de ellas instancias colegiadas regionales. La Representación Central es la que justamente las habilita para participar en Consejos Asesores o Consultivos de orden nacional. Las particularidades del caso de las fundaciones lo hacen casi único, aunque otras “nuevas instituciones” también participan.

De hecho AAPROTRIGO, interactúa con SENASA en términos de entidad responsable de la normas de calidad del Trigo en el ámbito que la SAGPyA generó al poner en marcha el Programa Nacional de Calidad de Trigo y, seguramente, algo similar pero en el área de la sanidad vegetal, sucederá al plantear el tema de la “roya de la soja” con la recientemente creada ACSOJA. Estos casos hablarían de instituciones de cadena o trama, aunque con representación de tipo central. El nivel de conflictividad en la relación de la institución pública con la representativa de la cadena, depende de cada caso, de cada tipo de institución, de la etapa histórica de cada una de ellas, de los intereses en juego, de los agentes involucrados.

Cambios como los enunciados se dieron coexistiendo con un Consejo de Administración del SENASA, donde la representación es de las entidades tradicionales de productores, y ello, sin conflicto aparente.

Quizás este sea el mejor camino. Los intereses generales propios de grupos de productores homogéneos en la dotación de recursos y la ubicación en los mercados, sin duda, existen. Y ello independientemente del producto



que ocupe el principal lugar en su canasta productiva. Por otro lado los intereses propios de cada cadena o trama los hacen ocupar posiciones distintas y sus intereses pueden variar. Sólo basta pensar en un productor mediano, mixto, ubicado en la zona núcleo maicera/sojera, que produce trigo, soja, ganadería de invernada y miel. ¿Cuál es su institución representativa? ¿Ante quién llevará su planteo de reclamo por la aftosa y su control? ¿Ante quién por el tema miel, su precio o la pérdida de mercados?

¿Podríamos decir entonces que el SENASA es una institución moderna que ya protagonizó su refundación y que la nueva institucionalidad representativa está incorporada a su funcionamiento? La respuesta es que existen indicios fuertes de ello o señales evidentes de comienzos de cambios.

Pero, también puede afirmarse que existen otros casos en que el sistema no funcionó bien. Recientemente hubo una evidencia de descoordinación con organizaciones representativas de las cadenas hortícolas, en ocasión de la aprobación de protocolos de calidad para la exportación. En esa situación muchas de las principales regiones exportadoras estaban ausentes; la representatividad era “asumida” por los técnicos de la institución y los productores llegaron a pedir ayuda a los Gobiernos Provinciales para hacer llegar su voz a los niveles decisorios de la SAGPyA38.

Otro factor aparece aquí con relativa claridad: la importancia de la cadena. Lo cual podría generalizarse con la denominación de la importancia o “temperatura” política que el problema o cuestión a dirimir asume para el sector, para el Estado en su relación con el exterior en relaciones bilaterales o con bloques regionales, o en su máxima manifestación en la sociedad.

No es lo mismo que estén en peligro las exportaciones de soja por un problema de calidad o de sanidad, para el propio complejo sojero, para las entidades representativas tradicionales, para los ingresos de Municipios del interior, para la gobernabilidad y la sociedad nacional que depende de los ingresos del sector para financiar hasta los planes sociales, para las empresas productoras de semillas o agroquímicos, frente a otro tema como el protocolo de exportaciones de tomate, del que depende un puñado de productores y algunas externalidades difíciles de mensurar.

A su vez, resulta complejo reconstruir los varios momentos históricos que fueron delineando la conformación institucional del SENASA.

Algunas definiciones ayudarán a comprender características que surgen

en su accionar. En principio, el SENASA fue creado para encarar el tema de la sanidad animal, más específicamente de las enfermedades del ganado bovino en la pampa húmeda, fundamentalmente de la aftosa y visualizando su importancia en términos de su impacto sobre las exportaciones. Viendo la situación de hoy, diríamos que esta “marca” de hace más de un siglo no está desactualizada.




Luego aparecen otras marcas, vinculadas con la necesidad de legalidad

frente a terceros países, con la modernidad de los ’60, etc. Más tarde, surge el fin del intervencionismo, la desregulación y la consecuente desaparición de las Juntas Nacionales de Granos y Carnes, encargadas de regular los mercados. Esas estructuras no desaparecieron se fundieron en la SAGPyA, el SENASA y el IASCAV (Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal). Pues sí cabe destacar que la sanidad y calidad vegetales tuvieron un organismo propio, el IASCAV, creado en la primer reforma de los ’9039. Esta división sería de corta duración, en la segunda reforma de los ’90, el SENASA se transforma de Servicio Nacional de Sanidad Animal, en Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria y se suman improntas, destinos y marcas históricas, que por sí solas reclaman la reforma, la refundación. A ello se suma la demanda federal, la exigencia descentralizadora, la participación en la ejecución de acciones y la administración de recursos.

La participación del sector privado en las acciones resulta paradójica, y muestra además la capacidad de autocrítica y cambio de una institución, a veces, sorprendente. Esa institución surgida de instituciones superpuestas, con algunos rasgos autoritarios, a veces sin demasiada voluntad descentralizadora, ni participativa, sabe sobrevivir, crea anticuerpos, aunque luego parece desecharlos al desaparecer el peligro, y conserva la capacidad de recuperarlos si el peligro reaparece.

Quizás le falte sintonía fina, requiera de mayor dosis de acercamiento hacia los sectores menos representativos. Quizás esté sobredimensionado y se haya manejado más con hombres providenciales que con transformaciones organizativas, pero tiene capacidad de impulsar cambios.

39 Varios temas quedaron pendientes en aquella reforma del Estado, la jerarquización del tratamiento de los temas ligados a la calidad, a los sistemas de información, al seguimiento e información sobre mercados. Temas que no son todos de incumbencia del SENASA, pues evidentemente varios de ellos entran en la órbita de la SAGPYA.



5. Algunos estudios de caso complementarios 5.1 La cuestión de la diferenciación de la calidad: el complejo triguero 5.1.1 La producción y sus destinos La Argentina es un histórico productor y exportador de trigo. A lo largo de los años ha comercializado este cereal con los principales países importadores del mundo, cobrando relevancia en los períodos de las Guerras Mundiales. En tal sentido, quizás sea el cultivo más antiguo y tradicional del país. El trigo representa el 38% del área con cereales y el 17% de la producción granaria del país, resultando el tercer cultivo más sembrado en Argentina, luego de la soja y el maíz. La producción de este cereal se lleva a cabo en 13 provincias. La región pampeana, que resulta la de mayor área cultivada, y abarca las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, La Pampa y Entre Ríos, representa el 91% de la superficie total del cultivo y el 93% de la producción. En la época en la cual Argentina era conocida como el granero del mundo, la participación en el mercado mundial era del 25% (1930). Con posterioridad, a consecuencia de los cambios ocurridos en el mercado, después de las guerras mundiales, Argentina pasó a ocupar un lugar no tan destacado en materia de volúmenes comercializados y calidad de la producción. En las décadas del 70 y 80 el trigo deja de ser motor de la producción granaria del país. Por tal motivo, diferentes analistas hablan de la transformación de un país cerealero, en otro productor de oleaginosas. En la década del 90, el trigo experimentó un crecimiento en el área sembrada, lo cual se unió al logro de mayores rendimientos, especialmente como resultado de la incorporación de nuevas tecnologías, acompañando lo ocurrido con la producción agrícola en general. No obstante ello, a medida que transcurre esa década y comienza el siglo XXI, se observa un estancamiento de la producción, dándose una brecha con relación a otros cultivos (Gráficos Nº 1 y 2). Dados los hábitos alimentarios de la población, el consumo per capita alcanza niveles elevados (superiores a los 100 kg/hab/año). La panificación es sin duda la modalidad más importante de consumo de trigo, representando 78 kg/hab/año. Debido a la relativamente inelástica demanda interna de harina de trigo, y al lento crecimiento de la población, el consumo doméstico de harina se ha mantenido bastante estable en los últimos años, rondando entre 4 y 5 millones de tn.

La utilización doméstica absorbe alrededor de un tercio de la producción, y se dirige a dos destinos: semilla para la cosecha siguiente y los molinos harineros, que requieren el resto de la producción para el mercado interno, y se abastecen a través de varios canales: compra directa, acopiadores,



cooperativas, corredores. La harina producida se consume domésticamente casi en su totalidad. Esta harina se vende fraccionada para uso doméstico o restaurantes o, mayoritariamente, ingresa a actividades artesanales o industriales de panificación, y para la elaboración de pastas secas, galletitas y otros productos.

En la actualidad, Argentina ocupa el 5° lugar como exportador, con un poco más del 7% del total exportado en el mercado mundial. Sin embargo, no ha logrado consolidar una posición estable, pues su dinámica ha dependido, en buena medida, de oportunidades comerciales. Tal como es el caso del embargo de Estados Unidos sobre las exportaciones de la ex Unión Soviética y, especialmente de la puesta en práctica del Mercosur a partir de 1995, que permitió dinamizar las exportaciones hacia ese bloque, reforzadas desde 1997, con la expansión cíclica de Brasil. Las exportaciones de trigo representan aproximadamente el 50% del total cosechado en Argentina. En los Gráficos N° 3 y 4, puede verse cómo, al igual que lo ocurrido con la producción de granos, la exportación de trigo participó fuertemente del total hasta principios de los años 90. Luego, desde mediados de los noventa, comienza un incremento originado sobretodo como respuesta a las posibilidades de abastecer el mercado de Brasil. Sin embargo, a comienzos del 2000 el comercio se reduce nuevamente, separándose aún más del resto de los granos exportados al mundo.

Cabe además mencionar la existencia de una fuerte concentración de las exportaciones de trigo en manos de los global traders que operan en el comercio de granos. Las tres primeras empresas del ranking concentran más del 50% del total exportado, y las cinco primeras más del 75%40.

5.1.2 Los cambios en los mercados internacionales41 La desregulación y la apertura de los mercados internacionales tuvieron fuertes impactos en el comportamiento de los precios del trigo; los efectos cualitativos del nuevo contexto regulatorio en dichos mercados son igualmente de consideración. En cuanto a los sistemas de comercialización de los países compradores, durante los últimos 10 años, importadores de peso en los mercados mundiales desregularon las importaciones, antes controladas por agencias estatales. La privatización de la demanda implica cambios significativos en las articulaciones de los encadenamientos internacionales; entre ellos, se destaca

40 Pantanelli, A. 2003. Análisis de la Cadena Farinácea, SAGPyA 41Gutman, G. y Lavarello, P. 2003. El complejo trigo. Elementos de diagnóstico para la implementación de políticas de promoción de la calidad en la Provincia de Buenos Aires. Informe final. Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción de la Provincia de Buenos Aires.



una mayor importancia de la variedad y calidad de los productos, y mayores requerimientos de homogeneidad de la materia prima. Indicadores de extracción de harina, limpieza del trigo, calidad funcional, y financiación, pasaron a ser parámetros relevantes en las transacciones. De esta forma, los cambios regulatorios y tecnológicos recientes se traducen en un importante crecimiento de la oferta de trigos de baja calidad, a raíz de la expansión de las exportaciones del Mar Negro, la India y las variedades de tipo blando de la Unión Europea; la creciente diferenciación de los precios de trigo, y la también creciente heterogeneidad de la demanda. Así frente a un empeoramiento de la calidad promedio, se han generado mayores exigencias absolutas de calidad. Esto se ha traducido en el reemplazo de los trigos de calidad para panificación directa por trigos para panificación industrial y creciente interés por el nivel de proteína, con la especificación de otros atributos de calidad. Asimismo se presentan exigencias más específicas de la industria de segunda transformación a partir de la creciente diversidad del consumo; requerimientos de uniformidad de los trigos debido a la automatización de los procesos en la molienda e interés por trigos más duros.

Desde el punto de vista de la oferta internacional de trigo, los cambios regulatorios han sido menos drásticos que lo esperado a comienzos de los 90. Estas intervenciones adoptan formas directas o indirectas. Las primeras comprenden en el caso de Australia y Canadá, la existencia de agencias de comercio exterior y grados variables de regulación estatal del comercio interno. Las formas indirectas combinan transacciones libremente realizadas por el sector privado con subsidios e intervenciones en los precios, como es la situación de los Estados Unidos y la Unión Europea. En el caso particular de la Argentina, dos aspectos merecen ser destacados: por una parte, no se han promovido de manera continuada las estrategias de diferenciación del trigo y, además, como ya ha sido mencionado, luego de la firma del Mercosur se produjo un fuerte desvío del comercio de trigo hacia Brasil, que hoy resulta el principal importador de este cereal. En tal contexto, nuestras exportaciones de trigo se dirigen hacia mercados con menores recursos y exigencias de calidad. Mercados en los cuales se debe competir con nuevos actores, pertenecientes principalmente al ex bloque Soviético (Rusia, Ucrania y Kazajhstán). Estos países –en su momento la Unión Soviética fue uno de los principales productores (e importadores)- tienen hoy menor importancia en la producción, pero se han transformado en activos jugadores en el mercado internacional. 5.1.3 Los principales mercados del trigo argentino

o El caso de Brasil:



La molinería de trigo en Brasil es una de las industrias con mayor nivel empresarial en el ámbito mundial. A su vez, gran parte de los molinos se han interesado por la calidad industrial. El complejo industrial molinero brasilero es el mayor demandante de trigo y el 70% de dicho consumo es provisto en el exterior, principalmente en Argentina a partir de la puesta en marcha del Mercosur en 1991. Sin embargo, en las últimas campañas ha buscado otras alternativas de abastecimiento (Ucrania, Polonia y EEUU). El motivo principal de este destino preferencial guarda relación con la capacidad exportadora de trigo de la Argentina y la insuficiencia para autosatisfacer la demanda interna por parte de Brasil. Además, si observamos el Cuadro N° 1, los trigos argentinos son competitivos al tener menores costos en fletes y, principalmente, por la exención del Arancel Externo Común. Este factor hace que los molinos brasileños paguen menos por el trigo. No obstante ello, campaña tras campaña, se vive un sin fin de negociaciones, de idas y vueltas, con respecto a lo parecería una ecuación simple: un país con un saldo exportable tal que permite cubrir las necesidades ante las deficiencias entre la producción y el consumo del país vecino. Las discusiones se fundamentan en cuestiones de sanidad y calidad, como también en el nivel de los precios. O sea, los molinos brasileños empujan con todas sus “armas” para pagar menos por el trigo y los exportadores argentinos “arman” sus estrategias para conseguir precios más altos.

o Otros mercados: El resto de los destinos a los cuales se dirige el trigo argentino lo conforman países de América Latina (Uruguay, Perú y Chile). En el año 2003, como puede verse en el Cuadro N° 2 se dejó de abastecer a mercados asiáticos y africanos, que fueron ocupados por trigos de los países de la ex - Unión Soviética.

5.1.4 La industria de la molienda de trigo42

Aproximadamente un tercio de la cosecha de trigo se destina a la molienda interna. La Provincia de Buenos Aires es la primera productora de harina de trigo, con un 55% del total; le siguen en importancia Córdoba (23%); Santa Fe (13%); Entre Ríos (3%) y la Ciudad de Buenos Aires (2%).

El grueso de la harina producida (Gráfico Nº 5) se destina al mercado interno (91% en el 2002). En una elevada proporción, esta harina se emplea

42 Gutman, G. y Lavarello, P. 2003. El complejo trigo. Elementos de diagnóstico para la implementación de políticas de promoción de la calidad en la Provincia de Buenos Aires. Informe final. Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción de la Provincia de Buenos Aires.



en la elaboración de pan artesanal (un 73% en ese año); el resto se distribuye de la siguiente forma: 4% para la panificación industrial; 8% en la elaboración de pastas secas; 7% para las galletitas; 8% se vende fraccionada para el consumo interno, y el resto a otros destinos.

Algunos rasgos centrales de esta industria son los siguientes43:

Consumo interno estable, de alrededor de 88/90 kg por habitante por año, lo cual pone un límite a la capacidad de absorción del mercado interno

Por tratarse de una commodity industrial, elevada incidencia del precio de la materia prima en la estructura de costos. El cual en el año 2002 alcanzó el 71% de los costos industriales, incluyendo envases, y su importancia está en aumento; se estima que a fines del 2002 alcanzó al 84%. La industria es básicamente tomadora de precio del trigo, que se determina por las condiciones de oferta y demanda en los mercados mundiales (con excepción, en algunos casos, de otorgamiento de primas por trigos de calidad diferenciada).

Elevada capacidad ociosa (cerca del 30%)

Fuerte incidencia del flete interno en los costos (10% del precio por tonelada)

Importante consumo de energía eléctrica: 55 Kw por tonelada

Las exportaciones de harina de trigo (Gráfico Nº 6) se reorientaron fuertemente hacia Brasil, luego de la conformación del Mercosur y el establecimiento del Arancel Externo Común; Argentina llegó a cubrir el 80% de las importaciones brasileñas. En el 2001, el 49% de las exportaciones argentinas de harina de trigo se dirigió a Brasil, el 30% a Bolivia, y el 8% a Paraguay. En el 2002, como consecuencia de la devaluación del Real y la recuperación de la industria molinera brasileña, las exportaciones a este mercado disminuyeron, alcanzando al 42% del total exportado; Bolivia ocupó el primer lugar, con un 49%. En el último año, entraron al mercado nuevos (viejos) competidores de Europa Central y la ex URSS, entre otros Polonia y Ucrania, fuertemente competitivos en harinas de calidad estándar.

A partir del abandono de la convertibilidad y la devaluación de peso, se establecieron retenciones de igual proporción para granos y harina de trigo (20%). Esta situación, en el último tiempo, indujo a un aumento de las exportaciones de “premezclas”, que tienen una retención menor, originando conflictos con los socios del bloque regional. La estructura arancelaria del complejo protege a la industrialización interna, ya que los aranceles a la importación de harinas extra-región son mayores que los correspondientes a la importación de insumos.

43 Pantanelli A. 2003. Análisis de la Cadena Farinácea, SAGPyA



Con mayor intensidad que en la exportación de granos, las exportaciones de harinas de trigo están fuertemente concentradas.

o La estructura de mercado:

La industria de la molienda se caracteriza por elevados niveles de concentración económica (pocos molinos multiplanta responsables de la mayor parte de la producción, junto a un número significativo de medianos y pequeños molinos). El 54% de la molienda corre por cuenta de las cuatro primeras empresas/grupos del sector.

La molienda de trigo no presenta, sin embargo, elevadas barreras tecnológicas a la entrada, por tratarse de una industria en la que las tecnologías predominantes (tecnologías de proceso) son difundidas y estables. Los principales cambios tecnológicos están asociados a aumentos de escala y a automatización de procesos. La industria presenta, sin embargo, importantes heterogeneidades tecnológicas entre el estrato de las grandes empresas y el resto del sector44.

En el sector de segunda industrialización coexisten mercados concentrados (galletitas, panadería industrial) junto a otros fuertemente atomizados, como es el caso de la panadería tradicional.

Durante la década del noventa, el ingreso de firmas transnacionales en la molienda y en la segunda industrialización aumentó las presiones competitivas en el sector, a la vez que impulsó mayores exigencias de calidad de la materia prima.

Debido a la elevada incidencia de los costos de transporte interno, las plantas de molienda se encuentran localizadas en las regiones trigueras. Casi la mitad de las plantas se ubican en la Provincia de Buenos Aires, y son de mayor tamaño relativo con relación al promedio nacional; un 10% de las mismas se localiza en el Gran Buenos Aires; el 22% en Córdoba; el 18% en Santa Fe, el 8% en Entre Ríos y el 4% en La Pampa.

o Innovaciones de producto y de proceso: Las principales innovaciones en esta industria se orientan hacia la

búsqueda de aumentos en la eficiencia (disminución de costos) a través del logro economías de escala, mediante la incorporación de tecnologías de proceso incorporadas en maquinarias y equipos.

Estas se vinculan con la recepción de la materia prima, aumentos en la escala a través de la incorporación de bancos de cilindro que incrementan la capacidad de molienda; cernidores individuales de alta capacidad para mejorar la calidad de la sémola; automatización en la entrada del trigo, y control de la humedad. Estas innovaciones son introducidas en las grandes plantas de molienda, las cuales alcanzan a una capacidad de molienda diaria de hasta

44 Viteri, M. L. y Ghezán G. 2002. Innovaciones tecnológicas en los 90: Industria Molinera Argentina, XXXIII Reunión Anual AAEA.



1200 tn. Los molinos mas chicos muelen entre 90 y 120 tn/día, mientras que el promedio del sector es de 750 toneladas diarias45.

La “descomoditización” de las harinas, con la consecuente elaboración de harinas de diversas calidades en función de su uso industrial, es un proceso inducido por las industrias ubicadas en la segunda transformación industrial del complejo (elaboradoras de pan, pastas, galletitas y premezclas). Estas industrias demandan harinas “especiales”, de calidades y con propiedades específicas, y determinadas características reológicas (propiedades viscoeléctricas como la fuerza del gluten (W), tenacidad o extensibilidad (P/L) y estabilidad), que dependen en buena medida de la calidad del grano de trigo. Los molinos harineros, por su parte, trasladan estas exigencias de mayores calidades hacia sus proveedores de materia prima, buscando determinadas variedades de trigo que respondan a las demandas de sus clientes.

De manera aún incipiente, pero con una fuerte tendencia creciente, se desarrollan en la industria de la molienda estrategias de diferenciación. Estas han llevado a las grandes empresas del sector a introducir cambios organizativas acordes con los nuevos patrones productivos: aumentar la capacidad de almacenaje, (no sólo para disponer de materia prima a lo largo del año sino también para separar diferentes calidades de trigo), implementar sistemas de certificación y de control de la calidad y en general, desarrollar innovaciones de producto de carácter incremental e innovaciones organizacionales complementarias (gestión de calidad).

La innovación de producto más generalizada, realizada por molinos grandes y medianos, son las harinas especiales, que incorporan aditivos enzimáticos (correctores de acidez, blanqueadores, etc.) para alcanzar parámetros reológicos específicos, en función de las necesidades de la industria; y las premezclas para industrias (pan de viena, pan dulce, otros)46.

o Vinculación de los molinos con los proveedores de materias primas:

La articulación entre la molienda y los proveedores de materia prima se realiza principalmente a través del mercado (con acopiadores, cooperativas, productores). Sin embargo, la heterogeneidad de la producción primaria y la falta de capacidad u organización para el almacenamiento diferenciado, han impulsado a ciertos molinos (inscriptos también como acopiadores y ubicados en las regiones de producción) que desarrollan estrategias de diferenciación, al aprovisionamiento directo vía contratos informales con productores y/o acopiadores. Estimaciones de Viteri y Ghezán, 2002, ubican la importancia de este tipo de articulación intersectorial en un 20%, aproximadamente del total de compras de materia prima por el sector de la molienda

45 Viteri, M. L. y Ghezán G. 2002. Innovaciones tecnológicas en los 90: Industria Molinera Argentina, XXXIII Reunión Anual AAEA. 46 Viteri, M. L. y Ghezán G. 2002. Innovaciones tecnológicas en los 90: Industria Molinera Argentina, XXXIII Reunión Anual AAEA.



Las empresas más grandes realizan compras puntales en las mejores regiones de producción y pagan un premio por calidad industrial del trigo, exigiendo determinados valores de gluten, fuerza panadera y otros parámetros. Estos premios pueden oscilar entre un 3% y un 10% del precio de compra, según la opinión de informantes calificados del sector, y su nivel está asociado al promedio de calidad de cada cosecha de trigo. De acuerdo a Federación Argentina de la Industria Molinera, la industria está pagando diferenciales de precio por la calidad. Las primas por calidad y cantidad de gluten se acuerdan privadamente entre clientes y proveedores. Los precios diferenciales dependen del mercado y de las condiciones climáticas: cuando la cosecha es de alta calidad, aparecen las primas; si la cosecha tiene problemas, los diferenciales son mayores.

5.1.5 Las estrategias de diferenciación por calidad en el complejo triguero En Argentina, las estrategias de diferenciación del trigo son aún una asignatura pendiente. Esto se refleja en los diferenciales de precios obtenidos por el país en los mercados mundiales, con relación a los principales países competidores47 (Gráfico Nº 7).

Es posible inferir dos regularidades: por un lado, en los períodos de precios internacionales más elevados dicha diferencia disminuye. Por otro lado, en los períodos de precios internacionales bajos dichos diferenciales aumentan. Luego, durante épocas de escasez la diferencia de precios es menor. En períodos de sobreoferta de granos, la industria esta dispuesta a pagar más. Como corolario, esta gran variabilidad en las diferencias de precios hace que las políticas de diferenciación deban estar acompañadas de los desarrollos de estándares y convenciones que sean independientes de la evolución de los precios a fin de sostener una consistencia en los embarques.

Como podemos observar en el Cuadro N° 3, la Argentina presenta una sola clase de trigo pan en el mercado, ya que la categoría “plata” no registró operaciones. Esta característica de los trigos argentinos ha acentuado la pérdida en la ventaja competitiva respecto al resto de los principales países exportadores. En el mercado de trigo existen competidores, como es el caso de Canadá, que realiza 42 segregaciones y resulta el productor del trigo de mejor calidad del mundo; los EEUU que poseen para su clase HRS, 19 segregaciones, y también puede mencionarse la situación de Australia que segrega sobre la base de los requerimientos de sus compradores partiendo de 6 clases distintas según la aptitud de uso final, ofreciendo además de diversidad, garantía de calidad. En tal sentido, el caso del Prime Hard 14% de Australia, ha sido

47 Para los trigos de los Estados Unidos considerados en esta comparación, puede verse cómo las cotizaciones del trigo argentino están siempre por debajo del Gulf Nº 2 Hard Winter Ordinary y a la altura del Soft Red Winter, cuando por norma, los trigos blandos son más baratos que los duros.



tomado como referencia de un país del Hemisferio Sur que obtiene un precio mayor a causa de la estrategia de segregación por calidad superior. En resumen, con respecto a los sistemas de clasificación que se emplean en el mundo puede indicarse que: los principales países exportadores a excepción de la Argentina poseen clasificaciones basadas en diferencias varietales; todos los países tienen trigos mixtos, forrajeros que son mezclas de clases semejantes a los trigos argentinos; el uso comercial varía según las regiones, y en todos los países hubo aumento de ítems en los contratos comerciales. Por otra parte, la industria es muy exigente respecto de las características de las harinas que deben ser usadas para la obtención de determinados productos, ya que de ellas depende la calidad final y su aceptación por parte del consumidor. Como ya vimos, en la década del 90 cambia la estructura de compra en los casi todos los países clientes de la Argentina, reemplazándose el sistema de licitaciones públicas de grandes volúmenes por compras directas de pequeños volúmenes de parte de los molinos. De esta forma se inicia un proceso de demanda diferenciada según el propósito de uso, con exigencias crecientes de parámetros de calidad. No obstante ello, el tema de la calidad del trigo argentino es materia de discusión desde hace ya muchos años sin haberse obtenido resultados significativos. Como antecedentes, podemos nombrar que en el año 1994 la SAGPyA introduce el análisis de proteína en las partidas comerciales en forma optativa para la primer campaña, y obligatoria a partir de la campaña 1995/96, con el objetivo de frenar el proceso de descenso de contenido proteico; la apertura, por parte de la SAGPyA de un registro de trigos blandos, mercado que ocupa el 45% aproximado del comercio mundial; y el establecimiento de un estándar de trigo premium llamado Trigo Plata, con mayor cantidad de proteínas y peso hectolítrico. Respecto a las últimas dos iniciativas cabe mencionar que no se utilizaron comercialmente. En materia de acciones recientes puede mencionarse la propuesta de clasificación (consensuada por distintos sectores oficiales y privados, incluso por molinos de Brasil, promovida por la Asociación Argentina de Protrigo-AAPROTRIGO-), así como la creación del Programa Nacional de Calidad de Trigo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, con el apoyo dado desde el Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires48.

48 www.maa.gba.gov.ar



La decisión de crear un Programa Nacional de Calidad de Trigo49, responde a la necesidad de ofrecer una respuesta oficial a esta problemática, con el objeto de promover la clasificación del trigo argentino. Otros de los objetivos, son los que siguen: (1) aumentar la competitividad del trigo argentino en términos de su calidad, propendiendo a incrementar la calidad general, mejorando su presentación, permitiendo ofrecer una amplia gama de productos de acuerdo con los requerimientos de la demanda; (2) identificar las exigencias de calidad de la demanda externa e interna, a través de la posible provisión de trigos diferenciados para esos destinos; (3) establecer una política de semillas que facilite la diferenciación y/o agrupación de cultivares por calidad y propósito de uso; y (4) orientar la clasificación de la mercadería hacia la obtención de productos que satisfagan las distintas calidades demandadas por los diferentes mercados y garantizar máximos niveles de seguridad en el abastecimiento de trigo argentino. Esto marca un lineamiento oficial de apoyo a la clasificación del trigo argentino, representando una señal positiva tanto para el mercado interno como externo y un avance como país en la organización de la comercialización de este importante cereal. 5.1.6 Puntos críticos para la concreción efectiva de estrategias de calidad en trigo

Para el desarrollo de estrategias de calidad en el complejo trigo, un

conjunto de puntos críticos surgen como determinantes para su concreción efectiva50.

En primer lugar, existen cuellos de botella a nivel del productor (¿recibe

las señales y los estímulos necesarios para llevar adelante estrategias de diferenciación del trigo por calidad?). La industria de la molienda, siendo un actor estratégico para la difusión de estándares de calidad de su materia prima, participa en forma acotada en contratos específicos para otorgar primas de calidad a sus proveedores. El acopio moderno podría jugar un rol relevante como difusor de demandas por calidad, como lo evidencian algunas experiencias realizadas.

Por otra parte, se evidencian problemas en la información que afectan centralmente al productor primario, pero se extienden a lo largo de la cadena triguera, expresándose en asimetrías en el acceso a la información relevante, que posibilitan la formación de rentas diferenciales en la cadena. Así, no existen estadísticas ni indicadores precisos para la toma de decisiones, fundamentalmente sobre el alcance, importancia y costos relativos de los

49 Resolución Nº334/2003 de la SAGPyA 50 Gutman, G. y Lavarello, P. 2003. El complejo trigo. Elementos de diagnóstico para la implementación de políticas de promoción de la calidad en la Provincia de Buenos Aires. Informe final. Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción de la Provincia de Buenos Aires.



trigos de calidades diferenciales en las distintas regiones cerealeras y la dinámica de los mercados y los precios.

Algunas necesidades de información relevadas incluyen: i) para el

productor primario, información sobre mercados, tecnologías, precios diferenciales por calidad en el mercado interno (molinos) y en el internacional; técnicas de cultivo y manejo post – cosecha asociados a la calidad; costos relativos de paquetes tecnológicos alternativos; ii) para el acopiador: modernas tecnologías de acopio que promuevan la segregación; formas modernas de gestión comercial.

Por otra parte, la experiencia internacional muestra que las nuevas condiciones de la demanda y de la oferta internacional de trigo requieren del desarrollo de instituciones que den un marco de estabilidad a los procesos de diferenciación de materias primas y productos.

Las dificultades que muestra el sistema productivo triguero local para avanzar en modalidades de coordinación intersectorial y desarrollar horizontalmente aprendizajes institucionales resultan en una pérdida del diferencial de precios que los mercados otorgan a los trigos de calidad superior y en una distribución asimétrica de las mayores rentas generadas. La ausencia de coordinación sistémica, se ve dificultada por la falta de transparencia, y la heterogénea capacidad de búsqueda y procesamiento de información empresarial en la trama. Esta ausencia de coordinación sistémica explica la débil conformación de cadenas de valor, las cuales son desarrolladas de forma limitada y localizada, en aquellos casos en que unos pocos actores de la industria y la comercialización son capaces de articular la trama mediante relaciones contractuales informales entre los agentes de los distintos eslabones.

Además de los problemas de información antes mencionados, existen

limitaciones en los conocimientos de los productores referidos a tecnología de cultivo y post-cosecha asociadas a la calidad. Adicionalmente, a excepción de ciertas experiencias asociativas recientes, el productor no desarrolla con el ritmo y sistematicidad necesarias las capacidades de comercialización complementarias que le permitan internalizar la diferencia de precios por calidades.

Para una mejor comprensión de la situación que atraviesa actualmente la cadena de trigo argentina en el ANEXO correspondiente se detallan sus Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas. 5.1.7 Análisis y conclusiones: la representación y el conflicto

En el caso del complejo triguero argentino, surge nítidamente, incluso como principal impulsora de la revisión de normativas y del propio sistema institucional, la presencia de una asociación privada: AAPROTRIGO. Esta asociación originalmente denominada Asociación Argentina de Productores de



Trigo y hoy, Asociación Argentina Pro-Trigo, asume esa nueva denominación con la intención de incluir a todos los agentes de la cadena o trama del cultivo. En el caso de las acciones tendientes a la diferenciación por calidad del trigo se verificó la suma de voluntades del sector privado y el público que intervienen, tanto a nivel de la Provincia de Buenos Aires, como del Estado Nacional con sus respectivos Programas de Calidad de Trigo, de varias instituciones representativas del eslabones de la cadena o nodos de la trama del trigo (instituciones de generación de tecnología, de experimentación y transferencia, de la industria local, etc.).

De todas maneras la presencia de un problema de mercado donde aparecen sectores con intereses discordantes (exportadores-acopiadores y algunos productores con potencialidad exportadora propia) y sin señales de precio claras en términos de la diferenciación por calidad panadera, hace que la presencia de la nueva institucionalidad no fuera en este caso suficiente. No bastó para resolver la contradicción, reformar la institucionalidad pública, ni siquiera para forzar un arbitraje o “compensación de perdedores” por parte del Estado. Las actividades impulsadas desde el sector público nacional y provincial consistieron hasta el presente en dar espacios para la expresión del problema, convocar a especialistas externos para aprender de la experiencia de países con mercados desarrollados, impulsar la red de ensayos de variedades de trigo e incluso divulgar y capacitar.

En la institucionalidad vinculada con la calidad del trigo, asistimos a un fenómeno con algunas aristas similares a que podrían darse en el caso de los OGM, aunque no pueden eludirse profundas diferencias existentes, derivadas tanto de la institucionalidad anterior propia de un cultivo tradicional del agro argentino, como de la particularidad del sector público, en sus etapas iniciales.

La iniciativa de AAPROTRIGO aportó, obviamente, su característica de institución representativa de segunda generación y protagonizó eventos y actividades sin casi presencia estatal. Esto marcó un período en que tampoco existió voluntad de legalizar la existencia de Comisión o Programa alguno. Sin embargo el conflicto afloró rápidamente. Si bien podría considerarse que los intereses en juego eran de menor magnitud que en el caso de los OGM, las voluntades no eran de orden sinérgico. Se dirimieron intereses económicos de eslabones o nodos de la cadena/trama del cultivo que enfrentaron precozmente a sus actores. Luego hubo intentos desde la SAGPyA y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires para poner en marcha mecanismos de acuerdo y consenso en reuniones de los Programas de Calidad de Trigo Nacional y Provincial. La confrontación y algunos acuerdos se suceden hoy. La segregación, la diferenciación por calidad, quizás sean ineludibles en un futuro próximo. Otros países parecen marcar este camino, aunque en Argentina algunas características ecológicas y de mercado podrían atrasar este resultado.

El mercado sigue sin dar claras señales de precio ante lotes diferenciados para la exportación directa, sobre todo a los molinos brasileros y, por otro lado, la ecología de nuestras regiones trigueras no otorga un tipo neto diferenciado por origen geográfico, tal como en Canadá o en EE.UU.



Aquello que surgió como una nueva institucionalidad, hoy, ante la complejidad de la situación, parece centrado en la revisión del estándar de comercialización y la consolidación de la red de ensayos de variedades de trigo.

5.2 El desafío de construir una institucionalidad: el caso de la miel51

5.2.1 Introducción

Durante los últimos años, la apicultura argentina ha mostrado una importante expansión que determinó que numerosos productores se volcaran a la actividad. En tal sentido, el sector apícola ha dado un salto cuali y cuantitativo en cuanto a la incorporación de tecnología, el crecimiento de la producción, los niveles de exportación, y el de sus ingresos.

Numerosos factores internos y externos se conjugaron para beneficiar a los productos apícolas argentinos en este período. En febrero del 2002 la Unión Europea cerró sus fronteras a los productos provenientes de China, entre ellos la miel y la jalea real debido a la presencia de cloranfenicol, un antibiótico, cuyo uso está prohibido en numerosos países, incluida Argentina. A esta iniciativa, vigente en la Unión Europea hasta agosto del corriente año para el caso Chino, se sumaron Estados Unidos y Canadá impidiendo el ingreso de todo producto apícola que contuviera residuos de este antibiótico.

A esto se han sumado los problemas climáticos aquejaron a los

principales países productores de miel en el mundo: Australia con grandes incendios; Estados Unidos con una sequía que se perfilaba como de las más grandes de la historia; Europa con problemas de inundaciones y Argentina, por el contrario, con una cosecha que si bien no fue excelente en cantidad resultó suficiente para aprovechar esta oportunidad. También contribuyó el proceso devaluatorio, que siguió a la salida de la convertibilidad.

No obstante ello, diferentes cuestiones sanitarias y de calidad, y el acomodamiento de la oferta y demanda, ponen hoy en riesgo la comercialización de este producto por parte de Argentina. Debe resaltarse que la apicultura argentina depende casi exclusivamente del comercio exterior. Al impulso de esta situación, muchas veces altamente conflictiva, desde el año 2000 el gobierno nacional, los gobiernos provinciales, y las entidades vinculadas con la actividad han emprendido diferentes acciones tendientes a mejorar el funcionamiento y la adaptación del sector a las demandas externas. De tal forma, el desafío de la apicultura argentina es aprovechar las oportunidades del entorno para desarrollar un modelo de producción que permita fortalecer la cadena de valor, diversificar productos, abrir nuevos mercados e incorporar conocimientos. 51 Basado en: Nimo, M. Miel, 2003 e Informe Apícola-Síntesis Apícola, varios números. SAGPyA. Dirección Nacional de Alimentos. Dirección de Industria Alimentaria.



5.2.2 La producción primaria La producción argentina a mediados de la década del 90 experimentó una notable expansión, incrementándose en un 40% en apenas cinco años. En promedio, ronda las 75.000 toneladas anuales y el valor de la producción estimado es de US $ 100 - 120 millones (años 2001 y 2002). El volumen máximo de producción se dio en el año 1999, momento en que casi alcanzó las 100.000 toneladas de miel. Como puede verse en el Gráfico N° 1, durante el año 2003 la producción de miel decreció. Esta tendencia se mantendrá hasta que no se solucionen los problemas ligados a la presencia de residuos de nitrofuranos; cuestión -que será comentada en otra de las secciones- y desde el año pasado ha afectado fuertemente la comercialización de miel argentina. Sin embargo, el producto argentino tiene un importante reconocimiento por sus características organolépticas y porque los parámetros de calidad (humedad, HMF, presencia de residuos, etc.) se encuadran dentro de los requisitos de los países más exigentes. Un rubro que está adquiriendo cada vez mayor relevancia es el uso de la miel dentro de la industria de alimentos (galletitas, panificados, snacks). Actualmente, las empresas exigen una mayor calidad de miel, sobre todo, para la elaboración de galletitas y panificados.

Una característica que ofrecen los diferentes climas y sistemas productivos es la posibilidad de obtener mieles de diferentes tipos y orígenes botánicos, herramientas de diferenciación aún no muy desarrolladas. Así, Argentina cuenta con condiciones naturales que le otorgan la posibilidad de producir y comercializar distintos tipos de productos apícolas: mieles diferenciadas por su origen botánico (miel de azahar, miel de eucaliptos, miel de Catay, miel de limón, de girasol, de alfalfa, de trébol, de algarrobo, entre otras); mieles orgánicas; material vivo que está siendo reconocido en el mundo (paquetes, reinas); propóleos, jalea real, polen y hasta apitoxina.

En este sentido, cabe indicar la existencia de zonas bien identificadas

para la producción de polen (NOA - Cuyo) o de propóleos (Delta - NEA). Se trata de productos con un alto valor agregado que se consumen en diversas industrias (de alimentos, farmacia, cosmética), mercados que aún no han sido profundizados. La actividad es desarrollada por alrededor de 25.000 apicultores que cuentan con 2.500.000 de colmenas, estimándose que se podrían mantener en producción más de 4.500.000. El rendimiento promedio nacional se encuentra entre 30 y 35 kg/col/año. En algunas zonas se registran cosechas promedio de 60-70 kg/col/año, similares a las más altas del mundo. La Provincia de Buenos Aires concentra más del 50% de la producción de miel. No obstante es importante



destacar que la apicultura se ha extendido al resto de las provincias. Actualmente existen polos de desarrollo en Santiago del Estero, Misiones, Tucumán, Neuquén, Chubut, entre otras. 5.2.3 El consumo En Argentina el mercado interno está poco desarrollado debido, fundamentalmente, al escaso hábito de consumo. El consumo en Argentina es de 180-200 g/hab/año, muy bajo si se lo compara con países como Japón, Estados Unidos o Alemania, que en algunos casos superan 1 kg per capita. De todas maneras se observa un cambio en la tendencia debido al incremento de la venta de productos naturales y sanos, con beneficios para la salud. Por otra parte, la tendencia mundial del consumo de miel es creciente debido a la mayor demanda en algunos mercados tradicionales y a la incorporación de nuevos países como Líbano, Arabia, Omán y Siria, que han exhibido una importante expansión en años recientes. Especialmente porque en estos destinos el empleo de este producto está vinculado con algunas festividades religiosas. El consumo promedio mundial es de 220 gr/hab/año. 5.2.4 Las empresas Las ventas al mundo durante el año 2002 fueron canalizadas a través de 100 empresas. Al respecto se puede señalar como una de las características básicas, la concentración del 70% de las exportaciones en 10 de dichas firmas. El 42% de las ventas está en manos de solamente 4 empresas, otro 38%, en 20 exportadores y el 20% restante, en 75 empresas. Con respecto al personal ocupado, se trata fundamentalmente de una actividad secundaria o complementaria, estimándose que existirían 60.000 personas ocupadas en el sector. En el período de cosecha se contrata numeroso personal temporal, alcanzando el personal ocupado valores cercanos a los 90.000 empleados. Al respecto, algunos de los aspectos –vinculados entre sí- que redundan en debilidades de la cadena productiva de la miel son la alta proporción de apicultores a tiempo parcial, el alto grado de informalidad de la actividad, así como la baja capacidad de negociación de los productores. Por otra parte, la provisión de información correcta a los productores es escasa, aspecto que ha sido reforzado en los últimos años tanto desde el sector público como del privado, con el objetivo de promover el proceso de adopción de sistemas de calidad y generar un cambio en el sistema de comercialización La cadena de la miel se puede considerar como poco compleja. La miel no sufre una profunda transformación física y por este motivo son pocos los agentes que intervienen en su comercialización.



Los mecanismos más comunes de venta son los siguientes:

Productor (individual o asociado)- acopiador-exportador Productor (individual o asociado) -exportador Productor (individual o asociado) -fraccionador Productor asociado que realiza todas las etapas de la cadena hasta la

exportación (con tendencia creciente en la actualidad).

Más de 20 marcas de miel se comercializan en los supermercados de todo el país.

Las entidades más representativas del sector son la Sociedad Argentina de Apicultores (SADA). la Federación Argentina de Cooperativas Apícolas (FACAP), la Cámara de Exportadores (CERA) y la Cámara de industrias procesadoras de alimentos (CIPA). 5.2.5 Las normas Las diferentes normativas vinculantes para los integrantes de la cadena de miel y derivados son las que a continuación se indican.

Código Alimentario Argentino. Resolución 15/94 GMC Mercosur y sus modificatorias (86/99). Define el producto y establece las características de calidad.

Resolución SENASA Nº 455/95. Crea del plan sanitario del Centro del país.

Resolución SENASA 220/95. Reglamenta los establecimientos extractores. acopiadores y fraccionadores de miel.

Resolución SAGPyA 274/95. Reglamenta la tipificación por origen botánico de las mieles.

Resolución SAGPyA Nº 111/96. Establece las normas para que funcionen los laboratorios certificadores del origen botánico de las mieles.

Resolución SAGPyA 121/98. Establece las características de los envases destinados a la exportación.

Resolución SENASA 233/98. Establece la obligatoriedad de la implementación de las Buenas Prácticas de Manejo para todas las industrias que procesan alimentos.

Resolución SAGPyA 530/2000. Crea el Comité Consultor/Asesor de Apicultura.

Resolución SAGPyA Nº 270/00 y sus modificatorias (Res. SAGPyA Nº 451/01). Establece las condiciones para producir miel orgánica.

Resolución SAGPyA Nº 283/01. Crea el Registro Nacional de Productores Apícolas (RENAPA) y establece su obligatoriedad.

Resolución SENASA Nº 353/02. Establece características de las salas de extracción de miel.

Resolución SENASA Nº 535/02. Establece los requisitos para el traslado de material vivo.



Resolución SENASA Nº 75/03. Crea el Registro de Establecimientos Avícolas Productores de Material Vivo para Exportación.

Otras de las normas son comentadas en las secciones que siguen. 5.2.6 Las exportaciones Si se tiene en cuenta que el 95% de la producción total de miel es exportada, puede afirmarse que la producción nacional depende fuertemente de la evolución y modalidad de compra de nuestros clientes en el exterior. Aproximadamente el 98% de la miel exportada es a granel, con escaso grado de diferenciación, y solamente el 2% se exporta como producto fraccionado52. Estos factores son algunas de las fuentes de vulnerabilidad para el sector apícola.

A partir del Gráfico N° 2, puede verse cómo, desde principios de los años noventa, el precio de las exportaciones comienza a depender del volumen exportado. Obviamente, la relación precio volumen se convierte en inversamente proporcional. El año 2002 marca una excepción a esta regla pero, como ya fue mencionado, esto se debió a problemas climáticos de algunos de los principales actores en el mercado mundial.

En el año 2003 Argentina exportó un valor récord de 160 millones de

dólares, superando en un 40% lo acontecido en el 2002. A pesar de ello, si se compara el primer semestre del 2003 con el mismo período del corriente año, puede verse cómo las exportaciones disminuyeron 39% en volumen y un 41% en el valor comercializado. En cuanto a los destinos de exportación, del Cuadro N° 1 surge que la Unión Europea acapara las tres cuartas partes de las exportaciones totales. Si tomamos como referencia la producción, puede verse que al mercado de la UE se envía el 70%, lo cual hace al sector apícola muy dependiente de las medidas adoptadas en el mercado comunitario. Se espera que esto se revierta, en parte, cuando se normalicen las exportaciones de nuestras mieles a los Estados Unidos. Más allá de las cuestiones ligadas a la concentración de las ventas en pocas empresas (aspecto que será comentado en otra de las secciones) y dependencia de ciertos mercados, que caracteriza el comercio de la miel a granel en la Argentina, en forma paralela se ha ido consolidando, un proceso de diferenciación (por calidades y usos) y diversificación (por mercados), que es acompañado por el sector público. 52 La posición arancelaria de la miel es la 04090000. Este producto cuenta con retenciones diferenciales: 5% para la miel fraccionada y 10% para la miel a granel, siendo los reintegros a la exportación del 0%.



Es por ello que, durante los primeros siete meses del año 2004 debe destacarse la participación de nuestras exportaciones en destinos no tradicionales como Arabia, Irlanda, Noruega, Portugal o Sudáfrica, entre otros. Además, se han incrementado en un 260% las exportaciones de miel fraccionada, con respecto al mismo período del año anterior, sumando un valor de superior a los 811.000 dólares. Con respecto a otros productos de la colmena, en la primera mitad de este año, se exportó cera por un valor de US $ 433.000, principalmente a Estados Unidos, Japón y Alemania. También, se han realizado exportaciones de material vivo por 38.000 dólares a un total de 7 destinos, como Italia, Libia, Francia y Reino Unido. Por último, cabe mencionar las exportaciones de miel orgánica certificada del año 2003, las cuales se incrementaron en un 40 % con respecto al año anterior; su destino principal fueron los países de la Unión Europea.

o Las exportaciones de miel a Estados Unidos53 54

En el mes de noviembre de 2000, Argentina se vio involucrada en dos procesos de investigación –paralelos e independientes entre sí- por supuestos subsidios y dumping en las exportaciones de miel a Estados Unidos, conducido por el Departamento de Comercio de ese país. En lo concerniente a los subsidios, quien debió hacerse cargo de la defensa fue el Gobierno Argentino, y en el caso de dumping la responsabilidad recayó en el propio sector privado.

La investigación por subsidios y dumping a las exportaciones de miel argentinas se inició en el marco de la ley norteamericana sobre esta materia, la cual resulta consistente con los Acuerdos de la OMC.

En septiembre de 2001 el Departamento de Comercio publicó su

determinación final, imponiéndole a Argentina un margen de derecho compensatorio de 5,85%. En cuanto a la determinación final por dumping, el derecho se fijó para las empresas exportadoras, asignándole a la Asociación de Cooperativas Argentinas un margen de 31,92%, a Radix de 27,04%, a Conagra de 55,15%, y a todas las demás un margen de 30,24%.

Esta aplicación de derechos compensatorios y antidumping sobre las importaciones de miel provenientes de Argentina, motivó una caída de las exportaciones argentinas de miel a ese mercado, de 43 millones de dólares en el año 2000 a poco menos de 20 millones en 2001 y 2002, y sólo 10 millones

53 Janin, A. SAGPyA Dirección Nacional de Alimentación. http://www.alimentosargentinos.gov.ar /apicola. 54 Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Dirección de Prensa. Información para la prensa Nº 191/04.



el año 2003. Argentina quedó desplazada del primer lugar en el ranking de exportadores de miel natural a Estados Unidos al puesto octavo, después de Canadá, China, México, Brasil, Vietnam, Uruguay y Chile.

Si bien –como ya se ha mencionado- el año 2003 marcó una cifra récord de exportaciones argentinas de miel por valor de 160 millones de dólares, los principales destinos fueron Europa (Alemania, Reino Unido e Italia), Australia y Canadá. Estados Unidos, que tradicionalmente fue nuestro principal comprador, descendió al sexto lugar en el ranking de destinos de exportación de miel.

En el marco de su legislación comercial y de sus obligaciones ante la OMC, y por expreso pedido por parte del Gobierno Argentino, Estados Unidos inició a principios de 2003 el procedimiento de revisión para ambos derechos, con el objetivo de verificar si las exportaciones de miel argentinas continuaban dañando la producción de miel doméstica.

Todo el procedimiento se desarrolló en la instancia bilateral entre los países. Cumplidas las etapas de verificación del Gobierno Argentino (por el derecho compensatorio) y de gran parte de los exportadores (por los derechos antidumping), se pasó a la etapa de revisión de los informes de verificación y las determinaciones preliminares para ambas revisiones.

El pasado mes de mayo el Departamento de Comercio de los EE.UU dio a conocer el dictamen final de la investigación. Como resultado de la presentación del Gobierno Argentino, el derecho compensatorio (por programas alegados de subsidios) que grava a todos los exportadores, se reducirá, de un 5,85% a sólo 0,57%. Esta reducción de los derechos compensatorios beneficiará a todos los exportadores argentinos de miel.

Por otra parte, en materia de derechos antidumping, de los cinco exportadores que solicitaron la revisión arancelaria, tres obtuvieron un arancel del cero por ciento (A.C.A., Honey Max S. A. y Trans Honey S. A.) y los otros dos un arancel menor al uno por ciento (Nexco S. A. y Seylin CO). En este caso, los márgenes revisados son de aplicación exclusiva a los cinco exportadores que solicitaron la Revisión Administrativa. Los demás exportadores argentinos continuarán sujetos al derecho estipulado en la investigación original para "todos los demás", esto es, 35,76%.

Los nuevos derechos revisados se aplicarán en forma retroactiva para todas las operaciones realizadas durante el período de revisión 2001-2002; esto significa que los importadores estadounidenses recibirán de la Aduana de Estados Unidos el reintegro de la diferencia resultante, más los intereses correspondientes.

Asimismo, se aplicarán a futuro para las exportaciones argentinas de miel que se concreten, a partir de la publicación de esta decisión en el Boletín Oficial de Estados Unidos.



5.2.7 La calidad y sanidad, y su vinculación con la comercialización Las cuestiones relativas a la sanidad y calidad de la miel son un aspecto fundamental para su comercialización. Puede afirmarse que hoy es el aspecto de mayor relevancia en el comercio mundial. Los principales compradores mundiales de miel son cada vez más exigentes por lo que se estima que en el corto plazo sólo accederán a los mercados de mayor poder adquisitivo, los proveedores de mieles con sistemas de trazabilidad implementados. Argentina tiene un camino ya iniciado con respecto a estos requerimientos e incluso, en algunos casos, se encuentra un paso delante de sus competidores. En Argentina, a partir del 1 de diciembre de 2003, entró en vigencia el nuevo sistema de trazabilidad para el sector apícola basado en la identificación de los tambores con el número de sala de extracción y la exigencia de los registros que establece la normativa de trazabilidad (Resolución SENASA Nº 186/03) para las operaciones de compra-venta. Mediante su implementación los compradores podrán conocer cuál es el origen primario del producto que adquieren. El punto focal de este sistema está centrado en las salas de extracción. Son poco más de 80 instalaciones que cuentan con todos los requisitos y exigencias demandadas por los mercados internacionales. Esta no es la única medida encaminada en este sentido, pero posiblemente sea la más representativa. Se ha puesto en práctica el Plan de Control de Residuos (CREHA) que lleva adelante el SENASA; ha sido creado el Registro Nacional de Productores Apícolas que cuenta con 17.000 productores registrados; se está elaborando un protocolo de calidad para certificar las mieles premium argentinas y, demás, muchas empresas han comenzado a implementar sistemas de aseguramiento de la calidad. Argentina está acentuando los esfuerzos para que los productos apícolas se adecuen a las exigencias internacionales y para posicionarlos a través de la asociación entre el origen geográfico y su calidad (marca país).

o El problema de los nitrofuranos: En Argentina, hoy todos los lotes de miel destinados a la exportación deben ser analizados para detectar la posible presencia de nitrofuranos. Unas 30.000 toneladas de miel, que resulta alrededor del 40% de la producción argentina, no pueden comercializarse por este motivo.



Los apicultores han solicitado que se iguale el límite máximo de residuo del nitrofurano en miel al establecido en la UE. La normativa argentina fija dicho nivel en un 0,3 ppb, mientras que en la UE es de 1 ppb. Pues según los apicultores argentinos, el 97% de la producción argentina está por debajo de este nivel. El problema de los nitrofuranos surgió en agosto del 2003, cuando la Agencia de Seguridad Alimentaria del Reino Unido detectó partidas de miel procedentes de Argentina, que contenían residuos de nitrofuranos. El Reino Unido es el principal cliente comunitario de miel argentina. En Canadá también se habían detectado, lotes de mieles argentinas y australianas con residuos de nitrofuranos. La Agencia de Seguridad Alimentaria de Australia y Nueva Zelanda considera que una persona tendría que consumir diariamente y durante todos los días de su vida 70 jarras de miel conteniendo 1 ppb de nitrofuranos para que este antibiótico le produjera efectos negativos. En Argentina, la presencia de nitrofuranos en miel sería atribuida a un producto utilizado en la desinfección de los panales denominado “Colmensan PH Polvo”. Este producto fue prohibido en 1995, pero su comercialización continuó de manera ilegal. El laboratorio que lo producía fue clausurado en febrero del 2004, aunque continuó funcionando gracias a un recurso de amparo. Esta realidad tuvo como consecuencia la reducción de un 50% en el precio del producto para el primer bimestre de 2004, respecto a igual período del año pasado, obteniendo un precio medio de 2,18 U$/kg.

o Acciones emprendidas: En este contexto, las acciones llevadas a cabo por el Estado comprenden lo siguiente: (1) la implementación del sistema de trazabilidad: salas de extracción; (2) el análisis a todas las partidas exportadas: mayores controles; (3) no sale la miel hasta tanto se conozca el resultado; (4) categorización de empresas exportadoras; (5) inspecciones y decomisos de productos veterinarios no autorizados en todo el país; (6) análisis de todos los productos aprobados por SENASA y de productos ilegales; (7) inicio de trámites para equipar el laboratorio de SENASA; (8) información y capacitación a productores y técnicos; (9) determinación del principal origen de los nitrofuranos: Uso de sustancias veterinarias ilegales; (10) relevamiento de capacidad instalada de laboratorios en el país; (11) decomiso de miel contaminada; (12) negociaciones con la Unión Europea para establecer el LMR (0,5-1 ppb). El trabajo coordinado entre el sector público y el privado ha permitido, por un lado, que la Unión Europea mediante la Decisión 432/2004 CE haya incluido a la Argentina en el listado de países cuyos planes de monitoreo de residuos han sido aprobados en forma definitiva. Por otra parte, Canadá ha



dejado de monitorear el ingreso de miel argentina, debido a que las autoridades sanitarias han reconocido las medidas de control impuestas por Argentina para la exportación de miel. De esta manera, más allá de las serias dificultades por las que atraviesa el sector apícola nacional, se demuestra que el estricto sistema de monitoreo oficial, implementado por el SENASA, está logrando los resultados esperados, es decir asegurar que la miel exportada resulte libre de metabolitos de nitrofuranos. Un caso similar, ocurrió con la aprobación por parte de los Estados Unidos cuando aprobó el Plan Nacional de Control de Residuos e Higiene en Alimentos para el caso de la miel, que lleva adelante el SENASA, reconociendo la equivalencia con su propio plan. Esto asegura la disminución de los controles en los puertos y facilita la operatoria de exportación. Además, la Argentina ha iniciado las conversaciones ante el CODEX para debatir la problemática de los nitrofuranos en las mieles, de modo tal de contar con un marco normativo sólido en caso de accionarse una medida injustificada. En el Comité Nacional de Apicultura, coordinado por la SAGPyA del cual participan todos los actores de la cadena apícola (productores, exportadores, fraccionadores, gobiernos provinciales e instituciones vinculadas con la actividad), se discuten los objetivos y las metas a alcanzar por el sector. Por otro lado, vale destacar los datos obtenidos a partir del Registro Nacional de Productores Avícolas (RENAPA), a cargo de la SAGPyA. Pues es la primera vez que puede realizarse un seguimiento estadístico del sector. Con la publicación de estos datos se logra el principal objetivo del RENAPA que es obtener información que pudiera reflejar en mayor medida la realidad sectorial, conocer la cantidad de productores y colmenas, su evolución y además haberse constituido en la base del sistema de trazabilidad. Este es un logro de todo el sector ya que desde los propios productores hasta los exportadores y fundamentalmente los Gobiernos Provinciales, han contribuido y colaborado en la difícil tarea de registrar a los productores y procesar los datos obtenidos (Cuadro Nº 2). A modo de síntesis, en el ANEXO 2 se presenta el Análisis FODA para este caso. 5.2.9 Análisis y conclusiones: la institucionalidad y el desarrollo exportador

En el caso de la miel, el comentario relevante es la casi ausencia de institucionalidad. Por un lado el sector productor fragmentado y en la mayor parte de los casos sin tierra, se enfrenta a un sector industrial y exportador bastante concentrado, y con informalidad impositiva. En este contexto, una



actividad antigua y agrupada en asociaciones locales de poco poder político, se convirtió en una pujante industria exportadora que llegó al primer lugar mundial.

La actividad sufrió dos problemas. Primero un juicio por “dumping” iniciado en los EEUU y luego el de la contaminación de algunas partidas con nitrofuranos.

No cabe duda que el SENASA y el INTA, que históricamente se han ocupado de la actividad apícola, contribuyeron a las campañas de difusión de esta prohibición y propusieron alternativas. Sin embargo, nos encontramos con un caso que puede repetirse, pequeños productores, sin representatividad relevante, en un mercado imperfecto y marginal, difícil desarrollo de campañas por dispersión y gran número de productores, irresponsabilidad y bajo control en el comercio de agroquímicos para la actividad, pocos laboratorios habilitados para el control, etc.

Aquí el desafío es construir la institucionalidad representativa de la trama, “empatar” sus intereses con el apoyo de la acción pública. No puede permitirse que un primer productor mundial, con un producto prestigiado por natural y por calidades superiores en su gran variabilidad de oferta pierda esta oportunidad. ¿Deparará cambios en la organización productiva? ¿Serán en la institucionalidad? De algo se puede estar seguro, el Estado debe ser protagonista de los cambios y estos no son sólo tecnológicos.

Sería deseable que se institucionalizara un “observatorio” de temas “menores”: que la reforma institucional lo tomara en cuenta, en esta época de temas aparentemente pequeños que movilizan la opinión pública, y que además pueden poner en juego el prestigio de las instituciones e incluso del país.

5.3 El cultivo de soja: acciones frente a la amenaza de una enfermedad 5.3.1 Introducción

Argentina posee una larga tradición en la producción e industrialización de oleaginosas. La perseverancia y el esfuerzo aplicado en la investigación y promoción del cultivo de soja, con éxitos y fracasos desde más de un siglo, hicieron que el mismo comenzara su arraigo definitivo en la década del 60. Sin embargo, la etapa de crecimiento pronunciado y ascendente del cultivo se da en los últimos 25 años, no sólo por el aumento de la superficie cultivada sino también por la incorporación de tecnologías adecuadas. Cultivares genéticamente modificados adaptados a diferentes regiones ecológicas y latitudinales y un mayor conocimiento de la fisiología del cultivo, el manejo cultural, la fecha de siembra y densidad de plantación, el manejo de plagas y enfermedades, la tecnología de cosecha son consecuencia de la investigación y transferencia de conocimientos, tanto por parte del sector público como privado55.

55 Giorda, L. 1997. La soja en la Argentina. 11-26 p. En: El cultivo de la soja en Argentina. INTA.



De tal forma, el complejo oleaginoso ha tomado la delantera, desplazando a los cereales tanto en lo que se refiere a la superficie cultivada como al volumen producido. En particular, desde comienzos de los años 90, Argentina se destaca por los logros alcanzados por el cultivo de la soja. Esta se ha convertido en una de las producciones agroalimentarias más importantes y exitosas en términos de dinámica productiva, tecnológica y exportadora. Así, hace ya un tiempo encabeza el ranking de complejos exportadores del país, y se ha constituido en gran generadora de divisas56.

A pesar de semejante expansión, los rendimientos promedio de la producción sojera argentina se ubican actualmente entre los mejores del mundo. Solamente Brasil -que vive un proceso de crecimiento semejante- muestra un comportamiento aún más dinámico en el conjunto de los principales países productores. Por otra parte, la industria procesadora de oleaginosas radicada en la Argentina se caracteriza por ser una de las más eficientes del mundo. Ello se basa tanto en su acertada localización, como en su escala operativa y modernidad, lo cual permite que la generación de los derivados industriales se realice a costos altamente competitivos. No obstante esta realidad, el creciente avance del cultivo de soja en la estructura agropecuaria del país plantea un conjunto de interrogantes vinculados a la vulnerabilidad externa -consecuencia de la fuerte concentración de las exportaciones en unas pocas commodities-, a los posibles impactos agroecológicos, y a las consecuencias socioeconómicas derivadas del desplazamiento de otras producciones y de los escasos “derrames“ locales de la trama. A esto se suman los posibles efectos provenientes de la resistencia a la aceptación de los Organismos Genéticamente Modificados en ciertos mercados y países. De cara al futuro los dos factores que pueden afectar esta situación de competitividad son los subsidios de los Estados Unidos a sus productores y la posible aprobación del uso de soja transgénica para su comercialización en Brasil, a partir de esta próxima campaña.

En relación a las nuevas formas de representación sectorial puede mencionarse que en el año 2004 fue creada la Asociación de la Cadena de la

56 Resulta necesario presentar alguna referencia acerca de la comparación entre los costos de producción de los tres principales actores mundiales (los Estados Unidos, la Argentina y Brasil). Los costos directos de la producción de soja (expresados en dólares por hectárea) son de 221 en los EEUU, 154 en Argentina y 228 en Brasil. A su vez el costo necesario para producir una tonelada de soja (expresado en dólares por tonelada) resulta de 65 en los Estados Unidos, 46 en Argentina y 95 en Brasil. Sobre la base de datos del Economic Research Service del Departamento de Agricultura de los EE.UU. (campaña 1998/99).



Soja Argentina, integrada por las entidades vinculadas con este cultivo. El objetivo de ACSOJA es promover la investigación y el desarrollo de la soja y sus derivados, en lo atinente a la producción, elaboración y comercialización interna y externa de estos productos. Tiene la particularidad de ser una asociación de instituciones, entidades, organismos del sector público y privado, que pertenecen a los sectores de la investigación, producción, provisión de insumos, comercialización, industrialización y usos, y los servicios en toda la cadena. Se han sumado 40 cámaras de estos sectores, habiéndose además incorporado las principales entidades del sector bancario argentino. Los temas prioritarios establecidos por la entidad son: calidad de la producción de soja y sus derivados, fomento a la investigación pública y privada, sanidad del cultivo, industrialización y usos, inteligencia competitiva, bancos de germoplasma, y programas de comunicación.

A continuación se analizará en forma somera, la dinámica y evolución de la soja en la Argentina, haciendo hincapié en su rol dentro del mercado mundial así como las cuestiones relativas a la sanidad y la calidad. 5.3.2 La posición de Argentina en el mercado mundial de soja Como ningún otro país del mundo, la Argentina es un “exportador estructural” de muchos de sus excedentes agrícolas y agroindustriales. Ello se debe a la enorme capacidad del país de generar producciones alimentarias y forrajeras muy por encima de las necesidades de su consumo interno.

En relación al mercado mundial de soja es preciso comentar que la oferta mundial de productos del complejo soja se encuentra concentrada en tres países: EEUU, Brasil y Argentina. EEUU es el principal exportador de granos de soja, seguido muy de cerca por Brasil y nuestro país. Argentina y Brasil, en ese orden, son los principales proveedores mundiales de aceites; Argentina y Brasil, de harinas de soja.

Los principales importadores de poroto de soja, incluyen a la Unión Europea, Japón, México y China. Este último país, junto con Venezuela, Irán y Bangladesh, son además grandes importadores de aceites de soja. Por otra parte, en lo relativo a los pellets de soja, el mayor importador es la UE, sin embargo, países como China, Irán y Egipto son también importantes mercados de destino. Tal como se ha mencionado, la década de los noventa marca una nueva expansión de la producción y las exportaciones del complejo sojero, que colocan esta actividad al frente de las exportaciones del país, y la transforman en actor líder en los mercados mundiales. Este fenómeno de la soja, que surgió a lo largo de los años 90 y se consolidó a partir del 2000, se dio a partir de una serie de factores: la expansión de la producción agrícola tanto en la región pampeana, como en zonas marginales; el paquete tecnológico asociado, en particular aquel impuesto a partir de la segunda mitad de la década de los 90



(soja genéticamente modificada57, siembra directa, fertilizantes y agroquímicos); la disminución relativa en los gastos directos de la soja; el incremento en los precios FOB (Gráfico N° 1) y su impacto como consecuencia de la devaluación del peso. 5.3.3 La producción primaria La soja representa casi el 46% del área total de granos y el 50% de la producción granaria del país (Gráfico N° 2), siendo el primer cultivo en superficie sembrada y producción. El cultivo de esta oleaginosa se lleva a cabo en 15 provincias, participando Santa Fe, Córdoba, Buenos Aires y Entre Ríos con el 86% de lo producido. Este dinamismo en la producción primaria fue acompañado de importantes innovaciones tecnológicas y organizativas, así como por aumentos en la capacidad de procesamiento industrial, motorizados por fuertes inversiones. A fines de la década vuelve a registrarse una extraordinaria expansión del cultivo, cuya producción pasa de 20 a 30 millones de toneladas (Gráfico N° 3).

Salvo la incorporación de la soja al “paquete” de alternativas productivas, la diversificación no ha sido significativa. Por el contrario, ha habido un importante proceso de especialización tanto en lo productivo propiamente dicho como en las exportaciones. Alrededor del 50% de la producción pampeana –cerca de 35 millones de toneladas- es soja, lo cual muestra un nivel de concentración que ninguno de los cultivos tradicionales alcanzó nunca en la etapa previa a la introducción de este cultivo a comienzos de la década de 1980. Al respecto un aspecto básico es la necesidad de investigación dirigida a ampliar las opciones de producción y asegurar una reducción continua en los costos de producción para mantener la competitividad58. El Gráfico Nº 4 muestra la evolución del rendimiento de los principales cultivos productores de granos a partir del ciclo 1972/73. 5.3.4 La industria de la molienda de granos oleaginosos La expansión de las industrias de la molienda de granos oleaginosos, en las últimas dos décadas estuvo asociada a fuertes inversiones en el sector realizadas, en primer lugar, por las grandes empresas transnacionales de la molienda y del comercio exterior de granos y oleaginosas, y en segundo término, por grandes grupos nacionales. Como resultado de este desarrollo, la

57 El 98% de la soja sembrada durante la campaña 2003/04 fue con material genéticamente modificado. 58 Trigo, E., Martínez Nogueira, R. Piñeiro, M. y Manciana, E. 2003. Institucionalidad para la provisión de bienes públicos para reducir la vulnerabilidad en el crecimiento agropecuario de Argentina. Versión preliminar. Banco Interamericano de Desarrollo, BID.



molienda de granos oleaginosos en Argentina es una industria moderna tecnológicamente, con una fuerte concentración técnica y económica, que la coloca entre las más avanzadas a nivel mundial, y especializada en el procesamiento de soja y, en segundo término, girasol. Las principales características de la industria molturadora en Argentina son59:

los elevados tamaños de planta, superiores a los de sus principales competidores en los mercados mundiales, Brasil y EEUU;

el hecho que las plantas están instaladas para moler distintos granos, si

bien en los últimos años se tiende a una mayor especialización por planta, esta característica permite a las empresas diversificar su portafolio de productos, de acuerdo a la evolución de los márgenes;

las producciones volcadas a la exportación;

la existencia de un importante (aunque decreciente) núcleo de empresas

de capitales nacionales. En la década de los ochenta, y con más fuerza aún durante los años noventa, se registran extraordinarios crecimientos en la molienda de granos de soja. Como resultado de esta evolución, a principios de la década de los noventa la molienda alcanzaba cerca de 6.950 miles de toneladas, experimentando un aumento de más de siete veces en relación a los niveles registrados a principios de los ochenta, y a fines de la década de los noventa la molienda de soja alcanza las 17.650 miles toneladas, lo cual significó un aumento 25 veces superior con respecto a los niveles registrados a comienzos de esa década. En el caso del aceite de soja, la producción pasa de 150 miles de toneladas a comienzos de los ochenta, a un poco más de 3 millones para fines de los noventa. Las inversiones en las empresas de la molienda de granos oleaginosos superaron los 1.300 millones de dólares en el período 1993/1999, y se destinaron a la ampliación de la capacidad de molturación, y a mejoras en infraestructura logística y de almacenamiento.

59 Gutman, G. y Lavarello, P. 2003. La trama de oleaginosas en Argentina. En: COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Buenos Aires, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación. Dirección General del Proyecto: Bernardo Kosacoff. Marzo 2003. www.mecon.gov.ar/crecimiento/



Finalmente, cabe realizar un comentario referido a la calidad industrial de la soja argentina que en los años recientes se caracterizó por presentar altos contenidos de aceite y relativamente baja proteína, sobre todo en la zona Pampeana Norte y Pampeana Sur. Esto deriva de factores ambientales y genéticos. Esta relación en general no se cumple en la zona norte del país donde se suelen dar, en forma simultánea, altos valores de proteína y aceite. 5.3.5 El comercio exterior Las exportaciones conjuntas de granos, aceites y harinas soja ocupan el primer lugar en el ranking de complejos exportadores del país. En 1997 las exportaciones totales de este complejo alcanzaron a 3.233 millones de dólares, representando el 12% del total de exportaciones de Argentina. Para el año 2003, como ya se ha visto, las exportaciones del complejo llegaron a más de 7.147 millones de dólares, registrando un aumento del 121% en relación a 1997. Este valor, representó el 24% de las exportaciones totales de Argentina para el año 2003 consolidándose como el principal rubro exportable. La trayectoria del complejo sojero basada en su inserción a partir de la exportación de commodities industriales puede verse a partir de los indicadores de desempeño de su competitividad: salvo en los mercados de granos, la Argentina es el principal exportador mundial de harinas y aceites. En el caso del poroto de soja, la participación en las exportaciones disminuyó durante los 90, ocupando actualmente el tercer lugar después de Estados Unidos y Brasil. La Argentina consolida entonces su posición de primer exportador de aceites de soja seguida por Brasil y Estados Unidos que ven disminuir su participación durante los dos últimos años de la década. El hecho novedoso en esa década, es el pasaje de segundo exportador a primer exportador mundial de pellets de soja, desplazando a Brasil de esa posición. En cuanto a los compradores, estos se multiplicaron a lo largo del período de referencia para todos los productos de la soja. Pero, si se observan los Cuadros N° 1, 2 y 3, actualmente existe una fuerte concentración en pocos destinos: China, en el caso del poroto (67% del total) y de aceite (junto con la India ocupan el 53,6%) y la UE en el caso de la pellets (57,2%). De tal forma, al considerar las políticas restrictivas de estos mercados y su tendencia hacia la autosuficiencia, podemos calificar de concentradas y vulnerables a nuestras exportaciones de soja y subproductos. El rol de la Argentina continuará siendo preponderante sobretodo en los casos de los pellets y los aceites. No obstante ello, es posible que Brasil reduzca enormemente los márgenes de comercialización y se erija como un importante competidor. En el caso del poroto, su participación en el comercio mundial se estima que bajará, a causa de las proyecciones de crecimiento de Brasil. El Hemisferio Sur, entonces, se consolidará como productor y exportador de soja y derivados.



5.3.6 La roya de la soja60 61

La producción de soja de Argentina enfrenta hoy la amenaza de la roya de la soja, enfermedad fúngica de alto potencial destructivo recientemente detectada en el nordeste del país y conocida por haber provocado severos daños en lotes de soja ubicados en varios continentes, desde su identificación a comienzos del siglo pasado en Asia. Esta enfermedad es producida por dos especies de patógenos, muy emparentados entre sí, correspondientes al género Phakopsora: P. pachyrhizi, especie comúnmente llamada “roya asiática”, de mayor virulencia y P. meibomiae o “roya americana”, más benigna que la anterior. Ambas pudieron diferenciarse recién en 1992, mediante técnicas de análisis molecular.

La característica distintiva de roya asiática, que la convierte en una de las enfermedades más temidas para este cultivo, es que se trata de una enfermedad explosiva, de muy fácil dispersión que en un breve período de tiempo (en menos de 21 días puede llegar a afectar el 90% de las plantaciones), ocasiona daños severos en los lotes de cultivo, llegando a provocar el 100% de pérdidas (tal el caso de Zimbabwe). Afecta el número de vainas y el llenado de los granos, pudiendo provocar defoliación total y muerte de la planta, según el momento del ataque y las condiciones climáticas imperantes.

No se trata de una plaga cuarentenaria, el problema es entonces para la producción, no para las exportaciones.

La roya asiática de la soja hizo su aparición en Argentina, a fines de la campaña 2001/02, en un lote de ensayo en la localidad de Alem, provincia de Misiones En la campaña siguiente (2002/03) fue identificada y confirmada mediante técnicas moleculares en lotes de ensayo de la localidad de Cerro Azul, provincia de Misiones y en dos lotes comerciales situados en la localidad de Gobernador Virasoro, en la provincia de Corrientes.

En el ámbito geográfico, nuestro país está cercado por países en los que

la roya de la soja ha causado con graves daños. Más concretamente en Brasil y Paraguay fue hallada en marzo de 200162, extendiéndose a casi toda la región cultivada con esta oleaginosa en dichos países: actualmente afecta el 70-80%

60 Basado en Programa Nacional de Roya de la soja – Dirección de Agricultura-SAGPyA www.sagpya.mecon.gov.ar 61 Begenesic, F. Programa Nacional de la Roya de la Soja. Antecedentes de la Enfermedad. Seminario por un campo sano: ¿Cómo estamos en sanidad agropecuaria? Bolsa de Cereales de Buenos Aires. 29 de abril de 2004. 62 En el ciclo 2001/02 Brasil registró más de 400.000 hectáreas afectadas, con pérdidas cercanas a los 25 millones de dólares, lo cual da una idea del potencial de destrucción de la roya.



del área sojera paraguaya y el 90% de la brasilera obligando a ambos países a poner en marcha diferentes estrategias de control para minimizar las pérdidas. A partir de mediados del presente año, la roya fue detectada también en Bolivia.

Estos antecedentes, unido al hecho que se trata de la misma especie del patógeno, y además que los cultivares utilizados probablemente son todos susceptibles, y las condiciones ambientales de las principales regiones productoras de soja del país son conducentes a epifitias, hacen que no se descarte la posibilidad que en Argentina la roya aparezca en todas las regiones productoras. Puede añadirse que los análisis de los datos climáticos de las principales regiones productoras del país indicarían que durante buena parte del ciclo del cultivo de soja se presentan condiciones que son favorables para la infección y el desarrollo de la enfermedad.

La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación creó, mediante Resolución Nº 538/03 el Programa Nacional de Roya de la Soja. Además de la SAGPYA participan del Programa el SENASA y el INTA, junto con varios Gobiernos Provinciales, la Estación Experimental Agroindustrial Obispo Colombres (EEAOC) perteneciente a la Provincia de Tucumán, así como Universidades y organizaciones e instituciones del sector privado.

El rol de la SAGPyA, más allá de su participación específica en el Programa es contribuir a armonizar el accionar del sector público, generando el consenso necesario para la centralización, sistematización y actualización permanente de la información en el ámbito nacional y la necesaria articulación interinstitucional cooperativa que contribuya a los objetivos planteados así como a la implementación las diferentes componentes del Programa.

Abordar esta problemática exige facilitar la prevención y el manejo de la enfermedad minimizando su incidencia en la producción sojera argentina. Llevarlo a cabo requiere trabajar en dos niveles en forma simultánea: por un lado se necesita la prospección a campo con el fin de determinar la presencia de la enfermedad lo más temprano posible, con lo cual resulta imprescindible contar con monitoreadores experimentados. En tal sentido, capacitar a los técnicos, productores y funcionarios que deban enfrentar este problema en el corto plazo, es uno de los pilares para minimizar los efectos de la enfermedad.

Por otro lado se requiere de un seguimiento “macro” tomando como unidad de análisis las diferentes regiones sojeras para el monitoreo de las condiciones ambientales, la presencia de inóculo y el estado del cultivo para poder predecir el avance la enfermedad y la aplicación de las medidas de control más pertinentes. Por ello, y para darle consistencia al proyecto en el tiempo, también es estratégico apoyar la investigación en áreas que conduzcan a llenar los vacíos de conocimientos, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una enfermedad nueva para el país con lo cual, la validación de experiencias en el ámbito local, resulta imprescindible a la hora de disponer las soluciones más adecuadas.



Ninguno de estos caminos es suficiente en forma aislada. Por lo tanto

resulta necesario contar con información centralizada y actualizada a nivel de lotes de cultivo y predios piloto que contribuyan a la detección temprana de la enfermedad y que a su vez constituyan una herramienta de diagnóstico para trabajar con un nivel de agregación regional, analizando sus dimensiones y su evolución.

Finalmente, contar con un Programa Nacional de la Roya en Argentina es el primer paso para poder conformar una estrategia regional con la intervención de los países sojeros limítrofes en los cuales esta enfermedad ya ha causado grandes daños.

El Programa posee los siguientes componentes: Prospección y Monitoreo (Subcomponente a Campo y Subcomponente Administración y Oficialización de Datos); Capacitación y Difusión (Subcomponente Capacitación y Subcomponente Difusión) y Componente Investigación

5.3.7 Análisis y conclusiones: el desafío de la continuidad en las acciones coordinadas

Los países desarrollados suelen tener políticas explícitas que implican, entre otros objetivos, la promoción de cultivos a través de diferentes tipos de incentivos y el apoyo de la investigación y desarrollo en forma continuada en el tiempo. En el caso argentino para comprender el por qué del fenómeno de la expansión de la soja es preciso repasar algunos factores, tales como: la construcción de un paquete tecnológico adecuado ya desde las etapas iniciales de desarrollo del cultivo, la incorporación continua de innovaciones, donde se destaca la aparición de los cultivares transgénicos y su excelente asociación con la siembra directa, la expansión y modernización de la infraestructura de comercialización, industrialización y embarque, y el fortalecimiento en las cotizaciones internacionales.

Lo descripto se dio en un marco prácticamente exento de una política

explícita hacia el cultivo. En este sentido, para mantener la competitividad de los cultivos alternativos, resulta central la falta de esfuerzos coordinados dirigidos para ampliar las opciones de producción y asegurar una reducción continua en los costos de producción.

Ante un problema fitosanitario evidente, como es el caso de la roya de la soja, se observa una respuesta que conlleva una adecuada articulación de esfuerzos a partir de la institucionalidad existente, con el trabajo conjunto y la coordinación de esfuerzos entre y dentro del sector público y con el sector privado. Esto implica capacidad de anticipación frente a un problema serio en el caso de un cultivo de gran importancia económica y aún política (otros sectores del Estado, vía los derechos de exportación, se han visto beneficiados con la expansión del cultivo).



Un tema a tener presente, es cómo encarar este problema que no posee soluciones inmediatas, especialmente en lo relativo a las diferencias que pueden encontrarse en las capacidades financieras de los productores, frente a la posibilidad de requerir de la aplicación de fungicidas y el costo consecuente.

Finalmente, cabe resaltar la necesidad de realizar evaluaciones periódicas para confirmar la eficiencia de la tarea realizada en cada etapa y ante todo evitar, que esta estrategia de trabajo se pierda una vez que el peligro potencial desaparezca. De allí la necesidad de pensar en un trabajo coordinado, que persista más allá de la coyuntura, ante los distintos problemas que pudieran constituirse en una potencial amenaza para la agricultura del país. 5.4 Las dificultades de articulación en las normas y controles: la carne vacuna en la provincia de Buenos Aires63

5.4.1 Introducción El complejo productivo de la carne vacuna está integrado por una serie de actividades productivas y de servicios relacionados entre sí. Puede así observarse, por un lado, a la producción primaria, en la cual básicamente se encuentran las actividades de cría y engorde de ganado bovino, íntimamente vinculadas al medio rural. Relacionadas con ellos están los servicios agropecuarios, tales como el asesoramiento veterinario, el transporte y la provisión de insumos. En esta etapa se producen las diferentes categorías de animales –principalmente novillos, vaquillonas y terneros- que a su vez conforman la materia prima de la industria. Luego se encuentran las actividades de la industria frigoríficas, las cuales involucran dos etapas sucesivas: i) la faena y despostado, en donde se obtienen medias reses, cuartos, cortes enfriados y cortes congelados, y ii) el procesamiento, que luego de una segunda elaboración da origen a las manufacturas de carne, carne cocida congelada, corned beef, especialidades, chacinados, etc.

La industria frigorífica, además de relacionarse con las etapas de producción primaria indicadas, posee vinculación con la industria manufacturera, destacándose la producción de máquinas para la elaboración de chacinados y procesamiento de carnes, las proveedoras de productos químicos como conservantes y esencias, y las manufacturas de plásticos y

63 Basado en Lavignolle, Pedro. 2004. Estudio de caso “La Producción de Carne Bovina en la provincia de Buenos Aires”. Estudio Sectorial Rural. Banco Mundial. Argentina.



maderas empleadas en los envases. También es de destacar la estrecha relación con los servicios de transporte refrigerado. 5.4.2 La producción primaria La provincia de Buenos Aires es, desde el punto de vista de la producción de ganado bovino, la más importante del país. En ella se concentra el 37% del stock ganadero nacional y se produce más del 40% de los terneros, según estadísticas del Censo Nacional Agropecuario del año 2000.

Dicha producción está integrada por las actividades de cría y engorde, siendo las mismas distribuidas en forma marcada de acuerdo con las características agroecológicas que presentan las diferentes regiones de la provincia. La característica principal de los sistemas productivos es su carácter extensivo, puesto que utilizan como base de la alimentación el pastoreo de praderas en forma directa, con el recurso a algún tipo de suplementación, según las características de las explotaciones y sus estrategias de comercialización.

Sin embargo, también es de destacar la importancia de los sistemas intensivos de engorde a corral, o feed-lots. Su importancia está claramente evidenciada en el hecho que el Mercado de Liniers, principal concentrador de hacienda vacuna del país, ha dedicado un día de sus ventas a animales proveniente de estos sistemas. Cabe mencionar, la sensibilidad que éstos presentan a las fluctuaciones de los precios de los granos forrajeros en relación con el del ganado en pie, que ha llevado en muchos casos al fracaso de este tipo de empresas.

El auge de la agricultura ha producido el desplazamiento de la ganadería en función de la competencia que realiza por el uso del suelo, determinando que aquellas regiones con suelos de aptitud tradicionalmente mixta hayan evolucionado hacia el predominio de actividades netamente agrícolas. Por lo tanto para generar saldos exportables manteniendo constante el nivel de consumo interno es necesaria la implementación de políticas que generen un aumento en la tasa de extracción del rodeo, las cuales dadas las características de la actividad deberán ser planteadas como de mediano y largo plazo.

Actualmente, la producción promedio para la ganadería pampeana es de

unos 250 kilogramos de carne por hectárea -expresada en kilo vivo-. Este valor varía entre 70-150 kg/ha para la cría, actividad en la cual el objetivo ideal sería un ternero por hectárea por año. Respecto de la invernada, la productividad es de unos 180-400 kg/ha. Actualmente se dispone de tecnología que permitiría llegar a los 600 kg/ha y hasta los 800 kg/ha.

Otro componente importante del rendimiento es el porcentaje de

destete. Se define este indicador como la proporción de terneros obtenidos respecto de la cantidad de vientres en servicio. La Provincia de Buenos Aires tendría un nivel del orden del 80% (Encuestas Nacionales Agropecuarias



INDEC-SAGPyA), y para la región de la Cuenca del Salado, sería de un 70-75%64, valor que puede considerarse alto para el total del país. Durante la última década, los datos oficiales del INDEC, muestran un incremento en la cantidad de vientres en servicio, en el ámbito provincial, levemente superior a los 800.000 animales. Además, según esta fuente, el porcentaje de destete del rodeo, sería muy alto, con valores de preñez superiores al 90%. Finalmente, si se analizan los datos de las Fundaciones de Aftosa, obtenidos a partir de las vacunaciones obligatorias, el destete tendría un valor concordante con el de los técnicos oficiales, en el orden del 70/75%.

De un total de 48,6 millones de cabezas bovinas en el ámbito nacional, se encontrarían en el territorio bonaerense unos 17,9 millones, lo cual representa un 36,75% del total. Es de destacar que si se realiza un análisis desagregado por categorías, en las correspondientes a la actividad de cría, vacas y terneros, el porcentaje es mayor, especialmente para éstos últimos, llegando a superar el 42% del total del país (Cuadro Nº 1). Durante los últimos diez años, el rodeo nacional ha disminuido paulatinamente, desde los 52 millones de animales, a los 48 millones. La Provincia de Buenos Aires, también ha sufrido ese proceso de reducción, con una pérdida de unos dos millones de cabezas (aproximadamente la mitad del total de país). Tal como ya se ha indicado, se destaca como la principal causa de este proceso al incremento en la superficie dedicada a los cultivos agrícolas, que ha desplazado a la ganadería hacia zonas marginales. Las regiones con suelos de aptitud tradicionalmente mixta (agrícola- ganadera) se han transformado en netamente agrícolas. Por tal razón, la típica zona de cría de la Provincia de Buenos Aires, ha visto aumentado su rodeo de cría a unos 3 millones de vacas en servicio, que con un porcentaje de destete del 75%, aportaría aproximadamente unos 2,225 millones de terneros anualmente65.

Al analizarse el origen de la hacienda destinada a faena, comercializada por intermedio del Mercado de Liniers, toman relevancia los partidos de la región de engorde de la Provincia de Buenos Ares, principalmente, General Villegas, Azul, Olavarría, Trenque Lauquen y Nueve de Julio. Es así como, por ejemplo, el 28% de las cabezas originadas en el partido de Gral. Villegas (Buenos Aires) fue destinado a ese mercado. 5.4.3 El procesamiento El procesamiento contempla las etapas de faenado, despostado y posterior elaboración de productos cárnicos, y la obtención de sus derivados. De tal forma, comprende una serie de agentes relacionados, desde

64 Rearte, D. 2004. El futuro de la ganadería argentina. www.americarne.com 65 Rearte, D. 2004. El futuro de la ganadería argentina. www.americarne.com



comercializadores para cada una de las etapas, hasta las plantas frigoríficas, pasando por distintos niveles de intermediación. La primera etapa de comercialización se da principalmente a través de las empresas consignatarias. Estas se dedican a la comercialización de hacienda, y poseen generalmente trayectoria en el sector, ofreciendo por ello garantías de cobro a los productores. Otra alternativa es la venta en consignación directa, en la cual el ganado es entregado bajo esta forma a empresas que lo faenan y procesan, y luego realizan la venta por cuenta y orden del dueño. La forma principal de realizar las operaciones es a través de ventas en estancias. Luego aparecen los mercados concentradores y finalmente los remates ferias locales. Como se indicara precedentemente, el principal mercado concentrador para la producción de la provincia de Buenos Aires es el Mercado de Liniers. Si bien esto supone el transporte de hacienda a lo largo de extensos trayectos, con los costos consiguientes, esta desventaja se vería compensada por dos factores importantes para los productores. Por un lado, la fijación de los precios en este mercado sería transparente y surgiría de la puja entre los compradores, aspecto que en algunos remates feria locales no sucedería, lo cual permitiría obtener un mejor precio. Por otra parte, la seriedad de los agentes que operan en el mismo constituye una garantía de cobro, minimizando este riesgo.

Aparece luego la figura del usuario. Esta categoría está integrada por aquellos que utilizan instalaciones de terceros y les pagan por el servicio prestado. El grupo lo conforman matarifes abastecedores y matarifes carniceros.

Finalmente se encuentran los establecimientos encargados de faenar y procesar el ganado en pie para obtener el producto que luego se comercializa. Se presentan dos tipos de plantas, denominadas de ciclo I y de ciclo II. El primer grupo lo integran aquellas que tienen capacidad de matar animales en sus establecimientos. Por su parte, las plantas de ciclo II solamente pueden despostar y elaborar chacinados, conservas y procesos de elaboración con posterioridad a la matanza de los animales. Existe un tercer grupo en el cual se ubican las plantas llamadas de ciclo completo, que realizan tanto las actividades de matanza, como así también las de despostado y procesamiento posteriores.

La distribución de estos establecimientos procesadores mantiene un patrón adoptado a principios del siglo pasado, cuando la tecnología del frío aún no había desarrollado la capacidad de transportar cortes enfriados desde las zonas de producción hasta los centros de consumo, ubicándose entonces las plantas cerca de los grandes centros urbanos y los puertos. Esta característica determina un gran movimiento de hacienda entre las diferentes regiones del país.



Queda finalmente la cadena de comercialización de los productos cárnicos, que tiene tres actores principales: las carnicerías, los supermercados e hipermercados y las carnicerías integradas.

Durante el año 2003, se procesaron en Argentina un total de 12,5 millones de cabezas aproximadamente. De éstas, 7,1 millones (57%) fueron faenadas en plantas ubicadas en la provincia de Buenos Aires.

Según estadísticas del año 2000, en el ámbito nacional, cerca del 35% de los establecimientos procesadores pertenecía a plantas de ciclo I, el 50% aproximadamente a plantas de ciclo II y un 15% a plantas de ciclo completo. No se disponía de esta información por provincia.

Recién a partir del año 2001, según datos de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), se pueden conocer las características de las plantas por especie y provincia. Para el año 2002, sobre un total de 470 establecimientos faenadores matriculados, de especie bovina, 140 se ubicaban en la provincia de Buenos Aires. Respecto de los establecimientos procesadores, de un total de 613 en el ámbito nacional, 335 (55%) pertenecían a la provincia de Buenos Aires. Estos últimos abarcan las categorías de fábrica de carnes y conservas, fábricas de chacinados y despostaderos.

Un aspecto a tener presente es la concentración de la faena en los frigoríficos. Cabe destacar que los primeros 9 puestos en el ámbito nacional se han mantenido entre el mismo grupo de frigoríficos desde el año 1999, aunque con cambios en el orden del ranking. Esta concentración determina que el 40% de los establecimientos procese el 90% de la faena.

Para el año 2002, de los 50 primeros frigoríficos, 32 se ubicaban en la Provincia de Buenos Aires. Si bien ese año hubo una disminución de la cantidad de plantas que procesaron más de 15000 cabezas y un aumento de la cantidad de aquellas que procesaran menos de 1000, no se presentan cambios significativos en la concentración del sector.

Del total de plantas bonaerenses registradas (unas 140), las primeras 20 en el ranking de cabezas faenadas concentran el 40% de la faena total, mientras que si se amplía esta muestra a las treinta y ocho de mayor envergadura (27% del total de plantas), se obtiene el 70% del total de la faena provincial. Además, al analizar la ubicación de estos establecimientos, la mayoría se encuentran localizados en el Gran Buenos Aires o sus alrededores, que a su vez es donde se concentra el mayor consumo de carne.

Respecto de otros países que son grandes exportadores mundiales, la industria de nuestro país, y también de la provincia, se encuentra más atomizada. Existen agentes del sector que consideran viable la existencia de plantas de tamaño mediano, con capacidad de competir eficientemente frente a los frigoríficos de mayor envergadura. Estos frigoríficos pequeños, disponen



de un margen de financiamiento muy estrecho para sus inversiones, el cual se ve seriamente afectado con los cambios en las políticas macroeconómicas y sectoriales. Los problemas, más que técnicos, estarían vinculados con la continuidad de las políticas públicas en el tiempo, para la percepción de las reglas de juego del sector.

o La evasión impositiva

Un aspecto a considerar, semejante al indicado para la comercialización, es la presencia de empresarios oportunistas en las localidades de origen de la hacienda. En el sector procesador, se presenta también la situación de empresas montadas ante condiciones coyunturales de la economía. Así operan durante el tiempo que dura el auge del negocio, claramente favorecidos por la falta de controles oficiales, compitiendo deslealmente con los empresarios tradicionales del sector. El cese de la actividad de estas plantas ocasiona perjuicios a los productores, que generalmente no pueden cobrar el ganado entregado.

El tipo de ilícitos derivados de esta situación, tal como cambiar la titularidad de la planta frigorífica, el uso de sociedades fantasmas y la operatoria con matrículas faenadoras no habilitadas o suspendidas, está íntimamente asociado con la evasión fiscal. La evasión impositiva en toda la cadena de la industria de la carne es un fenómeno histórico. Sus modalidades son variadas y comprenden desde la venta en negro de la hacienda, con la posterior faena no declarada y la venta en negocios minoristas de igual forma, la subfacturación de los precios y los kilos transados, como así también el cambio de categoría de la hacienda comercializada. Estas formas de evasión alcanzarían un nivel cercano al 30% en la falta de pago de las obligaciones fiscales.

El daño económico causado por los evasores puede apreciarse a partir del nivel de beneficios excedentes que obtienen con esta práctica. Los establecimientos que no cumplen con el pago de los impuestos generalmente trabajan con costos de producción más altos y, en virtud de ese margen adicional que obtienen, pueden ser competitivos frente a otras empresas más eficientes pero cumplidoras de las normas tributarias. Esto constituye además una barrera de entrada al sector. Por otra parte, el incumplimiento de normativas adicionales de infraestructura, laborales, determina una baja en sus costos operativos.

Dado este diferencial de ingresos se genera una distorsión en el precio

de la carne en el mercado minorista con sus consecuencias negativas en la inversión. Del total de beneficios que se obtiene de la evasión fiscal, el sector frigorífico es el más favorecido, apropiándose aproximadamente de un 60% de este incremento en el ingreso.

Finalmente, existen también aspectos ligados al funcionamiento de los

mercados que están relacionados con la localización de la faena. No debe



olvidarse que el mercado concentrador de hacienda más grande del país es el Mercado de Liniers, ubicado en la Ciudad de Buenos Aires. Como se indicara precedentemente, este mercado tiene una fijación de precios transparente y seguridad en el cobro de las ventas. Estos aspectos no se dan siempre en mercados o remates-feria locales, donde muchas veces existe acuerdo entre compradores para deprimir los precios de la hacienda. En estas localidades, también se observa la presencia de comerciantes inescrupulosos, que luego de un corto período de trabajo en la zona, y habiendo logrado la confianza de sus proveedores, no cumplen con los pagos y se mudan a otra zona, para reiniciar el ciclo, dejando a los productores ganaderos con fuertes deudas. Es así como, una vez que se ha tomado la decisión de vender la hacienda en el Mercado de Liniers, la solución más eficiente desde el punto de vista económico, es proceder a la faena en una planta ubicada en el Gran Buenos Aires o la Ciudad de Buenos Aires, donde a su vez se concentra el consumo.

En lo que respecta a la titularidad de la faena por tipo de usuario, para el año 2001, el 69% corresponde al propio establecimiento y el 25% a matarifes abastecedores, repartiéndose el 6% restante entre matarifes carniceros y consignatarios directos. Estos datos corresponden al total del país.

Los matarifes abastecedores realizan la faena a nombre propio pero en establecimientos de terceros. En estos casos, el frigorífico, además de cobrar un arancel por la faena, se queda con los subproductos, como cuero, cebo. De la venta de estos subproductos se obtiene un valor superior al cobrado por la faena, principalmente el cuero que en la actualidad tiene un buen precio en el mercado, siendo la diferencia reintegrada al matarife. Este monto se llama recupero.

Los matarifes carniceros también emplean plantas de faena de terceros, pero tienen un límite de 49 animales mensuales y solamente pueden comercializar la carne en sus establecimientos de venta.

5.4.4 La sanidad ganadera y sus controles en jurisdicción de la provincia de Buenos Aires

La sanidad de la producción ganadera está bajo el control del Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires, en coordinación con las autoridades nacionales, en virtud de las leyes federales de sanidad animal.

o La propiedad de la hacienda:

Las condiciones de acreditación de la propiedad de la hacienda están especificadas en el Código Rural. Allí se establece la obligatoriedad para todo propietario de marcar su ganado mayor. Además debe registrar a su nombre la marca y ésta sólo puede ser usada por él. El ganado mayor debe ser marcado antes de cumplir el año. Está prohibido contramarcar



o La policía sanitaria animal y el fomento ganadero:

La Ley provincial 6703 determina el marco para el control de la sanidad animal en el territorio de la provincia de Buenos Aires, la defensa y profilaxis contra las enfermedades infecto-contagiosas y parasitarias, exóticas, enzoóticas y epizoóticas y el fomento de la producción ganadera.

o Habilitación de mataderos y frigoríficos:

La habilitación y funcionamiento de todo establecimiento donde se faene animales, se elaboren, desposten o transporten productos, subproductos y derivados de origen animal está regida por la Ley Provincial 11123.

Se establecen cuatro categorías de establecimientos faenadotes: (i) Matadero A, donde se sacrifican animales, poseen cámaras Frigoríficas, elaboran y/o industrializan productos de origen animal, e inclusive están autorizados para el tráfico federal y la exportación; (ii) Matadero clase B, idéntico al de clase A, pero donde el producto obtenido está destinado al abastecimiento dentro del territorio de la provincia de Buenos Aires; (iii) le siguen los Mataderos tipo C, cuya producción está destinada a la comercialización dentro del Partido donde se encuentra, y (iv) finalmente los Mataderos Rurales, que tienen la capacidad de abastecer solamente a la zona rural en donde funcionan.

El régimen es muy detallado y comprende todos los aspectos de la faena y el procesamiento de ganado bovino. Se indican los requisitos de construcción e ingeniería sanitaria de las plantas faenadoras; los aspectos higiénico sanitarios de la faena y de la elaboración y procesamiento y de la industrialización de todo tipo de carnes y sus derivados. Además trata los aspectos relativos al transporte de carnes y subproductos.

o Convenios de colaboración con los municipios66:

Tal como establece la Ley 11123, se han celebrado convenios con municipios llamados Convenios de Colaboración Recíproca (Servicio de Inspección Veterinaria, tasa, Certificado de Tránsito Provincial, Infracciones).

En ellos se establece que los municipios quedan facultados a prestar los Servicios de Inspección Veterinaria a mataderos-frigoríficos habilitados por la Dirección Provincial de Ganadería y a extender los Certificados de Tránsito de Productos Cárnicos en establecimientos radicados en su jurisdicción.

66 Schudel Alejandro 2002. Certificación de la Calidad Agroalimentaria en la Provincia de Buenos Aires. Proyecto “APOYO AL PROGRAMA DE INVERSIONES AGROPECUARIAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES” FAO TCP/ARG/00676



El Ministerio queda facultado, por su poder de policía, a auditar el

accionar de los inspectores municipales para velar por el cumplimiento de la ley.

Además el Municipio puede percibir las tasas establecidas por la Ley, el monto recibido por estos conceptos es coparticipado -80% para el Municipio y 20% para el Ministerio de Asuntos Agrarios-. Para los importes percibidos por multas, el sistema acordado coparticipa el 50% para cada una de las partes. Actualmente existe convenio con unos 39 municipios, de los cuales están con los trámites completados y en vigencia cerca de 26. 5.4.5 Problemas de implementación en el ámbito provincial

Actualmente, las guías no son de diseño uniforme en las diferentes provincias. Algunas tienen información detallada sobre el tipo y número de animales, las marcas que llevan, el origen y destino; otras son mucho más simples. Esto complica los controles, especialmente en lo referido a la implementación de un programa de trazabilidad en el ámbito nacional. En este último caso, además de la acreditación de propiedad mediante las guías, se debe agregar los certificados sanitarios correspondientes, lo cual implica muchas veces la duplicación de la información en los varios documentos que los transportistas deben llevar. Al efecto hay modelos diseñados de documentos únicos con los datos sobre la propiedad e identificación de la hacienda transportada y su correspondiente certificado sanitario.

Las guías son provistas por el Ministerio de Asuntos Agrarios, cobrando solamente el monto del costo del formulario, pero expedidas por los Municipios, quienes cobran un arancel por las mismas. Los aranceles son diferenciales por municipio, constituyéndose muchas veces en una proporción importante de la recaudación total, sobre todo en aquellos donde el stock de vacunos es importante. De esta forma, la tasa cobrada por un servicio prestado es desvirtuada con fines fiscales.

Ha dado comienzo un programa con la finalidad de informatizar el registro de marcas provincial. En una primera etapa se incluirá la base central del Ministerio, para luego avanzar hacia un programa de trazabilidad. Posteriormente, en una segunda etapa, se incluirá la informatización en red de los municipios para agilizar el trámite de solicitud de marcas, que actualmente dura varios meses. Si bien no se cuenta actualmente con la información sobre su inclusión en este programa, el objetivo planteado por el grupo de trabajo en trazabilidad vacuna, era informatizar además la emisión de guías de traslado de hacienda, unido a la base de datos de hacienda que se encuentra en las fundaciones. Se constituiría así en una poderos herramienta de trazabilidad, y para la lucha contra el movimiento en “negro” de hacienda.

Cuando se redactan leyes en el ámbito provincial, se define como responsable de la aplicación de este marco legal a las direcciones provinciales



o aún niveles inferiores, como las direcciones de línea. En la legislación de sanidad animal, será la Dirección Provincial de Ganadería del Ministerio de Asuntos Agrarios. No se designa el Ministerio de competencia, sino que se define qué Dirección dentro de su estructura debe ser la responsable. Se generan así rigideces en la adaptación de las estructuras públicas para un mejor funcionamiento, ya que estas Direcciones deberán existir necesariamente dentro de las estructuras ministeriales. Además se define la autoridad como el Director Provincial, quedando su accionar con un gran margen de independencia sobre la toma de las decisiones respecto de los niveles superiores de gobierno.

Otro aspecto importante es la conformación del presupuesto y la disponibilidad de fondos específicos creados por ley. Actualmente, lo recaudado por los servicios de inspección y multas, se deposita en la cuenta que es administrada por el Ministerio de Economía de la provincia, llamado "sistema de cuenta única". Luego, éste asigna una partida de la misma al Ministerio de Asuntos Agrarios y la Dirección General de Administración, encargada de administrar los recursos financieros del ministerio, según las prioridades signadas por el responsable de la cartera, decide cuánto del presupuesto se dedicará al Servicio de Inspección Sanitaria, el cual deberá adecuar su accionar con el monto que le otorguen. Por lo tanto no se puede efectuar un programa de actividades de acuerdo con las necesidades de inspección, según los fondos recaudados por servicios prestados en el cumplimiento de las leyes sanitarias. Resumiendo, no se presupuesta por programa, sino que se adecuan las acciones a un monto fijo recibido. Si a este sistema de asignación del gasto se suman las rigideces de la estructura burocrática provincial para asignar premios por rendimiento a sus agentes, estarían dadas las condiciones para que además de recibir fondos en cantidades desconectadas con las acciones a realizar, éstos se desvíen hacia usos como premios salariales.

Dada la desconexión entre las necesidades de gestión y los recursos asignados, los controles oficiales se ven fuertemente comprometidos. Se pudo recabar que la frecuencia de las inspecciones es insuficiente para mantener el cumplimiento de las normas reglamentarias dentro de niveles aceptables. De tal forma, ante la falta de controles eficaces, existe un incentivo para evitar el cumplimiento de la ley, pues la posibilidad de ser infraccionado es baja. Además la relación entre el beneficio esperado, respecto del costo que insume la infracción, es muy alta, pues cuando es infractor es encontrado, tuvo oportunidad de lograr ganancias suficientes para retirarse del negocio con saldo positivo.

Los establecimientos que operan con este criterio, compiten en forma desleal con aquellos que cumplen las regulaciones oficiales. Además de pagar las tasas específicas del sector, estos últimos, tienen un costo laboral mucho más elevado que aquellos que contratan trabajadores de la forma denominada "en negro". Existen cargas sociales obligatorias, junto a la indemnización y los costos de las aseguradoras de riesgo de trabajo.



También se nota la falta de un sistema claro de premios y castigos para el personal, lo cual unido al congelamiento de los salarios, determina que muchas veces estén dadas las condiciones para que se presenten situaciones de corrupción.

Respecto de los convenios de Colaboración Recíproca con Municipios, si bien quedan definidos los plazos y la forma en que deben hacerse los depósitos en las cuentas de la ley (Ley 11123), los depósitos no se cumplen adecuadamente. Actualmente, unos 20 mataderos se encuentran bajo el sistema de convenios indicados precedentemente. De éstos, solamente un 25% tiene las cuentas en orden, mientras que el resto no deposita el dinero recaudado.

5.4.6 El doble estándar sanitario

Dada la normativa vigente, conviven en el territorio bonaerense, así como en el resto de las provincias, plantas procesadoras cuya producción está habilitada para el tránsito federal y la exportación, con otras que solamente pueden comercializar sus cortes dentro del territorio provincial. Además, en el caso de la provincia de Buenos Aires, existen habilitaciones municipales.

De tal forma, como indica Bisang, 200367, “las distintas jurisdicciones

legales, autoridades de aplicación y controles diversos y normas propias para cada jurisdicción, frente a realidades concretas, devienen intrínsecamente en complejos modelos de regulación y control”. “En el ámbito nacional, existen dos leyes centrales. La primera de ellas es la denominada Ley Federal de Carnes (Ley 22.375) que regula los aspectos sanitarios a nivel federal; la segunda tiene que ver con el Código Alimentario que toma el problema en el contexto de los alimentos en general sin especificidades en el caso de la carne bovina. Si bien la Ley Federal de Carnes tiene jurisdicción nacional, para determinados casos, y vía judicial, su aplicación concreta en algunas provincias -en particular la de Buenos Aires- es reemplazada por leyes provinciales. A partir de estos cuerpos legislativos centrales, la Autoridad de Aplicación, -el SENASA- establece condiciones sanitarias sobre procesos y productos. En particular, cuenta con normas generales para la actividad frigorífica a las que se suman otras más restrictivas cuando el destino del producto es la exportación. En tal caso las prevenciones contemplan, temas tales como: calidad de haciendas (edad, razas o niveles de cruzas, etc.), proceso de crianza (sin anabólicos) y dotaciones de las explotaciones (calidad de aguas, tipo de pasturas, control sanitario y de suplementación de alimentos, etc.);

67 Bisang, R. 2003. Las tramas de carnes bovinas en Argentina. En: COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Buenos Aires, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación. Dirección General del Proyecto: Bernardo Kosacoff. Marzo 2003. www.mecon.gov.ar/crecimiento/



formas de traslado; procedimientos de faena, despostado y enfriado; instalaciones mínimas; certificación de la cadena de frío y otros procesos”.

A esto se suman las normas vigentes en las jurisdicciones provinciales y municipales. Este complejo andamiaje normativo define un doble estándar, ya que no son los mismos criterios mediante los cuales se habilitan frigoríficos para la producción destinada al transito federal y la exportación, que los correspondientes al ámbito provincial. Los controles federales son realizados por el SENASA, dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos; mientras que los provinciales, como ya se ha detallado, están a cargo del Ministerio de Asuntos Agrarios y los respectivos Municipios. Cabe mencionar que del total de la faena, la matanza de 7,2 millones de cabezas se efectúa en la provincia de Buenos Aires. A su vez, de esta cantidad, unos 1,2 millones aproximadamente corresponde a establecimientos de jurisdicción provincial y municipal.

Ello da como resultado una doble calidad tanto en proceso como en producto final. En gran medida la calidad del producto local queda librada al desarrollo que hacen los participantes de cada uno de los circuitos de comercialización. Temas tales como controles de calidad a lo largo de la cadena, sistemas completos de frío, fechas de vencimiento de producto, y calidad de origen, son desarrollados si algunos actores de la trama lo incluyen en sus actividades (en muchos casos como parte de las estrategias de venta) pero no como respuesta a las regulaciones públicas, lo cual podría garantizar una calidad mínima uniforme del producto. De esta forma se sientan las bases para un doble estándar de calidad en el producto final.

Este doble estándar, especialmente en virtud del valor diferencial que

tiene el producto en los diferentes mercados, constituye un gran incentivo para capturar rentas mediante el incumplimiento de las reglamentaciones, afectando la rentabilidad de las empresas que trabajan con las habilitaciones en regla.

Finalmente cabe mencionar que según Varela, 200168, “en la búsqueda

de una respuesta adecuada, haciendo una abstracción de lo que ocurre en los hechos, al analizar la normativa vigente aplicable a ambas situaciones, se arriba a la conclusión, que, desde el punto estrictamente legal, el Reglamento de Inspección de Productos, Subproductos y Derivados de Origen Animal, aprobado por el Decreto 4238/68, resulta aplicable a todos los establecimientos ubicados en el país, sin exclusión alguna. De lo expuesto surge que de aplicarse dicha norma a todos los establecimientos, no debería existir el doble estándar sanitario que se trata de evitar.”

68 Mariano Varela, 2001. Proyecto de modificación del Capítulo I del Reglamento de Inspección de Productos, Subproductos y Derivados de origen animal. PROYECTO “APOYO AL PROGRAMA DE INVERSIONES AGROPECUARIAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES”. FAO TCP/ARG/00676



5.4.7 La visión desde el sector privado

Sobre la base de un estudio de caso incluido en Lavignolle, 2004 69, referido a un frigorífico de habilitación provincial, que trabajó dentro del mayor nivel de cumplimiento de las normativas vigentes, se ha analizado el efecto de la aplicación de las políticas sectoriales en esta etapa de la cadena productiva.

La planta pertenece a una cooperativa, que posee por concesión la

planta que es de propiedad del Municipio. Emplea unas 44 personas y faena mensualmente unas 1400 cabezas de animales vacunos; también se faenan otras especies.

En lo relativo a la ejecución de las políticas públicas, el empresario percibe un perjuicio claro a la actividad privada por la falla de los controles que debe realizar el Estado. Aparentemente no existiría un servicio específico donde se falle más que en otros, sino que esta carencia se percibe como generalizada. Por un lado la falta de controles en el cumplimiento de las obligaciones tributarias determina un costo diferencial para el productor que está en regla, con el cual le es muy difícil competir frente al productor ilegal. Si bien este tema se presenta por separado en este capítulo, a ese análisis debe agregarse que quien trabaja en “negro”, mantiene una relación precaria con el personal contratado. De esta forma los despidos no generan los costos de indemnización que establece la ley, entonces resulta más fácil deshacerse del personal ante una situación de clausura del establecimiento para luego reabrir con otra razón social. Como agravante desde este punto de vista, actualmente hay fallos judiciales que obligan al empleador al pago de indemnizaciones que superen el valor determinado por el Seguro de Riesgo de Trabajo (ART). Aquí estaría fallando el mismo sistema que pretende cubrir algunos de los costos laborales, se determina un nivel de inseguridad para el empleador quien asume los costos de un seguro obligatorio, pero que no lo cubre ante un problema.

Otras veces, algunos de los costos son vistos como una forma de recaudación, sin que exista a cambio la prestación de un servicio. Entran en esta categoría los registros de habilitación obligatorios. Todo registro oficial que afecta a los agentes que realizan una actividad económica, tiene entre sus objetivos, identificar estos actores, establecer reglas claras y parejas para todos los inscriptos y si bien es cierto que se los expone a controles oficiales, también debiera protegerlos frente a aquellos que no operan en regla. Esta última función, que en el caso del procesamiento de carne tiene especial importancia, pues se vincula con las condiciones sanitarias de los alimentos de consumo masivo, no estaría presente y de allí que la tasa correspondiente sea considerada como un impuesto más. 69 Lavignolle, Pedro. 2004. Estudio de caso “La Producción de Carne Bovina en la provincia de Buenos Aires”. Estudio Sectorial Rural. Banco Mundial. Argentina.



La falta de continuidad y de previsión en la implementación de las

políticas públicas es otro aspecto que se resalta en el estudio de caso. Un claro ejemplo lo constituyó la implementación del sistema de comercialización denominado “Corte por lo Sano”. Bajo este régimen, la comercialización de carne desde el frigorífico hacia niveles inferiores de la cadena debería realizarse en cuartos de res, enfriados y envueltos en plástico. Para este frigorífico, tal sistema llevó a la adecuación de su infraestructura de enfriamiento. Esta nueva exigencia se consideró un aspecto positivo para la industria, pues se obligaba al enfriado de la carne previo a su transporte. El problema consistió en la falta de líneas de financiamiento con tasas de interés y plazos acorde a las características del negocio, que condujo a tomar endeudamiento caro, que luego no fue posible pagar, afectando el patrimonio de la cooperativa ya que para cumplir con las deudas se debió rematar la sede social.

Otro ejemplo de falta de continuidad es el referido al Impuesto a los Ingresos Brutos que afecta a la actividad. En distintos momentos se lo aplicó y retiró eximiéndola del pago.

La falta de coordinación con organismos nacionales es otro de los aspectos destacados. Existe una gran cantidad de controles que se superponen en vez de actuar coordinadamente en los diferentes niveles jurisdiccionales. Es así como se facilita el accionar de empresas “fantasma”, que compiten ventajosamente remitiendo desde otros distritos producción a costos no competitivos. Otras veces se cambian los criterios de inspección, priorizando distintos aspectos en la aplicación de normativas. Esto último genera costos para la empresa.

Esta gran diversidad de controles en la que conviven los frigoríficos habilitados en el ámbito provincial dificulta la formación de una entidad que los represente, ya que los intereses de aquellos que están en regla son claramente distintos de aquellos que trabajan aprovechando la falla en los sistemas de control. En el largo plazo ambos se ven perjudicados por la concentración en la representación de las empresas cuya producción se destina a la exportación, ya que éstas últimas están más organizadas para defender sus intereses comunes.

Cabe finalmente mencionar que algunas veces la situación de frigoríficos con falta de controles se ha mantenido pues la aplicación de las normas vigentes hubiera implicado el cierre de la planta. Ante esta situación y dada la crisis laboral que presenta el país existen presiones para que no se pierdan las fuetes de trabajo, sin adicionarle a este objetivo válido alguna herramienta de política pública para encuadrar la situación dentro del marco legal vigente.



5.4.8 Análisis y conclusiones: Un ejemplo de voluntad de articulación

La lucha contra la fiebre aftosa, en el ámbito nacional, fue articulada con las provincias mediante la Comisión Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa (CONALFA). En la misma las provincias estaban representadas por los delegados de sus respectivas comisiones provinciales, junto a otros integrantes del sector (productores, veterinarios, cámaras de productos sanitarios, etc.)

En la provincia de Buenos Aires, al igual que en el resto del país, se constituyó, de esta manera, una Comisión Provincial de Sanidad Animal (COPROSA)70; la misma contaba con una subcomisión administrativa y una subcomisión técnica. A su vez, en esta comisión se articulaba la implementación del programa sanitario con entes privados, con personería jurídica, que se encargaban de presentar a la comisión para su aprobación los planes de vacunación. También eran los responsables de la cadena de frío de las vacunas.

La forma jurídica empleada era la de fundaciones, integradas por los

actores locales vinculados con la producción ganadera. Las fundaciones existían en forma previa a la implementación de las COPROSAs y de la CONALFA, articulándose eficientemente en el Programa Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa. Actualmente hay un total de 105 entidades o fundaciones, agrupadas en seis regiones a lo largo del territorio provincial. Las fundaciones además, se encargan de la campaña de vacunación de brucelosis de las terneras nacidas en cada campaña.

Al respecto haremos un único comentario. Cuando existió voluntad de

articulación entre jurisdicciones y con las organizaciones del sector privado, ello fue posible. Pueden invocarse razones presupuestarias, de urgencia o importancia del problema sanitario, o del necesario apoyo político. Sin embargo, para que mecanismos de articulación similares puedan funcionar será necesario, además de la voluntad de trabajo coordinado, sumar los acuerdos presupuestarios y los consensos indispensables en términos del impacto sobre la actividad económica local y regional. Los impactos negativos surgidos de la aplicación unilateral de políticas públicas en las diferentes jurisdicciones contrastan con los logros que pueden alcanzarse cuando su aplicación es coordinada y consensuada. Alcanzar un estatus sanitario único no es sólo la consecuencia esperada de voluntades concurrentes sino un desafío de participación técnica y política, así como de arreglos presupuestarios.

70 La presidencia está a cargo del Ministro de Asuntos Agrarios, siendo el Director Provincial de Ganadería y Mercados, su Director Ejecutivo. Luego la integran representantes de los productores, del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Agroalimentaria (SENASA), del Colegio de Veterinarios de la provincia de Buenos Aires, lde as Universidades con sede en el territorio provincial y de la Cámara de Productos Veterinarios (CAPROVE).



5.5 El sistema de sanidad y calidad agroalimentaria en las provincias de Mendoza y San Juan: similitudes y diferencias71

5.5.1 La economía de Mendoza y San Juan

En primer término presentamos una breve descripción de la economía de las provincias de Mendoza y San Juan, poniendo énfasis en la frutihorticultura. A fin de posicionar a las provincias de Mendoza y San Juan en el contexto nacional, se incluyen algunos indicadores económicos, como así también se reseña la producción y superficie cultivada de las especies seleccionadas para la realización del estudio72.

La Región comprendida por las provincias de Mendoza y San Juan abarca

240.490 km2, de las cuales 691.505 ha poseen derecho de riego.

En Mendoza la principal activad agrícola es la viticultura, ocupando cerca 142.000 ha, y representando el 65% del total de la producción vitícola nacional.

La participación de esta provincia en el PBI Nacional es del orden del 3,3% y la participación del sector primario en el PBI provincial es de 7,4% a lo cual se agrega el 23,2% del sector agroindustrial.

La fruticultura, que ocupa 84.385 ha, es la segunda actividad en importancia y representa el 25% de la producción agrícola de la provincia.

Dentro de los frutales de carozo, el durazno y la ciruela para consumo en fresco e industria y en menor proporción el damasco, el cerezo y el almendro ocupan el 55% de aquella superficie. En frutales de pepita, el manzano, el peral y el membrillo participan con un 25 % de la superficie frutícola provincial.

Las hortalizas aportan el 16,4% sobre el total del valor de la producción agrícola, siendo el ajo, la cebolla, el tomate y la papa los cultivos que ocupan la mayor superficie.

También en San Juan la viticultura es la principal actividad agropecuaria

ocupando más 48.000 ha, de las cuales el 90% se destinan a la vinificación, mientras que el 10% restante se comercializa en fresco o como pasas. Le siguen en importancia, en cuanto a superficie, el olivo, los frutales de carozo y la cebolla.

71 Basado en Cardarelli, S. 2004. Diagnóstico del Sistema de Sanidad y Calidad Agroalimentaria en las provincias de Mendoza y San Juan. Estudio Sectorial Rural. Banco Mundial. Argentina.

72 Manzana, pera, ciruela, durazno, ajo, cebolla y tomate.



San Juan aporta el 1,05% al PBI Nacional, 10% del cual corresponde al

sector primario. Más del 63% del total de las exportaciones provinciales provienen del sector agroindustrial y primario73.

5.5.2 Caracterización de las especies comprendidas en el estudio

a. Manzana La producción nacional de manzanas supera en los últimos años el millón

de toneladas, concentrándose en la región de los valles de Río Negro. Mendoza ocupa el segundo lugar como región productora con aproximadamente el 10% del total nacional.

En el ámbito nivel nacional, el 50% de esta producción se comercializa en fresco, destinándose un 21% a la exportación y el 19% restante a mercado interno. El otro 50% se vende a la industria de jugos concentrados, sidras, aromas, envasados y deshidratados. Esta tendencia se fue acentuando a partir de la década del 90, ya que previamente, el principal destino era el fresco. Este comportamiento se explica en mayor medida, por la necesidad de colocar en la industria aquella producción que no cumple con los estándares de calidad exigidos por los mercados, fundamentalmente por daños de plagas y enfermedades, y aquellas variedades que no demandan los importadores. Para Mendoza, más del 46 % de la producción de manzanas se destina al consumo en fresco y el 53% a la industria. Sólo el 0,2% es exportado en fresco74.

En cuanto a la superficie, no existen datos muy precisos. De acuerdo con la información suministrada por el Departamento de Agricultura de los EE.UU.75 actualmente el área ocupada por manzana asciende a alrededor de 50 mil hectáreas, concentradas fundamentalmente en la provincia de Río Negro. No obstante el último Censo Agropecuario realizado en el 2002 informa que la superficie implantada con manzanos es de 33.043 ha, significando una reducción del 30% respecto de los datos del Censo anterior (1988).

En Mendoza la principal zona productora es el Valle de Uco con el 95% de la superficie plantada. Las variedades predominantes son la Red Deliciuos y sus clones y en menor medida la Gala. En general este sector productivo está seriamente afectado por la escasa rentabilidad, motivada por la baja producción de los montes, particularmente si se considera aquella relacionada con la calidad requerida para el mercado en fresco76. b. Pera

73 INTA, 2002. Centro Regional Cuyo. IN 59/Cuyo – Plan de Tecnología Regional (PLANTAR) 2001-2004. Documentos Institucionales Nº 113. Ediciones INTA. Buenos Aires. 74 Instituto de Desarrollo Rural, 1999. Caracterización del sector frutícola de Mendoza. Mendoza. 75 Foreign Agricultural Service-USDA, varios años. 76 Foreign Agricultural Service-USDA, varios años.



La producción total de peras tuvo un sostenido incremento desde mediados de los años 70, estabilizándose en los últimos años de la década del 90 en las 550 mil a 600 mil toneladas. Al igual que en manzana, la principal región productora se ubica en los valles del Río Negro, especialmente el Alto y Medio Valle.

Mendoza también tuvo un importante crecimiento entre los años 1990 –

1997 para luego descender y estabilizarse en aproximadamente las 86.000 toneladas anuales, representando entre el 10% y el 15% de la producción nacional, siendo gran parte de ella, más del 50%, destinada a la exportación77.

La pera tiene un claro perfil exportador, concentrando en promedio el 52% del total de los envíos, tanto en fresco como a industria. Cabe destacar que Argentina es el primer exportador de pera, destacándose por su calidad. Este perfil exportador se consolida a partir de finales de la década del 80 y se enfatiza con la devaluación del año 2002.

En cuanto a la superficie plantada y cosechada, los datos se derivan de distintas fuentes y no son muy precisos: mientras el USDA informa para los últimos años un área plantada de 17.000 hectáreas, el último Censo Agropecuario del año 2002 sostiene que hay 23.837 hectáreas, 61% de las cuales se ubican en Río Negro y 26% en Mendoza. En esta provincia, las principales zonas productoras son el Valle de Uco, con el 45% de la superficie plantada y el Sur con el 43% del total. La variedad predominante es la William’s. c. Durazno

La provincia de Mendoza es la principal productora a nivel nacional de

frutas de carozo, con la característica que son frutos destinados preferentemente a la industria y en menor medida al consumo en fresco. San Juan también produce durazno pero en menor magnitud.

La superficie con durazno para industria en Mendoza registró una drástica reducción entre las campañas 97/98 y 98/99, estabilizándose en aproximadamente 5 mil hectáreas. Las plantaciones sufrieron un proceso de reconversión en función de las exigencias agronómicas (se ubican en regiones de alto riesgo climático por heladas y granizo) y comerciales78.

La producción de durazno en Mendoza ha sido sumamente variable ya que se ha visto afectada por contigencias climáticas. En cuanto a su distribución geográfica, aquellas plantaciones destinadas a industria se distribuyen uniformemente en los cuatro oasis productivos (Valle de Uco, Sur, Este y Norte), mientras que las destinadas para fresco se plantan

77 Foreign Agricultural Service-USDA, varios años. 78 Foreign Agricultural Service-USDA, varios años.



preferentemente en el Este. Entre las variedades para industria prevalecen la Fortuna y Dr. Davis. En fresco la variedad más importante es O’Henry, seguida por Cristalino. d. Ciruela

De acuerdo a los datos proporcionados por el Pronóstico de Cosecha

Frutícola Provincial de Mendoza79, la superficie implantada con ciruelos oscila entre las 9 y 10 mil hectáreas, de las cuales más de 60% se destinan a industria. La principal variedad es la D’Agen, para industria y la Linda Rosa, para consumo en fresco.

La producción de ciruelas en Mendoza ha crecido considerablemente en

los últimos años. Las principales zonas de producción se ubican en el Norte para la ciruela en fresco y en el Sur, con más de 60%, para las variedades para industria.

El proceso industrial de mayor relevancia es el desecado, que presenta algunas deficiencias por la baja tecnología utilizada, el predominio de la economía informal y la alta dispersión de la producción que dificulta el proceso de packaging y venta80. e. Cebolla

Las provincias de Mendoza y San Juan ocupan en conjunto el segundo

lugar como productoras de cebolla, detrás de Buenos Aires, superando a Santiago del Estero que a principios de los años 70 ocupaba un lugar de importancia.

San Juan tiene una tradición productiva, contando al departamento de Jáchal como principal productor. Esta provincia se destaca por los importantes volúmenes producidos por hectárea, superando la media nacional. En Mendoza se sembraron hasta mediados de la década del 90 unas 4 mil hectáreas, fundamentalmente en los departamentos de Maipú, Lavalle y Luján. Luego, resignó el protagonismo a la provincia de Buenos Aires.

En cuanto a las variedades cultivadas, las tempranas (Valencianita) se producen en Santiago del Estero, Córdoba y San Juan. Las variedades intermedias (Torrentina, Ancasti, Chata Blanca, Angaco, Ebenezer y Southport White Globe) se producen en Mendoza y San Juan. Por último las variedades tardías (Val catorce) en Mendoza, San Juan, Buenos Aires y Río Negro. Si se clasifican las variedades por su destino, se observa que la mayoría son para consumo en fresco: Valencianita, Torrentina y Val catorce; el resto son variedades blancas para industria, producidas en Mendoza y San Juan81. 79 Instituto de Desarrollo Rural, 2004. Pronóstico de cosecha frutícola de la provincia de Mendoza. Campaña 2003/2004. Mendoza. 80 Instituto de Desarrollo Rural, 1999. Caracterización del sector frutícola de Mendoza. Mendoza. 81 Instituto de Desarrollo Rural, 1999. Caracterización del sector hortícola de Mendoza. Mendoza.



f. Ajo

Mendoza es la primera productora de ajo del país con una participación

superior al 75% del total, en lo que se refiere a superficie sembrada y del 83% en lo que respecta a producción. Dicha especialización proviene de los años 85/90, donde la producción de ajo se trasladó de la provincia de Buenos Aires a Mendoza.

En general el ajo se ubica en pequeñas parcelas, menores a 5 hectáreas. Los productores han ido incorporando tecnología, a través de planes de mejoramiento y uso de semilla de origen conocido, lo que les ha permitido incrementar la calidad y rendimiento82.

El ajo es una hortaliza que, en condiciones adecuadas y sin necesidad de frío, puede ser conservada hasta siete u ocho meses después de la cosecha para su comercialización en fresco. Esta cualidad, sumada a que hay diversas zonas de producción, determina que el periodo de oferta en el mercado interno de ajo sea continuo a lo largo de todo el año.

El período de oferta del ajo blanco va de mediados de noviembre hasta julio, siendo predominante respecto a los otros tipos de ajo durante mediados de noviembre al mes de febrero cuando es superado por el ajo colorado.

El ajo colorado es ofertado durante los doce meses del año pero desde marzo a agosto predomina respecto a los demás tipos de ajo. Desde septiembre a diciembre se comercializa ajo colorado tratado con inhibidores de brotación (hidracida maleica).

A partir de fines de agosto hasta diciembre, aparece en el mercado el ajo rosado; a pesar de su mala calidad, su carácter de primicia le permite ser comercializado e inclusive logra muy buenos precios. Predomina en el mercado de septiembre a mediados de noviembre, cuando es ofertada la nueva cosecha de ajo blanco de San Juan. g. Tomate

El tomate es el principal cultivo hortícola según el valor que alcanza su

cosecha. En el país, como en el mundo, el tomate presenta dos propósitos diferentes, para industria y para consumo en fresco. Ambas producciones no se superponen, sino, que se encaran de manera diferente desde la siembra (uso de variedades, manejo) hasta la comercialización.

En la actualidad se producen alrededor de un millón de toneladas, de las cuales entre el 30% y el 40% es para industria y el resto para consumo en fresco.

82 Instituto de Desarrollo Rural, 1999. Caracterización del sector hortícola de Mendoza. Mendoza.



El cultivo de tomate se realiza prácticamente en todo el país y el mercado se encuentra abastecido durante todo el año, cubriéndose los meses de invierno con tomate proveniente del norte y con el producido bajo cubierta. Esto no significa que la demanda del mercado esté satisfecha, puesto que se realizan importaciones tanto para la industria como para el consumo en fresco.

Dentro de las principales provincias productoras, en tomate para industria se destaca Mendoza con el 49% de la superficie nacional destinada a tal fin, mientras que en tomate en fresco tienen mayor relevancia la región Pampeana y el norte argentino. En cuanto a los productos industriales del tomate, el más consumido es el puré a 8° y 32º Brix y en segundo lugar el tomate pelado natural. El consumo de extracto triple de tomate ha disminuido notablemente83.

5.5.3 Los principales mercados

En esta sección se buscó determinar tendencias de los diferentes mercados para las distintas especies bajo estudio, para luego, en el siguiente capítulo, estudiar sus exigencias y requerimientos de sanidad y calidad. En base a la información primaria brindada por INDEC, del volumen exportado para los años 1996-2004, en primer término se analiza el comportamiento de los principales mercados, a nivel agregado nacional y para aquellas frutas y hortalizas procedentes de Mendoza y San Juan. Complementariamente, con datos de FAO, se investiga cuáles son los principales importadores y exportadores mundiales de cada especie, buscando potenciales destinos, así como también el posicionamiento de Argentina en dicho ranking. Se trabajó con los datos para productos frescos e industrializados.

o El comercio regional, nacional y mundial de las especies en

estudio a. Manzana

En los primeros años del período analizado (1996-2004), tanto a nivel

nacional como para la producción mendocina, el principal mercado de la manzana en fresco fue Brasil, concentrando en promedio el 50% de las ventas. Luego, debido a problemas sanitarios vinculados fundamentalmente con la Carpocapsa (Cydia pomonella L.) se restringió el mercado brasileño (durante el 2002 estuvo cerrado al ingreso de fruta de pepita por espacio de 45 días) pasando la Unión Europea a encabezar el ranking de destinos84. Dentro de la Unión Europea, el principal mercado en la campaña 2004 fue Bélgica, seguido por los Países Bajos. A su vez, al disminuir los envíos a Brasil, Rusia aparece como mercado alternativo para la fruta de menor calidad y con daño por Carpocapsa.

83 Instituto de Desarrollo Rural, 1999. Caracterización del sector hortícola de Mendoza. Mendoza. 84 El tema es tratado con mayor detalle en el caso relativo a las provincias de Río Negro y Neuquén.



Respecto a la manzana seca, los volúmenes no son de magnitud,

destacándose como principal destino los Estados Unidos, con más del 70% de los envíos.

En jugos, Estados Unidos también encabeza el ranking de destinos, con el 97% del volumen comercializado de este subproducto.

Si se analizan los principales referentes comerciales del mundo, en base a la información brindada por FAO, los importadores más importantes de manzana en fresco son: la Unión Europea, a la que le siguen Rusia, China, México, EEUU, Canadá y Arabia. Brasil, importante mercado para la manzana argentina y mendocina, se ubica debajo de los niveles de estos países, con importaciones cada vez menores debido al crecimiento de su producción propia.

A su vez las exportaciones mundiales son encabezadas también por la Unión Europea, con EE.UU. ocupando la segunda colocación y Chile en tercer término. Argentina, de acuerdo a los últimos datos disponibles (2002) ostenta el séptimo puesto.

En jugos, los principales importadores mundiales son los EEUU, seguidos por la UE, Japón, Canadá y Rusia. La Unión Europea encabeza el ranking de exportadores mientras que Argentina ocupa el segundo lugar, seguida de Chile, Suiza y Turquía, con volúmenes inferiores. b. Pera

En las exportaciones nacionales de pera en fresco, Brasil presenta un

comportamiento similar al observado para manzana: la presencia de elevados porcentajes de fruta dañada por Carpocapsa, derivó en el cierre temporal de este mercado y a en una drástica reducción de los envíos posteriores a su reapertura. Rusia se convirtió en el mercado sustituto para esta fruta de menor calidad y la Unión Europea cobra un rol protagónico. Italia es el principal destino dentro de este bloque comercial (las peras argentinas son muy apetecidas por los italianos), seguida de los Países Bajos y de Bélgica.

Una característica diferencial de la pera respecto a la manzana, es la importante participación de Estados Unidos en las compras desde el exterior. En el último año analizado (2004) ocupa el cuarto lugar, apenas detrás de Brasil. Este mercado demanda fundamentalmente la pera William’s. México aparece en los últimos años como mercado alternativo.

Mendoza tiene una escasa participación en las exportaciones principalmente porque no tiene importantes volúmenes comerciales de las



variedades alternativas a William’s (Beurre D´Anjou y Packams), que están siendo demandadas en los últimos años85.

Los volúmenes exportados de peras industrializadas alcanzan en promedio las 2 mil toneladas, con años superiores a las 4 mil toneladas (1996 y 2003). El mercado excluyente de estos subproductos es la Unión Europea y dentro de este grupo de países, se destaca Grecia, que compra aproximadamente el 60% de los envíos de los últimos años.

La Unión Europea encabeza ampliamente el ranking de principales importadores mundiales. Rusia se comporta como un interesante demandante individual, mientras que detrás de este país se ubican Brasil, México, Canadá y EEUU. Como dato interesante aparece en el séptimo puesto un país de Asia (Malasia), aunque se halla restringido a la pera argentina, por presencia de Mosca de los Frutos y Carpocapsa.

En cuanto a los principales exportadores, la Unión Europea, como bloque encabeza las ventas, pero si se analiza países individuales, ese primer puesto pertenece a Argentina. China aparece como un importante participante y en menor grado, le siguen EE.UU. y los competidores del Hemisferio Sur: Chile, Sudáfrica y Australia. c. Durazno

El durazno que se comercializa en el exterior es fundamentalmente

aquel que ha sufrido un procesamiento industrial. En promedio para los 8 años de análisis se vendieron al exterior más de 10 mil toneladas producidas en todo el país, de las cuales el 96% provienen de Mendoza. Los principales destinos, tanto de la producción nacional como de la mendocina fueron Brasil y otros países de América y la Unión Europea.

Respecto a la exportación de durazno en fresco, Mendoza también encabeza el ranking de provincias exportadoras, concentrando, en promedio, más del 40%. Brasil aparece con principal destino seguido de la Unión Europea. En los últimos años se han registrado pequeños envíos desde San Juan, que no superaron las 80 toneladas. Dicho envíos se sumaron a la oferta mendocina, que tiene una mayor cultura exportadora y definidas estrategias de marketing y comercialización.

Al igual que en manzana y pera, la Unión Europea encabeza las importaciones mundiales de durazno en fresco. Detrás de ella se ubican Canadá, Rusia y EEUU. Por su parte, los dos principales bloques comerciales, Unión Europea y EE.UU. lideran el ranking de las exportaciones, seguidos por

85 Instituto de Desarrollo Rural, 1999. Caracterización del sector frutícola de Mendoza. Mendoza.



el vecino país, Chile. Argentina ocupa el octavo lugar, con volúmenes que en el último año de análisis, apenas superan las 6 mil toneladas. d. Ciruela

El principal destino de la ciruela en fresco e industrializada al exterior, es

Brasil quien aparece, para ambas modalidades, liderando los envíos promedio. En particular, concentra el 66% de las exportaciones argentinas en fresco y el 51% de las de ciruela desecada. En este último caso, la Unión Europea ocupa el segundo lugar con algo más del 30% del total promedio, destacándose en el último año (2004) España como principal destino dentro del bloque comercial.

Un comportamiento similar tiene la ciruela proveniente de Mendoza y San Juan a exportación: Brasil es el primero en el ranking de exportaciones, seguido de la Unión Europea.

Respecto a los principales importadores mundiales nuevamente la Unión Europea encabeza la nómina para ciruela en fresco y seca. En el caso de la fruta fresca, le siguen de EE.UU. y Canadá. En cuarto lugar aparece Hong Kong y quinto China. Brasil es otro de los importantes compradores de esta fruta, al que se le suma México y Rusia. En ciruelas desecadas, el segundo comprador es Japón, con Brasil y México en el tercer y cuarto puesto.

La Unión Europea se ubica como líder entre los principales exportadores, seguida de Chile y EE.UU. Argentina ocupa el quinto lugar detrás de Sudáfrica, como principales vendedores de ciruela en fresco. En ciruelas secas el liderazgo lo ostenta EE.UU, seguido de Chile y la Unión Europea. Argentina ocupa un importante cuarto lugar. e. Cebolla

El mercado de exportación de cebolla a nivel nacional, registra a Brasil

como su principal destino, aunque en los últimos años está cobrando un rol importante la Unión Europea, caracterizada por sus precios más estables en forma conjunta con mayores demandas de calidad y sanidad.

Mendoza abastece en promedio, el 12% de la oferta exportable, mientras que San Juan lo hace con el 16%.

Diferente comportamiento tiene la cebolla industrializada, ya que aproximadamente el 80% de los volúmenes exportados de este rubro provienen de Mendoza. El principal destino de las cebollas conservadas, secas y en vinagre es Brasil.

Al igual que en la mayoría de las frutas y hortalizas, la Unión Europea encabeza las compras mundiales. Rusia ocupa el segundo lugar, seguido por Malasia, EEUU, Arabia, Estados Árabes Unidos y Canadá. Brasil, principal destino de la cebolla mendocina y sanjuanina, ocupa el décimo puesto.



También la Unión Europea ocupa el primer lugar entre los exportadores, seguida por India y EE.UU. China es un importante exportador y Argentina ocupa el sitial número ocho. f. Ajo

El ajo en la Argentina es un importante y tradicional rubro de

exportación del sector hortícola: existen referencias de las primeras operaciones a mediados de la década del 30.

Mendoza encabeza el ranking de provincias exportadoras abasteciendo en los últimos años cerca del 80% de la oferta exportable. Brasil es el principal destino, apareciendo en segundo término la Unión Europea y Estados Unidos. El ajo blanco se destina a Europa, siendo Francia el principal comprador. El ajo colorado se vende fundamentalmente en Brasil. El tamaño de la cabeza de ajo es uno de los factores de calidad que delimitan las posibilidades de exportación: el límite inferior, en este caso, es de cuatro milímetros. Para el ajo colorado los calibres normales son de cuatro a cinco milímetros, mientras que en el ajo blanco son de cuatro a siete milímetros86.

Indonesia lidera el ranking de principales importadores mundiales, seguida por la Unión Europea. Los países asiáticos son importantes demandantes de esta hortaliza, donde en los primeros lugares se ubican Malasia, EAU e India. Brasil también se destaca ostentando el cuarto lugar entre los principales compradores.

A su vez China es el principal exportador, ocupando Argentina el tercer lugar detrás de la Unión Europea.

g. Tomate

Las exportaciones de tomate en fresco y de derivados de tomate se

comportan en forma cíclica, alternando periodos de crecimiento y caída.

Las ventas al exterior de tomate en fresco no son de magnitud, prevaleciendo como principal destino Paraguay. Mendoza es la principal abastecedora de dicho tomate.

En cuanto al tomate industrializado en sus modalidades (entero, en trozos, conservado y otros preparados) se destacan los envíos en el 2003 y el primer semestre del 2004 hacia la Unión Europea. En este caso aparece como principal comprador el Reino Unido. Nuevamente en este caso, Mendoza encabeza el ranking de provincias exportadoras.

En jugos, las ventas al exterior han sido insignificantes, con niveles máximos alcanzados en 1996 de 23 toneladas.

86 Instituto de Desarrollo Rural, 1999. Caracterización del sector hortícola de Mendoza. Mendoza.



En tomate en fresco, la Unión Europea encabeza el ranking tanto de

importadores como de exportadores. EE.UU. también es un importante comprador al igual que Arabia Saudita y en menor magnitud, Rusia y Canadá. Por su parte, México secunda a la Unión Europea entre los exportadores, seguido por países abastecedores de Europa como Jordania, Turquía y Marruecos.

El comercio del tomate industrializado o pelado, también es liderado por la Unión Europea, destacándose como segundo importador a Japón, y como segundo exportador a EE.UU.

5.5.4 El marco institucional provincial

A continuación se describen las organizaciones de las Provincias de Mendoza y San Juan que trabajan en las temáticas de sanidad y calidad agroalimentaria.

o Provincia de Mendoza

Gobierno de la Provincia de Mendoza

En las temáticas de calidad y sanidad, el gobierno de Mendoza actúa a través del Ministerio de Economía y dentro del mismo, por medio de la Subsecretarías de Programación Económica y de Promoción Económica y Tecnológica.

Dentro de la Subsecretaría de Programación Económica, se destaca la labor de la Dirección de Estadísticas e Investigación Económicas, que brinda información, a través del relevamiento primario, para la toma de decisiones de productores y empresas.

Por su parte, la Subsecretaría de Promoción Económica y Tecnológica trabaja en las temáticas de calidad y sanidad por medio de la Dirección PyMe y la Dirección de Fiscalización, Control y Defensa del Consumidor. La primera busca, a través de diferentes programas en ejecución, el fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas mendocinas, fundado en la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento.

La Dirección de Fiscalización, Control y Defensa del Consumidor tiene jurisdicción en todo lo que se relaciona con la producción industrial, actividad comercial y defensa del consumidor, en todo el territorio provincial. Busca garantizar el consumo, uso y comercialización de bienes y servicios certificando la genuinidad de los mismos, en todo el proceso económico desde la "materia prima" hasta el "producto de consumo final y la excelencia de su presentación". Por otro lado fiscaliza y registra a industrias y comercios, así como aplica y vigila el cumplimiento de leyes, decretos y resoluciones nacionales y provinciales. Tiene poder de “destrucción” de productos y trabajan bajo el concepto de control de procesos.



Al momento de realizar este estudio, se encuentra en el ámbito de las decisiones políticas, la aprobación de un “Proyecto de Fiscalización de la Calidad”, que entre otras cosas, asignará partidas presupuestarias que permitirán ampliar las acciones públicas en materia de calidad.

Finalmente, merecen destacarse dos observaciones importante para el desarrollo de los sistemas de calidad: por un lado la fuerte institucionalidad y vocación hacia el control y la fiscalización, aceptada por la comunidad; y por el otro la asociación Mendoza- Calidad, muy incorporada en los mercados, tanto nacional como internacional. Instituto de Sanidad y Calidad Agropecuaria de Mendoza (ISCAMEN)

Es un ente autárquico destinado a proteger y mejorar el patrimonio fitozoosanitario de la provincia de Mendoza. En su seno funcionan los Programas:

Erradicación Mosca del Mediterráneo Lucha Contra Carpocapsa y Grafolita Gestión de la Calidad Generación y Ordenamiento de la Información Fitosanitaria Barreras Sanitarias Fiscalización de Productos e Insumos Agrarias Agroquímicos

Tiene un Consejo Asesor Representante de la Actividad Privada, cuyas

tareas, entre otras, son la elaboración del presupuesto y el plan anual de actividades del Instituto y contrataciones que realiza, la declaración del estado de emergencia fitozoosanitaria pudiendo contratar locaciones de obra, personal y servicios de terceros, comprar equipamiento y efectuar todo gasto necesario para hacer frente a la misma, como así también la determinación anual del valor de los aranceles por servicios y controles que se presten, los cuales deberán aprobarse anualmente en la Ley impositiva provincial.

A su vez funcionan las Comisiones Zonales Fitosanitarias, que en los distintos oasis productivos de la provincia con el fin de acercar a los productores y entidades interesadas en la problemática sanitaria para colaborar en la organización y coordinación de lucha contra distintas plagas, y el Comité Técnico Científico de Sanidad Vegetal, integrado por representantes del INTA y la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Cuyo, para asesorar al ISCAMEN en todas las materias que hacen a la problemática de la sanidad y calidad de los productos agropecuarios.

En materia de calidad, reconocer una debilidad en su accionar, debido a

la falta de recursos humanos especializados. Fundación ProMendoza



Es una entidad mixta, pública y privada, integrada por el gobierno de la provincia, la Unión Comercial e Industrial, la Bolsa de Comercio y la Federación Económica de Mendoza.

Asisten principalmente a las pequeñas y medianas empresas brindándoles información para la toma de decisiones en el proceso exportador. Entre sus labores se destaca la organización de misiones comerciales, participación en ferias y rondas de negocio, promoción de alianzas estratégicas, consorcios o uniones transitorias con socios internacionales. Asimismo brinda información sobre oportunidades comerciales, estudios de mercado, normas y estadísticas de comercio exterior, así como también organiza seminarios de capacitación para exportadores.

Si bien excede a sus competencias primarias, desarrollan actividades relacionadas con la sanidad y la calidad, a partir de las exigencias comerciales que aparecen en su labor de promoción de exportaciones. Las mismas, que mayormente consisten en capacitación, las realizan coordinadamente con el ISCAMEN y/ o las empresas certificadoras que trabajan en el país. Instituto de Desarrollo Rural (IDR)

Es una fundación, integrada por distintas instituciones públicas y privadas, que busca identificar e impulsar herramientas que contribuyan con el desarrollo sostenido del sector rural de la provincia de Mendoza. Ello lo logra a través de planes, programas y proyectos, así como también mediante la capacitación.

Una de sus principales actividades es la generación y difusión de información de precios, pronóstico de cosecha, relevamiento de superficie y producción, encuestas, satisfaciendo las necesidades de productores y empresas para una adecuada toma de decisiones. Sus áreas de trabajo son:

Sistematización y análisis de información, en donde se trabaja en

cadenas agroalimetarias, informes de coyuntura y red de información de modelos agrícolas.

Generación y recopilación de información, centrada en la Encuesta de Ámbito Rural, el pronóstico de cosecha frutícola, la evaluación de la cosecha vitícola, los relevamientos hortícolas y agroindustriales, la red provincial de precios al productor, entre otros.

Comunicación, capacitación y edición.

Por otro lado, anualmente se realizan diferentes foros, en donde se reúnen productores, técnicos, empresarios, funcionarios debaten las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de cada sector. Durante el año 2004 se realizaron los siguientes foros: Turismo rural, Olivícola, Hortícola, Cerezas, Orgánicos, Frutas para industria, Frutas de pepita, Frutas desecadas, Ciruelas



y Duraznos en fresco87. En todos ellos apareció la temática de la calidad y las necesidades de capacitación al respecto.

El Instituto se vincula con los sistemas de sanidad y calidad, a través de la evaluación, caracterización de tamaño y defectos y detección presencia de plagas que realiza permanentemente en las producciones frutihortícolas, a través de muestreos, cuyos resultados luego difunden en el medio sectorial. Universidad Nacional de Cuyo

La Universidad Nacional de Cuyo posee alrededor 32.000 alumnos, 4.000 docentes y diversos centros de educación, investigación y extensión asociados. Es la casa de altos estudios más importante de la región y una de las primeras del país.

La Facultad de Ciencias Agrarias, a través de los Departamentos Socioeconómico, de Ingeniería Agrícola y el Gabinete de Asistencia Técnica en Calidad trabaja en proyectos de implementación de sistemas de calidad y capacitación, tanto a productores, empresarios como a técnicos y trabajadores rurales. Las investigaciones aplicadas se dirigen al armado de protocolos por productos.

En cuanto a la formación de los nuevos profesionales, están

incorporando conceptos en las distintas materias y analizando la posibilidad concreta de ofrecer una materia optativa en la temática de la calidad.

o Provincia de San Juan Gobierno de la Provincia de San Juan

La sanidad y calidad agroalimentaria son abordadas en la provincia de San Juan a través del Ministerio de Producción y Desarrollo Económico y dentro del mismo, por medio de la Dirección de Sanidad Vegetal. Dicha Dirección coordina las tareas de Programa de Control y Erradicación de Mosca de los Frutos (PROCEM), así como también otros Programas vinculados con plagas y enfermedades fitosanitarias. Si bien la provincia tiene poca superficie implantada con frutales de pepita, también están trabajando en un programa de sistema de mitigación de riesgo contra la Carpocapsa. En cuanto a calidad, aún no han podido realizar acciones sistematizadas, aunque trabajan en temas puntuales para cumplir con las exigencias en trazabilidad, especialmente de los mercados de Europa y del Sudeste Asiático.

87 Instituto de Desarrollo Rural. 2004. Foro sectorial de ciruela y durazno para consumo en fresco. San Martín, mayo 2004. Instituto de Desarrollo Rural. 2004. Foro sectorial de frutas de pepita. Tupungato, junio 2004. Instituto de Desarrollo Rural. 2004. Foro sectorial de frutas desecadas. San Rafael, junio 2004. Instituto de Desarrollo Rural. 2004. Foro sectorial de frutas para industria. Tunuyán, junio 2004. Instituto de Desarrollo Rural. 2004. Foro sectorial hortícola. San Carlos, julio 2004.



Una particularidad de la institucionalidad en materia sanitaria de la

provincia de San Juan, es la vigencia de un Convenio de Coadministración del Programa de Erradicación de la Mosca del Mediterráneo, entre la Cámara de Comercio Exterior de la provincia y el Ministerio de Economía, con la participación técnica del SENASA. A esta modalidad, se arribó luego de algunos años de falta de recursos presupuestarios y deficientes acciones técnicas que derivaron en una grave situación fitosanitaria con elevados índices de moscas adultas y larvas en todas las localidades. Correlativamente, aparecieron nuevos problemas presupuestarios que derivaron en la subcontratación de la empresa privada SGS Argentina S.A. para la ejecución de diversas tareas del Programa, bajo el compromiso de la misma, de hacer las inversiones necesarias y de financiar en sus inicios la ejecución del Programa. Bajo la misma modalidad existen otras contrataciones privadas para la ejecución de las distintas áreas del Programa.

Sintéticamente, se puede inferir la existencia de un sistema tercerizado para la ejecución técnica del Programa y la recaudación y administración de fondos obtenidos en concepto de aranceles y tasas sobre los productos y subproductos de origen vegetal hospederos de la mosca de los frutos, que egresan de la provincia. Cámara de Comercio Exterior de San Juan

En esta Cámara están asociados el 70% de los exportadores de la provincia (alrededor de 60 empresas). Los problemas sanitarios siempre constituyeron una preocupación y campo de desarrollo de actividades. En materia de calidad trabajan fundamentalmente en la organización de capacitaciones para sus asociados.

En materia de sanidad, como ya se ha mencionado, tienen una participación sumamente activa a través de la administración y ejecución del Programa de Erradicación de la Mosca de los Frutos (PROCEM). El mismo88 está siendo aplicado en el Valle de Tulum, Ullum, Zonda, Iglesia, Calingasta y Jáchal. Las otras áreas de acción del Programa son 1) el control biológico (Bio- Planta); 2) el control químico; 3) el control cultural; 4) la detección (red de trampeo) y 5) las barreras fitosanitarias para evitar el ingreso a la provincia de frutas y hortalizas con larvas de Mosca de los Frutos, ubicadas en San Carlos,

88 El trabajo consiste en la instalación de 1.500 trampas para detectar donde se encuentra la mosca fértil. Asimismo se realiza control químico, cultural y autocida, a través de la técnica del insecto estéril (TIE). La misma consiste en criar Mosca del Mediterráneo en laboratorio en grandes cantidades, exponerlas a radiación atómica (rayos gamma) para que no se puedan reproducir, luego liberarlas en el campo para que al copular o aparearse con las Moscas del Mediterráneo silvestres, éstas no queden fecundadas y no puedan multiplicarse, de esta forma disminuyen las poblaciones hasta su erradicación. Por otro lado se establecen los niveles de prevalencia, que miden las condiciones de una zona con relación a la presencia de la mosca, siendo Ullúm, Zonda y principalmente Calingasta las que tienen baja prevalencia.



El Encón, Vallecito, Huaco, Ullum y Zonda, donde se hace realiza la desinsectación de todos los vehículos. SGS Argentina

SGS es una empresa multinacional, con varias sedes en Argentina. En materia sanitaria, ya se ha comentado que esta empresa ocupa en la provincia de San Juan, un papel relevante tanto financiero como técnico en el Programa de Erradicación de la Mosca de los Frutos89.

En calidad, especialidad internacional de la empresa, trabajan en controles de exportación (certificación de parámetros indicadores de cantidad y calidad de producto, lo cual disminuye los rechazos en destinos); en el entrenamiento de equipos de calidad de las empresas; dictan capacitaciones y practican auditorías para certificación de normas EUREPGAP, BRC; HCCP, entre otras. SENASA en San Juan

Esta Delegación provincial, cuenta con escasos recursos humanos y de infraestructura para la ejecución de sus tareas de aplicación de las distintas normativas nacionales, entre otras, de fiscalización, habilitación y certificación en origen de productos y establecimientos agroalimentarios. Ello genera que algunos controles técnicos sanitarios resulten ineficientes y por el lado económico, el aumento de los costos operativos para las actividades productivas.

5.5.7 Algunas recomendaciones

Con la finalidad de reforzar la investigación, se realizaron entrevistas a informantes claves de las instituciones vinculadas a la sanidad y la calidad en cada una de las provincias, incluyendo también algunas organizaciones del ámbito privado tanto productivo como comercializador. Dichas entrevistas, de carácter semi-estructurado, permitieron obtener a través de la opinión y conocimiento de los diversos actores que de alguna forma están involucrados en los sistemas de sanidad y calidad, un diagnóstico sistémico de los mismos, que en el ANEXO 2 se presenta volcado bajo el análisis FODA para cada una de las provincias.

Se destacan dos observaciones generales válidas para ambas provincias. La primera de ellas se refiere a la coherencia de las expresiones de los entrevistados, que a pesar de sus diferentes ópticas coinciden en los diagnósticos generales acerca de los sistemas sanitarios y de calidad. La segunda, tiene que ver con la organización de la producción en donde se ha detectado que actualmente responde en gran medida a un modelo de trabajo de pequeños y medianos productores bajo el paraguas comercial y tecnológico

89 Para ello se firmó un contrato de servicios, con una duración inicial de 5 años, con la Cámara de Comercio Exterior de la provincia de San Juan



de las grandes empresas exportadoras. En materia de calidad, lo anterior sumado a la escasa llegada que tienen los Estados nacional y provinciales a los productores, está derivando en que la adopción de sistemas de gestión de calidad y certificación de los mismos, se realice a través de la transferencia, presión y hasta apoyo financiero de las grandes corporaciones.

En cuanto a las acciones concretas que podrían desarrollarse y que redundarían en la superación y mejor el funcionamiento de los sistemas de calidad y sanidad en ambas provincias, y por ende en el posicionamiento competitivo de sus producciones frutihortícolas:

Facilitar el acceso a la información actualizada en materia de calidad, a través de la apertura de las iniciativas nacionales, hacia las economías regionales. Se podría comenzar, por sugerir a la Mesa EUREP- Argentina que invite formal y sistemáticamente a las economías regionales, a las mesas por regiones y productos. Paralelamente es necesario realizar acciones que posibiliten la asistencia y participación de los representantes.

Que la formulación de los programas públicos nacionales sea realizada teniendo en cuenta la realidad técnica y operativa de las provincias, con definiciones claras de las funciones y delegaciones en sus distintas funciones.

Regionalización de las decisiones fitosanitarias. Prestar la asistencia técnica y económica, necesaria para que los

laboratorios ubicados en la región puedan lograr la acreditación exigida por la normativa EUREPGAP para el análisis de residuos químicos.

Promover el financiamiento “blando” y menos burocrático para las inversiones en infraestructura que demanda la implementación de sistemas de calidad.

Demostrar a través de casos testigos y difundir, que la adopción y certificación de sistemas de gestión de calidad no es una utopía y que además de las oportunidades comerciales suele implicar mejoras en los costos y en la organización operativa de los establecimientos.

Organizar capacitaciones en inocuidad, seguridad alimentaria, implementación de buenas prácticas y otros temas concretos relacionados con la calidad en distintos ámbitos de la comunidad: el educativo (escuelas, colegios y universidades); el profesional y técnico de los sectores público y privado; el productivo real y el de sus representantes.

5.5.8 Análisis y conclusiones: la importancia de la región y los recursos humanos

Uno de los objetivos implícitos en este estudio de caso fue la verificación del funcionamiento del sistema de sanidad y calidad agroalimentaria en el marco de una región. Como ya fuera analizado, estas dos provincias comparten semejanzas ecológicas que definen aspectos comunes en su



canasta productiva. Sin embargo, no es simétrico con esta situación, la articulación entre los organismos de ambas provincias, ni su compromiso con el funcionamiento de los programas nacionales que comprenden a ambas. En contraposición con lo expuesto aparecen algunos indicios de articulación. Resalta en este sentido la coordinación entre ambas para la implementación de la ley del agroquímicos. Si como en otros casos, este fenómeno se afianzara en un proceso que aproveche el contexto que otorga la iniciativa de “Regionalización Nuevo Cuyo” para la implementación de los programas sanitarios, dentro del marco del Programa Nacional con financiamiento BID, estaríamos ante un hecho fundante.

El tema de la dimensión regional abre la discusión a otros aspectos entre los que resultan de gran importancia, las economías de escala y la generación de masa críticas, como por ejemplo el tema de los laboratorios regionales y su necesidad de acreditación según la normativa exigida por EUREPGAP. Si la articulación regional desemboca en una sinergia, San Juan hoy en una posición menos favorable, podría encontrar caminos para la solución de cuestiones tales como el control varietal así como de otras cuestiones relativas a las políticas de fiscalización y control, incluso las que involucran el ingreso de material desde Chile. Otro aspecto que marca heterogeneidad entre ambas provincias es el financiamiento de los programas sanitarios, puesto que define las posibilidades de continuidad de los programas, la necesaria agilidad administrativa para apoyar las decisiones técnicas, y un enfoque en la solución de los problemas coyunturales a través de la tercerización de los controles sanitarios, en el caso de San Juan. Uno de los hallazgos que el estudio de caso aporta a este trabajo sobre el sistema de sanidad y calidad agroalimentario, es el fenómeno de competencia por los recursos humanos entre el sector privado y el público, y el déficit general vinculado con la ausencia de una currícula adecuada a las necesidades del medio en las instituciones educativas locales en materia de calidad. En este sentido debería ser considerado como una prioridad la realización de un estudio integral a nivel nacional, que detecte posibles situaciones similares, puesto que parece un requisito indispensable para una política de exportación exitosa. En otros apartados de este documento hemos analizado la importancia del contexto internacional en cuanto a los escenarios que desencadenaron crisis o promovieron oportunidades, tanto para la producción como para los cambios institucionales. Aquí la producción la producción frutihortícola de estas provincias parece situarse en un momento del ciclo económico en el cual se observa cómo la incorporación tecnológica, puede generar una oportunidad en cuanto a su vinculación con la adopción de modelos de gestión de calidad.



5.6 La fruticultura en las Provincias de Río Negro y Neuquén: competitividad y requisitos de sanidad y calidad 5.6.1 Introducción

En los valles irrigados de la región Norte de la Patagonia, correspondiente a las provincias de Río Negro y Neuquén, es donde se origina el 95% de la producción y exportación de manzanas y peras de la Argentina.

En el caso de la producción de manzanas, la Argentina ocupa el quinto

lugar en el mundo; en peras es el tercer productor mundial. A su vez, el país ha sido, en forma tradicional, un actor relevante en la oferta de frutas en el ámbito internacional. En la actualidad, es el primer exportador de peras del mundo.

El volumen del comercio mundial de peras alcanza 1,6 millones de tn, y Argentina representa el 22 % del mismo. En cambio en manzanas, Argentina comercializa el 5,4 % del total transado internacionalmente que es de 4,5 millones de tn. En el caso de la manzana se visualiza la dificultad inherente a la escasez de variedades adaptadas a la demanda del consumidor europeo. Del total del complejo, las exportaciones de peras y manzanas alcanzan un valor de alrededor de 300 a 350 millones de dólares. Otros frutales cultivados en esta región incluyen especies de carozo tales como duraznos, pelones, ciruelas y cerezas. En la horticultura, actividad complementaria de la fruticultura en la región, la cebolla patagónica es la de mayor desarrollo, encontrándose la producción en forma preponderante (85 %) en el sur de la Provincia de Buenos Aires (Partidos de Patagones y Villarino), mientras que en el este de Río Negro (Departamentos de Adolfo Alsina y Avellaneda) se ubica el 15 % restante. 5.6.2 Los mercados de exportación de la Argentina

Los principales mercados para las frutas argentinas son la Unión Europea, Estados Unidos, los países escandinavos y Brasil. Argentina es un abastecedor tradicional de Brasil desde el año 1947; no se trata entonces de una consecuencia de la puesta en vigencia del Mercosur. En los últimos años se ha desarrollado el mercado ruso y recientemente se encuentran experiencias de envíos a Taiwán, y a Israel. Los mercados tradicionales del área de la Unión Europea y el Mercosur concentran en algunos casos más del 60 % de las exportaciones.

En la década de los 80, Argentina fue desplazada por Chile del mercado de la Unión Europea como abastecedor de manzanas; durante los años 70 Argentina era líder indiscutible del Hemisferio Sur.

Este fenómeno, que resulta notable en el caso de las manzanas, no presenta la misma situación en el mercado de peras. En el último decenio las exportaciones argentinas de manzanas crecieron 9% y las de Chile 51%. En



peras en cambio el aumento de las ventas argentinas fue del 130% y de 38% para Chile.

Por su parte, Cohen y Roig, 199990, para el período 1993-97, identifican a las peras como productos de alta cuota de mercado con baja tasa de crecimiento anual, es decir una sólida posición competitiva. En cambio, las manzanas fueron incluidas como productos de bajo crecimiento y cuotas de mercado reducido.

De tal forma, la Argentina se ha especializado en la exportación de

peras. Es un producto menos susceptible a la competencia externa, existiendo cierta coincidencia entre los analistas del sector en afirmar que la calidad de las peras argentinas no ha podido aún ser igualada por sus competidores del Hemisferio Sur.

Es así como, los cultivos de peras se están expandiendo en áreas nuevas

dentro de Río Negro y Neuquén. Estos cultivos se realizan con modelos productivos modernos con tecnología de riego sofisticada, y con inversores de dos tipos: empresas comercializadoras de gran tamaño o personas externas a la actividad que compran tierras con el paquete tecnológico incluido. Cabe indicar que la expansión no se restringe a las peras sino que se presenta combinada con diversas actividades (cerezas y otros frutales de carozo y variedades novedosas de manzanas) (Rodríguez de Tappatá, 200391).

5.6.3 Algunos factores que hacen a la competitividad internacional

Al efectuar la comparación de las ventajas naturales y adquiridas de los

principales productores de fruta templada del mundo, Sepúlveda, 199592, muestra que si se toma en cuenta la posición de los países del Hemisferio Sur (Argentina, Chile, Nueva Zelandia y Sudáfrica), Argentina no alcanzaría niveles de excelencia en ninguna de las categorías consideradas93. Posee mejores condiciones naturales que Nueva Zelandia, aunque estas resultan inferiores a las de Chile. En cuanto a las ventajas adquiridas es pobre en infraestructura de post-cosecha y prestigio comercial.

90 Cohen, G y J. M. Roig (1999). Frutas argentinas vs. Sudafricanas. Competitividad de las exportaciones a la Unión Europea según el método del Boston Consulting Group. Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Agraria. Bahía Blanca, octubre de 1999. 91 Rodriguez de Tappatá, A. 2003. Componente: Fruticultura de exportación. Pomáceas y cítricos dulces. En: COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Buenos Aires, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación. Dirección General del Proyecto: Bernardo Kosacoff. Marzo 2003. www.mecon.gov.ar/crecimiento/ 92 Sepúlveda, C. 1995. El Hemisferio Sur frente al mercado internacional de fruta fresca de clima templado. IICA-Ministerio de Agricultura de Chile. 93 Ventajas comparativas. Naturales: Localización geográfica, Clima y aptitud frutícola, Trabajo. Adquiridas: Infraestructura poscosecha, Tecnología, Capacidad empresarial y de marketing, Prestigio comercial, Capital, Mercado interno y Entorno político institucional económico.



En el caso de la manzana, un análisis del World Apple Report citado por Rodríguez de Tappatá, 2003, indica que en el Hemisferio Sur, Argentina ocupa los últimos lugares; los líderes son Nueva Zelandia y Chile. El ranking de competitividad de abastecedores mundiales de manzanas pondera variables agrupadas en eficiencia productiva, disponibilidad de infraestructura e inversión y finanzas-marketing. La peor ponderación para Argentina es siempre en eficiencia productiva: puesto 20 en 1997, y número 18 en los años 2000 y 2002. La mejor posición se encuentra en infraestructura-inversión con el puesto 4 en todos los años. Finalmente en finanzas-marketing se observa el puesto 16 en 1997, 8 en el 2000 y 18 en el 2002.

Se mencionan continuación algunos factores que afectan la

competitividad de los complejos de manzana y pera94. Desde los años 70, los retrasos en innovación tecnológica y reconversión

productiva han hecho que Argentina ingrese a los mercados cuando los precios de las variedades novedosas ya se han estandarizado. La tasa de reemplazo por montes de nuevas variedades y con sistemas de plantación y conducción más apropiados, ha sido reducida y coloca a la región por debajo de los patrones de calidad internacionales, tanto en volumen promedio de producción como en rendimiento de calidad exportable.

Indicadores de Eficiencia de la producción primaria de manzanas

y peras

Variable Manzanas Peras Productividad de montes 30 tn/ha 45 tn/ha Calidad en % de frutas para comercialización en fresco

50 % 80 %

Densidad promedio de plantaciones. 400 plantas ha 1000 plantas ha

Edad promedio de las plantas 50 % > 20 años 67 % < 20 años

Sistemas de conducción de árboles 30 % moderno 56 % moderno

Estructura varietal 88 % tradicionales

54 % tradicionales

Sistemas de protección climática Baja adopción Baja adopción Control de calidad integrado Bajo Bajo

94 Basado en: Rodriguez de Tappatá, A. 2003. Componente: Fruticultura de exportación. Pomáceas y cítricos dulces. En: COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Buenos Aires, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación. Dirección General del Proyecto: Bernardo Kosacoff. Marzo 2003. www.mecon.gov.ar/crecimiento/



Más allá de los problemas típicos que enfrentan las empresas argentinas,

las inversiones en modernizar la cadena comercial han sido importantes. El aumento de costos operativos por ineficiencia está marcado por la calidad de la fruta recibida desde los predios y el porcentaje alto de descarte. Nuevamente esta situación es más severa en manzanas.

El 50 % de la oferta argentina es comercializada por 4 operadores de

gran tamaño. Pero el restante 50 % se distribuye en gran cantidad de firmas (más de 50). Al respecto, uno de los aspectos desventajosos es la enorme cantidad de marcas: empresa comercializadora y marca no son sinónimos. Una misma empresa puede vender con variadas marcas. Esto no contribuye a la creación de marca-país, ni permite la hegemonía de marcas o la retención de las mismas por los consumidores.

Las firmas desarrollan programas individuales de penetración,

sostenimiento y aumento de mercado así como de programación de envíos. Los intentos de programación conjunta no han sido exitosos. Para este tipo de programación no es indispensable el modelo de junta de comercialización (“board”), puede realizarse por acuerdos privados.

Los sistemas de control de gestión desde el predio hasta el consumidor

están siendo incorporados por las grandes firmas en particular bajo la figura de “agricultura de contratos” que establece una relación de asistencia técnica y financiera entre los compradores de las cadenas comerciales y los productores individuales. Es un síntoma positivo de las relaciones internas de la trama que está presente en las recomendaciones de modernización de otros competidores.

Para los dos complejos resulta posible expandir la actividad en base a la

inserción internacional. La devaluación ha permitido recuperar rentabilidad en todas las etapas de la trama, aunque no en forma simétrica, reposicionándolos en la competitividad por costos. Al respecto, cabe mencionar que en algunos casos el efecto positivo de la devaluación puede verse diluido debido a costos de servicios de certificación de sanidad y calidad, que resultan superiores al de nuestros competidores, unido al hecho que los procedimientos suelen ser más sencillos.

5.6.4 La cuestión varietal

El desarrollar una variedad de manzana o de pera en un clima de respuesta no óptima, implica un mayor costo de producción y un mayor nivel de exigencia en capacitación para gerenciar el manejo del monte. Esto dificulta sostener una estrategia de precios competitivos, al volcar la producción en el mercado, salvo que se haya encontrado un segmento de mercado que por diferencial de precio permita el financiamiento de la innovación tecnológica.

Por sus características agroecológicas la región de Río Negro y Neuquén puede satisfacer una parte de los numerosos mercados y sus consumos



peculiares. Es posible, por ello, el desarrollo de estrategias basadas en el cultivo de diferentes variedades (desde el de las bicoloreadas a las full color en el caso de las manzanas y desde las de verano a las de invierno en lo que hace a las peras), sin necesidad de restringir el negocio a la explotación de una sola variedad (Giacinti, y otros, 199895).

Dentro de este amplio marco de posibilidades del mercado y de sus consiguientes opciones estratégicas, se hace indispensable estudiar en profundidad la complementariedad existente al interior del sector productivo dentro del país y en relación con otras regiones del Hemisferio Sur.

5.6.5 Los requisitos de sanitarios y de calidad y su relación con la fragilidad del complejo frutícola96 Es indudable el impacto de los requisitos de acceso a los mercados de carácter sanitario y de calidad sobre la fragilidad de los complejos frutícolas97. En los países importadores, sobre todo en los de mayor tecnología, las regulaciones son estrictas y con tendencia alcista. Dentro de los requisitos de carácter sanitario y de calidad para el acceso a estos mercados, Galperín, Fernández y Doporto, 199998, consideran en primer término aquellos vinculados con las características del producto y con aspectos de los procesos y métodos de producción, y en segundo término están los requisitos de tipo voluntario y los de carácter obligatorio. La combinación de estas dos clasificaciones permite apreciar las interrelaciones entre ellos.

En el cuadro siguiente se resumen los principales requisitos para manzanas y peras (frescas o procesadas), sobre el producto o el proceso, voluntarios u obligatorios. 95 Giacinti, M. y otros, 1998. Fruticultura en perspectiva. Consejo Federal de Inversiones-Río Negro. 96 Basado en: Galperín, C. y Pérez, G. 2004. Los complejos de manzanas y peras de la Argentina y los requisitos sanitarios y ambientales: un análisis de fragilidad. Documentos de Trabajo – Área de Comercio Exterior. Nº 118. Universidad de Belgrano. 97 La fragilidad de un complejo agroindustrial resulta de la combinación, entre la vulnerabilidad del complejo y su capacidad de adaptación, permitiendo tomar en forma conjunta decisiones tanto en los mercados de destino, como por el sector exportador. Por su parte, la vulnerabilidad refleja si el complejo puede ser afectado por acciones externas. Existe vulnerabilidad si un complejo exporta un porcentaje importante de su producción y sus ventas están concentradas en mercados proclives a colocar trabas de acceso. Así la capacidad de adaptación de un complejo se define como la habilidad para modificar sus insumos, procesos tecnológicos y procesos de venta, en respuesta a cambios en el entorno. Esa capacidad de adaptación depende de varios factores; los principales corresponden a las alternativas tecnológicas y la capacidad de gestión comercial. 98 Galperín, Carlos, Leonardo Fernández e Ivana Doporto 1999. Los productos transgénicos, el comercio agrícola y el impacto sobre el agro argentino. Panorama del Mercosur 4: 135-168, noviembre.



Requisitos de acceso a los mercados para manzanas y peras Voluntario Obligatorio Producto Orgánico

Residuos de agroquímicos y contaminantes Plagas

Proceso Orgánico Manejo Integrado de Plagas (MIP) Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) Buenas Prácticas de Manufactura (BPM) Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP) Trazabilidad Gestión Ambiental

Buenas Prácticas de Manufactura (BPM) Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP) Trazabilidad

En el análisis de la vulnerabilidad se tiene en cuenta el papel de las exportaciones en las ventas totales, así como la relevancia de los destinos propensos a ser más restrictivos en cuanto a requisitos sanitarios y de calidad sobre los productos y los procesos. Los países considerados son los más importantes para las exportaciones del complejo de manzanas y peras, que a su vez resultan ser los más exigentes en cuanto a los requisitos de acceso antes indicados, la Unión Europea, Brasil y los Estados Unidos. De tal forma, Galperín y Pérez, 2004, concluyen que “en el caso de las manzanas, el 44% de la producción total puede verse afectada por las exigencias de los tres principales mercados de destino, donde la Unión Europea es compradora del 8% de la producción, Brasil del 4% y EE.UU. del 31%. Para el complejo de peras, la producción comprometida es mayor (68%), pues los requisitos de la Unión Europea y de Brasil afectan a un porcentaje más alto de la producción y los de EE.UU. afectan una proporción similar, con la diferencia de que este país también compra pera fresca.” Con relación a la capacidad de adaptación de los complejos en materia de insumos y procesos, en el caso de la fruta fresca, localmente se sigue de cerca las condiciones exigidas en los mercados externos, lo demandado por los grandes compradores internacionales y las tendencias de los consumidores en los países desarrollados. En jugos la situación es mejor que en el caso de los productos frescos, debido al papel que la exportación y la concentración de destinos cumple en este caso. En cuanto al grado de cumplimiento de los requisitos, se hará una breve referencia al respecto; no incluiremos mención explícita a las cuestiones relativas a la gestión ambiental. Si se considera la fruticultura orgánica, Argentina ha logrado insertarse en los mercados de EE.UU. y la Unión Europea, pues las condiciones agroecológicas de la Patagonia Norte favorecen este sistema productivo. El país ha sido pionero en América del Sur y en cuanto al ingreso a la Unión



Europea se encuentra listado como tercer exportador de productos orgánicos. Tanto en el ámbito privado como estatal el sector ha demostrado adaptación para satisfacer esta demanda. No obstante, las exportaciones de peras y manzanas orgánicas no superan el 2% de la exportación total. En residuos de agroquímicos, sea para fruta fresca como jugos, este requisito no constituiría un problema comercial para el sector pues la Argentina tiene límites máximos de residuos (MRL) inferiores a los del Codex Alimentarius, y además cumple con las demandas de los grandes supermercados europeos que piden MRL menores a los que establece la Unión Europea. El principal problema en cuanto a plagas es el de la Carpocapsa; este tema será tratado en el punto siguiente de este capítulo. En lo relativo a Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) se está en etapa de sensibilización y capacitación para la aplicación de normas, como es el caso de las EUREPGAP99. La implementación es mayor en las grandes empresas y sus productores integrados, que en los productores independientes. En cuanto al Manejo Integrado de Plagas, en 1993 se inició un programa de Producción de Fruta Integrada (PFI) por parte del INTA, con la certificación conjunta de IRAM y Fundación ArgenINTA, que atrajo a productores que recibían pedidos específicos por parte de clientes europeos. Sin embargo, en las últimas temporadas ha quedado desplazado por la demanda de productos con las prácticas recomendadas por EUREPGAP, que incluyen el manejo integrado. Con referencia a las BPM, en los aspectos regulatorios se cuenta con: la Resolución 48/98 de la SAGPyA que fija los criterios generales de BPM para establecimientos de empaque y frigoríficos de frutas y hortalizas, y la Resolución 6/2001 del SENASA que establece su aplicación especifica en manzanas y peras. La mayor parte de las empacadoras han implementado o se encuentran en el proceso de puesta en marcha del sistema, en especial por la demanda de clientes europeos. El proceso fue liderado por las empresas exportadoras, que a su vez han empujado a ello a las empacadoras chicas asociadas. El Análisis de Peligro y Puntos Críticos de Control (HACCP) es muy utilizado en la industria de jugos como consecuencia de las exigencias de los EE.UU, pero poco en las empacadoras, dado que estas últimas, se están orientando, como paso previo, hacia las Buenas Prácticas de Manufactura (BPM).

99 La Asociación de Minoristas de Europa de Productos de Frutas y Hortalizas creó en 1997 la norma EUREGAP, con el fin de definir procedimientos y estándares para el desarrollo de las BPA.



La Resolución 842/2002 del SENASA establece que toda la fruta debe circular identificada con un sistema de trazabilidad que la relacione con el lugar de producción y con el Nº de RENSPA (Registro Nacional Sanitario de Productores Agropecuario) correspondiente. El mayor cumplimiento se da en las empresas exportadoras y en los productores primarios asociados; en los productores independientes el avance es lento. En conclusión, en fruta fresca, la vulnerabilidad de ambos complejos es entre media y alta, debido a que exportan una parte importante de la producción y un gran porcentaje se dirige a destinos exigentes en estos requisitos, con tendencia a elevar esa exigencia. La capacidad de adaptación es media, pues cumplen con los límites máximos de residuos, han implementado o están en marcha con BPA, BPM y trazabilidad; pero continúan los problemas con las plagas. A su vez, no hay mercados alternativos con menores exigencias para colocar toda la producción. Por lo tanto la fragilidad resulta entre media y alta, según el encadenamiento de empresas que se considere. En jugos la vulnerabilidad es alta debido al elevado porcentaje que se exporta y el papel de EE.UU. como destino. Sin embargo, la capacidad de adaptación es mejor que en fruta fresca, como no se tiene el problema de las plagas, ni de las BPA, todas las exportadoras aplican BPM y HACCP, hacen trazabilidad y presentan mecanismos más avanzados de coordinación vertical. Sin embargo, tampoco es viable la alternativa de colocar el producto en otros mercados. Por lo tanto, la fragilidad es media. Al ser un sector muy vulnerable respecto de mercados externos exigentes fundamentalmente en cuestiones sanitarias, los exportadores constituyen el principal elemento dinamizador de la cadena en relación a los aspectos tecnológicos y de organización de la cadena. Se estima que los cambios que se están dando en las características de la coordinación en ambas cadenas, hacia un mayor grado de coordinación, asociación e integración, podrían ayudar a mejorar las condiciones sanitarias. 5.6.6 El caso de Carpocapsa (Cydia pomonella L.)100,101 La incidencia del gusano de la pera y manzana, denominada Carpocapsa o Barreno de las Pomáceas (Cydia pomonella L.) se ha convertido en la actualidad en un factor clave y de extrema gravedad, que actúa como limitante en el mantenimiento y la evolución del negocio frutícola. La Carpocapsa afecta principalmente a los frutales de pepita o pomáceas, tales como manzana, pera y membrillo, también a los nogales, que constituyen sus hospederos primarios. Al respecto, además del perjuicio directo sobre la fruta, debe considerarse que la sola presencia de la larva afecta la colocación del producto en algunos 100 Basado en Di Carli, R. 2005. Provincias Neuquén y Río Negro Sanidad y Calidad Agroalimentaria en las Provincias de Neuquén y Río Negro 3er Informe de avance. Estudio Sectorial Rural. Banco Mundial. Argentina. 101 Al respecto también puede consultarse, Huerga, M. y San Juan, S. 2004. El control de plagas en la agricultura argentina. Estudio Sectorial Rural. Banco Mundial. Argentina.



mercados externos que la imponen como barrera, por su condición de plaga cuarentenaria102. Así es un factor limitante en cuanto a la expansión de mercados atractivos como es el caso de Taiwán, India, Japón y otros países del Sudeste Asiático.

Es la plaga más importante de los frutales de pepita, habiéndose incluido en la categoría de plaga nacional por Disposición Nº 116/64 de la ex - Dirección de Luchas contra las Plagas de la ex - Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería, que se encuentra comprendida en el Decreto - Ley 6.704/63. En el año 2002 fue sancionada la Ley Nº 25.614 de Promoción para la Erradicación de la Carpocapsa, mediante la Técnica de la Confusión Sexual de los Insectos. La legislación en vigencia durante los últimos años, y el avance constante de la plaga, son factores que ponen en evidencia el escaso éxito que ha tenido el complejo frutícola para solucionar el problema. Durante la década del 90, Brasil se dedicó a poner en práctica el cumplimiento de una serie de requisitos basados en normas internacionales para declarar al Brasil como país sin Carpocapsa en la zona de producción, aunque con presencia en las zonas urbanas. De tal forma, al cabo de 5 años fue declarado como país libre de Carpocapsa en la categoría A4, lo cual significa que la plaga no se encuentra en la zona de producción (montes de fruta) pero sí tiene presencia en la zona urbana. En un principio los controles en frontera y las exigencias de los exportadores no fueron tan elevados como era presumible. Por su parte, la actividad frutícola en Argentina no reaccionó frentes a tales cambios en las normas. Sin embargo, los organismos oficiales ya indicaban aquello que podría ocurrir en un futuro cercano, si no se consideraba con seriedad el control de la plaga en la Argentina.

Es así como el cierre de las fronteras con Brasil para el ingreso de fruta de pepita, ocurrido a mediados de mayo de 2002, con una duración de 45 días, constituyó un grave problema socioeconómico para las Provincias de Río Negro y Neuquén. Si esa fruta no se coloca en otro mercado similar en forma inmediata, tiene un efecto de saturación sobre el mercado interno, lo cual presiona hacia la baja el precio, debido al aumento en la oferta. Un tiempo después, esta medida se levantó mediante un acuerdo entre los países, en el cual se propuso la creación de una Comisión Técnica Binacional para fiscalizar y certificar los envíos futuros de fruta a Brasil. La adopción de este sistema de emergencia para reanudar los envíos finalizó el 31 de diciembre de 2002.

102 Según la Resolución Mercosur Nº 70/98 del Grupo Mercado Común, una plaga cuarentenaria es “una plaga de importancia económica potencial para el área en peligro cuando aún la plaga no existe, o si existe, no está extendida y se encuentra bajo control oficial.”



A partir de esa fecha resulta obligatorio para los productores, interesados en exportar a Brasil, ingresar al Sistema de Mitigación de Riesgo de Carpocapsa en el cual se asegura la trazabilidad de la fruta de la chacra a destino, debiendo superar estrictos controles de monitoreo a campo y empaque. Entre otros puntos, el Sistema estableció inspecciones conjuntas para la fruta por parte de funcionarios de Brasil y Argentina en los empaques antes de ser despachada al vecino país. Tras el control se emiten dos certificados fitosanitarios: uno del SENASA y el segundo del Departamento de Defensa e Inspección Vegetal (DDIV) de Brasil.

En materia de legislación, la Resolución SENASA Nº 891 aprueba el “Programa para la Exportación de manzanas, peras y membrillos de la República Argentina a la República Federativa de Brasil, bajo un sistema de mitigación de riesgo de la Carpocapsa”. Luego, la Resolución SENASA Nº 29/03 establece las funciones de los Coordinadores Regionales Operativos del Programa y la Resolución SENASA Nº 94/03 determina el procedimiento de inspección en empaque para fruta fresca de pepita que tenga por destino al Brasil y otros mercados que cuenten con restricciones cuarentenarias similares. En las sucesivas temporadas el programa ha recibido auditorías. Durante la efectuada en febrero de 2004 por parte de representantes del Departamento de Defensa e Inspección Vegetal de Brasil se destacó la confiabilidad del Sistema de Mitigación de Riesgo para exportar hacia ese país. La delegación brasileña, que estuvo acompañada en la recorrida por profesionales del SENASA, de la Secretaría de Estado de Fruticultura de Río Negro y del Ministerio de la Producción de Neuquén, verificó en las chacras y en empaques, el cumplimiento de las normativas impuestas, que aseguran la trazabilidad y la condición sanitaria de la producción frutícola, desde la chacra hasta el destino final en Brasil. Tal como ha sido mencionado, esta plaga es del tipo cuarentenario y regulada, lo cual implica que además de ser responsable de pérdidas directas, incrementa fuertemente los costos post-cosecha debido a los programas obligatorios de cuarentena impuestos por los compradores externos, limitando además el ingreso de fruta a potenciales mercados externos con protocolos sanitarios más estrictos. Es indudable que los elementos que permitirían resolver el problema responden a la compleja realidad de la actividad. Esto supone: las dificultades para satisfacer los requisitos y tolerancias de residuos de insecticidas de los países compradores; los crecientes problemas de resistencia de los plaguicidas utilizados y, en ciertos sectores, a aquellos que aún no han sido empleados; los requerimientos exigidos por los mercados internacionales que consideran a la plaga como cuarentenaria; la heterogeneidad social de los actores que conforman el sector frutícola y las diferentes estrategias productivas que aplican; y la ausencia de una visión sistémica participativa para resolver temas sanitarios.



En general puede afirmarse que hasta el presente la lucha contra Carpocapsa en la Patagonia ha tenido un resultado positivo sólo en forma parcial y puntual en un pequeño estrato de la población de productores que integran la producción primaria. El solo hecho de seguir teniendo vigencia la plaga en un mercado tan exigente en cuanto a su presencia hace que se opaquen éxitos parciales, que hicieron que la plaga disminuyese a niveles muy bajos en muchos establecimientos frutícolas. Cabe mencionar las dificultades para mantenerse en mercados en los cuales las exigencias van aumentando, cuando la plaga se encuentra por encima de los niveles detectados para esos destinos, ello junto con la búsqueda de nuevos mercados. Todo esto hace que la labor de control sea muy dura y exigente, aunque los resultados de los últimos dos años indiquen una mejoría. A continuación se presentan los resultados del Taller experimental de visión sistémica, llevado a cabo en junio de 2003, convocado por el Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica (CPIA) con el apoyo del Consejo Federal de Inversiones (CFI), del cual participaron 144 profesionales Ingenieros Agrónomos de todas las zonas productivas de la Provincia de Río Negro y Neuquén, quienes colaboraron a título participativo en este evento, sin representar a ningún ente o asociación. El objetivo principal fue realizar un análisis de la problemática de Carpocapsa (Cydia pomonella L.) en manzanas y peras. A su vez, el objetivo secundario fue reunir aportes vinculados al entorno competitivo del negocio actual y sugerir líneas de acción. De tal forma se buscó elaborar un “mapa”103 del problema sanitario y de los lineamientos estratégicos a tener en cuenta, para facilitar el análisis y debate sobre un plan regional para combatir la plaga.

Análisis FODA para la lucha contra Carpocapsa

Debilidades (D) Inexistencia de un plan frutícola

regional sustentable Escaso control de gestión en forma

permanente Poca disponibilidad de recursos

financieros Escasa capacitación integral para

combatir la plaga Bajo consenso dentro del sector

privado Falta de articulación entre Estado y

Amenazas (A) El Estado no aplica la Ley de Sanidad

Vegetal Indeterminado o impreciso el rol del

Estado Escenario de baja o nula rentabilidad

sectorial Aumento de la presión de la plaga Restricciones fitosanitarias Biología de la plaga (incluido el tema

de resistencia) Barreras para-arancelarias sobre

103 Las zonas productivas fueron agrupadas inicialmente en siete áreas, según el siguiente detalle: a) Añelo y Chañar, b) Alto Valle Oeste -hasta Cipolletti-, c) Alto Valle Centro -desde Fernández Oro a General Roca-, d) Alto Valle Este –desde Cervantes a Valle Azul-, e) Valle Medio Oeste -Chimpay y Belisle-, f) Valle Medio Este -las localidades de lo que se denomina generalmente como Isla de Choele Choel- y g) Valle Inferior -Río Colorado y General Conesa-.



Sector Privado No existe un plan de lucha regional

consensuado Individualismo Falta de representatividad sectorial y

de líderes

temas sanitarios Hay un escaso tiempo para poder

controlar la plaga

Fortalezas (F)

Tecnología disponible Experiencia regional de muchos

técnicos Disponibilidad de información en

Instituciones Deseo y Voluntad de cambio Predisposición a combinar estrategias,

ej. Feromonas Mayor conciencia sobre la necesidad de

reconvertir los montes Importantes medios de comunicación

especializados

Oportunidades (O)

El tipo de cambio actual para exportar y ser rentables

La crisis sanitaria como oportunidad para el cambio

Mayor exigencia comercial desde Brasil Integración multisectorial para resolver

el problema Nuevos modelos organizativos y de

asociatividad Condiciones climáticas que aminoran el

desarrollo de algunas plagas y enfermedades secundarias.

Los principales resultados del taller indican la existencia de una visión no homogénea entre las diferentes áreas productivas sobre la valorización de los factores de éxito para combatir la plaga, basado en realidades diferentes. Hasta el presente no se había tenido en cuenta esta asimetría como una dificultad para elaborar un plan estratégico regional. Es por ello que en la elaboración de un plan integral o planes estratégicos se requiere de la colaboración de toda la trama de producción, comercialización e industrialización, y principalmente del Estado.

En diciembre de 2004, mediante Resolución SENASA Nº 1269/04 se aprueba el “Programa Nacional de Supresión de Carpocapsa”. El Programa se desarrollará en las regiones Patagónica y Nuevo Cuyo, la provincia de Catamarca, y las zonas productoras de fruta de carozo de las provincias de Buenos Aires, Jujuy, Salta, Córdoba, Santa Fe, y de la Mesopotamia. Los componentes que constituyen este Programa Nacional, en el cual deben enmarcarse los Programas Provinciales o Regionales que se implementen para la lucha contra esta plaga, son los que siguen: (1) Lucha Sanitaria: incluye todas las posibilidades existentes para el control de Carpocapsa (control químico, técnica de confusión sexual, control biológico, técnica del insecto estéril, control cultural) teniendo como base un Manejo Integrado de Plagas, así como también los aspectos relacionados a la vigilancia de la plaga. (2) Cuarentena Vegetal: componente de protección de las áreas cuando se alcance determinado estatus. (3) Generación y Transferencia de Tecnología. (4) Comunicación y difusión: involucra tanto a productores y empresarios como a la sociedad directamente relacionada con la fruticultura en el



conocimiento y toma de conciencia de la problemática ocasionada por la plaga. (5) Fiscalización: verificación del cumplimiento de las pautas que emanen del propio Programa como de la normativa vigente. 5.6.8 Una comparación con Chile: la evolución reciente de las exportaciones104

Existe una marcada diferencia en los valores FOB de exportación de

Argentina con respecto a Chile, no sólo en las frutas analizadas (pomáceas y carozo) para las Provincias de Río Negro y Neuquén, sino también, en la mayoría de la canasta de la fruticultura argentina, con la excepción de palta. La ventaja clave actual de la Argentina en relación a Chile radica en el bajo precio al que ofrece sus productos al mercado europeo. En una situación en la que la reducción de los márgenes es evidente en toda la cadena de abastecimiento, no es una sorpresa que los exportadores argentinos hayan ganado participación en base a esta estrategia. Sin embargo, los proveedores argentinos no tienen renombre en cuanto a la calidad de sus productos, pues la reputación es que su calidad es aceptable (excepto en peras). a. Manzana Evolución en Chile:

El volumen de cajas exportadas se incrementó en los últimos años en un 6,9% promedio anual, y los mercados que más crecieron fueron Rusia, México y Estados Unidos. Se observa además, una tendencia a retroceder posiciones en Colombia, Ecuador, Reino Unido y muy fuertemente en Brasil. Con respecto al valor FOB de exportación, la tendencia muestra un crecimiento anual promedio del 4,2% entre las temporadas 2001 y 2004, principalmente explicado por la suba registrada en los precios de los siguientes mercados: España, Holanda-Bélgica, Reino Unido y Estados Unidos. Comparación con Argentina:

El valor FOB de exportación de Argentina en la temporada 2004 es un 13,8% menor al contabilizado en Chile, y casi todos los mercados muestran precios menores a excepción de Brasil, con un 25,4% superior. La mayor brecha en el precio está en aquellos países que no son los principales destinos, y señalando entre los más relevantes a: México y Estados Unidos (8,4%), Reino Unido (10,6%), España (13,5%) y Rusia (7,2%). Además, en la temporada 2001 el valor FOB de Argentina superaba al de Chile en un 13%, mientras que en el 2002 se equipararon, y pierden competitividad en el 2003

104 Di Carli, R. 2005. Provincias Neuquén y Río Negro Sanidad y Calidad Agroalimentaria en las Provincias de Neuquén y Río Negro 3er Informe de avance. Estudio Sectorial Rural. Banco Mundial. Argentina.



al posicionarse un 23% por debajo, mientras que en el 2004 se achica la brecha al 13,8%.

Hay marcadas diferencias entre el perfil exportador de Argentina y Chile,

con una importante presencia de nuestro país en Rusia, Brasil y Holanda-Bélgica, mientras que es baja frente a las exportaciones de Chile en Estados Unidos, Arabia Saudita, Reino Unido, España, Ecuador y Colombia. La exportación de manzanas de Chile en el año 2004 fue de 36,7 millones de cajas, mientras que Argentina se vendió al exterior 10,4 millones hasta Septiembre, y en los últimos cuatro años, el 95% de los despachos se originaron desde Río Negro y Neuquén. b. Pera Evolución en Chile:

El volumen de cajas exportadas en los últimos años se mantiene estable, siendo los mercados que más crecieron el de Italia, España y Brasil, permaneciendo estable Holanda-Bélgica y Estado Unidos, mientras que muestran una tendencia a retroceder posiciones el de Colombia, Perú y México (luego del ingreso de Argentina a este mercado).

Con respecto al valor FOB de exportación, la tendencia evidencia un crecimiento anual promedio del 4,2% en los últimos años, explicado principalmente por la suba registrada en Italia, España, Holanda-Bélgica, México, Perú y Ecuador. Comparación con Argentina:

El valor FOB de exportación de Argentina en la temporada 2004 es un 11,9% menor al contabilizado en Chile, casi todos los mercados muestran precios menores a excepción de Brasil, con un 4,2% superior, señalando a continuación los de mayor brecha negativa en nuestro país: Italia (36,7%), Estados Unidos (20,2%), España (10,1%), México (8,7%) y Rusia (7,2%). Además, al igual que lo observado en manzanas, en la temporada 2001 el valor FOB de Argentina superaba al de Chile en un 13,2%, mientras que en el 2002 se equipararon, y pierden competitividad las peras argentinas en el 2003, al posicionarse un 17,9% por debajo, mientras que se achica la brecha al 11,9% en el 2004.

Los perfiles exportadores de Chile y Argentina son diferentes, al igual que en manzanas, con importante presencia de Argentina en Rusia, Estados Unidos, Italia, Brasil y Holanda-Bélgica. La exportación Chile en el año 2004 fue de 6,6 millones de cajas de peras, mientras que en Argentina se contabilizaron 16,8 millones hasta Septiembre. En los últimos cuatro años, el 93% de las exportaciones de nuestro país se originan en las Provincias de Río Negro y Neuquén. Finalmente, cabe resaltar que el dominio en el



posicionamiento comercial de Argentina en peras frente a Chile, se contrasta con los menores precios FOB obtenidos, a excepción del mercado brasileño. c. Durazno Evolución en Chile:

El volumen de cajas exportadas en los últimos disminuyó a una tasa anual promedio del 4,9%, siendo los mercados que más decrecieron el de México, Brasil, Colombia, Costa Rica y Taiwán, permaneciendo relativamente estable el de Estados Unidos, mientras que muestra una tendencia creciente las ventas al Reino Unido, Holanda y Bélgica.

El valor FOB tiene una tendencia negativa con una baja promedio anual del 1,4% en los últimos años, explicado principalmente por la caída en México, Taiwán, Brasil y Colombia, y en esta última temporada, en Estados Unidos y el Reino Unido. Comparación con Argentina:

El valor FOB de exportación de Argentina en la temporada 2004 es un 16,7% menor al contabilizado en Chile, siendo los de mayor brecha negativa en nuestro país: España (21,5%), Holanda-Bélgica (20%) y Brasil (7%). En las ventas a México el precio de Argentina supera al de Chile en un 9,7%, y según los datos de SENASA, la operación comercial se realizó desde la Provincia de Santa Fe. Además, al igual que lo observado en manzanas y peras, en la temporada 2001 el valor FOB de Argentina superaba al de Chile en un 3,3%, mientras que se posicionaba por debajo en el 2002 (12%), para aumentar la brecha en el 2003 (26%) y reducirse parcialmente la misma en el 2004 (16,7%).

Chile tiene una claro perfil de exportación hacia Estados Unidos y México por el Pacífico, mientras que Argentina vende más por el Atlántico como es el caso de Holanda-Bélgica y España, y recientemente México, así como por vía terrestre a Brasil.

En el año 2004 la exportación de Chile fue de 3,5 millones de cajas de duraznos, mientras que en Argentina se vendieron 467 mil cajas. En los últimos cuatro años, las Provincias de Río Negro y Neuquén han incrementado notablemente su participación en la exportación de Argentina, pasando del 25% al 55% entre el 2001 y el 2004. d. Pelón Evolución en Chile:

Decrece el volumen de cajas exportadas en los últimos años, a un ritmo promedio del (7,9%) por año, principalmente en Estados Unidos, Brasil,



México, Colombia y el Reino Unido, mientras que muestra una tendencia levemente positiva la posición comercial en Holanda-Bélgica y España.

Con respecto al valor FOB de exportación, la tendencia también evidencia una caída del 3,7% anual promedio entre el 2001 y el 2004, y los mercados de mayor impacto negativo en el precio son Perú, Alemania, Taiwán, España, Brasil y México. Comparación con Argentina:

En primer lugar, sólo existen datos de exportación de pelón en forma detallada por mercados en Argentina a partir del 2004, gracias al esfuerzo de SENASA por clarificar y publicar información de comercio exterior. En segundo lugar, considerando los datos del 2004, el valor FOB de exportación de Argentina es un 19,3% menor al contabilizado en Chile, muy similar a lo visto en duraznos (16,7%). La brecha de Argentina se explica por menores precios en los mismos mercados donde ambos países venden, y además, porque nuestro país no exporta a mercados con buenos precios. A continuación, se señalan las brechas negativas de los principales mercados: (12,7%) Holanda-Bélgica, (12,3%) Brasil y (10,5%) España.

Al igual que en duraznos, se percibe claramente diferentes horizontes comerciales entre Chile y Argentina, compitiendo en volumen nuestro país en los mercados de Brasil y España, mientras que en el resto de los mercados tiene una baja o nula participación. La exportación de Chile en el año 2004 fue de 4,2 millones de cajas de pelones, mientras que en Argentina se contabilizaron 255 mil cajas. Por último, en los últimos cuatro años, las Provincias de Río Negro y Neuquén han incrementado su participación en la exportación de Argentina, pasando del 42% al 51% entre el 2001 y el 2004 e. Ciruela Evolución en Chile:

El volumen de cajas exportadas disminuyó del máximo nivel alcanzado en el 2001, principalmente en la temporada 2004 por fruta de pequeño calibre, lo cual resulta en una tasa negativa promedio anual del 8,8% en los últimos cuatro años. Los mercados que más decrecieron fueron China, Brasil, México, Reino Unido y Estados Unidos.

Con relación al valor FOB de exportación, de no haber tenido un fuerte impacto la comercialización de fruta de pequeño calibre en el 2004, la serie histórica mostraba una suba del precio entre el 2001 y el 2003. Los mercados con tendencia hacia la baja, más allá de lo comentado sobre la cosecha 2004, son Hong Kong y Taiwán. Comparación con Argentina:



El valor FOB de exportación de Argentina en la temporada 2004 es un 11% menor al registrado en Chile, y a excepción del mercado de España y Estados Unidos, en el resto de los destinos comerciales el precio de nuestro país se ubica por debajo de Chile, siendo el caso de las ventas a Brasil (42%), Alemania (24%), Reino Unido (18%) y Holanda-Bélgica (1%). Una constante en todas las frutas analizadas es la tendencia negativa de los precios FOB de los últimos años.

Argentina presenta una competitividad importante en el mercado español frente a Chile, tanto en la colocación de volúmenes como en la obtención de mejores valores FOB, mientras que la mayor exportación de nuestro país es a Brasil, pero con un menor precio del que obtienen los exportadores chilenos. En general, el impacto negativo de la exportación chilena del 2004 por fruta de pequeño calibre, también repercutió en los mercados externos para la fruta argentina, a pesar de que presentaba mejores calibres o tamaños. Finalmente, la exportación del 2004 fueron 6,5 millones de cajas de ciruelas en Chile y 1,4 millones en Argentina. En los últimos cuatro años, las Provincias de Río Negro y Neuquén acrecentaron en forma notoria su participación en las exportaciones argentinas, aumentando del 9% al 35% entre el 2001 y el 2004. f. Cereza Evolución en Chile:

El volumen exportado de cereza desciende, al comparar desde el año 2001 al 2003, considerando que los datos a Septiembre del 2004 no son representativos de la actual cosecha, la cual tiene su mayor envergadura entre Noviembre y Diciembre. Para Chile los mejores mercados son los de Estados Unidos y Asia (Japón, Hong Kong y Taiwán), donde se resalta la calidad en el buen color rojo y tamaño, además del sabor muy dulce.

El valor FOB de exportación presenta una tendencia alcista en torno al 4,2% anual en promedio, principalmente en el mercado de Estados Unidos y Taiwán, aunque también en Japón, Hong Kong y México, a excepción del año 2002. Comparación con Argentina:

El valor FOB de exportación de Argentina en la temporada 2003 es un 21% menor al registrado en Chile, con las siguientes brechas según mercados de destinos de la fruta argentina: (18,3%) Holanda-Bélgica, (29,5%) Brasil, (35,4%) Reino Unido, (35,5%) Italia y (35,6%) España.

Argentina presenta una competitividad importante en los mercados de

España, Reino Unido y Holanda-Bélgica frente a Chile, en cuanto a colocación de volúmenes, no así en con relación al precio FOB de las exportaciones. Por otro lado, Chile domina ampliamente el mercados de Estados Unidos, Asia



(Japón, Taiwán, Hong Kong) y Latinoamérica (Brasil y México). La exportación del 2003 fue 4,4 millones de kilos en Chile y 1,2 millones en Argentina. Las Provincias de Río Negro y Neuquén acrecentaron en forma notoria su participación en la exportación nacional de cerezas, pasando del 6% al 34% entre el 2001 y el 2003. g. Cebolla Evolución en Chile:

El crecimiento anual de las exportaciones de cebolla presenta una tasa promedio del 27% anual, siendo el mercado del Reino Unido el de mayor crecimiento, así como también aumenta la venta a Brasil, Holanda-Bélgica, España, Estados Unidos, Irlanda, Canadá y Alemania.

El valor FOB promedio de exportación es relativamente estable en los últimos años, pero dinámico en cuanto a cada mercado en particular, aumentando el precio en España, Colombia, Reino Unido, Alemania, Holanda-Bélgica y Brasil, mientras que tiende a disminuir en Estados Unidos y se mantiene constante en el caso del Reino Unido. Comparación con Argentina:

La brecha del valor FOB de Argentina es mayor al observado en las frutas analizadas, ubicándose un 55% por debajo del precio de Chile en el 2004. En la temporada 2001 el valor FOB de Argentina era menor al de Chile en un 42%, manteniéndose en orden del 55% para el 2002, 2003 y 2004. Las exportaciones de Río Negro en el 2004 se realizaron con un valor FOB de 3,9 dólar por bolsa de 20 kilos (mayoritariamente a la Unión Europea), mientras que en Buenos Aires el valor FOB fue de 2,7 dólar por bolsa (87% de las ventas externas son a Brasil). Tanto en los mercados brasileño y europeo, los precios FOB de Argentina son muy inferiores a los Chile.

Chile exporta cebolla preferentemente al Reino Unido y Estados Unidos, mientras que en Argentina la asimetría entre regiones es importante. Las Provincias de Buenos Aires, Mendoza y San Juan se orientan al mercado brasileño, mientras que en Río Negro las ventas son en su mayoría al mercado belga, a través del cuál, seguramente se llega a otros mercados del norte de la Unión Europea. La exportación en el 2004 de Chile fue 4,1 millones de bolsas de cebolla, mientras que en nuestro país se contabilizaron 11,5 millones hasta Septiembre. En los últimos años, el 93% de las ventas externas de Argentina se originan en el cluster cebollero del sur de Buenos Aires y oeste de Río Negro, representando en este último caso, el 14% de las exportaciones de nuestro país.

5.6.9 Análisis y Conclusiones: los acuerdos comerciales de mediano y largo plazo



Es destacable, con mayor énfasis durante la última década, una disminución de la importancia de las economías de escala a expensas del avance tecnológico tanto a nivel de cultivo como en post-cosecha (empaque y conservación). Afirma este fenómeno la tendencia a la segmentación del consumo de alimentos (mercados sostenibles, vulnerables, esforzados y en retracción) que han revalorizado el juego de las PyMEs en el comercio internacional. Por ello es necesario apoyarlas para su desarrollo, tanto por razones sociales (generación de empleo), como por razones técnicas y comerciales. Esta oportunidad para la fruticultura argentina implica la necesidad de tomar decisiones, en base a buena información estratégica que oriente acuerdos comerciales de mediano y largo plazo, más que resolver sólo requisitos sanitarios y de calidad. Estos últimos son dinámicos y forman parte de un acuerdo comercial, pero por sí mismos no garantizan el éxito a mediano y largo plazo. En nuestro país hay una débil visión estratégica de los mercados. Las PyMEs no pueden costear en forma individual la compra de información y las Grandes Empresas porque consideran que su información es secreta y les da ventajas para negociar con las PyMEs. Por su parte, el Gobierno por lo general no genera información de calidad sobre el negocio internacional y se orienta más a la regulación, que a una visión sistémica del desarrollo en las economías regionales. Desde la órbita gubernamental Nacional y Provinciales es necesario impulsar acuerdos comerciales para desarrollar las exportaciones de las PyMEs, lo cual implica promover las estrategias colaborativas a través de las tramas y además, como sustento de este proceso, mejorar la calidad de la información sobre los diferentes mercados para una adecuada toma de decisiones. Este proceso demanda un claro compromiso desde los sectores público y privado, para trabajar con objetivos comunes, ejecutar planes de actuación o agendas estratégicas sectoriales, y finalmente, definir nuevos modelos de organización sectorial. Así las cosas, Argentina debe incrementar el grado de penetración en los mercados de alimentos existentes, colaborando con los exportadores en el acceso a los mercados; mejorar la penetración en el mercado de ingredientes industriales, en especial en el sector de frutas congeladas, concentrados de jugos de frutas y frutos secos, y por último, explotar las oportunidades de mercado asociadas con los alimentos orgánicos. 5.7 Una institucionalidad alternativa: el caso de la Biotecnología Agropecuaria en Argentina



5.7.1 Situación de los cultivos genéticamente modificados en Argentina

La Argentina es el segundo productor mundial de cultivos GM (Gráfico N°

1 y Cuadro N° 1). En la actualidad se comercializan materiales derivados de 8 eventos de transformación, que corresponden a dos características funcionales relacionadas con aspectos de la producción agrícola (tolerancia a herbicidas y resistencia a insectos), en tres especies (soja, maíz y algodón) (Cuadro Nº 2). En tal sentido, en el ciclo productivo 2004-2005, más del 90 % de la soja, el 50 % del maíz y el 30 % del algodón están sembrados con esos materiales105.

En el caso de la soja, la rápida adopción de los materiales GM coincidió con un proceso de expansión del área dedicada a este cultivo, la cual se duplicó desde 1996. El caso de la soja GM en Argentina resulta único en el ámbito mundial, en cuanto a su tasa de adopción. Algunos factores que motivaron semejante incorporación y expansión son su excelente asociación con la siembra directa y la reducción de los costos, expansión y modernización de la infraestructura de comercialización, industrialización y embarque, el fortalecimiento de las cotizaciones internacionales, y las mejoras introducidas en el manejo y laboreo del cultivo.

Si se considera al cultivo de maíz, aunque al presente estén disponibles

para uso comercial 5 materiales transgénicos, su adopción ha sido menor a la de la soja. Este factor se explica, en parte, porque la baja en los costos directos no ha sido tan pronunciada. Con la reciente incorporación del maíz resistente al glifosato se estima que la relación costo-beneficio para este cultivo mejore. 5.7.2 El Sistema de Bioseguridad para el sector agropecuario en Argentina106 107

Hacia el futuro, no caben dudas que las nuevas tecnologías definen un escenario diferente para la agricultura, ofreciendo oportunidades y estrategias de producción impensadas hasta ahora. La experiencia indica, sin embargo, 105 Levitus, G. (ArgenBIO), 2004. Comunicación personal. 106 Vicién, C. Tendencias en el desarrollo e introducción de materiales genéticamente modificados en el sector agrícola argentino. En: COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Buenos Aires, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación. Dirección General del Proyecto: Bernardo Kosacoff. Marzo 2003. www.mecon.gov.ar/crecimiento/ 107 Vicién, C. Los sistemas nacionales de Bioseguridad y el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología: algunas reflexiones con relación al caso argentino Proyecto: En Proyecto: UNEP-GEF SOBRE EL DESARROLLO DE MARCOS NACIONALES DE SEGURIDAD DE LA BIOTECNOLOGÍA (SAGPyA-UNEP-GEF)- (Proyecto GF/2716-01-4319 – Subproyecto GF/2716-02-4406). Mayo de 2003. www.unep.ch./biosafety/development/



que los avances y aplicaciones de este tipo de tecnologías están asociados a un entorno institucional así como a políticas, muy diferentes a las requeridas para impulsar los enfoques tradicionales.

Así por ejemplo, en el caso de la biotecnología, la percepción pública

respecto de ella, las relaciones público – privadas que se dan en su desarrollo, y la necesidad de nuevos marcos regulatorios en bioseguridad, son aspectos críticos de considerar a la hora de impulsar nuevas instituciones más congruentes con las características y requerimientos de las nuevas tecnologías. Existen además desafíos que surgen del carácter patentado de las nuevas tecnologías y de los mecanismos de transferencia de tecnología utilizados (Trigo et al, 2002108). De la efectividad con que se dé este proceso, dependerá el que los países puedan o no acceder a los beneficios que ofrece esta tecnología.

En Argentina, el desarrollo y la evolución de los materiales GM no

hubiese sido posible sin la existencia de un marco regulatorio adecuado en materia de bioseguridad. Su incorporación a comienzos de los años 90 fue un factor clave para el desarrollo de la biotecnología agropecuaria.

Un sistema de bioseguridad se encuentra constituido por cuatro

elementos básicos: (1) un marco regulatorio; (2) un sistema administrativo; (3) un mecanismo de toma de decisiones (análisis de riesgo), y (4) un sistema de intercambio de información-participación del público.

Al respecto, cabe tener presente que en el mundo a lo largo de las últimas dos décadas los sistemas de bioseguridad han sido implementados “pieza por pieza”, muchas veces en respuesta a demandas o urgencias del momento. Idealmente, un sistema de bioseguridad debe ser desarrollado mediante un plan comprehensivo. Construir tal sistema y hacerlo operativo es complicado debido al hecho que no existe un único enfoque o un estándar que refleje las heterogeneidades de las diferentes naciones en materia de ambiente, cultura, política, financiamiento, o base científica109.

En el ámbito de la bioseguridad, Argentina cuenta con normativa que presenta las características que se indican a continuación. En primer lugar, se regula la bioseguridad a partir de normas concurrentes desde diferentes ordenamientos jurídicos preexistentes (esencialmente legislación agropecuaria y sanitaria), que luego se

108 Trigo, E., Traxler, G., Pray, C. y Echeverría, R. 2002. Biotecnología Agrícola y Desarrollo Rural en América Latina y el Caribe. Implicancias para el financiamiento del BID. Serie de Informes Técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C. 109 McLean, M., Frederick R., Traynor P., Cohen J., and Komen J. 2002. A Conceptual Framework for Implementing Biosafety: Linking Policy, Capacity and Regulation. ISNAR Briefing Paper 47, ISNAR, The Hague.



complementan con el dictado de resoluciones específicas que regulan fundamentalmente lo relativo a los mecanismos de aprobación de los organismos genéticamente modificados, esto es, para el caso de la Argentina, su experimentación, liberación y comercialización. Es decir, la normativa específica en materia de OGM tiene carácter esencialmente administrativo puesto que emana del Poder Ejecutivo. La gestión de la bioseguridad se realiza de manera conjunta, es decir, desde una participación interinstitucional donde concurren en la toma de decisión o en el proceso de evaluación, diferentes dependencias gubernamentales, en general, agricultura, salud y/o ambiente.

o La reglamentación para tratar con la aplicación de técnicas de ingeniería genética:

La regulación en Argentina cubre el uso confinado, la introducción en el

ambiente y la comercialización de OGM. Los requerimientos regulatorios para los Organismos Genéticamente Modificados no han sido incorporados en leyes; fueron integrados en el sistema regulatorio general para el sector agropecuario. Se trata de las leyes existentes en Argentina referidas a la protección vegetal "Decreto Ley de Defensa Sanitaria para la Producción Agrícola N° 6704/63 y sus modificaciones", la comercialización de semillas "Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas N° 20.247/73 y su Decreto reglamentario" y la sanidad animal "Ley de productos veterinarios. Fiscalización de su elaboración y comercialización N° 13.636/49".

En tal marco fueron desarrolladas regulaciones específicas, estableciendo las condiciones bajo las cuales se otorgan los diferentes permisos, y definiendo además la información requerida para la realización del análisis de riesgo de cada solicitud.

Durante el año 1991 la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA) evaluó las solicitudes de experimentación con material genéticamente modificado analizando cada caso presentado. La experiencia indicó la necesidad de elaborar reglamentación específica con los requisitos técnicos y de bioseguridad que debe reunir la Experimentación y/o Liberación al Medio de Microorganismos Genéticamente Modificados y/o sus productos para aplicaciones en animales (MGM), así como de Organismos Vegetales Genéticamente Modificados (OVGM). Las condiciones a cumplir para permitir la liberación al medio del material genéticamente modificado quedaron definidas en las siguientes normas: Resolución nº 656 de la SAGyP del 30 de julio de 1992, Resolución nº 837 de la SAGyP del 9 de setiembre de 1993, donde se sustituyen los Anexos I y II de la anterior por el Anexo I y la Resolución nº 289 de la SAGPyA del 9 de mayo de 1997.

Debido a la permanente evolución de la biotecnología agropecuaria se efectuó una actualización de la normativa para la Liberación al Medio de Organismos Vegetales Genéticamente Modificados (OVGM), por lo que a partir



del 1 de enero de 2004 queda sin efecto la Resolución n° 289/97 y es sustituida por la Resolución n° 39 del 11 de julio de 2003.

Además se elaboró la normativa para Proyectos de Experimentación y/o Liberación al Medio de Animales Genéticamente Modificados (OAGM), Resolución n°57 de la SAGPyA del 18 de julio de 2003.

En lo relativo a la determinación de la aptitud para consumo humano y animal de los alimentos derivados de organismos vivos modificados, se produjo la Resolución SENASA N° 1265/99; y luego la N° 412 del 10 de mayo de 2002.

o La estructura organizativa, el cumplimiento y controles:

Las instituciones responsables de la regulación de la

biotecnología o de los productos derivados de ella

Cualquier persona o entidad que pretenda emplear organismos genéticamente modificados (OGM) para su utilización en aplicaciones agropecuarias, ya sea en forma confinada, para su introducción deliberada al ambiente o destinada al consumo humano o animal, debe cumplir con las Resoluciones en la materia de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación, que es la institución responsable de la regulación de los Organismos Genéticamente Modificados en el ámbito agropecuario.

Cuando se trate de solicitudes para la utilización de OGM en aplicaciones para la salud humana, el órgano de control es el Ministerio de Salud Pública de la Nación.

La responsabilidad en la conducción de las evaluaciones de riesgo de los organismos genéticamente modificados o de los productos derivados de ellos

En 1991 fue creado un cuerpo de consulta y apoyo técnico para asesorar

al Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos en la formulación e implementación de la regulación para la introducción y liberación al ambiente de materiales animales y vegetales obtenidos mediante Ingeniería Genética: la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA) (Resoluciones SAGyP N° 124/91 y 669/93, y Resolución SAGPyA N° 328/97).

La CONABIA está constituida por representantes de los sectores público y privado involucrados en la Biotecnología Agropecuaria; se trata de un grupo interdisciplinario e interinstitucional. Las instituciones que forman parte de la Comisión son las que siguen: el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); la Universidad Nacional de Buenos Aires; la Universidad Nacional de Mar del Plata; la Universidad Nacional de Quilmes; la Universidad Nacional del Comahue; el Foro Argentino de Biotecnología; el Comité de Biotecnología de la Asociación Semilleros Argentinos (ASA); el Consejo Nacional de



Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET); el Instituto Nacional de Semillas (INASE); el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA); la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud la Secretaría de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias del Ministerio de Salud; la Sociedad Argentina de Ecología; la Cámara de Sanidad Agropecuaria y Fertilizantes (CASAFE); el sector privado agrícola; el sector privado pecuario; el sector privado pesquero o acuícola; el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero; y por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, el Coordinador General de la Oficina de Biotecnología, quien ejerce las funciones de Secretario Ejecutivo de la misma y el Coordinador Técnico de Bioseguridad.

Al respecto cabe indicar, que en el año 2004, fue creada la Oficina de Biotecnología en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía y Producción, cuya responsabilidad es la de asesorar y asistir en la gestión de las actividades vinculadas a la biotecnología y la bioseguridad, especialmente en las autorizaciones de liberación al medio y comercialización de organismos vegetales y/o animales genéticamente modificados, originadas en las actividades agropecuarias y de la acuicultura, en la definición de políticas y diseño de normas específicas y en la difusión de las actividades de la citada Secretaría en la materia (Resolución SAGPyA Nº 244). Esta Oficina cuenta con tres Áreas Técnicas: Bioseguridad110, Análisis y Formulación de Políticas111 y Diseño Normativo112.

La evaluación de la inocuidad alimentaria es efectuada por el SENASA.

Durante el año 2000 fue constituido un cuerpo asesor -con representantes tanto del sector público como del privado (Resolución SENASA Nº 1265/99) – una de cuyas funciones fue efectuar recomendaciones al SENASA sobre el desarrollo del sistema regulatorio, lo cual fue definido en la Resolución SENASA N° 412/02.

110 Las funciones del Coordinador de esta área son: Proponer y ejecutar acciones tendientes a un adecuado tratamiento de la problemática de la bioseguridad en la biotecnológica agropecuaria o de la acuicultura, la experimentación y liberación al medio con su correspondiente evaluación de impacto en los agroecosistemas y en los ambientes donde se realice la liberación. Integra además la CONABIA.

111 En este caso el Coordinador es responsable de proponer y ejecutar acciones relacionadas con las políticas de biotecnología y bioseguridad para las actividades agropecuarias y de la acuicultura y su articulación con otras políticas, las estrategias a seguir en las negociaciones internacionales, la inteligencia de mercados y las alianzas estratégicas de interés nacional, la identificación de los productos biotecnológicos y cualquier otro aspecto vinculado a la materia de la biotecnología, tanto en lo relativo a organismos vegetales como animales, genéticamente modificados.

112 Esta Coordinación tiene como función asesorar respecto de la normativa vigente a nivel nacional e internacional, regulatoria de las actividades en materia de biotecnología y bioseguridad agropecuaria y de la acuicultura, proponiendo la formulación o el perfeccionamiento normativo y las líneas de acción correspondientes.



Los factores de riesgo considerados durante el análisis de riesgo

de los organismos genéticamente modificados que serán introducidos en el ambiente para su posterior utilización como alimento humano o animal

Los factores de riesgo considerados al evaluar las autorizaciones de introducción al medio de OGM son los que siguen:

Capacidad de supervivencia, establecimiento y diseminación del OGM. Potencial para la transferencia horizontal o intercambio de genes del

OGM con otros organismos. Caracterización de los productos de la expresión de los genes

introducidos. Estabilidad fenotípica y genotípica del OGM. Patogenicidad para otros organismos. Potencial para producir impactos en el ambiente. Potencial para producir efectos negativos sobre humanos.

Entre los potenciales riesgos para el ambiente también se toma en

cuenta el impacto en los agroecosistemas; esto significa -entre otros- la consideración de los posibles cambios en las prácticas de los productores agropecuarios.

En el caso de una evaluación de riesgo de un OGM destinado para

consumo humano o animal la reglamentación vigente establece que se debe de demostrar la equivalencia sustancial del OGM respecto del No GM. El concepto de equivalencia sustancial es entonces un elemento clave en el proceso de evaluación de la inocuidad; aunque no constituye de por sí una evaluación de inocuidad, sino el punto de partida adoptado para estructurar la evaluación de la inocuidad de un alimento nuevo en relación con su homólogo convencional. De tal forma, se emplea para determinar analogías y diferencias entre el alimento nuevo y el producto homólogo convencional; ayuda a identificar los posibles problemas nutricionales y de inocuidad, y se considera la estrategia más apropiada disponible, hasta la fecha, para evaluar la inocuidad de los alimentos derivados de plantas genéticamente modificadas.

Conviene recordar que la evaluación así efectuada, no intenta determinar en forma absoluta la inocuidad del producto nuevo, sino establecer si cualesquiera diferencias que se identifiquen son inocuas, a fin de determinar la inocuidad del nuevo producto en relación con el homólogo convencional de comparación adoptado.

El tipo de permisos concedidos en el caso de organismos vegetales genéticamente modificados

i) Para liberaciones experimentales de plantas genéticamente modificadas

se consideran permisos en los casos de pruebas, en invernadero y a



campo; denominada primera fase de evaluación en la cual el propósito es determinar que la probabilidad de los efectos sobre el ambiente resulte no significativa.

ii) Para liberaciones extensivas, en gran escala, denominada segunda fase de evaluación, cuyo propósito es determinar que la liberación no generará un impacto sobre el ambiente que difiera significativamente del que produciría el organismo homólogo no genéticamente modificado. Este es un paso necesario para la autorización para comercialización de un determinado organismo genéticamente modificado; y puede ser presentado en cualquier momento del desarrollo del material.

En el primer caso, las autorizaciones son otorgadas con la condición que

se aplique un cierto número de medidas de bioseguridad, determinadas por: las características biológicas del organismo genéticamente modificado sujeto de la liberación; las características del agroecosistema en el cual el ensayo es llevado a cabo y el cumplimiento de las medidas de seguridad necesarias. El segundo caso, implica que en futuras liberaciones al medio se deberá presentar información referida a la superficie sembrada, cantidad de material a sembrar, fecha de siembra, localización de la liberación, fecha de cosecha, cantidad de material a cosechar y efectivamente recolectado, y las condiciones de bioseguridad bajo las cuales efectuará la liberación.

El Instituto Nacional de Semillas y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria son responsables del monitoreo posterior de los ensayos mediante la realización de inspecciones. Su finalidad es comprobar in situ que se han cumplido las medidas de bioseguridad bajo las cuales la autorización fue concedida, y eventualmente adoptar medidas para evitar efectos adversos en el ambiente (tales como diseminación de malezas), si tal cumplimiento no hubiera sido realizado. Los ensayos también son controlados luego de la cosecha con el propósito de reducir el flujo génico desde los OGM hacia otros organismos.

La obligatoriedad en la notificación previa a la comercialización

para los productos derivados de organismos genéticamente modificados

La notificación previa es obligatoria, y en el caso de los cultivos

genéticamente modificados involucra las tres etapas que a continuación se detallan (Resolución SAGPyA N° 39/03). La autorización para la liberación comercial de un organismo vegetal genéticamente modificado es otorgada por el Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos en base a tres dictámenes independientes elaborados por diferentes áreas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA).

Estos tres (3) dictámenes son:

a) la determinación de que la liberación extensiva del OVGM no generará un impacto sobre el ambiente que difiera significativamente del que produciría el



organismo homólogo no genéticamente modificado (GM), la cual es producida por la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria, (CONABIA) y la Norma aplicable es la Resolución SAGPyA N° 39/03; b) la determinación de la aptitud para consumo humano y animal de los alimentos derivados del OVGM, producida por la Comisión Técnica Asesora del Uso de los Organismos Genéticamente Modificados, que pertenece al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA); en este caso, la Norma aplicable es la Resolución N° 412/2002 del SENASA del 10 de mayo de 2002; c) la determinación de que no se producirá un impacto no deseado sobre nuestro comercio internacional, producida por la Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios, que pertenece también a la SAGPyA.

La elaboración de estos tres dictámenes, si bien son pasos que una autorización de comercialización de un OGM debe cumplir, no resultan vinculantes para la decisión final que pueda tomar el Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos.

La regulación de la investigación en materia de organismos genéticamente modificados

Se emplean regulaciones de bioseguridad estándar, además aquellas

derivadas del consenso internacional para investigación con ADN recombinante (usualmente pueden ser requeridos niveles contención P2 y P3, como por ejemplo en el caso de vacunas ADN recombinante para Brucella abortus). Cuando la investigación involucra una liberación en invernáculo, bioterio o a campo abierto, se aplican las regulaciones recomendadas por la CONABIA en el caso de especies de uso agropecuario.

La información a los ciudadanos de los cambios en las regulaciones relacionadas con la biotecnología o los productos derivados de ella

Los cambios en las regulaciones y/o políticas relacionadas con la

Biotecnología Agropecuaria deben ser publicados en el Boletín Oficial. Aquellos aspectos referidos a las evaluaciones de riesgo para introducciones en el ambiente de OGM, también son publicados en el sitio de INTERNET de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos; dicha información es actualizada periódicamente.

Los mecanismos formales para el monitoreo de las liberaciones autorizadas

Para ensayos confinados se trata de lo indicado a continuación.



i) Inspecciones in situ (se realizarán todas las veces que resulte necesario durante el desarrollo del ensayo, usualmente en las etapas de floración y cosecha, así como durante el período de monitoreo poscosecha), realizadas por inspectores del INASE y del SENASA autorizados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación.

ii) Análisis por parte de la CONABIA de un informe detallado realizado por el solicitante del permiso, al final de cada ensayo completado o no.

Luego de la comercialización, seguimiento de las posibles consecuencias

para el ambiente, por ejemplo, mediante monitoreo de la aparición de insectos resistentes en plantas Bt113 de maíz y algodón, y su manejo. Esto incluye investigación ad hoc.

El Solicitante será responsable del control de acceso a la parcela destinada al ensayo. El personal a cargo del manejo del ensayo, deberá estar técnicamente capacitado y en conocimiento del tipo de material con el cual está trabajando. Asimismo, el Solicitante se compromete a facilitar las inspecciones y sufragar el monto establecido para cada una de ellas.

El desarrollo e implementación de estándares de resultado para la excelencia científica dentro del sistema regulatorio

La forma en la cual CONABIA y el Comité Asesor del SENASA están

conformados involucra la participación de expertos independientes. Estos son por definición comités asesores de expertos, en su mayoría externos a la SAGPyA. Cuando resulta necesario, ha sido requerida información adicional de expertos externos.

Se requiere a los solicitantes que la documentación presentada posea estándares de excelencia científica. La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos no realiza investigaciones, pero puede requerir que un determinado tema sea investigado por (o se efectúe bajo la supervisión) de científicos bien conocidos.

En el caso de ensayos confinados: el tipo de información provista al público y los mecanismos para ello

Al final de cada año calendario, la información acerca de los ensayos a

campo o en invernáculo es publicada en el sitio de INTERNET de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos. De tal forma se proveen datos acerca del cultivo en cuestión, el carácter introducido, el solicitante de un permiso y el tipo de permiso solicitado.

La comunicación al público de las decisiones regulatorias

Cualquier cambio en las regulaciones y/o la política referida a biotecnología agropecuaria debe ser publicado en el Boletín Oficial. Aquellos

113 Bacillus thuringiensis.



referidos a los análisis de riesgo para introducciones en el ambiente de OGM también son publicados en el sitio de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos.

La responsabilidad de llevar adelante la experimentación necesaria, las pruebas y/o el monitoreo que permitan satisfacer los requerimientos de información para la realización del análisis de riesgo, y la comprobación de la veracidad de los datos científicos presentados

El solicitante, cuyos ensayos son inspeccionados y debe presentar un

informe sobre los mismos a la autoridad regulatoria, es responsable de llevar adelante la experimentación que posibilite satisfacer los requerimientos de información para llevar a cabo la evaluación de riesgo. Para la interpretación de los datos experimentales, los expertos científicos deben revisar los datos reales y no sólo las conclusiones que de ellos se extraen. Si el enfoque presentado por el solicitante es incorrecto o insuficiente, se requieren más datos o nuevos enfoques. En todos los casos las decisiones en el seno de la CONABIA deben ser tomadas con el consenso de sus miembros.

El manejo de la Información Confidencial

No podrá considerarse como Información Confidencial lo siguiente: denominación del evento; características fenotípicas introducidas en el OGM; nombre y dirección del solicitante, del Representante Legal y del Responsable Técnico; propósito de la autorización solicitada; lugar de la liberación; métodos y planes para controlar el OGM y actuar en caso de emergencia; disposición final del material biológico; toda información que sea necesaria para la evaluación de la bioseguridad.

Será responsabilidad del INASE resguardar la Información Confidencial de acuerdo a las normas vigentes. Para evaluar el documento identificado como “Copia con IC” la CONABIA debe suministrar una nómina de expertos que estarán habilitados para examinar dicha IC.

El cumplimiento de la norma

El Solicitante debe firmar un documento en la cual se indica que el

incumplimiento de lo previsto en la norma, en caso de revocación del permiso, conllevará la destrucción de los materiales vegetales involucrados en el permiso otorgado, la aplicación de las medidas de bioseguridad que la autoridad de aplicación establezca y la no elegibilidad de la firma solicitante para obtener permisos sobre materiales genéticamente modificados en el año siguiente. Asimismo, en dicho documento se establece la responsabilidad del Solicitante con relación al manejo del OGM en todas las etapas de su manipuleo y asumiendo la total responsabilidad por los efectos perjudiciales que se hubiesen originado, tanto frente a la Autoridad de Aplicación, como frente a terceros.



El control pos comercialización de los productos y la comunicación de los resultados al público

Al presente existen dos situaciones en las cuales se aplica el control

post-comercialización. i) Cultivos Bt. Se ha desarrollado un Plan de Manejo de Resistencia a

Insectos. El plan es actualmente implementado por las empresas que deben presentar informes sobre su cumplimiento a la CONABIA. El compromiso de los productores se ha considerado a través de un programa detallado de comunicación y un documento informativo no legalmente vinculante. Los distribuidores de semilla, por su parte, firman compromisos con los proveedores de semilla y brindan información a los productores agropecuarios.

ii) Alimentos derivados de OGM. La Resolución SENASA N° 412/02 establece que “la vigilancia tras la puesta en el mercado será una medida apropiada de gestión de riesgos en circunstancias específicas. Su necesidad y utilidad deberá considerarse caso por caso durante el proceso de evaluación de riesgos y, si fuera viable, también durante la gestión de riesgos. La vigilancia tras la puesta en el mercado se realizará con los siguientes objetivos: a) verificar conclusiones sobre la ausencia o la posible presencia, impacto e importancia de los efectos potenciales sobre la salud de los consumidores; b) realizar una vigilancia sobre los cambios en el nivel de consumo de nutrientes, asociados a la introducción de alimentos que pudieran alterar significativamente el estado nutricional, con el fin de determinar su impacto en la salud humana.”

5.7.3 El análisis del impacto sobre las exportaciones: algunos

comentarios114

La inclusión de una etapa de análisis del impacto sobre las exportaciones, bajo la aprobación de un OGM, guarda relación con el rol preponderante que juegan las exportaciones de agroalimentos para la economía argentina. La naturaleza de esta evaluación y posterior dictamen comercial la diferencia de las otras dos etapas. Estas dos se conforman sobre la base de criterios técnico-científicos de bioseguridad, mientras que la última tiene que ver con cuestiones de mercado coyunturales. Una parte decisiva consiste en analizar si la aprobación comercial pudiera afectar negativamente las exportaciones argentinas. Esta evaluación en particular es realizada por la Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios de la SAGPyA e incluye la consideración de la situación regulatoria y de aceptación pública en los países compradores de los productos. También se tiene en cuenta la situación de los competidores

114 Sarquis, A. (Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios, SAGPyA), 2004. Comunicación personal.



comerciales, los mercados potenciales, la proporción del cultivo en el comercio con cada país, y la proporción de las importaciones argentinas en sus abastecimientos.

Recientemente, se ha incorporado a la metodología para la elaboración de este Dictamen un proceso de consultas con las cámaras y organismos privados relacionadas. De tal forma, la elaboración del Dictamen Comercial se conforma de los pasos que a continuación se indican.

En primer término, supone la elaboración y presentación al sector privado del Informe Preliminar sobre el impacto comercial. Este Informe Preliminar contiene un análisis del mercado internacional actual del producto en cuestión que con referencia a los principales países productores, consumidores, exportadores e importadores, tomando una serie de últimos 10 años o campañas, y haciendo hincapié en el rol de la Argentina. También incluye proyecciones de comercio del producto a mediano plazo, las características del mercado argentino del producto (estudio específico sobre las exportaciones argentinas de ese producto y el comportamiento de nuestros principales clientes en cuanto a requisitos adicionales por tratarse de un OGM o que contiene OGM), las regulaciones generales sobre los OGM (requisitos de etiquetado, tratados internacionales, entre otros). Además se considera el impacto de la aprobación comercial del evento en cuestión: países que lo tienen ya aprobado (producción y/o importación), estado de situación del evento en los principales países compradores de Argentina. Se incluye el relevamiento de la situación para el ingreso del OGM a estos mercados y sus implicancias comerciales en cada caso, considerando una estimación del impacto económico sobre las exportaciones de ese producto. Luego se da un período de consultas no vinculantes acotadas a lo estrictamente comercial (Plazo estimado: 15 días), para finalmente, realizar la presentación del dictamen final para consideración del Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, adjuntando los comentarios del sector privado. En ocasiones ha sido sugerido que esta evaluación preceda a las anteriores, dada que es un factor clave en la decisión final. Sin embargo, esto no se ha sido considerado conveniente, dada la volatilidad de los aspectos regulatorios y de opinión (por ejemplo, la moratoria de la Unión Europea, la prohibición del uso de marcadores de selección que codifican para resistencia a antibióticos de uso médico actual, la actitud imitativa de muchos países que poseen una deficiente estructura regulatoria). Ello hace que no resulte fácil predecir los cambios futuros en los mercados relevantes, y por consiguiente no sea conveniente retrasar el desarrollo (agronómico y regulatorio) de los eventos.



5.7.4 Reflexiones acerca del Sistema Bioseguridad en Argentina115

Tal como indican Trigo et al, 2002116, “este sistema ha funcionado desde 1991 hasta la fecha de forma efectiva, siendo quizás su capacidad para evolucionar acompañando el desarrollo del sector su principal virtud. Esto se pone en evidencia, por una parte, en el hecho de que ha sido capaz de intervenir en la tramitación de cerca de 500 permisos para liberaciones al medio y, por otra, en que sus integrantes han sido participantes activos de la discusión internacional sobre el tema de la bioseguridad y de los procesos regulatorios asociados a la misma. Estos aspectos han sido reconocidos en acuerdos firmados con distintos países para compartir experiencias e intercambiar información y, en un reciente estudio desarrollado por el “International Biotechnology Service”, IBS, del Servicio Internacional para la Investigación Agrícola Nacional, ISNAR, el cual concluye que “... en su conjunto la organización y funcionamiento del sistema regulatorio de la bioseguridad en la Argentina, constituye un modelo útil para otros países que enfrentan el desafío de asegurar el uso seguro y responsable de la biotecnología agropecuaria117””.

Asimismo, citando la fuente anterior puede añadirse que “El sistema

regulatorio de bioseguridad en la Argentina tiene un temprano desarrollo y existe sobre él un cierto consenso, en cuanto que ha servido adecuadamente de base para monitorear los desarrollos que se han venido sucediendo durante la última década.”

En cuanto a la eficiencia de los sistemas nacionales de bioseguridad, ella

depende en gran medida de la forma en la cual las normas se encuentran organizadas administrativamente. Dos aspectos deben ser tenidos en cuenta: las formas de organización de los cuerpos técnico-administrativos y los aspectos relativos a las tareas de procesamiento de las solicitudes de liberación al ambiente/comercialización de los OGM. Esto implica contar con recursos humanos con capacidades en gestión administrativa, ciencias biológicas, ciencias agropecuarias, ciencias de la información y contralor de pruebas a

115 Vicién, C. Tendencias en el desarrollo e introducción de materiales genéticamente modificados en el sector agrícola argentino. En: COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Buenos Aires, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación. Dirección General del Proyecto: Bernardo Kosacoff. Marzo 2003. www.mecon.gov.ar/crecimiento/ 116 Trigo, E., Chudnovsky, D. Cap, E., López, A. 2002. Los transgénicos en la agricultura argentina. Una historia con final abierto. Libros del Zorzal. Buenos Aires. 117 Burachik, M. y Traynor, P. 2002. Analysis of a National Biosafety System: Regulatory Policies and procedures in Argentina. ISNAR Country Report 63. ISNAR, The Hague.



campo y laboratorio, entre otras. Y además deberá existir capacidad legal y técnica para desarrollar e implementar los sistemas. Evidentemente, también se requiere de los recursos presupuestarios adecuados a tales fines.

En tal sentido, un aspecto a destacar en el caso Argentino se refiere a la

forma en la cual se encuentra organizado el Sistema de Bioseguridad. Esto es, tal como ya se ha indicado, la gestión de la Bioseguridad se realiza de manera conjunta, es decir, desde una participación interinstitucional donde concurren en el proceso de evaluación de los materiales GM, diferentes dependencias gubernamentales, la comunidad científica y el sector privado. La base de la organización del Sistema de Bioseguridad está constituida por la intervención de comités asesores de carácter interdisciplinario e interinstitucional, responsables de la evaluación de las solicitudes y de brindar asesoramiento al Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, quien es la autoridad competente en el tema.

Esta forma de organizar el sistema, mediante el recurso a cuerpos

asesores, permite contar con recursos humanos con capacidad científica, lo cual ha contribuido al desarrollo de regulaciones amplias y ha dado flexibilidad a su implementación, pues lo fundamental del sistema descansa en los conocimientos de los expertos. Por otra parte, posibilitó dotar al sistema de mayor transparencia en el proceso decisorio, en comparación con otros en los cuales las decisiones se basan exclusivamente en los dictámenes de los funcionarios públicos.

Además, en el caso argentino debe destacarse la capacidad de los

recursos humanos involucrados en el proceso regulatorio, que ha hecho –tal como se ha comentado previamente- que el sistema evolucione y se adapte a los avances científicos y a los cambios que se observan en el ámbito internacional. Al tratarse de regular una materia que se encuentra en rápida evolución, un aspecto clave a considerar será la flexibilidad a dar al sistema de normas, debido a la necesidad de introducir ajustes a la legislación existente y crear desarrollos normativos adicionales en corto tiempo.

De la evaluación realizada en el marco del Proyecto UNEP-GEF118 surge que, en cuanto a los aspectos ligados al Sistema de Bioseguridad y su organización institucional, se hace necesario mejorar, ajustar y concretar una coordinación efectiva entre las etapas de análisis de riesgo ambiental (coordinadas por la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos) y las de inocuidad alimentaria (a cargo del Comisión Técnica Asesora del Uso de los Organismos Genéticamente Modificados del SENASA). También debe explicitarse adecuadamente la relación entre las etapas de evaluación y monitoreo sobre el terreno, con una definición precisa de las responsabilidades

118 Conclusiones y Recomendaciones - Proyecto: UNEP-GEF SOBRE EL DESARROLLO DE MARCOS NACIONALES DE SEGURIDAD DE LA BIOTECNOLOGÍA (SAGPyA-UNEP-GEF)- (Proyecto GF/2716-01-4319 – Subproyecto GF/2716-02-4406). www.unep.ch./biosafety/development/



en materia de supervisión de las liberaciones y/o experimentaciones autorizadas. En ese contexto deberá buscarse el trabajo en un marco coordinado, tanto desde el punto de vista legal, en lo relativo a las incumbencias de las diferentes instituciones involucradas en la regulación, así como en el trabajo conjunto de ambas Comisiones Asesores, en los aspectos de evaluación de los materiales, redacción de dictámenes, intercambio de información y difusión de los resultados de los análisis a través de diferentes medios.

A su vez, cabe efectuar una reflexión acerca de la etapa final del proceso de aprobación de los OGM, para su puesta en el mercado, que implica una evaluación del potencial impacto que la comercialización del cultivo GM podría tener en los mercados de exportación de la Argentina. Esta evaluación, que constituye, uno de los pasos en la aprobación comercial de un determinado organismo genéticamente modificado en Argentina, se considera externa al sistema de Bioseguridad en sí mismo y surgió como un mecanismo para evitar obstáculos comerciales. En la actualidad, se considera necesario revisarlo complementándolo con un enfoque más amplio que suponga una visión de carácter estratégico para la evaluación del impacto para el país de los diferentes desarrollos tecnológicos. El caso del girasol es una muestra significativa al respecto.

Sin embargo, la recomendación central en lo relativo al marco regulatorio es la necesidad de brindarle un mayor sustento tanto legal como institucional al sistema, dada la multiplicidad de funciones que su mantenimiento supone. En tal proceso no debe olvidarse el dotarlo con procedimientos que obliguen a su cumplimiento por parte de los demandantes de permisos y, a su vez, imponer cronogramas para la realización de las diferentes etapas tanto en sus aspectos meramente técnicos, como en los correspondientes a la decisión final por parte de la autoridad política. Por otra parte, se hace necesario reforzar la estructura de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos dotándola con recursos humanos capacitados que apoyen a los ahora existentes en las tareas tanto administrativas como técnicas y científicas.

Asimismo, cuestiones que hoy son la base de las decisiones y de las normas en vigencia, deberían ser explicitadas en forma escrita. Así puede mencionarse los criterios claros y científicos que son el fundamento de las decisiones, la adherencia a cronogramas regulatorios estrictos, la definición precisa de los limites de la confidencialidad en la información considerada de carácter comercial y de los procedimientos para su tratamiento, la separación neta entre las cuestiones ligadas al control, con aquellas vinculadas a la promoción de la tecnología y la compatibilidad con los acuerdos comerciales existentes. Algo similar cabe expresar para la interpretación que los reguladores hacen de la Bioseguridad, del alcance y el enfoque de la regulación y, específicamente, la forma en que es definido el enfoque precautorio. Esto supone la necesidad de contar con un documento que reúna los lineamientos



básicos seguidos hasta el presente por el país en materia de política de Bioseguridad.

Desde el punto de vista administrativo se requiere una sistematización de las normas y procedimientos vigentes, de manera tal de contar con un conjunto de documentos de carácter legal, técnico y administrativo, disponible para los diferentes actores involucrados en el proceso regulatorio. Obviamente resulta crucial la debida difusión de tales documentos, tanto en el ámbito nacional como internacional.

También, es necesario definir un mecanismo que permita un

financiamiento adecuado del sistema, en aspectos que vayan más allá de las tareas habituales de evaluación de las presentaciones, gestión de la información y monitoreo de los ensayos autorizados. Esto permitiría llevar adelante ciertas actividades que resultan, a veces indispensables, para el buen funcionamiento del sistema, como son la realización de estudios específicos, el recurso a expertos para la resolución de problemas puntuales, las demandas de capacitación en Bioseguridad, y las actividades de difusión, entre otras.

En tal sentido, debe destacarse que uno de los aspectos centrales es lograr que los responsables de las evaluaciones de riesgo cuenten con el apoyo de sistema científico-tecnológico nacional-internacional, y puedan acceder a fondos para contar con resultados de investigaciones, en materia de Bioseguridad aplicada a los casos de interés local; lo cual hasta el presente ha resultado extremadamente difícil.

Si bien el tema de la información y participación pública en la toma de decisiones referidas al uso de los OGM en la agricultura Argentina, no ha sido un área de discusión específica hasta ahora, del análisis efectuado arriba, surge que es uno de los temas en los que algunos ajustes contribuirían de manera importante a fortalecer la confiabilidad y transparencia de las regulaciones vigentes, sin involucrar mayores costos para los distintos componentes del sistema.

En la actualidad existe una marcada dificultad en separar la información

de mercado creíble, de la propaganda difundida para apoyar la percepción negativa sobre la biotecnología o para enfatizar sus beneficios. Además, el público en general posee un relativamente escaso nivel de conocimiento acerca de esta tecnología, y sus principales preocupaciones se relacionan con la seguridad de los alimentos derivados de organismos genéticamente modificados. Otro factor que contribuye a crear incertidumbre es el hecho que tampoco se conoce adecuadamente el proceso mediante el cual se regula la puesta en el mercado de los productos derivados de la ingeniería genética. Por todo ello suele existir avidez por contar con información objetiva sobre la tecnología, sus riesgos y sus beneficios para lo cual se requiere del esfuerzo serio y sostenido, tanto del sector público como del privado, para poner a disposición del público información que facilite sus decisiones.



De tal forma un aspecto central es lo relativo a la comunicación al público de las decisiones en materia de Bioseguridad, lo cual debe ser evaluado en detalle, y puede además tomar formas muy diversas: publicaciones, Internet, reuniones, consultas públicas.

Además se requiere avanzar en la armonización regional e internacional en materia de regulaciones en Bioseguridad. El desarrollo de metodologías comunes (particularmente para el análisis de riesgo), de estándares internacionales y de metodologías de monitoreo y manejo, es la base para la armonización a ser concretada a través de la cooperación con organizaciones internacionales y secretarias de acuerdos internacionales. Además, el intercambio de información es frecuentemente una herramienta crucial para tal cooperación, y surge como una obligación común a todos los instrumentos internacionales vigentes.

Un camino a seguir en materia de armonización, tanto en el ámbito bilateral como regional, es tender hacia la compatibilización de los datos requeridos para la caracterización genética molecular de plantas transgénicas en solicitudes de cultivo extensivo o no confinado. En una etapa posterior puede proseguirse con el análisis de aquellos componentes del ambiente, que son considerados en una evaluación de riesgo para OGM en las autorizaciones de liberación no confinada.

A su vez, se debe trabajar en la generación de los documentos de decisión, en los cuales sobre la base de criterios establecidos, los países deben especificar como han llegado a las decisiones de aprobación de los OGM. Este aspecto, que guarda estrecha relación con el desarrollo e implementación del Centro de Intercambio de Información del Protocolo de Cartagena, es básico para lograr un intercambio comercial sin trabas ficticias y permite constatar la solidez científica de las decisiones tomadas por los países.

Ligado a este punto se encuentra el hecho que Argentina, con una vasta

experiencia acumulada en los últimos 10 años, debe necesariamente hacer un aporte sistemático para la formación de recursos humanos en materia de Bioseguridad en el ámbito internacional.

Finalmente, deberá preverse la adecuación del sistema en sus aspectos normativos, técnicos y administrativos para estar adecuadamente preparado si el país decidiera la ratificación del Protocolo de Cartagena. 5.7.5 Análisis y conclusiones: la legitimidad como base para la construcción de una institucionalidad

En el caso de la CONABIA parece complejo hablar de la inclusión de representaciones sectoriales de nueva generación, del modelo “cadena” o “trama”. En realidad las funciones vinculadas con la producción de conocimiento, la generación de tecnología y las regulaciones para su liberación al medio y/o su comercialización requieren de la participación de otras



organizaciones del orden de las pertenecientes al sistema de ciencia y tecnología, tanto del sector público, como del privado; del ámbito estatal encargado de la regulación y de la elaboración de normativa, de las asociaciones de consumidores e incluso de organizaciones ambientalistas. Recién hoy, parece legítimo y racional pensar en la inclusión de esas representaciones sectoriales de nueva generación. Sin embargo, debería discutirse acabadamente, en qué función, en qué estructura consultiva o asesora y junto con qué otra representación sectorial o temática. La reformulación del sector gubernamental a cargo de la regulación de los Organismos Genéticamente Modificados (la CONABIA), antes principal órgano asesor del Secretario de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentos, junto con la intervención del SENASA y de la Dirección de Mercados Agroalimentarios de la SAGPyA, da cabida a esta reingeniería en la representación. Hoy que la CONABIA ya está integrada a la Coordinación Técnica de Bioseguridad de la nueva Oficina de Biotecnología de la SAGPyA, están dadas las condiciones para dar esa discusión.

Sin duda el surgimiento de varias nuevas instituciones, entre ellas las que representan las cadenas de cultivos con eventos OGM que ya están en el mercado, aseguran la pertinencia de su inclusión, al menos en procesos de consulta puntuales o en Consejos Consultivos que pueden estar a nivel de la Coordinación General, la Coordinación Ejecutiva o alguna de la Coordinaciones Técnicas, como la ya mencionada de Bioseguridad o, quizás con mayor pertinencia, en la de Análisis y Formulación de Políticas de la Oficina de Biotecnología de la SAGPyA.

En la CONABIA puede reconocerse el caso de un tema nuevo, “no contaminado” por antecedentes burocráticos o autoritarios. Es tan clara la situación de “no burocratización” que en su etapa fundacional no se pensó y hasta se eludió el tema de su legalidad institucional mediante la sanción de un instrumento legal superior: decreto o ley. Se utilizaron instrumentos jurídicos de orden jerárquico bajo, tal como las Resoluciones de un Secretario de Estado para conformar el entramado elemental de tres instancias organizacionales participando en el marco de un esquema institucional participativo, al tiempo que confidencial. Es que la CONABIA estaba legitimada, algo que suele ser mucho más difícil de conseguir, al tiempo que efectivo en sus intervenciones, que la legalidad formal. Quizás su experiencia sea irrepetible: las personas que realizaron su fundación concretaron una amalgama compleja que permitió encarar con solvencia y ejecutividad un tema sensible para la economía, el sector y la sociedad toda: los OGM.

En su funcionamiento, no hubo descalificación por competencia, no hubo corrupción, hubo espíritu de cuerpo, aún entre el sector público y el privado, las autoridades de turno respetaron su autonomía, ganaron prestigio institucional por sinergia de los prestigios de sus integrantes iniciales y de quienes se sumaron.

Hoy estamos presenciando su refundación en un entramado mucho más complejo. Seguramente alcanzará la legalidad que eludió en su inicio. Pero ese inicio marcará la institucionalidad final a la que se llegue.



5.8 Legislación e institucionalidad involucrada en los sistemas de calidad y de certificación de sanidad y calidad alimentaria

5.8.1 Consideraciones generales

Las reglamentaciones sobre la seguridad, sanidad y la inocuidad de los alimentos, y más en general, sobre la seguridad y sanidad de la producción y distribución agroalimentaria en la Argentina son de larga data, tanto en el ámbito nacional como provincial. No ocurre lo mismo con relación a la consideración de los aspectos vinculados a la calidad de los alimentos. En esta sección se presenta el análisis del marco jurídico y la institucionalidad involucrada en materia de calidad y certificación de la sanidad y la calidad alimentaria. Para ello se ha tomado como referencia el trabajo realizado por Gutman, 2003119.

A los fines de la presentación y del análisis de la normativa vigente en la Argentina, se distinguen tres niveles o aspectos de la calidad:

Nivel i) Ámbito obligatorio, reglamentario; calidad como “calidad sanitaria”, “calidad merceológica”, “calidad nutritiva” (que sirva para el consumo humano).

Nivel ii) Ámbito voluntario (1): en concordancia con el desarrollo del concepto de “control interno”, se agrupan aquí las prácticas de control y gestión de sistemas de calidad (BPA; BPM; HACCP, ISO 9000, ISO 14.000, entre otras) las que, aún dentro del campo voluntario son, cada vez más, exigidas en los merca-dos internacionales. Es esperable que, progresivamente este tipo de normas pase a formar parte de los aspectos reglamentarios, obligatorios.

Nivel iii) Ámbito voluntario (2): estrategias de las firmas para la diferenciación de productos: estrictamente voluntarias, forman parte de la competencia empresarial, y se asimilan al desarrollo de marcas.

Las normas y reglamentaciones que revisaremos a continuación hacen referencia a uno o a otro de los dos primeros niveles o conceptos de la calidad, o bien a ambos conjuntamente. Es importante tener en cuenta que la estructuración de modernos sistemas de calidad y de certificación de la calidad a partir de la normativa y la reglamentación pública es un proceso, aún incompleto, que ha comenzado en la Argentina en la década del noventa, y aún no se encuentra totalmente reglamentado e implementado.

119 Gutman, G. (con la colaboración de Breslin, G.) 2003. Estudio de base para la implementación de un sistema de certificación de la calidad y la sanidad de la producción agrícola. Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción y Organización de las Naciones Unidad para la Alimentación y la Agricultura. 168 p.



5.8.2 Legislación nacional a partir de la década de los noventa

Un conjunto de disposiciones (leyes, decretos y resoluciones) dictadas en el transcurso de la década del noventa y en la actual década, ha sentado las bases de un nuevo marco normativo en la temática de la organización de los sistemas de calidad y de los sistemas de certificación de la calidad. Entre las disposiciones más relevantes para el presente estudio se encuentran:

a) la creación del Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación (Decreto 1474/94);

b) la conformación del Sistema Nacional de Control de Alimentos (Decreto 815/99);

c) la formulación del Programa Nacional de Certificación de Calidad en Alimentos (Resolución SENASA 280/01);

d) la formulación del Sistema de Control de Productos Frutihortícolas Frescos (Resolución SENASA 493/01);

e) el régimen legal para las Indicaciones de Procedencia y Denominaciones de Origen, (Ley 25.380/01), y

f) la normativa para la Producción Orgánica Certificada (Resolución SAGPyA 423/92; Resolución SENASA 1286/93).

Presentamos a continuación un resumen del contenido y alcance de estas normativas, indicando, cuando corresponda, las implicancias para las provincias y municipios en términos de delegación de atribuciones y/o planteamiento de acuerdos o convenios.

a) El Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación

Este sistema, establecido en el Decreto 1474/94, es el antecedente más general en la implementación de un marco regulatorio para la calidad y la certificación de la calidad agroalimentaria. Se inscribe dentro del campo voluntario de la implementación y verificación de sistemas de calidad. El alcance de este Sistema no se limita a los productos agroalimentarios, ya que se extiende a todos los productos y servicios en el ámbito nacional. Está destinado a brindar instrumentos confiables en el ámbito local e internacional para las empresas que voluntariamente deseen certificar sus sistemas de calidad.

El propósito central del Decreto es el de proporcionar un marco general para la implementación de actividades para la gestión de la calidad, y la validación o certificación de la calidad,

Las normas que se deriven de este Decreto son de cumplimiento voluntario, sin que por ello las empresas queden eximidas de la observancia de las normas técnicas y de comercialización de cumplimiento obligatorio. La autoridad de aplicación del Decreto es la Secretaría de Industria, Comercio y de la pequeña y Mediana Empresa.

El Sistema está articulado en tres niveles:



El Consejo Nacional de Normas, Calidad y Certificación, encargado de promover, asesorar, difundir, controlar el cumplimiento de las normas, y otras actividades similares, integrado por dependencias del Ministerio de Economía, el Banco de la Nación, el BICE, la Comisión Federal de Calidad, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Organismo de Acreditación, el Organismo de Normalización y un Comité Asesor.

En el segundo nivel actúan el IRAM y el OAA, El IRAM es el Organismo de Normalización, encargado de la elaboración, emisión, actualización, registro y difusión unificada de normas técnicas. Se crea el OAA, Organismo Argentino de Acreditación, encargado de la acreditación de laboratorios de ensayo, laboratorios de calibración, organismos de certificación del sistema de calidad, organismos de certificación de productos, y auditores120.

El tercer nivel está compuesto por los organismos certificadores, los laboratorios de ensayo y calibración, y los auditores.

Con la promulgación de este Decreto, el IRAM -institución creada en el año 1935 que desarrolló sus actividades en el ámbito de la normalización industrial- asume el rol de organismo de normalización en el ámbito nacional; sus normas son consideradas normas del Sistema Nacional. Como veremos mas adelante, el IRAM tiene acumulada una relevante experiencia en materia de normatización de productos alimentarios, y directamente o en asociación con la Fundación ArgenInta, participa activamente en la certificación de productos y procesos agroalimentarios

Por su parte, la OAA es la institución encargada de los procesos de acreditación, siguiendo una política que toma en cuenta la armonización de criterios y procedimientos en el ámbito internacional (la pauta internacional está dada por la norma ISO 65). La OAA forma parte del IAF (International Accreditation Forum).

Sería esperable, a partir de esta reglamentación, que los organismos certificadores que operan en el ámbito de la producción y comercialización agroalimentaria, estén acreditados por el OAA. Como veremos más adelante, esta función es asumida asimismo por el SENASA, con la posibilidad de duplicaciones en las funciones y de falta de precisiones en las competencias institucionales.

b) El Sistema Nacional de Control de Alimentos (SNCA)

En el año 1999 se dicta el Decreto 815/99, que crea el Sistema Nacional de Control de Alimentos (SNCA), específico al ámbito de la producción y comercialización de alimentos.

120 La acreditación es el reconocimiento formal de la competencia de una institución para efectuar determinadas prestaciones en la materia que le compete (ensayo, calibración, certificación de productos o servicios o sistemas de calidad). Es un concepto de exigencia de demostración de capacidades, que se propone instaurar la confianza en la relación cliente-proveedor y asegurar a los usuarios la competencia e imparcialidad de las certificadoras acreditadas.



Este Sistema está dotado de poder reglamentario, esto es, se ubica en el campo de las regulaciones obligatorias. Su objetivo es el de asegurar el fiel cumplimiento del Código Alimentario Argentino (CAA), derogando el anterior Decreto 2194/94. Su ámbito de aplicación es todo el territorio nacional.

El Codex Alimentarius -y en consecuencia, su definición local, el Código Alimentario Argentino- es la normativa central en cuanto a seguridad alimentaria. Tiene como propósito fundamental asegurar la salud de los consumidores, y la higiene y prácticas sanitarias en el comercio de alimentos. Esto es, consiste en un conjunto de normas alimentarias de validez internacional que cubren la producción, la transformación, el transporte, la distribución y la comercialización de los alimentos destinados al consumo humano, en los aspectos de higiene, inocuidad y propiedades nutricionales. Las normas del Codex abarcan los principales alimentos, sean elaborados, semielaborados o crudos, y las sustancias que se utilizan para la elaboración posterior de los alimentos (conservantes, aditivos, colorantes), en la medida en que éstas son necesarias para alcanzar los principales objetivos mencionados en el Código: proteger la salud de los consumidores y facilitar prácticas justas en el comercio de alimentos. Sus directrices incluyen las normas microbiológicas, sobre plaguicidas y residuos de medicamentos veterinarios y sustancias contaminantes, normas de etiquetado y presentación, y métodos de muestreo y análisis de riesgos. El Codex es la normativa de referencia para la actualización del Código Alimentario Argentino, para establecer las normas del Mercosur, y constituye asimismo el punto de referencia para la Organización Mundial del Comercio para resolver disputas internacionales.

El SNCA está conformando por la Comisión Nacional de Alimentos, CONAL, creada a partir de este Decreto), el SENASA y el ANMAT (Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica), invitando a adherirse a las autoridades sanitarias provinciales. El Decreto delimita las competencias de estas tres instituciones.

La CONAL, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud es un organismo de carácter técnico, encargado de las tareas de asesoramiento y apoyo del SNCA, que tiene como objetivo impulsar el control coordinado de alimentos en bocas de expendio y promover la adopción de sistemas de autocontrol y la obtención de certificaciones internacionales de calidad. La CONAL puede proponer las modificaciones necesarias del CAA tomando como referencia las normas internacionales y los acuerdos del Mercosur. En la CONAL están representados la SAGPyA, la Secretaría de Salud, del Ministerio de Salud, la Secretaría de la Competencia, el SENASA, el ANMAT, y tres miembros designados entre las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se crea asimismo el Consejo Asesor de la CONAL, integrado por representantes ad-honorem del sector privado (industria, PYMES, consumidores, trabajadores).

El SENASA es el organismo encargado de ejecutar la política que el Gobierno dicte en materia de sanidad animal y vegetal, entre las que se encuentra la de otorgar los certificados sanitarios que requieran las



exportaciones de productos alimentarios de origen vegetal y/o animal cuando convenios internacionales así lo determinen o a solicitud del exportador.

Las atribuciones y obligaciones del SENASA en materia alimentaria con relación a este Decreto, están especificadas en el artículo 13, destacándose las siguientes:

Velar por la inocuidad, salubridad y sanidad de los productos alimentarios bajo su competencia.

Registrar productos y establecimientos y ejercer la fiscalización higiénico sanitaria en la elaboración, industrialización, procesamiento, almacenamiento, y medios de transporte de los productos especificados en el Anexo I (carnes, aves y pescados) y la fiscalización higiénico sanitaria de los establecimientos y de los productos en las etapas de producción y acopio de los productos del Anexo II (vegetales frescos, refrigerados y congelados y productos vegetales no acondicionados para su venta al público).

Fiscalización de las normas higiénico-sanitarias en las importaciones.

Otorgar certificados sanitarios cuando lo requieran las exportaciones.

Coordinar con las autoridades provinciales y las municipalidades, cuando corresponda, la fiscalización de los establecimientos que elaboren alimentos de origen animal y/o vegetal para el consumo humano (Anexos I y II).

Celebrar convenios con organismos públicos nacionales, provinciales y municipales, así como con organismos internacionales, o entidades privadas, para asegurar el efectivo cumplimiento de las funciones que le competen (al SENASA).

El ANMAT, a través del INAL (Instituto Nacional de Alimentos), es el encargado de ejecutar la política que dicte el Gobierno Nacional en materia de sanidad y calidad de aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia y de asegurar el cumplimiento del Código Alimentario.

Las atribuciones y obligaciones del ANMAT en materia alimentaria con relación a este Decreto, están especificadas en el artículo 15 y son similares a las del SENASA en los productos de su competencia. Esto es elaboración, fraccionamiento y almacenamiento de productos alimenticios y de los materiales en contacto directo con los mismos, las materias primas, envases, aditivos, ingredientes y rotulados.

El Decreto regula asimismo las responsabilidades de las autoridades sanitarias provinciales y municipales. De tal forma en el capítulo correspondiente a las autoridades sanitarias provinciales y municipales, (Título III), el decreto establece que:

las autoridades sanitarias provinciales y municipales serán las responsables de aplicar el CAA dentro de sus respectivas jurisdicciones (art. 16);

percibirán las tasas que abonen los establecimientos por la prestación de servicios en el área de su competencia (art. 17);



registrarán productos y establecimientos que soliciten autorización para industrializar, elaborar, almacenar, distribuir, comercializar alimentos (art. 18);

serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio (art. 19).

Se tiende a la conformación de un sistema descentralizado de control de alimentos (art. 40), a través de la celebración de convenios entre los organismos nacionales y las provincias para aplicar el SNCA bajo las siguientes condiciones mínimas: igual arancel por igual servicio; igual sanción por igual infracción; capacidad de control equivalente; cursos permanentes de capacitación; auditorías periódicas a cargo de las autoridades nacionales.

En la VIII° Reunión Ordinaria del Consejo Federal Agropecuario, que tuvo lugar en la provincia de Mendoza entre el 31 de octubre y el 1 de noviembre del 2002, los Gobiernos Provinciales efectuaron una recomendación en el sentido de ampliar a todos los representantes provinciales la participación en la CONAL. Por otra parte, los representantes de las provincias de Buenos Aires y Entre Ríos solicitaron la derogación y revisión integral del articulado del mencionado Decreto por considerar que resultaba contrario a las respectivas Constituciones provinciales. En marzo del 2005 el Decreto 815 continúa vigente.

El sistema de control de alimentos actual adolece de numerosas falencias, tales como la superposición de competencias, la duplicidad de registros y controles en algunos casos, y su ausencia en otros121. Al respecto la cuestión central está dada por las fallas encontradas en su implementación, así como en la falta de una visión integral del sistema. Dichas falencias tienen como consecuencia un riesgo potencial para la salud de la población, ante la falta de controles adecuados, a la vez que genera un aumento innecesario de los costos de producción. El análisis de la falta de coordinación institucional implica que parecería haber un mayor énfasis en los controles de las exportaciones, que aseguren su aceptabilidad en los mercados externos que en el control interno. En tal sentido, cabe indicar que el SENASA tiene el mandato legal para el control sanitario de todo el producto destinado a la exportación, mientras que el control del mercado interno está fragmentado en diversas jurisdicciones y organismos. En general, no se cuenta con las estructuras y sistemas adecuados para la realización de controles. Esto se hace más evidente en algunas áreas tales como los puntos de venta al consumidor, los centros locales y regionales de

121 “Propuestas y Cursos de Acción para la implantación de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad y Sanidad Alimentaria en la República Argentina”, preparado por la Oficina del IICA en Argentina.



distribución, los cuales son controlados por organismos municipales, por lo general correspondientes al área de Salud. Una de las resultantes de la falta de coordinación es la adjudicación de ciertas responsabilidades a organismos que no cuentan con la capacidad organizacional para cumplimiento de la misión. Como ejemplo, puede mencionarse la habilitación de establecimientos de comercio de productos, por parte de algunos municipios.

c) El Programa Nacional de Certificación de Calidad en Alimentos

Este Programa, establecido en la Resolución SENASA 280/2001, abarca las actividades de certificación, inspección, control y auditorías técnicas, en materia de producción de alimentos (calidad de productos o procesos), y se inscribe dentro del ámbito de las acciones de carácter voluntario, incorporando los modernos conceptos de los programas de calidad. En los considerandos de la Resolución se establece que “es necesario propiciar medidas tendientes a crear un marco normativo como protección a las calificaciones diferenciales de estos productos, garantizando la competencia leal entre los distintos integrantes de la cadena, asegurando la transparencia de los procesos de producción, elaboración y comercialización.”

El ámbito de aplicación del Decreto es nacional.

El Programa surgió a partir de una demanda específica: la exigencia de la UE de un sistema de certificación que avale el etiquetado facultativo de carnes especiales (carne de novillo a pasto; carne Hereford, etc.). A partir de esta demanda, se decidió extender el sistema a todas las empresas de la cadena alimentaria que desean diferenciar sus productos.

El sistema delineado en la Resolución del SENASA sigue los lineamientos generales de los sistemas voluntarios de certificación de la calidad que se están imponiendo en los países industrializados. Brinda un marco normativo y delimita las responsabilidades de: las empresas productoras que deseen certificar la calidad de sus productos; las empresas certificadoras de esos atributos (empresas independientes), y las auditorías y acreditaciones necesarias para las instancias anteriores.

Con relación a las firmas que solicitan la certificación, la responsabilidad primaria recae en el productor/elaborador, en cuanto al producto presentado para certificar, con relación al cumplimiento de determinados procedimientos, registros, protocolos y normativa vigente en el ámbito nacional.

La empresa productora/elaboradora/manipuladora de alimentos que adhiere al Programa solicitando la certificación oficial debe sujetarse a una serie de exigencias especificadas en el decreto, quedando sujetas al régimen de supervisión y auditorías técnicas que el SENASA determine. Las exigencias y responsabilidades de las empresas están detalladas en el Anexo II de la Resolución e incluyen entre otras especificaciones, la descripción del programa de aseguramiento de la calidad (reglamentos, guías de procedimientos) que aplicarán y que deberán presentar al SENASA para su aprobación, y una vez aprobado deberán cumplir en todas sus partes (principio de control interno). El



producto está definido entendiendo que el atributo de calidad es aquella característica diferencial y distintiva y cuyo proceso de elaboración y condiciones finales de calidad, cumplan las normas establecidas en el protocolo correspondiente. La condición de los productos que elaboren o vendan es la responsabilidad primaria de estas empresas.

Con relación a las Empresas Certificadoras (EC), éstas pueden ser bien una EC privada con reconocimiento oficial de SENASA, o bien el propio SENASA.

A partir de este Decreto se crea el Registro Nacional de Entidades Certificadoras de Calidad en Alimentos, las que deben cumplir con las exigencias de la Norma ISO 65 y otras especificaciones adicionales, en el ámbito de la Dirección Nacional de Fiscalización Agroalimentaria del SENASA (Anexo I del Decreto). Entre otras disposiciones, las EC deben establecer y mantener un programa de calidad documentado, que deben presentar a la mencionada Dirección del SENASA para su aprobación.

Al mes de junio 2004, el SENASA ha habilitado a doce empresas certificadoras. Estas EC operan a escala nacional.

Las atribuciones del SENASA que se desprenden de este Decreto son: elaborar normas y reglamentaciones; actuar como EC; acreditar a las EC privadas; realizar auditorías a las EC y a las empresas adheridas, y verificar la consistencia entre el etiquetado y el protocolo.

Se prevé un régimen de sanciones por incumplimiento de las disposiciones acordadas.

El Programa se financia con recursos del SENASA.

Los costos de certificación y auditoría están a cargo del productor previéndose, a modo de contraprestación de las actividades de implementación, mantenimiento y control del Programa, la implantación de un régimen de arancelamiento a ser aplicado por el SENASA, cuyo monto anual estará con relación al valor y al volumen del producto certificado (art. 9º).

Las observaciones al Programa Nacional de Certificación de Calidad en Alimentos son las que siguen.

1) Superposición de incumbencias y responsabilidades institucionales: No remite, en sus consideraciones ni en su articulado, al Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación (Decreto 1474/94), por lo que no aparece señalado el rol del IRAM como Organismo Nacional de Normatización, ni del Organismo Argentino de Acreditación (OAA), como organismo de acreditación. En este caso, se superponen en las funciones de acreditación del OAA y el SENASA.

2) Concentración de funciones en el SENASA. El Decreto autoriza al SENASA a actuar, a la vez, como Entidad Certificadora y como Entidad Acreditadora, cuando las normas internacionales indican que estas actividades deben ser encaradas por organismos distintos e independientes.



3) A pesar de las superposiciones e inconsistencias, esta Resolución sienta las bases de una normativa nacional en materia de certificación voluntaria de la calidad, que debiera ser el punto de partida para cualquier diseño de sistemas de certificación en el ámbito provincial.

d) Reglamentación de un Sistema de Control de Productos Frutihortícolas Frescos (SICOFHOR) Resolución SENASA 493/2001

Esta es una resolución que, en buena parte de su articulado, entra dentro del campo de las reglamentaciones obligatorias, y puede considerarse, en una primera instancia, como una aplicación o especificación del Decreto 815/99 en lo que hace a los productos frutihortícolas.

En efecto, en los considerandos se indica que el SENASA, de acuerdo a las facultades atribuidas en su creación, debe entender en la fiscalización de la calidad agroalimentaria, asegurando la aplicación del CAA (Código Alimentario Argentino) para los productos de su competencia, y se remite al art. 12 del Decreto 815, en el que se determina que el SENASA es el organismo encargado de ejecutar la política que el gobierno dicte en materia de sanidad animal y vegetal.

Los mismos considerandos se refieren, asimismo, a normativas de carácter voluntario “es de vital importancia el fomento de la aplicación de las BPA y las BPM...”, introduciendo ambigüedades en el rol del Estado en materia de fiscalización agroalimentaria, ambigüedades que luego aparecen en el articulado de la resolución.

Este es un Programa de control fitosanitario y de inocuidad de productos frescos (aptitud comercial), que alcanza a los actores del sistema de producción y comercialización frutihortícola, y sigue los lineamientos del Programa de Calidad y Seguridad Alimentaria en el Consumo de los Productos Frutihortícolas de la SAGPyA (Res. 788/2000) (art.1). El Programa se aplicará en cuatro etapas.

Se crea, en el ámbito del SENASA, el Comité Técnico Asesor Frutihortícola “que incluirá a representantes del sector” y actuará como un espacio de discusión de propuestas sobre identificación, calidad, y condiciones higiénico-sanitarias (art. 2).

La Unidad Ejecutora del SICOFHOR será la Dirección Nacional de Fiscalización Agroalimentaria (DNFA) del SENASA, quien implementará la aplicación gradual de las etapas por producto o grupo de productos en el ámbito provincial y/o municipal mediante Planes de Acción de acuerdo a las necesidades o prioridades del SENASA (art. 4).

Sobre la base del art.13 del Decreto 815, se establece que el SENASA celebrará convenios con organismos públicos nacionales, provinciales y municipales así como con organismos internacionales o entidades privadas nacionales o extranjeras para asegurar el cumplimiento de esta resolución (art. 3). Pero asimismo, podrá concurrir para cumplir la Resolución en todo el territorio del país, asistir a los organismos locales, supervisar la ejecución y



requerir la aplicación de las sanciones previstas en caso de incumplimiento en cada jurisdicción (art. 5).

La Resolución contempla acciones en el caso de situaciones de riesgo (art. 6, 7 y 8). En el Anexo de la Resolución se describen las etapas para la implementación del Sistema.

La primera etapa consiste en la identificación de los productos fruti-hortícolas frescos, con el objetivo de tener la posibilidad de conocer en forma inmediata su especie, zona de producción o país de origen, firma empacadora, productora o importadora, y categoría-grado de selección, generando así un mecanismo de trazabilidad confiable para el producto.

El propósito de esta etapa consiste en lograr la correcta identificación de los productos según sean de producción nacional, o importados, indicando la calidad comercial de los mismos.

La segunda etapa aborda la determinación de la calidad de los productos frutihortícolas frescos para corroborar que la calidad comercial especificada en el rótulo coincida con la calidad del producto al cual pertenece dicha identificación. El consumidor podrá tener acceso a la información y optar entre las distintas calidades de un mismo producto.

El propósito es lograr la correcta diferenciación de calidad comercial de los productos.

La tercera etapa está dedicada a la determinación de la presencia de residuos en los productos frutihortícolas frescos. El objetivo es determinar la presencia de residuos de pesticidas prohibidos o por encima del límite máximo permitido por la legislación vigente, y tiene como propósito promover la incorporación del concepto de inocuidad de los alimentos en las prácticas agrícolas y el logro de productos seguros.

La cuarta etapa consiste en la determinación de la presencia de contaminantes microbiológicos en los productos frutihortícolas frescos, con el propósito de minimizar el riesgo de dispersión de enfermedades transmitidas por los alimentos, aumentar la integración entre la agricultura y la industria alimentaria, y asegurar la inocuidad de los alimentos en las etapas de producción, comercialización y consumo, protegiendo la salud de los consumidores.

Previo a la implementación de cada etapa habrá una fase de información, sensibilización, difusión y capacitación que alcanzará a los actores del sistema de producción y comercialización.

Las observaciones que pueden hacerse al Sistema de Control de Productos Frutihortícolas Frescos son las que a continuación se indican.

(i) Es indudable que esta Resolución SENASA se propone mejorar la implementación de las funciones del sector público en el área de policía fitosanitaria. Sin embargo, la ausencia de un diagnóstico de situación actualizado -que indique las competencias e incumbencias institucionales, la



infraestructura institucional disponible en el ámbito provincial y municipal, los recursos (personal, financiamiento) actuales y los necesarios para llevar adelante estas actividades en forma coordinada con las distintas instancias jurisdiccionales- dificulta su implementación. (ii) La adecuada implementación de esta Resolución requiere, entre otras consideraciones de: a) la especificación previa de las normas y protocolos que se aplicarán en los sistemas de calidad a lo largo de la cadena; b) la especificación de los procedimientos de control de la calidad e inocuidad de los productos fruti-hortícolas; c) la determinación de los integrantes del Sistema, los roles de cada uno, y sus responsabilidades y obligaciones; d) la especificación de las instituciones encargadas del control y certificación de los sistemas de calidad; d) las instituciones encargadas de su acreditación. Hasta el momento, se ha reglamentado esta Resolución, a través de la Disposición 1/2003, la Resolución 240/2003, la Disposición 43/2003, la Disposición 1/2004 y la Resolución 513/2004. (iii) La Resolución SAGPyA 788/2000, que sirve de antecedente al Decreto, avanza en algunos aspectos institucionales y establece la necesidad de la elaboración de guías o manuales de aseguramiento de la calidad y de procedimiento, programas de monitoreo, y otros aspectos centrales para el desarrollo del Sistema. El Decreto 493 no avanza en estos aspectos. (iv) No queda claro las responsabilidades del SENASA en materia de aplicación de la Resolución, y de la implementación de las consideraciones del Decreto 815 en su artículo 40. (v) Tampoco especifica acuerdos interinstitucionales en la materia, con el propósito de aumentar sinergias y disminuir costos. Por ejemplo, el INTA ha elaborado un Manual de Buenos Prácticas Agrícolas y de Post-cosecha para productos frutihortícolas. (vi) No está previsto o reglamentado la forma de coparticipación en el financiamiento del Programa. (vii) Persisten confusiones en los alcances de los aspectos reglamentarios y normativos del concepto de calidad de los alimentos.

e) Ley sobre Indicaciones de Procedencia (IP) y Denominaciones de Origen (DO). Ley Nacional Nº 25.380/01

Esta Ley, de enero de 2001, crea el régimen legal para las IP y las DO de los productos de origen agrícola y alimentario, en estado natural, acondicionado o procesado. La disposición excluye a los vinos y las bebidas espirituosas, que se hallan regidos por el régimen especial de la Ley Nº 25.163. Se inscribe dentro del marco de las acciones voluntarias de certificación de la calidad.

El objetivo central de la Ley es contribuir al desarrollo de las regiones del país, estimulando la producción de productos alimentarios diferenciados, con alto valor agregado. Unido a ello se promueve el logro de organizaciones colectivas de productores, la elaboración de reglamentos y protocolos de



producción que aseguren su homogeneidad, y el establecimiento de canales de comercialización y mercados.

Constituye un estímulo para los productores, especialmente los del interior del país para encarar una proyección hacia los mercados internacionales y nacionales con productos de calidad, cualidades y características propias de una localidad, siguiendo el ejemplo de países como Francia, Italia o España que lograron posicionarse a través de productos alimentarios identificados con regiones y localidades.

La autoridad de aplicación de la Ley es la SAGPyA, encargada de registrar las indicaciones de procedencia y/o las denominaciones de origen.

De acuerdo al texto legal se entiende por Indicación de Procedencia, “el nombre geográfico de un país, región, provincia, departamento, localidad o área de su territorio que sea conocido como centro de extracción, producción o fabricación de un producto agrícola o alimentario”.

La Denominación de Origen es definida como el “nombre de una región, provincia, departamento, distrito, localidad o de un área del territorio nacional debidamente registrada, que sirve para designar un producto originario de ellos y cuyas cualidades o características se deban exclusiva o esencialmente al medio geográfico, comprendidos los factores naturales y los factores humanos”.

Entre sus principales disposiciones se encuentran:

La propuesta de solicitud de un DO debe surgir de la iniciativa individual o colectiva de los productores, quienes podrán constituir un Consejo de Promoción.

La creación de un único Consejo de Denominación de Origen por cada denominación de origen.

Se otorga a los usuarios el derecho de uso en forma exclusiva de la denominación de origen.

Se crea la Comisión Nacional Asesora de Denominación de Origen, que funciona como cuerpo consultivo permanente dentro de la estructura de la SAGPyA.

Dentro del ámbito de esta Ley se crea un Registro que asegura a los productores la diferenciación y protección frente a imitaciones.

f) Normativa para la Producción Orgánica Certificada. Resolución SAGPyA 423/92. Resolución SENASA 1286/93

La normativa que rige la producción orgánica está constituida por la Resolución SAGPyA 423/92 y anexos (del IASCAV), y la Resolución SENASA



1286/93 y anexos (del ex SENASA)122. Se inscriben dentro del marco de las acciones voluntarias de certificación de la calidad.

El SENASA es la entidad oficial que tiene a su cargo la supervisión del sistema de control de calidad de la producción orgánica; elabora y actualiza las normas que amparan este tipo de producciones.

El SENASA tiene atribuciones para habilitar a las empresas certificadoras aspirantes, que deben cumplimentar los requisitos establecidos en la normativa correspondiente: Res. 68/94 del ex SENASA y Res. 82/92 del ex IASCAV. Estas empresas certifican al establecimiento y a la producción como ecológicos, a solicitud de los productores.

El SENASA supervisa las entidades inscriptas y habilitadas, por auditorías periódicas en sus oficinas, recaba la información vinculada al proceso de certificación y recibe informes de las actividades desarrolladas por estas; visita las unidades productoras/transformadoras, verificando los lotes en producción, los antecedentes de los cultivos y de los animales, las técnicas empleadas, los planes de producción, los métodos de control de plagas, malezas, enfermedades, etc., incluyendo las condiciones de transformación y comercialización.

El productor o elaborador que desea certificar su producción como orgánica, consulta en el SENASA las exigencias de la normativa oficial y el listado de las entidades certificadoras habilitadas. El procedimiento continúa cuando el productor se vincula con las certificadoras a fin de concretar el convenio para el seguimiento de su producción. El Comité de Certificación de la certificadora decide la admisión definitiva del interesado, se le otorga la Licencia Anual y puede etiquetar sus productos con el Logo de la certificadora. Hay un proceso de seguimiento y de análisis de la documentación al finalizar cada campaña. El otorgamiento del certificado correspondiente a cada partida se realiza luego del dictamen favorable.

5.8.3 Instituciones involucradas en los sistemas de certificación de la calidad de los alimentos

Un conjunto muy diverso de instituciones y organizaciones públicas y privadas forma parte de los sistemas de calidad y certificación de la calidad en la Argentina:

122 Las disposiciones normativas vinculadas: la Res.SAGyP Nº 424/92, que fija el arancel para el Registro Nacional de Empresas Certificadoras de productos orgánicos en concepto de inscripción y renovación anual, la Res.IASCAV Nº 82/92, que aprueba la normativa relativa al Registro de Certificadoras de Productos Orgánicos destinados a la exportación y mercado interno, la Res.IASCAV Nº 62/92 que crea el Comité Técnico Asesor para la Producción Orgánica, la Res.SAGyP Nº354/93, respecto al manejo de plagas y enfermedades, la Res.IASCAV Nº 42/94, respecto de las Asociaciones de Productores Orgánicos sin fines de lucro o equivalentes o similares, que solicitan certificar la producción de sus propios miembros con destino al consumo interno, la Res.IASCAV Nº 116/94, que actualiza la Res.SAGPyA 423, la Res. IASCAV Nº 331/94 que aprueba la reglamentación anexa relativa a los Requisitos Mínimos de Control y Medios Precautorios establecidos dentro del Sistema de Control contemplado en el Art. 1º de la Res. SAGyP Nº 423 y la Res. lASCAV Nº 188/95 que amplía y actualiza los Anexos de la Res. SAGyP 423.



Productores y firmas involucrados en la gestión de la calidad, ya sea en forma individual, como también organizados en gremios, asociaciones, u otras formas colectivas.

Entidades encargadas de elaborar normas: i) públicas: IRAM, SENASA, INTA, INTI, SAGPyA, INAL, otras instituciones públicas; ii) privadas: empresas industriales, de la distribución minorista (supermercados), iii) asociaciones internacionales como el EUREPGAP, otras. Se trata de instituciones con capacidad técnica adecuada para realizar las tareas de normatización.

Entidades encargadas del control y fiscalización higiénico-sanitaria de productos y establecimientos en las distintas etapas de la cadena alimentaria, importaciones y exportaciones de alimentos (inocuidad, salubridad y sanidad de los alimentos): SENASA; INAL; autoridades provinciales y municipales.

Entidades que desarrollan técnicas y tecnologías que sustentan la elaboración de normas: INTA, INTI, Universidades, Centros de investigación públicos y privados, otros.

Entidades certificadoras (EC) y laboratorios de ensayo y calibración, públicos y privados: en su mayoría son privadas, pero también pueden ser públicas.

Entidades acreditadoras de las entidades certificadoras: OAA; SENASA; acreditadoras internacionales.

Entidades que se ocupan de la información, difusión, capacitación y asistencia técnica para productores y agentes: IRAM, SENASA; SAGPyA; INTI; INTA, IICA, otras.

Varias instituciones cumplen más de una de las funciones enumeradas, algunas de ellas de carácter complementario.

En el sistema tradicional de control de alimentos de la Argentina han participado varios organismos estatales, muchos de los cuales continúan en la actividad. Se trata de organismos en el ámbito nacional (como la SAGPyA, SENASA, INV, INAL); a nivel provincial (Ministerios de Agricultura y de Salud); y municipal (Direcciones de Habilitación y Registro y de Bromatología e Inspección). Este sistema tradicional ha implicado una considerable superposición de funciones, que el actual sistema en construcción tiende a superar.

Asimismo, y desde una perspectiva internacional, forman parte de los sistemas de calidad instituciones multilaterales y acuerdos o convenios en el ámbito regional (como es el caso del Mercosur) o entre países. Dado que la certificación de la calidad es una estrategia fundamental para penetrar en los mercados internacionales, el reconocimiento en los mismos de las empresas certificadoras, de los laboratorios, y de las entidades acreditadoras, por instancias internacionales que les permita homologar productos o procesos, constituye un aspecto central en la conformación de los sistemas de certificación de la calidad. Entre estas instancias se cuentan: i) acuerdos



bilaterales con instituciones similares en otros países; ii) instituciones que nuclean a instituciones similares en el ámbito mundial o regional; iii) acuerdos privados internacionales sobre normatización del tipo EUREPGAP. No todas las instituciones que forman parte del sistema de calidad en la Argentina han sido incorporadas en estas instancias internacionales, ya sea porque no han iniciado las acciones necesarias, o bien porque aún no cumplen con todos los requisitos exigidos para su incorporación.

A continuación presentamos en forma resumida las competencias y actividades en el campo de la gestión y certificación de la calidad de los alimentos que realizan algunas de las más importantes organizaciones involucradas en estas actividades en la Argentina.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA)

La SAGPyA cumple un rol central en la organización de los sistemas de gestión de la calidad y de certificación en agroalimentos. Ya sea en forma directa -a través de la Dirección Nacional de Alimentación, la Dirección de la Industria Alimentaria, la Dirección de la Promoción de la Calidad, y las diversas Direcciones por productos- y/o de los organismos que forman parte de la misma: INTA; SENASA; CONABIA; Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV); Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario, (ONCCA); Instituto Nacional de Pesca (INIDEP) interviene en los distintos aspectos y etapas que conforman los sistemas de calidad en alimentos.

En particular, interesa destacar:

La labor de la SAGPyA en la implementación de la legislación nacional sobre Indicaciones de Procedencia y Denominaciones de Origen, Ley Nacional Nº 25.380/01.

Las tareas de difusión, información y capacitación realizadas por la Dirección de Promoción de la Calidad y la Dirección de Alimentos.

El Proyecto Calidad de los Alimentos Argentinos, que forma parte del PROSAP, cuyo objetivo central es el de contribuir a garantizar la inocuidad de los alimentos y mejorar la inserción en los mercados mundiales, a través de la difusión y promoción del uso de los sistemas de gestión y aseguramiento de la calidad, impulsando la sustitución de los sistemas correctivos por sistemas preventivos. El Proyecto contempla asimismo apoyar a los entes públicos provinciales y municipales en la formulación y aplicación de estrategias en materia de calidad alimentaria, para normar o facilitar la adopción de sistemas de calidad por parte del sector privado.

Organismo Argentino de Acreditación (OAA)

El Organismo Argentino de Acreditación, creado por el Decreto 1474/94, es la Institución consagrada por esta reglamentación como organismo acreditador de las instituciones que conforman el sistema de certificación de la calidad: laboratorios de ensayo; laboratorios de calibración; organismos de



certificación de sistemas de la calidad y sistemas de gestión ambiental; y organismos de certificación de productos.

El OAA es la única institución del país reconocida internacionalmente por organismos pares. Es miembro del IAF, el ILAC, el IAAC y de la Comisión respectiva del Mercosur y tiene atribuciones para celebrar acuerdos con organismos pares en el ámbito local e internacional:

El IAF -International Accreditation Forum-, es la asociación que nuclea a todos los organismos de acreditación de entidades de certificación de sistemas y de productos, con el objetivo de centralizar el debate y la elaboración de criterios de interpretación de las guías ISO y de establecer los requisitos a cumplir, para firmar los acuerdos de reconocimiento mutuo. La importancia de estos acuerdos radica en que evitan duplicaciones de acreditaciones por diferentes organismos de distintos países. El OAA está a la espera de su incorporación como miembro pleno en el IAF-MLA (Mutual Recognition Arrangement), con lo que obtendrá la equivalencia de los programas de acreditaciones.

El ILAC - International Laboratory Accreditation Cooperation, es la asociación que nuclea a los organismos de acreditación de laboratorios de ensayo y/o calibración con el propósito de homogeneizar los criterios de acreditación.

El IAAC -Interamerican Acreditation Cooperation-, es el foro que agrupa a los organismos de acreditación de laboratorios y entidades certificadoras de los países americanos. El IAAC tiene iguales propósitos que los dos foros anteriormente citados, agregando además objetivos de asistencia técnica a los países americanos en materia de acreditación.

El OAA es miembro de la Comisión de Evaluación de la Conformidad del Mercosur con el objetivo de alcanzar la uniformidad de criterios en materia de procedimientos de acreditación.

Servicio Nacional de Sanidad Agroalimentaria (SENASA)

Con relación a la gestión y la certificación de la calidad de los alimentos, el SENASA realiza las acciones de fiscalización vegetal, animal y de la calidad agroalimentaria; certifica, controla y fiscaliza la sanidad, higiene y calidad de los alimentos; certifica las exportaciones agroalimentarias; elabora normas; habilita establecimientos; acredita oficinas certificadoras; encara directamente actividades de certificación; audita, y realiza tareas de difusión y de capacitación en la temática de la calidad agroalimentaria.

De esta forma, el SENASA interviene en las etapas de: Control y fiscalización; Normatización; Certificación de la calidad; Acreditación de certificadoras; Auditoría, y Capacitación y difusión.

Las principales resoluciones recientes de este organismo en relación a la gestión y certificación de la calidad han sido presentadas en el apartado anterior (Resolución SENASA 493/01, Resolución 280/01, Resolución SENASA 412/02).



Instituto Nacional de Alimentos (INAL)

El Instituto Nacional de Alimentos, que forma parte de la ANMAT (Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Medica) del Ministerio de Salud, tiene como función central realizar el control y fiscalización de la sanidad y la calidad de los alimentos acondicionados, -incluyendo los insumos específicos, aditivos, colorantes, productos de uso doméstico y los respectivos materiales en contacto-, controlando la presencia de todo tipo de sustancias o residuos biológicos, orgánicos e inorgánicos en estos productos, tanto en la producción nacional como en la importación y exportación. Controla y fiscaliza los procesos y tecnologías de establecimientos elaboradores de alimentos y demás insumos.

El INAL interviene en las siguientes actividades: Control y fiscalización; Normatización; Evaluación Técnica (autorización de alimentos e insumos específicos y de los establecimientos acondicionadores y productores, a nivel nacional, provincial y municipal); Coordinación con otros institutos del Ministerio de Salud y de la SAGPyA; Asesoramiento y asistencia técnico-administrativa a organismos provinciales y municipales.

Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM)

Es el organismo referente en el ámbito nacional para la elaboración, registro y difusión unificada de normas (Decreto 1474/94); sus funciones incluyen la normatización, certificación, capacitación y documentación para productos de distinta naturaleza.

En su carácter de entidad certificadora de sistemas de calidad, el IRAM fue acreditado por el Organismo Argentino de Acreditación (OAA) en el año 1997, sobre base de la Guía ISO/IEC 62, constituyendo el primer organismo del país en conseguir esa acreditación. Asimismo, forma parte del IQNET, Red internacional de Organismos de Certificación de productos, procesos y sistemas de gestión. Ha desarrollado convenios de cooperación técnica con instituciones del país para la colaboración en el estudio de normas técnicas en temas específicos; y ha suscripto numerosos convenios de normalización con entidades de EEUU, América Latina y Europa.

En materia de certificaciones agroalimentarias ha emitido las siguientes certificaciones y sellos: Sello Agroalimentario; Certificación de las Buenas Prácticas de Manufactura; Certificación del Sistema HACCP; Certificación Integral para el Sector Cárnico (trazabilidad); Certificación de Buenas Prácticas Agrícolas EUREP; Certificaciones Orgánicas; Certificación de Producción Integrada Frutihortícola; Gestión de Marcas de Conformidad exigibles o necesarias en terceros países; Marcado CE, asistencia para el marcado CE de los productos alcanzados por las Directivas de la Comunidad Europea, a través de los Organismos Notificados de la misma, con los cuales el IRAM mantiene Convenios de Reconocimiento; Sistemas de Gestión Certificaciones ISO 9000 e ISO 14000.

El IRAM cuenta, para sus actividades de normalización, con Comités Técnicos, permanentes o transitorios. El pedido de elaboración de una norma puede surgir del Consejo Nacional de Normas, Calidad y Certificación (Decreto



1474/94), del IRAM mismo, del OAA o de un sector o empresa industrial, comercial o productivo. Los Comités Técnicos asesoran el IRAM para la definición de la norma respectiva, y deben realizar el seguimiento de la norma a través del tiempo, a fin de evaluar las modificaciones necesarias a la misma.

En productos alimenticios el IRAM certifica con su sello IRAM de Conformidad con la Norma IRAM. Este es un sello que sigue el modelo de certificación de normas ISO/CASCO internacionales y que certifica conformidad permanente con la norma técnica IRAM aplicable.

El Comité IRAM de Productos Agroalimentarios (CPA) inició sus actividades a mediados de 1997; con el objeto de incorporar los temas técnicos y científicos vinculados a las diversas etapas de la cadena agroalimentaria.

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)

El INTA participa activamente en la conformación de los sistemas de gestión de la calidad y de certificación de la calidad de los alimentos, apoyándose en su labor central en materia de desarrollo de conocimientos, investigación y transferencia de tecnología agroalimentaria. Esta actividad es desarrollada a través de lo siguiente:

el desarrollo de tecnologías de proceso y de productos en la producción agropecuaria;

la elaboración de normas técnicas;

la elaboración de protocolos;

la promoción de la gestión de la calidad;

las actividades de difusión y capacitación, directamente y en colaboración con IRAM y ArgenINTA;

el desarrollo de sellos de calidad alimentaria.

El Proyecto Sistema Integral de Calidad INTA (SIC-INTA), coordina, a través de la Unidad Central de Gestión de la Calidad (UGECAL), acciones de promoción y difusión de la calidad, dentro y fuera del INTA.

En este marco se elaboró en forma conjunta entre el INTA y el ISCAMEN (Instituto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza) el Manual de Buenas Prácticas Agrícolas, y Buenas Prácticas de Manejo y Empaque, para Frutas y Hortalizas. Este Manual se basó en la Iniciativa de Seguridad Alimentaria de los Estados Unidos de 1997, a fin de prevenir el riesgo microbiano en el consumo de frutas y hortalizas frescas, y se han tenido en cuenta las directivas europeas del Manual para el Aseguramiento de la Calidad de las Exportaciones Hortofrutícolas del NRI (1994), y el Código de Eurep para las Buenas Prácticas Agrícolas en Horticultura (Eurep-Gap).

A través del Instituto de Tecnología de Alimentos (ITA) se desarrollan modernas tecnologías para mejorar la calidad de los alimentos, y se proporciona asistencia técnica a empresas y productores.



En octubre de 2000, se celebró un Convenio INTA-IRAM Fundación ArgenINTA, con los propósitos que a continuación se indican.

Establecer en forma conjunta, un Sistema de Normas Agroalimentarias, de Insumos Agropecuarios, de Producciones Forestales, y de Maquinaria Agrícola, abarcando la normalización de las actividades productivas nacionales en materia de procesos, productos y servicios asociados, en el campo orgánico y convencional, y en el desarrollo de marcas y denominaciones de origen.

Encarar en forma conjunta actividades de capacitación y de certificación en el mismo ámbito.

A partir de este convenio se han elaborado normas conjuntas IRAM-INTA para algunos productos agrícolas. Tal es el caso del la Norma IRAM-INTA 155003-1, para Hortalizas para consumo en fresco, y la Norma IRAM-INTA 155003-2 para establecer los requisitos para el ajo.

Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)

En el área de las industrias de la alimentación, el INTI participa en varios de los campos que engloban los procesos de conformación y certificación de los sistemas de calidad de alimentos. Cuenta con varios Centros de Investigación Tecnológica especializados, entre otros el CEIAL (tecnologías de industrialización de alimentos); el CITECA (industria de la carne): el CITIL (industria láctea); el CITENEM (envases y embalajes). Cuenta con laboratorios habilitados por el SENASA.

Participa así en:

el desarrollo de tecnologías de proceso y de producto alimentarios;

el desarrollo e implementación de Sistemas de Gestión de la Calidad: BPL (Buenas Prácticas de Laboratorio), BPM, HACCP, POES, Normas ISO 9000; y Metrología;

la asistencia técnica a la industria: análisis, ensayos, desarrollos de procesos y productos, diseño y evaluación de envases y embalajes;

la elaboración de normas técnicas;

la elaboración de protocolos;

la promoción de la gestión de la calidad;

la certificación de productos bajo normas y dentro del ámbito obligatorio y del voluntario;

actividades de difusión y capacitación, directamente y en colaboración con otros organismos, participando también en programas universitarios de postgrado en calidad de alimentos.



IRAM - ArgenINTA: Sistema de Certificación Conjunta (SCC)

La Fundación ArgenINTA actúa, desde 1995, como organismo de certificación en productos, procesos e insumos agroindustriales y maquinaria agrícola en forma conjunta con el Instituto Argentino de Normalización - IRAM.

IRAM - ArgenINTA está acreditada por el SENASA para la certificación de productos orgánicos de origen animal, y ha solicitado el reconocimiento del SENASA para funcionar como certificadora de productos orgánicos vegetales y agroalimentarios; del INN de Chile, para la certificación de BPM y de HACCP, y de EurepGap.

Los sellos de certificación conjunta desarrollados son los mencionados a continuación.

Certificado de productos; (de acuerdo a características diferenciales establecidos en una norma o protocolo técnico).

Certificado de productos orgánicos: el SCC está reconocido por el SENASA para productos orgánicos animales (Resolución SENASA 247/97).

Certificado de Buenas Prácticas de Manufactura (BPM): siguiendo las normativas IRAM, Mercosur, y otras normativas.

Certificado de HACCP: de acuerdo al Codex Alimentarius, normas IRAM y otras normativas

Certificado de Producción Integrada: de acuerdo a las condiciones preestablecidas en un Protocolo INTA, directivas PREDEG/GTZ, u otras normas de producción integrada

Certificado de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA): siguiendo las condiciones preestablecidas en un protocolo INTA o normas europeas (por Ej. Eurep Gap)

Certificado de Maquinaria Agrícola.

Certificado de Buenas Prácticas en Servicios de Alimentos.

Los protocolos INTA se inscriben en el Registro Nacional de Derechos de Autor de Argentina y se encuentran amparados por la ley 11723/33 de Propiedad Intelectual. El Protocolo es público, aunque no necesariamente gratuito. El INTA determina si es oneroso o no. El INTA entrega el protocolo a través de un convenio que determina el alcance de su uso.

Los protocolos pueden surgir de la demanda de los productores, explícita o implícita (en este un técnico del INTA puede recoger una demanda implícita de los productores y transformarla en un protocolo).

En la elaboración de los Protocolos INTA, participan: i) los redactores ii) un Verificador (en la mayoría de los casos el Coordinador de la Comisión INTA de Normas y Calidad) y iii); el aprobador (director nacional del INTA). Si el solicitante está pidiendo un desarrollo tecnológico propio y quiere exclusividad, ya no se trata de un protocolo sino de una norma técnica (por



ejemplo la empresa de fast food Mac Donald pidió una norma IRAM para certificar que las hamburguesas son 100% carne vacuna, ya que existían rumores de que se fabricaban con lombrices, y esta norma fue desarrollada por el INTA). De esta forma, la norma técnica es propia de una empresa para certificar un aspecto determinado de sus procesos productivos.

El INTA ha elaborado un Protocolo de Protocolos, que define las pautas para la elaboración de estos documentos. A título de ejemplo, presentamos un esquema general de los principales capítulos y algunos de los temas señalados por INTA para la elaboración de un protocolo INTA de “Producción y procesamiento de carnes bovinas” (los temas que se presentan en esta reseña no son todos los especificados en el protocolo, y se señala entre paréntesis). En todos los casos que corresponda, el protocolo exige el acuerdo con las Resoluciones SENASA sanidad animal e higiene de los establecimientos, y en todos los capítulos se establecen los métodos de muestreo y verificación para determinar conformidad, los registros y la trazabilidad. (1) Objetivo y campo de aplicación (definición del producto final; procesos y actores comprendidos); (2) Normas y protocolos fundamentales para consulta; (3) Definiciones; (4) Requisitos de los animales (cría, engorde, sexo, conformación, magnitudes físicas de conformidad y tolerancia, identificación); (5) Alimentación (alimentos admitidos); (6) Sanidad (calendario, tiempos de carencia, fármacos permitidos y no permitidos); (7) Transporte de animales (rutinas, vehículos); (8) Faena (características de la planta; aprobación SENASA; especificaciones de la rutina); (9) Canales (características físicas y químicas); (10) Requisitos de transporte interno de los canales; (11) Requisitos de maduración de la carne; (12) Requisitos de despiece y trozado; (13) Requisitos del envasado (condiciones del vacío o de la atmósfera modificada, termocontracción, tiempos de envasado, marcado y rotulado, clasificación y designación); (14) Requisitos de embalaje (características del material, aislamiento, otros); (15) Requisitos de la refrigeración/congelamiento y conservación); (16) Requisitos bacteriológicos (en cada una de las etapas de la cadena). 5.8.4 Análisis y conclusiones: el intento de la modernización normativa e institucional

Como es conocido, el concepto de calidad ha ido cambiando a lo largo del tiempo. En algunos casos, las funciones de las instituciones diseñadas originalmente para hacer frente a la regulación, control y certificación de los aspectos sanitarios y de inocuidad, han sido ampliadas para incluir la consideración de la calidad de los alimentos. Como resultado de este proceso, las misiones y funciones de las instituciones que operan en distintos niveles jurisdiccionales no han sido, en la mayoría de los casos, coordinadas adecuadamente, dando por resultado superposiciones y/o omisiones de funciones y competencias, con el consiguiente aumento de costos de transacción y de la ineficiencia operativa.



En los últimos años, frente a los imperativos de la competencia y la competitividad en los mercados mundiales, las exigencias de los mercados importadores, y las demandas de productores y empresarios para certificar sus productos y procesos, el tema de la calidad comienza a cobrar importancia en el ámbito público. De tal forma, en la década del noventa se dictaron una serie de reglamentaciones en el ámbito nacional, con el propósito de proporcionar un marco regulatorio para la conformación de sistemas de calidad y de control de la calidad, que involucran a las instancias provinciales y municipales, cuando está prevista la delegación de funciones.

En su conjunto, el régimen institucional y normativo resultante constituye un avance con relación a la situación previa. Sin embargo, el poco tiempo transcurrido desde su diseño y su carácter de proceso en marcha dificulta realizar una apreciación del sistema en su conjunto y de sus impactos, sobre la competitividad del sector agroalimentario. Sin embargo, algunas dificultades o problemas globales pueden ser señalados. Algunos son problemas de vieja data en el campo de las regulaciones obligatorias, ya que aún persisten limitaciones significativas en cuanto a la efectividad y alcance de estas regulaciones, esto es, al efectivo cumplimiento de las funciones de policía sanitaria que corresponde al Estado, y a la delimitación de incumbencias y responsabilidades institucionales.

A ello se suma la ambigüedad o confusión que aparece en algunas normativas, con relación a los temas de inocuidad alimentaria -que cae dentro del campo de lo reglamentario y obligatorio- y de calidad -que incluye tanto aspectos obligatorios como voluntarios-. En efecto, en algunas de las normativas desarrolladas recientemente, estos aspectos aparecen, o bien confundidos o bien insuficientemente diferenciados.

En resumen, en las cuestiones relativas a la calidad y su certificación no resulta del todo claro el rol del sector público, en cuanto a su función básica de promoción y apoyo a las actividades del sector privado. Se trata ante todo de una cuestión relativa al marco que debería brindar la política sectorial, de manera tal de orientar el enfoque de las reglamentaciones en la materia, antes que de carencia específica de normas. Y ello en definitiva hace a la forma en que el tema puede ser percibido, tanto al interior del país como en el exterior.



6. Reflexiones finales

6.1 Conclusiones

Este estudio se propuso, mediante el análisis de factores institucionales,

sociales y económicos, explicar el funcionamiento del sistema de sanidad y calidad agroalimentaria argentino, con énfasis en el SENASA, utilizando en forma complementaria algunos estudios de caso.

Las principales conclusiones derivan de una serie de criterios básicos y/o

marco conceptual para el análisis, que han surgido del pre-diagnóstico elaborado a partir de la abundante bibliografía disponible. La riqueza de la misma permitió incluso la realización de dos tipos de diagnósticos diferentes. Uno basado en el análisis histórico de una misma institución, y el otro en términos de la comparación entre varias instituciones en un mismo momento. Por otro lado, no sólo se exploró la institucionalidad pública, a la cual pertenecen mayoritariamente las organizaciones del sistema de sanidad y calidad agroalimentaria, sino también la institucionalidad privada. En el caso de esta última se avanzó en el diagnóstico de la situación actual y en la evolución de las instituciones representativas de los productores y de otros actores de la trama o cadena del producto. Otra dimensión considerada es la de las dificultades y potencialidades comerciales, tanto en el mercado interno como en el contexto internacional.

Los criterios básicos antes mencionados fueron: la nueva representación

sectorial en Argentina, el contexto en el cual se desenvuelven las instituciones, el sistema federal de gobierno y las formas de articulación entre las instituciones, la participación social, la tercerización de los servicios, el impacto en la actividad privada de las acciones del Estado, la cuestión del financiamiento institucional, la inserción en el contexto internacional y el ejercicio de la planificación estratégica.

En el capítulo dedicado al análisis institucional del SENASA se hace hincapié en la crisis de credibilidad internacional surgida a partir del último brote de aftosa. En el marco de una transformación institucional indispensable se exploraron alternativas basadas fundamentalmente en el incremento de la participación de la sociedad civil en la ejecución de las acciones. En la actualidad, la conducción del SENASA está llevando adelante un Plan Estratégico orientado por el propósito de producir el cambio y el fortalecimiento de sus capacidades institucionales basado en la revisión de la dinámica organizacional y la actualización permanente en los aspectos normativos y tecnológicos.

Como mencionáramos anteriormente fueron realizados estudios de caso

complementarios. El primero, referido a la cuestión de la diferenciación por calidad en el complejo triguero, analiza centralmente la institucionalidad privada de una trama con un elevado nivel de conflicto, y su inserción en un



mercado internacional en transformación. En este estudio se pusieron en evidencia las dificultades del sector público para arbitrar posiciones en dicho contexto, más allá de la implementación de ciertas acciones que le son propias, como la revisión del estándar de comercialización y la consolidación de la red de ensayos de variedades de trigo.

El siguiente análisis es el de la actividad apícola, que hace surgir un problema frecuente al considerar producciones en las cuales predominan los pequeños productores, con la consiguiente dificultad intrínseca de representatividad. Todo ello en el marco de un proceso expansivo en la actividad exportadora. Este caso propone el desafío de construcción de una institucionalidad para los productores, y la necesidad de transformaciones en el sector público, que lo hagan capaz de monitorear situaciones referidas a temas regionales o aparentemente “pequeños”.

En el apartado relativo a la soja se analiza el primer problema

potencialmente grave que puede sufrir una actividad en incesante aumento y creciente productividad y rentabilidad. Se trata de la expansión de una enfermedad, la roya de la soja, y de las acciones emprendidas frente a la amenaza de su introducción en la región núcleo sojera, que desembocaron en la creación de un Programa coordinado, entre instituciones públicas y privadas, nacionales y provinciales. En una trama, que no posee conflictos evidentes, el desafío es la continuidad en la articulación de las acciones en marcha.

En el caso de carne vacuna se pusieron en evidencia, tanto las

dificultades para la articulación entre jurisdicciones en lo relativo la normativa y el control, así como la importancia de alcanzar el objetivo del estatus sanitario único, a partir de la conjunción de tres elementos: el trabajo técnico coordinado, la voluntad política y los acuerdos presupuestarios. El estudio recoge, además, el adecuado funcionamiento en la lucha contra la aftosa de una institución de jurisdicción provincial y vinculación con el sector privado, que fue creada por el SENASA.

El estudio de caso sobre las provincias de Mendoza y San Juan permitió

analizar el funcionamiento del sistema de sanidad y calidad agroalimentaria en el marco de una región. Las principales cuestiones que surgieron de este estudio fueron: la continuidad en el financiamiento de los programas sanitarios, el compromiso con los programas nacionales, las economías de escala y la generación de masas críticas para la realización de inversiones en infraestructura, y sobretodo, la capacitación y educación en la temática de calidad en forma adecuada a las necesidades locales, como requisito indispensable para una política exportadora exitosa. Se enfatiza la necesidad de afianzar el enfoque regional de los programas e instituciones.

En cuanto a la situación de la fruticultura en las provincias de Río Negro y Neuquén, se enfatiza la necesidad de tomar decisiones en base a buena información estratégica, que oriente acuerdos comerciales de mediano y largo plazo, más que en resolver sólo requisitos sanitarios y de calidad. Estos



últimos son dinámicos y forman parte de un acuerdo comercial, pero por sí mismos no garantizan el éxito a mediano y largo plazo. Desde la órbita gubernamental Nacional y Provinciales es necesario impulsar acuerdos comerciales para desarrollar las exportaciones de las PyMEs, lo cual implica promover las estrategias colaborativas a través de las tramas y además, como sustento de este proceso, mejorar la calidad de la información sobre los diferentes mercados para una adecuada toma de decisiones.

El análisis del sistema regulatorio de Bioseguridad Agropecuaria permitió incursionar en el estudio una institucionalidad diferente. Desde el inicio y en un esquema no tradicional de tipo colegiado, el caso demuestra el logro en la consolidación de un mecanismo eficiente para la evaluación de los materiales Genéticamente Modificados en el país. Hoy, luego de más de diez años de trabajo, se produce el camino hacia una institucionalidad que parecería definitiva. Este ejemplo, muestra el desempeño de una institución no convencional, basada en el consenso de los sectores participantes que aceptaron las reglas de juego. De esta forma, fue posible cuidar la salud de la población, preservar los ecosistemas y evitar poner en peligro el potencial exportador del sector agropecuario argentino.

Por último, bajo la apariencia de una recopilación de normativa vinculada

con los sistemas de calidad y de certificación de sanidad y calidad alimentaria, se realizó un diagnóstico y análisis de los esfuerzos encarados desde el sector público nacional, para llevar a cabo una actualización que acompañara los cambios producidos en el contexto internacional. Si bien este proceso se verificó a través de la sanción de nueva legislación, la misma suele presentar cierta ambigüedad en relación qué cuestiones son consideradas obligatorias y cuáles voluntarias, así como en las responsabilidades que caben a las diferentes instituciones y jurisdicciones. En definitiva, esto hace a la forma en que el tema puede ser percibido, tanto al interior del país como en el exterior.

6.2 Recomendaciones

De los análisis realizados se concluye que las instituciones están necesariamente forzadas a introducir cambios, ante los nuevos escenarios derivados de las transformaciones en las tecnologías de producto y de proceso, así como de los nuevos enfoques en materia de sanidad y de calidad. A lo cual se une el surgimiento de formas alternativas de organización de la producción y de nuevos agentes representativos del sector, consecuencia de fenómenos sociales y económicos que tuvieron lugar en las diversas tramas agroindustriales.

El sistema necesita seguir el paso de las transformaciones; lo cual

supone que deberá ocuparse de la capacitación del personal, la incorporación de personal con formaciones diversas, la creación de áreas que permitan dar respuesta a los cambios, la revisión de los procedimientos internos, la



realización de inversiones en equipamiento, la revisión de los marcos normativos y el desarrollo de protocolos de trabajo. El presente estudio plantea que el criterio de reforma “hacia adentro” debe completarse con reformas vinculadas con las necesarias articulaciones público-privadas, así como el desarrollo de capacidades en los servicios provinciales y municipales, junto a una estrecha colaboración entre diferentes áreas de gobierno que presentan aún debilidades que deben ser superadas. Esto supone trabajar en la innovación institucional y organizacional, entender cómo regular las relaciones intersectoriales, con la finalidad de evitar asimetrías en el tratamiento de los agentes económicos, evaluar cómo promover las articulaciones en las cadenas, y la participación de todos los agentes y sectores en la definición e implementación de las normas, clarificando además lo relativo al financiamiento de las instituciones. También, está la cuestión interjurisdiccional, clave para lograr la articulación con lo local y la actividad privada. Todo esto requiere compromiso por parte del conjunto de los actores y una clara definición de áreas de acción y aspectos instrumentales.

A continuación se detallan algunos factores considerados relevantes para la reformulación de las instituciones del sistema de sanidad y calidad agroalimentaria argentino.

1. Generación de capacidad de anticipación en materia de políticas y

acciones mediante la creación de “observatorios”.

Seguimiento de los cambios internacionales en los temas de sanidad y calidad.

Priorización del desarrollo de la investigación y la adaptación de tecnología en temas que tengan vinculación con aspectos sanitarios o de calidad demandados por los mercados.

Monitoreo del impacto de las actividades para prevenir daños al sector privado.

2. Apoyo a la continuidad en las políticas y acciones que poseen alto

grado de cumplimiento en las metas propuestas.

Desarrollo de mecanismos que impidan la dilución de aquellas transformaciones institucionales eficientes, contemplando su inclusión presupuestaria permanente.

Desarrollo de procedimientos que garanticen la auditoría institucional, así como de los programas y proyectos.

Revisión de las normativas, en el marco de la política sectorial definida, evitando superposiciones y ambigüedades en sus objetivos e impulsando, además, acuerdos entre las instituciones.



3. Definición clara de criterios presupuestarios.

Determinación a priori de cuáles servicios serán arancelados y cuáles servicios -por su característica de bien público y/o por su impacto sobre estratos vulnerables de los productores- serán pagados con el presupuesto general.

Puesta en práctica de presupuestos por programa, como mecanismos de control social.

4. Revisión de las formas de participación de las provincias, municipios,

regiones e instituciones en materia de políticas, acciones y organización institucional.

Fortalecimiento del enfoque federal y/o regional en las

instituciones, contemplando nuestro rol de país exportador. Búsqueda del estándar sanitario único. Compatibilizar la representación asumida por el Estado Nacional

frente a los organismos internacionales y terceros países con las realidades regionales.

Integración a las instituciones públicas de las nuevas representaciones sectoriales por cadena o trama.

5. Promoción de la institucionalidad en sectores y regiones.

Monitoreo de la capacidad exportadora de sectores vulnerables o con escaso desarrollo económico.

Implementación de programas de capacitación en cuestiones relativas a la gestión de la calidad agroalimentaria, con énfasis en las problemáticas regionales.

Promoción de la institucionalidad de los pequeños productores, generando mecanismos para su entrada en la economía formal.



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ANEXO 1: CUADROS Y GRÁFICOS 4. Aspectos institucionales del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria Cuadro N° 1. Distribución del Personal del SENASA por Actividad y Forma de Contratación Actividad Planta Permanente Contratados Veterinarios 564 301 Ingenieros Agrónomos 151 76 Paratécnicos 1012 525 Administrativos 599 335 Personal de Maestranza 29 15 Otros 150 65 TOTAL 2505 1317

Fuente: Dirección de Recursos Humanos del SENASA Cuadro N° 2. Evolución de la planta permanente de personal del SENASA Año Número Base legal Ex – SENASA 1976 4641 Decreto 840 (14/4/1976) 1988 3402 Decreto 1838 (1/12/1988) 1991 2878 Decreto 1772 (20/7/1991) 1992 2918 Decreto 2821 (29/12/1992) IASCAV 1991 359 Decreto 2266 (29/10/1991) SENASA 1996 2897* Decreto 1585 (19/12/1996) * Más 26 agentes en planta transitoria y 1400 contratados (Art. 9 y Decreto 1184/01) Fuente: Dirección de Recursos Humanos y Organización del SENASA



0

10000000

20000000

30000000

40000000

50000000

60000000

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73/7

474

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676

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878

/79

79/8

080

/81

81/8

282

/83

83/8

484

/85

85/8

686

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888

/89

89/9

090

/91

91/9

292

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494

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95/9

696

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898

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99/0

000

/01

01/0

2

02/0

3

0

1

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5

6

7

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73/74

74/75

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79/80

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83/84

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86/87

87/88

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89/90

90/91

91/92

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93/94

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97/98

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99/00

00/01

01/02

02/03

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

Area Sembrada Rendimiento

5.1 La cuestión de la diferenciación de la calidad: el complejo triguero Gráfico N° 1: Participación del trigo en la producción de granos en la Argentina (en toneladas) FUENTE: Dirección de Coordinación de Delegaciones, Estimaciones Agrícolas, SAGPyA. Gráfico N° 2: Área sembrada con trigo en la Argentina (en millones de hectáreas) y rendimiento (miles de toneladas por hectárea) FUENTE: Dirección de Coordinación de Delegaciones, Estimaciones Agrícolas, SAGPyA.



1,6

2,5

10,2

5,6 5,3

6,8

5,8

8,5

10,1

8,6

10,8 10,6

8,9

6,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

1963 1973 1983 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Gráfico N° 3: Participación del trigo en las exportaciones argentinas de granos (en miles de toneladas 1973-2003)123 FUENTE: SAGPyA-Dirección de Mercados Agroalimentarios. Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por terminales portuarias Gráfico N° 4 Exportaciones argentinas de trigo (en miles de toneladas 1993-2003) FUENTE: SAGPyA-Dirección de Mercados Agroalimentarios. Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por terminales portuarias



0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Gráfico N° 5: Producción total de harina de trigo (en toneladas) FUENTE: Dirección de Coordinación de Delegaciones, Estimaciones Agrícolas, SAGPyA. Gráfico N° 6: Exportaciones de harina de trigo por principales destinos (en toneladas)

FUENTE: Dirección de Coordinación de Delegaciones, Estimaciones Agrícolas, SAGPyA.

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Mercosur Resto



0

50

100

150

200

250

300

76/77

77/78

78/79

79/80

80/81

81/82

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84/85

84/85

86/87

87/88

88/89

89/90

90/91

91/92

92/93

93/94

94/95

95/96

96/97

97/98

98/99

99/00

00/01

01/02

02/03

03/04

Argentina Trigo Pan Australia Prime Hard 14%

US Gulf No2 Hard Winter Ordinary US Soft Red Winter

Gráfico N° 7: Evolución de las cotizaciones internacionales de las principales variedades de trigo (en dólares) Fuente: Internacional Grain Council



Cuadro N° 1: Análisis de la Competitividad del Trigo Argentino en el Mercado de Brasil al 21/07/2004

Diferencia vs. Trigo

Origen Embarque FOB Flete CyF Arancel 0,105

Impuesto Marina Mercante

Costo Puesto en Brasil

Argentino Sur

Julio 137,16 50 187,16 19,65 12,5

219,31 46,81

Agosto 137,16 50 187,16 19,65 12,5

219,31 46,81

Septiembre 138,63 50 188,63 19,81 12,5

220,94 -

EE.UU. (Blando)

Octubre 141,33 50 191,33 20,09 12,5

223,92 -

Julio 153,87 50 203,87 21,41 12,5

237,78 65,28

Agosto 153,87 50 203,87 21,41 12,5

237,78 65,28

EE.UU. (Duro)

Septiembre 154,23 50 204,23 21,44 12,5

238,17 -

Agosto 140,6 54 194,6 20,43 13,5

228,53 56,03

Septiembre 141,58 54 195,58 20,54 13,5

229,62 57,12

Octubre 141,58 54 195,58 20,54 13,5

229,62 -

Noviembre 142,56 54 196,56 20,64 13,5 230,7 -

Francés

Diciembre 143,55 54 197,55 20,74 13,5

231,79 71,79

Rios Agosto 139 32 171 - - 171 - Diciembre 128 32 160 - - 160 - Neco Agosto 139 32 171 - - 171 - Argentino

Bahía Agosto 140,5 32

172,5 - - 172,5 -

(v) vendedor (n) nominal (c ) comprador Fuente: AAPROTRIGO



Cuadro N° 2: Exportaciones argentinas de grano de trigo por destino AÑO 1993 AÑO 2003 Pos

País tn % Pos

País tn %

1 Brasil 3.473.974 62,1 1 Brasil 5.310.063 88,0 2 Perú 495.457 8,9 2 Uruguay 173.012 2,9 3 Turquía 405.204 7,2 3 Perú 114.810 1,9 4 Indonesia 292.541 5,2 4 Chile 96.003 1,6 5 Estonia 230.316 4,1 5 Marruecos 52.283 0,9 6 Chile 121.640 2,2 6 R. P. Congo 33.488 0,6 7 Irán 95.700 1,7 7 Mozambique 33.397 0,6 8 Colombia 91.950 1,6 8 Líbano 30.500 0,5 9 Kenya 81.770 1,5 9 Filipinas 27.500 0,5 10 Bolivia 65.005 1,2 10 Rumania 25.610 0,4 Total Mundo 5.597.725 100 Total Mundo 6.036.660 100 FUENTE: SAGPyA-Dirección de Mercados Agroalimentarios. Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por terminales portuarias



Cuadro N° 3: Variedades de trigo por país

Países Premium Duros Dureza

Intermedia Blandos Triticum durum Forrajero

Argentina Plata Mín

13% Pan Base 11 %

Blando Máx 10%

Candeal Forrajero

Australia Prime Hard Mín 15, 14

Y 13%

Hard Mín

13,12 Y 11%

Premium White Mín

10% Standard

Soft Máx 9,5%

Noodle 10 %

Durum Mín 13 Y 11,5%

Feed

Canadá Hard Red

Spring. 15,5 Hard Red Winter 13,5 - 11,5 %

Praire Soft White

Spring Amber Durum

Feed

EUA Hard Red Spring

15,5-13,5%

Hard Red Winter 13,5 - 11,5 %

Soft

White Soft Red

Durum Feed



0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

0

0,5

1

1,5

2

2,5

88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 030

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

50.000.000

60.000.000

70.000.000

80.000.000

90.000.000

100.000.000

Precio Kilos

5.2 El desafío de construir una institucionalidad: el caso de la miel Gráfico N° 1: Producción Argentina de Miel (en toneladas) Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la SAGPyA. Gráfico N° 2: Exportaciones de miel de la Argentina en valor (en dólares por kilo) y en toneladas (kg) Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la SAGPyA



Cuadro N° 1: Exportaciones argentinas de miel por destino (año 2003) AÑO 1993 AÑO 2003 Pos País tn

% Pos País tn

%

1 UE-25 33.687 61,2 1 UE-25 51.967 74,0 2 Estados Unidos 16.806 30,6 2 Australia 5.994 8,5 3 Japón 2.348 4,3 3 Canadá 4.188 6,0 4 Brasil 787 1,4 4 Estados Unidos 4.043 5,8 5 Canadá 395 0,7 5 Japón 1.779 2,5 6 Arabia Saudita 197 0,4 6 Arabia Saudita 1.396 2,0 7 Bolivia 146 0,3 7 Suiza 374 0,5 8 Sudáfrica 107 0,2 8 Sudáfrica 206 0,3 9 Suiza 98 0,2 9 Noruega 137 0,2 10 Omán 95 0,2 10 Colombia 98 0,1 Total Mundo 55.000 100 Total Mundo 70.247 100 Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la SAGPyA Cuadro N° 2: RENAPA - Datos Provisorios (julio 2004)

Provincia Cantidad de colmenas

Cantidad de productores

Buenos Aires y Capital

1.600.000 6.400

Córdoba 360.000 3.000 Entre Ríos 100.000 705 La Pampa 240.000 1.300 Santa Fe 325.000 1.855 Santiago del Estero 44.000 350 Mendoza 46.000 560 Chaco 38.000 422 Río Negro 30.000 314 Corrientes 23.000 350 Tucumán 2.000 40 San Luis 18.000 300 Misiones 16.800 1.140 Neuquen 14.000 300 Formosa 12.000 385 La Rioja 4.000 60 San Juan 3.000 45 Chubut 2.300 130 Jujuy 1.400 50 Salta 10.000 200 TOTALES 2.889.500 17.906 Fuente: Dirección de Industria Alimentaria- SAGPyA



0

100

200

300

400

500

600

700

800

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

0

10

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01/02

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5.3 El cultivo de soja: acciones frente a la amenaza de una enfermedad Gráfico N° 1: Evolución del precio FOB Puertos Argentinos del poroto, pellets y aceite de soja (en dólares) Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la SAGPyA Gráfico N° 2: Participación de la Soja en la producción de granos en la Argentina (en toneladas) FUENTE: Dirección de Coordinación de Delegaciones, Estimaciones Agrícolas – Cereales, SAGPyA.



0

5

10

15

20

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2

2,5

3

Producción Rendimiento

0

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ARROZ TRIGO GIRASOL SOJA Maíz

Gráfico N° 3: Producción Total de Soja (en millones de toneladas) y Rendimiento (miles de toneladas por hectárea) FUENTE: Dirección de Coordinación de Delegaciones, Estimaciones Agrícolas – Cereales, SAGPyA. Gráfico N° 4: Rendimiento comparado de los principales granos (miles de toneladas por hectárea)



Cuadro N° 1: Exportaciones argentinas de poroto de soja por destino (año 2003)

AÑO 1993 AÑO 2003 Pos País Toneladas

% Pos País Toneladas

%

1 UE-15 1.796.646 81,0 1 China 5.932.018 67 2 Malasia 145.050 6,5 2 Tailandia 809.821 9,1 3 Indonesia 80.300 3,6 3 UE-25 430.980 4,9 4 México 59.842 2,7 4 Turquía 314.175 3,5 5 Egipto 31.500 1,4 5 Taiwán 175.150 2,0 6 Brasil 26.428 1,2 6 Egipto 167.394 1,9 7 Sudáfrica 25.933 1,2 7 Filipinas 136.048 1,5 8 Rusia 23.000 1,0 8 Colombia 106.798 1,2 9

Turquía 13.336 0,6 9 Emiratos

Árabes Unidos 101.956

1,2

10 Líbano 9.000 0,4 10 Siria 98.020 1,1 Total Mundo 2.219.406 100 Total Mundo 8.850.612 100 Fuente: SAGPyA – Dirección de Mercados Agroalimentarios – Granos- Elaboración propia en base a datos proporcionados por las terminales portuarias. Cuadro N° 2: Exportaciones argentinas de harina de soja por destino (año 2003)



%

1 UE-15 4.013.817 69,5 1 UE-25 11.063.645 57,2 2 Irán 313.433 5,4 2 Filipinas 1.100.055 5,7 3 Cuba 231.887 4,0 3 Tailandia 1.006.435 5,2 4 Egipto 223.846 3,9 4 Egipto 798.977 4,1 5 Japón 163.586 2,8 5 Vietnam 709.908 3,7 6 Túnez 130.914 2,3 6 Malasia 519.576 2,7 7 Rumania 124.846 2,2 7 Polonia 490.368 2,5 8 Turquía 113.515 2,0 8 Sudáfrica 460.374 2,4 9 Polonia 59.693 1,0 9 Siria 354.417 1,8

10 Chile 56.450 1,0 10 Chile 298.220 1,5 Total Mundo 5.775.386 100 Total Mundo 19.345.793 100 Fuente: SAGPyA – Dirección de Mercados Agroalimentarios – Granos- Elaboración propia en base a datos proporcionados por las terminales portuarias.



Cuadro N° 3: Exportaciones argentinas de aceite de soja por destino (año 2003)



%

1 Irán 219.485 18,8 1 China 1.593.562 36,7 2 Colombia 108.211 9,3 2 India 849.030 19,6 3 Venezuela 99.902 8,6 3 Bangladesh 280.387 6,5 4 Brasil 70.310 6,0 4 Marruecos 191.620 4,4 5 Chile 68.856 5,9 5 Venezuela 167.412 3,9 6 Turquía 66.730 5,7 6 Perú 157.083 3,6 7 Paquistán 63.935 5,5 7 Colombia 134.899 3,1 8 Bangladesh 49.845 4,3 8 Egipto 118.116 2,7 9 China 39.770 3,4 9 Corea Del Sur 102.650 2,4

10 Marruecos 39.710 3,4 10 UE-25 90.090 2,1 Total Mundo 1.167.498 100 Total Mundo 4.337.464 100 Fuente: SAGPyA – Dirección de Mercados Agroalimentarios – Granos- Elaboración propia en base a datos proporcionados por las terminales portuarias. Cuadro N° 4: Exportaciones argentinas del complejo sojero

PRODUCTO AÑO 1993 Part. AÑO 2003 Part

. AÑO

2013/14 Part

.

Poroto de Soja

2.219.406 8% 8.850.612 14% 7.900.000 8%

Harina de Soja

5.775.386 22% 19.345.793 46% 26.000.000 43%

Aceite de Soja

1.167.498 27% 4.337.464 47% 6.100.000 45%

Fuente: SAGPyA – Dirección de Mercados Agroalimentarios – Granos- Elaboración propia en base a datos proporcionados por las terminales portuarias.



5.4 Las dificultades de articulación en las normas y controles: la carne vacuna en la provincia de Buenos Aires Cuadro Nº 1: Existencias Bovinas (en miles de cabezas)

Total Terneras y terneros

Vaquillonas Vacas Novillos y novillitos

Toros y toritos

Sin discriminar

Total país (cab) 48674,4 10412,7 7319,7 21009 8370 1233,3 320,7 Buenos Aires (cab) 17889,3 4428 2533 7801,1 2686,8 409,2 31,2 Part. del total 36,75% 42,52% 34,61% 37,13% 32,10% 33,18% Fuente: INDEC, ENA 2000



05

1015202530354045

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

USA Argentina Canada China Brasil

5.5 Una institucionalidad alternativa: el caso de la Biotecnología Agropecuaria en Argentina Gráfico N° 1: Área mundial cultivada con OGM en el mundo por país (en millones de hectáreas)

Fuente: International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications, 2004.



Cuadro N° 1: Situación de los cultivos GM en los diferentes países

País millones de ha

% cambio respecto

2002

% área s/Total Mundial

Comentarios

Estados Unidos

42,8 +10% 63% Este crecimiento es provocado por el incremento en las áreas de maíz (aprobación de nuevas variedades) y de soja GM.

Argentina 13,9 +3% 21% La adopción de maíz GM continúa en aumento, no obstante la soja ocupa la mayor parte del área.

Canadá 4,4 +26% 6% El crecimiento respecto al año pasado se explica por el incremento en el uso de canola, maíz y soja GM.

Brasil 3,0124 - 4% A pesar que en este país sigue vigente una declaración judicial que prohíbe la siembra de material GM, la soja resistente a glifosato cuenta con aprobación provisional desde la campaña 2002/03.

China 2,8 +33% 4% Este porcentaje corresponde al algodón Bt (que representa el 58% del total de algodón de ese país).

Sudáfrica 0,4 +33% 1% Este crecimiento se refleja en el caso del maíz blanco (que creció de 6.000 ha durante el 2001 a 84.000 ha para el 2003) y amarillo, algodón y soja.

Australia 2,1 - 3% Este número corresponde mayoritariamente al algodón. El área total decreció a causa de sequías y problemas climáticos.

India 0,1 +100% - Algodón GM Rumania 0,05 +50% - Soja GM Uruguay 0,05 - - Uruguay triplicó el área de soja GM y aprobó el

uso de maíz GM, por primera vez. España 0,05 +33% - Maíz GM Alemania 0,05 - - Maíz GM Bulgaria 0,05 - - Maíz GM Filipinas 0,05 - - Maíz GM (el primero en ser adoptado por un país

asiático) Indonesia 0,05 - - Un área pequeña de maíz GM. Colombia 0,05 - - Algodón GM Honduras 0,05 +500% - Maíz GM México 0,05 - - Algodón y soja GM Fuente: Elaboración propia en base a datos de ISAAA 2004.

124 Según estimaciones recientes, el área de soja GM en Brasil sería de 6,4 millones de hectáreas (30% del total de este cultivo). También se estaría sembrando algodón y maíz GM, que aún no cuentan con aprobación para ese uso.



Cuadro N° 2: Cultivos GM aprobados en la Argentina para su comercialización

Material

Empresa Características Evento de transfor mación

Normativa Argentina

Soja Nidera - Monsanto

Tolerancia a glifosato 40-3.2 Resolución SAPyA 167/96 (25.03.96)

Maíz Ciba-Geigy Resistencia a lepidópteros (y glufosinato)

176 Resolución SAPyA 535/98 (16.02.98)

Maíz AgrEvo Tolerancia a Glufosinato de Amonio

T 25 Resolución SAGPyA 372/98 (22.06.98)

Maíz Monsanto Resistencia a lepidópteros Mon 810 Resolución SAGPyA 429/98 (16.07.98)

Maíz Novartis - Agrosem

Resistencia a lepidópteros BT-11 Resolución SAGPyA 392/01 (27.07.01)

Maíz Monsanto Tolerancia a glifosato NK603 Resolución SAGPyA 39/04 (13.07.04)

Algodón Monsanto Resistencia a lepidóperos Mon 531

Resolución SAGPyA 428/98 (16.07.98)

Algodón Monsanto Tolerancia a glifosato Mon 1445 Resolución SAGPyA 32/2001 (25.04.01)

Fuente: CONABIA – Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos.



ANEXO 2: ANÁLISIS FODA 4. Aspectos institucionales del SENASA

o Fortalezas:

Personal con experiencia y compromiso con la institución. Procesos técnicos adecuados y acordes con los requisitos de mercado. Adecuados enlaces con las organizaciones internacionales, multilaterales

y con órganos similares de sanidad agropecuaria. Excelencia operacional de los laboratorios. Aproximación del Servicio a las instituciones internacionales del sector. Interés del sector privado en mejorar la condición sanitaria del país.

o Oportunidades:

Dinamismo del mercado internacional, que permite la apertura de

mercados que anteriormente eran poco accesibles. Diversificación del agro y presión por el agregado de valor. Exigencias de los mercados en términos de calidad y, en especial, de

inocuidad de los alimentos. Crecimiento de la presión internacional por la sustitución de

fitosanitarios, por otras prácticas de control de plagas. Espacios comerciales más exigentes que se abren a los países con

sistemas de sanidad de reconocida credibilidad.

o Debilidades:

Cobertura geográfica y organización interior poco adecuada. Falta de una planificación estratégica, imprescindible para los

organismos que actúan en la facilitación del comercio internacional. Ausencia de un sistema de comunicación formal, ágil y confiable. Dispersión de normativas desarrolladas durante los últimos cien años. Dificultades burocráticas. Deficiencias en la oferta de información técnica calificada, como libros y

revistas especializadas en los temas de sanidad agropecuaria. Peso de una cultura organizacional construida sobre los fundamentos del

antiguo paradigma de la sanidad agropecuaria.

o Amenazas:

Dificultades en anticipar las tendencias y los movimientos que redundan en nuevas demandas y requisitos sanitarios.

Dificultad de coordinación institucional y organizacional. Restricciones para la modernización institucional y de los programas.



Dificultades en comunicar una imagen con elevados estándares de calidad, en los mercados y en los órganos similares en el mundo, que pueda generar la necesaria credibilidad a sus servicios.

Resistencia organizacional frente a los cambios necesarios. Apertura comercial en el caso de que el país no mantenga una política

permanente de modernización, capacitación y fortalecimiento técnico e institucional de su sistema sanitario.

Posible pérdida de competitividad de los productos argentinos ante la ausencia de un elevado nivel sanitario, reconocido como tal por el mercado y los entes sanitarios.

5.1 La cuestión de la diferenciación de la calidad: el complejo triguero o Fortalezas:

Argentina tiene trigos de muy buena calidad genética, semejantes a los mejores americanos, canadienses y australianos, aspecto importante para la clasificación.

Se dispone de numerosa información sobre la calidad de las variedades y de la clasificación en Grupos de Calidad de los cultivares actualmente difundidos, que sirve de base a la clasificación, y por otra parte se requirió de años de investigación minuciosa y responsable para llegar a esta categorización.

Existe diversidad agro-ecológica para diferenciar calidades. o Oportunidades: Mundo

Ventaja competitiva de nuestros trigos en Brasil por ser socio en el Mercosur.

Existencia de mercados que pagan más por trigos segregados y de calidad. La clasificación permitiría dar una señal positiva al mercado externo, en

especial Brasil, nuestro principal comprador, y facilitaría diversificar mercados ampliando la demanda a otros países de Medio Oriente y el Sudeste Asiático, minimizando el riesgo de concentrar la demanda en un solo comprador.

Argentina

Aumento en la elaboración de subproductos para la industria alimenticia, con la consecuente mejora en el alimento final.

Posibilidad de oficializar la clasificación de los trigos para que se realice en forma generalizada, como un lineamiento dentro de la política agropecuaria nacional.

o Debilidades:



Argentina exporta un trigo commodity sin diferenciación, no resultando fácil

obtener diferenciales de precio. Las exportaciones argentinas de trigo se dirigen hacia los mercados con

menores recursos y exigencias de calidad. La falta de segregación por calidad en los trigos le quita competitividad a

las harinas. No ha habido éxito en las distintas propuestas del sector público por ofrecer

un sistema de clasificación de trigos en base a su calidad/uso. o Amenazas: Mundo

Demanda mundial cada vez más exigente en términos de calidad y sanidad. El resto de los principales exportadores de trigo (competidores del trigo

argentino) ofrecen trigos segregados con identidad, para diferentes usos. Los trigos de Rusia, Ucrania y Kazajhstán están reemplazando al trigo

argentino en mercados extra-Mercosur. No está garantizado que en un corto plazo los molinos (internos/ externos)

paguen un precio diferencial por un trigo de calidad superior. Argentina

Dependencia de nuestras exportaciones con respecto a Brasil. 5.2 El desafío de construir una institucionalidad: el caso de la miel

o Fortalezas:

Argentina es uno de los primeros exportadores y productores mundiales de miel.

El 83% de nuestras exportaciones se destinan a mercados de alto poder adquisitivo.

Posibilidad de incrementar la producción dada la dotación de recursos y la calidad del producto obtenido de la miel (Características organolépticas óptimas, bajos niveles HMF y acidez y mieles claras).

Posibilidad de incrementar las exportaciones y las de productos con valor agregado dadas las condiciones internas de producción.

Generación de empleo y de divisas extra para los productores (actividad complementaria).

Programas específicos para perfeccionar el producto junto con el INTA y las Universidades.

Creación del Comité Consultor Asesor de Apicultura en el seno de la SAGPyA.

Mejora de precios de exportación por certificación de calidad (con trazabilidad).



Incremento del uso de la miel por parte de distintas industrias Coordinación y trabajo conjunto entre el sector público y privado Importantes ventajas competitivas en los costos de insumos y mano de

obra en términos de dólares.

o Oportunidades: Mundo

Aumento del consumo en países tradicionales y no tradicionales. Cambios de hábitos de consumo hacia productos naturales y sanos.

Demanda de estos productos y asociación de la miel con esta imagen. Apertura de nuevos mercados relacionados con acuerdos internacionales. Demanda de productos diferenciados, orgánicos y de otros productos de la

colmena. Argentina

Zonas aptas aún no explotadas, especialmente para miel orgánica. Desarrollo de nuevos productos premium para exportación. Diferenciación

por origen botánico de la miel de abeja -a granel y/o fraccionada-. Otros productos de la colmena (propóleos, jalea real, polen, cera, apitoxina).

Desarrollo del mercado interno dado el bajo consumo por habitante por falta de hábito y el desconocimiento de las propiedades del producto.

o Debilidades:

Mayoría de producción comercializada a granel. Mercado interno poco desarrollado. Alta dependencia de los vaivenes del mercado internacional y sobretodo de

la UE. Concentración de las exportaciones en pocas empresas. Escaso desarrollo de otros productos de la colmena y de productos con

valor agregado. Problemas sanitarios en las colmenas. Diseminación de enfermedades.

Posible aparición de residuos tóxicos o enfermedades en las abejas por mal uso de las prácticas agrícolas.

o Amenazas: Mundo

Mayores exigencias de calidad y sanidad comercial de los países importadores (vigencia de medidas proteccionistas).

Incremento de las barreras (arancelarias y no arancelarias) al comercio entre bloques y dentro del Mercosur.

Aranceles por dumping para el ingreso de la miel argentina a EE.UU. Levantamiento de la restricción al ingreso de miel de China a la UE.



Argentina

Incremento de las retenciones o de los costos de producción.

5.5 El sistema de sanidad y calidad agroalimentaria en las provincias de Mendoza y San Juan: similitudes y diferencias

Provincia de Mendoza

o Fortalezas:

Incorporación de la temática de calidad en la currícula de las materias de las carreras de grado y la posibilidad de armar una materia optativa.

Continuidad de la política institucional en calidad y sanidad avalada con asignaciones presupuestarias.

Buena receptividad del medio productivo de las acciones públicas. Iniciativa para la implementación de una marca provincial (Productos de

Mendoza). Articulación entre fiscalización y programas sanitarios. Experiencia en el sistema mixto, público- privado, de lucha sanitaria

(por ejemplo: a) aplicación exitosa del Sistema de Mitigación de Riesgo, en poco tiempo, a partir de la claridad en las metas a alcanzar y las tareas necesarias para lograrlo; y b) zona libre de Malargüe, con gran articulación socio- productiva que significó la generación implícita de un sistema de protección).

La autoridad de aplicación de la política sanitaria, el ISCAMEN, cuenta con gran agilidad administrativa para apoyar las decisiones técnicas.

o Oportunidades:

Lograr la acreditación de laboratorios regionales para la realización de análisis de residuos.

Desarrollar una red que atienda a los productores pequeños y medianos en temáticas de calidad.

Aparición sistemática y cada vez con mayor fuerza de la temática de calidad en los Foros sectoriales.

Presencia de un momento del ciclo económico en donde se observa incorporación tecnológica, aprovechable para vincular con la adopción de modelos de gestión de calidad.

o Debilidades:

Desde el punto de vista comercial, las acciones sanitarias vienen demoradas con respecto a las exigencias.

Desfasaje entre la extensión de oferta tecnológica y la demanda de productos con y de calidad.



Déficit de recursos humanos para generalizar la adopción de sistemas de calidad. El Estado no puede retener a sus técnicos por competencia con las empresas.

Deficiencias de infraestructura de movilidad para el control de los programas sanitarios.

No hay laboratorios acreditados de análisis de residuos (las muestras deben ir a Río Negro) lo cual incrementa los costos de producción.

Falta de articulación regional entre los organismos de las distintas provincias responsables de RNPA.

Los auditores de las certificadoras, no siempre son calificados en los procesos específicos que deben evaluar.

Por falta de información adecuada, aparece una creencia por parte del sector de los pequeños y medianos productores, de que la implementación y certificación de sistemas de gestión de calidad, es inaccesible por sus dificultades y costos, sin tener en cuenta en este último caso el concepto de inversión.

Dificultades de las pequeñas y medianas empresas para conseguir financiamiento por pequeños montos, para solventar las inversiones que implica la implementación de sistemas de calidad.

En el sector PyME hay falta de vínculos entre productores y empresarios de los siguientes eslabones de la cadena de valor.

Falta de conciencia del sector privado, respecto a que están produciendo alimentos.

Falta de representatividad y de transmisión a las bases, por parte de los miembros consultivos de las distintas instituciones.

o Amenazas:

Deficiencias en los controles: de cargas para exportación (SENASA), de productos procesados, que atentan contra la credibilidad del sistema.

La normativa vigente permite obtener certificados de origen en puerto o fronteras, con lo cual muchos productos de otras procedencias salen como si fueran mendocinos.

Asimetrías entre las provincias de la Región, en cuanto al funcionamiento y compromiso con los programas sanitarios.

Los tratamientos cuarentenarios limitan el ingreso a nichos de mercado externo muy rentables (por ejemplo, envíos de carozo por avión pre- navideños).

Provincia de San Juan

o Fortalezas:

Los exportadores están agrupados en la Cámara de Comercio Exterior y comprometidos con la problemática de sanidad y calidad.



Las autoridades de la Cámara están muy informadas y vinculadas a escala nacional e internacional. Responden a sus asociados a la par de las exigencias de los mercados externos.

La ejecución del PROCEM por fuera de las estructuras gubernamentales otorga la agilidad necesaria para librar una lucha biológica. Cambio de imagen con la aparición de SGS.

El financiamiento mediante aranceles y cánones contributivos, aseguran financiamiento para la ejecución de los programas sanitarios.

Las autoridades políticas provinciales se plantean como objetivo de su gestión defender el capital fitosanitario, a fin de posicionar a sus sectores productivos con una ventaja comparativa.

Se están realizando acciones articuladas con otras provincias de la región (por ejemplo coordinación con Mendoza para la implementación de la Ley de Agroquímicos).

Las exportaciones marítimas (cebolla, uva, ajo) salen principalmente del Puerto de San Antonio que cuenta con certificación de calidad.

o Oportunidades:

No es posible combatir plagas sin un trabajo coordinado regionalmente. Al respecto aparece como una gran ocasión la reciente iniciativa de “Regionalización Nuevo Cuyo” para los programas sanitarios, dentro del marco del Programa Nacional con financiamiento del BID.

Aprovechar la experiencia de trabajo articulado entre sector público y privado lo cual permite superar restricciones. (Por ejemplo la demostración de inexistencia de globadera en ajo con activa participación de los productores).

o Debilidades:

Restricciones cuarentenarias (por Mosca de los Frutos) que implican mayores costos y pérdida o no-acceso a mercados.

Falta de agilidad en los controles del SENASA, implica esperas y eventuales pérdidas de primeras ventas con mayores precios.

Anarquía en el control varietal y sanitario del material de propagación (semillas, plantas y plantines).

Burocracia en la habilitación de galpones que implica que los productores chicos trabajen en galpones sin habilitar.

Falta de continuidad en el pasado de los programas sanitarios por falta de financiamiento.

Falta de evaluación técnica acerca la efectiva articulación entre los distintos componentes del Programa de Erradicación de la Mosca de los Frutos, ejecutado por diferentes empresas y organismos.

Cuestionamiento acerca de la veracidad de las estadísticas disponibles. Falta de control en frontera.

Falta de RRHH idóneos en materia de calidad. Esto aparece como un reclamo generalizado (sector público, privado, certificadoras).



Escasez de profesionales de Ciencias Agronómicas (reciente instalación de una carrera de grado en la provincia).

Falta de socialización de la capacitación en temáticas de sistemas de calidad y producción orgánica (conocimiento en pocas manos).

Falta de laboratorios acreditados en análisis de residuos químicos. Dudas por parte de los consumidores, acerca de la inocuidad de las frutas y

hortalizas comercializadas en los mercados locales, dado que no son sometidas a análisis de residuos químicos (tanto sobre las que se producen en las provincias, como de aquellas que ingresan y que sólo son sometidas a tratamientos cuarentenarios).

Falta de coordinación con los programas nacionales. Imposibilidad de contrataciones del Estado implica deterioro de los equipos

técnicos y ejecución de nuevos programas. o Amenazas:

De no instrumentarse una política de fiscalización y control del material de propagación, existen grandes riesgos de aparición de nuevas plagas y enfermedades (por ejemplo, ingreso de material clandestino de Chile determinó la aparición del virus sharka).

Falta de capacidad institucional (público- privada) para homologar normativas de calidad internacionales a las condiciones argentinas.

Negociaciones bilaterales que no priorizan los temas sanitarios.

el sistema institucional de sanidad y calidad...

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