El sistema español de El sistema español de protección por protección por

desempleo a nivel desempleo a nivel contributivocontributivo

Por Alejandro Guerrero RodríguezPor Alejandro Guerrero RodríguezEstado de Bienestar (Prof. I. Criado Grande)Estado de Bienestar (Prof. I. Criado Grande)

El sistema español de El sistema español de protección por desempleo a protección por desempleo a

nivel contributivonivel contributivo Introducción generalIntroducción general

Trasfondo histórico-económicoTrasfondo histórico-económico

Trayectoria legislativaTrayectoria legislativa

Estructura y funcionamiento internoEstructura y funcionamiento interno

Panorama estadístico actualPanorama estadístico actual

Opiniones subjetivas sobre el sistemaOpiniones subjetivas sobre el sistema

Observaciones finalesObservaciones finales

Introducción generalIntroducción general

Introducción generalIntroducción general Los sistemas públicos de Seguridad Social se consideran uno de Los sistemas públicos de Seguridad Social se consideran uno de

los grandes avances logrados por el los grandes avances logrados por el modelo europeo de EdBmodelo europeo de EdB en en el pasado siglo. el pasado siglo.

EspañaEspaña, aunque más tarde y con menor intensidad que la media , aunque más tarde y con menor intensidad que la media comunitaria, se ha adscrito también al modelo europeo.comunitaria, se ha adscrito también al modelo europeo.

La protección por riesgo de desempleoLa protección por riesgo de desempleo es uno de los pilares es uno de los pilares históricos de este modelo social.históricos de este modelo social.

Este tipo de protección tiene una Este tipo de protección tiene una función dualfunción dual: su función : su función político-ideológica y su función como mecanismo de regulación del político-ideológica y su función como mecanismo de regulación del ordenamiento económico vigente.ordenamiento económico vigente.

Introducción generalIntroducción general Las políticas públicas con respecto al empleo pueden ser Las políticas públicas con respecto al empleo pueden ser activasactivas

(fomento del empleo) o (fomento del empleo) o pasivaspasivas (protección ante el desempleo). (protección ante el desempleo).

El sistema español de protección por desempleo tiene El sistema español de protección por desempleo tiene tres tres vertientesvertientes::- Prestaciones contributivas Prestaciones contributivas - Prestaciones asistenciales (no contributivas)Prestaciones asistenciales (no contributivas)- Prestaciones asistenciales agrariasPrestaciones asistenciales agrarias

El El nivel contributivonivel contributivo representa el grueso de los beneficiarios representa el grueso de los beneficiarios totales, es decir, quienes han perdido su empleo y han cotizado al totales, es decir, quienes han perdido su empleo y han cotizado al sistema de Seguridad Social un determinado período de tiempo de sistema de Seguridad Social un determinado período de tiempo de trabajo como mínimo. Estas prestaciones se rigen por principios trabajo como mínimo. Estas prestaciones se rigen por principios actuariales: la cuantía de la prestación guarda una determinada actuariales: la cuantía de la prestación guarda una determinada relación con el salario anterior.relación con el salario anterior.

Existen Existen debates académicos y políticosdebates académicos y políticos con respecto a la eficiencia con respecto a la eficiencia de este sistema en el cumplimiento de su función social.de este sistema en el cumplimiento de su función social.

Trasfondo histórico-Trasfondo histórico-económicoeconómico

Trasfondo histórico-Trasfondo histórico-económicoeconómico

La evolución particular del sistema español de protección por La evolución particular del sistema español de protección por desempleo tiene que ver con ciertas características de la desempleo tiene que ver con ciertas características de la historia historia económica de este paíseconómica de este país, que lo distinguen notablemente del , que lo distinguen notablemente del resto de las economías nacionales europeas. resto de las economías nacionales europeas.

En 1977, año en que se instaura un régimen constitucional En 1977, año en que se instaura un régimen constitucional luego luego de 40 años de dictadurade 40 años de dictadura, España estaba bastante aislada del , España estaba bastante aislada del contexto internacional y sus habitantes disfrutaban de un muy contexto internacional y sus habitantes disfrutaban de un muy reducido nivel de protección social.reducido nivel de protección social.

Hubo entonces profundos Hubo entonces profundos cambios institucionalescambios institucionales dirigidos dirigidos hacia la integración y convergencia con la Unión Europea, que hacia la integración y convergencia con la Unión Europea, que incluyen la liberalización y apertura económica, así como un incluyen la liberalización y apertura económica, así como un aumento drástico en el gasto social del gobierno y el consecuente aumento drástico en el gasto social del gobierno y el consecuente déficit público.déficit público.

Trasfondo histórico-Trasfondo histórico-económicoeconómico

Se logra la membresía europea en 1986, aunque el todavía alto Se logra la membresía europea en 1986, aunque el todavía alto desempleo, la mayor inflación comparada con los socios europeos desempleo, la mayor inflación comparada con los socios europeos y el elevado déficit por cuenta corriente demostraban el y el elevado déficit por cuenta corriente demostraban el largo largo camino a recorrer hacia la deseada convergencia.camino a recorrer hacia la deseada convergencia.

Desde 1982 hasta recientemente, la tasa de paro en España no Desde 1982 hasta recientemente, la tasa de paro en España no bajó del 15%, llegando al récord histórico del 24% en 1994. La bajó del 15%, llegando al récord histórico del 24% en 1994. La baja tasa de empleobaja tasa de empleo es la característica más relevante de la es la característica más relevante de la economía española de finales del siglo XX. economía española de finales del siglo XX.

La La expansión económicaexpansión económica de principios de siglo XXI se de principios de siglo XXI se desacelera y se ha estabilizado alrededor del 2% de crecimiento desacelera y se ha estabilizado alrededor del 2% de crecimiento anual en los últimos años.anual en los últimos años.

Trayectoria legislativaTrayectoria legislativa

Trayectoria legislativaTrayectoria legislativa En la En la Constitución de 1978Constitución de 1978 dice: “Los poderes públicos promoverán las condiciones dice: “Los poderes públicos promoverán las condiciones

favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleopolítica orientada al pleno empleo”; ”; además, “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social además, “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleoespecialmente en caso de desempleo”, ”, artículos 40 y 41, respectivamente.artículos 40 y 41, respectivamente.

Con la Con la Ley Básica de Empleo de 1980Ley Básica de Empleo de 1980, la protección por desempleo se configura , la protección por desempleo se configura como un sistema con entidad propia e independiente del sistema general de la como un sistema con entidad propia e independiente del sistema general de la seguridad social.seguridad social.

Sobre la Sobre la financiación del sistema de protección por desempleofinanciación del sistema de protección por desempleo, , la Ley la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, estableció una financiación conjunta y general, sin diferenciar entre los dos niveles estableció una financiación conjunta y general, sin diferenciar entre los dos niveles de protección, a través de cotizaciones de empresarios y trabajadores y de la de protección, a través de cotizaciones de empresarios y trabajadores y de la aportación del Estado, a la vez que se determinó que la aportación correspondiente aportación del Estado, a la vez que se determinó que la aportación correspondiente al Estado se aprobaría cada año en la correspondiente Ley de Presupuestos al Estado se aprobaría cada año en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.Generales del Estado.

Las reformas de 1984 y 1989 Las reformas de 1984 y 1989 amplían los niveles de protecciónamplían los niveles de protección, facilitando , facilitando especialmente el acceso a las prestaciones asistenciales.especialmente el acceso a las prestaciones asistenciales.

Trayectoria legislativaTrayectoria legislativa Sin embargo, desde 1990, se han venido formulando legislaciones Sin embargo, desde 1990, se han venido formulando legislaciones

restrictivas dirigidas hacia la restrictivas dirigidas hacia la reducción del gasto públicoreducción del gasto público en desempleo. en desempleo. Las reformas de 1992 y 1993 limitan el acceso y permanencia en el Las reformas de 1992 y 1993 limitan el acceso y permanencia en el sistema, trasvasan un importante número de perceptores de prestaciones sistema, trasvasan un importante número de perceptores de prestaciones contributivas a asistenciales y reducen la cuantía de ambos tipos de contributivas a asistenciales y reducen la cuantía de ambos tipos de prestaciones.prestaciones.

La ley 45/2002, del 12 de diciembre, pretendió reformar sustancialmente La ley 45/2002, del 12 de diciembre, pretendió reformar sustancialmente el contenido de un cuestionado y discutido Real Decreto 5/2002, el contenido de un cuestionado y discutido Real Decreto 5/2002, introduciendo importantes modificaciones en el régimen jurídico de los introduciendo importantes modificaciones en el régimen jurídico de los salarios de tramitación y de la prestación de desempleo, suscitando una salarios de tramitación y de la prestación de desempleo, suscitando una fuerte respuesta sindicalfuerte respuesta sindical..

Esta controversia desembocó en la Esta controversia desembocó en la derogación parcial de la leyderogación parcial de la ley, por , por medio del RDL 5/2006 llamado “Para la mejora del crecimiento y del medio del RDL 5/2006 llamado “Para la mejora del crecimiento y del empleo”, evitando jurídicamente una excesiva reducción en gasto público empleo”, evitando jurídicamente una excesiva reducción en gasto público por paro.por paro.

Estructura y Estructura y funcionamiento funcionamiento

internointerno

Estructura y funcionamiento Estructura y funcionamiento internointerno

Los Los requisitos legales básicosrequisitos legales básicos para acceder a las prestaciones son: para acceder a las prestaciones son: estar afiliado a la Seguridad Social, tener 360 días de trabajo cotizados estar afiliado a la Seguridad Social, tener 360 días de trabajo cotizados como mínimo y estar en situación legal de desempleo.como mínimo y estar en situación legal de desempleo.

Se define una “Se define una “situación legal de desempleosituación legal de desempleo” como cualquier extinción ” como cualquier extinción o suspensión de la relación laboral o administrativa, o la reducción de la o suspensión de la relación laboral o administrativa, o la reducción de la jornada que sea causada por: acciones estatales de regulación de empleo; jornada que sea causada por: acciones estatales de regulación de empleo; muerte, jubilación o incapacidad del empresario individual; despido con muerte, jubilación o incapacidad del empresario individual; despido con causas objetivas; expiración del tiempo convenido o finalización de la obra causas objetivas; expiración del tiempo convenido o finalización de la obra o servicio contratado.o servicio contratado.

La La cuantíacuantía de las prestaciones de las prestaciones es determinada en función de la base es determinada en función de la base reguladora que tenga el trabajador, y llega a un promedio de 447€ reguladora que tenga el trabajador, y llega a un promedio de 447€ mensuales para el año 2006 y 466€ para el 2007.mensuales para el año 2006 y 466€ para el 2007.

La La duraciónduración de las prestaciones se calcula en función del período de de las prestaciones se calcula en función del período de tiempo de trabajo cotizado a la Seguridad Social, alcanzando el máximo de tiempo de trabajo cotizado a la Seguridad Social, alcanzando el máximo de 24 meses de prestaciones por 2.160 días cotizados.24 meses de prestaciones por 2.160 días cotizados.

Estructura y funcionamiento Estructura y funcionamiento internointerno

El El proceso burocráticoproceso burocrático consiste en acudir a una cita en las oficinas del consiste en acudir a una cita en las oficinas del Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE, antiguo INEM) con copias de los Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE, antiguo INEM) con copias de los documentos pertinentes e inscribirse como demandante de empleo, y documentos pertinentes e inscribirse como demandante de empleo, y luego firmar el Compromiso de Actividad. Entonces, el SPEE se encarga de luego firmar el Compromiso de Actividad. Entonces, el SPEE se encarga de denegar la solicitud o aceptarla.denegar la solicitud o aceptarla.

Motivos de Motivos de extinción del derechoextinción del derecho incluyen el fraude, la no aceptación del incluyen el fraude, la no aceptación del empleo ofrecido por el SPEE, encarcelamiento y emigración hacia el empleo ofrecido por el SPEE, encarcelamiento y emigración hacia el exterior en busca de empleo.exterior en busca de empleo.

Este sistema de protección se configura como un modelo de reparto, por lo Este sistema de protección se configura como un modelo de reparto, por lo cual su cual su financiaciónfinanciación corresponde a los tres agentes integrantes del corresponde a los tres agentes integrantes del mercado laboral. mercado laboral.

- Fuerza laboral asalariada - Fuerza laboral asalariada - Clase propietaria o empresarial - Clase propietaria o empresarial - Gobierno (abono por el INEM del equivalente a 100% de la - Gobierno (abono por el INEM del equivalente a 100% de la

aportación aportación empresarial y del 35% de la cuota del trabajador)empresarial y del 35% de la cuota del trabajador)

Estructura y funcionamiento Estructura y funcionamiento internointerno

Las Las cantidades exactascantidades exactas de las aportaciones del mercado laboral varían de las aportaciones del mercado laboral varían con el tipo de contrato, tiempo de la jornada y el promedio del salario con el tipo de contrato, tiempo de la jornada y el promedio del salario mensual.mensual.

Como medida reciente para controlar el gasto público, las fuentes de Como medida reciente para controlar el gasto público, las fuentes de ingresos de ambos niveles se han bifurcado cada vez más, ingresos de ambos niveles se han bifurcado cada vez más, limitando limitando progresivamente los fondos del nivel contributivo a las progresivamente los fondos del nivel contributivo a las cotizaciones a la Seguridad Socialcotizaciones a la Seguridad Social y reservando el fondo general, o y reservando el fondo general, o sea, los recaudos estatales impositivos, para financiar el nivel no-sea, los recaudos estatales impositivos, para financiar el nivel no-contributivo o asistencialcontributivo o asistencial..

Desde el año 1998, existe un Desde el año 1998, existe un superávit en el presupuestosuperávit en el presupuesto del sistema del sistema que se deriva principalmente de recortes y medidas restrictivas que se deriva principalmente de recortes y medidas restrictivas implementadas por vía legislativa.implementadas por vía legislativa.

La idea de La idea de contributividadcontributividad es supuestamente fomentada por esta es supuestamente fomentada por esta estructura financiera, ya que la carga no recae exclusivamente sobre un estructura financiera, ya que la carga no recae exclusivamente sobre un sector del mercado laboral ni el Estado, sino que tanto la carga como los sector del mercado laboral ni el Estado, sino que tanto la carga como los beneficios son compartidos y repartidos entre los tres protagonistas del beneficios son compartidos y repartidos entre los tres protagonistas del sistema (Estado, Capital y Trabajo).sistema (Estado, Capital y Trabajo).

Panorama estadístico Panorama estadístico actualactual

Panorama estadístico actualPanorama estadístico actual El El nivel actual de paronivel actual de paro en España es de un 8,47% en España es de un 8,47%, comparado , comparado

con el 8,3% registrado en el cuarto trimestre de 2006. Al final de con el 8,3% registrado en el cuarto trimestre de 2006. Al final de marzo, el número total de desocupados era de 1.856.100, 45.500 marzo, el número total de desocupados era de 1.856.100, 45.500 más que en diciembre, pero también 79.700 menos que 12 meses más que en diciembre, pero también 79.700 menos que 12 meses antes. antes.

El número de El número de nuevas solicitudesnuevas solicitudes de prestaciones a nivel de prestaciones a nivel nacional registradas en el mes de febrero de 2007 ascendió a nacional registradas en el mes de febrero de 2007 ascendió a unos 320,005; lo que representa un 4.9 % más que el mismo mes unos 320,005; lo que representa un 4.9 % más que el mismo mes del año anterior. del año anterior.

A la inversa, las A la inversa, las altas tramitadasaltas tramitadas (aprobación de solicitudes) han (aprobación de solicitudes) han sido 312,883; lo que supone una disminución del 7.7 % sobre el sido 312,883; lo que supone una disminución del 7.7 % sobre el mes de febrero de 2006. mes de febrero de 2006.

Panorama estadístico actualPanorama estadístico actual Un 40% de los parados registrados en las oficinas del INEM Un 40% de los parados registrados en las oficinas del INEM no no

perciben prestaciones por desempleoperciben prestaciones por desempleo de ningún tipo. de ningún tipo.

En totalEn total, los beneficiarios de la protección por desempleo a , los beneficiarios de la protección por desempleo a finales de febrero 2007 fueron 1,422,225; con un incremento finales de febrero 2007 fueron 1,422,225; con un incremento porcentual de 2.5 respecto al mismo mes del año anterior. De este porcentual de 2.5 respecto al mismo mes del año anterior. De este total, casi ¾ partes reciben prestaciones de nivel contributivo.total, casi ¾ partes reciben prestaciones de nivel contributivo.

A pesar de tener la A pesar de tener la tasa de paro más alta de la UEtasa de paro más alta de la UE, España es , España es el tercer país que menos proporción del PIB dedica a las políticas el tercer país que menos proporción del PIB dedica a las políticas activas y sólo el séptimo país de la UE que mayor proporción del activas y sólo el séptimo país de la UE que mayor proporción del PIB dedica a políticas pasivas.PIB dedica a políticas pasivas.

Opiniones subjetivas Opiniones subjetivas sobre el sistemasobre el sistema

Opiniones subjetivas sobre el Opiniones subjetivas sobre el sistemasistema

Los debates académicos e ideológicos sobre el funcionamiento del sistema Los debates académicos e ideológicos sobre el funcionamiento del sistema de protección por desempleo comprenden una de protección por desempleo comprenden una amalgama de variadas y amalgama de variadas y diversas posicionesdiversas posiciones, con diferentes enfoques y prioridades. , con diferentes enfoques y prioridades.

Desde el bando más apasionado de la óptica neoliberal, se propone la Desde el bando más apasionado de la óptica neoliberal, se propone la eliminación del sistema contributivo público y la mercantilización eliminación del sistema contributivo público y la mercantilización de la Seguridad Socialde la Seguridad Social como solución al “problema” de la deuda pública, como solución al “problema” de la deuda pública, lo cual implicaría la privatización del seguro por desempleo, eliminando su lo cual implicaría la privatización del seguro por desempleo, eliminando su obligatoriedad y universalidad, y sujetando las prestaciones por desempleo obligatoriedad y universalidad, y sujetando las prestaciones por desempleo a las fluctuaciones del mercado de las aseguradoras.a las fluctuaciones del mercado de las aseguradoras.

A favor del sistema actual, se plantea que éste influye positivamente en A favor del sistema actual, se plantea que éste influye positivamente en una óptima asignación de recursos a nivel macroeconómico, dotando a la una óptima asignación de recursos a nivel macroeconómico, dotando a la demanda interna de demanda interna de estabilidad en el largo plazoestabilidad en el largo plazo al limitar el riesgo de al limitar el riesgo de los ciudadanos a la hora de adoptar múltiples decisiones.los ciudadanos a la hora de adoptar múltiples decisiones.

Opiniones subjetivas sobre el Opiniones subjetivas sobre el sistemasistema

Es importante reconocer la efectividad de este sistema para Es importante reconocer la efectividad de este sistema para reducir la reducir la incertidumbreincertidumbre durante toda la vida del ciudadano permite potenciar el durante toda la vida del ciudadano permite potenciar el crecimiento económico al adoptar decisiones sin presiones añadidas. A la crecimiento económico al adoptar decisiones sin presiones añadidas. A la vez, este tipo de sistema limita los costes sociales generados por una vez, este tipo de sistema limita los costes sociales generados por una desequilibrada distribución de rentadesequilibrada distribución de renta..

El presupuesto actual del sistema estatal de protección por riesgo de El presupuesto actual del sistema estatal de protección por riesgo de desempleo presenta un desempleo presenta un superávit financierosuperávit financiero que contradice las teorías que contradice las teorías de que el sistema esté destinado, desde la perspectiva económica, a la de que el sistema esté destinado, desde la perspectiva económica, a la quiebra y que el modelo de capitalización individual, administrado por el quiebra y que el modelo de capitalización individual, administrado por el sector privado, pueda ser superior al sistema de reparto vigente. sector privado, pueda ser superior al sistema de reparto vigente.

Dada la tasa actual de cobertura a los parados registrados (40%), es Dada la tasa actual de cobertura a los parados registrados (40%), es un un error decir que la protección por desempleo en España sea error decir que la protección por desempleo en España sea altamente generosaaltamente generosa y que se haya convertido en desincentivadora de la y que se haya convertido en desincentivadora de la búsqueda activa por parte de los parados, y menos de manera tan búsqueda activa por parte de los parados, y menos de manera tan impactante como para explicar la existencia de una tasa de paro tan impactante como para explicar la existencia de una tasa de paro tan elevada.elevada.

Observaciones finalesObservaciones finales

Observaciones finalesObservaciones finales El criterio seguido en la formulación de la política pública sobre protección El criterio seguido en la formulación de la política pública sobre protección

por desempleo ha consistido básicamente en la llamada “austeridad fiscal” por desempleo ha consistido básicamente en la llamada “austeridad fiscal” o o restricción progresiva de los beneficiosrestricción progresiva de los beneficios. Este patrón ha sido más . Este patrón ha sido más notable en el nivel contributivo del sistema.notable en el nivel contributivo del sistema.

Las Las adaptacionesadaptaciones que tendrían que aplicarse al sistema español de que tendrían que aplicarse al sistema español de protección por desempleo, institucionalizado en el SPEE, deberán tomar en protección por desempleo, institucionalizado en el SPEE, deberán tomar en cuenta: los cambios en los patrones de comportamiento de los ciclos de cuenta: los cambios en los patrones de comportamiento de los ciclos de expansión y recesión macroeconómica, nuevos adelantos en el desarrollo expansión y recesión macroeconómica, nuevos adelantos en el desarrollo de las fuerzas productivas, la crisis energética, los problemas acarreados de las fuerzas productivas, la crisis energética, los problemas acarreados por el cambio climático y el proceso de construcción europea e integración por el cambio climático y el proceso de construcción europea e integración supranacional. supranacional.

Especialmente a considerar están los fenómenos de Especialmente a considerar están los fenómenos de cambio aceleradocambio acelerado en en el perfil sociológico de la fuerza laboral y la composición demográfica de la el perfil sociológico de la fuerza laboral y la composición demográfica de la sociedad civil española (inmigración masiva).sociedad civil española (inmigración masiva).

Resulta Resulta necesaria una coordinación recíproca entre necesaria una coordinación recíproca entre políticas pasivaspolíticas pasivas de de protección ante el desempleo y protección ante el desempleo y políticas activaspolíticas activas de fomento del empleo. de fomento del empleo.