el sector pesca en el perÚ
TRANSCRIPT
C A R L O S E . P A R E D E S , P H . D .
EL SECTOR PESCA EN EL PERÚ
Introducción
2
►El Perú goza de una extraordinaria riqueza hidrobiológica. Somos la
segunda potencia pesquera a nivel mundial y nuestra pesquería de
anchoveta es la más grande del planeta.
►Este recurso renovable debe preservarse y su explotación debería generar
una renta considerable. Explotación sostenible y eficiente del recurso.
►En el pasado no gestionamos adeduademente el recurso común. No
supimos preservar muchas especies, ni maximizamos su renta.
►Relevancia de “La Tragedia de los Comunes.” (Hardin, 1968) La
maximización individual de beneficios lleva a depredar el recurso común.
Solución: asignar derechos de propiedad.
►En el caso de las pesquerías, los “derechos de propiedad” se introdujeron a
través de cuotas individuales de pesca (ITQs). Tendencia mundial creciente
desde los años 70s.
Introducción
3
►Vamos a analizar sus consecuencias en términos de eficiencia y
sostenibilidad. También analizaremos la problemática de los derechos de
pesca, que tiene que ver con un tema de equidad.
►Finalmente, revisaremos brevemente el tema de la institucionalidad y la
normativa, para sugerir modificaciones que pueden contribuir al
perfeccionamiento del sistema.
►En la medida que los derechos de propiedad estén bien definidos y existan
instituciones adecuadas, el sistema debería producir eficiencia y
sostenibilidad. (Maximización de largo plazo en vez de corto plazo.)
►En el Perú se introdujeron cuotas indivuales de pesca en la pesquería de
anchoveta en el año 2008 (Dec. Leg. No 1084). Esta es la reforma más
importante del sector de los últimos 40 años.
La situación pre reforma (hasta 2008)
4
Límite global de
Captura
Sostenibilidad de la
biomasa
Imposibilidad de
pescar durante
vedas extensas
Incentivos
limitados para
Sub-Reportar
Sueldo de
tripulación en
función a descargas
Sin embargo, No asignación de
derechos de propiedad
“Carrera Olímpica”
Sobredimensionamiento
de la industria
Reducción de renta /
Ineficiencia Pocos días de pesca
Harina: menor calidad
Trabajo inestable
Mejor
calidad del
recurso
Uso
eficiente de
flota
Mayor # de
días de
pesca
+ Rentabilidad - Congestión + Prime
Asigna derechos de
propiedad a armadores
Fin de
“Carrera Olímpica”
Precio de recurso
Incentivos para sub reportar
desembarques y descartar juveniles
Afecta sostenibilidad de recurso
Sin embargo
Límite Máximo de
Captura por
Embarcación
Debilidad institucional
Regulación inadecuada
Control y sanciones def.
Corrupción
Otros Problemas Pendientes
La Reforma del año 2008
5
6
Efectos de la Reforma:
Ganancias de eficiencia
7
La asignación de derechos de propiedad produjo una serie de beneficios: (i) disminuyó el
sobredimensionamiento y los sobrecostos que éste causaba; (ii) redujo la “carrera olímpica”, y (iii)
llevó a una mejora en la calidad de la anchoveta desembarcada y la harina producida; todo lo cual
incrementó la rentabilidad.
Ganancias de eficiencia
0
50
100
150
200
250
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolución de los Días de Pesca de Anchoveta, 2000- 2011
Fuente: IMARPE
Comparativo de producción de harina de pescado según calidad
TM % TM % TM %
Super Prime 79,034 6% 185,274 14% 100,030 12% 134%
Prime 444,049 32% 645,921 48% 389,629 48% 45%
Tradiciona (FAQ) 819,308 59% 517,265 38% 297,777 37% -37%
Residual 44,654 3% 9,620 1% 28,311 3% -78%
Total 1,387,045 100% 1,358,080 100% 815,747 100% -2%
Fuente: PRODUCE
Tipo de Harina2006 2009 2010 Variación*
2006 - 2009
* La comparación se realiza con respecto al 2009 debido a que el 2010 fue un año atípico de muy poca pesca.
600
800
1000
1200
1400
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolución del N de Embarcaciones Activas, 1992-2011
Fuente: PRODUCE
8
Se había estimado que una reducción en el
tamaño de la flota a la mitad y en el número
de plantas a la mitad, duplicaría las
utilidades del sector.
El incremento en las utilidades del sector se
estimó en 50% durante el primer año de la
reforma.
Aumento en la Rentabilidad del Sector
↑Calidad de
Pescado
↑Harina Prime
↓Costos Fijos
Ganancias de eficiencia
La eliminación de la carrera olímpica
permitió incrementar la eficiencia del sector
y reducir el desperdicio millonario de
recursos que se venía registrando.
El consecuente aumento en las utilidades
del sector es un reflejo de la reducción en el
costo fijo de la flota y de la posibilidad de
fabricar más harina prime, debido al
aumento en la calidad de los
desembarques.
9
Efectos de la Reforma:
Incentivos perversos y sostenibilidad
10
El nuevo régimen, aunado a un régimen sancionador contraproducente e ineficaz,
incrementó incentivos para:
• sub reportar los desembarques (puedo seguir pescando y accediendo a una renta
significativa)
• descartar juveniles en el mar (evito multas, decomisos y sanciones en términos de
cuota futura)
Pero la reforma no vino acompañada por un fortalecimiento de los mecanismos de
seguimiento, vigilancia y control de la pesca, ni por un sistema de sanciones efectivo.
Los resultados del estudio econométrico presentan indicios de que el sub reporte se
habría incrementado y que éste podría haber bordeado el 10% del volumen de
desembarque declarado por algunos segmentos de la flota industrial.
Evidencia sobre la distribución temporal de los desembarques de juveniles e
información recabada a través de entrevistas apunta a que el descarte de juveniles en
el mar se ha incrementado.
Este cambio en el comportamiento responde a una estructura de incentivos perversa y
a una debilidad institucional (sistemas de vigilancia, control y sanción deificentes) que
no lleva a que el nuevo régimen genere todos los resultados deseados.
Incentivos perversos y sostenibilidad
►Pero el sub reporte por parte de la flota industrial no es el único problema que pone en
peligro la sostenibilidad En la pesquería de anchoveta coexisten o se superponen
diferentes regímenes de ordenamiento pesquero, con las consecuentes distorsiones
que esto genera.
►Hasta hace poco existían dos regímenes, uno para la pesca industrial y otro para la
pesca artesanal. Mientras que a los industriales se les prohibía pescar para CHD, a los
artesanales se les prohibía pescar para CHI. Pero el diferencial de precios pagado por
las plantas de CHI y CHD, llevó a un creciente desvío de la captura artesanal y de
menor escala al CHI.
►Mientras que los industriales pagan un derecho de pesca, los artesanales y de menor
escala no pagan derecho alguno. Los primeros están sujetos a una cuota global de
captura, se les han asignado cuotas individuales de pesca, y deben respetar vedas
para la reproducción del recurso. En cambio, los segundos no están sujetos a una
cuota global y hasta hace poco no tenían que respetar veda alguna.
►Aunque el problema del desvío de la pesca artesanal y de menor escala a la actividad
de CHI todavía debe cuantificarse, es probable que en términos de volumen sea mayor
que el del subreporte de la flota industrial.
Incentivos perversos y sostenibilidad
11
12
Efectos de la Reforma:
Equidad: Renta del recurso y derechos de pesca
13
Los recursos hidrobiológicos son recursos de la nación, son de todos los peruanos.
El dueño del recurso cobra al usuario del mismo una renta por el usufructo del
mismo. La renta proporcional a la productividad del recurso.
13
Equidad: Renta del recurso y derechos de pesca
14
La renta del recurso ya no se disipa en el mar producto de la carrera olímpica y los
sobrecostos que ésta implicaba.
Si en el 2011 el volumen de captura y el precio de la harina hubiesen permanecido
en los niveles del 2006, el sólo efecto de la reforma habría incrementado las
utilidades de la flota en casi siete veces. ¿Cuánto de esto representaba renta?
En base a la tecnología, los costos prevalecientes en el sector, y los precios
internacionales de la harina y aceite de pescado del 2011 (US$ 1,350 y US$ 1,600,
respectivamente) se estimó que la renta del recurso transferida al sector privado
ascendía a US$ 182.09 por TM de anchoveta. (Este estimado es menor al de
transacciones registradas por alquiler de TM de cuota en dicho año).
En ese año, sin embargo, los derechos de pesca pagados sólo ascendieron a US$
3.38/TM, y si se computa los aportes al FONCOPES y a la CBSSP, los privados
pagaron US$ 5.64/TM (es decir, 3.1% de la renta transferida).
Este monto de derechos de pesca es bajo, bajo en relación a la renta transferida y a
lo que se paga en otras pesquerías del mundo. (¿Qué hubiese pasado con el
derecho de pesca si la cuota se hubiese subastado?)
14
Equidad: Renta del recurso y derechos de pesca
15
Efectos de la Reforma:
Eficiencia, equidad y sostenibilidad
16
La reforma ha tenido aspectos positivos y otros negativos. Sin embargo, el balance
es positivo.
La intoducción de cuotas individuales de pesca ha permitido que la renta del recurso
ya no se disipe en el mar (producto de la carrera olímpica y sobrecostos). Ha
incrementado significativamente las utilidades y los impuestos.
Ahora podemos coversar de cómo debe divirse esta renta (equidad), porque el
nuevo sistema permite que ya no la desperdiciemos. Esto es, sin dudas, positivo.
Y no sólo debemos hablar de derechos de pesca, sino del destino de los mismos. La
administración y el desarrollo de nuestras pesquerías requiere de mayores recursos
y estos deben venir de los derechos de pesca, no del resto de la sociedad.
El área más problemática está en los incetivos perversos que vulneran la
sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos.
Para enfrentar este problema se requiere de instiruciones más fuertes y de
modificaciones a normas que bajo el actual régimen exacerban conductas que
quieren erradicarse.
16
Balance: Eficiencia, equidad y sostenibilidad
17
Una mirada a la experiencia chilena:
¿Qué aprendemos?
La experiencia chilena con las cuotas individuales de pesca
Cuotas de Pesca en Chile: Historia reciente y lecciones para el Perú Hugo Salgado, Ph.D. Universidad de Concepción
Tamaño del stock de anchoveta (Biomasa)
Disponibilidad del Jurel (Biomasa total)
18
Cuotas de Pesca en Chile: lecciones para el Perú (Hugo Salgado, Ph.D. Universidad de Concepción)
► Es necesario un marco normativo general coherente, con objetivos e
instrumentos claros (biológicos, económicos, sociales y de gobernabilidad
pesquera).
► La decisión de fijación de la cuota global de captura debe permanecer en
manos “científicas”.
► Se requiere institucionalidad que se preocupe de la investigación biológica-
económica-social.
► Es necesario alinear incentivos económicos con incentivos de
conservación.
► Es necesario contar con una institucionalidad que asegure el
cumplimiento de los derechos de uso del recurso.
► Fiscalización y multas deben eliminar incentivos a subreporte y descartes,
de otra forma el sistema podría no funcionar.
19
20
Regresando al Perú:
¿Qué hacemos?
Deficiencias del marco regulatorio e institucional (Paredes & Letona 2013)
Acceso a las pesquerías: Mucha de la flota pesquera no está sujeta a
ningún tipo de control (cuotas de captura, vedas, zonas de pesca
diferenciadas). El acceso a muchas pesquerías debería cerrarse.
Pesca y descarte de juveniles: Este problema se ha agravado debido a la
estructura perversa de incentivos del marco regulatorio (supuestos
equivocados) y por el inadecuado sistema de monitoreo y fiscalización.
Control y vigilancia: Las embarcaciones (todas) deberían tener a bordo un
sistema de seguimiento satelital moderno. Es necesario incorporar
avances tecnológicos y perfeccionar el control en plantas.
Régimen de sanciones: Los tipos sancionadores son imprecisos, carecen
de un sustento técnico y jurídico adecuado. “El régimen sancionador no
tiene dientes.
Marco institucional: Débil, fragmentado, alta rotación de autoridades,
superposición de funciones. Malas prácticas y corrupción.
21
La Agenda Pendiente
Existe la oportunidad de transformar el sector y convertirlo en un ejemplo de gestión pesquera a nivel mundial. Criterios básicos: sostenibilidad y eficiencia.
Se deben revisar e incrementar los derechos de pesca. Estos recursos permitirán financiar la administración de nuestras pesquerías, el monitoreo y la investigación que sustente la gestión y desarrollo de las mismas.
No sólo se trata de gravar la actividad, sino de diseñar mecanismos eficientes y transparentes para el uso de los recursos (p.e., presupuestos por resultados, fondos concursables).
22
La Agenda Pendiente
Es necesario revisar y reformular el marco normativo (Ley General de Pesca y su reglamento), con el propósito de depurar y perfeccionar las normas vigentes, así como de incluir los mecanismos para generar estabilidad jurídica y económica que aliente a la inversión privada en el sector pesquero.
Se requiere de reforma y fortalecimiento institucional. Crear la Superintendencia Nacional de Pesca (bajo el modelo de los organismos supervisores ya existentes).
Y como parte de esta reforma resulta indispensable mejorar el flujo de información (la comunicación) entre los diferentes actores del sector. Hay un rol para todos: gran empresa privada, pequeños armadores y pescadores artesanales, el Estado y los entes reguladores, la academia y los científicos. Incrementando la comunicación y la cooperación entre estos estamentos contribuiremos a desarrollar y preservar nuestra gran riqueza marina.
23
¡GRACIAS!
EL SECTOR PESCA EN EL PERÚ