el rol de los bancos multilaterales de...
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DEPARTAMENTO DE POSGRADOS
EL ROL DE LOS BANCOS MULTILATERALES DE
DESARROLLO, EN LA REDUCCIÓN DE LAS VULNERABILIDADES
DE LA DEUDA PÚBLICA EN GUATEMALA
TESIS
PATRICIA CAROLINA JOACHÍN GODÍNEZ
Carné: 30565-05
Guatemala, marzo de 2012
Campus Central
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DEPARTAMENTO DE POSGRADOS
EL ROL DE LOS BANCOS MULTILATERALES DE
DESARROLLO, EN LA REDUCCIÓN DE LAS VULNERABILIDADES
DE LA DEUDA PÚBLICA EN GUATEMALA
TESIS
Presentada al Consejo de la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales
Por:
PATRICIA CAROLINA JOACHÍN GODÍNEZ
Carné: 30565-05
Previo a conferírsele el grado académico y título profesional de:
MAGISTER EN RELACIONES INTERNACIONALES
Guatemala, marzo de 2012
Campus Central
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR
RECTOR Padre Rolando Alvarado, S.J. VICERRECTORA ACADÉMICA Dra. Lucrecia Méndez González de Penedo VICERRECTOR DE INVESTIGACION Y PROYECCION Padre Carlos Cabarrús Pellecer, S.J. VICERRECTOR DE INTEGRACIÓN UNIVERSITARIA Padre Eduardo Valdés Barría, S.J. VICERRECTOR ADMINISTRATIVO Lic. Ariel Rivera Irías SECRETARIA GENERAL Licda. Fabiola Padilla Beltranena
CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DECANO Dr. Víctor Gálvez Borrell VICEDECANO Lic. Luis Andrés Padilla Vassaux, M.A. SECRETARIA ACADÉMICA Licda. Lourdes Balconi Villaseñor, M.A. DIRECTORA DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES Licda. Guisela Elizabeth Martinez Chang DIRECTORA DE TRABAJO SOCIAL Licda. Miriam Colindres Wolter DIRECTOR DE POSGRADOS Lic. Yan Yanín López Chinchilla DIRECTOR DE INTRAPAZ Lic. Byron Morales Dardón DIRECTOR DE INGEP Dr. Fernando Valdez Gordillo REPRESENTANTE DE CATEDRÁTICOS Licda. María Alejandra Medrano REPRESENTANTE DE ESTUDIANTES Br. Ángel Estuardo Ramírez de León
ASESOR DE TESIS MA. Luis Alejandro Alejos Marroquín
TERNA EVALUADORA
Ariel Rivera Irías Luis Andrés Padilla Vassaux
Pablo Francisco Urrutia Nájera
DEDICATORIA
A Otoniel, Fidelina y Emilio Antonio:
Que redibujan mi vida con su presencia…
AGRADECIMIENTOS
Esta tesis es el fruto de varios años de investigación, de lecturas de diversos textos, de
búsqueda de opiniones especializadas y de conversaciones informales con colegas y amigos
conocedores del tema. En este viaje, muchas personas de un modo u otro contribuyeron
conmigo aportando ideas, datos relevantes, sugiriendo información bibliográfica de interés,
que sin duda influyeron en mi pensamiento y favorecieron a dar una forma más equilibrada a
la redacción del contenido del documento. En cuanto a la elaboración concreta de este trabajo,
quiero expresar mi reconocimiento para Luis Alejandro Alejos Marroquín por la lectura
cuidadosa de los borradores del documento, sus variadas sugerencias y tiempo dedicado a la
asesoría de este trabajo de tesis.
Asimismo, deseo expresar mi total agradecimiento a Eduardo Borenstein, Alejandro
Izquierdo, Claudia Franco, Juan José Tacone, Ricardo Antonio Tejada, Antonio Velandia,
Arturo Girona, Carlos Santizo, Ricardo Saénz de Tejada, Andrés Mejía Vergnaud, Beethoven
Herrrera Valencia, Martín Simonetta, Carlos Selva, América González, Karina Sahony
Villatoro González, Ignacio Vicente, Otavio Ladeira de Medeiros y Guillermo Morales. A
todos ellos, por su disposición y conocimientos compartidos, los cuales sin duda contribuyeron
a un desarrollo más objetivo en la elaboración de la presente tesis.
A mí querida amiga Patricia Pozuelos, por su tino en el momento preciso para abrir una
ventana de oportunidad para que pudiera iniciar los estudios de la Maestría que con este
trabajo concluyo. Sin olvidar a Julia Lucero, Dennis Rodas, Stalinal Martínez, Ana Gabriela
De León, William Mendoza, Freddy Donnis, e Ileana Arana: ¡muchas gracias! por alentarme a
continuar con este proyecto hasta el final.
CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................................... i
PREFACIO ............................................................................................................................................... ii
INTRODUCIÓN ...................................................................................................................................... 1
CAPITULO I .......................................................................................................................................... 4
EL ROL DE LOS BANCOS MULTIALTERALES DE DESARROLLO EN LA REDUCCIÓN
DE LAS VULNERABILIDADES DE LA DEUDA PÚBLICA .......................................................... 4
1. Los riesgos inherentes del endeudamiento soberano ........................................................................ 4
1.1. La deuda pública en Guatemala y sus vulnerabilidades ......................................................... 8
1.1.1. Riesgo de refinanciamiento (renovación) .................................................................... 8
1.1.2. Riesgo crediticio ........................................................................................................ 10
1.1.3. Riesgo cambiario ....................................................................................................... 11
1.2. Cómo pueden los bancos multilaterales contribuir a reducir los riesgos inherentes de la
deuda soberana guatemalteca ............................................................................................... 13
2. Definición y formulación del problema de investigación ............................................................... 15
3. Objetivos......................................................................................................................................... 15
1.1. Objetivo general ................................................................................................................... 16
1.2. Objetivos específicos ........................................................................................................... 16
4. Hipótesis ......................................................................................................................................... 16
5. Delimitación ................................................................................................................................... 16
6. Justificación .................................................................................................................................... 17
7. Matriz de objetivos, variables e indicadores................................................................................... 19
CAPITULO II ....................................................................................................................................... 21
BANCOS MULTILATERALES DE DESARROLLO Y LA GESTIÓN DE LA DEUDA
PÚBLICA .............................................................................................................................................. 21
1. Entre el idealismo y el poder de las relaciones internacionales ...................................................... 21
2. Evolución del financiamiento de los Bancos Multilaterales de Desarrollo .................................... 25
3. El rol de los Bancos Multilaterales de Desarrollo en la gestión de la deuda pública ..................... 32
4. Cómo Guatemala implementa el financiamiento de los BMD y su relación con la gestión de la
deuda pública .................................................................................................................................. 33
CAPITULO III ..................................................................................................................................... 35
BANCOS MULTIALTERALES DE DESARROLLO Y EL FINANCIAMIENTO EN
MONEDA LOCAL .............................................................................................................................. 35
1. Bancos Multilaterales de Desarrollo ............................................................................................... 35
2. Funciones de los Bancos Multilaterales de Desarrollo ................................................................... 38
3. Perfil del financiamiento multilateral ............................................................................................. 41
4. Ventajas de financiar la inversión pública con bancos multilaterales de desarrollo...................... 43
5. Fundamentos para el financiamiento multilateral en moneda local ............................................... 47
6. Beneficios del financiamiento multilateral en moneda local .......................................................... 49
7. Evidencia empírica de financiamiento multilateral en moneda local en América Latina .............. 51
7.1. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ..................................................................... 51
7.2. Banco de Reconstrucción y Fomento-Banco Mundial (BIRF) ............................................ 54
CAPITULO IV ..................................................................................................................................... 59
VIABILIDAD DEL FINANCIAMIENTO MULTILATERAL EN MONEDA LOCAL PARA
EL SECTOR PÚBLICO DE GUATEMALA .................................................................................... 59
1. Población y muestra ....................................................................................................................... 59
2. Descripción de los resultados ......................................................................................................... 59
2.1. Alcance del financiamiento multilateral............................................................................... 60
2.2. Pueden los bancos multilaterales contribuir a reducir los riesgos de la deuda pública ........ 61
(i) Componente: Apoyo a la mitigación del riesgo cambiario ........................................ 62
(ii) Componente: Viabilidad del financiamiento en moneda local .................................. 63
2.3. Tendencia del financiamiento multilateral en moneda local ................................................ 66
2.4. Desarrollo de un mercado líquido swap en Guatemala ........................................................ 67
CONCLUSIONES ................................................................................................................................ 71
RECOMENDACIONES ...................................................................................................................... 72
ANEXO I: Cálculo del Tiempo promedio de Vencimiento (ATM) para la deuda pública de
Guatemala .............................................................................................................................................. 74
ANEXO II: Cálculo del tiempo promedio de fijación (ATR) para la deuda pública de Guatemala ...... 75
ANEXO III: Glosario de términos ......................................................................................................... 77
ANEXO IV: Encuesta sobre el financiamiento multilateral en moneda local ..................................... 83
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................... 86
TABLA DE GRÁFICAS
Gráfica 1: Perfil de vencimientos de la deuda pública de Guatemala, 2011-2052…………...9
Gráfica 2: Composición de la deuda pública de Guatemala por tipo de interés………...…...11
Gráfica 3: Composición monetaria de la deuda pública de Guatemala…..…………………12
Gráfica 4: Composición de la deuda pública de Guatemala por fuente de financiamiento….14
Gráfica 5: El sistema de organizaciones internacionales para el desarrollo, el sistema
financiero internacional y los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD)……..23
Gráfica 6: Tendencia del financiamiento multilateral, 1970-2008………………...………...26
Gráfica 7: El orden jerárquico de un mercado financiero doméstico……………...……...…69
TABLA DE CUADROS
Cuadro 1: Estructura de costos de la deuda pública de Guatemala
(Al 31 de diciembre de 2010)…..............................................................................13
Cuadro 2: Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), año de fundación, regiones
en que desarrollan sus principales actividades, sectores donde opera y
número de Estados miembros...……………………………….………………….36
Cuadro 3: Instrumentos de financiamiento de los Bancos Multilaterales de Desarrollo
y su grado de utilización...………………………………………………….…….42
Cuadro 4: Emisiones del BID en monedas latinoamericanas…..……....………………...….53
Cuadro 5: División del cuestionario sobre el financiamiento en moneda local, en
componentes...……………………………………………………………………61
TABLA DE RECUADROS
Recuadro 1: Primer bono global emitido por el BID en moneda doméstica en la región
LAC……………………………………………...…………………………..52
Recuadro 2: Financiamiento en moneda local del BIRF para México..……...….….….…55
Recuadro 3: Financiamiento en moneda local del BIRF para Uruguay..…………......…..56
Recuadro 4: Financiamiento en moneda local del BIRF para Colombia..……..….……...57
Recuadro 5: Préstamos Back to Back.…………………………………..…………….......64
Recuadro 6: Preguntas realizadas en entrevistas..…………………...……………………68
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AIF Asociación Internacional de Fomento
AFAP Administradora de Fondos de Ahorro Previsional
ALCO Comité de Gestión de Activos y Pasivos
AMBI Iniciativa de Bonos de los Mercados Asiáticos
AOD Asistencia Oficial para el Desarrollo
ATM Tiempo promedio hasta la madurez
ATR Tiempo promedio para volver a fijar la cartera de la deuda
BADEA Banco de Árabe para el Desarrollo Económico de África
BAfD Banco Africano de Desarrollo
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C.
BAsD Banco Asiático de Desarrollo
BCE Banco Central Europeo
BCEAO Banco Central de los Estados del África Occidental
BCIE Banco Centroamericano de Integración Financiera
BDAO Banco de Desarrollo del África Oriental
BDC Banco de Desarrollo del Caribe
BEI Banco de Inversiones
BERD Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIsD Banco Islámico de Desarrollo
BNI Banco Nórdico de Inversiones
BMD Bancos Multilaterales de Desarrollo
BPI Banco de Pagos Internacionales
BRL Reales brasileños
CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo
CAF Corporación Andina de Fomento
CETES Certificados de la Tesorería de la Federación (Banco
México)
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CII Corporación Interamericana de Inversiones
CIF Corporación Financiera Internacional
CMFI Comité Monetario y Financiero Internacional
CO Capital Ordinario
CPO Pesos colombianos
DEG Derecho especial de giro
DCP Dirección de Crédito Público
ECCB Banco Central del Caribe Oriental
ECCU Unión Monetaria del Caribe Oriental
FAsD Fondo Africano de Desarrollo
FADES Fondo Árabe de Desarrollo Económico y Social
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
FONPLATA Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca Plata
FML Facilidad de Financiamiento Local
FND Fondo Nórdico de Desarrollo
FOE Fondo de Operaciones Especiales
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FSL Préstamos de Margen Fijo
IADM Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral
ICETEX Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior
IED Inversión extranjera directa
IGPM Índice General de Precios de Mercado (Brasil)
INDEVAL Instituto para Depósitos de Valores de México
ISDA Asociación Internacional de Swaps y Derivados
LAC América Latina y el Caribe
MDA Acuerdo Marco de Instrumentos de Derivados
MFP Ministerio de Finanzas Públicas
MRDS Mecanismo de Reestructuración de la Deuda Soberana
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio
OIC Organización Internacional del Café
OMGI Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
ONU Organización de las Naciones Unidas
ONG Organizaciones no gubernamentales
OPEAL Observatorio de Política & Estrategia en América Latina
OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo
PIB Producto interno bruto
PEN Pesos Peruanos
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPME Países pobres muy endeudados
PRIDPL Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo
e Implementación de Reformas, Uruguay.
SELA Sistema Económico Latinoamericano
SEGEPLAN Secretaria General de Planificación de la Presidencia
UE Unión Europea
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo
URL Universidad Rafael Landívar
WADB Banco de Desarrollo del África Occidental
i
RESUMEN EJECUTIVO
Entre los gobiernos de los países de ingresos mediano y bajo, existe consenso acerca de
satisfacer las necesidades de financiamiento con instrumentos de deuda en monea local, la
mayoría de ellos han ido modificando el portafolio de la deuda pública en esa dirección. Como
una respuesta a esta demanda, algunos Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) han puesto
a disposición de este grupo de países facilidades de financiamiento en moneda local.
Sobre la base de estos argumentos, el presente trabajo intenta explicar el rol de los BMD como
prestamistas en moneda local, y cómo esta actuación contribuye a mejorar la gestión de la
deuda pública, a través de una mitigación de los riesgos inherentes al portafolio de la deuda y
mantener los costos de obtención de préstamos a niveles moderados.
La presente investigación plasma un enfoque integrado: teórico y recaba información de
opiniones especializadas sobre el tema. Además, documenta los casos de países como
México, Uruguay y Colombia, cuyos gobiernos han suscrito financiamiento multilateral en
moneda local. Con fundamento en la teoría y evidencia recabada, se analiza en el contexto
actual, sí este tipo de financiamiento contribuye a reducir los riesgos de la deuda pública de
Guatemala y si es viable que el gobierno pueda asumir obligaciones bajo esta modalidad de
financiamiento.
ii
PREFACIO
Un viaje de mil millas, inicia con un paso (proverbio taoísta).
A finales de 2001, casi dos años después de graduarme como economista, me integré al equipo
técnico de la Dirección de Crédito Público (DCP) del Ministerio de Finanzas Públicas (MFP),
que es la entidad rectora de la gestión de la deuda pública en Guatemala. Las vivencias,
sensaciones y situaciones por las que inexorablemente trascurrió mi vida laboral en los
primeros cinco años, me hizo tomar conciencia sobre la importancia de las relaciones de un
Estado con otras instituciones que forman parte del sistema internacional, pensé que la mejor
inversión era ampliar y consolidar los conocimientos adquiridos con cursos de formación
especializada más allá de los estrictamente económicos y financieros.
En 2005, animada por mi amiga Patricia Pozuelos, tomé la decisión de aplicar a un programa
de becas para personal técnico del Ministerio de Finanzas, el cual me fue concedido y me
proporcionó los recursos necesarios para inscribirme en un programa de Maestría en
Relaciones Internacionales, en la Universidad Rafael Landívar (URL) de Guatemala. En las
aulas de esta magna casa de estudios, tuve la oportunidad de conocer a respetables profesores
y apreciables compañeros (hoy amigos) cuyo intercambio intelectual combinó un campo
interdisciplinario de las ciencias sociales, tales como: política, derecho, economía, sociología,
antropología, finanzas internacionales e historia, que sin duda marcaron de forma
trascendental mi vida académica y profesional.
De forma paralela, a principios de 2007, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por
medio del Jefe de la Sección de Financiamiento, se dirigió al entonces titular de la cartera de
finanzas públicas en Guatemala informándole que dicha institución exploraba la posibilidad de
realizar operaciones de endeudamiento y/o la emisión de valores en quetzales, en respuesta a
requerimientos de sus socios prestatarios. De acuerdo con el BID, la concesión de préstamos
en moneda local tendría como objetivo ofrecer un producto que atendería la necesidad de
financiamiento del sector público de Guatemala, coadyuvando a mitigar el riesgo cambiario
del portafolio de la deuda pública. Este expediente me fue asignado para su correspondiente
análisis, cuyas conclusiones más hipotéticas que científicas despertaron mi interés por el
estudio de las instituciones multilaterales de financiamiento y su vinculación con la gestión de
la deuda pública.
Al finalizar el primer trimestre de 2007, la República de Guatemala, por medio del Ministro de
Finanzas Públicas autorizó al BID a realizar operaciones de endeudamiento y/o emisión de
valores en quetzales en el mercado de interno, permitiendo con ello expandir las oportunidades
financieras del gobierno en moneda local. Este hecho ofreció los incentivos concretos para
elaborar la presente investigación sobre el rol de los bancos multilaterales en la reducción de
las vulnerabilidades de la deuda pública en Guatemala.
1
INTRODUCIÓN
En algunos países de América Latina, la ola de crisis financieras ocurridas en la década de los
noventa y a principios del siglo XXI ilustraron que el financiamiento público contienen
riesgos inherentes, que dependen principalmente de dos dimensiones: la denominación
monetaria de la deuda y la estructura de su vencimiento. Éstas determinan la carga de la
deuda con relación a la capacidad de pago de un Estado soberano a cada momento, por ende
la, probabilidad de una cesación de pagos, y en consecuencia, los costos de endeudamiento
que enfrentará el gobierno y la sensibilidad de dichos costos a factores internos y externos.
Por consiguiente, los encargados de la gestión de la deuda han mostrado un interés creciente
en políticas que tengan como objetivo mejorar el portafolio de la deuda, a efecto de que se
convierta en un instrumento estratégico de política más que en un obstáculo.
Durante los últimos diez años, los gobiernos de países como Brasil, México y Colombia
emprendieron una transformación significativa del portafolio de la deuda pública, logrando
aumentar el vencimiento promedio de la misma y contratar menor financiamiento en moneda
extranjera. Desde un punto de vista práctico y conceptual, el financiamiento en moneda local
y a largo plazo contribuye a mitigar los riesgos vinculados con la volatilidad macroeconómica
(movimientos inesperados de la tasa de cambio y la tasa de interés) y las crisis financieras
(problemas de acceso a los mercados internacionales de capital debido a un sudden stop o
precarización financiera).
El cambio en la estructura del saldo de la deuda pública de los citados países fue posible
gracias a la implementación de una serie de operaciones de gestión de pasivos, tales como,
recompras y swaps. En adición, estos países iniciaron a emitir bonos globales denominados en
monedas locales en los mercados internacionales de capital. Estas emisiones abrieron un
nuevo canal de financiamiento para los gestores de la deuda pública.
En este contexto, dentro de la comunidad internacional, los Bancos Multilaterales de
Desarrollo (BMD) iniciaron a promover facilidades crediticias en moneda local, como una
opción dentro de los productos financieros que ofrecen a sus miembros prestatarios. En la
2
región, los esfuerzos en esta dirección han sido impulsados por el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se espera
que esta tendencia sea replicada por otras instituciones financieras multilaterales que operan
en la región, a medida que el proceso de integración financiera continué consolidándose.
Derivado de lo anterior, el presente trabajo intenta explicar el papel de los BMD orientado a
mitigar los riesgos del financiamiento soberano, a través de la concesión de empréstitos en
moneda local. La investigación adopta un enfoque integrado: teórico y recaba información de
opiniones especializadas sobre el tema. Asimismo, documenta estudios de casos sobre países
en América Latina que han suscrito financiamiento multilateral en moneda local. Sobre la
base de la evidencia recabada se explora la posibilidad de que este tipo de financiamiento
pueda contribuir a reducir los riesgos inherentes del portafolio de la deuda pública
guatemalteca.
El eslabón entre la teoría y la investigación, en el presente trabajo, indaga en un supuesto que
cabría esbozarse a raíz de este nuevo tipo de relaciones que se establecen a nivel mundial, y es
la posibilidad de que la República de Guatemala pueda satisfacer sus nuevas necesidades de
financiamiento con empréstitos multilaterales en moneda local, debido a que el portafolio se
encuentra potencialmente expuesto al riesgo cambiario. Aunque esta vulnerabilidad
paulatinamente ha sido atenuada por los gestores de la deuda pública, por medio de la
implementación de una estrategia que busca aumentar la deuda en quetzales en el mercado
local, vía bonos del tesoro, la vida media de estos instrumentos aún es inferior a la deuda
contratada con organismos financieros multilaterales, y en cuanto a la tasa de interés que se
cobra, los préstamos multilaterales son más baratos. Cabría pensar, que se está cambiando un
riesgo cambiario por uno de refinanciamiento.
En virtud de lo anterior, el presente documento se ha estructurado en diferentes secciones. En
el capítulo I se describe el planteamiento general de la investigación. El Capítulo II contiene
aspectos teóricos que contribuye a pensar el rol de los Bancos Multilaterales de Desarrollo
dentro del marco de una gestión estratégica de la deuda pública. El Capítulo III versa sobre
los aspectos contextuales en lo que se desarrolla el financiamiento multilateral en moneda
3
local, y se documentan los casos de México, Uruguay y Colombia, cuyas instituciones del
sector público suscribieron empréstitos multilaterales en moneda local. Posteriormente, el
apartado IV presenta los resultados de cuestionarios realizados a ejecutivos del BIRF y BID;
y, de entrevistas a un grupo de especialistas del sector público, bancario y consultores
internacionales para conocer su punto de vista sobre los temas considerados en este
documento. Por último, se presentan las principales conclusiones de esta investigación y se
exponen recomendaciones a la luz de los resultados.
4
CAPITULO I
EL ROL DE LOS BANCOS MULTIALTERALES DE DESARROLLO EN LA
REDUCCIÓN DE LAS VULNERABILIDADES DE LA DEUDA PÚBLICA
1. Los riesgos inherentes del endeudamiento soberano1
Un soberano opera la política fiscal a través del presupuesto nacional, y cuando decide realizar
el gasto público, las posibilidades de financiamiento son dos: recaudar impuestos (finanzas
equilibradas) o incurrir en un déficit (brecha que se cubre con deuda). En este último caso, la
deuda pública se convierte en un instrumento político que ayudará al soberano a alcanzar fines
económicos (provisión eficiente de bienes y servicios públicos), emprender transformaciones
estructurales en un determinado sector, mantener una sólida reputación de pago frente a los
acreedores (permitiéndole tener acceso a instrumentos de deuda más baratos y flexibles) y
para atender contingencias (financiar políticas destinadas a suavizar el impacto de eventos no
esperados, como una crisis financiera internacional, recesión económica o un desastre natural)
(Borensztein, Levy Yeyati, y Panizza, 2006, pág. 255).
En el mercado de crédito, los gobiernos de países con economías de ingresos medios2 tienen
opción de contratar financiamiento con fuentes domésticas o externas, en moneda local y/o
extranjera. Alguno de estos países (principalmente los latinoamericanos), después de la
ruptura de los mercados en 1982, encontraron dificultades para financiarse en moneda local3,
esto provocó que asumieran importantes pasivos en moneda extranjera, aunque en la última
década, se ha observado un desarrollo paulatino de los mercados de valores públicos en
moneda nacional, la convergencia de estos procesos ha dado como resultado, para este grupo
de países, la conformación de estructuras heterogéneas de los portafolios de deuda pública. 1 En este documento se utilizará indistintamente los términos “endeudamiento público” y “endeudamiento
soberano” para definir los pasivos financieros totales en circulación correspondientes a las obligaciones del sector
público del gobierno de un país. Balassone, Franco y Zotteri (2004) ofrecen un panorama conciso de la historia
del debate académico sobre la función de la deuda pública. 2 Según sistema de clasificación de países del Banco Mundial. [En Red] Consultado el 2 de mayo de 2011.
Disponible en: http://datos.bancomundial.org/quienes-somos/clasificacion-paises. 3 Se suman factores históricos y estructurales que incluyen bajas tasas de ahorro interno relativo a la inversión
doméstica; la carencia de mercados financieros líquidos; y, la dependencia del financiamiento oficial que
tradicionalmente ha sido denominado en moneda extranjera. La deuda en moneda extranjera también ha sido
emitida para señalar el compromiso del gobierno a una política estable del tipo de cambio o precios.
5
Lo anterior significa que la deuda del sector público se integra por instrumentos en moneda
nacional o extranjera, a tasas fijas o variables, a vencimiento (o renovación) de corto o largo
plazo. Dada esta estructura, surgen riesgos4 inherentes, tales como, la exposición de la cartera
de la deuda del gobierno a la estructuración de los vencimientos, el tipo de interés y la
denominación monetaria de las obligaciones. Por su parte, los gobiernos de los países
industrializados han limitado las emisiones de la deuda pública en moneda extranjera5.
De los tres tipos de riesgos expuestos, en los países de América Latina se han observado
estallidos de deuda asociados al riesgo cambiario, cabe resaltar tres casos (Borensztein, Levy
Yeyati y Panizza, 2006, págs. 41-49):
a) La deuda pública de Brasil respecto al PIB se situó en 42% en diciembre de 1998 y
aumentó a 51% en enero de 1999. ¿Pudo el gobierno de ese país haber incurrido en un
déficit fiscal de 9% en tan sólo un mes? De acuerdo con la literatura especializada, la
brusca variación de la deuda fue resultado de la devaluación del real brasileño tras el
abandono del Plan Real6.
b) En Argentina, en 2001 la razón de deuda/PIB se ubicaba por encima de 50%, un año
más tarde éste porcentaje se amplió a más de 130%. Aunado, en 2004 la deuda
argentina aumentó a 140% del PIB y a finales de 2005 se redujo a un nivel de 80%.
¿Fue realmente posible que el gobierno argentino registrara un déficit del 80% del PIB
4 En términos generales, “el riesgo es una función de la exposición de la cartera de deuda del Gobierno y el factor
de riesgo específico” (BM y FMI, 2009, pág. 37). De acuerdo con esta definición la exposición tiende a ser un
factor endógeno a las decisiones de la administración gubernamental; mientras, que el factor de riesgo específico
es exógeno porque está impulsado por fuerzas ajenas al control de los gestores de deuda, es decir, todos aquellos
factores que puedan dar lugar a cambios inesperados en los precios de mercado. 5 De acuerdo con investigaciones de Cassard y Folkerts-Landau (2000, pág.16) las economías desarrolladas,
como por ejemplo Alemania, Japón y Estados Unidos no emiten deuda en moneda extranjera. Otros países como:
Bélgica, Dinamarca y Nueva Zelanda sólo contraen deuda en moneda extranjera para aumentar las reservas
monetarias internacionales. En Irlanda, el financiamiento en moneda extranjera es limitado por el nivel de
duración de la deuda en moneda extranjera. España y Suiza emiten deuda en moneda extranjera, pero cubren el
riesgo cambiario a través de instrumentos como los swaps u opciones de swaps. 6 Plan de estabilización económica ideado por el gobierno de Itamar Franco y su desarrollo estaba a cargo del
Ministerio de Hacienda, durante la gestión de Fernando Cardoso (la cual inició en 1994). Su objetivo era
combatir la hiperinflación, un problema crónico de casi tres décadas.
6
en un año y un superávit de 60% del PIB en menos de dos años? De acuerdo con las
fuentes consultadas dos situaciones explican este comportamiento.
Primero, la crisis financiera de 2001-2002 provocó una fuerte devaluación del peso en
términos reales y una caída del valor en dólares del PIB; dado que la mayor parte de la
deuda argentina estaba expresada en moneda extranjera, la devaluación y la crisis
financiera dieron lugar a un brusco aumento de la razón deuda/PIB.
Segundo, el peso de la deuda externa del gobierno aumentó el déficit fiscal, los bancos
comerciales tenían una importante exposición con el gobierno y la idea de una
cesación de pagos, aumentó la posibilidad de una corrida bancaria. A pesar de que se
negociaron dos paquetes de salvamento, no fueron medidas suficientes, y se derogó en
2002 la convertibilidad y se procedió a denominar los créditos en pesos7. A su vez, las
autoridades para compensar a sus acreedores8 emitieron más deuda. Por su parte, el
gobierno federal también rescató a las provincias emitiendo bonos para retirar las
“cuasimonedas” provinciales que iniciaron a circular durante la crisis y un bono a 16
años llamado Bogar para consolidar la deuda interna de los gobiernos provinciales. El
resultado de la renegociación de la deuda, que concluyó en enero de 2005, redujo la
tendencia explosiva de la deuda (una “quita” del valor presente neto aproximadamente
del 70%, que representó alrededor de 30% del PIB) (Borensztein, Levy Yeyati y
Panizza, 2006, págs. 44-45).
c) El porcentaje de deuda con relación al PIB registrado por Uruguay, en marzo de 2002,
fue de 55%, pero a finales de 2003 esta proporción casi se duplicó (113%). En este
caso, el aumento se explica por una combinación de hechos: uno, la devaluación
monetaria provocó un incremento de la razón deuda/PIB de aproximadamente 40% y
la resolución de la crisis bancaria tuvo un costo de alrededor 18% del PIB.
7 Esta nueva deuda fue indexada al nivel de precios (inflación).
8 Bancos comerciales, sociedades financieras, ahorristas, empleados públicos y jubilados.
7
Este tipo de evidencia empírica ha permitido argumentar que el vínculo que existe entre la deuda
pública y la probabilidad de que ocurra una crisis está asociado a “la calidad de la deuda más
que a su cantidad”9; por calidad de la deuda se entiende el grado de riesgo del portafolio de la
deuda a los tres tipos de vulnerabilidad (o riesgos) ya mencionados. El énfasis especial en una
gestión adecuada de la exposición al riesgo implícita en la cartera de la deuda, se debe a que el
grado de riesgo al que se ve expuesto dicho portafolio determinará la carga de la deuda con
relación a la capacidad de pago del soberano, y por ende, la probabilidad de que ocurra una
crisis financiera de origen fiscal.
De acuerdo con un documento preparado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el
Banco Mundial (BM) (BM y FMI, 2011, pág. 2) la cartera de instrumentos de deuda que
gestiona un gobierno suele ser la mayor cartera financiera del país, que aunado a su
heterogeneidad, presiona la acción del gobierno en dos sentidos. Primero, en el marco
institucional interno, plantea la necesidad de implementar una gestión de la exposición del riesgo
del portafolio de la deuda (especialmente las variaciones potenciales en el costo de servir la
deuda y su impacto sobre el presupuesto). Segundo, en el marco de las relaciones
internacionales, explorar el diseño de facilidades crediticias operables de las instituciones
financieras internacionales que faciliten limitar el riesgo del financiamiento soberano.
Adicionalmente, la crisis financiera pasada disparó la preocupación acerca del aumento de la
deuda pública, cobrando relevancia en materia de políticas públicas el cumplimiento de metas
acordadas para mantener la sostenibilidad de la deuda10
, aspecto que enfatiza una gestión
estratégica de la deuda como un factor para sustentar la credibilidad y reputación de un
9 El modelo de crisis de deuda de Cole y Kehoe (2000) demuestra cómo los parámetros fundamentales, tales
como, el nivel y composición de la deuda pública, pueden situarse en una “zona de crisis” donde los
desequilibrios múltiples son posibles (Hemming, Kell, & Schimmelpfenning, 2003, págs. 58-62). 10
La literatura especializada define la sostenibilidad de la deuda como la capacidad que tiene el gobierno para
servir sus obligaciones financieras en el tiempo; es decir, que la sostenibilidad está vinculada a una posición de
solvencia y de liquidez. El gobierno es solvente cuando el valor actualizado de sus gastos primarios actuales y
futuros no es mayor que el valor actualizado de la trayectoria de su ingreso actual y futuro, descontando
cualquier deuda inicial. Mientras, que la posición de liquidez del gobierno, independientemente de su solvencia,
se asocia a si sus activos líquidos o financiamiento disponibles son suficientes para refinanciar sus vencimientos
(FMI, 2002, pág. 6)
8
soberano, y condiciona un funcionamiento eficiente de los mercados financieros y crea
condiciones macroeconómicas favorables para el crecimiento económico.
1.1. La deuda pública en Guatemala y sus vulnerabilidades
Al analizar la estructura de portafolio de la deuda pública de Guatemala en atención a los
riesgos mencionados en el apartado anterior, se observan los siguientes aspectos:
1.1.1. Riesgo de refinanciamiento (renovación)
El riesgo de refinanciamiento registra la exposición de la cartera de la deuda a tasas de interés
inusualmente más elevadas en el momento en que se renueva la deuda; en una situación
extrema, cuando este riesgo es demasiado elevado, los gestores de la deuda no consiguen
renovar las obligaciones que están por vencer (BM y FMI, 2009, pág. 40).
Uno de los indicadores que proporciona mediciones sobre la exposición al riesgo de
refinanciamiento es el perfil de amortización de la deuda, el cual registra la secuencia de pagos
del principal de los préstamos y vencimientos de bonos que origina el saldo de deuda
pendiente. Para el caso de Guatemala, en la gráfica 1 se observa que los pagos de principal y
vencimientos se extienden al año 2052. En el corto plazo (a un año) los reembolsos serían por
un valor de Q6,091.8 millones, que representan el 8.0% del total de la deuda pública registrada
al 31 de diciembre de 2010. La magnitud de estos vencimientos relativos a la capacidad del
gobierno de recaudar ingresos, para el año fiscal 201111
, serían de 14.5%.
11
De conformidad con la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal
2011 (Decreto 54-2010, del Congreso de la República de Guatemala), el fisco recaudaría por ingresos fiscales
totales un monto de Q42,082.2 millones.
9
-
1,000.00
2,000.00
3,000.00
4,000.00
5,000.00
6,000.00
7,000.00
8,000.00
9,000.00
20
11
20
13
20
15
20
17
20
19
20
21
20
23
20
25
20
27
20
29
20
31
20
33
20
35
20
37
20
39
20
41
20
43
20
45
20
47
20
49
20
51
En
mil
lon
es
de q
uetz
ale
s
Gráfica 1: Perfil de vencimientos de la deuda pública de Guatemala
2011-2052
Deuda Interna
Deuda Externa
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Crédito Público del
Ministerio de Finanzas Públicas
Otro indicador que permite medir el riesgo de refinanciamiento es el tiempo promedio hasta la
madurez (ATM12
,), que expresa el plazo promedio ponderado (en años) para que el prestatario
reembolse a sus acreedores los pagos de principal y/o vencimientos en términos nominales de
los empréstitos recibidos. Al cierre de 2010, la vida media del portafolio de la deuda pública
de Guatemala fue de 9 años13
(9.4 años para la deuda externa y 8.5 años para la deuda interna),
situándose como una de las temporalidades más extensas respecto a otros países como Brasil
(5 años), Estados Unidos, Colombia y México de 6 años, e inferior a la del Reino Unido y
Argentina de 14 años (IFM, Fiscal Monitor April 2011, págs. 32 y 130).
Según los indicadores anteriores, la exposición al riesgo de refinanciamiento de la deuda
pública es baja. Sin embargo, puede argumentarse que esta exposición también es relativa,
dado que en la gráfica 8 puede observarse que los pagos de principal y vencimientos de bonos
se encuentran concentrados en el período 2011-2021; la exposición al riesgo de
refinanciamiento sobre la deuda externa es importante ya que se prevé en los años 2011 y
2013 el vencimiento de dos Eurobonos de US$325 millones y US$300 millones
12
Por sus siglas en inglés Average Time to Maturity (Banco Mundial y FMI, 2009, pág. 41). 13
La forma de cálculo de este indicador puede observarse en el Anexo I.
10
respectivamente; mientras, que los vencimientos de la deuda doméstica es sustancial para los
otros años considerados dentro de este período.
1.1.2. Riesgo crediticio
El riesgo de interés hace referencia a la vulnerabilidad de la cartera de deuda, y el costo de la
deuda pública, a tasas de interés de mercado más elevadas en el momento en que se vuelve a
determinar el precio de la tasa de interés sobre la deuda a tasa variable y a la deuda a tasa fija
que está por vencer (Banco Mundial y FMI, 2009, págs. 38-39).
Un indicador que proporciona mediciones de la exposición del riesgo de tasa de interés es el
tiempo promedio para volver a fijar la cartera de deuda (ATR14
), que mide el tiempo
promedio ponderado requerido para fijar una nueva tasa de interés de todos los pagos de
principal de la deuda existente. Si la deuda está pactada a tasa fija, el ATR es igual al ATM; si
por el contrario, la deuda es contratada a tasa variable el ATR es igual a uno dividido entre el
número de veces que se pagan los intereses al año. Si este indicador se calcula conjuntamente
para la deuda a tasa fija y a tasa variable, se define como el promedio ponderado de los ATR
correspondientes. En el caso del portafolio de la deuda pública de Guatemala, este indicador
se situó en 6.9 años15
para 2010, expresando una exposición de mediano plazo para la fijación
de un nuevo costo para la cartera de este pasivo.
Asimismo, según cifras del Ministerio de Finanzas Públicas la deuda a tasa fija representó un
63.0% del saldo pendiente de pago al 31 de diciembre de 2010 (Gráfica 2), lo cual brinda un
alto nivel de previsibilidad en la programación de los pagos del servicio de la deuda y, por lo
tanto, una exposición poco significativa a la volatilidad de la tasa de interés variable en los
mercados de capital.
14
Por sus siglas en ingles Average Time to Refixing (BM y FMI, 2009, pág. 39). 15
La forma de cálculo de este indicador puede observarse en el Anexo I
11
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tasa Fija 67.4% 68.3% 62.8% 66.7% 68.4% 70.7% 68.1% 66.2% 68.3% 64.0% 63.0%
Tasa variable 32.6% 31.7% 37.2% 33.3% 31.6% 29.3% 31.9% 33.8% 31.7% 36.0% 37.0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%%
de l
a d
eu
da
to
tal
Gráfica 2: Composición de la deuda pública de Guatemala
por tipo de interés
Fuente: Dirección de Crédito Público del Minsiterio de Finanzas Públicas
1.1.3. Riesgo cambiario
El riesgo cambiario está relacionado con la vulnerabilidad de la cartera de deuda, y el costo de
la deuda pública, a una depreciación/devaluación del valor externo de la moneda local (Banco
Mundial y FMI, 2009, pág. 41). Un indicador que proporciona una medición de la exposición
a este riesgo, es la proporción de la deuda en divisas del total del portafolio. Datos calculados
sobre cifras al cierre de 2010, muestran que un 59.0% de la deuda pública de Guatemala se
encuentra potencialmente expuesta a una depreciación del tipo de cambio (Gráfica 3). La
principal moneda es el dólar de Estados Unidos, que representa el 95.3% de la deuda en
moneda extranjera.
12
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Quetzales 12.1% 14.3% 11.8% 8.7% 14.2% 23.9% 31.8% 36.3% 39.0% 39.4% 41.0%
Moneda
Extranjera87.9% 85.7% 88.2% 91.3% 85.8% 76.1% 68.2% 63.7% 61.0% 60.6% 59.0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%%
de l
a d
eu
da
to
tal
Gráfica 3: Composición monetaria de la deuda pública de Guatemala
Fuente: Dirección de Crédito Público del Minsiterio de Finanzas Públicas
Al observar la tendencia del riesgo cambiario en la gráfica 3, puede observarse que durante el
período 2000-2004 se mantuvo en términos relativos una alta exposición del portafolio de la
deuda a una devaluación del tipo de cambio, a partir de entonces el gobierno ha ido
balanceando el portafolio para mitigar este riesgo a través de emitir deuda pública en bonos en
el mercado local y en quetzales; sin embargo, siguiendo los argumentos de Panizza (2007) se
puede inferir que este esfuerzo podría estar conduciendo a un cambio del riesgo crediticio por
uno de vencimiento, debido a que la vida media de los vencimiento de la deuda en moneda
local es menor a los vencimientos de la deuda en moneda extranjera. Asimismo, el costo
financiero del financiamiento en moneda local registrado al año 2010 fue mayor al devengado
por la deuda en moneda extranjera. (Cuadro 1).
13
Cuadro 1
Estructura de costos de la deuda de pública de Guatemala
(Al 31 de diciembre de 2010)
Tasa de interés promedio (% )
Deuda Doméstica 8.4
Deuda Externa 5.2
Costo de los intereses (en millones Q.)
Deuda Doméstica 2,761.5
Deuda Externa 2,210.2
Total 4,971.7
Costo de intereses / PIB1/
(%)
Deuda Doméstica 0.8
Deuda Externa 0.7
Total 1.5
Costo de intereses / Ingresos Fiscales2/
(%)
Deuda Doméstica 7.4
Deuda Externa 5.9
Total 13.3
Notas:
1/ Producto Interno Bruto, cifra preliminar de cierre para 2010, fue de Q331,900 millones (tasa de crecimiento real de
2.6%.)
2/ Los ingresos fiscales totales, de acuerdo con cifras preliminares de cierre para 2010, fueron de Q37,425.1 millones.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco de Guatemala y del Ministerio de Finanzas Públicas
1.2. Cómo pueden los bancos multilaterales contribuir a reducir los riesgos inherentes
de la deuda soberana guatemalteca
En el contexto de la deuda pública, los BMD desde su creación han representado una de las
principales fuentes de financiamiento para el sector público. Tradicionalmente, estas agencias
especializadas se habían limitado a ofrecer contratos de préstamos en moneda extranjera y a
largo plazo, llevando a conformar el portafolio de la deuda con una importante proporción en
moneda extranjera (divisas), y una potencial exposición a un desajuste (o mistmatch) monetario
en la ocurrencia de una oscilación del tipo de cambio sobre el valor actual de los pasivos en
moneda extranjera.
En el caso particular del sector público de Guatemala, el financiamiento de los bancos
multilaterales (durante el período 2000-2010) ha representado la segunda fuente de recursos
financieros (véase gráfica 4).
14
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bonos 36.5% 42.9% 38.8% 46.7% 51.4% 56.6% 56.8% 55.7% 55.8% 53.8% 54.6%
Bilateral 18.1% 14.4% 13.5% 11.4% 9.6% 7.7% 5.8% 4.9% 4.6% 4.0% 3.5%
Multilateral 45.4% 42.7% 47.7% 42.0% 39.0% 35.7% 37.4% 39.3% 39.6% 42.1% 41.9%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%%
de l
a d
eu
da
to
tal
Gráfica 4: Composición de la deuda pública de Guatemala
por fuente de financiamiento
Fuente: Dirección de Crédito Público del Minsiterio de Finanzas Públicas
No obstante, el rol tradicional de los BMD como proveedores de liquidez en moneda extranjera
ha ido paulatinamente gravitando con el desarrollo e integración de los mercados de capitales,
hacia un nuevo rol como emisor y prestamista en moneda local. En la región de América
Latina, instituciones financieras multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) son consideradas pioneras
en la introducción de este tipo de prácticas financieras en el actual siglo.
La importancia que reviste el financiamiento multilateral en moneda local está asociada al
interés que tienen los gobiernos de países de ingresos medios y bajos de conformar estructuras
de deuda más resistentes a la volatilidad financiera internacional y las perspectivas cambiantes
que caracteriza a los mercados de deuda. En ese sentido, atender las necesidades de crédito
del gobierno a través de un instrumento financiero que combine, en lo posible, las
características de bajo costo que ofrece la deuda con acreedores multilaterales y de
eliminación de riesgo cambiario, que se obtiene al emitir deuda en moneda local, contribuiría
de forma estratégica a fortalecer la gestión de la deuda pública.
15
El financiamiento multilateral en moneda local representaría un medio por el cual los BMD
darían una respuesta más eficiente a las necesidades de sus miembros, permitiendo la
coordinación de países acreedores a los deudores con políticas públicas más creíbles. De
acuerdo con la evidencia empírica en otros países, el financiamiento en moneda local de los
BMD va más allá de mitigar el riesgo cambiario de las obligaciones financieras; puede
contribuir a fortalecer el sistema financiero nacional y permitir el desarrollo de otros mercados
relacionados, como el de bonos corporativos o de derivados; y, a mejorar el acceso al
financiamiento internacional para deudores. La disponibilidad de una mayor variedad de
instrumentos financieros de los BMD podría propiciar mayores posibilidades a los soberanos
deudores de obtener financiamiento en condiciones más seguras, aspecto que fortalecería la
estabilidad macroeconómica y se reduciría la vulnerabilidad frente a eventos negativos externos.
2. Definición y formulación del problema de investigación
Considerando que el portafolio de la deuda pública en Guatemala está potencialmente
expuesto al riesgo cambiario y que los bancos multilaterales de desarrollo (además de ser una
de las principales fuentes de recursos financieros para el gobierno) cuentan con facilidades
financieras en moneda local, una alternativa para reducir el porcentaje de la deuda pública en
moneda extranjera sería el otorgamiento de financiamiento en moneda local de estos
organismos para la ejecución de nuevas operaciones de inversión del gobierno guatemalteco.
En ese orden de ideas, se propuso la siguiente interrogante básica:
¿Pueden los Bancos Multilaterales de Desarrollo contribuir a reducir los riesgos asociados al
endeudamiento público en moneda extranjera en Guatemala?
3. Objetivos
Los objetivos establecidos en la elaboración de la presente investigación, son los siguientes:
16
1.1. Objetivo general
Determinar si la comunidad internacional, por medio de los bancos multilaterales de desarrollo
pueden ejercer un rol activo como facilitadores de iniciativas orientadas a mitigar la
exposición al riesgo cambiario del portafolio de la deuda pública en Guatemala.
1.2. Objetivos específicos
a. Describir las características que propician que los Bancos Multilaterales de Desarrollo
sean instituciones catalizadoras de un endeudamiento público menos riesgoso,
elaborando un diagnóstico comparativo entre el financiamiento multilateral y el de los
acreedores privados, que son considerados como las principales fuentes de
financiamiento del sector público de Guatemala.
b. Identificar las iniciativas del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tendientes a conceder
mecanismos de cooperación financiera que coadyuven a mitigar los riesgos inherentes
de la estructura de la deuda pública en Guatemala.
4. Hipótesis
Sí los bancos multilaterales de desarrollo otorgan facilidades financieras orientadas a mitigar
los riesgos inherentes del portafolio de la deuda pública, entonces se reducirá la principal
fuente de vulnerabilidad del endeudamiento público de la República de Guatemala.
5. Delimitación
Teórica: El presente estudio se enmarca dentro del campo de las ciencias de las Relaciones
Internacionales, sin prescindir de aquellas ciencias que se relacionan con esta disciplina:
Ciencias Políticas, Historia, Estadística, Finanzas Internacionales y Economía, que auxilian a
la comprobación de la hipótesis esbozada.
17
Geográfica: La investigación es desarrollada en la ciudad de Guatemala, siendo los sujetos de
investigación: bancos multilaterales que tienen representación en el territorio nacional y el
Ministerio de Finanzas Públicas.
Temporal: Los datos cuantitativos presentados abarcan el período de 2000-2010, salvo que se
indique lo contrario.
Fuentes de información: Para abordar el tema de investigación y cumplir con los objetivos
esbozados, se adoptó un marco de fuentes documentales que pueden dividirse en tres partes.
Primero, un cuerpo de obras y trabajos especializados que fueron desarrollados acerca del
tema. Segundo, se documentan casos de países de la región de América Latina que han
recibido financiamiento multilateral en moneda local. Tercero, la consulta de distintos actores
que están involucrados en los procesos del financiamiento multilateral y la gestión de la deuda
pública (funcionarios de bancos multilaterales, gestores de la deuda pública y expertos sobre
temas especializados).
6. Justificación
Los BMD son organismos supranacionales que tienen el potencial de facilitar la colaboración,
la cooperación y el bienestar en el ámbito internacional. Conocer sus políticas crediticias y el
desarrollo de nuevos instrumentos de financiamiento abre oportunidades a los gestores de la
deuda pública para mejorar los riesgos inherentes de la estructura de la deuda pública.
De acuerdo con el FMI y el Banco Mundial (2001: pág. 3) los gestores de la deuda pública
comparten el interés de los asesores de la política fiscal y monetaria para que el
endeudamiento del sector público se mantenga en una trayectoria sostenible, para lo cual es
necesario estructurar adecuadamente la deuda en términos de vencimiento, moneda o tasa de
interés y pasivos contingentes considerables y no capitalizados. En este ámbito, surge el
interés por conocer las opciones de financiamiento en moneda local ofrecidas por los bancos
18
multilaterales de desarrollo, que buscan atender una demanda de sus clientes: “más préstamos
en moneda local bajo términos favorables”16
.
Hasta hoy en día, el gobierno de Guatemala ha recibido cooperación financiera reembolsable
de los BMD a través de instrumentos denominados en divisas. No obstante, en el primer
trimestre de 2007, el Ministro de Finanzas Públicas de la República de Guatemala autorizó al
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a realizar operaciones de endeudamiento y/o
emisión de valores en quetzales en el mercado interno, permitiendo con ello expandir las
oportunidades financieras del gobierno en moneda local. Este hecho motivó la realización de
la presente investigación y ofreció incentivos concretos para explorar sobre el papel de los
bancos multilaterales de desarrollo en apoyo a fortalecer la gestión de la deuda pública en el
país.
16
BID 2008, BID nuevas opciones de financiamiento en moneda local. Artículo del 14 de abril. [En Red]
consultado el 3 de mayo de 2011. Disponible en: http://www.iadb.org/es/noticias/articulos/2008-04-14/bid-da-
nuevas-opciones-de-financiamiento-en-moneda-local,4557.html
19
7. Matriz de objetivos, variables e indicadores
Objetivos Variable
independiente
Variable
dependiente Indicadores Preguntas Instrumento
General:
Determinar si la comunidad
internacional, por medio de los
bancos multilaterales de desarrollo
(BMD) pueden ejercer un rol activo
como facilitadores de iniciativas
orientadas a mitigar la exposición
al riesgo cambiario del portafolio
de la deuda pública.
Bancos
Multilaterales
de Desarrollo
(BMD)
Características
de los BMD
1. Modelo institucional de los BMD e identificación de sus
características.
2. Estructura de gobernanza: El mecanismo de sistema de
cuotas para la consecución de acuerdos políticos y acceso
a los recursos financieros.
3. Dentro de las funciones de los BMD, en el contexto
internacional, la identificación de la movilización de
recursos financieros como función esencial para la
existencia de estas agencias especializadas.
4. Rol de los BMD en apoyo a la gestión de la deuda pública.
Cuestionario y
entrevista semi-
estructurada.
Deuda pública y
financiamiento
multilateral
1. Identificación de esfuerzos de coordinación de los BMD
en materia de gestión de deuda pública.
2. Mecanismos del financiamiento multilateral para la
gestión de la deuda pública.
3. Facilidades de financiamiento utilizadas por BMD que
ayudan a reducir el riesgo cambiario en un portafolio de
deuda pública.
Casos de
financiamiento
multilateral en
moneda local
1. ¿Qué países en América Latina han recibido
financiamiento multilateral en moneda local?
2. ¿En qué medida el financiamiento multilateral en moneda
local apoyó a una reducción del riesgo cambiario del
portafolio de deuda de los países beneficiarios?
3. Valoración del financiamiento en moneda local por parte
de los BMD para los países de América Latina.
4. Efectividad de los instrumentos de deuda multilateral para
mitigar los riesgos en el portafolio de la deuda pública.
Tendencias
1. Proyecciones de apoyo de los BMD para la promoción y
otorgamiento de financiamiento en moneda local.
2. Principales retos de los BMD en la coordinación de
esfuerzos que coadyuven a la conformación de estructuras
de deuda menos riesgosas.
20
Objetivos Variable
independiente
Variable
dependiente Indicadores Preguntas Instrumento
Específicos:
a. Describir las características
que propician que los BMD
sean instituciones
catalizadoras de un
endeudamiento público menos
riesgoso, elaborando un
diagnóstico comparativo entre
el financiamiento multilateral
y el de los acreedores
privados, que son
considerados como las
principales fuentes de
financiamiento del sector
público de Guatemala.
b. Identificar las iniciativas del
Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento
(BIRF) y el Banco
Interamericano de Desarrollo
(BID) tendientes a conceder
mecanismos de cooperación
financiera que coadyuven a
mitigar los riesgos inherentes
de la estructura de la deuda pública en Guatemala.
Exposición al
riesgo
cambiario del
portafolio de
la deuda
pública en
Guatemala.
Participación de
los BMD en
apoyo a la
gestión de la
deuda pública
en Guatemala.
1. ¿Cuáles son las ventajas de financiar la inversión pública
con fuentes multilaterales?
2. Los BMD son instituciones comprometidas con una
gestión más segura de la deuda pública.
3. Los BMD pueden operar como intermediarios de crédito
en el sistema financiero de Guatemala
4. ¿Cuáles considera que son las condiciones mínimas que
debería tener el sistema financiero nacional para que los
BMD puedan realizar empréstitos en moneda local?
Cuestionario y
entrevista semi-
estructurada
Papel del
financiamiento
multilateral en
la gestión de la
deuda pública.
1. ¿Es viable el financiamiento en multilateral en moneda
local en Guatemala?
2. Valoración del financiamiento multilateral en Guatemala.
3. Propuestas de financiamiento multilateral en moneda local
en Guatemala.
Tendencias
1. Percepción de beneficios y limitantes del financiamiento
multilateral en moneda local en países como Guatemala.
21
CAPITULO II
BANCOS MULTILATERALES DE DESARROLLO Y LA GESTIÓN DE LA DEUDA
PÚBLICA
1. Entre el idealismo y el poder de las relaciones internacionales
El empleo de los elementos teóricos es útil ya que permite hacer un análisis de los
fundamentos éticos y políticos que llevan a los Estados a cooperar unos con otros, y a partir de
ello se pueden conocer las motivaciones que impulsan estas relaciones, así como los
propósitos, resultados y tendencias de dichos vínculos.
En el ámbito de la cooperación para el desarrollo, la Carta de Naciones Unidas describe que
los BMD son catalogados como “organismos especializados”, y sus acuerdos representan
concreciones jurídicas de las relaciones políticas, económicas y culturales entre los Estados
socios bajo un marco de colaboración solidaria para impulsar el “desarrollo”. Dicha noción de
legitimación, no es más que la creencia dotada de un amplio acuerdo entre la comunidad
internacional de mantener un orden internacional de cierto tipo, aunque la labor de estas
entidades evoluciona de forma constante debido a nuevos acontecimientos y desafíos
geopolíticos.
Tras casi más de seis décadas de existencia de los BMD, se puede argumentar que aún persiste
el debate acerca de la dimensión ética de este tipo de instituciones, con ello se quiere decir que
a la fecha las motivaciones y justificaciones por las cuales los actores tradicionales de las
relaciones internacionales que decidieron constituir este tipo de mecanismo de cooperación no
son del todo claras. Esta situación mantiene en boga la cuestión sobre la vigencia de los
fundamentos ideológicos y coyunturales que motivaron la creación de dichas organizaciones o
bien si predominan motivaciones de naturaleza política, económica o geoestratégicas que se
pretenden alcanzar mediante su ejercicio.
22
A través del campo de la disciplina de las relaciones internacionales, este debate puede ser
abordado bajos dos perspectivas teóricas: el idealista o realista (realpolitick). Este corpus de
teoría representa las bases en que los Estados sustentan y justifican la cooperación para el
desarrollo.
Desde la perspectiva idealista, la idea que subyace en el mantenimiento de instituciones como
los BMD, se basa en una obligación ética que tienen los Estados para corregir las injusticias
internacionales que generan la pobreza y la desigualdad, y la necesidad de una acción
colectiva recíproca para lograr estabilidad política y económica en el ámbito global. Así, los
convenios constitutivos que dan vida a los BMD describen el tipo de valores y prescripciones
normativas expresadas por las partes, y representan un compromiso que asumen los Estados
miembros de respetar lo pactado. De esta manera, el idealismo busca desarrollar una
ciudadanía global cosmopolitita donde predomine el derecho internacional y la construcción
de un gobierno mundial articulado en instituciones internacionales.
Al examinar la literatura relativa al paradigma idealista, resaltan las ideas de autores clásicos
como Hugo Grocio que propuso la célebre máxima pacta sunt servanda (los pactos deben
respetarse) como base del Derecho Internacional, es decir, del conjunto de normas que regulan
las relaciones entre los Estados (Padilla, 2009, pág.51). Asimismo, John Locke formuló la
teoría del contrato social, y consideró que el estado natural del hombre es la paz y la libertad,
gracias a un sentimiento de solidaridad e instinto de conservación. Finalmente, Woodrow
Wilson desarrolló ideas sobre la base de que la acción conjunta de las naciones democráticas
por medio de acciones, tratados y convenios permite garantizar la paz.
El paradigma idealista plantea que la colectividad internacional es una comunidad de un sujeto
único: la humanidad, en la que debería actuarse de forma fraterna para sobrevivir, de esa
cuenta los mecanismos que facilitan la cooperación internacional constituyen un medio que
facilita un orden internacional estable, y a su vez da la suficiente flexibilidad para buscar un
nuevo orden.
23
En la observancia de las relaciones internacionales, los BMD constituyen los principales
actores en el campo de la cooperación para el desarrollo, además se sitúan en una posición
estratégica, específicamente, en la interacción entre el “sistema de organizaciones
internacionales para el desarrollo” (Naciones Unidades, agencias bilaterales de cooperación,
organizaciones de la sociedad civil, etc.) y el “sistema financiero internacional” (bancos
comerciales, empresas de inversión, fondos de pensiones, mercados de valores, inversión
extranjera directa y otras instituciones financieras).
Gráfica 5
El sistema de organizaciones internacionales para el desarrollo, el sistema financiero
internacional y los Bancos Multilateral de Desarrollo (BMD)
Los BMD son los mayores actores en el campo de financiamiento internacional para el
desarrollo, por ejemplo, en el año fiscal 2010 el Banco Mundial realizó compromisos de
préstamos y otro tipo de compromisos de asistencia financiera por un valor de más de US$58
millardos; mientras, que cuatro bancos multilaterales de desarrollo (de carácter regional)17
17
Banco Africano de Desarrollo (FAfD), Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERD), Banco Asiático
de Desarrollo (BAsD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
24
hicieron compromisos por un total de US$53 millardos en 2009 (Weiss, 2011, pág. 1).
Asimismo, estas instituciones ejercen una influencia apreciable y determinante, por medio de
las estrategias de asistencia de país que determinan la conducción del desarrollo de los Estados
miembros prestatarios, aspecto que no sucede para los países contribuyentes o donantes.
En esta dinámica, el paradigma realista, que tradicionalmente es la corriente del pensamiento
más difundida, parece explicar de mejor forma las relaciones contemporáneas entre los
Estados bajo el criterio de cooperación financiera para el desarrollo.
De acuerdo con el realismo político, cuyos pilares se encuentran en las principales obras de
autores como Maquiavelo y Hobbes, se postulan que los Estados colaboran unos con otros no
por un ejercicio de solidaridad, sino como una estrategia de la política exterior con la finalidad
de alcanzar la realización de los objetivos nacionales. En ese orden de ideas, los Estados no
asumen compromisos éticos extra regionales, por lo que, los bancos multilaterales de
desarrollo constituyen un mecanismo de la política exterior bajo el mandato de promover
intereses políticos, económicos y geoestratégicos.
De acuerdo con la tesis fundamental de la obra Políticst among Nations: The Struggle for
Power and Peace, de Hans Morgenthau, infiere que los Estados son actores que buscan metas
de acuerdo a lo que se percibe como el interés nacional (poder), que es una categoría de
validez universal, y se adapta a las diferentes coyunturas de la historia; y, su comportamiento
puede explicarse en términos de maximizar beneficios individuales. Por ello, los Estados
deben tomar consideración tanto de las ganancias relativas como absolutas cuando examina las
posibilidades de cooperación basada en instituciones internacionales.
Visto desde la perspectiva de los países miembros prestatarios, el interés por preservar
instituciones como los BMD, puede atribuirse a que estas organizaciones mantienen un estatus
de acreedor preferencial en los mercados financieros internacionales, que les permite obtener
recursos de capital privado emitiendo instrumentos de deuda de alta calidad “AAA”, para
luego catalizar estos flujos hacia sus socios prestatarios en condiciones financieras más
25
competitivas, favoreciendo la reducción de costos financieros para la implementación de
programas o políticas públicas para la realización de los objetivos nacionales de desarrollo.
En el caso de Guatemala, dentro de los principales parámetros de la Política Exterior (para el
período 2008-2012) se destacan acciones relativas a los intereses nacionales, políticos,
económicos, comerciales, financieros, ambientales, sociales y culturales; y, los objetivos de la
política pública del Gobierno. También, se establece que las relaciones de Guatemala de cara
al ámbito internacional tienen como propósito abrir espacios y mitigar efectos adversos
originados en el panorama internacional.
Bajo este marco de política se crea un vínculo con la gestión de la deuda pública, con el
propósito de contribuir y mantener la posición del país como sujeto de la cooperación
internacional, logrando con ello tener acceso a alternativas de financiamiento innovadoras
puestas a disposición por los acreedores oficiales, a efecto de lograr una mejor combinación
(trade-off) entre costo y riesgo de la cartera de la deuda que gestiona el gobierno, lo que a su
vez refuerza el cumplimiento de objetivos de política pública como coadyuvar al
mantenimiento de la estabilidad económica y financiera del país.
2. Evolución del financiamiento de los Bancos Multilaterales de Desarrollo
El rol del financiamiento multilateral ha ido evolucionando a la par de la cooperación para el
desarrollo. Durante el período de 1944 a 1970, los BMD fueron vinculados a la provisión de
recursos financieros para inversión hacia los pilares del desarrollo en los países de ingresos
medianos y bajos18
. Sobre estas tres décadas, los bancos multilaterales se convirtieron en
especialistas en la planeación, supervisión, monitoreo y ejecución de inversión basadas en
proyectos de inversión e infraestructura en el campo de la energía, el transporte, las
telecomunicaciones y la agroindustria. En 1970 el financiamiento multilateral era incipiente,
18
En la década de los setenta la política del Banco Mundial fue concentrar sus recursos en los países africanos y
asiáticos; los préstamos a países de mayores ingresos (entre ellos los latinoamericanos) fueron limitados a un
10% de la cartera del total de préstamos; además, se introdujeron criterios de “graduación” para el acceso a los
recursos del Banco. (SELA , 1986, págs.12 y 15)
26
representando en promedio un 11.9% del total de la deuda externa a largo plazo para las
economías en desarrollo (véase gráfica 6).
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
% del total de la deuda externa % del total de la deuda externa oficial
Fuente: UNCTADstat, Naciones Unidas
Gráfica 6
Tendencia del financiamiento multilateral, 1970-2008
En ese mismo período, el financiamiento multilateral como porcentaje de la deuda externa
oficial pasó de un 23% (1970) a un 31% (1979). De acuerdo con Benzanson y Sagasti, cuatro
sucesos convergieron para este auge. El primero, los Estados Unidos enfrentaron dificultades
para responder a las demandas crecientes para la ayuda oficial para el desarrollo. Segundo, la
entrada en vigencia en Estados Unidos, en 1973, de la Ley de Ayuda al Exterior (Foreign
Assistance Act) que orientó la asistencia financiera de este país hacia la mitigación de la
pobreza, las necesidades humanas básicas, la agricultura y el desarrollo rural, a través de los
canales multilaterales. Tercero, los países nórdicos (Suecia, Noruega, Dinamarca y Finlandia),
Canadá y los Países Bajos asignaron importantes cantidades de recursos financieros a los
BMD para canalizar su ayuda oficial al desarrollo. Cuarto, los bancos multilaterales
mejoraron significativamente sus capacidades administrativas, financieras y técnicas, aspectos
que reforzaron su acceso ininterrumpido a los mercados de capital y a ganar el apoyo de los
países clientes y accionistas.
27
A finales de los años setenta, los análisis consultados coincidieron en afirmar que los países de
ingresos medios y bajos no mejorarían su acceso a los mercados internacionales de capital
mientras no restablecieran las condiciones de reordenamiento de su economía. En
consecuencia, empezó a plantearse que los BMD podrían tener un rol adicional; podrían ser,
además de fuente de recursos financieros, un destacado catalizador de flujos privados de
capital.
La ruptura de los mercados financieros internacionales en 1982, hizo que los BMD asumieran
un nuevo papel en la región: gestores de las crisis financieras y monetarias para los países
altamente endeudados. En esta materia, el FMI adquirió una importancia extraordinaria
durante la crisis de la deuda latinoamericana de los años ochenta, asociada a su participación
activa en las negociaciones entre los países deudores y los bancos comerciales acreedores; se
convirtió en un orquestador financiero al imponer sus condiciones no sólo a los deudores, sino
también a los acreedores y al vincular el otorgamiento de sus propios recursos con la
disposición de los bancos a conceder nuevos préstamos y reestructurar las deudas ya
contraídas19
. A partir de entonces el FMI desempeña un rol como supervisor tanto de las
políticas internas “apropiadas” como de intermediario financiero internacional “prudente”.
Tras el colapso de los mercados privados de capital que ocurrió en 1982 aumentó la
importancia relativa de los acreedores oficiales, los BMD desempeñaron un papel crítico de
transición para los países altamente endeudados, al constituirse como una fuente de fondos
mientras estimulaba los flujos privados de capital mediante el cofinanciamiento y los
programas de aseguramiento. Durante la década de los ochenta, el financiamiento multilateral
en promedio aumentó a 13.9% de la deuda externa soberana total, y respecto al financiamiento
oficial aumentó de un 30.9% (1980) a 35.8% (1989).
La consecuente recesión económica mundial de los ochenta despertó la sospecha en los
donantes que un proyecto bien diseñado corre el riesgo de fracasar sí el marco de la política
19
Ídem, pp. 49 y 50
28
pública no es el adecuado20
; a este juicio crítico se sumó la experiencia exitosa de desarrollo
basado en el mercado adoptado por las naciones asiáticas, influyendo a principios de los años
noventa en un nuevo enfoque de la cooperación para el desarrollo conforme a la matriz de
política económica llamada “Consenso de Washington”21
. Simultáneamente, los BMD
modificaron y expandieron su rol hacia la asistencia de programas de ajuste estructural
encaminados a ofrecer un marco para la política macroeconómica y la selección de proyectos
que pudiesen guiar las acciones de los donantes y de las naciones prestatarias. En 1990, en
promedio, el financiamiento multilateral aumentó a un 18.6% y 36.9% del total de la deuda
externa soberana y de la deuda externa con acreedores oficiales, respectivamente.
La década de los noventa se inició con el anuncio oficial de un período de esperanza y
recuperación. Los inversores globales reanudaron sus préstamos hacia las economías
deudoras, al menos, para aquellos países que adoptaron políticas económicas “prudentes” y
estaban siendo asesoradas por el FMI y el Banco Mundial. La tendencia del financiamiento
multilateral muestra dos direcciones: primero, se observa una reducción paulatina de su
participación dentro del total de la deuda externa soberana al pasar de 19.2% en 1991 a 17.3%
en 1999; y, segundo, aumenta como porcentaje de la deuda externa oficial de 37.0% (1991) a
41.3% (1999).
La primera tendencia coincide en parte al auge de los mercados de valores en las economías
emergentes derivado de la reestructuración de los bonos Brady22
(Titelman, 2002, pág.324), a
20
En estos años el modelo de desarrollo de los países estaba orientado hacia lo interno y la estrategia de
industrialización se basaba, consecuentemente, hacia lo interno, por lo que un proyecto agrícola no podría
producir los resultados esperados si los gobiernos adoptaban medidas de políticas tales como controles de
precios, tipos de cambio fijos, estrategias de industrialización basadas en la sustitución de importaciones, etc. 21
La expresión “Consenso de Washington” se utiliza aquí en su sentido original, tal y como fue acuñada en 1989
para referirse a las reformas adoptadas en América Latina, aunque posteriormente se ha utilizado,
incorrectamente, como sinónimo de neoliberalismo. John Williamson. 1990. Latin America Adjustment. How
much has happened? Washington D.C., Institute for Internationals Economics, pp. 20-21. Esta nota de pie fue
tomada del documento de José Antonio Sanahuja, ¿Compromisos factibles?, las instituciones de Bretton Woods y
los “Objetivos del Milenio”, texto preparado para el Anuario 2003 de la Plataforma 2015 y más. 22
El Plan Brady fue una estrategia adoptada a finales de los ochenta, con el objetivo de reestructurar la deuda
contraída por los países en desarrollo con bancos comerciales, se basa en operaciones de reducción del saldo y el
servicio efectuadas voluntariamente en condiciones de mercado. El punto más importante de estas operaciones
consistió en combinar de algún modo las recompras descontadas con la emisión, por parte del país, de los "bonos
Brady" a cambio de los títulos de crédito en manos de los bancos. Estas operaciones fueron complementarias a
las medidas que aplicaban los países para restablecer la sostenibilidad de la balanza de pagos en un marco de
ajuste estructural en el mediano plazo, respaldado por acreedores oficiales (multilaterales y bilaterales).
29
principios de los noventas un mercado activo para estos bonos estaba en completo
movimiento; fue entonces cuando algunos gobiernos de países de ingresos medianos
emprendieron la emisión de eurobonos y bonos globales. Sin embargo, la caída no es
significativa porque fue interrumpido por las crisis financieras, en México (1995) y en Asía
(1997), cuya consecuencia fue un incremento de la aversión al riesgo de inversionistas
privados, reduciendo el acceso a flujos de capital privados y desplazando los mercados de
bonos. Nuevamente, los BMD ejercen el rol de proveedores de financiamiento en épocas de
escasez de crédito en el mercado de capital internacional.
Mientras, que la segunda tendencia está asociada a los eventos económicos y geopolíticos,
tales como, la proliferación de procesos de integración económica y política (singularmente en
Europa) y la descomposición del bloque soviético, los cuales coadyuvaron a modificar los
conceptos y objetivos de la ayuda oficial para el desarrollo, propiciando el espacio para nuevas
líneas de acción para los BMD vinculadas con temas relacionados con la provisión y
financiamiento de los bienes públicos globales para hacer frente a las crecientes
vulnerabilidades en un ámbito mundial más interrelacionado e integrado. En este período se
observa un incesante retroceso de los flujos de ayuda de acreedores bilaterales.
En los albores del siglo XXI, la comunidad internacional a través del Consenso de
Monterrey23
invitó a los BMD a apoyar proyectos que promovieran la integración regional y
subregional; también afirmó que estas instituciones continuaban jugando un importante papel
para seguir proveyendo una adecuada oferta de financiamiento para aquellos países afectados
por la pobreza, que siguieran políticas económicas responsables y carecieran de acceso a los
mercados de crédito; se acordó que como acreedores debían compartir junto a los deudores la
responsabilidad de prevenir y resolver situaciones de inestabilidad de deuda; y, se destacó la
necesidad de que dichos organismos contaran con la infraestructura y los recursos necesarios
para poder hacer frente a los problemas sistémicos (SELA, 1986, págs. 6, 7-9). En términos
cuantitativos, durante el período 2005-2006, la participación del financiamiento multilateral,
23
El Consenso de Monterrey fue adoptado en la Conferencia Internacional sobre la Financiación al Desarrollo,
que bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), tuvo lugar en la ciudad de Monterrey,
México del 18 al 22 de marzo del 2002.
30
en promedio, se situó en 18.7% y 48.9% respecto al total de la deuda externa soberana y con
acreedores oficiales, respectivamente.
A finales de 2007, el orden económico mundial empezó a enfrentar una nueva crisis financiera
y la consecuente Gran Recesión en 2008, estos eventos pusieron de manifiesto en diferentes
foros internacionales24
el papel contra cíclico del financiamiento multilateral para mitigar el
impacto de las crisis financieras y de los BMD de cara al futuro para que pudieran convertirse
en un instrumento para la prevención de crisis futuras, estos temas desembocaron en la toma
de acciones de corte inmediato y de largo plazo en la Cumbre sobre mercados financieros y la
economía del Grupo de los Veinte (G-20)25
.
En el corto plazo, el G-20 acordó incrementar la capitalización de los bancos multilaterales a
niveles adecuados26
, e instó a esas instituciones a emplear a fondo toda su capacidad en apoyo
a las prioridades de desarrollo y crear mecanismos de crédito que permitieran a sus Estados
miembros, especialmente de aquellas economías con buenos antecedentes y políticas sanas, a
superar las dificultades financieras coyunturales. Asimismo, se decidió que las acciones de
largo plazo fueran dirigidas hacia la reforma de la estructura de gobernanza de los BMD, a
efecto que el poder de voto reflejara el peso del cambio económico y, más aún, responda a los
cambios futuros.
24
Principalmente en las cuatro conferencias de cooperación para el desarrollo celebradas en 2008: UNCTAD XII
en Acra (20 al 25 de abril); Cumbre de la ONU de revisión de los progresos hacia los Objetivos de Desarrollo del
Milenio cara a 2005 (New York, 12 de septiembre); Fórum de Alton Nivel sobre la Efectividad de la Ayuda en
seguimiento a la declaración de París de 2005 (Acra, 4 de septiembre) y la Conferencia Internacional de
seguimiento de los Objetivos de Financiación del Desarrollo fijados por la Conferencia de monterrey (Doha, 29
de noviembre- 2 de diciembre) (Granell, F., 2009). 25
Esta cumbre tuvo lugar en la ciudad Washington, D.C., el 15 de noviembre de 2008. El G-20 está compuesto
por las siete grandes naciones industrializadas (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y el
Reino Unido) más Arabia Saudita, Argentina, Brasil, Corea del Sur, India, Indonesia, México, Rusia, Sudáfrica, y
Turquía. También incluye las 27 naciones de la Unión Europea, representadas por España. El G-20 se integró en
1999 en respuesta a la crisis financiera de 1990. El FMI y el BM también participan en las reuniones. Los países
miembros del G-20 representan el 90% del PIB mundial, el 80% del comercio mundial y dos terceras partes de la
población Mundial. 26
Este punto fue reiterado para una Cumbre del G-20 realizada en marzo de 2009. Real Time Economics Blog,
G-20 Finance Ministers’ and Central Bank Governors’ Communique, “The Wall Street Journal Digital
Network”, Edición EE.UU., 14 de marzo, 2009, 12:04 PM ET [En Red] Fecha de consulta: 20 de marzo de 2009.
Disponible en: http://blogs.wsj.com/economics/2009/03/14/g-20-finance-ministers-and-central-bank-governors-
communique/
31
En los años 2007 y 2008, los flujos del financiamiento multilateral respecto al total de la
deuda soberana fueron de 14.5% y 13.8%, respectivamente. Con relación a la deuda oficial, el
financiamiento multilateral representó en promedio 56.1% para estos años.
A raíz de las nuevas circunstancias en el orden financiero global, la tendencia del rol de los
BMD se orientaría en dos vías:
1) Proveer financiamiento contra cíclico frente a una precarización de los flujos de
capital. De acuerdo con Izquierdo y Talvi (BID, 2009, pág. 44), es muy común
observar que cuanto más desfavorable es la coyuntura mundial y más precario sea el
acceso a los mercados crediticios, los países de ingresos mediano y bajo ven reducida
su capacidad para ampliar la base tributaria; a lo que se agrega la volatilidad del
crecimiento del PIB, con efectos hacia la base de ingresos fiscales y un marco de
políticas públicas (fiscal y monetaria) restringidas, por lo que los préstamos
multilaterales continúan siendo una modalidad de financiamiento conveniente.
2) Apoyar esfuerzos encaminados hacia la construcción de infraestructura financiera para
que se pueda desarrollar un mercado de capitales moderno que no sólo permitan la
promoción de bonos de bancos multilaterales en moneda domésticas, sino que se
aumente la participación del sector privado para ganar acceso a mejores y más diversos
recursos de financiamiento en moneda local, tanto en los mercados domésticos e
internacionales. En esta vía el rol del financiamiento multilateral puede denominarse
como “hacedores de mercado” para la innovación y promoción de instrumentos con
grado de inversión, e iniciando la profundización del desarrollo de los mercados en
moneda local en el exterior.
Levy Yeyati (2003) argumentó que los activos en moneda local es probable que en sus inicios
sea demandada por residentes locales; sin embargo, los residentes en las economías en
desarrollo tienen importantes activos en el extranjero debido al riesgo de confiscación y de
liquidez, que son sólo parcialmente correlacionados con el riesgo cambiario. Por lo que existe
una demanda potencial de los activos en moneda local, que sigue estando insatisfecha por
32
problemas de jurisdicción (por ejemplo, la emisión de bonos en moneda local en el extranjero
no elimina el riesgo de incumplimiento) o de falta de mercados profundos.
3. El rol de los Bancos Multilaterales de Desarrollo en la gestión de la deuda pública
En el ámbito de la gestión de la deuda pública, los préstamos que conceden los BMD tienen un
carácter contractual, y fijan una relación de acreedor-deudor sujeta a regulación internacional,
estas relaciones permiten que los BMD jueguen un rol activo dentro de la gestión de la deuda
pública.
Desde un punto de vista estratégico, una gestión efectiva de la deuda consiste en satisfacer las
necesidades de financiamiento27
del gobierno a un bajo costo, sujeto a un nivel de riesgo
prudente, y acorde con mantener la sostenibilidad de la deuda (Banco Mundial y FMI, 2002,
pág. 10). Lo anterior implica, según consenso entre las instituciones gubernamentales y
acreedores, la implementación de las siguientes buenas prácticas internacionales:
Los objetivos de la gestión de la deuda pública deben estar estrechamente coordinados
con la política monetaria y fiscal.
La debida transparencia y rendición de cuentas de la gestión de la deuda pública debe
reforzarse mediante la divulgación de las medidas de riesgo pertinentes y la asignación
de responsabilidades.
El marco institucional debe aclarar cuestiones jurídicas relacionadas con la gestión de
la deuda, garantizar claramente las funciones y responsabilidades, y desarrollar un
marco de datos adecuados.
La estructura de la deuda debe ser fácil de controlar a un costo eficiente y a un nivel
aceptable de riesgo.
Un marco adecuado de gestión de riesgos, para tener en cuenta los pasivos
contingentes del gobierno.
27
Desde un punto de vista técnico, las necesidades de financiamiento se definen como los requisitos generales de
nuevos préstamos, más la deuda con vencimiento en el año.
33
La estrategia de gestión de la deuda debería promover un eficiente desarrollo de los
mercados de valores del gobierno y ampliar la base de inversionistas.
Dentro del contexto actual, esta visión estratégica de la deuda está ganando un rol
preponderante para los gobiernos, ya que permite asegurar beneficios dentro de un marco de
política en varios caminos. Primero, gestionar los efectos de una crisis financiera. Segundo,
mejorar la estructura de la deuda, que puede servir como un complemento esencial para la
consolidación fiscal y ayudar a sobrellevar los efectos de un crecimiento económico más débil
y lento del esperado. Tercero, en los países donde sea oportunamente implementada (que es
durante la fase ascendente del ciclo económico) puede fortalecer la efectividad de la gestión de
la deuda pública y de la política macroeconómica haciéndola más contra cíclica en el futuro, a
un costo relativamente bajo (Das, Papapioannou, Pedras, Ahmed, & Surti, 2010).
Por lo anterior, los BMD al promover facilidades de financiamiento que combinen, en lo
posible, caracteristicas de bajo costo y la mitigación de los riesgos inherentes a la deuda
pública, contribuyen a la conformación de estructuras de deuda más resistentes a la volatilidad
financiera y a las perspectivas cambiantes de los mercados de deuda, fortalecinedo la gestión
de la deuda de sus socios prestatarios.
4. Cómo Guatemala implementa el financiamiento de los BMD y su relación con la
gestión de la deuda pública
El financiamiento reembolsable que otorgan los BMD a la República de Guatemala requiere
de un proceso en el cual el Poder Ejecutivo y el Congreso, juegan un papel importante, en la
aplicación del principio de legalidad que contempla la Carta Magna.
El artículo 35 de la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto 114-97 del Congreso de la
República) establece que el Ministerio de Finanzas Públicas es el ente encargado de la gestión
del financiamiento interno y externo, a través de la Dirección de Crédito Público28
, para lo
28
Según lo establece el Acuerdo Gubernativo 476-2000, del 10 de octubre de 2010.
34
cual la Junta Monetaria y la Secretaría General de Planificación de la Presidencia deben emitir
opinión en sus respectivas áreas de competencia.
Adicionalmente, el Ministro de Finanzas Públicas asesora sobre los asuntos institucionales
relacionados con la participación del gobierno de turno en los organismos internacionales de
crédito, en los cuales funge como Gobernador Titular o Alterno29
.
El Congreso por su parte, y de conformidad con el artículo 171 literal i) de la Constitución de
la República de Guatemala, tiene la facultad de aprobar todo lo relacionado a las operaciones
de la deuda pública interna o externa que se adquiere de conformidad con la ley, igualmente,
tiene la autoridad final sobre el nivel de los compromisos financieros30
con organismos
multilaterales. Este tipo de responsabilidades otorgan al Congreso un papel de autoridad y un
rol independiente en el proceso político acerca de la participación de los BMD en la gestión de
la deuda pública.
La convergencia de estas relaciones da como resultado la estructura de la deuda pública
vigente con los BMD, y aunque su aprobación no está bajo el control de los gestores de la
deuda pública, constituye el insumo más importante en su mandato.
29
Inciso d), del Artículo 62, de la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 101-97 del Congreso de la República). 30
Literal i), del Artículo 171 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
35
CAPITULO III
BANCOS MULTIALTERALES DE DESARROLLO Y EL FINANCIAMIENTO EN
MONEDA LOCAL
1. Bancos Multilaterales de Desarrollo
Para Bezanson y Sagasti (2000) los bancos multilaterales de desarrollo son intermediarios
financieros internacionales, cuyos accionistas incluyen a los “prestatarios” (los países de
ingresos medios y bajos) y los “contribuyentes” o “donantes” (los países de ingresos altos).
Los BMD movilizan recursos de los mercados de capital privado para hacer préstamos a los
países de ingresos medios y bajos en condiciones más favorables en comparación a las que les
ofrecen los mercados; también movilizan recursos de fuentes oficiales para otorgar préstamos
blandos a los países de ingresos bajos; proporcionan asistencia técnica y asesoramiento para el
desarrollo económico y desarrollo social; y, ofrecen una gama de servicios complementarios
a los Estados y a la comunidad internacional.
Estas instituciones internacionales pueden visualizarse como un conjunto de entidades que
comparten un mismo modelo institucional y se identifican por las siguientes características:
poseen un carácter interestatal; tienen una base voluntaria que se materializa a través de un
convenio constitutivo31
; cuentan con órganos permanentes que aseguran su continuidad, con
voluntad autónoma que les permite “expresar” una voluntad jurídicamente distinta de la de
sus Estados miembros; tienen una competencia propia señalada de manera explícita en el
Tratado instituyente; constituyen un instrumento para alcanzar prioridades mundiales
mediante la cooperación internacional institucionalizada; y, reciben privilegios e inmunidades,
y no están sujetos a las leyes y regulaciones de los países donde han establecido su sede32
.
Desde su creación los BMD han evolucionado de acuerdo a cuatro modelos: globales,
regionales, subregionales y otras instituciones conexas (véase cuadro 2).
31
Aunque pueden haber excepciones a la regla, por ejemplo, la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(OPEP) fue creada por una resolución de una conferencia internacional. (Pastor, 2003, pág. 647). 32
(FMI, 2003, pág.47)
36
Cuadro 2
Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), año de fundación, regiones que desarrollan
sus principales actividades, sectores donde operan y números de Estados miembros
Grupo /Institución
Año América
Latina y
el
Caribe
África
del sur
del
Sahara
Oriente
Medio y
Norte de
África
Asia
meridio
nal
Asia
Orienta
l y el
Pacífico
Europa
y Asia
Central
Número de
Estados
miembros
Globales:
Grupo del Banco Mundial
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) 1944 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 185
Asociación Internacional de Fomento (AIF) 1960 pu pu pu pu pu pu 185
Corporación Financiera Internacional (CIF) 1956 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 179
Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) 1988 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 25
Regionales
Grupo del BID
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 1959 pu / pr 26
Corporación Interamericana de Inversiones (CII) 1989 pr 44
Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) 1992 pr 26
Banco Africano de Desarrollo (BAfD) 1964 pu / pr pu / pr 77
Fondo Africano de Desarrollo (FAfD) 1972 pu / pr pu / pr 77
Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) 1966 pu / pr pu / pr pu / pr 67
Fondo Asiático de Desarrollo (FAsD) 1973 pu pu pu 67
Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) 1991 pu / pr 27
Subregionales
Banco de Inversiones (BEI) 1958 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 15
Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) 1961 pu / pr 13
Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) 1969 pu / pr 26
Corporación Andina de Fomento (CAF) 1970 pu / pr 17
Banco Islámico de Desarrollo (BIsD) 1973 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 56
Banco Nórdico de Inversiones (BNI) 1976 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 8
Banco de Desarrollo del África Oriental (BDAO) 1967 pu / pr 3
Banco Árabe para el Desarrollo Económico de África
(BADEA)
1975 pu pu 18
Banco de Desarrollo del África Occidental (WADB) 1973 pu / pr 10
Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) 1993 pu / pr 2
Otros fondos similares a los bancos multilaterales de desarrollo
Fondo Árabe de Desarrollo económico y Social (FADES) 1968 pu pu 21
Fondo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(OPEP) para el Desarrollo Internacional
1976 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 12
Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca Plata
(FONPLATA)
1976 pu 5
Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) 1977 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 165
Fondo Nórdico de Desarrollo (FND) 1989 pu / pr pu / pr pu / pr pu / pr 10
Notas: pu = operaciones con el sector público y pr = operaciones con el sector privado
Fuentes: Elaborado sobre la base de información contenida en la página de Internet de cada una de las instituciones listadas.
37
Dentro del modelo global, el acuerdo de Bretton Woods (1944) constituyó el marco legal para
la creación de las primeras dos instituciones tipificadas dentro del esquema de bancos
multilaterales de desarrollo: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional
de Reconstrucción y Fomento (BIRF). El primero, fue creado como una institución para
mantener la estabilidad de los tipos de cambio y para resolver los problemas de balanza de
pagos33
. El segundo, para fomentar, vía la provisión de fondos en forma de préstamos, la
inversión de infraestructura en las economías de Europa y Japón después de la devastación de
la Segunda Guerra Mundial (Foreman-Peck, 1995, págs. 311-313).
Sin embargo, la primera función del BIRF quedó eclipsada por una iniciativa diseñada por
Estados Unidos para la reconstrucción económica y financiera de Europa conocida como el
Plan Marshall (1947). A raíz de éste, el BIRF centró sus subsecuentes esfuerzos en la
provisión de recursos financieros y asistencia técnica para el desarrollo a largo plazo y la
reducción de la pobreza proporcionando apoyo técnico y financiero para que los países
pudieran reformar determinados sectores o poner en práctica proyectos específicos. Esta
nueva senda en la actuación del BIRF propició una ventana de oportunidad para la
conformación de otras instituciones bajo las características principales de los BMD (Bezanson
y Sagasti, 2000, pág. 2).
En el período de 1958 a 1966, se dio la creación de bancos multilaterales de carácter regional:
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el
Banco Africano de Desarrollo (BAfD) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo
(BERD). Dentro de este grupo, el primero de ellos se creó como una respuesta a la poca
importancia que prestó la política de créditos del Banco Mundial para el financiamiento de los
sectores agrícola y social en América Latina (Sagasti, 2002, pág. 15); el segundo ha sido
considerado como hijo de la política de la guerra fría; y, el tercero como fruto del proceso de
descolonización.
33
En esta investigación se excluyó el FMI debido a que las funciones descritas atribuyen a este organismo un
perfil específico de concesión de préstamos para países miembros con dificultades de balanzas de pagos (con las
garantías adecuadas) (FMI, 1944, pág. 12).
38
En el tercer modelo, se encuentran los bancos e instituciones financieras multilaterales
subregionales que han brindado apoyo a las iniciativas de integración económica regional, por
ejemplo, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) busca compensar las disparidades regionales
y dar respaldo al desarrollo de proyectos de infraestructura en Europa; en los países de África
surgieron entidades como el Banco de Desarrollo del África Oriental (BDAO) y el
financiamiento comercial del Mercado Común de África Oriental y Meridional (Ocampo,
2006, pág. 28); y, en América Latina y el Caribe (LAC), la red de instituciones financieras
multilaterales subregionales está constituida por tres entidades principales: la Corporación
Andina de Fomento (CAF), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el
Banco de Desarrollo del Caribe (BDC).
Dentro del modelo denominado instituciones financieras conexas se incluyen los fondos que
proporcionan ayuda financiera, que a diferencia de los bancos globales, regionales y
subregionales multilaterales, son más pequeños, tienen un menor número de miembros y en
ocasiones sus objetivos se dirigen hacia sectores o actividades específicas. Entre ellas se
encuentra: el Fondo Árabe de Desarrollo Económico y Social (FADES), el Banco Islámico de
Desarrollo (BIsD), el Banco Árabe para el Desarrollo de África (BADEA), etc.
2. Funciones de los Bancos Multilaterales de Desarrollo
En la arquitectura financiera internacional, los bancos multilaterales de desarrollo realizan tres
funciones principales (Sagasti, 2002, pág. 32):
a. Función financiera: Movilización de recursos financieros a través de actuar como
intermediarios de crédito en los mercados de capital internacional;
b. Función de desarrollo: Brindar apoyo y la creación de capacidad, desarrollo
institucional y transmisión de conocimiento, por medio de asistencia técnica,
donaciones, foros para sostener diálogos sobre política, divulgación de prácticas
contables óptimas y para la divulgación de información cuantitativa y cualitativa; y,
39
c. Provisión de bienes públicos globales y regionales.
Dentro de la función de tipo financiera, los BMD realizan un papel tradicional a través de
otorgar préstamos para financiar proyectos específicos y de apoyo a programas sectoriales de
inversión en los países prestatarios. No obstante, las Naciones Unidas dentro del marco de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) establecieron criterios a los BMD para otorgar
préstamos dirigidos a programas de desarrollo social e institucional, dejando espacio para que
los inversionistas privados canalicen recursos financieros hacia sectores como infraestructura,
transporte y energía. En la práctica, estas organizaciones continúan otorgando préstamos para
infraestructura pública como privada (este último tipo, por medio de sus ventanillas para el
sector privado).
Además, canalizan la ayuda de países amigos bajo la forma de préstamos blandos y
donaciones para economías de ingresos bajos o también denominada ayuda oficial para el
desarrollo (AOD). Sin embargo, este último mecanismo de provisión de fondos ha sido
criticado porque, según se argumenta, la ayuda es considerada como un instrumento
poscolonial de la guerra fría, su existencia y distribución se rigen por intereses políticos y no
por su viabilidad34
.
El alcance de los BMD como proveedores de fondos se ha extendido hacia el sector privado, a
través del establecimiento de nuevos esquemas de garantías para los inversionistas.
Asimismo, los BMD han aguzado los fundamentos normativos para respaldar empresas
privadas, ampliando su función financiera hacia áreas como el comercio, infraestructura,
bancos, energía y seguridad de los hogares. Además, su marco de acción se ha extendido a las
asociaciones entre los sectores público y privado y otras alianzas que brinden, en tiempos de
restricción presupuestaria, la posibilidad de encontrar nuevos recursos para el desarrollo
(BIRF, 2009, pág. 21).
34
Critica de Yilmaz Akyüz, Ex Director de la División sobre Globalización y Estrategia de Desarrollo,
Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). El capítulo temático se titula
Instituciones financieras internacionales: volver a las fuentes, se basa en la ponencia realizada en la conferencia
“Nuevos mecanismos de financiación para el desarrollo de África”, IPALMO, Turín, 7 de diciembre de 2005.
40
Respecto a la función de desarrollo que desempeñan los BMD, ésta se realiza a través de una
combinación de asistencia técnica; asesoría para el diseño y la ejecución de políticas,
programas de entrenamiento y capacitación; apoyo a la creación y fortalecimiento de
instituciones; uso del poder de convocatoria de los BMD para promover procesos de diálogo y
consenso; la difusión de mejores prácticas de registro y divulgación de datos; diseminación de
información y provisión de conocimiento. Generalmente, este tipo de actividades están
asociadas a las operaciones de financiamiento, y en algunos casos, son respaldadas con
donaciones.
En el contexto actual, los BMD contribuyen con la diseminación de información y provisión
de conocimiento en temas como el entendimiento del sistema económico global y la
mitigación del riesgo; la implementación de estándares y códigos globales a nivel interno de
los Estados; el desarrollo de mercados internos robustos; y, la evaluación ambiental y social.
Estos esfuerzos coadyuvan a mantener informados a los hacedores de política sobre los efectos
colaterales de las acciones de las políticas nacionales y a divulgar la naturaleza de los cambios
interconectados, así como destacar la necesidad para asegurar una respuesta nacional
consistente con la preservación de los bienes globales (Banco Mundial, 2009, págs. 12-26).
En lo que concierne a la tercera función, los BMD han estado involucrados en la provisión y
financiamiento de bienes públicos globales y regionales; es decir, que estas instituciones
proveen información sistemática sobre la situación económica, financiera y social en un
contexto internacional, que van desde publicaciones de investigaciones hasta la coordinación
de asistencia para el desarrollo, incluyendo la canalización de donaciones para diversos fines.
Desde mediados de los años noventa, los BMD se han involucrado más activamente en temas
como la prevención y control del VIH/SIDA; la integración del comercio regional y mundial;
y, la estabilidad del sistema financiero internacional, fomentando la convergencia de las
prioridades nacionales, regionales y mundiales. Asimismo, han realizado esfuerzos para evitar
los “males públicos globales”, como por ejemplo, la violación de los derechos humanos y el
41
crimen organizado35
. Una tendencia reciente ha sido su vinculación con la preservación del
medio ambiente y los procesos de adaptación y mitigación al cambio climático.
Visto en forma sistemática, las funciones que desempeñan los BMD mantienen una relación
intrínseca; algunos autores afirman que en conjunto ellas contribuyen a la provisión de bienes
públicos globales (Sagasti, 2002, pág. 33). Sin embargo, se considera que la movilización de
recursos financieros representa la condición sine qua non para la existencia de estas agencias
especializadas, ya que sin ella no podrían desempeñar las funciones de desarrollo y de
provisión de bienes públicos globales (Sagasti y Prada, 2006, pág. 93).
3. Perfil del financiamiento multilateral
Los BMD son instituciones heterogéneas, no sólo en cuanto a los países y regiones que prestan
servicios, sino también en los mecanismos a través de los cuales proveen asistencia financiera,
el cuadro 3 pretende presentar una lista de las líneas de productos financieros de los
prestamistas multilaterales que incluyen los préstamos ordinarios, préstamos concesionales,
donaciones, instrumentos de alivio y gestión de riesgo (como garantías, participaciones de
capital y operaciones en los mercados de capitales), instrumentos de gestión y reducción de la
deuda; y otros mecanismos como, la convocatoria de grupos consultivos y emisión de bonos
en moneda local.
35
Posiblemente las acciones de los multilaterales en este campo han sido limitadas, debido a sus restricciones
para financiar armamento y equipo policial. Por lo que sus acciones se orientan con mayor atención a temas de
prevención, tales como, los programas para jóvenes en riesgo, los proyectos sociales en las zonas rurales
afectadas por la violencia etc.
42
Cuadro 3
Instrumentos de financiamiento de los Bancos Multilaterales de
Desarrollo y su grado de utilización
Instrumento de
Financiamiento
Subtipos de instrumentos financieros Grado de
utilización
Préstamos ordinarios Préstamos para proyectos, programas y sectores, dirigidos al sector
público y privado.
Préstamos para ajuste estructural y apoyo a la balanza de pagos.
Préstamos de emergencia para recuperación (en caso de desastres o de
imprevistos).
Préstamos para intermediarios financieros (por ejemplo, sociedades
financieras de desarrollo).
Préstamos de desembolsos rápido.
++++
+++
+++
+++
+++
Préstamos concesionales Préstamos para proyectos, programas, sectores y ajuste estructural,
dirigidos al sector público.
Fondos para países con necesidades especiales (reconstrucción tras un
conflicto, deterioro repentino de las condiciones externas).
+++
+
Donaciones Asistencia a instituciones públicas para programas y proyectos
específicos.
Donaciones para cooperación técnica, creación de capacidad y desarrollo
institucional.
Operaciones de emergencia para abordar desastres naturales o provocados
por el hombre.
+++
+++
+++
Alivio y gestión del
riesgo (en su mayoría
para el sector privado)
Garantías totales, parciales y renovables (riesgos políticos, contractuales,
regulatorios, crediticios y cambiarios)
Financiamiento para operaciones de cobertura del riesgo derivado del tipo
de cambio y de la tasa de interés.
Participaciones de capital y cuasi capital (acciones ordinarias, acciones
preferidas, préstamos C).
Otros instrumentos para fomentar la inversión privada y el comercio:
créditos a la exportación, titularización, arriendo financiero, formación de
consorcio, garantías de emisiones, seguro contra riesgo relacionados con
el comercio.
+++
+++
++
++
Mecanismos de alivio de
deuda
Iniciativa HIP
Fondos para la reducción multilateral de la deuda (Iniciativa MDRI, por
siglas en inglés).
Préstamos para la reducción de la deuda (por ejemplo, para rescate de la
deuda existente y reducción del servicio de la deuda).
Fondos para la cancelación de pagos atrasados a los BMD
Mecanismos de conversión de préstamos concesionales en donaciones.
+++
+++
++
++
*
Otros instrumentos
financieros
Movilización de recursos de fuentes bilaterales y otras fuentes
multilaterales (grupos consultivos)
Facilidades de liquidez de desembolso rápido para ayudar a preservar la
inversión privada
Emisión de bonos en moneda local en países en desarrollo para
fortalecer los mercados nacionales de capital
+++
+++
+++
Nota: En la columna “Grado de utilización”, los instrumentos se clasifican en categorías usando los siguientes símbolos:
* Propuesto.
+ En proceso de diseño y ensayo.
++ Uso limitado (en algunos casos, a título experimental).
+++ Uso moderado (en determinados países y sectores).
++++ Uso amplio y generalizado.
Fuente: Sagasti, F. y Prada, F, 2006.
43
Al ejercer la función financiera, los BMD son denominados acreedores oficiales en los
mercados de capital internacional debido a la naturaleza de sus accionistas y están supeditados
a leyes internacionales que se derivan de la asociación de los mismos. En el convenio
constitutivo de cada una de estas organizaciones se estipulan las políticas crediticias, y estas a
su vez definen los términos y condiciones del financiamiento multilateral.
Los recursos que movilizan los BMD son utilizados para financiar proyectos y/o programas de
desarrollo en países con economías de rentas medianas y bajas. Tradicionalmente, las
actividades crediticias de los BMD se concentran en el financiamiento para el sector público36
,
Sin embargo, el proceso de integración financiera de los mercados ha permitido que el
financiamiento multilateral también provea recursos a ciertas actividades del sector privado,
por medio de ventanillas especiales37
para este propósito.
4. Ventajas de financiar la inversión pública con bancos multilaterales de desarrollo
Los gobiernos de los países de ingresos medianos bajos, como es el caso de Guatemala,
utilizan para financiar su inversión pública tres tipos de fuentes potenciales de financiamiento:
a) Privado: que se refiere a los flujos de capital de la Inversión Extranjera Directa (IED),
emisiones de bonos internacionales y nacionales, financiamiento de bancos
comerciales y letras de tesorería.
b) Multilateral: que se refiere a créditos de los bancos multilaterales de desarrollo.
c) Bilateral: que son créditos otorgados directamente por un gobierno, así como las
donaciones (se excluye las donaciones para cooperación técnica).
36
A excepción del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), que es la única institución
multilateral que presta particularmente al sector privado. (Borensztein, et al., 2006, pág. 106) 37
Por ejemplo, el Grupo del Banco Mundial tiene la Corporación Financiera Internacional (CFI); mientras, que el
BID tiene la Corporación Interamericana de Inversiones (CII).
44
De estas fuentes de financiamiento, el privado y el multilateral otorgan facilidades crediticias
en moneda extranjera y local. Por lo que la argumentación precedente se circunscribe al
financiamiento que proveen las agencias multilaterales y los acreedores privados. Para ambas,
se identificaron siete diferencias importantes:
La primera, se refiere al objetivo general que cumplen cada uno de estos prestamistas. El
sector privado está motivado por la generación de utilidades; mientras, que los bancos
multilaterales promueven el desarrollo y bienestar social en los países miembros que les
solicitan préstamos. Esto hace que las instituciones multilaterales financien proyectos de
desarrollo que no son de interés del sector privado, en el largo plazo, en entornos más
arriesgados y en épocas más difíciles. Por lo tanto, las instituciones financieras multilaterales
se caracterizan por tener la capacidad de proveer un financiamiento contra cíclico38
; mientras,
que el sector privado se comporta, usualmente, de forma pro cíclica.
Segundo, desde el punto de vista del prestatario, para obtener un préstamo multilateral los
funcionarios públicos de alto nivel necesitan sostener conversaciones detalladas sobre la
inversión pública a financiar, el entorno macroeconómico y condiciones previas para los
desembolsos de los recursos, lo cual puede resultar más costoso en términos de burocracia y
condicionalidad; mientras, que la emisión de un bono conlleva costos administrativos y
jurídicos que demandan menos tiempo de los funcionarios de alto nivel. Sin embargo, el costo
financiero de los préstamos multilaterales usualmente es inferior a una emisión de deuda
soberana en los mercados de capitales. Esto depende principalmente de la calificación de
riesgo del país prestatario versus a la obtenida por un banco multilateral como el BIRF o el
BID.
Lo anterior nos ubica en la tercera ventaja potencial del financiamiento multilateral. Por su
naturaleza, las instituciones multilaterales gozan del estatus de acreedor preferencial en los
mercados financieros internacionales; es decir, para los países de ingresos bajos y medios es
más favorable contratar créditos con los BMD que con otras entidades financieras y/o
38
Aunque esto depende en gran medida de una sólida situación financiera, capitalización del banco y un alto
grado de su credibilidad institucional.
45
instrumentos en los mercados de capitales internacionales porque los recursos que estas
agencias multilaterales obtienen, se financian a través de la emisión y colocación de bonos
clasificados como instrumentos de alta calidad “AAA”, que aseguran a los inversores privados
o institucionales que es una operación financiera de bajo riesgo y rentable. Estos
títulos-valores son adquiridos por inversionistas de América del Norte, Europa y Asia. Esta
categorización les otorga la condición de “acreedores preferenciales”, permitiéndoles obtener
recursos monetarios en términos y condiciones muy convenientes para financiar proyectos en
economías de ingresos medios y bajos.
Para mantener el estatus de acreedor preferencial en los mercados financieros los BMD
cuentan con el respaldo de capital de sus gobiernos accionistas, por medio de lo que se conoce
con el nombre de “capital exigible”39
y que, en la práctica significa que los accionistas no
hacen efectivos sus aportes de capital exigible, sino que se comprometen a aportarlo si fuera
necesario cumplir con las obligaciones de un banco multilateral respecto de préstamos (bonos)
o garantías, un evento que no ha sido registrado desde la creación de estos organismos. El
capital exigible de los bancos multilaterales constituye una garantía de aporte de capital
solventada en la capacidad financiera de sus Estados miembros accionistas y en su
compromiso político con él (Sagasti, 2002, pág. 15).
Cuarto, en el caso de los prestatarios con acceso a los mercados de capital, en épocas de
abundante liquidez mundial, los funcionarios pueden preferir el financiamiento privado; no
obstante, en un contexto de precarización financiera -tal como se percibe tras la crisis
subprime de 2007- el costo del financiamiento privado aumentó, por lo que vale el esfuerzo
pasar por la burocracia y condiciones adicionales para aprovechar los costos financieros más
bajos de los préstamos concedidos por instituciones multilaterales. En casos muy graves,
39
En realidad la estructura de capital de los bancos multilaterales se distingue entre “capital pagado en efectivo”
y “capital exigible”. El primero corresponde a aportes en efectivo que los miembros pagan por las acciones de la
institución y constituyen su capital de trabajo; mientras, el segundo estará sujeta a requerimiento de pago sólo
cuando se necesite para satisfacer las obligaciones de la institución. En las recapitalizaciones se aportan los dos
tipos de capital y las discusiones giran en torno a los montos de ambos y qué cuota corresponden a los socios.
46
como en condiciones de un sudden stop, los bancos multilaterales han demostrado ser la única
opción de financiamiento para estos países40
.
Quinto, el proceso de conceder préstamos, otorga a los BMD la función de acopio de
información y monitoreo del desempeño económico de los países prestatarios. La relevancia
de las políticas del gobierno es obvia cuando los flujos privados de capital toman la forma de
préstamos bancarios o la emisión de bonos internacionales por las agencias públicas. El
repago de este financiamiento depende directamente de las sanas políticas del gobierno. Las
agencias de financiamiento multilateral colectivamente emplean cientos de análisis para seguir
de cerca el desempeño económico y político en los países en vías de desarrollo. Ellos
preparan detallados reportes de país y de sectores. Estas evaluaciones de la calidad de los
hacedores de política de los países miembros, reveladas con mayor claridad en el nivel del
financiamiento multilateral en estos países, son un importante insumo en las decisiones
realizadas en los mercados de capital privado (Rodrik, 1995, págs. 10-11).
Una sexta ventaja atractiva del financiamiento multilateral es que puede ser catalítico; es decir,
puede proporcionar incentivos para que los inversionistas privados también otorguen
préstamos al país. Los préstamos de los BMD atienden objetivos que coadyuvan a fortalecer
la capacidad institucional y los instrumentos de políticas públicas de los países prestatarios,
para promover un ambiente que conduzca a crear un clima favorable a la inversión privada.
Las inversiones en infraestructura pública y reformas institucionales permiten aumentar la
inversión privada.
Séptimo, los acreedores multilaterales (por ejemplo, el BIRF y el BID) ofrecen instrumentos
de financiamiento más flexibles en comparación a los acreedores privados, esto permite que el
prestatario pueda definir los términos de reembolso y la estructura de precios de un crédito
más compatible con las directrices de su estrategia de endeudamiento.
40
Para los países PPME y los países en desarrollo con ingresos bajos, la asistencia financiera externa se compone
principalmente por donaciones, préstamos en condiciones favorables y créditos a la exportación procedentes de
fuentes oficiales bilaterales y multilaterales. Esto se debe a que su calificación de riesgo crediticio hace muy
difícil la viabilidad para obtener financiamiento externo privado, y sus mercados locales son muy pequeños y
poco profundos para financiar la inversión pública, tal es el caso de países como Nicaragua y Honduras.
47
5. Fundamentos para el financiamiento multilateral en moneda local
Aunque el principal fundamento para el financiamiento local es que los prestatarios puedan
reducir los desajustes (o mistmatch) de moneda de sus pasivos, existen otros dos fundamentos
que merecen ser mencionados (Wolff-Hamacher, 2006):
a. Aprovechar el menor costo de financiamiento, debido a que la calificación AAA de
estos organismos les permite arbitrar rendimientos en distintos mercados, incluidos
los de canje financiero (swaps).
b. Contribuir de manera eficaz al desarrollo de mercados domésticos de bonos y la
integración de estos al mercado internacional de capitales, permitiendo con este
último acceder a las disponibilidades de crédito global. Esto implica una serie de
potenciales beneficios para aquellos gobiernos que estén interesados en hacer
mercados domésticos más profundos y líquidos, y con una base más amplia de
inversionistas.
De acuerdo con la información histórica, el financiamiento multilateral en moneda local en
primera instancia se ha dado a través de la emisión de bonos en el mercado local41
desde los
setenta y durante la actual década facilitando instrumentos en moneda local (Wolff-Hamacher,
2006). Este tipo de operaciones se relacionan directamente con las operaciones de fondeo de
los BMD; es decir, estas entidades supranacionales no pueden “originar” préstamos en
moneda local, sino solo pueden actuar como intermediarios en el sistema financiero
doméstico, por medio de dos formas (BID, 2005):
41
Los BMD han lanzado bonos en moneda local en mercados de bonos tradicionales, Eurobonos y mercados
globales. Un bono externo tradicional es emitido por una entidad externa en el mercado doméstico en cuya
moneda el bono es denominado. Muchos de este tipo de bonos han sido apodados, por ejemplo, los yankee bonds
(para bonos en dólares de EE.UU., emitidos por una entidad no estadounidense en mercado financiero de Estados
Unidos). Un Eurobono es emitido fuera del mercado doméstico en el cual la moneda del bono es denominada;
son títulos de deuda suscritos por un sindicato internacional, libres de regulaciones internacionales y liquidados a
través del sistema de liquidación paneuropeo. Los bonos globales son un híbrido que se puede ofrecer en varios
mercados simultáneamente.
48
Demandando recursos de los ahorros en el mercado de fondos prestable interno para
luego conceder préstamos a sus clientes; y/o,
Tomar financiamiento en moneda extranjera, para luego prestarlo en el mercado local,
y cubrir el riesgo del tipo de cambio.
Por lo anterior, la viabilidad de este tipo de transacciones dependerá de los costos y riesgos
que conlleva el financiamiento en moneda local al banco multilateral; la disponibilidad del
crédito en moneda local; y, un activo papel de las políticas gubernamentales en las siguientes
áreas:
Consolidación de fundamentos económicos más sólidos (bajos niveles de inflación,
niveles de deuda moderados, niveles considerables de liquidez internacional y
regímenes cambiarios más flexibles);
Una gestión estratégica de la deuda pública, en un horizonte temporal de largo plazo,
que apoye el desarrollo de un mercado doméstico de títulos valores públicos, que es un
importante elemento en el proceso de facilitar la operación y actividades del sistema
financiero nacional;
Desarrollo y profundidad de una curva de rendimiento de los bonos públicos como la
referencia para animar a los participantes del mercado a invertir en el tramo a largo
plazo, donde los rendimientos son mayores;
Contar con mayores participantes en el mercado para consolidar una amplia base local
de inversionistas (comprende bancos, fondos mutuales, fondos de pensiones, e
inversores externos al por menor) (Wolff-Hamacher, 2006), aunado a encontrar un
balance entre las necesidades específicas de cada uno de estos grupos de inversores y
reducir el costo para el gobierno (Das, et.al., 2010).
49
Aunado a lo anterior, una mayor integración de los mercados financieros internacionales en
un contexto de períodos de bajos márgenes crediticios y la combinación de bajas tasas de
interés en las economías de ingresos altos, así como abundante liquidez en los mercados
financieros, despiertan el interés de los inversionistas internacionales sobre el financiamiento
en moneda local promovidos por los bancos multilaterales.
6. Beneficios del financiamiento multilateral en moneda local
Al promover los préstamos en moneda local, los BMD no sólo pueden contribuir con sus
clientes a reducir los descalces monetarios, sino presentan beneficios potenciales adicionales
como:
Desarrollar los mercados financieros internos, a través de su participación directa o
indirecta en el mercado de moneda local.
Contribuir a desarrollar un marco legal y regulatorio para emisiones extranjeras,
principalmente cuando los BMD realizan la primera emisión de un bono en un
mercado de capital doméstico. Por ejemplo, el BERD en 1999 brindó asesoría técnica
y legal para desarrollar el marco para la emisión de bonos en moneda local en Rusia.
El BERD emitió en 2005 el primer bono en rublos en el mercado de capital ruso.
Asegurar la disponibilidad de fondos al más bajo costo posible, dado que los bonos
emitidos por los BMD tienen una calificación de AAA, lo que les permite arbitrar
rendimiento en distintos mercados.
Contribuir de manera eficaz al abrir los mercados a otros emisores externos,
especialmente mediante la asistencia técnica que conllevan las emisiones de bonos en
moneda local de los BMD y en la compilación y diseminación de los datos relevantes.
Transferencia directa del conocimiento (know-how) financiero hacia los socios
domésticos e internacionales, para estimular la competencia en los mercados
50
domésticos de capital para la participación de los intermediaros domésticos financieros
en el proceso de emisión junto con los bancos internacionales.
Adoptar la práctica de mejores estándares (por ejemplo, en términos de la
documentación de ejecución), los BMD pueden servir a las compañías domésticas y a
los bancos como un ejemplo y entonces “desplazarlos a ellos” para las emisiones en
moneda local.
Con emisiones regulares en el mercado doméstico los BMD pueden proveer liquidez al
mercado de bonos que son también un prerrequisito para las corporaciones domésticas
y bancos para la emisión de bonos en el mercado local.
El financiamiento multilateral en moneda local, vía la emisión de bonos por parte de
los BMD puede atraer la atención de otros emisores externos y de los inversionistas
extranjeros. En el primer caso, los bonos en moneda local pueden proveer una base de
fondos diversificada y opciones para un fondeo a un costo competitivo y puede servir
para establecer una presencia estratégica en la moneda local, este motivo es muy
atractivo para compañías multinacionales que desean fondos para sus operaciones en el
país anfitrión. Mientras, que en el segundo caso, el principal argumento se sustenta en
la preferencia de los inversores externos al invertir en un nuevo mercado, optan por
disociar la decisión del riesgo de crédito de la decisión de riesgo de moneda42
. Estas
decisiones puestas en práctica pueden contribuir a profundizar el mercado financiero,
el fomento de la innovación a través del desarrollo de nuevas clases de activos e
instrumentos financieros, y diversificar la base inversora para los bonos en moneda
local.
Los BMD pueden catalizar y ampliar la curva de rendimientos locales (Garcia y Dalla,
2005). Pero para complementar este beneficio se necesitaría de la colaboración del
Gobierno a través de la emisión de bonos con vencimientos largos. Además, la
actuación del Gobierno para diversificar la base de inversores institucionales
42
BERD (2005) p.3
51
domésticos puede generar un círculo virtuoso de mayor oferta para los títulos de deuda
a mediano y largo plazo. La disponibilidad de una curva de rendimientos que extienda
sobre un amplio rango de vencimiento sería una importante contribución para este fin.
“El BIRF enfatiza que los BMD también contribuyen a desarrollar una tasa de
referencia del mercado de dinero, el cual puede estar ausente en algunos países
emergentes”.
Los BMD pueden contribuir a desarrollar los mercados de derivados locales y los
mercados secundarios para bonos locales
Los bonos en moneda local de los BMD pueden proveer a los inversores domésticos
una oportunidad de diversificar sus portafolios.
7. Evidencia empírica de financiamiento multilateral en moneda local en América
Latina
En la práctica, los bancos multilaterales han ayudado la gestión de la deuda respaldando el
desarrollo de nuevos instrumentos para que los países puedan reducir los riesgos del
endeudamiento soberano. En esta sección, se describen iniciativas implementadas por los
principales bancos multilaterales que operan en la región de América Latina en apoyo a
reducir los riesgos de financiamiento soberano.
7.1. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
En 2004, este organismo financiero inició a emitir bonos en moneda local de los países de
América Latina. Su primera emisión fue un bono global en pesos mexicanos (MXN) y
representó el primer bono internacional emitido en el mercado de capitales mexicano bajo el
nuevo marco de regulación adoptado por México en 2003 (Ver recuadro 1). En ese mismo
año, el BID emitió sus primeros bonos en reales brasileños (BRL) y en pesos colombianos
(COP).
52
El primer bono denominado en reales brasileños fue emitido por el BID en mayo de 2004, por
un monto de BRL 500 millones (alrededor de US$189 millones) con un vencimiento de 5
años. El bono fue emitido en forma nominativa, pagadero en dólares de los Estados Unidos y
se registró en la Bolsa de Valores de Londres. La emisión tuvo restricciones de venta en Brasil
y estuvo dirigido a satisfacer la demanda institucional internacional de activos (en Estados
Unidos y Europa) en reales brasileños. A finales de 2004, el BID realizó la primera emisión
de un bono global en reales brasileños con un cupón indexado al IGPM43
, lo cual permitió
aumentar los plazos de la colocación en esta moneda.
En el caso de Colombia, la primera emisión del BID de un bono en pesos fue realizada en
junio de 2004, por un monto de COP 119.7 millones (alrededor de US$43.8 millones),
pagando un cupón semestral basado en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) más un
margen crediticio de 0.54%. El bono venció en mayo de 2011. Posteriormente, en febrero
43
Índice General de Precios de Mercado.
Recuadro 1: Primer bono global emitido por el BID en moneda doméstica en la región LAC
En abril de 2004, el BID se convirtió en el primer emisor internacional en lanzar un bono global en
pesos mexicanos (alrededor de US$269 millones), ofreciendo una nueva clase de activos para
inversionistas domésticos e internacionales. Este bono fue puesto a disposición en el mercado de
capitales mexicano bajo el nuevo marco de regulación financiera adoptada en 2003 y fue el primer
activo de inversión de alta calidad (calificación crediticia AAA) en pesos mexicanos, con un
vencimiento de tres años a un cupón semestral de 6.59%. Su formato global permitió su liquidación a
través de Euroclear y Clearstream para inversores internacionales, y el Instituto para Depósito de
Valores de México (INDEVAL) para inversores residentes. El bono fue emitido bajo las leyes de New
York y listado en las casas de bolsa de Londres y México, fue comprado por inversores domésticos así
como extranjeros. En el mercado doméstico mexicano, fue legible para su uso como garantía en el
mercado de Repos.
Los ingresos de esta emisión fueron intercambiados a dólares de Estados Unidos en el mercado de
derivados mexicano cada vez más sofisticados, y fueron utilizados por el BID para su programa de
financiamiento para el desarrollo económico y social de América Latina y el Caribe. Aunque el bono
emitido por el BID fue pequeño en comparación al tamaño del mercado de bonos mexicano (US$164
millardos), este ayudo a extender la curva de rendimiento e incrementar la liquidez en dicho mercado.
La transacción fue importante para el BID porque, por primera vez, el Banco recaudó fondos para sus
operaciones de tesorería en el mercado de capital doméstico de uno de sus miembros de América
Latina, de esta forma diversificando sus fuentes de fondeo e incrementando su base de inversores. El
bono emitido por el BID también creo oportunidades a los inversores mexicanos para poder invertir en
valores en pesos calificados como Triple-A y contribuyó a la introducción de mejores prácticas de
mercado a la región y ofreció un activo de inversión de alta calidad en moneda doméstica a nivel
internacional.
Fuente: Garcia, E. y Dalla, I., 2005, pág. 7.
53
2005 y marzo 2007 el BID emitió Eurobonos en COP (de nuevo con cupón ajustable a la
inflación y pagadero en dólares de Estados Unidos), que fueron colocados en el mercado de
capitales internacional y doméstico colombiano.
En 2005, el BID lanzó el primer Eurobono en pesos chilenos, con un cupón indexado por
unidad de fomento, pagadero en dólares de E.UU., el 60% fue colocado a inversores
extranjeros y la porción restante (40%) a inversores locales, fue listado en el mercado en la
casa de bolsa Londres44
.
En Perú, donde la moneda local y el dólar de EE.UU. circulan libremente, el BID emitió una
emisión de bonos denominado en soles peruanos en 2006, y pagadero en dólares de Estados
Unidos, a 2 y 10 años de vencimiento, y colocado entre fondos de pensión locales e inversores
internacionales. El cuadro 4 integra las principales emisiones que realizado el BID desde
2004.
Cuadro 4
Emisiones del BID en monedas latinoamericanas
País Fecha de emisión Moneda Monto
Emitido
USD
Equivalente Tasa Cupón Plazo
Brasil Diciembre 2004 BRL 200 m 73 m Índice
IGPM1/ +6.25
5 años
Brasil Febrero 2007 BRL 75 m 35 m 10.75 4 años
Colombia Marzo 2005 COP 168 bn 73 m IPC + 3.95 7 años,
amortizable
Colombia Marzo 2007 COP 65 bn 30 m IPC + 4.70 10 años
Chile Agosto 2005 CLP 36.3 BN 65 m 2.15 en UF 5 años
Perú Octubre 2006 PEN 324.4 m 100 m 6.625 10 años
Notas:
1/ Índice de inflación de Brasil.
Fuente: BID, Presentación en Power Point titulada: El BID en los mercados de moneda local en América Latina. Abril
2007. Diapositiva No. 14.
Estas ofertas fueron bien aceptadas por el mercado y fueron intercambiadas a dólares de
Estados Unidos para el Programa Global de Deuda del BID (plataforma del BID para sus
emisiones de deuda) y los recursos fueron utilizados para financiar el desarrollo económico y
social de los países de América Latina y El Caribe (Garcia & Dalla, 2005).
44
BID, Presentación en Power Point titulada: BID en los mercados de moneda local en América Latina. Abril
2007. Diapositiva No. 16.
54
7.2. Banco de Reconstrucción y Fomento-Banco Mundial (BIRF)
En enero de 2001, el Directorio de BIRF aprobó una propuesta para introducir productos en
moneda local45
. Pero fue casi tres años después de la introducción de este producto financiero,
que esta entidad multilateral aprobó un préstamo en moneda local en junio de 2004 en México.
A partir de entonces el BIRF ha extendido préstamos adicionales de este tipo para Uruguay y
Colombia.
En los recuadros 2, 3 y 4 se recopila información de los préstamos en moneda local otorgados
por el BIRF a México, Colombia y Uruguay, en ella puede observarse como esta institución ha
jugado un rol activo en el fortalecimiento de la estructura de deuda del sector público de estos
países.
45
Documento “Propuesta para introducir productos financieros en moneda local” (R2000-232, de diciembre de
2000).
55
Recuadro 2: Financiamiento en moneda local del BIRF para México
1. Antecedentes
En 2004, el BIRF otorgó a México tres préstamos a un banco de desarrollo propiedad del Estado
(BANOBRAS), los fondos serían utilizados para financiar al Estado y las municipalidades bajo tres
proyectos: Reforma de la Descentralización de la Infraestructura, Modernización del Estado Judicial Apoyo
Al acceso de Justicia; y un Préstamo para la Educación Terciaria. Básicamente, el financiamiento consiste en
una línea de crédito otorgada en dólares de EE.UU., a ser desembolsados, servidos y repagados en pesos
mexicanos.
En el caso de México la provisión de financiamiento multilateral en moneda local a gobierno sub-nacionales
tuvo lugar por algunas condiciones de mercado y regulaciones. Primero, provisiones constitucionales
especificas requieren que las municipalidades presten en exclusivamente en pesos y con instituciones
financieras locales. Segundo, el margen crediticio cargado al costo de los fondos del BIRF por BANOBRAS
al Estado y las municipalidades resultaba en un costo no competitivo. Tercero, los intermediarios financieros
tradicionalmente se cubrían contra la exposición en moneda extranjera a través de un fondo fiduciario
establecido por el Ministro de Finanzas mexicano, concentrando todo el riesgo cambiario relacionado al
financiamiento en moneda extranjera de las entidades sub-nacionales en las manos del gobierno federal.
Estas cuestiones contribuyeron a una estructura de precios para los préstamos del BIRF no atractiva para los
gobiernos sub-nacionales en México y una ineficiente asignación de la exposición del riesgo de tipo de
cambio para el gobierno.
2. Objetivos del financiamiento
El BIRF sugirió un mecanismo para proveer financiamiento en moneda local a los gobiernos sub-nacionales
de México, a un costo competitivo mientras, simultáneamente, se reducía el riesgo de moneda y tasa de
interés para BANOBRAS y el garante (El Gobierno de México).
3. Estructura del financiamiento
Para proveer el financiamiento en pesos, el BIRF utilizó el mercado de swap en pesos desarrollado en
México. La transacción se describe a continuación:
El prestatario al presentar un requerimiento de retiro de fondos. El BIRF ejecuta una transacción
swap con un intermediario financiero internacional equiparando las condiciones del desembolso.
A un inicial tipo de cambio de dólares de EE.UU. en pesos toma lugar bajo la transacción swap.
El monto de pesos es desembolsado a BANOBRAS, que ha sido servido y repagado al monto de los
desembolsos en pesos.
El costo depende del precio conseguido por el BIRF en el mercado.
BANOBRAS agrega su propio margen de financiamiento y traslada el costo sobre el beneficiario
final.
4. Términos y condiciones
Monto US$ 108 millones equivalentes a pesos mexicanos
Fecha de aprobación 8 de junio de 2004
Vencimiento 18 años, con tres años de período de gracia
Instrumento de financiamiento Préstamo de Inversión
Términos de financiamiento Préstamos de Margen Fijo
5. Resultado
Los gobiernos sub-nacionales fueron capaces de obtener financiamiento multilateral en moneda local a un
atractivo costo a través de la propia combinación de productos financieros. La estructura de este
financiamiento permite transferir el riesgo de moneda del prestatario al mercado. Como consecuencia los
riesgos de tasa de interés al prestatario, garante y beneficiarios finales son drásticamente reducidos.
Fuente: Treasury the World Bank, Local Currency Financing for Mexican Sub-national. [En Red] Disponible en:
http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/FinancialSolutions.html, fecha de consulta: 24 de enero de 2011)
56
Recuadro 3: Financiamiento en moneda local del BIRF para Uruguay
1. Antecedentes
Uruguay hizo un sustancial progreso en lograr la estabilidad macroeconómica desde la crisis económica de
2002. En el proceso de consolidación macroeconómica, el primer cambio para el país fue la transición para un
crecimiento sostenido a través de mejorar su clima de negocios y buscar las condiciones para dejar que el
sector privado creciera. La reforma al mercado de capitales fue, entre otras, una importante prioridad para el
gobierno.
Con un razonable acceso al financiamiento en dólares de EE.UU. y pesos uruguayos, permitió al gobierno
Uruguayo gestionar una sana estrategia de deuda. Las autoridades han fortalecido sus políticas de gestión de
deuda y gradualmente han mejorado la estructura de la deuda pública.
2. Objetivos del financiamiento
Uruguay se acercó al BIRF para solicitar un préstamo que le permitiera implementar reformas prioritarias para
los sectores económico y social. El Directorio Ejecutivo del Banco Mundial aprobó el Primer Préstamo
Programático para Políticas de Desarrollo e Implementación de Reformas (PRIDPL, por sus siglas en inglés)
en mayo de 2007. Este préstamo apoyó la adopción de reformas para el fortalecimiento de los mercados de
capital, la reforma de la estructura de impuestos en Uruguay, mejorar el clima de negocios, y la protección del
sistema social.
Las autoridades uruguayas fueron entusiastas en reducir su exposición al riesgo cambiario e incrementar la
proporción de deuda en moneda local en su portafolio basado sobre una estrategia de gestión de deuda.
Además, ellos deseaban los préstamos del BIRF procedieran a ser denominados en pesos uruguayos más que
en dólares de EE.UU.
3. Estructura del financiamiento
El BIRF generalmente provee conversiones en moneda local sobre los préstamos si puede cubrir el riesgo
cambiario a través del mercado de coberturas. En ese caso, el mercado de swaps en pesos uruguayos no estaba
lo suficientemente desarrollado. Entonces, el Tesoro tuvo que adoptar una estrategia alternativa para conseguir
las necesidades de financiamiento del gobierno sin exponer al BIRF a riesgo cambiario. Este emitió un bono
de 1,981.5 millones de pesos uruguayos (equivalente a US$100 millones) indexado a la inflación, a un cupón
de 3.4% y vencerán el 15 de abril de 2017, y fue aprobado sobre los procedimientos del gobierno uruguayo
como un préstamo. Los términos del préstamo exactamente replican a un bono (por ejemplo, el capital se paga
al vencimiento, base de días de pago, etc.) Un margen crediticio de 30 puntos básicos fue añadido.
4. Resultados
Esta fue la primera vez que el Banco Mundial otorgo financiamiento en moneda local a un socio miembro a
través de fondear directamente en la propia moneda del país. La transacción tuvo una sobresuscripción con
una demanda que alcanzó tres veces la cantidad nominal fija en oferta. Inversionistas institucionales locales
adquirieron alrededor del 75% de ésta. El restante 25% fue colocado entre inversionistas en Europa (7%) y
Estados Unidos (18%). Debido a la calificación AAA del BIRF, el bono fue valorado a un precio más bajo
que el costo de financiamiento del gobierno.
El fondo de pensiones más grande de Uruguay (República AFAP) compró una porción significante de a
emisión, permitiendo al sistema de fondos de pensiones del país diversificar su riesgo crediticio sobre su
portafolio, al invertir en una inversión en moneda local con una calificación de riesgo AAA.
Esta transacción también jugó un importante rol en ayudar a limitar la exposición al riesgo cambiario de la
deuda pública de Uruguay, y a generar gran conocimiento internacional acerca del potencial de su mercado de
capitales.
5. Términos y condiciones
Monto US$ 100 millones equivalentes a pesos uruguayos
Fecha de aprobación 4 de junio de 2007
Vencimiento 10 años
Tasa de Interés 3.4% (Cupón) más 0.3% = 3.7%
Términos de financiamiento Bono vinculado al índice inflacionario Uruguayo.
Fuente: The World Bank, Uruguay: Primera emisión pública permite entregar financiamiento del Banco Mundial en moneda local, Comunicado de prensa No. 2008/329S/LAC. Montevideo, 28 de mayo de 2008.
57
Recuadro 4: Financiamiento en moneda local del BIRF para Colombia
1. Antecedentes
En un estudio el gobierno de Colombia identificó el escaso acceso a capital privado como uno de los principales
impedimentos para el acceso a educación secundaria y promover el desarrollo del capital humano. Bajo un
examen más profundo, el estudio encontró que los estudiantes no ganaban los suficiente después de graduarse
para repagar los presamos con vencimientos menos de 16 años. En Colombia, esto tomaba a los estudiantes un
promedio de cinco años completar la educación más un año para encontrar empleo –más allá de los límites del
período de gracia normalmente otorgados para préstamos tradicionales. Para ayudar a los estudiantes
colombianos, el gobierno solicitó al BIRF un préstamo personalizado que les permitiera financiarles estudios a
través de una agencia nacional para estudios, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos
en el Exterior (ICETEX).
2. Objetivos del financiamiento
El gobierno colombiano pensó en un financiamiento flexible que ayudará a: 1) reducir la carga financiera anual
de los estudiantes y permitiera al ICETEX administrar el riesgo de flujo de caja para extender los términos de
repago de acuerdo al calendario de pagos de los estudiantes, y 2) reducir el riesgo de moneda para calzar la
moneda de financiamiento con los préstamos de los estudiantes denominados en pesos colombianos.
3. Estructura del financiamiento
El Tesoro del banco Mundial personalizo un préstamo que conseguiría las necesidades de financiamiento del
ICETEX para los estudiantes de bajo ingreso de la siguiente manera:
Largos períodos de gracia (seis años) para posibilitar a que los estudiantes puedan completar sus
estudios y encontrar empleo.
Un vencimiento promedio de 22.5 años para extender el reembolso del préstamo en un período mayor.
Desembolsos vinculados al calendario de reembolso para ayudar al ICETEX a gestionar el riesgo de
caja.
La conversión del préstamo a pesos colombianos en el momento del desembolso (el BIRF ejecuta una
transacción de swap de monedas para transformar el pago de los intereses y principal a cargo del
ICETEX en pesos colombianos para el vencimiento del préstamo.
4. Términos y condiciones
Monto US$ 300 millones
Fecha de aprobación Marzo 2008
Vencimiento 6 años de período de gracia y 22.5 años de vencimiento.
Instrumento de financiamiento Préstamo programa adaptable
Términos de financiamiento Préstamos Flexible con Margen Fijo
5. Resultados
El BIRF otorgó Colombia una solución que consiguió sus particulares requerimiento. En el pasado, el máximo
de madurez disponible para los préstamos del BIRF fue de 25 años. En ese caso, el plazo de vencimiento fue
extendido gracias a una política de extensión de los vencimientos aprobada por el Directorio el 8 de marzo de
2008. Asimismo, el BIRF personalizó soluciones personalizadas para atender las necesidades financieras y de
gestión de riesgo de sus clientes, a nivel de proyecto y de portafolio, respectivamente.
Fuente: Using Flexible Financing Terms to Scale up Access to Education in Colombia: ICETEX. [En Red] Disponible en:
http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/FinancialSolutions.html, fecha de consulta: 24 de enero de 2011)
58
De acuerdo con la experiencia del BIRF, la expectativa es que el financiamiento en
moneda local crezca dentro de la institución debido principalmente a la cultura de
administración de riesgos que está proliferando en los países socios prestatarios.
59
CAPITULO IV
VIABILIDAD DEL FINANCIAMIENTO MULTILATERAL EN MONEDA LOCAL
PARA EL SECTOR PÚBLICO DE GUATEMALA
De acuerdo al alcance y objetivos de este estudio, la investigación puede tipificarse como
prospectiva, en su intento de explorar, describir, explicar si los bancos multilaterales de
desarrollo en el contexto actual pueden efectivamente contribuir a reducir los riesgos de la
deuda pública en Guatemala.
1. Población y muestra
De los 23 bancos multilaterales listados en el cuadro 2 de este documento, en función de
aquellas instituciones que podrían tener la capacidad de ofrecer financiamiento en moneda
local al sector público de Guatemala, se seleccionó la muestra, siendo ellos: Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), Banco Internacional de Desarrollo (BID)
y Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
Un cuestionario de 21 preguntas (Anexo IV) fue enviado a ejecutivos que laboran en cada uno
de los bancos elegibles, seleccionados en base a su conocimiento y experiencia sobre el
financiamiento multilateral en moneda local. Cabe hacer notar que no se recibió información
de los ejecutivos del BCIE, por tal razón los datos que se presentan a continuación reflejan las
opiniones de ejecutivos del BIRF y BID. De los encuestados, se recibió respuesta de un 70%
y la tasa de terminación de los cuestionarios presentados fue del 100% de las preguntas
formuladas. De las respuestas obtenidas, fue necesario realizar entrevistas para conocer la
opinión especializada sobre este tema, aplicado al caso de Guatemala.
2. Descripción de los resultados
Esta sección se proporciona un resumen descriptivo de los principales resultados de la
encuesta.
60
2.1. Alcance del financiamiento multilateral
De acuerdo al criterio de los encuestados, se establece que las ventajas de financiar la
inversión pública con fuentes multilaterales en comparación con otras fuentes de
financiamiento se debe a tres razones básicas: sectores de intervención, financieras y técnicas.
La primera de ellas se relaciona a los sectores que proveen asistencia, debido a que resulta
difícil que otras fuentes de financiamiento apoyen el desarrollo de proyectos en determinados
sectores de alta prioridad para el Estado, particularmente en lo que se refiere a la protección
social, salud, educación, seguridad y justicia, incluyendo también algunas áreas de inversión
en infraestructura tales como agua y saneamiento, electrificación rural y caminos rurales.
Por el lado financiero, para la mayoría de los países de ingresos medio a bajo, los bancos
multilaterales se considera la mejor opción en el mercado, debido a que ofrecen préstamos a
largo plazo a costos de financiamiento que están muy por debajo de la curva de rendimiento de
cada país.
Dentro de las razones técnicas, argumentan que los bancos multilaterales ofrecen experticia
necesaria para la formulación, seguimiento y evaluación de proyectos. Este aspecto encierra
no sólo temas relacionados con la calidad de los proyectos, sino también, en muchos casos con
el fortalecimiento de las capacidades locales en sectores estratégicos de intervención del
Estado, y sirven como elemento natural para transferir experiencias exitosas entre países e
instituciones sobre programas y políticas necesarias para el desarrollo (salud, educación,
economía, etc.).
De acuerdo con la información recopilada, el Banco Mundial en 2001 y el BID en 2004
empezaron a ofrecer productos financieros en moneda local. Después de una década el Banco
Mundial ha extendido estos préstamos por aproximadamente US$1.5 millardos equivalentes
en pesos mexicanos, uruguayos, colombianos y en rand sudafricano. Por su parte el BID, ha
extendido financiamiento denominado en moneda local que asciende a US$2.1 millardos
equivalentes en pesos mexicanos y soles peruanos.
61
2.2. Pueden los bancos multilaterales contribuir a reducir los riesgos de la deuda
pública
Para facilitar la descripción de las respuestas obtenidas del cuestionario circulado, algunas
preguntas fueron divididas en dos componentes: (i) apoyo a la mitigación del riesgo cambiario
y (ii) viabilidad del financiamiento multilateral en moneda local. El primero, compila
información relacionada al financiamiento multilateral en moneda local como una alternativa
disponible a los gestores de deuda para mitigar el riesgo cambiario de los portafolios de la
deuda soberana; mientras, el segundo proporciona datos sobre la posibilidad de que los bancos
multilaterales puedan otorgar empréstitos en moneda local al gobierno guatemalteco. El
cuadro 5 muestra la clasificación de las preguntas que integran cada uno de los componentes
descritos.
Cuadro 5
División del cuestionario sobre el financiamiento en moneda local, en componentes
(i) Apoyo a la
mitigación del
riesgo
cambiario
1. En su opinión, ¿cuáles son los miembros prestatarios de su institución que están interesados
en el financiamiento en moneda local y por qué?
2. ¿Qué tipo de fondeo ha utilizado su institución para el financiamiento en moneda local?
3. De la facilidad de financiamiento en moneda local que ofrece su institución, ¿cuál es el costo
financiero?
4. Con el financiamiento en moneda local, el riesgo de incumplimiento por parte de un
prestatario ¿aumenta o se reduce? Explique.
5. ¿Cómo contribuye el financiamiento en moneda local a reducir la exposición del riesgo de
refinanciamiento y cambiario de los portafolios de deuda de sus miembros prestatarios?
6. Del sector público ¿qué entidades demandan financiamiento en moneda local? Explique.
7. ¿Cuenta su institución con capacidad para otorgar financiamiento en moneda local a
prestatarios con modestas necesidades de crédito, por ejemplo, las municipalidades?
8. ¿Considera que el financiamiento multilateral en moneda local podría ser más competitivo
que la emisión de bonos soberanos en moneda local?
(ii) Viabilidad
del
financiamiento
multilateral en
moneda local
1. ¿Cuáles son los aspectos que toma su institución en consideración para determinar que una
operación en moneda local es viable?
2. Según la experiencia de su institución, ¿cuál es la ruta más efectiva para extender
financiamiento en moneda local a sus miembros prestatarios?
3. ¿Necesita su institución autorización del gobierno del país miembro para poder realizar
operaciones en moneda local (es decir, para fondearse en su mercado)?
4. Al margen de la demanda de los prestatarios, ¿cuáles podrían ser las principales limitaciones
para la concesión de financiamiento en moneda local?
5. ¿Cuáles son las condiciones mínimas requeridas en un país para realizar financiamiento
multilateral en moneda local?
6. ¿Puede su institución operar como un intermediario de crédito en el sistema financiero de
Guatemala? Explique
7. De las opciones de fondeo utilizadas por su institución, ¿cuál considera que es la
modalidad más efectiva para introducir el financiamiento en moneda local en Guatemala?
8. Por qué considera que Guatemala no ha suscrito financiamiento multilateral en moneda local.
Fuente: Encuesta sobre financiamiento multilateral en moneda local (respuestas de funcionarios del BIRF y el BID).
62
(i) Componente: Apoyo a la mitigación del riesgo cambiario
A criterio de los encuestados, la demanda de financiamiento en moneda local en América
Latina proviene de instituciones del gobierno central, los bancos nacionales de desarrollo e
inversión y otras entidades del sector público con garantía soberana, principalmente de países
con mercados financieros relativamente desarrollados (por ejemplo México), debido a que este
producto financiero permite a los socios prestatarios mitigar el riesgo cambiario y estructurar
los flujos de caja del servicio de la deuda en moneda nacional, medio de cambio en el que se
recaudan los ingresos públicos. Estos aspectos fortalecen la capacidad del sector público para
implementar medidas fiscales contra cíclicas.
Una de las razones para explicar el fenómeno del financiamiento en moneda local, según las
respuestas obtenidas, es que estos países han alcanzado gran capacidad técnica en la gestión de
su deuda pública, y cuentan entre sus objetivos reducir y/o administrar activamente los riesgos
cambiarios ocasionados por préstamos en monedas extranjeras. De la misma forma estos
países también han decidido crear un mercado doméstico de valores públicos amplio, efectivo
y sobre todo muy líquido capaz de proveer fondos constantes a los participantes.
En particular, el desarrollo de los mercados de bonos crean un amplío orden de externalidades
positivas-: el diseño de títulos del gobierno estandarizados y emisiones regulares en los
vencimientos (por ejemplo, 3, 5 y 10 años) puede ayudar al establecimiento de precios y
rendimientos de mercado (curva de rendimiento), estimulando una gran demanda de los
inversores, permitiendo liquidez en el mercado, la introducción y desarrollo de nuevos
productos financieros (por ejemplo, mercados de derivados), y hacer que los costos del
financiamiento en moneda local sean más competitivos, reduciendo el incentivo de tomar
deuda en moneda extranjera.
De hecho, el medio utilizado por el Banco Mundial y el BID para la captación de moneda
local ha sido el mercado de derivados (swaps de moneda46
) y el tipo de fondeo mediante la
46
Otorgan un préstamo en moneda local y paralelamente hacen un intercambio de moneda local a dólares o una
moneda divisa, y de esta forma se elimina el riesgo cambiario.
63
emisión de bonos en el mercado interno. Por tanto, las operaciones de financiamiento en
moneda local están sujetas a la disponibilidad del mercado interno, y su precio es el resultado
de la suma del costo de fondeo del banco (en la moneda correspondiente) más un margen de
intermediación que cubre los costos de generación del préstamo47
.
(ii) Componente: Viabilidad del financiamiento en moneda local
De acuerdo a lo que establecen los Convenios Constitutivos del Banco Mundial y el BID,
previo a realizar operaciones de empréstitos en moneda local en el mercado interno de un
Estado miembro, se necesita la autorización de la administración gubernamental. En el caso de
Guatemala48
, el BID ya cuenta con la autorización del Estado para incurrir en endeudamiento
en quetzales en el mercado de Guatemala o en otros mercados49
.
De acuerdo a la información proporcionada, la viabilidad para que un banco multilateral de
desarrollo otorgue financiamiento en moneda local está sujeta a la disponibilidad del mercado.
Tanto el Banco Mundial como el BID coinciden que el mercado privado de swap es la ruta
más efectiva para que estas instituciones provean financiamiento en moneda local a sus
prestatarios.
En un mercado liquido de swaps, los BMD por su calificación de crédito AAA pueden
minimizar sus costos de fondeo, sin tomar el riesgo cambiario sino transferirlo a este mercado,
y luego trasladar estos beneficios a sus prestatarios. Un mercado líquido de swap provee
mayor flexibilidad para replicar los flujos de caja proyectados y típicamente permite a estas
instituciones ejecutar transacciones que responden a las restricciones de tiempo de los
prestatarios.
47
Deberá considerarse que cuanto mayor sea la calificación crediticia del país, menor será la ventaja del Banco
en ese mercado. 48
El Ministerio de Economía, a través del Registro del Mercado de Valores y Mercancías, ente regulador de las
ofertas públicas de valores que se realizan en el país, opina que el Ministerio de Finanzas Públicas, debido a su
cargo de Gobernador Miembro de las instituciones multilaterales arriba citadas, es la entidad facultada para emitir
la autorización para este tipo de operaciones. 49
Oficio del Ministerio de Finanzas Publicas, referencia 0177, de fecha 14 de marzo de 2007.
64
Sin embargo, en países donde no existe un mercado de swap desarrollado, instituciones como
el Banco Mundial ha piloteado el fondeo de préstamos en moneda local a través de emisiones
simultaneas de la institución en dicha moneda (o préstamos back to back, véase recuadro 5).
Según los encuestados, las principales limitaciones a las que se enfrentan los bancos
multilaterales para la concesión de financiamiento en moneda local son:
1. La falta de un mercado de swap en moneda local o la inexistencia de un mercado local
que ofrezca la posibilidad de hacer emisiones de largo plazo.
Recuadro 5: Préstamos Back to Back
Una operación back to back es un préstamo garantizado con una inversión; es decir, que el deudor entrega
temporalmente los títulos que amparan la inversión hacia el acreedor hasta el pago de la deuda. (Fuentes,
2000, pp. 12 y 13). En el mercado guatemalteco esta modalidad de financiamiento fue introducido en la
década de los noventa como consecuencia de la modernización del sistema financiero local.
Una operación back to back inicia cuando un inversionistas desea depositar excedentes de efectivo en una
entidad financiera por un plazo definido en el momento de la negociación. Esta inversión puede constituirse
en diferentes instrumentos. Sin embargo, ocurre en una fecha posterior que el inversionista necesita
liquidez, pero sus excedentes depositados no se pueden retirar hasta su vencimiento. Algunas instituciones
permiten un retiro prematuro de los fondos, si el inversionista paga una penalización sobre el monto
invertido. Pero de no requerir el total del monto invertido, el inversionista puede solicitar a la institución un
préstamo, dejando en garantía el título que respalda la inversión en la institución. De esta forma, queda
pignorado el título a favor de la entidad acreedora. Se utiliza el término “pignorar” ya que la garantía no es
definitiva, solamente es útil durante el plazo en el que está vigente el préstamo. El inversionista
generalmente debe pagar intereses del préstamo back to back en la misma fecha y periodicidad en que se
reciben los intereses generados por su inversión. El plazo de vencimiento de las operaciones back to back
es coincidente al vencimiento de la inversión o es otorgado por un plazo menor a ésta.
En el sistema financiero, cualquier entidad financiera que esté autorizada para otorgar financiamiento al
público puede realizar préstamos back to back. El monto a desembolsar será menor al monto representado
en la garantía otorgada. La tasa de interés a recibir por la inversión que luego servirá de garantía para un
préstamo back to back es fija. Por otro lado, la tasa a pagar por los fondos prestados es sobre saldo, lo que
significa que estará en función del capital que ha sido otorgado como préstamo pudiendo disminuir el pago
de intereses de acuerdo al saldo adeudado.
El préstamo back to back es un instrumento que puede ser otorgado, en el mercado financiero nacional, en
los sistemas regulados y no regulado. Existen diversas combinaciones mediante las cuales se puede ofrecer
dicho préstamo, por ejemplo, poseer una inversión en dólares y solicitar un préstamo back to back en
quetzales.
Fuente: María R. Fuentes (2000) El préstamo back to back como herramienta de financiamiento a corto plazo para un
inversionistas. Tesis Lic. Eco. Guatemala, Universidad Francisco Marroquín. Facultad de Ciencias Económicas.
65
2. La falta de una curva de rendimiento completamente desarrollada en el mercado de
bonos en moneda local como una referencia establecida.
3. Onerosas regulaciones (por ejemplo, regulaciones monetarias que estipulan ciertos
requerimientos bancarios en atención al financiamiento en moneda local en plaza).
4. La falta de transparencia en la información del mercado que hace difícil la valuación de
las transacciones.
5. Desconocimiento de que las instituciones multilaterales pueden otorgar financiamiento
en moneda local.
De acuerdo a lo que indica el BID, algunos de los factores que se pueden considerar como
condiciones mínimas para realizar en un país financiamiento multilateral en moneda local son:
1. La existencia de marcos legal, regulatorio e impositivo adecuados (por ejemplo, ley de
convertibilidad de monedas, habilidad para realizar transacciones con contrapartes
fuera de plaza -offshore-, etc.).
2. Desarrollo de una curva de rendimiento con una referencia establecida.
3. Mercados de dinero líquidos.
4. Número suficiente de participantes en el mercado.
Para los encuestados, en la actualidad el Banco Mundial y el BID, no pueden operar como
intermediarios de crédito en el sistema financiero guatemalteco. Sin embargo, la posibilidad de
que el Banco Mundial pueda realizar una operación back to back es real, por lo que podría ser
explorada, previa autorización del gobierno, para determinar si es viable. Por su parte el BID,
es del criterio que puede diseñar garantías parciales de crédito para cubrir inversiones de
infraestructura del sector privado, el desarrollo del mercado de capitales local y
financiamiento al comercio. Las garantías de crédito parcial cubren los pagos de riesgo para
las obligaciones de deuda o las transacciones financieras comerciales.
La modalidad más efectiva para introducir el financiamiento en moneda local en Guatemala,
de acuerdo con los encuestados, sería realizar un programa sistemático para desarrollar el
mercado de valores públicos, estableciendo una estrategia de endeudamiento y los pasos de
66
acción para cumplir sus metas. Asimismo, fomentar el desarrollo del mercado de swaps
tendría un efecto multiplicador, ya que el sector privado podría ayudar a proveer liquidez y
volumen a las transacciones.
En el caso de Guatemala, las autoridades no han suscrito financiamiento multilateral en
moneda local debido a que la demanda extraterritorial por quetzales es limitada y no existe un
mercado de swaps en dicha moneda. A esto se suman factores como la baja capacidad técnica
de los gestores de deuda para realizar este tipo de transacciones y una visión cortoplacista de
los gobiernos con relación a su política de endeudamiento.
2.3. Tendencia del financiamiento multilateral en moneda local
A criterio de los encuestados, se prevé que continúe un interés creciente de los gobiernos
latinoamericanos para desarrollar los mercados de capitales locales. Hay una importante
tendencia en muchos países de Latinoamérica para reducir su dependencia de fuentes externas
de financiamiento denominadas en monedas extranjeras.
Después de una década muy lenta en el desarrollo de este tipo de financiamiento, el Banco
Mundial ha visto un incremento considerable de las transacciones y solicitudes de interés en
este aspecto. De igual forma, otros bancos multilaterales ofrecieron los mismos productos de
forma regular, tal es el caso del BID, y el establecimiento de la Facilidad de Financiamiento
en Moneda Local para estos fines. Por su parte, el Banco de Desarrollo Africano realiza este
tipo de operaciones, así como otras multilaterales. Actualmente, FIDA explora la posibilidad
de otorgar préstamos en moneda local.
En países como Guatemala, los principales retos que observan los entrevistados en la
coordinación de esfuerzos para la concesión de préstamos en moneda local son:
a) Apoyar los esfuerzos de las autoridades, para que se continúe construyendo la
infraestructura financiera necesaria para el desarrollo de un mercado doméstico de
valores públicos.
67
b) Apoyo técnico en el diseño de políticas públicas, que permitan mejorar el entorno
macroeconómico y regulatorio para la generación de mercados de capitales modernos
que ofrezcan mejores condiciones que las actuales.
c) Fortalecimiento de las capacidades técnicas de los gestores de la deuda pública.
d) El desarrollo y diversificación de una base de inversores interesados en mantener
valores de deuda pública en moneda local, tales como, los fondos de pensiones,
compañías de seguros, fondos de inversión, que permita al gobierno tener una
“audiencia cautiva” y limitar su riesgo cambiario.
2.4. Desarrollo de un mercado líquido swap en Guatemala
La respuesta coincidente de los encuestados, acerca de que el BID y el Banco Mundial podrían
proveer financiamiento en moneda local a sus clientes vía un mercado líquido de swaps,
motivó la búsqueda de opiniones especializadas sobre el estado de desarrollo de este tipo de
mercado en el sistema financiero guatemalteco. Se seleccionó a un grupo de especialistas del
sector público, bancario y consultores internacionales para conocer su punto de vista respecto
a este tema específico (Véase recuadro 6):
68
Por el lado del sector público, un gestor de deuda argumento que la literatura especializada50
sobre el tema menciona que los mercados de capital se desarrollan en base a una pirámide,
tomando en cuenta la siguiente secuencia: (i) mercado de dinero, (ii) mercado de divisas, (iii)
mercado de bonos gubernamentales; (iv) mercado de bonos corporativos y acciones; y,
finalmente en la cúspide (v) el mercado de derivados (véase gráfico). En ese sentido, el
mercado de derivados (donde se encuentran los swaps) forma el último escalón en el
desarrollo del mercado financiero.
No obstante, algunos especialistas externos, consideran que dicho orden no es estricto en
cuanto a que pueden llevarse acciones simultáneas en estas áreas51
. Por ejemplo, el desarrollo
de los mercados de bonos del gobierno es el pilar fundamental de los mercados de capitales
domésticos, ya que provee una estructura en términos de tasas de interés determinadas por el
mercado que reflejan el costo de oportunidad del dinero a cada vencimiento.
50
Cita como fuente el libro editado por Micheal Pomerleano, Roberto E. Litan y V. Subdararahan, titulado The
Future of Domestic Capital Markets in Developing Countries, publicado en 2003 por el Banco Mundial, el
Fondo Monetario Internacional y Brookings Emerging Markets Series. 51
Jorge Barboza. Mercados de capitales y deuda pública en la región. Notas económicas regionales de la
Secretaria Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano, publicada en agosto de 2007, p.2
Recuadro 6: Preguntas realizadas en entrevistas
1. ¿Cuáles son los requisitos mínimos para la existencia de un mercado líquido de swaps?
2. En el mercado de capitales de Guatemala ¿se encuentra organizado y desarrollado un
mercado de swaps? Si o no. Explique.
3. ¿El desarrollo de un mercado líquido de swaps depende exclusivamente del desarrollo de un
mercado local de deuda pública? Si o no. Explique.
4. ¿Qué mejoras considera que deberían realizar el gobierno para el desarrollo de un mercado
líquido de swaps en Guatemala?
5. ¿Existen mecanismos de comunicación entre los participantes del mercado de capitales para
el desarrollo de un mercado líquido de swaps en Guatemala?
6. ¿Cuáles son los principales retos para el gobierno, en países como Guatemala, en la
coordinación de esfuerzos para el desarrollo de un mercado líquido de swaps?
69
Por otro lado, un consultor internacional argumentó que en el caso del desarrollo de un
mercado de swaps de monedas está estrechamente relacionado a la participación de no
residentes en el mercado monetario local y, no menos importante, la participación de
residentes en el mercado monetario externo. Sin embargo, indicó que la exposición y
preferencias de no residentes difieren de residentes; es decir, que los residentes de un territorio
no necesariamente tendrían una necesidad para fondear en la moneda de otro territorio. Por tal
razón, debería existir una natural simbiosis entre los participantes del mercado residentes y no
residentes.
Gráfica 7
El orden jerárquico de un mercado financiero doméstico
Fuente: Cem Karacadag, V. Sundararajan, and Jennifer Elliott (2003) Managing Tisk in Financial Market Development: Teh
Role of Sequencing. IMF Working Paper WP/03/116, p.7
Mercado de
derivados
Bonos corporativos &
mercado de acciones
Mercado de bonos públicos
Mercado cambiario y mercado de Letras del Tesoro
Mercado de dinero
70
Desde la perspectiva de un ejecutivo del sector bancario, los derivados son instrumentos útiles
para la gestión de riesgos con cierto grado de certidumbre, pueden reducir los costos, mejorar
los rendimientos, aunque, usados con fines especulativos puede ser muy riesgoso. Asimismo,
un contrato de derivados asume su valor por el precio subyacente, por ejemplo, las
cotizaciones de un producto básico, un activo financiero o un índice. Por tal razón, el
establecimiento de precios y rendimientos de mercado (curva de rendimiento) de los bonos
públicos, en el caso de Guatemala, es un prerrequisito para el general uso de operaciones de
mercados de derivados en el mercado local.
Los entrevistados coincidieron que en el mercado financiero local, las operaciones de
derivados se encuentran en un estado embrionario. Por el lado del sector público, se argumenta
que se debe al incipiente desarrollo del mercado de capitales locales, que podría decirse se
encuentra en una fase de desarrollo del mercado de bonos gubernamentales.
71
CONCLUSIONES
1. Los bancos multilaterales de desarrollo, entre ellos, el BIRF y el BID cuentan con las
facilidades financieras para jugar un papel útil para reducir el riesgo cambiario de la deuda
pública. Asimismo, este rol como emisores y prestamistas en moneda local aporta
ventajas a los países de ingresos medianos y bajos en tres ámbitos: mejorar la
sostenibilidad de la deuda, fortalecer el sistema financiero nacional y permitir el desarrollo
de otros mercados relacionados, como el de bonos corporativos o de derivados.
2. En el caso de Guatemala, en el corto plazo, este rol es limitado, y se circunscribe a la
concesión de instrumentos de deuda tradicionales que han ofrecido los bancos
multilaterales de desarrollo al país hasta ahora; es decir, préstamos ordinarios que permiten
estructurar el perfil de vencimientos sobre la base de las necesidades de repago del
prestatario, a un costo financiero competitivo, relativamente inferior a la emisión de bonos
en el mercado nacional e internacional.
3. A mediano y largo plazo, los bancos multilaterales de desarrollo podrían jugar un rol más
dinámico para la gestión de la deuda pública de Guatemala, si se crean las condiciones
para la viabilidad del financiamiento multilateral en moneda local. El gobierno debe
actuar para asegurar el marco regulatorio (condición necesaria) que favorezca el desarrollo
de los mercados de capital local. No obstante, dicha acción no garantiza que se alcance la
profundidad y liquidez en el mercado necesaria, que también está asociada a la
disponibilidad de crédito en quetzales.
72
RECOMENDACIONES
1. En el corto plazo, la administración gubernamental puede encaminar sus esfuerzos
solicitando a los acreedores multilaterales apoyo técnico tendiente a coordinar y brindar
asistencia en dos ámbitos:
i) Diseño de un marco regulatorio que continúe apoyando la construcción de
infraestructura financiera necesaria para el desarrollo un mercado doméstico
líquido y profundo de deuda pública; y,
ii) Fortalecimiento de las capacidades técnicas de los gestores de la deuda para la
implementación de una estrategia de deuda de mediano plazo, sobre la base de
análisis de costos y riesgos.
2. En el largo plazo, el desarrollo de un mercado líquido de swaps requiere una estrecha
coordinación de actores del sector público y privado para crear los mecanismos que
favorezcan el desarrollo de un mercado de capital líquido y profundo. De acuerdo con los
expertos consultados, las acciones clave que podrían ayudar se describen a continuación:
i) Establecimiento de un Comité Interinstitucional de Alto Nivel entre el
Ministerio de Finanzas Públicas, el Banco de Guatemala, la Asociación de
Bancos, la Bolsa de Valores Nacionales, y los agentes de bolsa para crear los
mecanismos de comunicación necesarios entre los participantes del mercado
para conseguir una profundización del mercado de bonos públicos.
ii) Aumentar la fungibilidad de los bonos públicos, a través de desmaterializar los
instrumentos de deuda del gobierno, con transferencias de propiedad
únicamente por medio de sistemas electrónicos. Asimismo, se necesita de la
emisión de nuevos instrumentos de deuda pública estandarizados y a plazos
homogéneos. Además, el número de subastas que realiza el sector público
deben reducir su participación a una vez por semana cada uno, para motivar a
73
iii) los participantes a transar bonos. En el sector público, se encuentra un Comité
Técnico realizando acciones para avanzar sobre estos temas.
iv) El rango de la base de inversionistas que participan en las subastas debería
aumentarse, a efecto de estimular la competencia, lo que daría como resultado
dotar de más liquidez al mercado y lograr una reducción de los costos de
financiamiento.
Con instrumentos de deuda pública completamente fungibles y líquidos, los gestores de la
deuda podrían crear una curva de rendimientos, que posibilitaría la determinación de una
estructura de precios y rendimientos de mercado, lo cual podría abrir el espacio para la
valoración de instrumentos derivados, entre ellos los swaps. En un entorno de esta naturaleza,
las instituciones financieras multilaterales podrían desempeñar con mayor eficiencia el rol de
facilitadoras de mecanismos financieros orientados a limitar los riesgos inherentes de la deuda
pública.
74
ANEXO I: Cálculo del Tiempo promedio de Vencimiento (ATM52
) para la deuda pública
de Guatemala
Pago de
principal (Tasa
Fija)
Pago de principal
(Tasa Variable)
Pago total del
Principal
2011 0.5 4,592.0 1,499.9 6,091.8 0.0746 0.0373
2012 1.5 3,222.7 1,479.8 4,702.5 0.0576 0.0864
2013 2.5 3,413.9 1,682.5 5,096.4 0.0624 0.1561
2014 3.5 2,535.8 1,682.5 4,218.3 0.0517 0.1809
2015 4.5 4,496.6 1,634.8 6,131.3 0.0751 0.3380
2016 5.5 6,234.4 1,627.9 7,862.3 0.0963 0.5298
2017 6.5 1,890.5 1,576.5 3,467.0 0.0425 0.2761
2018 7.5 3,025.7 1,521.0 4,546.7 0.0557 0.4178
2019 8.5 4,985.4 1,289.2 6,274.6 0.0769 0.6534
2020 9.5 6,208.1 1,270.7 7,478.8 0.0916 0.8705
2021 10.5 1,553.9 1,230.0 2,783.8 0.0341 0.3581
2022 11.5 622.4 1,165.3 1,787.7 0.0219 0.2519
2023 12.5 726.2 961.3 1,687.5 0.0207 0.2584
2024 13.5 713.2 922.6 1,635.8 0.0200 0.2706
2025 14.5 3,534.7 922.6 4,457.3 0.0546 0.7918
2026 15.5 487.3 881.0 1,368.2 0.0168 0.2598
2027 16.5 444.2 626.4 1,070.5 0.0131 0.2164
2028 17.5 389.6 550.4 940.0 0.0115 0.2015
2029 18.5 389.6 490.4 880.0 0.0108 0.1995
2030 19.5 389.6 144.6 534.2 0.0065 0.1276
2031 20.5 389.6 117.7 507.3 0.0062 0.1274
2032 21.5 380.2 71.3 451.5 0.0055 0.1189
2033 22.5 513.1 49.4 562.6 0.0069 0.1551
2034 23.5 3,008.4 43.4 3,051.9 0.0374 0.8787
2035 24.5 1,191.7 32.0 1,223.7 0.0150 0.3673
2036 25.5 1,222.0 31.3 1,253.3 0.0154 0.3915
2037 26.5 653.5 31.3 684.8 0.0084 0.2223
2038 27.5 439.3 31.3 470.6 0.0058 0.1585
2039 28.5 137.6 15.6 153.3 0.0019 0.0535
2040 29.5 21.6 - 21.6 0.0003 0.0078
2041 30.5 19.8 - 19.8 0.0002 0.0074
2042 31.5 19.8 - 19.8 0.0002 0.0076
2043 32.5 19.5 - 19.5 0.0002 0.0078
2044 33.5 19.5 - 19.5 0.0002 0.0080
2045 34.5 19.5 - 19.5 0.0002 0.0083
2046 35.5 17.3 - 17.3 0.0002 0.0075
2047 36.5 3.7 - 3.7 0.0000 0.0016
2048 37.5 101.4 - 101.4 0.0012 0.0466
2049 38.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0006
2050 39.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0006
2051 40.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0006
2052 41.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0007
9.0606
Millones de Quetzales
Tiempo de la
madurezAños
Promedio del flujo
de caja
Promedio del tiempo de
madurez (años)
Average Time to Maturity (Promedio)
Fórmula aplicada:
Donde t
= Período de pago de principal en el portafolio.
52
Average Time to Maturity
75
ANEXO II: Cálculo del tiempo promedio de fijación (ATR53
) para la deuda pública de
Guatemala
Pago de
principal (Tasa
Fija)
Pago de principal
(Tasa Variable)
Pago total del
Principal
2011 0.5 4,592.0 23,319.1 27,911.1 0.3431 0.1715
2012 1.5 3,222.7 - 3,222.7 0.0396 0.0594
2013 2.5 3,413.9 - 3,413.9 0.0420 0.1049
2014 3.5 2,535.8 - 2,535.8 0.0312 0.1091
2015 4.5 4,496.6 - 4,496.6 0.0553 0.2487
2016 5.5 6,234.4 - 6,234.4 0.0766 0.4215
2017 6.5 1,890.5 - 1,890.5 0.0232 0.1510
2018 7.5 3,025.7 - 3,025.7 0.0372 0.2789
2019 8.5 4,985.4 - 4,985.4 0.0613 0.5209
2020 9.5 6,208.1 - 6,208.1 0.0763 0.7249
2021 10.5 1,553.9 - 1,553.9 0.0191 0.2005
2022 11.5 622.4 - 622.4 0.0077 0.0880
2023 12.5 726.2 - 726.2 0.0089 0.1116
2024 13.5 713.2 - 713.2 0.0088 0.1183
2025 14.5 3,534.7 - 3,534.7 0.0434 0.6300
2026 15.5 487.3 - 487.3 0.0060 0.0928
2027 16.5 444.2 - 444.2 0.0055 0.0901
2028 17.5 389.6 - 389.6 0.0048 0.0838
2029 18.5 389.6 - 389.6 0.0048 0.0886
2030 19.5 389.6 - 389.6 0.0048 0.0934
2031 20.5 389.6 - 389.6 0.0048 0.0982
2032 21.5 380.2 - 380.2 0.0047 0.1005
2033 22.5 513.1 - 513.1 0.0063 0.1419
2034 23.5 3,008.4 - 3,008.4 0.0370 0.8690
2035 24.5 1,191.7 - 1,191.7 0.0146 0.3589
2036 25.5 1,222.0 - 1,222.0 0.0150 0.3830
2037 26.5 653.5 - 653.5 0.0080 0.2129
2038 27.5 439.3 - 439.3 0.0054 0.1485
2039 28.5 137.6 - 137.6 0.0017 0.0482
2040 29.5 21.6 - 21.6 0.0003 0.0078
2041 30.5 19.8 - 19.8 0.0002 0.0074
2042 31.5 19.8 - 19.8 0.0002 0.0077
2043 32.5 19.5 - 19.5 0.0002 0.0078
2044 33.5 19.5 - 19.5 0.0002 0.0080
2045 34.5 19.5 - 19.5 0.0002 0.0083
2046 35.5 17.3 - 17.3 0.0002 0.0075
2047 36.5 3.7 - 3.7 0.0000 0.0016
2048 37.5 101.4 - 101.4 0.0012 0.0468
2049 38.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0006
2050 39.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0006
2051 40.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0006
2052 41.5 1.3 - 1.3 0.0000 0.0007
6.8545Average Time to Refixing (Promedio)
AñosTiempo de
refijación
Millones de Quetzales
Promedio del flujo
de caja
Promedio del tiempo de
refijación (años)
Fórmula aplicada:
53
Average Time to Refixing
76
Donde:
f y v
= Proporciones respectivas de la deuda vigente a tasas flotante y fija.
ft
= Pagos de amortización de la deuda a tasa fija en el tiempo t.
Dvt = La deuda vigente a tasa variable.
s = El tiempo de la próxima fijación de tasa de interés.
Dt = La deuda vigente total al tiempo t.
77
ANEXO III: Glosario de términos
Acreedor
La organización o entidad que proporciona dinero o recursos y a la cual se debe efectuar su
reembolso conforme a las cláusulas del acuerdo de préstamo.
Asistencia oficial para el desarrollo (AOD)
Flujos de financiamiento oficial administrados con el principal objetivo de promover el
desarrollo económico y el bienestar en los países en desarrollo, con carácter concesionario y
con un elemento de donación de por lo menos 25% (usando una tasa fija de descuento del
10%). Por convención, los flujos de AOD comprenden las contribuciones de organismos
gubernamentales donantes, en todos los niveles, a los países en desarrollo (“AOD bilateral”) y
a las instituciones multilaterales. La AOD está compuesta por desembolsos de donantes
bilaterales e instituciones multilaterales. Se excluyen los préstamos de los organismos de
crédito a la exportación, que tienen como único objetivo la promoción de las exportaciones.
Bono
Instrumentos de deuda que conlleva un pago de intereses en una forma y otra. Se pueden
emitir bonos descontados a valor nominal, lo que proporciona a los inversores una posible
ganancia de capital, además de los ingresos por intereses. Habitualmente, los bonos son
instrumentos negociables y, por tanto, tienen un precio de mercado. El bono cupón cero es un
bono sobre el cual no se paga interés y se vende descontado a valor nominal, y la valorización
de su precio genera rentabilidad.
Bonos Brady
Préstamos convertidos en bonos colaterales con una menor tasa de interés, se diseñaron a fines
de la década de 1980 para la crisis internacional de deuda.
Bono Global
Son bonos globales que pueden denominarse en la moneda del país que los emite y ofrecerse
simultáneamente en varios mercados.
78
Cláusula Pari Passu
Cláusula en un acuerdo de préstamo mediante la cual el deudor se compromete a que las
obligaciones de pago derivadas de este contrato, tanto las actuales como las futuras, tengan
mismo rango que todas las otras deudas contratadas.
Credit Default Swap
Un derivado crediticio en el que las contrapartes canjean (swap) la prima de riesgo inherente a
una tasa de interés de bono(s) o préstamo(s) (sobre una base continua) por un pago en
efectivo, en caso de incumplimiento del deudor.
Créditos oficiales
Incluyen los préstamos bilaterales así como los préstamos de organizaciones multilaterales.
Los préstamos bilaterales son aquellos préstamos otorgados por los gobiernos y sus
agencias (inclusive los bancos centrales), los préstamos de instituciones públicas
autónomas y los préstamos directos de organismos oficiales de crédito a la
exportación.
Los préstamos multilaterales son aquellos préstamos otorgados por el Banco Mundial,
los bancos regionales de desarrollo y las otras agencias intergubernamentales y
multilaterales. Se excluyen los préstamos que proceden de fondos administrados por
una organización internacional por cuenta de un sólo país donante, estos préstamos
siendo clasificados como préstamos de gobiernos.
Créditos privados
Los créditos privados abarcan los bonos emitidos mediante oferta pública o privada, los
préstamos otorgados por bancos comerciales (incluyendo los bancos privados y las
instituciones financieras privadas) así como los otros créditos privados tales como los créditos
otorgados por el exportador, los otros créditos de proveedores y los créditos bancarios que
benefician de la garantía de un organismo de crédito a la exportación.
79
Desembolsos
Liberación de fondos o prestaciones de bienes y servicios por parte del donante/acreedor al
receptor.
Deudor
Es la entidad que paga el préstamo, que puede ser la misma persona que el prestatario. Si no es
el deudor el que paga, recibe el nombre de beneficiario. Los diferentes tipos de deudores
pueden incluir, inter alia: la administración central del estado, el banco central, empresas
públicas, empresas mixtas (de capital público y privado), bancos de desarrollo oficial,
administraciones locales y entidades privadas.
Donación
La transferencia de efectivo, bienes o servicios para los cuales no se requiere pagos.
Efecto expulsión (Crowding out)
Está relacionado con la emisión de deuda pública a gran escala. En los casos en los que el
déficit público es elevado y por tanto hay que emitir una gran cantidad de deuda, el Estado
tiene que competir con las empresas por la captación del ahorro. Por tanto, la emisión de la
deuda pública se hará a unos tipos de interés que la hagan atractiva a los ojos de los
inversores. Su consecuencia más inmediata es una subida de los tipos de interés, haciendo más
difícil y costoso la financiación de la inversión de las empresas. Esto es lo que recibe el
nombre de crowding out, esto es, la expulsión del sector privado de la economía por parte del
sector público.
Estructura de vencimientos
Perfil cronológico de los plazos de vencimiento de los activos o pasivos. También se
denomina “calendario de vencimientos” o “desglose por vencimientos”.
Estatus de acreedor preferencial
Dado que la mayoría de los acreedores multilaterales otorgan financiamiento en términos
preferenciales y ofrecen nuevos préstamos a países deudores que de otro modo no los tendrían,
80
o que tendrían acceso muy limitado a los créditos, los acreedores multilaterales,
particularmente el FMI y el Banco Mundial, han planteado que cuando un país deudor
experimenta dificultades para amortizar sus deudas, debería amortizar primero su deuda
multilateral. Se ha argumentado que la cancelación de la deuda multilateral pondría en peligro
la capacidad de las instituciones multilaterales para recaudar nuevos financiamientos y
préstamos a países de bajos ingresos en caso que sus clasificaciones de crédito fueran
perjudicadas.
Eurobono
Emisión de bonos denominados en una moneda particular pero que se venden a inversionistas
en el mercado nacional de capitales que no sea el país emisor.
Financiamiento del déficit
Falta de recursos suficientes en la balanza de pagos o en el presupuesto. Esta brecha puede
financiarse con donaciones, préstamos concesionarios o préstamos comerciales. Los supuestos
de financiamiento del déficit tienen un impacto crucial sobre la sostenibilidad de la deuda y,
por tanto, en el alivio de la deuda de la iniciativa para los HIPC, y se evalúan junto con el
alivio de la deuda y nuevos escenarios de desembolso y endeudamiento.
Instrumento derivado
Los instrumentos financieros derivados incluyen una amplia gama de activos y pasivos, como
contratos a término, futuros, contratos de opción, intercambios, contratos de opción sobre
intercambios y títulos híbridos, como obligaciones convertibles y otros contratos de deuda con
participación en el patrimonio o en los ingresos. En general, los instrumentos derivados son
activos financieros cuyo valor depende del valor de otro activo financiero. Un título derivado
puede ser de tipo estándar y negociarse en mercados secundarios o puede ser un contrato ad
hoc entre dos partes.
Liquidez
Capacidad de comprar y vender rápidamente al cierre os valores al precio cotizado en el
momento.
81
Mercado primario
Aquel en que las nuevas emisiones de valores se venden a los inversionistas. En la venta los
banqueros cumplen una función importantísima como corredores o intermediarios.
Mercado secundario
Aquel en que los inversionistas compran y venden valores a otros colegas; el emisor original
no interviene en esas operaciones. Ofrece negociabilidad y valuación de valores.
Precarización Financiera
El acceso de un acreedor soberano a los mercados de capital no se detienen súbitamente, sino
los recursos están disponibles a tasas de interés elevadas y a vencimientos considerablemente
breves.
Recompra de deuda
Recompra por parte de un deudor de toda o parte e su propia deuda, generalmente con un
descuento de valor nominal. Las obligaciones del deudor se reducen y el acreedor recibe un
pago único. Si bien esto parece contravenir los acuerdos de préstamo estándar con bancos
comerciales, algunos deudores han recomprado su propia deuda en el mercado secundario.
Refinanciamiento de deuda
Conversión de la deuda original, incluidos los atrasos, en un nuevo instrumento de deuda. En
otras palabras, los pagos en mora o las obligaciones futuras del servicio de la deuda se
liquidan mediante el uso de una nueva obligación de deuda. En la Guía, así como en el MBP5,
toda modificación de las condiciones de un instrumento de deuda debe declararse como la
creación de un nuevo instrumento de deuda, y la deuda original queda cancelada.
Riesgo cambiario
Es el que encara un futuro incierto de los tipos de cambio.
82
Servicio de la deuda
Comprende los pagos del principal y los intereses. El servicio efectivo de la deuda comprende
los pagos efectuados para satisfacer una obligación de deuda, incluidos el principal, los
intereses y los cargos por pagos atrasados. El servicio programado de la deuda comprende los
pagos, incluidos el principal y los intereses, que deben hacerse durante el plazo de
vencimiento de la deuda.
Sudden Stop
Un acreedor soberano pierde de forma completa el acceso a recursos financieros en los
mercados crediticios.
Swap
Un contrato de derivado financiero de la familia de los contratos adelantados, en el que dos
contrapartes conviene en intercambiar flujos de efectivos determinados con referencia a los
precios de, digamos, monedas o tasas de interés, de acuerdo con reglas predeterminadas.
Tasa interbancaria de oferta de Londres (LIBOR)
Tasa interbancaria de interés a la cual un banco ofrecerá depósitos en euros a otro banco
situado en Londres. Es una tasa de referencia para los mercados bancarios internacionales y
generalmente sirve como base para la fijación de márgenes de crédito.
Transferencia neta
Mide los flujos netos globales de la asistencia externa. Es la diferencia entre la suma de
desembolsos de donación y préstamos y los costos totales del servicio de la deuda (pagos de
principal y de interés). Las transferencias netas positivas significan que está entrando más
dinero nuevo en el país de lo que se paga en servicio de la deuda. Las transferencias netas
negativas significa que el país está pagando más cantidad para hacer frente a la deuda de lo
que se está recibiendo en concepto de nueva asistencia externa.
83
ANEXO IV: Encuesta sobre el financiamiento multilateral en moneda local
Instrucciones: A continuación encontrará una serie de preguntas relacionada con la facilidad
de financiamiento en moneda local, como una alternativa disponible a los gestores de deuda
para administrar el riesgo cambiario y de refinanciamiento a que se ve expuesto el portafolio
de la deuda pública. Se le agradece atentamente por su participación y sus respuestas en base
a su conocimiento y experiencia.
Cargo:
Institución:
1. A su criterio, ¿cuáles son las ventajas de financiar la inversión pública con fuentes
multilaterales en comparación con otras fuentes de financiamiento?
2. En su opinión, ¿cuáles son los miembros prestatarios de su institución que están
interesados en el financiamiento en moneda local y por qué?
3. Bajo las modalidades de financiamiento en moneda local, ¿cuántos empréstitos ha
aprobado y suscrito su institución, y a qué monto asciende cada una de estas operaciones?
4. ¿Cuáles son los aspectos que toma su institución en consideración para determinar que una
operación en moneda local es viable?
5. ¿Qué tipo de fondeo ha utilizado su institución para el financiamiento en moneda local?
6. Según la experiencia de su institución, ¿cuál es la ruta más efectiva para extender
financiamiento en moneda local a sus miembros prestatarios?
7. De la facilidad de financiamiento en moneda local que ofrece su institución, ¿cuál es el
costo financiero?
84
8. De acuerdo a su experiencia, si su institución intenta fondearse en el mercado doméstico
del prestatario para poder otorgar financiamiento en moneda local, ¿quiénes son los
compradores naturales de dichos bonos?
9. Con el financiamiento en moneda local, el riesgo de incumplimiento por parte de un
prestatario ¿aumenta o se reduce? Explique.
10. ¿Cómo contribuye el financiamiento en moneda local a reducir la exposición del riesgo de
refinanciamiento y cambiario de los portafolios de deuda de sus miembros prestatarios?
11. Del sector público ¿qué entidades demandan financiamiento en moneda local? Explique.
12. ¿Cuenta su institución con capacidad para otorgar financiamiento en moneda local a
prestatarios con modestas necesidades de crédito, por ejemplo, las municipalidades?
13. ¿Necesita su institución autorización del gobierno del país miembro para poder realizar
operaciones en moneda local (es decir, para fondearse en su mercado)?
14. Al margen de la demanda de los prestatarios, ¿cuáles podrían ser las principales
limitaciones para la concesión de financiamiento en moneda local?
15. ¿Considera que las operaciones en moneda local seguirán creciendo y evolucionando? Si o
No. Explique
16. ¿Cuáles son las condiciones mínimas requeridas en un país para realizar financiamiento
multilateral en moneda local?
17. ¿Puede su institución operar como un intermediario de crédito en el sistema financiero de
Guatemala? Explique
85
18. De las opciones de fondeo utilizadas por su institución, ¿cuál considera que es la
modalidad más efectiva para introducir el financiamiento en moneda local en Guatemala?
19. ¿Considera que el financiamiento multilateral en moneda local podría ser más competitivo
que la emisión de bonos soberanos en moneda local?
20. Por qué considera que Guatemala no ha suscrito financiamiento multilateral en moneda
local.
21. ¿Cuáles son los principales retos de su institución en países como Guatemala, en la
coordinación de esfuerzos para la concesión de préstamos en moneda local?
86
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