el procedimiento administrativo - paula irene gonzalez
TRANSCRIPT
1
El PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA DE
LOS CIUDADANOS
Por Paula Irene González1
SUMARIO: I. Introducción. II. Procedimiento administrativo. III. Prerrogativas estatales. IV. Garantías del ciudadano: principios sustantivos y principios formales. V. Análisis final: conclusión.
1. INTRODUCCIÓN
El procedimiento administrativo consta de dos funciones principales; encausar
el accionar de la administración pública de acuerdo a la letra de ley – garantía
jurídica – y darle la posibilidad al ciudadano de hacer valer sus derechos frente
a abusos, omisiones o mal desempeño de la administración – garantía formal
del particular-.
Estas dos funciones poseen un mismo objetivo: el correcto accionar de
la administración. Pero en la práctica existe una tensión permanente entre
particulares y el Estado. Ante ello la solución es que los medios previstos en el
procedimiento deben siempre satisfacer las pretensiones de los particulares, si
es arreglada a derecho la misma.
Desde esta perspectiva, el análisis se inclina ante todo al estudio de los
principios del procedimiento administrativo, su operatividad en la práctica
administrativa argentina, su desarrollo en razón de la protección al ciudadano,
sus sentidos y alcances.
1 Paula Irene González, Argentina, estudiante derecho de la Universidad de Buenos Aires - [email protected]
2
2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo regla el ejercicio de las prerrogativas estatales,
de los derechos subjetivos y libertades públicas. No se puede negar esa doble
funcionalidad que posee como instrumento de gobierno al ejercer el poder y la
legalidad y defensa de los derechos de los ciudadanos. Desde la concepción
que plantea este trabajo se ve que debe ser un objetivo con dos funciones. El
mismo responde al régimen republicano y representativo de gobierno que
adopta el país en el artículo primero de la Constitución Nacional.
En el Estado de derecho debe tener plena vigencia la idea de justicia,
por ello se busca encausar la actividad de la administración determinando las
reglas a las que debe someter la producción de sus actos obteniéndose los
mismos por medio del procedimiento administrativo. Éste último es la expresión
del Estado más visible, por configurar su actividad continua e ininterrumpida en
la vida del ciudadano desde que nace hasta que muere.
El Estado es quien debe adoptar mecanismos que resulten aptos tanto
para ejercer sus potestades como también para brindar la ejecución de las
garantías que el ordenamiento jurídico reconoce a los ciudadanos. Por ello el
procedimiento administrativo es un instrumento de control de la administración
pública y garantía de los particulares.
La actuación de la administración por medio de este instrumento, en el
pleno ejercicio de la función administrativa (propia pero no excluyente) no obsta
a que el particular ejerza una gestión de tutela individual con participación
directa y de colaboración en dicho ejercicio de la función. Claramente se puede
notar lo expuesto en las dos etapas procedimentales que constan en un primer
momento en la formación de la voluntad administrativa (ya sea de origen
unilateral o bilateral, de efectos individuales o generales) y en un segundo con
la fiscalización, control e impugnación. La participación de los individuos se
realiza en ambos momentos, ya sea al principio por medio de vistas, peticiones
y observaciones y luego por medio de reclamaciones y recursos.
3
3. PRERROGATIVAS ESTATALES
Las prerrogativas estatales son potestades públicas que derivan del poder del
Estado conforme al régimen representativo de poder en el cual los ciudadanos
delegan su representación. Son irrenunciables las prerrogativas y cada
individuo es sujeto pasivo, es decir, se encuentra obligado a ellas. Pero el
actuar de la administración por medio del procedimiento administrativo debe
ser siempre legítimo, es por ello que el principio de legitimidad y de legalidad
son tanto garantías de protección a los habitantes de la Nación así como
también límites al Estado.
4. GARANTÍAS DEL CIUDADANO
Los principios que rigen al procedimiento administrativo se pueden clasificar en
aquellos que poseen jerarquía constitucional y aquellos que poseen jerarquía
normativa legal o reglamentaria. Los primeros son garantías sustanciales
mientras que los segundos garantías formales.
4.1. PRINCIPIOS SUSTANTIVOS
Protegen derechos fundamentales de los particulares y surgen de la
Constitución Nacional.
4.1.1 PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La legalidad administrativa es la que conforma y limita la actuación
publica-estatal y no estatal por medio de la voluntad instrumentada en el
procedimiento administrativo. El art. 19 de la CN2 prevé el principio de reserva
para los ciudadanos, que se diferencia de las funciones de la administración en
2 “Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.”
4
la medida en que ésta no puede actuar sin una norma que la autorice
expresamente y debe hacerlo respetando la misma y los derechos de los
individuos. Más adelante se analizará el principio de legalidad objetiva, que es
una manifestación del principio en análisis.
4.1.2 EL PRINCIPIO DE LEGITIMIDAD
Es primordial el principio de legitimidad, sin cuya presencia la actuación
estatal devendría ilegal o injusta. Es tanto un carácter esencial de las
prerrogativas estatales como garantía para el ciudadano y se delimita por el
principio de legalidad. La presunción de que el estado actúa conforme a
derecho es el fundamento de la obligación o deber del ciudadano de cumplir
dicho acto.
Pero no es sólo el principio de legalidad el que caracteriza a este
principio, sino también la razonabilidad y la justicia: las conductas estatales
deben poseer un contenido justo, razonable y valioso. El principio de
legitimidad constituye la piedra angular de todo el procedimiento administrativo
en cuanto de él derivan los demás principios que forman la serie de actos que
lo configuran.
4.1.2.1 Breve excursus: legitimidad de la administración y gobiernos militares
Un problema significativo en el derecho argentino, o más bien en el
latinoamericano, es el qué hacer con los actos de gobiernos de facto una vez
recobrada la democracia, es decir el Estado de derecho, ya que los mismos
son, por donde se los mire ilegítimos e ilegales.
Las soluciones que ha dado la doctrina y jurisprudencia son: negar todo
valor jurídico a los actos de los gobernantes de facto; aceptar la eficacia de sus
actos en tanto no pueden ser evitados y en la medida en que obedezcan a
razones de necesidad y urgencia, restringiendo sus alcances y limitando su
validez temporal; o admitir su validez irrestricta.
5
La Corte3 ha seguido desde 1930 a 19834 posturas que, en mayor o
menor medida, validan las normas y actos emanados del Poder Ejecutivo de
facto siempre y cuando, explícita o implícitamente, el gobierno
constitucionalmente elegido que lo suceda la reconozca. Considero que ésta
puede ser una solución práctica pero no correcta. El art. 36 CN5,, dice
expresamente que todos los actos de gobiernos de facto deben ser nulos, dado
que son manifiestamente ilegítimos e ilegales, por lo cual no pueden ser
procedentes interpretaciones dogmáticas que se han hecho del texto de la ley
Suprema y que le dieron validez a dichos actos. En el Estado de derecho pleno
(gobierno de iure) no se puede gobernar con decisiones tomadas por fuera de
estos límites.
4.1.3 IGUALDAD
El principio surge del art. 16 CN6. En el procedimiento administrativo los
sujetos intervinientes deben ser tratados de igual forma según la situación en la
que se encuentren. La administración no puede dar privilegios o negar
derechos arbitrariamente y debe brindar una misma participación a los
interesados. Sino lo hace, además de estar actuando ilegítimamente, lo hará
imparcialmente. La imparcialidad de la administración es un principio que
deriva del de igualdad.
4.1.4 RAZONABILIDAD
La razonabilidad de la administración en el procedimiento deriva del Art.
28 CN7 que dispone que los derechos no pueden verse alterados por las leyes
3 CJSN, fallo Rivademar, Ángela Digna Balbina Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción.4 Períodos donde se sucedieron numerosos golpes de estado contra la vida democrática en Argentina.5 “Esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático. Estos actos serán insanablemente nulos...”.6“La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.7 “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”.
6
que reglamenten su ejercicio, por ello los actos administrativos deben tener
contenido justo, razonable y ser proporcional a la finalidad buscada. En razón
de este principio (y podría decirse de una sensata actuación gubernamental)
los agentes públicos deben valorar objetivamente las circunstancias de hecho,
el derecho aplicable, y nunca podrá tomar decisiones arbitrarias.
4.1.5 DEFENSA EN JUICIO
La defensa en juicio es una garantía que surge del Art. 18 C.N8. Si bien
el procedimiento no es un juicio, el principio es aplicable y se materializa
mediante el derecho al debido proceso adjetivo (ver punto.4.2.3.).
4.1.6 TRANSPARENCIA
Es básicamente la claridad del actuar de los órganos administrativos, lo
que acrecienta la publicidad real, la participación auténtica del ciudadano, el
control eficiente y la información legítima y real. Se estipula dicho principio en la
Constitución Nacional en su art. 369 en razón de ir contra la corrupción que se
origina en los ámbitos de poder. A su vez, por Ley 24.759 se suscribió la
Argentina a la Convención Interamericana contra la Corrupción.
4.2 PRINCIPIOS FORMALES
Son de jerarquía normativa legal o reglamentaria. Algunos son derivaciones
directas de principios constitucionales, por ello a mi entender poseen esa
jerarquía.
8 “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos…”.9 “…Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos. El Congreso sancionará una ley sobre ética pública para el ejercicio de la función…”.
7
4.2.1 VERDAD MATERIAL O PRINCIPIO DE LEGALIDAD OBJETIVA
Para poder dictar el acto administrativo, la administración debe haber
agotado la investigación de los hechos que determinaron su ejecución. Éstos
deben adecuarse a lo que efectivamente sucedió. Está expresamente
contenido en la LNPA en el art. 1º inc.f ap. 2)10 en donde se incluye dentro del
debido proceso adjetivo. Cassagne11 plantea que debió haberse regulado
separadamente, postura con la que concuerdo, en razón de darle más orden al
texto de la norma.
La jurisprudencia históricamente ha sostenido que el principio de
legalidad objetiva es uno de los rasgos fundamentales caracterizadores del
procedimiento administrativo, por lo que dicho pronunciamiento tiende no sólo a
la protección del recurrente o a la determinación de sus derechos, sino también
a la defensa de la norma jurídica objetiva con el fin de mantener el imperio de
la legalidad y la justicia en el funcionamiento administrativo.
Al ser el procedimiento administrativo la expresión formal de la voluntad
administrativa del Estado, es coherente exigir que su carácter funcional
responda, en su origen y desarrollo, a la habilitación normativa pertinente de
acuerdo con los alcances del accionar administrativo pretendido. Por ello el
procedimiento administrativo, debe responder siempre al bloque de la
juridicidad estatal, que comprende no sólo la ley formal sino también los
principios generales del derecho, la Constitución Nacional, los tratados
internacionales y los precedentes administrativos comprometidos con la
garantía de igualdad.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso Asociación de
Benghalensis12 expresa que el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en
el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene además el deber de
10 “De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, debiendo la administración requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio;”11 Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 7ª ed., TII, 2002.12 CSJN, Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social - Estado Nacional s/ amparo ley 16.986. A. 186. XXXIV. 01/06/2000.
8
realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquellos no se
torne ilusorio13.
4.2.2 OFICIALIDAD
El procedimiento puede ser iniciado por la administración o a instancia
de parte, pero la impulsión o dirección del expediente hasta su fin le
corresponde a la administración. Al verse tutelado el interés público se impone
a la autoridad administrativa el esclarecimiento y resolución de la cuestión
planteada de forma justa. Por ende, sus funciones más detalladas serán: la
impulsión de oficio, la instrucción -que es la averiguación de los hechos en
razón de la verdad material - y la obtención de pruebas para ellos. La
oficialidad está prevista en el art. 1º inc. a LNPA14.
La persona puede impulsarlo cuando solamente esté en juego su
interés. Gordillo15 fundamenta este principio en que no sólo se está
satisfaciendo un interés individual sino también el colectivo y el de la propia
administración. Es por esto que se contrapone este principio al instituto de
caducidad de instancia del art. 21 LNPA16. El fundamento es que la
administración puede declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumple las condiciones fijadas en el
mismo, mediando previa constitución en mora y concesión de un plazo
suplementario razonable al efecto, pero sucede que la inacción del sujeto no
tiene por qué determinar la paralización del procedimiento, ya que la impulsión
del mismo no depende de éste. Aberastury17 da como solución que se debería
replantear dicho instituto y considerar que se interrumpen los plazos pero no
13 Estaba en juego el derecho a la salud comprometido en el caso por la mora estatal en cumplir debidamente la obligación impuesta por ley 23798 de proveer asistencia a los enfermos de SIDA, el cual comprende un derecho a la vida consagrado en la CN.14 “Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones;”15 Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 3ª ed.,T.II, 1998.16 “La administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al efecto.”17 Aberastury Pedro y María Rosa Cilurzo, Curso de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,1998.
9
que caducan, por más que el interés provenga solamente del particular. Ambos
planteos me resultan complementarios y afines a la postura de este escrito, en
razón de que se debe estar siempre a lo más favorable para el ciudadano (si
cumple con preceptos constitucionales).
4.2.3 DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADJETIVO:
“…es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos…”
Se encuentra estipulada en el art. 1º inc. f de la LNPA18 y además es de
jerarquía constitucional por surgir del derecho de defensa en juicio del art. 18
C.N. Para Fiorini esta garantía se encuentra amparada antes que en el
principio de debido proceso judicial, en el carácter previo del procedimiento
administrativo, ya que para él, el acto administrativo es el resultado de un
procedimiento previo. A ello suma que la función administrativa y la judicial no
debe confundirse jamás. En esta línea de pensamiento el debido procedimiento
previo administrativo es toda la actividad administrativa y el debido proceso
adjetivo es una sección del mismo, por ser el primero el cual tiende a la justicia
de bienes comunes y el segundo de derechos particulares. Además, agrega
dicho autor que no siempre el individuo se defiende contra el actuar de la
administración sino también para colaborar con la misma.
No estoy de acuerdo con la postura de Fiorini19, ya que la ley debe ser
interpretada ciñéndose a la letra de la misma, por lo que surge de ella que es
en virtud de la garantía de defensa en juicio -proveniente de la Constitución
Nacional- de donde proviene el debido proceso adjetivo. Por ello es que dicho
precepto constitucional sustenta el principio de contradicción, y los propios que
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos estipula: el derecho a ser
oído, de ofrecer y producir prueba, de obtener una decisión fundada sobre la
cuestión y la posibilidad de impugnarla. Lo que no significa que se esté
judicializando el procedimiento administrativo, sino que se apela por sobre todo
a las garantías del ciudadano. En la práctica por otro lado se puede ver que los
18 “Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad...”19 Fiorini, Bartolomé, Derecho administrativo. Buenos Aires.,Abeledo Perrot, 1976, 2º ed act.
10
reclamos del mismo ante la administración son en su mayoría para defender
tanto derechos individuales como colectivos contra abusos de la
administración.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo Ferrer Deheza,
Miguel A.20 deja sin efecto la resolución que separó de su cargo al titular de una
cátedra de la Universidad Nacional, ya que había sido dictada con menoscabo
del derecho de defensa del docente en tanto la naturaleza de la potestad
disciplinaria exige que las sanciones de mayor gravedad sean aplicadas sobre
la base del respeto a los principios del debido proceso, para lo cual es
menester contar con adecuada oportunidad de audiencia y prueba. Ocurre que
no se puede separar al docente de su cargo prescindiendo de las normas que
hacen al debido proceso, pues la garantía de defensa no es exclusiva de una
rama particular del derecho sino un principio aplicable también a los supuestos
en los que la administración impone sanciones.
4.2.3.1 DERECHO A SER OÍDO
La administración no puede decidir emitir el acto sin haber escuchado a
la parte interesada (por medio de pruebas o alegatos) o sin darle la posibilidad
de expresarse sobre el mérito de la decisión (a través de recursos y reclamos).
Esta garantía incluye: el derecho a hacerse patrocinar y representar por un
letrado, la oportunidad al interesado para que exprese sus consideraciones
tanto antes como después del dictado del acto administrativo y la
obligatoriedad de la publicidad del procedimiento estipulado en el art. 1º inc. f
ap. 1) de la LNPA21.
20 CSJN, Ferrer Deheza, Miguel A., Fallos, 295:726
21 “De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.”
11
4.2.3.2 DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS
Los órganos que intervienen en el procedimiento realizan las tareas
correspondientes a la averiguación de los hechos que fundamentan la decisión,
es por ello es que se dice que esta etapa se asemeja al instructorio de la
Justicia Penal. El art. 1º inc. f ap. 2) de la LNPA22 es muy claro: comprende la
posibilidad de ofrecer y producir la prueba, debiendo la administración requerir
y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los
hechos todo con el control de los interesados, quienes podrán presentar tanto
alegatos como descargos una vez concluido el período probatorio.
4.2.3.3 DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA
En la decisión que tome la administración debe expresar los
fundamentos de la emisión del acto y argumentos de las cuestiones planteadas
en el procedimiento. Debe cumplirse con el principio de congruencia, es decir
que sea lógico el acto administrativo dictado en razón de los hechos y
circunstancias que motivaron su impulsión. Principio estipulado tanto en el Art.
1º Inc. f. ap. 3)23 como en el art. 7 inc. e24.
4.2.4 INFORMALISMO A FAVOR DEL CIUDADANO O FORMALISMO MODERADO
Es la excusación de las formas no esenciales procedimentales y
siempre a favor del ciudadano que se expresa en el art. 1º inc. c)25 de la ley en
análisis. El ciudadano puede invocar la elasticidad de las normas en tanto y
cuanto lo beneficien. Se basa en la regla jurídica del in dubio pro actione - la
22 “De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio.”23 “Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.”24 “deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.”25 “Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente;”
12
interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción - asegurando
que se puedan suplir las dificultades de índole formal llegando a un correcto
análisis de las cuestiones de fondo.
En nuestro sistema no existen estructuras inflexibles para los reclamos
efectuados por la vía administrativa sino que, por el contrario, se admite el
principio del formalismo moderado en que el particular puede actuar sin
patrocinio letrado, de tal modo que el propio ordenamiento jurídico es el que
ofrece mecanismos de protección para garantizar la defensa en juicio y el
debido proceso.
Claramente la administración no puede invocar esta garantía en su
favor, a diferencia del derecho francés que en base a la teoría de Becker26
considera que el informalismo es un mecanismo de la administración para
encausar el procedimiento libremente, sin sujeción a las formas establecidas.
Esta postura no podría ser nunca receptada por el derecho argentino y de ser
así el informalismo no sería garantía, sino que por el contrario perjudicaría
enormemente al ciudadano. El derecho español es el que sirvió de fuente en
Argentina a este respecto, diferenciándose claramente del derecho francés.
Abundan fallos a favor del informalismo y del ciudadano, tanto de la
Corte Suprema de Justicia Nacional, como de las Cortes Provinciales. En el
fallo Emaco S.A.27, la Corte suprema de Justicia de Santa Fe, falla a favor de la
empresa, en razón de considerar que la Cámara se había equivocado al
denegar la vía procesal judicial ya que consideraba que no se había agotado la
vía administrativa. Para llegar a esa conclusión el a quo entendió que se había
incurrido en un sobredimensionamiento de las formas cuando con evidencia la
administración se había pronunciado definitivamente sobre la cuestión. En el
caso, la decisión del Intendente municipal, al resolver sobre el fondo de la
pretensión no puede más que rectamente entenderse como agotamiento de la
instancia administrativa, esto es que había resuelto las cuestiones en su
26 Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 2, Parte general, Buenos Aires, FDA, 2003, 3ª ed., cap. IX, pp.IX-32.27 Emaco S.A. - Cobraco S.A. - Olmatic S.A. (U.T.E.) c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso de inconstitucionalidad – Recurso contencioso administrativo (EXPTE.: C.S.J. NRO. 123 AÑO 2004).
13
ámbito. Se llega a la conclusión que el tribunal había actuado arbitrariamente
puesto que en el derecho administrativo rigen los principios de atenuación del
rigor formal en favor de la empresa e "in dubio pro actione".
4.2.5 GRATUIDAD
Para que todos los afectados tengan la posibilidad de reclamar sin
encontrar un impedimento en la falta de dinero. A diferencia del proceso judicial
el procedimiento administrativo es absolutamente gratuito. En razón de la
participación posible e igualitaria. Por ello no hay condena en costas, ni se
requiere en las impugnaciones abonar impuesto o tasa alguna.
4.2.6 LA REVISIÓN JUDICIAL SUFICIENTE COMO NUEVA GARANTÍA
A la instancia administrativa la precede la judicial, luego que el
interesado haya presentado los recursos pertinentes. El control judicial en esta
segunda etapa actúa como un tercero imparcial ante la situación problemática
que se gestó entre el particular y la administración. es necesario entonces
considerar este momento del proceso como una garantía a favor del ciudadano
por constituir la defensa real del mismo en razón de que un agente diferente al
administrativo –quien recordemos es juez y parte en el procedimiento
administrativo – pueda entender en el asunto, reforzando los demás como el de
imparcialidad, y legitimidad.
5. ANÁLISIS FINAL: CONCLUSIÓN
De lo dicho precedentemente, y en vinculación con la idea que ronda a este
trabajo, estos principios que - nada más ni nada menos - la Constitución y la ley
de procedimientos instauran no son aplicados en la realidad administrativa
diaria, lo que consecuentemente genera que las prerrogativas estatales sean,
muchas veces, un fracaso.
14
El problema es que además de no respetarse, surgen otros tipos de
principios que son paralelos a los que plasma la ley. Surgen de esta manera,
por ejemplo, los contactos28. El por qué del surgimiento de esta modalidad está
claramente inserta en el hecho de que no hay un correcto accionar
administrativo, no se encuentra organizado ni en sus tareas (pocas veces ni se
entiende el organigrama) ni programáticamente, y las leyes que lo rigen no se
cumplen y hasta muchas veces se contradicen con el texto de la ley suprema29.
Del otro lado y yendo a los datos ónticos, se demuestra que los
recurrentes y reclamantes en vía administrativa son en una gran proporción
personas en situación de vulnerabilidad, es decir poseen escasos ( o nulos)
recursos y conocimientos jurídicos, que actúan generalmente sin patrocinio
letrado, obviamente no sujetándose a las denominaciones legales del
procedimiento administrativos, ni cumpliendo sus formas. Pero tampoco se
encuentran en posición de acceder por los caminos paralelos que se forman,
como el citado anteriormente, ya que estas personas difícilmente puedan tener
“contactos” en la administración. Al ser tan complejo el procedimiento, poco
eficaz y lento, la persona termina obteniendo la declaración sobre su situación
mucho tiempo después de lo solicitado, cuando a veces ni es necesario. Pero
esto sucede en el mejor de los casos, ya que muchas veces los individuos
pierden toda esperanza de respuesta, interrumpiendo los trámites y caducando
finalmente el procedimiento.
El problema es grave e incluso muchas veces fomentado por quienes
detentan cargos jerárquicos dentro de la administración. El uso de una doble
moral y de un doble discurso acerca de que se trabaja para el bien y defensa
de los ciudadanos, cuando en realidad el procedimiento es en la práctica tan
intrincado, complejo, lento y poco eficaz, que hace que no se pueda cumplir
con la pretensión de las personas y, por supuesto, se violan derechos
importantes.
28 Pueden ser definidos como aquellos que utilizan los individuos que poseen gente “conocida” o “afinidades” en las distintas reparticiones públicas para poder efectivizar el acto administrativo que se solicita o reclama.29 Ver Gordillo, Agustín, La administración paralela, Madrid, Editorial Civitas, 1988.
15
Por esto, entre otras cosas, la sociedad no se desarrolla, no evoluciona.
Se puede ver con un simple ejemplo: varios son los casos de cooperativas
culturales que desean instalar un teatro o centro barrial, para lo cual precisan
de la habilitación que brinda la administración. No es fácil sostener tal
emprendimiento y muchos proyectos quedan en el camino consecuencia de las
inmensurables trabas que se les ponen en el camino. Si vemos la cifra, en los
últimos años solo pudieron abrir sus puertas 10 teatros barriales, en el ámbito
de la Ciudad de Buenos Aires. La administración a mediados del año 2010 optó
por darles una “distinción” a quienes pudieron lograrlo. Pareciera una suerte de
agradecimiento a la tolerancia y esfuerzos por superar los engranajes de los
procedimientos. Queda la sensación tras este “premio” que lo que sucede es
óptimo y que se respeta, pero no es la realidad. Este error es gravísimo, ya que
creerse perfecto es no dar al lugar al desarrollo y la mejoría, es seguir tapando
lo que sucede.
Es por ello que el procedimiento administrativo debe cumplir con todos
estos principios a favor del ciudadano quien generalmente no puede dominar
los vericuetos procesales que en la práctica administrativa son demasiados y
muy complicados. Varios mecanismos pueden funcionar además de éste como:
tachar de inconstitucional leyes-decretos que así lo fueren, planes
programáticos y más simples de organización de la administración, mayor
desarrollo de la figura del defensor del pueblo en cuanto procurador del
ciudadano, en defensa de sus derechos y como protección de la cuasi o nula
representación que estos poseen frente a los poderes públicos del Estado.
16
Abreviaturas
CN: Constitución Nacional
LNPA: Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
Bibliografía
Aberastury Pedro y María Rosa Cilurzo, Curso de Procedimiento
Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998.
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 7ª ed., TII, 2002.
Comadira, Julio R., El acto administrativo en la Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, La Ley, 3º ed., 2006.
Comadira, Julio R., Colección de análisis jurisprudencial, Buenos Aires,
La Ley, 2005.
Comadira, Julio. R. Derecho administrativo-acto administrativo,
procedimiento administrativo, otros estudios, Segunda edición
actualizada y ampliada, Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2003.
Danielián, Miguel, Recursos judiciales y procedimientos administrativos,
Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores.
Dromi, Roberto, El procedimiento administrativo, Ediciones Ciudad
Argentina
Buenos Aires, 1996.
Fiorini, Bartolomé, Derecho administrativo. Buenos Aires., Abeledo
Perrot, 2º ed act., 1976.
17
Gordillo, Agustín, La administración paralela, Madrid, Editorial Civitas,
1988.
Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires,
Fundación de Derecho Administrativo, 3ª ed., T.II, 1998.
Tawil, Guido Santiago, Procedimiento administrativo, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 2009.
Jurisprudencia
CSJN, Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción
Social - Estado Nacional s/ amparo ley 16.986. A. 186. XXXIV.
01/06/2000.
CSJN, Durusse de Fernández, Graciela Belkis c/ Provincia de Santa Fe.,
Fallos, 308:633.
CSJN, Ferrer Deheza, Miguel A., Fallos, 295:726.
CSJN, Resguardo Cía. de Seguros S.A., Fallos, 311:2821.
CSJN, Villareal, Clara Baudilla, Fallos, 324:1405.
Emaco S.A. - Cobraco S.A. - Olmatic S.A. (U.T.E.) c/ Municipalidad de
Rosario s/ Recurso de inconstitucionalidad – Recurso contencioso
administrativo (EXPTE.: C.S.J. NRO. 123 AÑO 2004).
Legislación
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 19.549.