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El mecanismo de Obras por Impuestos:su aporte al desarrollo local y elfortalecimiento institucional de los gobiernos localesLa experiencia de Backus y la Municipalidad Distrital de Sachaca – Arequipa
Programa ProDescentralización de USAIDAv. Camino Real N° 348, o�cina 1701
San Isidro. Lima-PerúT: (51-1) 422-8118 / fax: (51-1) 222-3190
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Mecanismo de Obras por Impuestos
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El mecanismo de Obras por Impuestos: su aporte al desarrollo local y el
fortalecimiento institucional de los gobiernos locales.
La experiencia de Backus y la Municipalidad Distrital de Sachaca Arequipa
Reconstrucción de la experiencia.
Reconstrucción de la experiencia:
Iván Mendoza – Programa ProDescentralización de USAID.
Revisión:
Keren Trapunsky Epstein - Unión de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A.
Johnny Zas Friz - Programa ProDescentralización de USAID.
Lima, julio 2015.
Diseño y diagramación: CalamburImpresión: Aza Graphic Perú S.A.C - RUC: 20431091110 - Av. José Leal Nro. 257, Lince - Lima, Perú.Tiraje: 250 ejemplares.
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2015-13781
® 2015 BACKUS , PROINVERSIÓN Y PROGRAMA PRODESCENTRALIZACIÓN DE USAID
La información contenida en este documento puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar a Backus, ProInversión y al Programa ProDescentralización de USAID.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID, bajo los términos de contrato Nº AID-527-C-12-00002. Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
ProDescentralización es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID, implementado por Tetra Tech /ARD.
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Mecanismo de Obras por Impuestos
Presentación
Obras por impuestos (OXI) es la materialización de una sinergia eficiente del sector público y privado,
que impacta positivamente en la población.
La Ley de Obras por Impuestos ha sido modificada en diversas oportunidades, incorporando las
sugerencias de las funcionarias y los funcionarios públicos y privados que han venido participando
activamente en su ejecución. Esto, ha permitido que contemos hoy con un mecanismo eficiente
cuyo objetivo es acelerar la inversión pública, a través del adelanto del pago de impuestos de las
empresas privadas en la ejecución rápida de la infraestructura que las comunidades necesitan.
Es destacable el esfuerzo del Programa ProDescentralización de USAID y de Backus por difundir la
experiencia de la aplicación de Obras por Impuestos en el mejoramiento de calles en la Municipalidad
Distrital de Sachaca que claramente ha mejorado la calidad de vida de las vecinas y los vecinos. La
difusión de la experiencia no solo alentará a la aplicación del mecanismo, sino que permitirá que
las iniciativas futuras contemplen aspectos integrales que magnifiquen el impacto de los proyectos
ejecutados mediante Obras por Impuestos.
Lo más gratificante de trabajar en el sector público es ver como una herramienta de política es
aplicada, mejorada, replicada y sobre todo como cumple su objetivo, impactando positivamente en la
vida de las personas. Es más gratificante aún cuando el logro es conseguido con el esfuerzo conjunto
de varios actores de diferentes propósitos pero con un fin único que es la generación del desarrollo
de peruanas y peruanos. Desde ProInversión, reafirmamos nuestro compromiso de acompañar y
asistir técnicamente a todas las entidades públicas y privadas que, mediante la ejecución de Obras
por Impuestos, apuesten por ser protagonistas del desarrollo del país.
PROINVERSIÓN
Dirección de Inversiones Descentralizadas
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Introducción
El presente documento contiene los resultados del proceso de reconstrucción de la experiencia de
un proyecto de mejoramiento de infraestructura vial realizado en el distrito de Sachaca, Arequipa,
en el marco del mecanismo de Obras por Impuestos, normado por la Ley N° 29230 y su Reglamento1.
La sistematización se enmarca en el esfuerzo del Programa ProDescentralización de USAID,
cuyos objetivos específicos son mejorar las políticas claves de la descentralización y fortalecer
los gobiernos subnacionales para que brinden mejores servicios; así como mejorar la rendición
de cuentas a través de mecanismos formales de transparencia y la ampliación de la participación
ciudadana. En esta oportunidad, la reconstrucción de la experiencia se realiza en alianza con Unión
de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A, dado el importante papel que ha tenido en la
experiencia. Asimismo, se trata de una empresa pionera en el uso del mecanismo de Obras por
Impuestos, impulsando el proceso bajo un enfoque que trata de armonizar la sostenibilidad de su
negocio con un compromiso con la población de su entorno, el medio ambiente y la transparencia
de sus actividades.
La sistematización entonces, reconstruye el proceso orientado al mejoramiento de la avenida
Fernandini, vía importante en el Distrito de Sachaca, obra en la cual confluyeron los intereses
de la Municipalidad Distrital, la empresa Backus; así como de las y los vecinos de la urbanización
Tahuaycani, contribuyéndose al desarrollo urbano del distrito y permitiendo superar problemas
que afectaban a todos los actores.
En esa línea, el presente documento tiene como objetivo dar a conocer el proceso, las motivaciones
y comportamientos de los principales actores; así como, sintetizar los principales hallazgos, las
potencialidades y limitaciones. Vale decir, cómo el encuentro con una autoridad local receptiva a las
demandas de la población, a las iniciativas innovadoras y a buscar el apoyo de actores empresariales
presentes en su jurisdicción, y unos vecinos y vecinas preocupados por los problemas de su entorno
urbano, han sido la fórmula constructiva que permitió el éxito del proyecto. De esa forma, la
obra ha permitido mejorar una vía clave en el distrito a cuenta de futuros presupuestos, y creó
1 El documento ha sido elaborado por el Magister en Ciencias Sociales Iván Mendoza, con la colaboración de los equipos técnicos Unión de Cervecerías Peruana Backus y Johnston S.A.A. y el Programa ProDescentralización de USAID.
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Mecanismo de Obras por Impuestos
condiciones para aplicar y proponer ciertas innovaciones al proceso normado por la Ley N° 29230
y su Reglamento. Asimismo, ha dejado capacidades en el gobierno local para manejar con destreza
futuras iniciativas en este marco, también ha puesto en evidencia algunos vacíos en los contenidos
de las normas, especialmente los relacionados con la necesidad de fortalecer las capacidades de
gestión y ejecución de los gobiernos locales en general. Se trata, sin embargo, de un proceso que
futuros análisis, estudios y sistematizaciones deben profundizar.
El documento se divide en 5 secciones. En la primera, se presentan brevemente los contenidos de
la normatividad vigente en torno al mecanismo de Obras por Impuestos. La segunda describe a los
principales actores del proceso. En tanto en la tercera sección, se realiza una reconstrucción de la
experiencia, distinguiendo sus diferentes momentos y los hechos que caracterizan a cada uno. En
la cuarta sección, se desarrollan los retos y desafíos que el proceso significó para los principales
actores, especialmente la empresa Backus y la Municipalidad Distrital de Sachaca; en la quinta se
presentan algunos hallazgos y constataciones en la línea de señalar las potencialidades y limitaciones
del mecanismo de Obras por Impuestos que el proceso ha puesto en evidencia.
Finalmente, es preciso mencionar que el desarrollo del presente trabajo contó con la activa
colaboración y apoyo de Backus, especialmente de su Gerencia de Inversión Social Corporativa y
de la Gerencia de Asuntos Corporativos de la región Sur. La apertura y disposición del alcalde distrital
de Sachaca, de las y los servidores municipales y de las y los vecinos de la urbanización Tahuaycani
hicieron también posible su desarrollo, debiendo por ello expresarles un especial agradecimiento.
SOBRE EL LENGUAJE USADO EN ESTE DOCUMENTO CON RESPECTO AL GÉNERO
En concordancia con la Ley N° 28983, artículo 4, numeral 3, en este documento se busca ser
coherente con el uso de un lenguaje inclusivo y no discriminatorio. Se hace uso del género
gramatical masculino y femenino en aquellos casos en que se requiere explicitar, visibilizar y
distinguir a varones y mujeres respectivamente. En otros casos se usa el género neutro siempre
y cuando ello no resulte discriminatorio o excluyente hacia ningún género.
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Obras por impuestos: la normatividad y los avances
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Mecanismo de Obras por Impuestos
Consideraciones generales
La descentralización es un proceso que se viene
impulsando en el país desde el 2002 y, entre otras
medidas, ha significado la creación de gobiernos
regionales en cada uno de los departamentos del
país y en la Provincia Constitucional del Callao,
así como la transferencia de un conjunto de
competencias a éstos y a los gobiernos locales.
Desde entonces, una de las más importantes
preocupaciones del Gobierno nacional ha girado
en torno a la capacidad de ejecución y gasto de
gobiernos regionales y locales. De ahí que se haya
construido un “sentido común” ampliamente
aceptado sobre las debilidades institucionales de
estos, que afecta sus capacidades de gasto, de modo
que una parte significativa de sus presupuestos
anuales para obras no es ejecutada, afectando la
cobertura y la calidad de los servicios públicos
que estos deben brindar. Este sentido común, sin
embargo, admite matices que deben ser tomados
en cuenta en el análisis acerca de la real eficiencia
en la ejecución presupuestal que realizan los
gobiernos descentralizados.2
En este marco, y como parte del esfuerzo por
superar el problema, en mayo de 2008 se promulga
la Ley N°29230, que establece la participación de la
empresa privada en el diseño y ejecución de obras
públicas con gobiernos subnacionales (regionales
y locales); especialmente con aquellos que reciben
fondos provenientes del canon, sobre canon, regalías,
rentas de aduanas y participaciones. El objetivo
de esta es “impulsar la ejecución de proyectos
de inversión pública de impacto regional y local,
con la participación del sector privado, mediante
la suscripción de convenios con los gobiernos
regionales y/o locales”3. En el 2013, a través de las
Leyes N°30056 y N°30138, se amplía el alcance
de la Ley de OXI, asignando topes de emisión del
Certificado de Inversión Pública Regional y Local –
Tesoro Público (CIPRL) a las universidades públicas;
asimismo, posibilita la realización de proyectos de
inversión pública de cualquier índole (no sólo de
infraestructura) e incorpora la posibilidad de financiar
el mantenimiento del PIP en el marco de OXI.
En la lógica de la norma, subyace una idea muy
común y difundida acerca de las ventajas del sector
privado, el cual aporta una gestión más eficiente,
menos burocrática, y con mayor transparencia,
porque ello se traduce en una mejor reputación
para sus negocios.
Se trata de un mecanismo novedoso, que plantea
una relación hasta entonces inédita entre el sector
público y el sector privado, la misma que supone
la inversión por parte de este último en Proyectos
de Inversión Pública (PIP), con cargo al pago futuro
de sus impuestos a la renta. De esta manera, una
empresa podría asumir el financiamiento y la
ejecución de un PIP que puede ser una obra,
2 Las cifras de los últimos años muestran, sin embargo, avances destacables: así, en el 2012, mientras el Gobierno Nacional tuvo 82% de ejecución presupuestal, los gobiernos regionales un 76.2% y los gobiernos locales el 63.2%, para el 2013, las cifras fueron, respectivamente, de 82.8%, 81.1% y 69.8%. Ver Programa ProDescentralización de USAID: “Informe Anual sobre el proceso de descentralización. Los retos de la gestión descentralizada. Lima, abril de 2014, p. 46.
3 La normatividad relacionada con Obras por Impuestos (OXI) no es escasa; desde mayo de 2008 en que fue promulgada la respectiva la Ley N°29230; en efecto, ésta fue modificada por el Decreto de Urgencia N°081-2009 (publicado el 2 de julio de 2009), la Ley N°30056 y la Ley N°30138 (publicada el 27 de diciembre de 2013). Por su parte, el reglamento de la Ley N°29230 fue aprobado mediante D.S. N°147-2008-EF (publicado el 09 de diciembre de 2008), experimentando nuevos cambios mediante el D.S. N°133-2012-EF (publicado el 27 de julio de 2012) y el D.S. N° 005-2014-EF (publicado el 14 de enero de 2014). Estos cambios van incorporando las experiencias y avances que, se espera, mejoren la aplicación de las normas.
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incluyendo su diseño y posterior mantenimiento.
Al término y entrega satisfactoria del proyecto o
período de mantenimiento, el gobierno regional/
local o universidad pública respectiva entrega
a la empresa privada, a través del Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), un certificado
(Certificado de Inversión Pública regional y Local –
CIPRL) por el monto desembolsado, el cual puede
usarse para los pagos del impuesto a la renta que
debe hacer a SUNAT.
El monto de las obras ejecutadas a través de esta
modalidad es cargado a los presupuestos futuros
de los gobiernos subnacionales y universidades
nacionales como endeudamiento. En efecto,
el MEF deducirá de las transferencias anuales
futuras que, por la fuente recursos determinados
(canon y sobre canon, regalías, rentas de aduanas y
participaciones) se efectúen a favor de los gobiernos
regionales, gobiernos locales y universidades. Esta
deducción será de un porcentaje de 30% del monto
anual que se transfiera a cada uno de los gobiernos
regionales, gobiernos locales o universidad y, por
ende, la deuda se cancelará en plazos variables.
gobiernos subnacionales prioricen los PIP ejecutables
a través de Obras por Impuestos (OXI), debiendo
ser remitidos a ProInversión, organismo público
encargado de promover OXI, el cual los publica en su
página web. De igual modo, se ha previsto que el inicio
del proceso pueda ser por petición de gracia, como
fue el del proyecto Fernandini, en el que el proceso
comenzó con la elaboración y presentación del perfil
por parte del inversionista.
Luego de este primer paso, el proceso puede
comenzar, y por acuerdo del máximo órgano de
la entidad pública, convocarse a un concurso para
la selección de la empresa privada que financiará
el proyecto. La iniciativa puede ser del Gobierno
subnacional o bien de la misma empresa, a través
de una carta simple.
El procedimiento contempla también que la
autoridad máxima de la entidad pública (gobierno
regional, municipalidad o universidad pública desde
el 2012) designe un comité especial encargado del
proceso de selección, el cual elaborará las bases y se
las remitirá para su aprobación4. En esta fase inicial,
la Ley dispone la intervención de la Contraloría
General de la República, la que debe emitir un
informe previo del proceso, quedando expedito el
camino para publicar la convocatoria.
A partir de ello, las empresas privadas que quieran
intervenir en el proceso deben presentar su
respectiva expresión de interés. Si participa más
de una, deberán entregarse propuestas técnicas
y económicas, las cuales serán evaluadas por el
comité especial, otorgándose la buena pro a la que
obtenga el puntaje más alto. En el caso de que haya
4 Las bases deben incluir los términos de referencia, el estudio de pre-Inversión que sustenta la declaratoria de viabilidad; el documento que sustente la disponibilidad del terreno; las garantías que deberá ofrecer la empresa privada; el formato de solicitud para que esta indique expresamente cuál será la empresa constructora que contratará para la ejecución de las obras del proyecto, de corresponder; el sistema de evaluación y de calificación de propuesta y el formato de convenio y el cronograma de ejecución al que se sujetará la empresa privada adjudicataria de la Buena Pro. Asimismo, durante el proceso el comité tiene a su cargo más responsabilidades, como por ejemplo, la de coordinar que se prepare toda la documentación de la solicitud de Informe previo, o de la de revisar normativa sobre Informe previo, etc.
El procedimiento de Obras por Impuestos
La Ley N° 29230, Ley de Obras por Impuestos,
establece procedimientos para los proyectos
de inversión pública (PIP) a ejecutarse bajo esta
modalidad. Así, el punto de partida del mismo
considera, en primer lugar, elaborar una lista donde los
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Mecanismo de Obras por Impuestos
5 Esto sucede en los casos en los que se emita un solo CIPRL, pues la normativa permite solicitar CIPRL trimestrales en casos en que la ejecución de obra sea igual o mayor a 180 días calendario. Esto sucedió, por ejemplo, en el caso de la Av. Fernandini. La suma de todos los CIPRL es equivalente al monto total de la inversión, e incluso puede incluir el monto correspondiente al reajuste de precios.
una sola empresa, y ésta presente una propuesta
que cumpla con lo establecido en las bases y en
la normativa vigente; se procede a otorgar la
buena pro al proyecto a través de adjudicación
directa. Este proceso implica menores tiempos
para otorgar la buena pro que a través de otros
tipos de concurso público.
La empresa ganadora suscribirá un convenio de
inversión pública con la entidad convocante, la que
contratará a una empresa encargada de supervisar la
ejecución de la obra. Una vez que la obra haya sido
culminada y entregada con la conformidad de la
entidad pública, esta solicitará al MEF emitir los CIPRL,
los que serán usados para el pago del impuesto a la
renta por la empresa privada que financió el proyecto.
La emisión de estos certificados es también un
proceso de varios pasos:
El CIPRL emitido por la Dirección General de
Endeudamiento y Tesoro Público (DGETP)
representa el monto total de inversión de la
empresa5 privada en la ejecución del proyecto,
sin exceder el límite máximo de emisión de
CIPRL. De acuerdo a la Ley, este límite máximo
es equivalente al 50% del impuesto a la renta
pagado por la empresa en el ejercicio anterior.
Está contemplado también que, de acuerdo a
sus necesidades, la empresa puede solicitar a la
DGETP el fraccionamiento del CIPRL, por montos
iguales o menores al límite.
Los certificados se emiten con cargo a los
recursos de los que dispone el Tesoro Público y el
financiamiento del pago por parte del gobierno
regional o local a la DNTP es con cargo a los
recursos indicados. Obviamente, esto implica
deducir de los presupuestos futuros de las
entidades el monto de los CIPRL emitidos, el cual
es considerado como deuda.1) Culminada la obra (o una de sus etapas), en el
plazo de 10 días hábiles, la entidad supervisada
debe dar su conformidad;
2) En un plazo similar al anterior, el gobierno
regional o local da también su conformidad
de recepción, la que se tendrá por otorgada
para todos los efectos legales si después de
tal plazo la entidad mencionada no se hubiera
pronunciado;
3) La autoridad pública (presidente regional
o alcalde) solicita la emisión de CIPRL a la
Dirección Nacional del Tesoro Público (DNTP)
en un plazo de 3 días hábiles y;
4) Emisión del certificado por esta Dirección en
el plazo citado.
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Los actores del proceso
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Mecanismo de Obras por Impuestos
Unión de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A.
Backus es una empresa con más de un siglo de
antigüedad; a partir de 1994, luego de una serie
de adquisiciones y fusiones se convierte en
la cervecera más importante del país, siendo
adquirida en el 2006 por SABMiller plc, de origen
sudafricano y con sede en Londres. Backus pasa
así a formar parte del segundo grupo cervecero
mundial, con presencia en más de 60 países.
La nueva ambición de desarrollo sostenible de
Backus y SABMiller se llama “Prosperar”, pues
se basa en la idea de que cuando la empresa
prospera, también lo hacen las comunidades
locales, las economías y el ambiente. La estrategia,
que fue lanzada a nivel mundial en 2014, se basa
en cinco ejes de desarrollo compartido o cinco
“mundos”: Próspero, Sociable, Resistente, Limpio
y Productivo.
Este enfoque de trabajo de la empresa es una
respuesta global a la evaluación de los impactos
sociales y ambientales de sus operaciones sobre
el entorno en que se desenvuelven. Por ello,
viene ejecutando programas de Inversión Social
Corporativa (ISC) que, entre otras cosas, buscan
la implementación de iniciativas sostenibles,
alineadas con el objetivo del negocio y relevantes
para las necesidades de las comunidades donde
UCP Backus y Johnston S.A.A.
Prioridades de desarrollo sostenible6
• Un Mundo Próspero, donde los ingresos y la calidad de vida mejoren constantemente, acelerando el crecimiento y el desarrollo social a través del trabajo con la cadena de valor.
• Un Mundo Sociable, donde las cervezas de la empresa sean elaboradas, promocionadas, comercializadas y consumidas de manera responsable como la elección natural para el consumidor moderado.
• Un Mundo Resistente, donde la empresa, las comunidades locales y ecosistemas compartan un acceso ininterrumpido a fuentes de agua segura y limpia.
• Un Mundo Limpio, donde nada se desperdicie y las emisiones se reduzcan drásticamente.
• Un Mundo Productivo, donde se utilice la tierra de forma responsable y sostenible en los cultivos para la elaboración de la cerveza, asegurando el suministro de alimentos.
6 http://www.backus.com.pe/WB.WebSite/10-prioridades-desarrollo-sostenible.html, consultada el 03 de junio de 2014.
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tiene presencia. Sus programas de ISC apuntan a
posicionar a Backus como ciudadano corporativo,
responsable y ético en todas las actividades.
En este marco, Backus busca encontrar temas en
común con sus grupos de interés “stakeholders”, con
el fin de generar valor compartido7. Por ello, cuando
se lanza el mecanismo de Obras por Impuestos
(OXI), lo identifican como una oportunidad para
encontrarse con varios de sus “stakeholders”: el
Estado, a través de las entidades públicas que
pueden aplicar el mecanismo, que buscan cerrar
brechas de infraestructura, y la comunidad, a la
cual se le facilita el acceso a servicios de calidad.
Además, para Backus es importante conocer el
destino de sus impuestos, y visibilizarlo ante
la comunidad. Su pago convencional es más
sencillo pero hay que ir más allá, buscando crear
beneficios importantes que la conecten con sus
grupos de interés.
Asimismo, cabe señalar que el cierre de las brechas
de infraestructura, perseguido a través de la Ley de
Obras por Impuestos, es compatible con algunas
líneas de acción identificadas por la empresa, como
son: la infraestructura vial, el agua, la seguridad
y el patrimonio cultural. La primera facilita la
operatividad de sus negocios, al igual que las
medidas u obras que contribuyan al uso racional
del agua, recurso estratégico para la industria
cervecera. Desde luego, la seguridad es también
importante, así como la vinculación de la marca
corporativa con la peruanidad.
La Inversión Social Corporativa de Backus prioriza las
zonas donde están ubicadas sus plantas y las ciudades
estratégicas para su negocio; este es el caso también
de las iniciativas en el marco del mecanismo OXI.
Obras por Impuestos es un sistema que Backus
valora positivamente porque permite una relación
“ganar - ganar” entre la empresa, las autoridades
y la sociedad local. Brinda una herramienta para
acercarse a aquellas, mostrando en los hechos
interés en la construcción de una relación sostenible.
Vale decir, en el que todos los actores obtienen
una ventaja, ninguno sale perjudicado. Además,
tratándose de proyectos inscritos en el Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP), el mecanismo
facilita la ejecución de obras de alto retorno social,
contribuyendo así a generar el ya mencionado valor
compartido y a consolidar la licencia y legitimidad
social de la empresa.
En esa línea, Backus ha sido una empresa pionera
en el empleo del mecanismo de Obras por
Impuestos; en efecto, fue la primera en usar esta
modalidad para construir y modernizar la Avenida
Separadora Industrial en Ate Vitarte (Lima),
que colinda con la planta de la empresa y que
constituye una vía clave para acceder a ella y para
la salida de sus productos. Esta obra ejecutada bajo
OXI fue inaugurada en marzo de 2010. Asimismo,
en los proyectos con la Municipalidad Distrital de
Sachaca, se utiliza también por primera vez una
reciente modificación de la normativa sobre OXI,
que permite a las empresas proponer estudios de
preinversión.
7 Responde al concepto de Valor Compartido de Michael E. Porter, el mismo que validó su aplicación para el caso particular del mecanismo de obras por impuestos.
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Mecanismo de Obras por Impuestos
La Municipalidad Distrital de Sachaca
El distrito de Sachaca forma parte del casco
urbano de la ciudad de Arequipa. Ubicado a pocos
minutos del centro, cerca de la vía de salida hacia
la carretera Panamericana; es un punto de paso
obligado entre los distritos de Hunter, Tiabaya y
Uchumayo, colindantes con aquél. Es aquí donde
se encuentra la planta de Backus.
Según el último censo de 2007, la población del
distrito era de 17,602 habitantes; sin embargo,
las proyecciones para el 2012 elevan las cifras a
18,989 habitantes, con un Índice de Desarrollo
Humano (IDH) de 0.5988, el cual ubica a Sachaca
en el puesto 67 a nivel nacional, sobre un total de
más de 1,800 distritos. Así, sólo es superado por
5 de los 30 distritos de la provincia de Arequipa8 .
Para el 2009, el INEI estimó una población de
18,370 habitantes en todo el distrito, 19.9% de los
cuales son considerados pobres, incluyendo 3.6%
en extrema pobreza, ocupando el puesto 12 a nivel
provincial, y figurando entre los 250 menos pobres
del país 9.
Se trata de una zona eminentemente urbana y
residencial, poblada por sectores medios con
niveles educativos relativamente altos, con acceso
mayoritario a servicios básicos (agua, desagüe y
electricidad).
A fines del 2012, la población económicamente
activa (PEA) del distrito tenía una estructura
bastante diversificada, siendo los de mayor
importancia relativa quienes se dedicaban a
la agricultura y ganadería (23.2%), comercio y
afines (14.47%), transporte, almacenamiento y
comunicaciones (8.36%), industria manufacturera
(8.31%), y actividades inmobiliarias (5.74%), entre
otras10. Se trata de una fuerza laboral inserta
fundamentalmente en el sector terciario, con una
presencia relevante de actividades agropecuarias,
desempeñadas sobre todo en la campiña del entorno.
La Municipalidad Distrital de Sachaca tuvo
(durante el periodo 2011 - 2014) de alcalde al
señor Emilio Díaz Pinto, agricultor y empresario
de bienes raíces, con trayectoria en la gestión
pública. Ha sido regidor y alcalde en dos períodos
anteriores, siendo ésta su tercera gestión (no
consecutiva) al frente del gobierno local. Mantiene
buenas relaciones con las empresas existentes
en Sachaca, habiendo logrado anteriormente la
colaboración de Backus para la construcción de
un puente peatonal11.
8 Informe de Desarrollo Humano Perú 2013. Cambio climático y territorio. Desafíos y respuestas para un futuro sostenible. Lima, noviembre de 2013. 1ª edición. Anexo: Índice de Desarrollo Humano departamental, provincial y distrital 2012.
9 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). Mapa de pobreza provincial y distrital 2009. El enfoque de pobreza monetaria. Lima, octubre 2010, anexo 01: Perú: Población y condición de pobreza, según departamento, provincia y distrito, 2009, p. 67.
10 Municipalidad Distrital de Sachaca: “Plan de Desarrollo concertado: Sachaca 2013-2018, aprobado por Ordenanza Municipal 002-2014-MDS, 29 de enero 2014, pág. 44.
11 Además de Backus, en Sachaca están asentadas empresas como, INCALPACA (tejidos), Kola Real (gaseosas), ALICORP(alimentos), entre otras.
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El alcalde encabezó el “Movimiento Independiente
Sachaca con Trabajo Libertad y Progreso”, que
obtuvo la victoria en las elecciones del 2010 con un
19.5% de los votos válidos del distrito, obteniendo
4 de los 5 regidores elegibles.
Para el 2013, el Presupuesto Institucional Modificado
(PIM) de la Municipalidad ha sido de S/35. 452,280. El
81.3% de este presupuesto (29.212,816) correspondió
a recursos determinados, especialmente de
“canon, sobre canon, regalías, renta de aduanas
y participaciones”, que constituían el 60.8%
(S/21.825,259) 12.
En el “Plan de gobierno 2011-2014” del movimiento
ganador de las elecciones, se proponen diversos
programas proyectos y actividades prioritarias, lo
que incluye la realización de algunas acciones viales
como: el “Re asfalto de las vías de las Urbanizaciones
y Pueblos Tradicionales, construcción o
mejoramiento de bermas y veredas según sea el
caso”; el “Asfalto e integración de todas las vías de
comunicación de los Pueblos Jóvenes y construcción
de graderías en las zonas de difícil acceso” y la
“Colocación de la nomenclatura y señalización de
las vías del distrito” 13.
Del mismo modo, el Plan de Desarrollo concertado
2013-2018, en su eje de desarrollo territorial
ambiental, contempla un subeje “Transporte”
que plantea “Mejorar la infraestructura vial, para
articular y fortalecer el desarrollo de las actividades
económicas – productivas y comerciales del distrito”.
En este sub –eje se incluye, entre otros:
• Mejoramiento de la transitabilidad vehicular
y peatonal de la calle Fernandini de la
Urbanización Tahuaycani .
• Mejoramiento de la calle Tahuaycani desde
la salida de la Variante de Uchumayo hasta la
Iglesia de Tahuaycani 14 .
Justamente, la realización de los proyectos de
mejoramiento de vías como la avenida Fernandini
(ejecutada) y Tahuaycani (en ejecución), mediante
el mecanismo de Obras por Impuestos en alianza
con Backus, se inscribe en las propuestas iniciales
del movimiento.
El problema era lograr su priorización en los
presupuestos participativos distritales, en cuyas
reuniones los asistentes solían preferir obras que
beneficiaran a zonas más populosas de Sachaca.
Por esta razón, el alcalde logró introducirlas en
el presupuesto de la Municipalidad Provincial
de 2012, aunque finalmente no pudieron ser
concretadas. Es en estas condiciones que confluyen
los intereses de la empresa Backus, preocupada
por modernizar la avenida Fernandini colindante
con su planta; de la población local, dado que esta
obra habría de mejorar el acceso y la calidad de
vida, y de la Municipalidad, cuya autoridad podría
cumplir con la palabra empeñada y concretar una
obra que beneficiaría a los actores locales pero
también a todo Sachaca y distritos aledaños como
Tiabaya y Uchumayo, pues facilitaría el tránsito
a través de una vía que conectaba a todas estas
localidades.
12 Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Consulta amigable: Presupuesto y ejecución de ingresos. http://apps5.mineco.gob.pe/transparenciaingresos/Navegador/default.aspx?y=2013. Fecha de consulta: 30 de junio de 2014.
13 Movimiento Independiente Sachaca con Trabajo Libertad y Progreso. “Plan de Gobierno Municipal para el Distrito de Sachaca período 2011 – 2014”, p. 14.
14 Ver Municipalidad Distrital de Sachaca: “Plan de Desarrollo Concertado: Sachaca 2013-2018”, pp. 119-120, 132.
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Mecanismo de Obras por Impuestos
La población de la Urbanización Tahuaycani Otros Actores
Las familias de la urbanización Tahuaycani, que
residen sobre la avenida Fernandini, jugaron
también un rol importante. La urbanización cuenta
con una junta vecinal que, desde hace años, ha
venido demandando a sucesivas gestiones
municipales el asfaltado de la citada vía.
Las y los vecinos de Tahuaycani han mantenido
relaciones de buena vecindad con la empresa
Backus, incluso desde años antes, cuando era
Cervesur. En la actualidad, hay una relación muy
fluida; la empresa los ha invitado en diversas
oportunidades a conocer la planta y, en el último
año, ha donado unas garitas para el personal de
vigilancia de la urbanización, lo que ha contribuido
a mejorar la seguridad. Del mismo modo, Backus
ha colaborado con el equipo local de basquetbol
y ha remodelado la cancha deportiva.
En la gestión del alcalde anterior, Alejandro Monico
Carpio Valencia (2007-2010), las insistentes
gestiones de la Junta tuvieron un resultado
preliminar, cuando lograron que la citada autoridad
aceptara la demanda y la incluyera como parte de las
obras pendientes de ejecutar. Al final, sin embargo,
esta gestión priorizó invertir en otros ámbitos del
distrito y no cumplió con la promesa.
En la gestión 2011-2014, se logró asignar un
presupuesto para el asfaltado de la urbanización,
la que después de casi 40 años ha podido tener
sus calles pavimentadas, lo que es positivamente
valorado por la población, más aún después de las
inundaciones del 2012 que afectaron a Tahuaycani.
Sin embargo, la obra no incluyó las avenidas que
ahora se trabajan bajo la modalidad OXI.
2.4.1. PROINVERSIÓN
Es un organismo público adscrito al Ministerio de
Economía y Finanzas, encargado de ejecutar la política
nacional de promoción de la inversión privada. Busca
impulsar la incorporación de esta en servicios y obras
públicas de infraestructura a través de Asociaciones
Público – Privadas, apoyando a su solicitud a
entidades públicas subnacionales. Asimismo,
brinda información y orientación al inversionista
y contribuye a consolidar un ambiente propicio y
A través del mecanismo de Obras por Impuestos, ProInversión
promueve también la participación de la empresa privada en el
desarrollo de obras públicas de infraestructura a cargo de los
gobiernos subnacionales. Para ello:
1. Promueve el conocimiento y entendimiento del mecanismo para ser aplicado por más gobiernos regionales, locales, universidades públicas y empresas.
2. Articula y facilita el encuentro entre la empresa privada que desea financiar una obra y los gobiernos subnacionales o universidades públicas interesadas en ejecutarla para cubrir una necesidad de la población.
3. Brinda asistencia técnica a los gobiernos subnacionales, universidades públicas y a la empresa privada en todo el proceso de selección, desde la identificación del proyecto, la búsqueda de la empresa, la revisión de los aspectos normativos y administrativos hasta la adjudicación e inicio de ejecución de la obra.
18
atractivo para la inversión privada, en concordancia
con los planes económicos y la política de integración.
Las acciones para promover el mecanismo de Obras por
Impuestos están a cargo de la Dirección de Inversiones
Descentralizadas, que tiene 3 oficinas (norte, sede
central en Lima y sur). La promoción de OXI en Arequipa
es responsabilidad de la oficina del sur.
En el trabajo con municipalidades, ProInversión
identifica las Obras por Impuestos que se
pueden ejecutar y las empresas del entorno, y les
proponen a estas las posibilidades de ejecutar
mediante OXI, explicando los beneficios para
empresas privadas.
En el caso de las Obras por Impuestos realizadas
por Backus en el distrito de Sachaca, las labores de
ProInversión se vieron facilitadas por la decisión
corporativa de continuar utilizando esta modalidad
para obras de infraestructura en el entorno de su
planta local.
En teoría, ProInversión debe terminar su rol cuando
la obra se adjudica, pero muchas veces las y los
servidores del gobierno local tienen dificultad para
entregar los certificados parciales, demandando
asesoría y orientación a esta entidad. Asimismo,
cuando hay problemas sociales, algunas empresas
recurren a ProInversión y en estos casos intervienen
como mediadores.
La empresa Urbi Propiedades S.A.
La actuación de Backus como inversionista en las
obras a ejecutar con la Municipalidad Distrital de
Sachaca vino acompañada de la intervención de
Urbi Propiedades, una empresa con experiencias
y especialidades claves para articular entidades
del sector público con el sector privado para el
desarrollo de alianzas y ejecución de obras.
La experiencia ya citada en Ate, mostró a Backus
que la naturaleza de los proyectos de inversión y
los actores potencialmente involucrados no eran
parte del negocio principal de la empresa, y era
mejor buscar aliados como Urbi, para confiarle la
representación legal y la administración, lo que llevó
a firmar un convenio entre ambas instituciones. La
alianza con Urbi no era nueva, ya que ésta venía
cumpliendo un rol similar en el proyecto del puente
Chilina, trabajo de mucha mayor envergadura que
se venía ejecutando en Arequipa, también bajo la
modalidad OXI.
En el proyecto “Mejoramiento de la tránsito vehicular
y peatonal de la calle Fernandini de la urbanización
Tahuaycani”, Urbi jugó un rol fundamental,
participando en la preparación de la petición de gracia a
la Municipalidad, la selección de la empresa contratista
responsable de ejecutar la obra, encargándose
también de la relación directa y cotidiana con la
Municipalidad y la empresa contratista, dando
cuenta periódica a Backus de los avances y eventuales
problemas. También realizó gestiones con el MEF,
haciendo la gestión y seguimiento respectivos para
la solicitud de los CIPRL cuando correspondía. Urbi
tuvo, además, un equipo de supervisión técnica y
asesoría legal que permitió asegurar que el proyecto
no generara contingencias para Backus, y para que la
obra se desarrolle dentro de las condiciones y plazos
establecidos. Se trata de una empresa especialista
en Obras por Impuestos; por ello, el proceso fluyó
sin desviar recurso humano de Backus en cuestiones
operativas y problemas menores, que son parte de
todo proyecto de inversión pública.
Cabe mencionar que Urbi está cumpliendo el mismo
rol en el siguiente proyecto “Mejoramiento de la calle
Tahuaycani, desde la salida a la variante de Uchumayo
hasta la Iglesia de Tahuaycani, en la urbanización
Tahuaycani, distrito de Sachaca, Provincia y
Región Arequipa”.
19
Mecanismo de Obras por Impuestos
Reconstrucción de la experiencia
20
Origen de la experiencia (de enero a junio de 2012)
La construcción de la avenida Fernandini a través
del mecanismo de Obras por Impuestos es el
resultado de la confluencia de los intereses de
tres actores fundamentales en el escenario local
del distrito de Sachaca: la empresa Backus, la
Municipalidad Distrital de Sachaca y la población
de la urbanización Tahuaycani, representada por
su junta vecinal.
La avenida Fernandini es una vía importante en
Sachaca, y conecta a éste y otros distritos con la
variante de Uchumayo, estratégica salida de la ciudad
de Arequipa hacia la Carretera Panamericana. Un
tramo de esta avenida bordea el muro perimétrico
posterior de la planta de la empresa Backus y, al
frente, a la Urbanización Tahuaycani.
Desde los años 60 y 70 en que esta zona fue
urbanizada, se trazó la citada vía para permitir
el acceso a los distritos de Tiabaya y Uchumayo,
pero por entonces carecía de iluminación,
pavimento y veredas, constituyéndose en un
problema para la seguridad y el tránsito de
personas y vehículos, especialmente en la noche.
Más adelante, se instaló el alumbrado público,
pero el asfaltado de la pista y la construcción de
veredas continuaron siendo tareas pendientes,
que ninguna gestión local emprendió. El asunto
era más urgente considerando la acequia no
canalizada que discurría junto a la avenida, la
misma que representaba un foco permanente de
contaminación ambiental, y que ponía también
en riesgo el pozo tubular del cual la empresa se
abastecía de agua. Las y los vecinas, agrupados
en una junta vecinal, reclamaron la obra por cerca
de 20 años, al igual que el asfaltado de las calles
de la urbanización.
Uno de los problemas relacionados con esta
situación derivaba del período de lluvias; en
épocas en que estas eran excesivas, la acequia se
desbordaba y la avenida era inundada, generando
situaciones que afectaban la calidad de vida, la
transitabilidad y la salud pública.
Justamente, a comienzos de 2012, se desatan
lluvias muy fuertes, cuyos efectos fueron negativos
para la ciudad, especialmente allí donde no
existían condiciones para canalizarlas y mitigarlas
como era el caso de Sachaca. En esos meses, el agua
procedente de Cayma inundó la avenida Fernandini
y la presión ocasionó el aniego de las calles de la
urbanización; así como, el derrumbamiento del
muro posterior de las instalaciones de Backus,
provocando también la inundación de algunas
áreas del terreno de la planta. Las aguas servidas
entraron a la cervecería y afectaron algunas zonas,
equipos e infraestructura, así como productos
terminados, lo que se tradujo en pérdidas de varios
millones de soles.
21
Mecanismo de Obras por Impuestos
Surge entonces la preocupación entre las y los
vecinos y ejecutivos de la empresa por dar una
solución definitiva y sostenible al problema. Para
los primeros, los aniegos significaban un deterioro
de sus viviendas y de sus condiciones de vida, para
Backus, eran un peligro que podía afectar la calidad
de sus productos y generar costos adicionales a
su negocio.
La empresa tenía la necesidad de reconstruir el
muro perimétrico derribado, pero hacerlo dejando
la avenida y la acequia en las condiciones de
siempre no constituía una solución duradera. Es
por ello que se va madurando la idea de encontrar
una alternativa más integral que, además de la obra
concreta para Backus, incida en una solución global
para el entorno. Es allí donde se comienza a barajar
la posibilidad de hacer un sistema de drenaje,
que evite futuras inundaciones, pavimentar
una vía y construir veredas para permitir un
tránsito vehicular y peatonal fluido y más seguro,
renovando asimismo los tubos del sistema de agua
y desagüe.
Estas ideas fueron conversadas de manera
preliminar con el alcalde, quien coincidió con las
demandas de las y los vecinos; a la autoridad le
pareció interesante y se va abriendo así un canal de
comunicación que permitirá madurar la propuesta
y generar una triple confluencia de intereses que
resultará decisiva.
El alcalde de Sachaca tuvo una visión moderna,
había mostrado siempre disposición a iniciativas
innovadoras y deseo de hacer las cosas. La
empresa, por su parte, tenía antecedentes de
trabajo con la Municipalidad Distrital, habiendo
tenido experiencias de pago anticipado de
impuestos que eran invertidos para desarrollar
algunas obras. Backus había accedido a ello a
partir de conversaciones con el alcalde, con
quien mantenía buenas relaciones desde su
gestión anterior.
Una fuerte dificultad para sacar adelante las obras
de construcción y mejoramiento de las avenidas
Fernandini y Tahuaycani es que no estaban
contempladas en los Presupuestos Participativos.
Los montos demandados excedían tal posibilidad,
así como el hecho de que los beneficiarios directos
eran pocos dentro de Sachaca y los principales
dirigentes del distrito no estaban interesados,
pues la población distrital, en su mayoría, utilizaba
otras vías.
Antes que un medio para mejorar la ejecución del
gasto, la modalidad de Obras por Impuestos es
vista como una alternativa viable para realizar una
obra que el presupuesto corriente del año no había
considerado. Coinciden aquí tres elementos: la ya
mencionada experiencia previa de la empresa en
la utilización del mecanismo -OXI- ; la apertura del
alcalde, quien incluso había acudido al Congreso
de la República, invitado a una reunión relacionada
con la Ley N° 29230, presentada a un conjunto de
autoridades regionales y locales; y la reciente
modificación del reglamento de dicha Ley, que
abre a las empresas la posibilidad de presentar
iniciativas para la ejecución de obras bajo ese
procedimiento 15.
15 Decreto Supremo N° 133-2012-EF, 27 de julio de 2012.
22
Los inicios del proceso (de julio de 2012 a mayo de 2013)
A partir de las voluntades coincidentes, se pone en
marcha el proceso, y Backus toma la iniciativa de
emprender la elaboración de los estudios de pre-
inversión a nivel perfil para las obras en la avenida
Fernandini y la calle Tahuaycani. Así, el 15 de julio
del mismo año, se contrata a un economista para
que proceda a realizar tales trabajos en un plazo
de 8 semanas.
En octubre, Backus suscribe un convenio con Urbi
Propiedades, para que este actúe a su nombre en
las fases de pre-inversión e inversión, ejerciendo
la representación legal, firme convenios, revise
perfiles y expedientes técnicos y aborde los
asuntos relacionados con elegir al contratista de
la obra y supervisar su ejecución. Desde Backus,
por su parte, las unidades encargadas de seguir
el proceso fueron la Gerencia de Inversión Social
Corporativa (Lima) y la Gerencia de Asuntos
Corporativos de la Región Sur.
Actuando entonces como representante
de Backus, el 22 de octubre de 2012, Urbi
Propiedades presentó una carta de petición de
gracia a la Municipalidad, solicitando priorizar
los proyectos de Fernandini y Tahuaycani,
adjuntando los estudios de pre-inversión
realizados por el especialista contratado por
Backus. La Municipalidad respondió un mes más
tarde, mediante un acuerdo que aprobó la petición
de gracia, aprobando también solicitar la asistencia
técnica de ProInversión para seleccionar las
empresas ejecutoras; así como, la formación de una
comisión especial para el proceso, integrada por tres
servidores municipales designados por el alcalde.
Es en esta fase que ProInversión interviene,
reuniéndose con el alcalde, los regidores y
servidores de la Municipalidad para explicar el
mecanismo de Obras por Impuestos y analizar
sus ventajas y posibles desventajas.
ProInversión hace un trabajo técnico con el jefe
de la oficina formuladora, el gerente de asesoría
legal, la Oficina de Planificación de Inversiones
(OPI) y la de Planificación y Presupuesto (OPP),
infraestructura y Gerencia General. Apoya también
al Comité Especial de Selección, explicándoles la
metodología de la aplicación de la norma con sus
ventajas y desventajas. Se buscó crear un clima de
confianza que facilitara las comunicaciones con
las y los servidores.
En febrero del año siguiente, después de obtener
el visto bueno de la Contraloría General de la
República, el Gobierno Local realiza la convocatoria
y publicación de las bases para el concurso público
que habría de seleccionar a la empresa. A comienzos
de marzo, cumplidos todos los pasos necesarios, y
no habiéndose presentado ningún otro postor, se
hace la adjudicación de la buena pro a Backus.
Más adelante, en el mismo mes, la Municipalidad
Distrital de Sachaca y la empresa Backus firman
el “Convenio de inversión pública local con
participación del sector privado”, que implica
23
Mecanismo de Obras por Impuestos
el inicio de la ejecución de los dos proyectos
(Fernandini y Tahuaycani), pero el mejoramiento de
la transitabilidad vehicular y peatonal en la avenida
Fernandini iba a ser el primero en concretarse. A
partir de lo anterior, y con la anuencia de Backus, el
Consorcio Constructor contrata a los especialistas
encargados de elaborar el expediente técnico.
En el citado convenio, se define el rol de Backus
como inversionista, legalmente representado,
como ya se mencionó, por Urbi Propiedades. De
acuerdo al perfil anteriormente presentado, se
estipula el costo inicial de la obra (S/ 2.633,062.55)
y se fija un plazo de 240 días calendario para su
realización, incluyendo 30 días iniciales destinados
a la elaboración del expediente técnico.
Es recién en este momento que regidores y
servidores entendieron las implicancias del
mecanismo, que endeudaba a la municipalidad
para los siguientes años a cuenta de sus ingresos
por canon, sobre canon y afines. Al parecer, esta
condición no había sido entendida a cabalidad o
no habían sido adecuadamente informados. La
situación despertó resistencias, pero finalmente
fueron desechadas pues el proceso estaba
ya bastante avanzado. La aprobación fue por
unanimidad, no habiéndose registrado ninguna
oposición o abstención. Las buenas relaciones que
la empresa había establecido con el alcalde fueron
también decisivas para la priorización de estas obras.
Dos meses después, el 17 de mayo de 2013,
se realiza la ceremonia de inicio de obra,
colocándose simbólicamente la primera piedra,
con asistencia del alcalde, autoridades locales,
ejecutivas, ejecutivos, funcionarias y funcionarios
de Backus y de la municipalidad.
A fines del mes de mayo, y de acuerdo a lo
establecido por las normas, la Municipalidad
Distrital suscribió un convenio con un profesional
independiente, a quien se le encarga la supervisión
de la obra.
Hubo un factor adicional que contribuyó a
agilizar la toma de decisiones e impulsar el inicio
del proceso; la decisión del Gobierno Regional
de Arequipa por comenzar a ampliar y mejorar
la variante de Uchumayo, cumpliendo así un
ofrecimiento electoral de su Presidente. Esta
avenida pasa justamente frente a la planta de
Backus y es por donde salen los camiones de la
empresa. Los planes de construcción habían
previsto cerrarla por unos 18 meses, lo que sin duda
iba a afectar el flujo de productos que ingresaban y
salían de aquella. Esto obligó a mantener múltiples
reuniones con las funcionarias y los funcionarios
del Gobierno Regional en busca de una alternativa
provisional. Al final, se acordó que la salida debía
ser, justamente, por la avenida Fernandini.
Sin embargo, la falta de presupuesto detuvo
finalmente la obra en la variante de Uchumayo.
24
La ejecución del proyecto (de junio 2013 a junio de 2014)
Una primera acción destacable en este período es
la culminación, a principios de junio, del trabajo de
elaboración del expediente técnico, el cual eleva
notablemente el presupuesto originalmente
estimado en el perfil. Este aumento (40%) estaba,
no obstante, dentro de los márgenes permitidos
por las normas.
El incremento del presupuesto obedecía a las
ampliaciones y mejoras que se introdujeron en el
expediente técnico, respecto a las contempladas
en el perfil; así, entre ellas, es posible mencionar
el cambio de tubos y un sistema de drenaje que
condujera el agua hacia una torrentera, a fin de
evitar la repetición de las inundaciones. De igual
modo, se mejoraron también las jardineras de la
avenida 16.
El día 11 del mismo mes, la Municipalidad
aprueba el expediente a través de la Resolución
Gerencial N° 048-2013-GDU-MDS, por un monto
de S/ 3.634,845.94, el cual equivale al 10.3% del
PIM municipal del 2013 y al 16.7% de los recursos
provenientes de canon, sobre canon, regalías,
renta de aduanas y participaciones. Se confirma
también el plazo de ejecución ya establecido en
el convenio de marzo, el cual se extiende por 210
días calendario.
A partir de ese momento, y habiendo sido también
elegida la empresa constructora por Backus y
Urbi, todo queda expedito para dar comienzo a la
ejecución del proyecto. Así, el día 17 de junio, se
firma el “Acta de inicio de obra”.
En este mismo mes, se regularizan también
los cambios al convenio original a partir de la
aprobación del expediente técnico. Para ello,
se aprueban dos adendas al mismo; la primera
modifica la cláusula donde se establecía el costo
inicial; la segunda actualiza los nombres de las
y los servidores municipales encargados de
dar la conformidad de obra y tramitar el CIPRL,
estableciéndose también la entrega trimestral
del mismo.
El inicio de la obra supuso un trabajo de difusión
y persuasión iniciales entre las y los vecinos de la
urbanización, aun cuando ellos estaban ya al tanto
del próximo comienzo de la obra. El alcalde mostró
aquí una preocupación personal por desarrollar
una campaña dirigida a la población. Su presencia
fue constante a lo largo de la ejecución, lo que
es valorado positivamente por la gente, por la
empresa Backus y por el mismo contratista que
ejecutaba la construcción.
Por esos días se forma también un comité de
obras, se trata de un comité ad hoc para esta obra
para facilitar las relaciones entre los distintos
actores involucrados. Así, estuvo integrado
por representantes de la Municipalidad y de
16 La obra incluía: a) colocación de carpeta asfáltica en un área de 5,455.20 m2; b) construcción de 600 ml de sistema pluvial con sus diversas obras de arte; c) construcción de veredas y sardineles de concreto; d) señalización horizontal y limpieza general de la obra terminada y; e) mejoramiento del sistema de agua y desagüe de la zona.
25
Mecanismo de Obras por Impuestos
Urbi, el cual se reunió a partir de entonces con
una periodicidad semanal, para examinar los
avances, discutir los problemas eventuales que
iban surgiendo y encontrarles una solución. Este
espacio permitió solucionar el inconveniente
derivado de la falta de contacto directo entre la
Municipalidad y el contratista, ya que los términos
de su convenio con Urbi no le obligaban a negociar
o tratar con el gobierno local 17.
Cabe destacar la innovación que introduce la
Municipalidad, para entonces no contemplada en
el Reglamento vigente de OXI: el alcalde designa
un coordinador en el cual delegaba funciones
(el gerente de Desarrollo Urbano de la MDS),
incluyendo la coordinación de las contrataciones.
Pronto, se evidenciaron problemas que
dificultaron el avance normal de las operaciones.
El principal se relacionó con la entrega de terrenos
y el saneamiento físico-legal para la ampliación
de la avenida y la construcción de las veredas,
pues la Avenida Fernandini no contaba con
ellas. Esto motivó un largo y paciente proceso de
negociaciones a cargo de la Municipalidad, que
retrasó el trabajo planificado, pues los trámites
marcharon con bastante lentitud y hubo mucha
resistencia entre las y los vecinos, pese a que
muchos de los espacios materia de negociación
eran públicos. En los pocos casos en que se
buscó la cesión de terrenos privados, el proceso
fue parcialmente exitoso. La escasa experiencia
municipal para realizar el saneamiento físico legal
de los terrenos dilató el proceso, paralizando la
obra en determinados momentos, y retrasando la
programación inicial.
Hubo asimismo que negociar otros asuntos
imprevistos; entre ellos, la resistencia de muchas
y muchos vecinos al cierre de las pistas y el desvío
transitorio de los camiones de Backus por las calles
de la urbanización. La salida fue fijar un horario
para su pase por la zona, teniendo el contratista
que hacer las cosas de manera rápida, minimizando
los plazos de cierre de calles. Se produjo también
algún malestar entre los pequeños comerciantes y
propietarios de vehículos de la urbanización, pero
logró superarse.
Para las y los vecinos hubo otros problemas
inevitables durante la construcción de la pista:
el corte de agua y la afectación de las casas y
chacras cercanas, todo lo cual constituyó un costo
adicional. En algunos casos, el resarcimiento de
los daños estaba previsto en el presupuesto; en
otros, fue asumido directamente por el gobierno
local o incluso por el mismo contratista, deseoso
este último de evitar mayores retrasos en su
cronograma.
Del lado de la empresa, el proyecto planteó
también desafíos impensados, principalmente
aquellos relacionados con los desembolsos que
debía efectuar para avanzar en la construcción.
Obtenida la buena pro de su ejecución y contratada
la obra, surgió para Backus la necesidad de realizar
reportes financieros internos donde se evaluaba
el nivel de capital de trabajo de la empresa, el
cual por definición debería emplearse como una
herramienta para su negocio principal, y no para
financiar otro tipo de proyectos. La ejecución de la
obra implicaba desembolsos de dinero mensuales,
que quedaban registrados como un crédito que
17 En este punto es preciso mencionar que el contacto entre Municipalidad y contratista se da también a través del residente de obra y el supervisor, que representan los intereses de ambas partes y trabajan de manera conjuntan en los detalles del día a día del proyecto.
26
sólo sería cancelado empleando el CIPRL que
permite concretar la deducción de los impuestos
a pagar, de modo que el problema se originó en
el desfase de varios meses entre el momento del
desembolso y el de recepción de certificados para
deducción de la carga tributaria. La situación
implicó buscar salidas creativas, entre ellas la
formación de un comité interno que permitiera
coordinar el trabajo de las áreas involucradas en
asuntos del proyecto, el uso de ciertas fórmulas
que permitieran cubrir las necesidades de capital
del contratista y procedimientos contables que
facilitaran mantener los estándares financieros
en sus niveles. Asimismo, URBI coordinó que se
pudieran emitir CIPRL trimestrales, justamente
para reducir la carga financiera. Cabe mencionar
que este requerimiento financiero surgió
ya avanzado el proyecto, pues de haberse
contemplado desde un inicio, este pudo haber sido
estructurado de otra forma para evitar el impacto
en las finanzas de Backus.
Para la Municipalidad, aparte de los problemas
ya mencionados, durante la ejecución no se
presentaron inconvenientes técnicos específicos
a esta modalidad. La peculiaridad residió en que,
dadas las normas vigentes, bajo administración
directa, esta obra hubiera sido de más bajo costo
financiero, pero su culminación hubiera tomado
mayor tiempo que el empleado vía OXI.
La experiencia demostró también que los plazos
no podían ser tan rígidos, especialmente en una
obra como ésta en la que estaban en juego un
conjunto de negociaciones con actores sociales
locales. De allí que el proyecto, programado para
ejecutarse en un lapso de 7 meses, cuya conclusión
se previó para enero del 2014 y - se concluyó el 30
de abril -, de manera que pudiera ser empleado
por la ciudadanía. En esa medida, a junio de 2014,
cuando se realizó la visita de campo, la obra estaba
por ser entregada oficialmente y técnicamente
ya había sido concluida, por lo que el contratista
consideraba que la Municipalidad podía dar ya
la conformidad18. Sin embargo, el visto bueno
de la Contraloría General de la República estaba
también pendiente, para lo cual faltaba elegir a la
empresa auditora.
18 La obra estaba en la etapa de Recepción de Obra y Liquidación de Obras.
27
Mecanismo de Obras por Impuestos
Algunos retos del proceso
28
Los desafíos para la empresa
Backus es una empresa pionera en el uso del mecanismo
Obras por Impuestos, habiendo tenido su primera
experiencia en el 2010. Más adelante, como parte de un
consorcio que incluye a Southern Perú y el Interbank,
participa en la construcción del puente Chilina en
Arequipa, en convenio con el Gobierno Regional, el cual
está actualmente en ejecución.
La primera obra, administrada directamente por
Backus, genera problemas; por ello, para la ejecución
de las obras en Sachaca, se hace una alianza con una
empresa especializada como Urbi Propiedades.
Esta ha sido una buena salida para Backus y, al inicio,
el trabajo bajo esta modalidad no presentó mayores
inconvenientes, contribuyendo de manera decisiva
a lograr los objetivos perseguidos a través de la
Inversión Social Corporativa.
Como se menciona líneas arriba, ya iniciada la obra
y pactado el flujo de desembolsos de la obra, surgió
para Backus el requerimiento de realizar reportes
trimestrales de distintos indicadores financieros,
relacionados con ventas, flujo de caja, capital, entre
otros, determinados por su matriz en Londres. El
compromiso con OXI se había efectuado ex ante a
esta nueva necesidad de reporte, por lo que no hubo
forma de considerar el impacto que éste podía tener en
el desempeño de tales indicadores. Las dificultades se
pusieron de manifiesto relativamente pronto al surgir
problemas de liquidez derivados de los desembolsos
que la empresa debió hacer para comenzar las obras.
Los indicadores que resultaban más afectados
se relacionaban con las cuentas por cobrar, las
cuentas por pagar y el capital de trabajo, ya que
los desembolsos se realizaron con cargo a este
último, destinado más bien al negocio principal de
la empresa, lo que redujo los márgenes para cubrir
otros gastos. Es cierto que el CIPRL a emitirse en
el futuro a favor de la empresa era una cuenta por
cobrar que equilibraría las cuentas, pero ello iba a
ocurrir en plazos mayores al de un trimestre, por lo
que se generaba un desfase entre los desembolsos
y la cancelación de la cuenta haciendo uso del
CIPRL, lo que afectaba de forma negativa el reporte
financiero de la empresa. Frente a esta situación, la
empresa optó por dos salidas: por un lado, formar un
comité entre las áreas involucradas con el tema para
analizar la situación y proponer soluciones y, por
otro lado, efectuar un ajuste contable. Es decir, buscó
estrategias de adaptación del nuevo escenario.
Se constituye así un comité integrado por distintas
áreas de la empresa (Tesorería, Planeamiento
Financiero, Impuestos, Negociación de Servicios,
Legal, Contabilidad, Inversión Social Corporativa)
que se reúnen mensualmente para revisar el status
de los proyectos, ver las facturaciones, el CIPRL,
etc., tomando las decisiones necesarias para
mantener los indicadores financieros de acuerdo
a lo planificado. En tanto el CIPRL era emitido, el
ajuste contable permitió equilibrar las cuentas y
solucionar el problema transitoriamente.
Por su comprobado potencial, la coordinación
entre las áreas ha sido incorporada como práctica
para articular con más efectividad no sólo el
trabajo en torno al mecanismo OXI sino también
las operaciones generales del negocio.
Los desembolsos al contratista de OXI son
indispensables para mantener la continuidad de
la obra; pero tratando de preservar el capital de
29
Mecanismo de Obras por Impuestos
trabajo, Backus apela para ello a un mecanismo
de pago “factoring” a través del cual, el banco paga
anticipadamente, con un descuento, las facturas del
contratista. A fin de no perjudicarse, este incluye el
costo financiero en el servicio.
De otro lado, la Gerencia de Negociación “Supply
chain” de Backus ha participado verificando el
desempeño del contratista, entre otras cosas, las
cotizaciones que al menos 3 proveedores deben
presentarle para la adquisición de bienes, teniendo
como referencia los estándares de la empresa. En el
caso de la Avenida Fernandini, el proceso fue muy
rápido y tales referentes se aplicaron con flexibilidad.
En síntesis, esta experiencia ha desafiado el
trabajo de Backus y la ha obligado a adoptar
soluciones creativas para mantener equilibrados
sus indicadores; ha permitido también descubrir
el potencial de instancias que permiten coordinar
el trabajo entre las áreas y plantea la necesidad de
una planificación anticipada en la negociación con
los proveedores y en futuras obras, una aplicación
más estricta de estándares utilizados por la empresa.
Los retos del Gobierno Local
El mecanismo de Obras por Impuestos ha permitido
a la Municipalidad aprovechar oportunidades para
financiar la realización de obras no incluidas en
el presupuesto del año 2013 y que, por lo tanto, no
hubieran podido concretarse en ese ejercicio. Esto sin
duda ha beneficiado al distrito de Sachaca y a otros
colindantes, pues se trata de una obra prioritaria que
conecta a varias zonas de la ciudad de Arequipa.
Sin embargo, el trabajo distó de ser fácil, habiendo
presentado dificultades y complejidades que debieron
enfrentarse. En el caso de la avenida Fernandini, se
han tenido un conjunto de retos. Para comenzar, esta
decisión planteó un desafío al ritmo y los plazos de
trabajo, distintos al de las rutinas establecidas por las
normas vigentes en el sector público. Hubo así que
imprimir mayor celeridad en las coordinaciones, la
determinación de responsabilidades, la aclaración
de observaciones, entre otros ya que la modalidad
OXI, al no estar sometida a las reglas del sector
público (Sistemas Administrativos del Estado, como
el de Abastecimiento, por ejemplo), puede tener una
velocidad mayor de ejecución.
Cabe destacar especialmente, la negociación con
las y los vecinos para lograr la cesión de espacios
que permitieran ampliar la avenida con veredas, la
misma que fue realizada en los plazos establecidos
por el convenio Municipalidad - Backus. Esta labor,
eminentemente social, es difícil de lograr en plazos
acotados, aun cuando los residentes de la urbanización
Tahuaycani venían reclamando la obra desde hace
años y mostraron mucha disposición y apertura.
El mejoramiento de ambas avenidas (Fernandini y
Tahuaycani ) no pudo hacerse de manera simultánea,
debiendo planificarse plazos distintos, pues de lo
contrario, el cierre de vías iba a ocasionar un gran
caos en la zona, todo lo cual fue también un reto para
la Municipalidad, pues se tuvo que coordinar turnos
y desvíos en la urbanización.
Las contrataciones fueron también un aspecto a
ser considerado; las normas de OXI no mencionan
expresamente quiénes deben firmar el acta de entrega de
la obra (comité de recepción, contratista y supervisor);
por ello, se acudió de manera supletoria a la Ley de
Contrataciones del Estado y a la Ley de Procedimiento
Administrativo General. Esta normativa permitió la
innovación ya mencionada, que mediante Resolución
de Alcaldía se facultó al Gerente de Desarrollo Urbano
para la coordinación de las contrataciones.
30
De otro lado, si bien en la obra no hubo inconveniente
y, trimestralmente como lo establece la normativa
de OXI el supervisor emitió su conformidad, para
las autoridades locales sería más conveniente que
hubiera más complementariedad entre las normas
que regulan el mecanismo de Obras por Impuestos y la
normativa que regula la actuación de las entidades del
Estado en este tema de supervisión. Estas autoridades
expresaron su deseo que para estos casos hubiera una
sola norma.
Un gran desafío y aprendizaje para el gobierno local
fue la gestión del CIPRL; autoridades, funcionarias
y funcionarios tuvieron que aprender y realizar
los cambios necesarios a fin de poder tramitarlo,
reuniendo los documentos que se necesitaban. La
falta de una oficina del MEF en Arequipa que tuviera
capacidad de decisión complicaba este aspecto del
proceso; pues hubo que trasladarse a Lima varias
veces para realizar los trámites de manera más rápida.
Lamentablemente, la Oficina de ConectaMEF tiene
ciertas limitaciones respecto a las gestiones de OXI
que puede desarrollar.
Estos problemas y desafíos, creemos, han sido tomados
en cuenta para la modificación del reglamento de
OXI21; por ejemplo, la emisión electrónica de CIPRL,
que antes no estaba contemplada. Es en virtud de este
cambio que, en diciembre de 2013, se emite el primer
certificado para Backus.
Las y los servidores municipales valoran las
enseñanzas que esta experiencia ha dejado, entre
ellas el haber conocido una metodología para realizar
OXI, así como la necesidad de hacer las cosas con
orden, eficacia y eficiencia.
A futuro, las y los servidores municipales consideran
necesario que se reglamente mejor el mecanismo
de OXI, como por ejemplo: la metodología para la
designación del comité de obra que fue un mecanismo
empleado en esta experiencia y que las y los
servidores consideran importante que se acoja en la
normativa de OXY; la intervención de la Contraloría
General de la República; la instalación del comité de
selección; la auditoría y la selección de la sociedad
auditora, que condiciona la emisión del último CIPRL,
entre otros.
El proyecto puso en evidencia que los problemas
de ejecución no se deben tanto a las insuficientes
capacidades de la Municipalidad sino más bien a los
procedimientos establecidos. Bajo administración
directa, el mejoramiento de la avenida Fernandini
seguramente hubiera tomado más tiempo e implicado
muchos más trámites, aunque probablemente
los costos financieros hubiesen sido menores.
Sin embargo, esta mayor duración no obedecería
a la ineficiencia de las y los servidores, sino a las
condiciones impuestas por las normas que regulan
los Sistemas Administrativos del Estado; en particular,
el Sistema de Abastecimiento y el de Presupuesto
Público. En este sentido, el empleo del mecanismo
de OXI ha dejado lecciones vinculadas básicamente
con su metodología, pero no necesariamente
enseñanzas que permitan mejorar el desempeño de
la Municipalidad Distrital de Sachaca bajo las normas
que debe cumplir al realizar este tipo de obras.
Ha quedado también la preocupación por las ventajas
y desventajas que implica OXI en tanto significa el
endeudamiento de la municipalidad, ya que las
inversiones de la empresa deben pagarse a cuenta
de futuros presupuestos. El problema tiene que ver
por un lado, con el carácter fluctuante de los fondos
que se recibe de la fuente canon, por ejemplo; sobre
todo porque en estos últimos años existe una clara
tendencia a la disminución de este tipo de recursos.
Por otro lado, también la autoridad ha manifestado
el sentido de responsabilidad de la gestión 2011-2014
con la actual, que será la que ha asumido el adeudo,
reduciendo sus márgenes de inversión.
31
Mecanismo de Obras por Impuestos
Algunos hallazgos y constataciones de la experiencia
32
El desarrollo del proceso para el mejoramiento de la
Avenida Fernandini está técnicamente terminado,
a junio de 2014 quedaba pendiente la entrega
de conformidad por parte del Gobierno Local19.
Desde sus inicios, en el primer semestre del 2013
hasta hoy, el trabajo ha planteado un conjunto de
elementos clave para entender el potencial y las
limitaciones del mecanismo Obras por Impuestos,
algunos de los cuales son materia de reflexión en
la presente sección.
Estos elementos tienen que ver con: a) el rol de
los distintos actores involucrados: la empresa, la
autoridad local, la población del entorno y otros
actores (ProInversión, Urbi propiedades); b) las
dimensiones institucionales y sociales del proceso;
y; c) las potencialidades y limitaciones de OXI y su
aporte para el fortalecimiento institucional del
gobierno local.
El rol de Backus
Esta primera experiencia de Backus en Arequipa
utilizando el mecanismo OXI muestra que una
empresa con una política de Responsabilidad
Social Empresarial clara y definida, tiene mucho
potencial y capacidad para hacer uso de la norma,
armonizando sus objetivos y metas con los del
gobierno subnacional respectivo y de la misma
población.
El rol de los actores involucrados
19 A octubre de 2014, la conformidad ya había sido emitida, faltando únicamente la aprobación del reajuste de precios.
La claridad respecto a sus prioridades en materia
de desarrollo sostenible ha sido clave para la
participación de Backus en esta iniciativa. Esto le ha
facilitado hallar una ventana de oportunidad donde
confluyen sus intereses corporativos con los de
actores como la Municipalidad Distrital de Sachaca
las y los vecinos de una urbanización residencial.
El enfoque es abierto y explícito en cuanto a las
prioridades empresariales y los fines perseguidos al
acogerse al mecanismo OXI, lo que es positivo para el
establecimiento de una relación franca y constructiva
con otros actores estatales y sociales.
La idea de valor compartido que plantea Backus la
sitúa en la vanguardia de las empresas socialmente
responsables que, sin perjuicio de cuidar los
asuntos centrales de su negocio, están también
preocupados por sus relaciones con la población
y su legitimidad social.
El mecanismo OXI es una vía interesante para
viabilizar estos enfoques, con la ventaja adicional
de estar consolidando su reputación y licencia social
con fondos que son, en última instancia, públicos
y que, por tanto, le serán reconocidos como pago
anticipado de sus obligaciones tributarias.
La imagen de Backus ha salido beneficiada con estos
proyectos, al menos entre las y los vecinos de la
urbanización Tahuaycani. Sin embargo, un aspecto
que debería evaluarse desde el Gobierno Local, es
dar mayor difusión a cómo funciona en términos de
recursos financieros el mecanismo de OXI, dado que,
como no se conoce adecuadamente el mecanismo,
algunos residentes piensan que la inversión
proviene exclusivamente de fondos privados, mas
no municipales, como efectivamente lo son.
33
Mecanismo de Obras por Impuestos
El rol del Gobierno Local
Backus tiene plantas en 5 departamentos del
país, lo que demanda esfuerzos continuos por
mantener buenas relaciones con las autoridades
y población locales. Sin embargo, en no todos
los casos, se logran vínculos tan fluidos como en
Sachaca. Esto tiene que ver con el rol del alcalde
y otras autoridades cercanas, sus orientaciones
y compromisos políticos, la visión que tienen
acerca del rol que deben jugar las empresas y las
demandas y capacidades de hacerlas valer por
parte de la población.
En el caso de Sachaca, el alcalde es un político
con una visión positiva de las empresas, que
desde hace años mantiene una buena relación
con Backus (y otras compañías); cuenta con el
respaldo firme de sus regidores y, además, tiene
el apoyo de las y los vecinos de la urbanización,
representados por una junta vecinal, para
ejecutar la obra. Aparentemente, no existe en la
jurisdicción ninguna organización política que se
haya opuesto sistemáticamente a la gestión del
alcalde o haya realizado movilizaciones contra los
proyectos OXI, lo que facilitó mucho las cosas.
Cabe también mencionar que la Municipalidad
cuenta con una plana de las y los servidores
capacitados y con experiencia en gestión pública que,
desde distintas gerencias y oficinas, e integrando los
comités especiales, han jugado un rol importante
en el proceso de OXI, tanto en la fase inicial como
luego, en la de ejecución. Este proyecto inicial ha sido
una experiencia muy rica para ellos y hoy consideran
estar preparados para gestionar futuras iniciativas
similares con mayor eficacia y eficiencia.
Otros Actores: ProInversión y
Urbi Propiedades
ProInversión ha cumplido un rol de primera
importancia en la promoción de la Ley Obras por
Impuestos. En el caso aquí tratado, el funcionario
representante de la agencia, a solicitud del
gobierno local en la región sur se reunió repetidas
veces con el alcalde y el personal municipal,
explicando las potencialidades y ventajas
de la norma, asesorando también al comité
especial de selección. Sin embargo, sorprende
que los regidores y servidores municipales
consultados hayan manifestado su desconcierto
al enterarse que el mecanismo OXI implicaba
un endeudamiento que habría de afectar
presupuestos futuros. Aparentemente, los énfasis
puestos en las ventajas de OXI no incluyeron una
explicación más exhaustiva de las características
de la norma.
En cuanto a Urbi Propiedades, su rol ha sido
importante para Backus, puesto que le ha
permitido delegar tareas que no eran parte de
su negocio principal, facilitando así las cosas
y el avance del trabajo. En efecto, Urbi fue el
representante legal de Backus en el proceso,
contrató al consorcio constructor y fue su
principal referente. Urbi ha desarrollado una
relación positiva con la Municipalidad y de manera
permanente brindó la asesoría y capacitación
pertinente a la misma, dentro de lo permitido por
ley. La experiencia de Urbi como articulador de
proyectos de carácter público - privado facilitó
la resolución de problemas y permitió que se
genere un ambiente de confianza y aprendizaje para
las partes.
34
La experiencia de mejoramiento de la avenida
Fernandini enseña que el proceso OXI no es un
asunto estrictamente técnico; es necesario tomar en
cuenta sus dimensiones institucionales y sociales.
En cuanto a la primera, las municipalidades en general
tienen una dinámica y ritmos de funcionamiento
peculiares en el Estado que, no siempre pueden
armonizarse con los de una empresa privada. Las
normas y reglas vigentes y la necesidad de procesar
demandas de distintos actores locales hacen que las
cosas operen de un modo más lento. Este es también
el caso de la Municipalidad Distrital de Sachaca,
aun cuando se trata de un gobierno relativamente
pequeño y eficiente, que aparentemente no tiene
serios problemas para la ejecución de gasto. Esto es
lo que explica en parte las demoras en las respuestas
de la Municipalidad a los requerimientos de Backus.
Asimismo, siendo la experiencia una obra
cuyo avance demandaba negociar y persuadir
a las y los vecinos, y siendo que las decisiones
de estos tienen también sus propios ritmos
de maduración, no es posible programar y
trabajar con metas y cronogramas rígidos. Por el
contrario, por ser una iniciativa que demanda una
relación cercana con la población, su dinámica
tiene que ser bastante flexible.
Estos elementos explican la demora de varios meses
en la culminación del proyecto, y muestran que, bajo
determinadas circunstancias, se requiere algo más
que competencia técnica para que las iniciativas
avancen.
Las dimensiones institucionales y sociales del proceso
El mecanismo de Obras por Impuestos ha
mostrado un gran potencial para viabilizar
formas de alianza entre la empresa privada y los
gobiernos subnacionales. A la primera le facilita
el cumplimiento de objetivos de responsabilidad
social y el desarrollo de sus propios negocios,
ganando asimismo legitimidad social y reputación,
con la ventaja de invertir fondos que luego le serán
restituidos.
Asimismo, el uso de OXI parece ser especialmente
accesible para empresas que gocen de liquidez pero
que también estén dispuestas a arriesgar en campos
que no están directamente ligados a su negocio
principal.
Para un gobierno regional o local, el mecanismo de
OXI supone el emprendimiento de obras prioritarias
que redundan en un aumento y mejoramiento de
la cantidad y calidad de los bienes y servicios que
ofrecen a su población, utilizando para ello fondos
adelantados a cuenta de futuros presupuestos, lo que
ayuda a mostrar cifras de desempeño más eficiente
en el gasto público. De ahí que las autoridades del
ejecutivo regional o local; así como, ProInversión y
las empresas que busquen acceder al mecanismo,
realicen el esfuerzo de darlo a conocer también al
Consejo Regional y Concejo Municipal que deben estar
informados de esta forma de dispone la ejecución del
presupuesto presente y futuro de la entidad.
En cuanto a una Municipalidad como la de
Sachaca, el mecanismo es importante para
destrabar y viabilizar proyectos claves para el
Potencialidades y limitaciones destacables: lecciones aprendidas
35
Mecanismo de Obras por Impuestos
distrito, que ya no están programados en el
presupuesto vigente, y para que la autoridad
cumpla sus ofrecimientos y responda a las
demandas sociales. Asimismo, ha sido una
oportunidad de aprendizaje, que ha dejado
“capacidades instaladas” para poder continuar
usando OXI si esa es la decisión que se adopta.
La construcción de la avenida Fernandini; así
como la próxima obra en la avenida Tahuaycani,
mejora la infraestructura local, la calidad de vida
de la población, y quizás hasta los precios de las
viviendas en la zona.
En general, el mecanismo de OXI no se orienta
a fortalecer las capacidades de gestión de los
gobiernos locales y regionales para la gestión
directa de sus recursos financieros; o, en todo
caso, deja sólo el aprendizaje vinculado al empleo
de esta metodología. Adicionalmente, este
mecanismo siempre supondrá el endeudamiento
con cargo a futuras transferencias por
canon, sobre canon, etc. En efecto, una de las
motivaciones para la dación de la Ley N° 29230
fue, al parecer, una alternativa para superar la
baja capacidad de ejecución presupuestal de los
gobiernos subnacionales. Este no ha sido el caso
de Sachaca pues, como ya se dijo, la ineficiencia
en el gasto no es uno de sus grandes problemas.
Si bien obras como las de la Avenida Fernandini, y
luego Tahuaycani, son logros y enseñan a utilizar
el mecanismo OXI, queda pendiente revisar y
propiciar que este mecanismo no sea sólo una
forma de acelerar la ejecución presupuestal sino
que también su empleo sea una oportunidad para
que los gobiernos regionales y locales alcancen
20 En este punto es importante recordar que el porcentaje máximo a ser deducido anualmente de la fuente recursos determinados es 30%, lo cual suaviza el endeudamiento de la entidad pública a lo largo de sus presupuestos futuros.
aprendizajes para la gestión directa, de calidad
y eficiente de sus recursos. Es decir, para que
sea un mecanismo que también fortalezca las
capacidades municipales y regionales. Transferir a
la empresa privada la responsabilidad de construir
un proyecto de infraestructura es una manera
de acelerar las inversiones, y dejar puntuales
lecciones aprovechables para acelerar y hacer
más eficientes las inversiones regionales y locales
en el marco de las normas y procedimientos
establecidos por los Sistemas Administrativos
del Estado. Este es un vacío en el diseño de la Ley
de OXI y su Reglamento; así como, del enfoque
que pueda estarle dando PROINVERSIÓN,
preocupado sobre todo por promover en el sector
privado el aprovechamiento de estas normas.
Otro aspecto a ser considerado tiene que
ver con el endeudamiento que implica el
mecanismo OXI20, sobre todo pensando en las
futuras gestiones y teniendo en cuenta que las
transferencias por canon están disminuyendo.
En ese escenario, existirá siempre el riesgo que
una drástica reducción de dichas transferencias
desfinancie la posibilidad de futuras obras por
parte de los gobiernos regionales o locales.
El tema tiene indudablemente muchas aristas
que deben ser reflexionadas; sin embargo,
es necesario conocer otras experiencias
concretas que permitan formular propuestas
de perfeccionamiento del mecanismo OXI
desde una perspectiva orientada a fortalecer la
institucionalidad y capacidades de los gobiernos
subnacionales, a fin de hacerlos más eficientes y
transparentes.
36
Anexos
37
Mecanismo de Obras por Impuestos
1) Contrato de prestación de servicios profesionales entre Unión de Cervecerías Peruanas Backus y
Johnston S.A.A. y el señor Jaime Castro Alvarez, economista, para elaboración de dos estudios de
preinversión a nivel perfil: “Mejoramiento de la calle Tahuaycani (primeras cuadras) desde la salida
a la variante de Uchumayo hasta la Iglesia Tahuaycani en la Urb. Tahuaycani” y “Mejoramiento de
la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”. 15 de
julio de 2013.
2) Convenio específico de Prestaciones complementarias al Convenio Marco de Cooperación entre
Unión de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A. y Urbi Propiedades S.A. del 10 de octubre
de 2012.
3) Carta de URBI Propiedades al alcalde distrital del 22 de octubre de 2012.
Petición de gracia para los proyectos “Mejoramiento de la calle Tahuaycani (1ras Cuadras) desde la
salida a la variante de Uchumayo hasta la Iglesia Tahuaycani en la Urb. Tahuaycani” y “Mejoramiento
de la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”,
ambos en el distrito de Sachaca, provincia de Arequipa.
4) Acuerdo de Concejo Municipal N° 180-212-MDS del 20 de noviembre de 2012.
Aprobación de priorización de proyectos: “Mejoramiento de la calle Tahuaycani (1ras Cuadras)
desde la salida a la variante de Uchumayo hasta la Iglesia Tahuaycani en la Urb. Tahuaycani” y
“Mejoramiento de la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización
Tahuaycani”.
5) Circular 005-2013-CEF-Ley N° 29230-MDS, 08 de marzo de 2013. Modificaciones del cronograma
del proceso de selección del concurso público para el proyecto “Mejoramiento de la transitabilidad
vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”.
6) Acta de apertura de propuesta económica y adjudicación de buena Pro, proyecto “Mejoramiento
de la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”.
07 de marzo de 2013.
7) Contrato de construcción del proyecto “Mejoramiento de la transitabilidad vehicular y peatonal de la
calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani” entre Backus, representado por Urbi Propiedades y
el Consorcio Constructor Fernandini, integrado por las empresa LUIMA S.A y Cosmos Constructores
y Servicios S.R.L., para la elaboración del expediente técnico y la ejecución de la obra. 15 de marzo
de 2013.
ANEXO N° 1
Documentos consultados
38
8) Convenio de cooperación para la ejecución de la obra “Mejoramiento de la transitabilidad vehicular
y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani” al amparo de lo establecido en la
Ley N° 29230 y su Reglamento, 19 de marzo de 2013.
9) Resolución Gerencial 048-2013-GDU-MDS, aprobación del Expediente Técnico “Mejoramiento de
la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”, con
un presupuesto de 3.634,845.94 nuevos soles, 11 de junio 2013.
10) Adenda 01 al Convenio de cooperación para la ejecución de la obra “Mejoramiento de la transitabilidad
vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”, 11 de junio de 2013.
Modificación de cláusula que establecía costo inicial, actualización de acuerdo al expediente técnico.
11) Adenda 02 al Convenio de cooperación para la ejecución de la obra “Mejoramiento de la
transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”, 24 de
junio de 2013.
Actualización de nombres de servidores municipales encargados de dar conformidad de obra y
tramitar CIPRL. Establece entrega trimestral de certificado.
12) Movimiento Independiente Sachaca con Trabajo Libertad y Progreso.
“Plan de Gobierno Municipal para el Distrito de Sachaca período 2011 – 2014”.
13) Municipalidad Distrital de Sachaca: Plan de Desarrollo Concertado Sachaca 2013-2018”, aprobado
por Ordenanza Municipal 002-2014-MDS, 29 de enero de 2014.
39
Mecanismo de Obras por Impuestos
Municipalidad Distrital de Sachaca 2011-2014
1) Emilio Díaz Pinto .– Alcalde distrital
2) Cecilia Bustamante Duany – Primera Regidora
3) José Miguel Montaño – Gerente de Desarrollo Urbano
4) Cecilia Fuentes Guerra – Jefa de la Oficina de Planificación de Inversiones
UCP Backus y Johnston S.A.A.
5) Felipe Cantuarias S. - Vice Presidente de Asuntos Corporativos
6) Magdalena Morales V. – Directora de Desarrollo Sostenible y Reputación Corporativa
7) Keren Trapunsky Epstein – Gerente de inversión Social Corporativa. VP Planeamiento y Asuntos
Corporativos
8) Broswi Gálvez V. – Gerente de Asuntos Corporativos Región Sur. Planeamiento y Asuntos Corporativos
9) Luis Guzmán – Director de Tesorería
10) Ana Mas G- - Gerente de Administración de Tesorería
11) María Julia Sáenz – Directora de Impuestos
12) Gaby Guzmán Q. – Gerente de Estados Financieros
13) Carlos Miranda G. - Gerente de Negociación de Servicios (Supply Chain)
14) Aldo Parodi – Administrador de la Fundación Backus
15) Oscar Latínez – Analista Financiero Senior – Dirección de Planeamiento Financiero
PROINVERSIÓN
16) Denisse Miralles– Directora de Inversiones Descentralizadas
17) Néstor Díaz R. – Coordinador Macrorregional Sur. Dirección de Promoción de Inversiones
Urbi Propiedades
18) Willy Espinoza – Jefe de Desarrollo Regional
19) Diego Ramos R. – Desarrollo Regional (Arequipa)
Consorcio Constructor Fernandini
20) Justo Mayta Livisi - Gerente
Vecinas de la Urbanización Tahuaycani
21) María Teresa Corrales - Secretaria de la Junta vecinal de la Urbanización Tahuaycani
22) Lucía Becerra Tovar – Vecina
23) Rosario Granda de Uyén – Vecina
24) Julia Teresa Arce de Delgado – Vecina
ANEXO N° 2
Relación de Personas Entrevistadas por Instituciones
40
1) Ley N° 29230, “Ley de Obras por Impuestos, impulsa la inversión pública regional y local con
participación del sector privado (“El Peruano”, 20 de mayo de 2008).
2) Decreto Supremo N° 147-2008-EF, Reglamento de la Ley N° 29230, (“El Peruano”, 09 de diciembre
de 2008).
3) Decreto de Urgencia N° 081-2009 (Diario Oficial “El Peruano”, 18 de julio de 2009), modifica la Ley
N° 29230.
4) Decreto Supremo N° 248-2009-EF, Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley N° 29230
(aprobado el 07 de noviembre de 2009).
5) Decreto Supremo N° 220-2010-EF, modifica el DS anterior (30 de octubre de 2010).
6) Decreto Supremo N° 133-2012-EF, nuevo Reglamento de la Ley N° 29230 (“El Peruano”, 27 de julio
de 2012).
7) Ley N° 30056 “Ley que modifica diversas leyes para facilitar la inversión, impulsar el desarrollo
productivo y el crecimiento empresarial” (El Peruano”, 02 de julio de 2013).
8) Ley N° 30138 “Ley que dicta medidas complementarias para la ejecución de proyectos en el marco de
la Ley N° 29230 (“El Peruano”, 27 de diciembre de 2013).
9) Decreto Supremo N° 005-2014-EF, nuevo Reglamento de la Ley N° 29230 (“El Peruano”, 14 de enero
de 2014).
ANEXO N° 3
Normas Legales Del Mecanismo Obras Por Impuestos
42
43
Mecanismo de Obras por Impuestos
La experiencia de Backus y la Municipalidad Distrital de Sachaca – Arequipa
Programa ProDescentralización de USAIDAv. Camino Real N° 348, o�cina 1701
San Isidro. Lima-PerúT: (51-1) 422-8118 / fax: (51-1) 222-3190
www.prodescentralizacion.org.pe
El mecanismo de Obras por Impuestos:su aporte al desarrollo local y elfortalecimiento institucional de los gobiernos locales