El lado oscuro de las decisiones de Inversin: La identificacin.

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Resumen La produccin terica relativa a identificacin, formulacin y evaluacin de Proyectos de Inversin muestra un escaso grado de desarrollo en los aspectos referidos a identificacin. Esta vacancia se relaciona con la debilidad metodolgica que sostiene el abordaje de la vinculacin entre los problemas (que se procuran resolver), los objetivos propuestos y las soluciones pergeadas (que resultan de los Proyectos formulados y evaluados). Este abordaje se realiza actualmente por medio de dos procesos analticos diferenciados. El primero, centrado en la relacin problema-objetivos (que vincula el problema planteado y las posibles soluciones ideadas en los proyectos), utilizando el cuadro de anlisis de involucrados, el rbol de problemas y el rbol de objetivos. El segundo, trata de la materializacin de la inversin, mediante el anlisis del proceso actividades-productoslogros, que expresa la estrategia de intervencin diseada para procurar los resultados esperados, resumida en la Matriz de Marco Lgico (MML). La nica vinculacin entre ambos procesos analticos se reduce a la eventual correspondencia entre el objetivo identificado en el primer proceso y el propsito que resulta definido en la MML. Esta dbil relacin entre ambos procesos inhibe la integridad analtica e induce una forma de uso de la MML que tiende la independiza del problema de origen y reduce el anlisis al tratamiento de la secuencia lgica de materializacin de la intervencin propuesta (actividades-componentes-resultados), con lo que deviene solo en herramienta de seguimiento de la ejecucin del Proyecto. El presente trabajo analiza esta limitacin de la versin actual de la MML junto a otras carencias de los instrumentos restantes del proceso de identificacin y propone un enfoque analtico actualizado recreando una caja de herramientas y un enfoque diferenciado que atienda las limitaciones identificadas. Entre otros conceptos e instrumentos analticos que se propone incorporar, se destacan los siguientes: El concepto de situacin problemtica como descripcin del ambiente de carenciainsatisfaccin que moviliza la preinversin. Este concepto contiene al problema finalmente seleccionado, a los problemas contiguos y a las interacciones, relaciones causales y efectos derivados de su eventual resolucin. La definicin de la posicin institucional propuesta para el abordaje del problema, lo que permite precisar el grado de gobernabilidad (del actor institucional) sobre los problemas a afrontar y la pertinencia de las opciones de intervencin posibles. La consideracin del grado de anlisis preexistente (la existencia -o ausencia- del marco de planeamiento, o de diagnstico previo) que permita precisar la el grado de confiabilidad de la informacin previa, los niveles de consenso-disenso existentes de los actores involucrados. La resolucin de los dos roles asignados a la MML (de anlisis de consistencia y de procedimiento de seguimiento de los resultados del Proyecto), mediante el diseo de dos matrices diferenciadas, especficas para una de las funciones indicadas, a saber: Una Matriz de anlisis de consistencia del proceso de identificacin que integra la informacin de la descripcin de la situacin problemtica, del rbol de objetivos y resume la informacin disponible en el momento final de la etapa de identificacin. Una matriz de seguimiento del proceso de inversin, que concentra la informacin procesada durante la preparacin del Proyecto para realizar el monitoreo de la evolucin de la preinversin y la inversin y de la evolucin de las condicionalidades y restricciones tanto del proyecto como del ambiente en que se desenvuelve- que conspiran contra el logro de los objetivos propuesto

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ndiceCap0 1 2 3 4 4.1. 4.2. 4.3 4.4. 5 5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.4. 5.3. 5.3.1. 6 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. 7 7.1. 7.2.

Tema Resumen Introduccin El marco terico metodolgico de la identificacin de proyectos, un dilema irresuelto La identificacin de Proyectos como Dilema. La Oferta Metodolgica actual para la identificacin de Proyectos El enfoque de la NORAD El enfoque del BID en: Evaluacin. Una herramienta... El uso habitual del enfoque de Marco Lgico en Proyectos financiados por el Banco Mundial. Las variantes desarrolladas por organismos de Cooperacin Internacional. Los lmites de la oferta metodolgica y las herramientas actualmente utilizadas Las propuestas actuales Las herramientas (y su forma de utilizacin) actuales El rbol de Problemas y la Situacin problemtica El rbol de Objetivos y su estructuracin jerrquica. La Matriz de involucrados La Matriz de Marco Lgico Resumen de las observaciones a las formas usuales de abordaje de la identificacin. Mtodos y herramientas utilizadas en el proceso de identificacin. Las dimensiones de la identificacin La identificacin y los involucrados La identificacin y el Problema La identificacin y la taxonomia de los Problemas La identificacin y La posicin institucional de abordaje del problema y el grado de gobernabilidad La identificacin y El marco analtico previo La identificacin y el enfoque de Marco Lgico (o el problema de Dos roles para una sola Matriz) Propuestas de utilizacin articulada de procedimientos y herramientas del Ciclo analtico Problemas - Soluciones. La Identificacin, el abordaje de problemas y las herramientas

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La Identificacin y el Enfoque de Marco Lgico. Dos matrices para dos roles.

7.2.1. Matriz de Anlisis de Consistencia (MAC) 7.2.2. Matriz de Seguimiento del Proceso de Inversin (MaSPI).8

Resumen conclusivo Bibliografa

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1. Introduccin: La produccin terica de la disciplina identificacin, formulacin y evaluacin de Proyectos de Inversin muestra un escaso grado de desarrollo en los aspectos referidos a identificacin. Esta carencia -en la hiptesis de este trabajo- incide significativamente en la difusa vinculacin existente los problemas (que se procuran resolver), los objetivos propuestos y las soluciones pergeadas (que resultan de los Proyectos formulados y evaluados), que se observa en no pocas decisiones de inversin. En la actualidad, el abordaje -y la prctica- de la identificacin se realizan, generalmente, en base a dos modalidades, a saber: En la primera de ellas -mayoritaria- la identificacin se vincula a la inversin propuesta mediante el anlisis del proceso actividades-productos-logros, fines ltimos, que expresa la estrategia de intervencin diseada para procurar los resultados esperados. Este procedimiento se apoya en el uso de la Matriz de Marco Lgico (MML). La segunda modalidad -minoritaria- adiciona al proceso la anterior el anlisis de la relacin problema-soluciones (objetivos), que vincula el problema planteado a las soluciones ideadas en los proyectos que -a su vez- implican los objetivos. En este proceso se incorporan las herramientas anlisis de involucrados, rbol de problemas y rbol de objetivos. En ese segundo caso, la vinculacin entre ambos procesos analticos se reduce a la eventual correspondencia entre el objetivo, as identificado, y el propsito que resulte definido en la MML. Esta dbil relacin entre ambos procesos inhibe la integridad analtica de la identificacin e induce una forma de uso de la MML que tiende a independizarla del problema de origen y reduce su utilizacin al anlisis de la secuencia lgica de materializacin de la intervencin propuesta (actividades-componentes-resultados, fines), con lo que deviene (solo) en herramienta de seguimiento de la ejecucin del Proyecto. Esta limitacin es ms relevante an cuando la MML se construye en forma independiente de las restantes herramientas (como ocurre en primera modalidad considerada). El presente trabajo analiza las limitaciones de la versin actual del Enfoque de Marco Lgico (EML) -como eje estructurador del proceso de identificacin- y algunas debilidades de los restantes instrumentos utilizados, para proponer una adecuacin del enfoque analtico, recreando una caja de herramientas que contribuya a mejorar la calidad de los resultados de la etapa de identificacin. Entre otros conceptos e instrumentos analticos que se propone incorporar, se destacan los siguientes: El concepto de situacin problemtica como descripcin del ambiente de carenciainsatisfaccin que moviliza los esfuerzos de preinversin. Este concepto contiene tanto al problema (que se conocer precisamente luego de ser identificado y seleccionado para afrontarlo) como a los problemas contiguos y a las relaciones causa-efecto derivadas de sus mutuas vinculaciones. Este concepto permite identificar problemas que -para el actor institucional que los afrontar- pueden resultar gobernables, no gobernables o fronterizos. La estructuracin de esta situacin problemtica permite tambin precisar el problema a abordar y recortar el rea de problemas de menor nivel que lo constituyen, hasta llegar (en la base del tringulo) a los que denominamos problemas simples,

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respecto de los cuales pueden formularse acciones especficas para removerlos y as solucionar (o mitigar) el problema que se decidi afrontar. Este recorte permite, complementariamente, identificar los problemas fronterizos y no gobernables relacionados al rea problemtica abordada, cuya evolucin puede condicionar -positiva o negativamente- los impactos esperados. Se requiere adems explicitar la posicin institucional propuesta para el abordaje del problema, que permita precisar el grado de gobernabilidad (del actor institucional) sobre los problemas a afrontar y la viabilidad de las opciones de intervencin posibles. Se redefine tambin el rbol de objetivos. No es solo una imagen especular positiva del rbol de problemas, sino resultado de una decisin que precisa y selecciona el rea problemtica estructurada, frente a la cual se definen los objetivos procurados por la intervencin. Se propone tambin incorporar en la etapa de identificacin, el anlisis de escenarios de referencia y alternativos-, donde se precisen la variables a cuya evolucin resultan sensibles los resultados esperados de la intervencin. La explicitacin del grado de anlisis preexistente (existencia -o ausencia- de un marco de planeamiento, de mirada estratgica o de diagnstico previo) permitira reconocer los niveles de consenso-disenso existentes entre los involucrados y brindar mejor informacin sobre la sostenibilidad de la intervencin. Por ltimo, la reformulacin del diseo y modo de uso de la MML, separando los dos roles que tiene asignados en la actualidad (de anlisis de consistencia y de de seguimiento de los resultados del Proyecto), mediante el diseo de dos matrices diferenciadas, especficas para cada una de las funciones indicadas, a saber: Una Matriz de Anlisis de Consistencia (MAC) del proceso de identificacin que integre la informacin descripta en la Estructuracin de la Situacin Problemtica, el rbol de Objetivos, la Matriz de Involucrados y el Anlisis de Escenarios y resuma la informacin disponible al final de la etapa de identificacin. Esta MAC se diferencia de la versin actual de MML en que no requiere de indicadores ni de medios de verificacin y reemplaza la columna de Supuestos por las de condicionalidades y restricciones, que obtienen informacin de los problemas no gobernables y fronterizos previamente identificados en la Estructuracin de la situacin problemtica, y de las variables previstas en el Anlisis de Escenarios. Una Matriz de Seguimiento de la Intervencin Propuesta (MSI), que resuma la informacin de la etapa de identificacin y posibilite monitorear la evolucin de la preinversin y la inversin y el grado de cumplimiento de metas, objetivos especficos y generales. Una modificacin importante con la actual versin de la MML est dada por la inclusin de indicadores y de medios de verificacin de las variables relevantes que pueden manifestarse como condicionalidades y restricciones, por la eventual evolucin de variables asociadas a problemas no gobernables o fronterizos, identificados en la estructuracin de la situacin problemtica y a contingencias previstas en el anlisis de escenarios. *****

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2. El marco terico metodolgico de la identificacin de proyectos, un dilema irresuelto. A mediados del siglo XX, en el Prefacio del Manual de Proyectos de Desarrollo Econmico, Julio Melnick describi una situacin que mantiene una inusitada actualidad: ... continuamente se registran importantes prdidas en el sector pblico y en el privado por no escoger la mejor alternativa disponible para lograr determinada produccin o por llevar adelante iniciativas que nunca debieron pasar de la fase de estudio. (Julio Melnick, 1958). Recientemente -cuarenta aos despus de aquel aserto-, una publicacin que resume algunos avances metodolgicos en la actividad de Evaluacin (BID EVO, 1997) afirma: .... en muchos proyectos ello (determinar si un Proyecto ha tenido xito) ha sido difcil, ya que a la hora de disear el proyecto, no se entendi bien la problemtica, y no qued bien establecida su vinculacin con la solucin proporcionada por el Proyecto. En un trabajo de investigacin en curso1 -a cargo del autor-, la revisin de un listado de 134 documentos de Proyectos, con una gran diversidad de origen institucional y de sectores de destino de las intervenciones, exhibe un nfimo porcentaje que aborda las iniciativas de inversin utilizando alguna de las herramientas de identificacin. Puede apreciarse entonces que el dilema sigue irresuelto, tanto por las conclusiones de los especialistas como por resultados observados en la prctica. Este desencuentro entre la situacin problemtica abordada y las soluciones pergeadas sigue tan vigente como hace 50 aos, en buena medida inmune a los numerosos intentos de resolverlo. Cunto se avanz en medio siglo de reflexin del colectivo involucrado?, qu mtodos y que prcticas permitieron reducir la magnitud del desencuentro?, qu causas tienen tanta fortaleza como para dificultar el tratamiento eficaz de esta cuestin, en apariencia sencilla, cmo es la relacin entre una situacin problemtica dada y las opciones propuestas para resolverla?. La capacidad de sobrevivencia de este dilema muestra que el camino recorrido es insuficiente, que seguramente no existe una solucin nica y que su abordaje no es sencillo. Se impone entonces revisar los supuestos asumidos y ciertos aspectos de las metodologas vigentes en este momento. Cabe si destacar que, desde los comentarios de Melnick a fines de los 50, se han producido avances en el enfoque del problema y en la cantidad y calidad de las herramientas disponibles. Este progreso terico se di simultaneamente con la evolucin del concepto de Desarrollo, donde la centralidad se desplaz de la dimensin econmica a las dimensiones ambiental y humana. Los Proyectos, concebidos otrora como unidades elementales que conformaban Programas y Planes que contribuan al Desarrollo Econmico, requieren hoy satisfacer objetivos diversos que desbordan muchas veces la frontera del anlisis econmico, demandando el auxilio de variadas disciplinas. As hoy, la identificacin, el diseo, la preparacin y la evaluacin de Proyectos se concibe necesariamente como una actividad interdisciplinaria. Por otro lado, la evolucin del concepto y de las prcticas de planeamiento estuvieron centrados durante varias dcadas en aspectos normativos para derivar luego a comprenderlo como un proceso complejo, dinmico y participativo, que abri el camino a la introduccin de mtodos y tcnicas que no slo consideran los intereses de los mltiples actores relacionados con un proyecto, sino que deben velar por su participacin. Evolucin estaProyecto de Invesigacin Identificacin de los paradigmas asumidos y la evolucin de los enfoques explicativos en Evaluacin de Proyectos de Inversin, en el mbito latinoamericano, FCE-UNL, en curso.1

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que, junto a la creciente complejidad axiolgica del concepto de desarrollo, requiri de nuevos procedimientos y el desarrollo de criterios evaluativos que incorporen los impactos esperados en dimensiones hasta entonces excluidas del anlisis. No obstante estos avances, el dilema de la vinculacin entre el problema abordado y las soluciones pergeadas sigue en pie en su aspecto central y amerita renovados esfuerzos que contribuyan a mejorar el desempeo de las iniciativas de inversin en su propsito de resolver, precisamente, problemas. Este aspecto, central para la eficacia del proceso analtico evaluativo de la preinversin, no ha concitado -en opinin del autor- suficiente atencin de los expertos. Una mayora de los manuales ms difundidos -y utilizados en la formacin de analistas y evaluadores- considera este tema en forma secundaria o -sencillamente- lo ignora. Del relevamiento de la bibliografa ms difundida surge que no es un tema de preocupacin relevante2, sin embargo sigue all, vigente, erosionando la eficacia de los recursos asignados ao tras ao, manteniendo inalterable la brecha entre los propsitos y los logros. La escasa importancia asignada a este aspecto es, quizs, una causa ms de su permanencia como problema irresuelto. Con la intencin de recuperar la atencin en esta cuestin, en el presente trabajo se aborda especficamente la fase del ciclo de vida de los Proyectos denominada identificacin, dndole un nfasis particular al proceso de abordaje de los problemas. Ya que del mismo se extrae la informacin necesaria para emprender el conjunto de acciones analticas, encadenadas lgicamente, que permitan arribar a las opciones (alternativas) de intervencin, que contribuirn a la solucin o mitigacin de aquellos problemas identificados.

2 Una excepcin la constituye la importante produccin terica de entidades y autores vinculados a actividades de agencias de Cooperacin Internacional, mbito donde se registran avances significativos.

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3. La identificacin de Proyectos como Dilema. La fase del ciclo de vida de un Proyecto reconocida como identificacin del proyecto, comprende el conjunto de anlisis que transcurren desde el momento de la decisin de realizar un esfuerzo en pos de la solucin de un problema o del logro de un determinado objetivo3, hasta el momento en que se precisa (en forma preliminar) el conjunto de opciones (alternativas) de que se dispone para lograr la solucin o mitigacin del problema4, o alcanzar el objetivo previsto. El dilema reside en la inexistencia de un enfoque con el suficiente grado de eficacia y aceptabilidad en el medio acadmico y profesional que comprenda los procesos, el encadenamiento lgico y herramientas ms eficaces para que -en conjunto- sirvan de gua a los responsables de la preparacin de Proyectos y les permitan transitar, con aceptables grados de certidumbre, este trecho cognoscitivo que implica la identificacin. 3.1. Productos (Objetos del Conocimiento) a generar durante la identificacin En este Apartado se enumeran y describen los diferentes productos (o resultados) que constituyen objetos de conocimiento que en esta fase analtica se generan y fundamentan. Una primera aproximacin a estos objetos de conocimiento surge de la revisin del marco terico disponible y del anlisis de numerosos proyectos concretos, y se detalla a continuacin5: La situacin problemtica. La identificacin de una situacin insatisfactoria difcilmente pueda ser asociada en forma directa a la mera descripcin de un problema. El abordaje de la insatisfaccin pone al descubierto en primer lugar una Situacin Problemtica constituida por una serie de elementos entre los que se encuentran desde carencias objetivas simples de identificar y afrontar hasta percepciones que refieren a sntomas generados por problemas que no se advierten de manera sencilla e inmediata. De all la denominacin seleccionada (situacin problemtica) que expresa en forma ambigua el conocimiento logrado en la primer aproximacin analtica a la insatisfaccin manifiesta. La tarea siguiente consiste entonces en relevar el interior de la situacin problemtica para identificar los distintos tipos de problemas, sus relaciones de causalidad, conexidad, sus grados de complejidad/simplicidad y de generalidad/especificidad, con lo que podr: Comprender su dinmica de produccin y reproduccin, Distinguir los distintos tipos de problemas, sus causas, sus efectos y sus sntomas Reconocer el grado de gobernabilidad que un actor institucional dado puede tener sobre los diversos problemas y/o sus causasEs la decisin que moviliza la etapa de preinversin, es decir que pone en valor un conjunto de esfuerzos tcnicos en orden a indagar problemas y soluciones posibles Opciones que se encuentran (en esta etapa) en el menor nivel de definicin tcnica posible, normalmente como idea o perfil. 5 Estos productos son elaborados en esta fase o en algn caso- surgen de elaboraciones precedentes, p.e. en el caso que una iniciativa de inversin provenga de un proceso de planificacin territorial o sectorial.4 3

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Precisar los obstculos que deben ser removidos con la intervencin propuesta. Problemas. En el proceso analtico de la preinversin se operacionaliza el concepto de problema, entendido como la brecha que existe entre la situacin a la cual se aspira (situacin futura deseable en trminos de anlisis prospectivo) y la situacin a la cual se tiende si no se interviene deliberadamente para cambiar el curso de los acontecimientos (situacin futura probable sin proyecto). Esta consideracin vale para cada uno de los aspectos que constituyen los objetivos de la intervencin propuesta. El problema, as entendido, denota una situacin de necesidad, insatisfaccin o carencia (Max Neef, 1984), pero de ninguna manera la ausencia de una solucin en particular. Y, en la medida que tanto los objetivos como la situacin actual, estn reflejados por indicadores, la magnitud de la brecha es indicativa de la magnitud del problema. Actores Involucrados. Las relaciones que se establecen entre los actores involucrados y un Proyecto inciden, en gran medida, en la viabilidad y la sustentabilidad de su materializacin. La elaboracin de una Matriz de Actores Involucrados que recoja la diversidad de relaciones posibles comprende tres lneas de accin. La primera de ellas, la identificacin de actores, permite reconocer grupos sociales, organizaciones y agrupamientos ad hoc, cuya relacin con la intervencin les permite incidir en las distintas etapas de su anlisis, evaluacin y ejecucin. La segunda lnea de accin se orienta al reconocimiento y anlisis de las capacidades, los mandatos, los intereses y otros atributos de los distintos actores. La tercera lnea de trabajo procura relevar las razones explcitas e implcitas que signan los posibles niveles de apoyo/rechazo de la iniciativa en curso. El desarrollo de estas actividades se logra un mejor conocimiento del espacio de intervencin y una mayor precisin en el diseo de estrategias para: Reducir, o eliminar, los espacios de tensin que se genera entre distintos actores por la existencia de intereses contrapuestos. Adecuar -en su caso- algunos aspectos de la intervencin propuesta en funcin de salvar objeciones sectoriales legitimas y mejorar la eficacia de los resultados. Aprovechar oportunidades disponibles no reconocidas en forma previa. Escenarios en que se desenvuelve el Problema. El reconocimiento de los contextos (externo e interno), en los que se desenvuelve un proyecto constituye una actividad asociada a un proceso de planeamiento ms que a la preparacin de proyectos. No obstante son numerosos los casos en que los proyectos se identifican, formulan, evalan y ejecutan fuera del marco de procesos de planeamiento, es decir en ambientes de alta incertidumbre. La relevancia de considerar la existencia -o no- de un marco de planeamiento, a la hora de identificar y formular proyectos resulta indiscutible. Una opcin de intervencin se selecciona, y se disea luego, en funcin de los cambios que puede provocar sobre una determinada realidad. Pero estos cambios no slo obedecen o responden a las acciones (y recursos) que se movilizan, sino tambin al contexto -actual y previsto- en los cuales se desenvuelven, dado que

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eventuales (o previstos) cambios en el contexto pueden hacer que el esfuerzo resulte inocuo. De all la necesidad de identificar los posibles escenarios y precisar el de mas posible verificacin, dado que las variaciones eventuales en su evolucin en relacin a lo previsto demandarn planes contingentes, es decir correcciones necesarias para asegurar los niveles de eficiencia y eficacia esperados. Objetivos generales (o de desarrollo). Tambin llamados Fines (en la versin mas difundida de la Matriz de Marco Lgico), refieren a los fines ltimos que se persiguen , a cuya consecucin contribuye la intervencin. Se exponen usualmente- en forma general y expresan en mayor medida la carga de valores implcita en toda iniciativa de intervencin. Su utilidad esta dada precisamente porque establecen rumbos a los procesos de transformacin, indicando la direccin de los cambios propuestos. Parafraseando a Carlos Matus se puede afirmar que, si no se sabe hacia donde se va, cualquier camino es bueno. El establecimiento de estos objetivos generales permite incorporar relaciones de pertinencia y de relevancia de la iniciativa propuesta, aspectos stos generalmente ausentes en los criterios de evaluacin de postulaciones de inversin. Por ltimo, permite considerar la consistencia de las acciones previstas en las distintas opciones de intervencin con el sustratum axiolgico propio de las mismas. Objetivos (especficos) de la intervencin. Constituyen los resultados especficos esperados del Proyecto. Surgen del anlisis del rbol de Problemas pero no constituyen su imagen especular positiva puesto que el grupo de problemas estructurados puede no abordarse en su totalidad. Deben exponerse en forma estructurada y con un grado de detalle que permita conocer sus atributos especficos, sobre los cuales puedan establecerse metas. El conjunto de la descripcin debe posibilitar la evaluabilidad de la intervencin, ya sea ex ante, en los anlisis de eficiencia y eficacia y ex-post, donde, junto a los mencionados, se incorpora el anlisis de efectividad. Actor institucional responsable y/o propuesto para la intervencin. Es necesario conocer desde el inicio quien es el actor responsable, (individual o colectivo, estatal o no estatal), que asume la responsabilidad institucional de las acciones de identificacin, preparacin, evaluacin y ejecucin del Proyecto. Esta definicin permite mayor claridad a la hora de establecer los objetivos de la intervencin, seleccionar las opciones (alternativas) y precisar que tipo de acciones pueden emprendidas o no, en razn de la gobernabilidad que el actor institucional propuesto tenga sobre ellas Opciones de intervencin (Alternativas) A partir de los productos precedentes es posible definir opciones preliminares para afronar el problema y procurar los objetivos establecidos. Esto requiere una actividad eminentemente multidisciplinar. Es necesario que los partcipes del proceso identificador movilicen su capital cultural, que est precisamente esta conformado por sus valores, su formacin y el universo de experiencias aquilatadas. Estas opciones de intervencin muestran un nivel de definicin tcnico especfico preliminar, dado que se realizan -generalmente- durante las etapas

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de idea o perfil, formulacin.

donde no existen avances importantes en trminos de

Anlisis de consistencia. Este ltimo producto resume y ordena el recorrido de la tarea identificadora y lo vincula con las siguientes fases de preparacin del proyecto. Este Anlisis de consistencia se realiza en el momento asignado hoy a la MML, que resulta inadecuada e insuficiente para cumplir este rol. En este trabajo se propone una adecuacin de la MML, centrada en establecer las relaciones que permitan reconocer el grado de consistencia interna de los resultados en funcin del anlisis de sus componentes. Este conjunto de productos analticos, constituye el conocimiento que es necesario lograr durante esta fase, previa al abordaje de las tareas especficas de preparacin y evaluacin de una iniciativa de inversin. 3.2. mbitos de intervencin y relacin entre los espacios tcnicos y de decisin institucional. En toda organizacin, el mbito de decisin est claramente definido. En el mbito pblico puede presentarse una diversidad de situaciones originadas en roles o actividades imprecisas relativas a lo que se denomina el espacio (o mbito) de lo tcnico y el espacio de decisin institucional (o poltico institucional), en las que se diluye la distincin entre la preparacin de la informacin relativa a demandas de inversin y la decisin sobre las opciones disponibles. Este lmite difuso se origina en una diversidad de circunstancias y en algunas confusiones, entre otras: En los organismos que tienen como misin importante la preparacin de informacin relativa a proyectos de inversin y, en algunos casos, a su posterior gestin y ejecucin, los criterios de razonabilidad de las decisiones se apoyan exclusivamente (o casi) en los criterios Tcnicos, con lo cual los equipos de expertos se siente depositarios de esa razn ltima. Esto se aprecia en numerosas conclusiones de informes sobre proyectos que exponen la justificacin de la decisin propuesta. Va de suyo que la mayor o menor justicia de la decisin no surge de los productos propios del espacio tcnico (indicadores de eficiencia, de eficacia, de desempeo financiero, etctera) sino que se corresponden a consideraciones exclusivas del mbito de decisin poltico institucional que los contiene e integra. La decisin se apoya bsicamente en su visin sobre la razonabilidad de la intervencin y a la estrategia institucional del organismo. En el mbito tcnico la actividad principal es la produccin de informacin, sistemtica, ordenada, debidamente jerarquizada y articulada en razonamientos que brinden fundamentos sobre los distintos componentes y aspectos analizados y evaluados. Puede resumirse en que la tarea principal es analizar y fundamentar. Mientras que el rol especfico del espacio poltico institucional es la decisin justificada. Esto supone un ms alto grado de autonoma, propio de ese mbito, y la responsabilidad de la justificacin. Justificar significa fundamentar que se hizo lo mejor posible, lo oportuno, y el soporte argumental tiene que ver bsicamente con Objetivos Generales y con Valores. Un problema puede generar argumentos centrados en aspectos tcnicos que fundamenten una opcin de intervencin dada y, a la vez, brindar razones que justifiquen una opcin diferente (o incluso contradictoria) a adoptar desde la institucionalidad poltica.

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Cierto es que los Valores no son exclusivos del espacio poltico institucional, tambin estn presentes en el espacio tcnico, casi sin notarse. Residen en el soporte argumental de los ambientes tcnicos, en la seleccin y jerarquizacin de elementos a tomar en cuenta, en las clasificaciones, en fin, permean la totalidad de la actividad. Parafraseando a Joan Robinson puede decirse que son como el aliento en las personas. Todos percibimos los restantes pero nadie registra el propio.. Entre las situaciones ms frecuentes, que avalan esta afirmacin se encuentran: 1) Decisiones sobre opciones de intervencin adoptadas en forma discrecional, sin adecuada fundamentacin tcnica (provenientes del soporte tcnico) ni explicitacin de razones de oportunidad o estrategia (provenientes del espacio autnomo de las consideraciones institucionales o polticas). 2) Decisiones de intervencin sin precisiones respecto de las opciones posibles, tarea que se encomienda al espacio tcnico. 3) Actividades de preparacin de Proyectos a cargo del espacio tcnico, que implican decisiones institucionales, justificadas solo desde las racionalidades tcnico-especficas. Esta relacin entre ambos espacios (tcnico e institucional) no se expresa solo en el caso de Las Opciones obtenidas al final de los anlisis de Factibilidad. En el curso de la preparacin de informacin relativa a la intervencin aparecen numerosas situaciones en las que se debe optar por una variante. Son decisiones de segundo y tercer orden, que se adoptan generalmente en base a criterios tcnicos. Este proceso de generacin de informacin, que alterna avances centrados en conocimientos y destrezas tcnico especficas con la seleccin de opciones, requiere articular la participacin de los dos espacios intervinientes en la gestacin de Intervenciones. Si bien esto es plenamente vlido a partir del diseo de la intervencin, resulta til considerar los diferentes tipos de actividades que se ejecutan durante la Identificacin y asociarlas al grado de participacin que requiere de cada uno de los dos mbitos descriptos. Las actividades centrales de la etapa de Identificacin pueden clasificarse en: Descripcin, anlisis y evaluacin. Responsabilidad principal de los equipos tcnicos con la participacin de involucrados. Anlisis, Evaluacin y Decisin. Como responsabilidad principal del rgano de decisin poltico institucional. Esta esquematizacin no supone fronteras rigurosas toda vez que el desenvolvimiento de la preparacin de un Proyecto demanda permanente interaccin, tal como se expuso recientemente. El esquema de participacin de cada uno de los espacios se expone a continuacin, ordenado de acuerdo con los productos generados en esta fase.Espacio Institucional Responsable Matriz Opciones Anlisis de de intervenc Consist o

Tipo de Activ

DEscr Sit Probl

Probl ema

Actores Escena Objet Involuc rios Grales o o

Objet Actor Inst especif Respons o O

Decisor Anlisis Institucional Evaluacin Decisin Equipos Descripcin tcnico Anlisis especficos Evaluacin

o

o

o

o

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4. La Oferta Metodolgica actual para la identificacin de Proyectos Para obtener los productos precedentemente sealados, imprescindibles para abordar eficazmente la actividad de preparacin y evaluacin, el corpus metodolgico de la Identificacin, Formulacin y Evaluacin de Proyectos, presenta un conjunto de propuestas que se pueden resumir en: Propuestas tcnico-metodolgicas, identificadas como herramientas, o instrumentos, cuya utilidad reside en posibilitar la elaboracin de alguno de los productos esperados en esta fase Propuestas de utilizacin estructurada (aplicacin lgica y temporalmente ordenada) de estas herramientas con el objetivo especfico de recorrer el proceso de identificacin. El aporte terico-metodolgico actual puede resumirse en el Enfoque de Marco Lgico (EML) centrado en establecer relaciones de correspondencia entre actividades emprendidas, productos logrados, objetivos perseguidos y finalidad a la que se contribuye. Este enfoque incorpora, en forma concomitante, eventuales riesgos (supuestos?) posibles de manifestarse en el entorno en que se desenvuelve la intervencin no gobernables por el actor que gestiona el Proyecto-. Tambin se introducen dos conceptos (Indicadores y medios de verificacin) para permitir el seguimiento del proceso y el anlisis de la efectividad de los resultados que se logran. Las restantes herramientas analticas desarrolladas y utilizadas -generalmente- en forma parcial e inconexa- son: Listado o Matriz de involucrados rbol de problemas, rbol de objetivos, Estas herramientas se utilizan, en diferente grado, con resultados dismiles, en buena parte de la actividad de preparacin de decisiones de inversin. No es propsito de este trabajo realizar un anlisis de la evolucin histrica de los avances en la construccin de este cuerpo metodolgico e instrumental. Se consideran aqu los principales aportes realizados en las ltimas dcadas. Si bien este proceso colectivo reconoce numerosos hitos se toman en cuenta solo algunos de ellos, que alcanzaron un alto grado de difusin. 4.1. El enfoque de la ORAD El trabajo preparado por la NORAD6, un excelente y apretado resumen de la metodologa utilizada (EML), est concebido como gua para la actividad de talleres que trabajen en la identificacin de problemas y proyectos. En el mismo se enfatiza un aspecto metodolgico operativo, la relevancia que adquiere la implementacin de talleres en los que se tratan y analizan opiniones de involucrados, lo

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que supone jerarquizar la consideracin de las necesidades percibidas como fuerza inicial del proceso de preparacin de un Proyecto y un avance hacia el modo de gestin participativa de los Proyectos. Otro aporte significativo es precisar que los Proyectos deben disearse para satisfacer las necesidades de la gente y no las necesidades internas de las instituciones. Se incorpora as otra mirada para el anlisis de problemas, abriendo camino a la introduccin del Anlisis de Involucrados como una nueva herramienta analtica. La introduccin de esta otra mirada permite incorporar racionalidades diferenciadas, que registran deseos, intereses, expectativas y necesidades de los destinatarios ltimos de la intervencin prevista y provee adems un relevamiento del potencial de conflictos y tensiones que subyacen en el objeto de intervencin. Cuando la NORAD alude a las necesidades internas de las organizaciones expresa la racionalidad dominante, generalmente afn a los criterios de planeamiento normativo, a criterios raigambre burocrtica, donde el problema es reconocido por medio de procedimientos constituidos, formalizados, rgidos, que muestran escasa eficacia a la hora de percibir su naturaleza y sus mltiples relaciones con el entorno. En su tratamiento del enfoque de Marco Lgico le reconoce una doble utilidad al afirmar que ...debera utilizarse no solo durante la etapa inicial de planificacin, sino tambin como una herramienta gerencial.. (NORAD, 1993, p 18). No obstante lo cual, relativiza este avance cuando define su funcin principal un instrumento que facilite la focalizacin de un problema. Esta focalizacin es entendida como un procedimiento que permite seleccionar de la nmina de problemas identificados por los involucrados, uno solo de ellos, el que a juicio del ejecutor del Proyecto resulte ms significativo. Otro aporte est dado por la forma de aproximacin al problema finalmente identificado. En efecto, en el primer acercamiento reflexivo a un problema (cuya solucin requiere una ulterior intervencin materializada en un Proyecto), ste no puede precisarse con nitidez. Generalmente aparece en forma difusa, sin contornos claros, opacado por las visiones sectoriales de los involucrados, muchas veces confundido con alguno de sus sntomas o expresado como ausencia de una solucin especfica (producto del imaginario del colectivo involucrado) y, adems, solapado con problemas y circunstancias colaterales. El resultado de estas primeras instancias de acercamiento, no es la identificacin y clarificacin de un problema, sino de una situacin problemtica, en la que se describe un conjunto de problemas (relativamente relacionados entre s) que configuran situaciones de insatisfaccin percibidas por los involucrados. La forma de resolucin de cualquiera de estos problemas incide en los restantes y la capacidad de afrontarlos reside generalmenteen uno o ms actores institucionales, pblicos o privados. La NORAD reconoce esta situacin pero no resuelve un procedimiento adecuado para afrontarla. Por el contrario, propone resolverla decidiendo de antemano la posicin institucional desde la cual se tratar el problema que resulte focalizado. De este modo, tanto la seleccin del problema como la posicin institucional desde donde se lo afronta son definidas desde fuera del proceso lgico secuencial.

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4.2. El enfoque del BID7 En el documento citado se define a la Evaluacin como Sistema, en tanto comprende mltiples etapas, actividades e involucrados y se reconoce la necesidad de vincular estrechamente la actividad de identificacin con el entorno. Tambin se asigna a la evaluacin la responsabilidad de constituir una metodologa que examine el desempeo de los distintos actores en todas las etapas del ciclo de Proyectos. Para ello propone la utilizacin de tres herramientas bsicas: El EML Un marco que incluya conceptos de continuidad de la justificacin, eficiencia, eficacia, efectos-impactos y experiencia a utilizar a partir de la ejecucin de los proyectos y Un marco de evaluacin sumativa utilizado ex post para evaluar impactos. En el captulo II del trabajo, centrado en evaluacin y diseo de proyectos, se exponen criterios y conceptos que permitan mejorar el diseo y la planificacin, sealando como principales dificultades de los proyectos: La insuficiente descripcin de la relacin entre el problema y la solucin pergeada por el proyecto (nuevamente la cuestin central) La difcil evaluabilidad de los resultados, La ausencia de un inventario de experiencias similares, La escasa atencin a las particularidades de los involucrados y su vinculacin con los resultados esperados del proyecto, A partir de estas carencias se introduce la necesidad del Cuadro de marco lgico, entendiendo que una parte vital del trabajo del evaluador consiste en determinar si un proyecto ha tenido xito en resolver la problemtica de desarrollo para la cual fue diseado. En muchos proyectos ello ha sido difcil ya que a la hora de disear el proyecto, no se entendi bien la problemtica, y no qued establecida su vinculacin con la solucin proporcionada por el proyecto (BID-EVO 1997). Este aserto confirma que la cuestin central sigue siendo el desacople entre la situacin problemtica percibida y los resultados alcanzados por el Proyecto, lo que requiere incorporar en el anlisis los productos detallados en el Apartado anterior. El documento recoge la secuencia lgico temporal que desarrolla el trabajo de la NORAD y avanza al precisar la naturaleza dinmica de las herramientas utilizadas. Tambin precisa algunas de ellas como la Tabla de Involucrados que describe, para cada uno de los grupos identificados, sus intereses, mandatos, capacidades y recursos. 4.3.El uso habitual del enfoque de Marco Lgico en Proyectos financiados por el Banco Mundial. Las herramientas y mtodos utilizados en forma generalizada en Proyectos financiados por el BM en pases de Amrica Latina no muestran diferencias sustanciales respeto del cuerpo instrumental utilizado por el BID.

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Los criterios de seleccin de las inversiones financiadas por este organismo se modificaron a lo largo de las ltimas dcadas, en consonancia con las prioridades de poltica econmica establecidas en base a la visin derivada del paradigma dominante. Este sesgo lo advierten Devarajan, Squire y Suthiwart Narueput (1995) cuando verifican que a fines de los aos 80 y principios de la dcada de 1990, la mayora de los proyectos no tomaba en cuenta el resultado de los indicadores TIR y VAN, como informacin relevante para la decisin de las inversiones propuestas. En relacin con ello, el BM -desde las ltimas dcadas- desarrolla procedimientos para seleccionar Proyectos y Programas de Inversin en base a criterios centrados en el cumplimiento de metas asociadas a ciertos objetivos de poltica econmica, o directamente de poltica. La centralidad de lo macro-econmico en el proceso de identificacin y seleccin de inversiones relega a un plano menor el tratamiento de otros aspectos de los proyectos, por caso, el proceso de identificacin. Los esfuerzos analticos del BM en pos de una mejor relacin entre problemas y soluciones estn puestos hoy en la identificacin, anlisis y evaluacin de Impactos. 4.4. Las variantes desarrolladas por organismos de Cooperacin Internacional. Diversos organismos de Cooperacin Internacional8 desarrollaron metodologas y herramientas para esta fase de identificacin. Parten de las versiones iniciales de las herramientas ya descriptas y evolucionan hacia diseos particulares, ya sean a causa de los estilos de gestin de cada organismo o de avances que superan aspectos particulares de las limitaciones descriptas. Se exponen ahora algunos casos que configuran avances, en particular respecto de la MML y de otras herramientas de identificacin. No son los nicos casos relevados, pero muestran el rumbo general seguido por ellos. En el enfoque de Marco Lgico de la GTZ se utiliza una Matriz de Marco Lgico que incorpora una variante, Los indicadores de los Supuestos, que permite reconocer en forma mas precisa la evolucin de su materializacin. Si bien esta incorporacin no se desarrolla, muestra un avance al analizar, adems del grado de cumplimiento de los objetivos particulares de cada etapa de la intervencin, las eventuales modificaciones -riesgosas-del entorno en que se desenvuelve. Se expone a continuacin la versin indicada:Estrategias indicadores supuestos Indicadores de los supuestos

Objetivo superior Objetivo de desarrollo Objetivo del Proyecto Resultados Actividades GTZ Planificacin orientada hacia objetivos (ZOPP)

La versin de Unin Europea, AID 1999, incorpora conceptos innovadores. En primer lugar refiere a lgica de la intervencin en lugar del mas impreciso resumen narrativo con que la versin BID define los niveles que alcanza la materializacin de un Proyecto. Incluye tambin una exigencia de informacin previa al diseo de la intervencin, las precondiciones, en la columna de supuestos, a la manera de un detalle de

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Entre otros se encuentran AID de la Unin Europea; GTZ, Alemania, USAID de Estados Unidos,

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requerimientos que deben comprobarse en forma previa al inicio de la ejecucin, para que sta alcance los objetivos propuestos. Esta incorporacin revela un mayor grado de vinculacin del Proyecto con el medio son en el que opera. No obstante, tambin en este caso, los supuestos tratados como eventos hipotticos sin vincularse con la informacin que se genera en el proceso de identificacin. El cuadro siguiente, muestra la presentacin de la Matriz analizada.Lgica de la intervencin Propsito del Proyecto Resultados Actividades Precondiciones UE ec 1999. Projet Cycle Management training Handbook IVO Fuentes de verificacin Supuestos

Una variante de esta versin es propuesta por la AUS USAID9. En esta se reemplaza la finalidad amplia, comprehensiva y ltima, de la intervencin (que el BID llama Fin, la UE, Objetivo General y, en otros casos se denomina, objetivo de desarrollo) por el concepto meta. Vase a continuacin el diseo de Matriz propusto.Descripcin del Proyecto Meta Propsito Componenetes Resultados Actividades AUS Usaid Indicadores de desempeo Medios de Verificacin Supuestos

Es de notar que Meta, refiere a un propsito relativamente mensurable, algo que puede ser alcanzado y que el grado de avance hacia ella puede ser medido, mientras que cuando se referencia objetivos se los supone de naturaleza cualitativa y dinmica y stos se complejizan y generalizan en la medida que van siendo alcanzados. 10 En la MML propuesta por la AID de la CE aparecen avances relevantes para la comprensin del proceso de identificacin, que inciden en todas las etapas del ciclo de Preparacin y evaluacin de Proyectos. Entre ellos se destaca: Simplifica el avance vertical definiendo la secuencia lgico-temporal como Actividades > Resultados > objetivo Especfico > Objetivos Globales. Define como lgica de intervencin a la materializacin de estos niveles de avance vertical Incorpora las condiciones previas como elemento relevante del anlisis.Lgica de la intervencin Objetivos globales Objetivo Especfico Resultados Actividades Condiciones previas CE AID Indicadores verificables objetivamente Fuentes de verificacin Hiptesis

Estas disparidades de contenidos asignados a los conceptos usuales muestran en forma ntida la importancia de un glosario consensuado, an ausente.

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5. Los lmites de las propuestas metodolgicas y las herramientas actualmente utilizadas 5.1. Las propuestas actuales En todos los antecedentes analizados (y tambin en la prctica de la identificacin de Proyectos) se parte de reconocer la existencia de un problema, en forma aislada, subestimando la multiplicidad de interacciones que intervienen en su configuracin. Por ende no se establece la diferencia entre esta situacin inicial (que se propone denominar situacin problemtica) y el problema que finalmente se abordar, dado que recin se conocer con ms precisin despus de estructurar el rbol de Problemas. Esta distincin es relevante pues se da al comienzo del abordaje analtico y la forma de tratamiento signa, en buena medida, la calidad del proceso identificador. La situacin problemtica describe un conjunto de problemas, relacionados entre s, que configuran una insatisfaccin percibida por los involucrados, donde la resolucin (y la forma de resolucin) de cualquiera de ellos incide directamente en los restantes. Se trata entonces de una exposicin ordenada, estructurada y jerarquizada de problemas vinculados entre s. Si el problema revela una insatisfaccin, la percepcin del mismo por parte de los involucrados (y de los organismos que intervienen en su tratamiento) est generalmente sesgada por una serie de circunstancias. Los actores que padecen la insatisfaccin suelen confundir el problema con los sntomas, o con la ausencia de una determinada forma de solucin. Los organismos responsables del abordaje tienden a identificarlo de acuerdo con patrones institucionales rutinarios y -acorde con elloreproducen propuestas de intervencin cuasi-normativas y - por ende- poco satisfactorias. El abordaje metodolgico que realiza la NORAD reconoce esta situacin compleja y resuelve el paso desde una situacin problemtica al problema mediante el procedimiento de seleccionar aqul que se considera ms relevante, sin dar cuenta de ningn criterio para ello. Se produce as un salto desde la descripcin del contexto al problema identificado (focalizado, segn NORAD) con lo que se eliminan componentes importantes del diagnstico (la descripcin de los problemas contiguos y sus relaciones con el problemas seleccionado, entre otros) cuya inclusin y anlisis permite registrar mejor las condicionalidades y restricciones derivadas de ese entorno y as precisar el tipo de intervencin requerida, su magnitud, oportunidad y caractersticas. Algo similar ocurre por la no definicin del espacio institucional desde el cual se aborda la situacin problemtica, y tambin desde el cual se prev afrontar la intervencin. De ese modo no constituye un insumo para el anlisis, siendo que a la hora de emprender las acciones previstas por el Proyecto es imprescindible asegurar la capacidad (en sentido amplio) del actor para afrontarlas. Mas an cuando se trata de Proyectos pblicos con posibilidades ciertas de conflictos de jurisdiccionalidad e incumbencias. Tambin se dan casos en que se define un actor institucional, sin explicitar razones sobre la conveniencia del seleccionado. Esta forma de definicin recorta artificialmente el espacio de problemas a abordar, su ordenamiento y estructuracin, en la medida que resultan incluidos solo aquellos que aparecen plenamente gobernables por el actor propuesto. Tambin aqu el procedimiento previsto por la NORAD inhibe el anlisis dado que parte de definir de antemano el Ente que abordar el problema a resolver. En efecto, si se

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limita la exposicin a los problemas plenamente gobernables, se simplifica y empobrece la descripcin de la situacin que se aborda. Sin esta restriccin, seguramente aparecen otros problemas tan relacionados y pertinentes como aqullos, aunque stos no puedan ser abordados por el Ente que asume como ejecutor. Este aislamiento de un problema contribuye a una exposicin reduccionista del rbol de problemas que (ms all de la necesaria estilizacion) limita la comprensin de la complejidad y multiplicidad de situaciones interrelacionadas que conforman la insatisfaccin bajo anlisis. En opinin de expertos del BID en Evaluacin... (BID-EVO, 1997 se fundamenta la utilizacin del enfoque de marco lgico en la necesidad de establecer claramente la relacin entre la situacin problemtica percibida y los resultados del Proyecto. Pese a ello, el documento atribuye al EML un rol central en el seguimiento de Proyectos. El propio documento afirma que es importante ...determinar si el proyecto ha tenido xito..., ubicando el momento analtico con posterioridad a su preparacin e, incluso, a su ejecucin. Con ello la herramienta central Matriz de Marco Lgico es implcitamente pensada para evaluaciones ex post o ex dure), y se relega su utilidad para el tratamiento de la relacin entre la problemtica existente y el diseo. Este enfoque tiende a separar la construccin de la MML de las restantes herramientas (rbol de Problemas, la Matriz Involucrados y el rbol de Objetivos). Concebido as, opera como instrumento analtico que relaciona medios y fines, ordenados de acuerdo con una lgica secuencial temporal, que se inicia con las actividades previstas y concluye con el fin (el logro) a que contribuye el Proyecto. Esta forma de utilizacin del EML centra su utilidad en el seguimiento y las evaluaciones posteriores a la etapa de diseo con lo que se acenta la separacin entre el eslabn inicial del ciclo (problemas-objetivos) y el resto del encadenamiento lgico secuencial (actividades - productos - impactos - fin). Una consecuencia de este procedimiento surge cuando los elementos constituyentes de la Situacin problemtica y -por ende- del problema no son considerados. Con ello se reduce artificialmente la complejidad de la situacin problemtica que se revelar -mas tarde y de modo imperfecto- bajo la forma de condiciones restrictivas (supuestos, riesgos) que deben (ahora si) abordarse para que la intervencin alcance el propsito buscado. Respecto del enfoque adoptado por los Organismos de Cooperacin Multilateral, con variantes en el enfoque y en las significaciones diferentes de las denominaciones utilizadas, en este trabajo se trata la Matriz de Marco Lgico desarrollada por la AID de la CE, que representa el mejor grado de sntesis alcanzado. Esta versin de la MML simplifica la comprensin del proceso de lgica vertical, dado que define claramente la concrecin material que se obtiene con la ejecucin del paso inicial, las actividades y, luego, en los pasos subsiguientes. Mientras que las restantes variantes utilizan una desagregacin mayor de pasos y utilizan denominaciones tales como componentes, productos, etctera, que no contribuyen a clarificar las caractersticas de lo obtenido. En el mismo sentido, para referir a los cambios que la intervencin produce en el ambiente preexistente (poblacin objetivo, rea de influencia, etctera), esta variante utiliza un concepto preciso (Objetivo especfico), mientras que en otras versiones ste aparece denominado como propsitos, resultados, objetivos de desarrollo, etctera). Tambin, con propsito simplificador, utiliza el concepto objetivos globales para indicar que la intervencin contribuye a aproximarse a objetivos de naturaleza mas

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genrica. En los restantes modelos este concepto es reemplazado por otros tales como Fin, Objetivo superior, objetivos de largo plazo, e incluso, metas. Este diseo de MML mejora la precisin de las relaciones y los estadios sucesivos del proceso de preinversin e inversin y brinda -por ello- un mayor grado de eficacia. Las insuficiencias que an persisten refieren a la pretensin de que la MML cumpla dos funciones diferentes con un mismo diseo, con lo cual restringe su aplicabilidad en cada una de ellas y limita la necesaria articulacin con las restantes herramientas utilizadas en esta fase. 5.2. Las herramientas (y su forma de utilizacin) actuales En el presente apartado se exponen los usos habituales actuales y los fundamentos de las herramientas de identificacin. En la propuesta que formula el presente trabajo (que se expone en el siguiente captulo 7) se analiza en detalle las limitaciones observadas y los procedimientos (propuestos) para su resolucin. 5.2.1. El rbol de Problemas y la Situacin problemtica La estructuracin de una situacin problemtica en un rbol de problemas tiene como objetivo favorecer la comprensin de que todo problema est explicado por ciertas causas e incidido por problemas contigos y por las condiciones del entorno en que se desenvuelve (contexto). Abordar una situacin problemtica para obtener un rbol de problemas implica una formalizacin simplificada de la estructura encadenada de causas explicativas que contribuyen a configurar Un Problema. Este Problema as identificado, no se encuentra aislado, por el contrario, las causas que lo originan y explican contribuyen a generar otros problemas laterales y no es posible aislar un grupo de causas que sean exclusivamente responsables de su configuracin. Esta estructuracin ordenada de causas que originan el problema bajo anlisis permite reconocer niveles de complejidad y generalidad en los distintos problemas/causas que componen la estructura en cuya cspide se imagina el problema que se procurar afrontar. Estos distintos niveles que se obtienen de la estructuracin de la situacin problemtica permiten descomponer los problemas de niveles superiores en otros de menor complejidad y generalidad, que ocupan los niveles inferiores. A continuacin se presenta un diagrama simplificado de lo que implica su formalizacin.

Problemas Complejos/generales

Problema A

Otros Problemas

Problemas Intermedios

Causa i

Causa ii

causa iii

otras Causas

Problemas Simples

Causa i.1 Causa i.2 Causa i.3

Causa iii.1, ii1

Causa ii.2, iii.2, o.c.2

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En las versiones actuales esta descripcin adolece de insuficiencias, algunas ya anticipadas en la revisin de las metodologas existentes, otras se exponen a continuacin: No se asigna importancia a la imprecisin y complejidad con que se presentan las insatisfacciones que demandan intervenciones por medio de proyectos. Esta situacin que denominamos problemtica- expresa esta caracterstica, tal como se expone en el grfico anterior. Al ser ignorada o subestimada esta caracterstica, el procedimiento de construccin del rbol de Problemas reduce el anlisis y empobrece el reconocimiento de situaciones causales, tal como se expone en el grfico siguiente:Problema A Otros Problemas

Problemas Complejos/generales

Problemas Intermedios

Causa i

Causa ii

causa iii

otras Causas

Problemas Simples

Causa i.1 Causa i.2 Causa i.3

Causa iii.1, ii1

Causa ii.2, iii.2, o.c.2

Problemas/causas considerados

Problemas/causas O considerados

Otra forma habitual de presentar este tema es el denominado rbol de causas y efectos, que expone el proceso de acuerdo con el siguiente grfico: Forma habitual de presentacin del rbol de causas y efectosEfecto1.i. Efecto 2.i. Efecto 2.ii

Efecto 1

Efecto 2

Problema principal (problema focalizado)

Causa 1

Causa 2 Causa 2.iii Causa 2.ii.

Causa 1.i.

Causa 1.ii.

Causa 2.i.

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Esta forma de presentar el abordaje de la identificacin de problemas puede ser objeto de los siguientes reparos: No permite identificar como se arriba al denominado problema principal o problema focalizado con lo que se admite la posibilidad de hacerlo por un procedimiento discrecional, no fundamentado, o ad hoc, con lo que reduce la consistencia del resultado. La relacin causa-efecto reconoce dos componentes indisolubles. En el inicio est el o los problemas causales y en el otro extremo de la relacin estn los efectos (problemas mas genricos) causados -exclusivamente o no- por los problemas indicados. Este encadenamiento de relaciones causa-efecto despliega, en la base del rbol un conjunto de problemas simples y en su parte superior, un grupo menor- de problemas complejos y generales, causados por aqullos. Obviamente la seleccin y definicin de uno de ellos como principal o focalizado no revela un procedimiento para hacerlo.

5.2.2. El rbol de Objetivos y su estructuracin jerrquica. Construir el rbol de objetivos implica desagregar los objetivos perseguidos, que usualmente son expresados en trminos generales (ej: mejorar la calidad de la educacin., mejorar la calidad de vida de., etc.), en objetivos de menor nivel de detalle, que aclaren las expectativas de transformacin. Para precisar esta desagregacin es preciso considerar los criterios con que se la practica. La bibliografa en uso refiere al rbol de objetivos como una especie de imagen especular del rbol de problemas, esto es que cada una de las causas y problemas identificados en ste, se expongan en el rbol de Objetivos como problema solucionado. Esta correspondencia mecnica entre objetivos y problemas no considera algunos aspectos significativos para la calidad del proceso identificador. No se realiza una distincin entre problemas gobernables y no gobernables y tampoco se incluye precisin sobre la posicin institucional desde la que aborda el anlisis. Ambos conceptos estn asociados, pues a partir de precisar el actor que afronta el problema es posible identificar plenamente y separar los problemas abordables en gobernables y no gobernables. Resulta claro que el rbol de objetivos debe construirse a partir de un recorte del rbol de problemas que incluya solo los problemas gobernables. Esta distincin tiene el mrito de permitir reconocer en primer lugar la el grado de gobernabilidad que manifiesta el actor propuesto en relacin con el problema que aborda y en segundo lugar posibilita apreciar si los objetivos propuestos afrontan el problema en toda su integralidad. En el primer caso, el anlisis posibilita la revisin de la posicin institucional de abordaje y en el segundo caso se reconoce ya desde la temprana etapa de identificacin la insuficiencia de la estrategia de intervencin pergeada por lo cual los resultados sern, en el mejor de los casos, de mitigacin de los efectos generados por la situacin problemtica. Otro abordaje, claramente diferente, es el propuesto por Jacobo Duek y Flix Cabrera (1980), quienes plantean la construccin de rboles de objetivos con un enfoque metodolgico particular, que promueve la desagregacin y estructuracin lgica de los mismos. Una vez estructurado de acuerdo con las relaciones de causalidad, aquellos objetivos de menor nivel jerrquico, pueden servir como objetivos operacionables, para lo

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cual deben tener como caracterstica distintiva la capacidad de ser mensurados, por medio de cualquier tipo de atributo y forma de dimensionamiento, utilizando para ello las escalas reconocidas (cardinales, ordinales o nominales). Este procedimiento de abordaje es plenamente vlido en el caso que el esfuerzo analtico no parte de la necesidad de identificar problemas sino que constituye un componente de un proceso de planeamiento, en el cual la tarea de identificacin y jerarquizacin se centra en los objetivos que se formulan y en su ordenamiento jerrquico.

5.2.3. La Matriz de involucrados Entre los factores que inciden en el resultado esperado de una intervencin se encuentran los que hacen a su diseo del Proyecto, los que configuran su contexto y otras variables, la actitud de los actores involucrados frente a la propuesta de intervencin, sean stos activos o como pasivos, cuyo rol se limite a ser meros destinatarios del esfuerzo emprendido. Esta actitud, en tanto posicionamiento frente a las distintas actividades derivadas del proceso de identificacin, diseo y ejecucin, puede condicionar, en diferente medida, la eficacia del Proyecto. Ello impone, en primer lugar, el reconocimiento de estos actores y su tipificacin en funcin de su relacin con la propuesta de intervencin. A partir de esta nmina identificada como Vector de actores involucrados corresponde agruparlos en funcin de la relacin con el proyecto y enumerar sus atributos significativos, tales como sus intereses, mandatos, recursos, capacidades, experiencia. Por ltimo, a partir del Vector indicado y los atributos de cada grupo puede realizarse el Anlisis DAFO para as contar con una Matriz de Involucrados que resuma las conductas esperadas de los distintos actores, prevea las tensiones frente a los conflictos posibles y logre mayores grados de certidumbre respecto de la aceptabilidad activa de la iniciativa. 5.2.4. La Matriz de Marco Lgico Desarrollada como herramienta central del En foque de Marco Lgico, se introduce en la dcada de 1970 y permiti exponer de manera sencilla la relacin lgico secuencial entre los propsitos que se procuran y las actividades propuestas para alcanzarlos. Se difunde en Amrica Latina a partir de la dcada de 1980, es progresivamente adoptado por diversos organismos multilaterales, se incluy en las rutinas de capacitacin y se generaliz su aplicacin en Programas y Proyectos. En Argentina, es el INTA el primer organismo que lo pauta como herramienta de planificacin y evaluacin institucional (INTA, 1992). En Amrica Latina la difusin se realiza a partir de las actividades del BID y de la NORAD. Recientemente se difunde en Argentina, un enfoque diferenciado (Angel Ginestar, 2001).11 En este trabajo se considera la versin mas difundida de la MML, utilizada actualmente por BID, BM y la mayora de los organismos de preparacin y evaluacin de Proyectos. El uso actual de la MML abre numerosos interrogantes sobre la eficacia de sus resultados cabe aqu sealar los siguientes aspectos centrales:Recientemente se publicaron diversos trabajos del ILPES que superan algunos de los lmites de esta herramienta, que se analizan en este trabajo. No obstante ello el sealamiento central que se realiza en este trabajo al diseo y uso de esta herramienta sigue en pie.11

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1) Los lmites de la herramienta como tal; 2) El momento del ciclo de preinversin en que se utiliza y, 3) La generalizacin de su utilizacin solo como herramienta de seguimiento de Proyectos. La MML resume en forma estilizada aspectos relevantes de un proyecto de Inversin y habilita una sntesis dinmica que permite monitorear el desempeo de los distintos actores, durante la ejecucin y operacin del Proyecto, como as tambin los resultados e impactos esperados y ocurridos de la inversin. En esta funcin -de herramienta de seguimiento- la MML es utilizada en forma generalizada. No ocurre lo mismo, ni muestra eficacia similar en su capacidad de herramienta de anlisis del proceso de identificacin. Tngase en cuenta que la Matriz se inicia con las actividades, con lo que deja fuera del anlisis el problema y, en forma subsiguiente, los objetivos que movilizaron la intervencin. Esta carencia se completa con la inexistencia de una utilizacin coordinada y articulada de todas las herramientas de identificacin. Y ms an si se consideran las limitaciones (ya sealadas) en el uso actual de estas herramientas (rbol de Problemas, rbol de Objetivos, etc). Es probable que la reducida eficacia de la MML como herramienta de anlisis de Consistencia en la etapa de identificacin, haya difundido formas de uso meramente formal y burocrtico. Esto se advierte en la praxis del proceso de preinversin donde, en no pocos casos, esta MML se elabora e incorpora recin al final de la preparacin de un proyecto a efecto un cumplimiento devenido en formal. 5.3. Resumen de las observaciones a las formas usuales de abordaje de la identificacin 5.3.1. Mtodos y herramientas utilizadas en el proceso de identificacin. Los mtodos de abordaje, las herramientas utilizadas y las formas habituales de uso que se relevaron en los apartados precedentes resultan insuficientes, muestran debilidades conceptuales y dificultades para su utilizacin adecuada. A continuacin se resumen las principales observaciones: No se cuenta con un encadenamiento consistente del proceso analtico que comienza en los problemas y concluye en el fin. Esta cuestin central de integralidad del anlisis es reconocida como tal en los documentos ms difundidos (BID, 1997 y NORAD 1993) no obstante se contina tratando el Ciclo de los Proyectos en dos tramos diferenciados y escasamente articulados, a saber: El primer tramo, centrado en la relacin situacin problemtica-problemaobjetivos-estrategia de intervencin-objetivo seleccionado (que relaciona el problema planteado con las soluciones (preliminarmente) pergeadas. El segundo tramo, centrado en el proceso que procura los objetivos ya definidos, mediante las relaciones entre idea-ejecucin-propsitos/resultados-Impactos que resume el proceso de materializacin de la intervencin diseada para afrontar el problema identificado. Se configura as una escisin que debilita la comprensin de la integralidad del proceso analtico que comienza en el anlisis de los problemas y concluye en las soluciones propuestas.

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En el Cuadro siguiente se expone el Ciclo Problemas Soluciones, que resume -a juicio del autor- el esfuerzo analtico de la preinversin e informa sobre las herramientas actualmente utilizadas, el enfoque metodolgico y las prcticas habituales de abordaje.Ciclo Problemas - soluciones Metodologa y herramientas del abordaje actual Fases del ciclo Propsitos / Impactos Resultados

Problemas

Objetivos

Idea

Ejecucin

rbol de problemas Herra mientas Matriz de involucrados rbol de objetivos identificacin del problema focalizado o principal Funciones asignadas Descripcin de los actores relacionados con el Proyecto Imagen especular del rbol de problemas Matriz de marco lgico (Actividades Componentes Propsito Fin)

Anlisis de consistencia ex post de insumos/productos/resultados/impactos y cuadro de seguimiento del proyecto

El anlisis del encadenamiento inicial (de los problemas a los objetivos, expuesto en la primer parte del Cuadro) se aborda -en el mejor de los casos- con las herramientas Matriz de involucrados, rbol de problemas y rbol de objetivos, sin establecer entre ellas procedimientos de articulacin y retroalimentacin. Tal como se seal, los objetivos son expuestos como imagen especular positiva de los problemas y el detalle de involucrados y sus potencialidades no influyen en la configuracin estructurada del rbol de problemas ni en el de objetivos. Tampoco se incluyen en esta primera etapa la consideracin de problemas contiguos, no se precisa el actor institucional responsable ni entran en consideracin previsiones de carcter estratgico del Actor responsable que orienten y delimiten el grupo de objetivos a afrontar. Por ltimo, el detalle estructurado de objetivos no se vincula a la Matriz de Marco Lgico dado que sta no cumple funciones de anlisis de consistencia sino que opera como herramienta de seguimiento del Proyecto. En la segunda parte del Cuadro se exponen los restantes eslabones del ciclo analtico (idea-ejecucin-propsitos/resultados-impactos) que conforman la etapa de diseo y materializacin de la intervencin. Estas fases de la preinversin se resumen en la MML. Este tramo se vincula con el precedente a partir del objetivo all identificado, que aqu constituye el propsito, y se expone junto al conjunto de acciones previstas, ms las condiciones de contexto, necesarias para alcanzarlo. As expuesta, la relacin entre el primer tramo -de los problemas a los objetivos- y el segundo tramo, (idea-ejecucin-propsitos/resultados-Impactos), queda reducida a una nica y dbil vinculacin entre el objetivo seleccionado (como imagen especular del problema definido como principal o focalizado) y el propsito identificado en esta MML. La debilidad de esta vinculacin entre ambos tramos es subestimada (o ignorada) en la produccin terica y prcticamente desconocida en la praxis de la disciplina Evaluacin de Proyectos. Se induce entonces un estilo de elaboracin de la MML que tiende a independizarla del problema de origen para centrar el anlisis en el segundo tramo (las

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diferentes etapas de la intervencin propuesta) con lo que se debilita la potencialidad analtica del uso conjunto y articulado de las herramientas de identificacin y se reduce el rol de la MML al de herramienta de seguimiento de Proyectos. Un recorrido de la prctica de la Evaluacin de Proyectos muestra12 que estas herramientas se utilizan en forma parcial, aisladas y no articuladas o bien, se elaboran en momentos tardos del ciclo de preinversin con lo cual resultan inocuas y -a menudosimplemente justificatorias.

12 Un relevamiento de 134 documentos relativos a iniciativas de Inversin en Argentina, realizado en el marco de un Proyecto de Investigacin en Curso (UNL-FCE, Sobrero F, 2008) arroja un muy bajo grado de utilizacin de las herramientas de identificacion en iniciativas financiadas con diversas fuentes nacionales y provinciales.

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7. Las dimensiones de la identificacin La tradicin de las disciplina Evaluacin de Proyectos introdujo el concepto de Ciclo de Vida de los Proyectos de Inversin que expresa el encadenamiento temporal de las actividades destinadas a materializar una propuesta de inversin. Estas actividades constituyen un proceso de generacin de informacin que progresivamente disminuye la incertidumbre respecto de la eficiencia y la eficacia de las opciones disponibles para alcanzar los resultados esperados. Esta versin del Ciclo comienza con la idea, como esbozo preliminar de la materialidad de la intervencin propuesta. Luego, mediante sucesivos aportes analticos, esta fase de idea, progresa atravesando otras -denominadas generalmente- perfil, prefactibilidad, factibilidad, Diseo Definitivo (o proyecto ejecutivo) para posibilitar, luego, la etapa de inversin propiamente dicha. Esta descripcin del esfuerzo analtico deja fuera un concepto importante: el problema o la situacin problemtica que resume una insatisfaccin o carencia que moviliza esfuerzos destinados a afrontarla para resolverla o mitigarla13. Al excluir este componente, las caractersticas del problema identificado (que origina la intervencin) queda subsumido en la alternativa (opcin) seleccionada para afrontarlo (la idea). Como resultado de ello, esta relacin relevante (el problema que genera la insatisfaccin con la idea pergeada para afrontarlo) no se explicita ni se remite a un proceso metodolgico que articule el uso de las herramientas disponibles. Esta carencia puede resolverse si se concibe el esfuerzo analtico de la identificacin como un proceso que va de los problemas a las soluciones. Las herramientas en uso, junto a otras nuevas, pueden utilizarse en una secuencia lgico temporal que brinden informacin ms completa y precisa para reconocer la problemtica a abordar y las condiciones de desenvolvimiento del entorno para apreciar mejor la eficacia y eficiencia de las opciones disponibles. En este trabajo propone reexpresar el proceso conocido hoy como ciclo de vida de los proyectos de inversin en una definicin mas comprehensiva que contenga las actividades del Ciclo de los Problemas a las Soluciones. Esto supone tambin jerarquizar las actividades analticas de la fase de Identificacin y articular los dos tramos sealados -hoy escindidos- que contienen el conjunto de anlisis y evaluaciones. Esta proposicin, que se desarrolla en los siguientes puntos de este apartado, estructura la actividad de identificacin de acuerdo con el siguiente orden. Los involucrados El Problema Taxonomia de los Problemas La posicin institucional de abordaje del problema y el grado de gobernabilidad El marco analtico previo. El enfoque de Marco Lgico

13

Se deja de lado aqu el casos en que la decisin de inversin es motivada por oportunidades aprovechables o cuando el proceso analtico comienza en el anlisis de los objetivos procurados.

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7.1. La identificacin y los involucrados Esta denominacin (involucrados) refiere a los actores que participan de alguna actividad que tenga relacin con la situacin problemtica abordada o son probables destinatarios de los impactos esperados de las opciones seleccionadas que puedan solucionarlo. Definidos as, los involucrados pueden ser: El espacio social destinatario de la intervencin, Personas u organismos que puedan ser alcanzados por los impactos del Proyecto Equipos tcnicos que participan de la identificacin, formulacin, evaluacin y ejecucin de los Proyectos. Agentes, pblicos o privados, que participan en la decisin de intervenir y en la seleccin de la modalidad y las caractersticas de la intervencin Organismos, formales o informales, representativos de los sectores destinatarios u otros alcanzados por los impactos. Los sectores involucrados tienden a manifestar conductas de diferente tenor frente a las intervenciones que se propician. Estas conductas estn motivadas -entre otras causaspor las expectativas de resolucin del problema, la magnitud del impacto esperado, la experiencia previa de cada sector, su grado de organizacin, sus intereses, sus mandatos, sus recursos, su capacidad analtica y sus patrones culturales. Para comprender las respuestas esperables de los distintos involucrados, y de sus representaciones orgnicas o ad hoc, es necesario conocer los elementos principales que inciden en la conformacin de su conducta, respecto del problema. Entre ellos se detallan: Intereses Deseos Mandatos Recursos (o capacidades)

Esta desagregacin de los atributos permite conocer mejor las percepciones respecto del problema, las capacidades de incidencia en los cursos de accin y su posicionamiento frente a las opciones seleccionadas. Estos atributos asignados a cada uno de los agrupamienos de actores permiten construir una primera aproximacin a la Matriz de Involucrados (MI). Esos atributos particulares de los distintos agrupamientos tambin pueden ser valorados (p.e. con una escala ordinal), de modo que se factible operar las magnitudes de los atributos interrelacionados para obtener una valoracin mas precisa de las particularidades de los distintos actores y las respuestas esperables. En el anlisis de Involucrados corresponde considerar tambin las formas habituales con que stos identifican y exponen problemas y soluciones posibles. En el siguiente cuadro se exponen algunas de estas formas usuales y en su caso- de procedimientos utilizados:

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Posicin de los Actores

Tipo de actores

Identificacin de la insatisfaccin a partir de:

La capacidad de identificacin y estructuracin del problema depende de: Intensidad del sntoma Experiencia y prctica de reflexin colectiva Expectativas de resolucin de la de insatisfaccin Capacidad innovadora Experiencia y prctica de los colectivos involucrados Flexibilidad de los mandatos institucionales Capacidad de reflexin Enfoque multidisciplinario Capacidad de observacin de experiencias similares

Destinatarios Involucrados Equipos tcnicos responsables institucionales Equipos tcnicos, responsables institucionales, Equipos tcnicos externos

Sntomas

Reglas y prcticas de la memoria institucional y sntomas

Observadores externos

Reflexin crtica

6.2 La identificacin y el Problema Un problema expresa la presencia de una necesidad insatisfecha y esta insatisfaccin se relaciona tanto con su naturaleza -entidad, magnitud, tiempo de carencia, etctera- como con las caractersticas de quin o quienes la manifiestan. Esta insatisfaccin puede estar originada por diversas causas, entre ellas: La no disponibilidad de un bien14 o la oferta o provisin insuficiente del mismo, La oferta o provisin un bien de calidad inferior a la requerida o necesaria La utilizacin de bienes inferiores. La disposicin de bienes o procedimientos ms eficaces que los existentes para la satisfaccin de necesidades.

A su vez, una insatisfaccin puede ser reconocida de diversas formas, por diferentes actores, entre ellas: Percepcin de los involucrados. Situacin de carencia evidente de acuerdo a los patrones, culturales, de consumo y nivel de vida Anlisis comparados del grado de cobertura, extensin y calidad de servicios y bienes provistos Procesos de reflexin colectiva en los organismos respecto de las actividades de identificacin de carencias en la provisin y prestacin de servicios.

Estas diversas formas en que se manifiesta en forma notoria una insatisfaccin (o una oportunidad) permiten indagar sobre los procedimientos usuales para abordar, reconocer e identificar un problema. En el abordaje de estas situaciones, sea por parte de los mismos involucrados o por equipos tcnicos u organismos, la caracterizacin de necesidad, satisfaccin y problemas, puede formularse desde pticas diferentes, a saber: 1) Desde las percepciones mas o menos espontneas- de los propios involucrados,14

Aqu y en lo sucesivo, entindase tambien, servicio o mas genricamente Satisfactor.

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2) Desde los procedimientos constituidos de los organismos con responsabilidad sobre el problema, o 3) Desde la reflexin colectiva y el autoexamen. Este abordaje puede incluir miembros de la organizacin, observadores externos no involucrados y tambin a los involucrados con el propsito de realizar una mirada crtica colectiva sobre situaciones problemticas especficas de incumbencia de un organismo dado o sobre las eventuales carencias, ineficiencias, ineficacias, de sus prcticas relacionadas con las formas de abordaje y tratmiento de los problemas. En el primer caso, cuando la situacin de insatisfaccin es percibida por los involucrados, el problema se evidencia, generalmente, mediante sntomas. El sntoma revela la existencia de una insatisfaccin o una situacin negativa que emerge y muestra la presencia de una situacin no deseada. Puede representarse de la siguiente manera:

INVOLUCRADOS

SINTOMAS PROBLEMAS

BIENES SATISFACTORES

Es frecuente que, cuando el abordaje se realiza a partir del sntoma percibido, ste subsume el problema. Esta fusin induce intervenciones orientadas a eliminar, o mitigar, la manifestacin sintomtica, en vez de abordar el problema que la origina. En el segundo caso, cuando el abordaje es realizado por un organismo con jurisdiccin sobre la situacin hay menos riesgos de confundir el problema con el sntoma15. En esos casos es frecuente que el anlisis y la identificacin se realice desde los criterios y la prctica de la organizacin que, en correlato con sus posibles rigideces, puede no registrar adecuadamente la complejidad de la situacin, parcializarla y derivar hacia intervenciones parcialmente eficaces o directamente ineficaces. Es frecuente tambin que las intervenciones que promueva una organizacin se funden en reproducir su prctica precedente. En este caso el ciclo analtico (problemas soluciones) se vuelve formal y burocrtico y genera un proceso circular, tal como se presenta en el siguiente grfico:

INVOLUCRADOS

SINTOMAS PROBLEMAS

INTERVENCIN

SATISFACCION15 Aunque, en rigor de verdad, esta situacin se verifica an en no pocos casos

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En el tercer caso propuesto la insatisfaccin es identificada y analizada desde fuera de las percepciones espontneas que registran los involucrados y de las tradiciones de los equipos tcnicos con incumbencia en el problema; en un espacio de anlisis en el que participan y se incluyen sus percepciones. Esto puede representarse mediante la siguiente figura:ORGANISMOS INVOLUCRADOS SITUACION PROBLEMTICA SINTOMAS PROBLEMAS

BIENES

La identificacin es realizada aqu a partir de una reflexin crtica sobre la situacin de insatisfaccin observada, que puede comenzar o no desde el sntoma, pero que centraliza el anlisis en la situacin problemtica y, por ende, del entorno. Este procedimiento de abordaje permite centrar la indagacin en las relaciones existentes entre los problemas de distinto grado de complejidad y generalidad expuestos, sus sntomas y sus relaciones de causalidad, de interdependencia, etctera, con lo que se logra una descripcin estructurada de la situacin. Esta descripcin permite precisar tanto el problema (y sus sntomas), como as tambin otros problemas contiguos, relacionados con l. Con ello se obtiene una descripcin ms exhaustiva del conjunto problemtico, de su estructuracin interna y de sus relaciones con el entorno.

6.3. La identificacin y la taxonomia de los Problemas Los problemas identificados se manifiestan con diversos grados de generalidad y complejidad. En un extremo se tienen aquellos que refieren a situaciones negativas precisas, simples, claramente definidas, a los que puede asociarse una solucin -en generalrelativamente simple. Cada uno de estos problemas (que pueden denominarse problemas simples puede ser afrontado mediante la ejecucin de un Proyecto. Los problemas simples surgen de descomponer una situacin problemtica en un conjunto problemas ordenados jerrquicamente y estructurados por sus relaciones de causalidad, correspondencia. Esta actividad da como resultado un rbol de problemas en cuyo ltimo nivel de anlisis aparece el conjunto de problemas que pueden ser abordados por medio de acciones que procuren removerlos o disminuir su entidad o magnitud. Estos son los problemas simples que pueden afrontarse, en forma separada o conjunta, segn el caso, por medio de Proyectos. Los problemas simples se reconocen dado que contienen un atributo singular que puede ser valorado en su magnitud e intensidad y, por ende, medido con algn tipo de escala (cardinal, ordinal, etctera). Esta posibilidad de ser medido permite establecer metas que,

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comparadas luego con los resultados logrados, informen sobre la efectividad de las acciones implementadas. En el otro extremo se encuentran los problemas que refieren insatisfacciones mas genricas, estados no deseados, ya sea de las condiciones de vida, de las condiciones del medio natural, en que se realiza la actividad productiva o social, o bien insatisfacciones derivadas de problemas originados en una multiplicidad de causas, etc. Refieren siempre a conceptos complejos tales como Calidad de vida, calidad del ambiente, deficiente funcionamiento del Sistema de Transporte Pblico, por citar algunos. stos pueden definirse como problemas complejos Entre estos extremos se registra una gama continua de problemas de diversa complejidad vinculados entre s por mltiples relaciones (problemas de complejidad intermedia). Respecto de sus vinculaciones, puede sealarse que un problema complejo esta compuesto por un cierto nmero de problemas simples de menor jerarqua que pueden ordenarse en distintos niveles intermedios en funcin de su grado de complejidad/simplicidad. Asimismo, estos problemas simples pueden componer un problema complejo en la medida que estn vinculados por medio de ciertas relaciones, de causalidad, de conexidad, etctera. En esta descripcin ordenada y estructurada de problemas, simples, de complejidad intermedia y complejos, se verifican, al menos, las siguientes situaciones: Todo problema simple contribuye a conformar, junto con otro u otros, uno o mas problemas de un nivel de complejidad mayor, donde aqullos (en forma exclusiva o no) son constitutivos de los segundos. Los problemas de un mismo nivel pueden ser interdependientes (en este caso la resolucin de uno de ellos contribuye a la del otro y viceversa). La intensidad y caractersticas de la interdependencia puede llevar a que alguno de ellos sea condicin (supuesto) para la resolucin del otro. A su vez todos los problemas se estructuran de acuerdo con relaciones causa-efecto, donde debe tenerse en cuenta: Dos problemas simples pueden determinar como efecto un problema de nivel superior, necesariamente ms complejo. Un problema simple puede junto con otro- configurar un problema de nivel superior y, a la vez, junto con otro u otros, contribuir conformar un problema de un nivel igual diferente del anterior.

Problemas complejos

Problema A

Otros Problemas

Problemas intermediosCausa i Causa ii causa iii otras Causas

Problemas simples

Causa i.1 Causa i.2 Causa i.3

Causa iii.1

Causa iii.2

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Este procedimiento de estructuracin que permite una clasificacin y ordenamiento de los problemas, muestra grficamente las dificultades de aislar un problema de su contexto y remite a una mejor comprensin del conjunto de acciones necesarias para afrontarlo, Tambin posibilita precisar el alcance de las soluciones pergeadas morigerando las expectativas que se derivan de la ejecucin de Proyectos. Entre otras ventajas de esta clasificacin estructurada se puede mencionar: Pone en el centro de la escena la naturaleza multicausal de la mayora de los problemas que se afrontan con proyectos pblicos. Promueve una gestin de las decisiones de inversin orientada al tratamiento de problemas desde acciones mltiples y concurrentes. Informa sobre los lmites del abordaje parcializado de problemas simples. Permite conocer el grado de gobernabilidad del conjunto de la situacin problemtica por parte de cada actor institucional. Anticipa con la informacin sobre problemas no gobernables o fronterizos, las condicionalidades o restricciones existentes para alcanzar los objetivos de la decisin de inversin16.

6.4. La identificacin y la posicin institucional de abordaje del problema y el grado de gobernabilidad Hasta aqu, los elementos situacin problemtica y problemas fueron analizados intervencin, es decir quien y desde donde se: Afronta el problema, precisan los objetivos perseguidos, definen las opciones de intervencin y, por ltimo, gestiona la ejecucin del Proyecto.

Con frecuencia el anlisis de un problema o de una situacin problemtica se realiza desde una posicin institucional no precisada lo que impide conocer las potestades del eventual ejecutor respecto de aqulla. Esta ausencia quita precisin sobre el grado de gobernabilidad de la situacin problemtica con lo que induce una exposicin reduccionista en la que los problemas no gobernables o relativamente gobernables no aparecen como condicionalidades o restricciones que puedan incidir en el resultado esperado. En cambio, si se precisase la posicin institucional de abordaje es posible distinguir los problemas que resulten gobernables desde sta, de aquellos otros que se consideran no gobernables o relativamente gobernables. En efecto, en ausen