el índice de evolución de los ingresos tributarios del estado y sus

Observatorio

El índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado y sus efectos sobre la piE municipal*

JOsé MAnuEL CORDERO FERRERA

FRAnCIsCO PEDRAJA CHAPARROUniversidad de Extremadura

JAvIER suáREz PAnDIELLOUniversidad de Oviedo

ALFOnsO utRILLA DE LA HOz Universidad Complutense de Madrid

Recibido: Abril, 2013

Aceptado: Septiembre, 2013

Resumen

Este trabajo analiza los efectos que ha tenido la aplicación del índice de evolución de los ingresostributarios del Estado (ItE) en la determinación de las cuantías percibidas por los municipios enconcepto de transferencias procedentes de la Participación en los Ingresos del Estado (PIE). El exa-men de las liquidaciones del modelo de financiación durante el periodo 2004-2010 pone de mani-fiesto que el procedimiento empleado para el cálculo de este índice ha generado importantes distor-siones en la evolución de los recursos. De hecho, los resultados obtenidos en un ejercicio desimulación, en el que se comparan los resultados del modelo vigente con un escenario alternativo enel que se hubiera optado por el Producto Interior Bruto (PIB) nominal como índice de evolución dela PIE, muestran que esta segunda alternativa habría limitado estas distorsiones además de haberproporcionado mayores transferencias a los municipios.

Palabras clave: Federalismo Fiscal, transferencias, Municipios.

Clasificación JEL: H70, H77

1. introducción

El sistema de transferencias incondicionadas percibidas por los entes locales, habitual-mente conocido en nuestro país como PIE (Participación en los Ingresos del Estado), tienecomo objetivo fundamental, junto con los ingresos tributarios locales, garantizar la suficien-cia de recursos. sin embargo, en los últimos años el logro de este propósito se ha visto com-

Hacienda Pública Española / Review of Public Economics, 206-(3/2013): 137-161© 2013, Instituto de Estudios Fiscales

DOI: 10.7866/HPE-RPE.13.3.5

* Los autores agradecen los comentarios realizados por Gabriel Hurtado y dos evaluadores anónimos sobre ver-siones previas de este artículo. Asimismo, se agradece la ayuda financiera recibida del Instituto de Economía deBarcelona para la realización de esta investigación.

138 J. M. CORDERO, F. PEDRAJA, J. suáREz, A. utRILLA

prometido por la caída de ingresos que ha traído consigo la crisis económica y que, en el casoconcreto de la PIE, incide en la cuantía de las transferencias, al estar vinculadas al índice deevolución de los Ingresos tributarios del Estado (ItE) desde la entrada en vigor de la últi-ma reforma del modelo de financiación local en 2004.

En particular, la situación se volvió crítica en 2010 cuando muchas corporaciones loca-les, en lugar de recibir una liquidación positiva correspondiente al ejercicio 2008, a la queya prácticamente se habían acostumbrado según la tendencia de los años anteriores, se en-contraron con que tenían una deuda con la Hacienda Central, puesto que ésta le había anti-cipado mediante entregas a cuenta unas cantidades superiores a las que finalmente les co-rrespondían. Este retraso de dos años en el pago de la liquidación de un ejercicio secorresponde con el tiempo necesario para poder conocer la liquidación definitiva de la re-caudación obtenida en las diferentes figuras tributarias, especialmente en lo que se refiere alIRPF. La misma situación volvió a repetirse en 2011 al conocerse los datos de la liquidaciónde 2009, lo que contribuyó a deteriorar más la situación financiera local. Afortunadamente,en el año 2012, el importe correspondiente a la liquidación del ejercicio 2010 volvió a resul-tar positivo (una parte del mismo fue incluso anticipada), aunque la deuda con el Estado co-rrespondiente a los ejercicios 2008 y 2009 se está compensando y aún sigue pendiente decobro en su mayor parte1.

El objetivo de este trabajo es indagar acerca de las causas que provocaron esta ines-perada marcha de los recursos locales en el caso de los municipios2. En particular, nos cen-tramos en analizar la regla de evolución de los recursos de la PIE, el ItE, con el propósi-to de determinar si este índice ha actuado como impulso o como freno de las tensionesfinancieras sufridas por los ayuntamientos3. En un principio cabría pensar que asociar lastransferencias a la evolución de los principales recursos tributarios estatales supone unagarantía para el crecimiento y la flexibilidad de una parte importante de los recursos loca-les caracterizados habitualmente por su notable rigidez. sin embargo, el procedimientoutilizado para el cálculo del ItE, muy dependiente de las previsiones de ingresos realiza-dos por la Administración Central y de la evolución de los recursos transferidos a las Co-munidades Autónomas, ha generado importantes disparidades en la evolución de ambasmagnitudes.

Ante esta situación, este trabajo opta por preguntarse qué habría ocurrido si no se hu-biera cambiado de índice en el año 2004 y se hubiera mantenido el PIB nominal como ín-dice de evolución, toda vez que éste fue el utilizado para determinar la cuantía de las trans-ferencias en el sistema de financiación durante el anterior quinquenio (desde 1999 al2003). Para realizar esa comparación, hemos llevado a cabo un ejercicio de simulación enel que se estiman los recursos que habrían obtenido los municipios en un escenario hipo-tético en el que se aplicara el PIB nominal como índice de evolución frente a la situaciónreal, representada por los recursos totales obtenidos por los municipios en el mismo perio-do con la aplicación del ItE, índice por el que se optó tras un acuerdo institucional entreel Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) en noviembrede 2002.

La estructura del trabajo es la siguiente. En la próxima sección se analizan las diferen-tes alternativas que la literatura sobre el federalismo fiscal propone como índice de evolu-ción para un fondo de transferencias de carácter incondicionado. En la sección tercera, trasuna breve referencia a sus antecedentes, se describen las principales características del ac-tual modelo de transferencias generales a los municipios en España, haciendo especial hin-capié en la incidencia que ha tenido la aplicación del ItE como índice de evolución de losrecursos durante el periodo (2004-2010). La sección cuarta presenta los resultados obtenidosen el ejercicio de simulación que compara los recursos percibidos por los municipios con laaplicación de los dos índices de evolución alternativos. El trabajo finaliza con el habitualapartado de conclusiones, en el que se reflexiona sobre posibles cambios en el procedimien-to de cálculo del índice de evolución de los recursos como vía para mitigar las notables fluc-tuaciones producidas en el flujo de recursos percibidos por los municipios por este concep-to durante los últimos años.

2. Alternativas al índice de evolución de las transferencias generales

La literatura económica sobre federalismo fiscal justifica la existencia de las transferen-cias generales fundamentalmente, aunque no exclusivamente, por razones de equidad. Esdecir, para cubrir desequilibrios tanto verticales (equidad entre las distintas esferas de go-bierno) como horizontales o nivelación (equidad entre unidades de una misma esfera de go-bierno; los municipios, en nuestro caso) (Buchanan, 1950; Oates, 1972; Gramlich, 1977, Bo-adway et al., 2002).

Dado el objetivo de esta investigación, nos centraremos únicamente en el análisis delos desequilibrios verticales aunque sabemos que la separación entre unos y otros no es unacuestión sencilla (Bird y tarasov, 2004). tales desequilibrios, aunque sujeto a diferentesinterpretaciones (Karpowitz, 2012; sharma, 2012), suelen definirse como las diferenciasexistentes en los distintos niveles de gobierno, como consecuencia de las distintas necesi-dades de gasto, derivadas de las competencias atribuidas, y diferentes ingresos propios asig-nados para su financiación (McLure, 1994; Boadway y tremblay, 2006). La importancia deese desequilibrio, que varía considerablemente entre países, es fruto de dos fuerzas opues-tas. Por una parte, la relativa facilidad de descentralizar competencias a los niveles inferio-res de gobierno; por otra, la evidente dificultad de descentralizar ingresos propios a unida-des espaciales reducidas cumpliendo con los exigentes principios de asignación impositivadescentralizada.

La corrección de este desequilibrio pasa por dos compromisos básicos, la determinaciónde la cuantía de la transferencia que permita cubrir ese desequilibrio en el año de cálculo, yla garantía de una determinada evolución que evite la aparición de esos desequilibrios a lolargo del tiempo. Desde un punto de vista teórico, la cuantía global de la transferencia gene-ral debería permitir que las distintas esferas de la hacienda, en su conjunto, alcancen unos ni-veles de cobertura similares en la prestación de los servicios de su competencia, siempre querealicen un esfuerzo fiscal análogo dadas sus capacidades fiscales además de poder cumplir

139El índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado y sus efectos sobre la PIE municipal

otras finalidades (Boadway, 2001). sin embargo, la dificultad de llevar a la práctica ese cál-culo, hace recomendable que la determinación de esta cifra en el primer año de aplicacióndel modelo, sea el resultado de una negociación política entre los responsables de los nive-les de gobierno implicados (central y municipal).

suponiendo alcanzado el equilibrio vertical entre la hacienda central y la municipal enel año base gracias a la transferencia general, es muy probable que éste desaparezca con elpaso del tiempo por la distinta evolución de las necesidades de gasto y las capacidades fis-cales en cada una de esas esferas de gobierno4. Para garantizar su cumplimiento durante losaños siguientes, el importe de las transferencias suele vincularse a la evolución experimen-tada por un determinado índice objetivo que esté asociado, en mayor o menor medida, a lamarcha de la economía. Esto implica suponer que tanto las necesidades de gasto como lascapacidades fiscales crecen a la misma tasa que coincide, a su vez, con la de las transferen-cias, algo que normalmente no se cumple.

Las transferencias tendrán una relación directa con los recursos de la Hacienda centralsi elegimos a los impuestos atribuidos a ese nivel de gobierno como índice de evolución, oindirecta, si asociamos a aquellas con alguna macromagnitud, como sería el caso del Produc-to Interior Bruto (PIB) o del valor Añadido Bruto (vAB). Cada alternativa tiene ventajas einconvenientes que brevemente comentamos a continuación.

Asociando los recursos transferidos a los entes locales con la tasa de crecimiento de losrecursos tributarios se otorga una notable flexibilidad a las finanzas locales al tiempo que selimitan los problemas de suficiencia financiera por parte de la Hacienda central. Cuando seopta por esta alternativa, la recomendación más habitual es que el conjunto de los recursostributarios sea lo más amplio posible de manera que, por una parte, se suaviza la evoluciónde los recursos frente a la que se produce con una base más restrictiva, y por otra, se evitanposibles comportamientos estratégicos de la Hacienda central dirigidos a centrar sus esfuer-zos en aquellos ingresos que quedan fuera de la base de cálculo.

Esta opción, con una diferente amplitud de la base, ha sido aplicada en nuestro país enel ámbito municipal al calcular las transferencias desde una perspectiva dinámica. Hasta1998, se utilizó como base el ItAE (Ingresos tributarios Ajustados Estructuralmente), enla que se estaban incluidos el IRPF, el IvA, los impuestos especiales, el impuesto de so-ciedades y las cotizaciones sociales. Posteriormente la base se redujo pasando a denomi-narse ItE, en la que se incluyeron exclusivamente los tres primeros impuestos menciona-dos. El ItAE presentaba la ventaja de su amplitud, aunque el carácter cíclico del impuestode sociedades y el hecho de que las cotizaciones sociales sean un instrumento dedicado es-pecíficamente a financiar pensiones, provocaron su sustitución por el ItE que, aunquemantenía una cierta amplitud, lo hacía relativamente más vulnerable a posibles reformasfiscales de la Hacienda central. A ello habría que añadir que la actual base ItE se ha alte-rado como consecuencia del aumento de la cesta de tributos de las Comunidades Autóno-mas, siendo más sensible al grado de acierto en el cálculo de las entregas a cuenta a estasúltimas.


La segunda alternativa supone vincular los recursos de los entes locales a la evolución eco-nómica del país, representada como dijimos, por algún indicador macroeconómico de actividad,de manera que quede al margen de los efectos directos de la política tributaria. Además de unacierta independencia de la política en sus consecuencias más inmediatas y un mejor ajuste al tipode competencias que tradicionalmente tienen atribuidas los municipios, este indicador presentaalgunas ventajas de tipo técnico y práctico ciertamente relevantes. Desde el punto de vista téc-nico, su cálculo queda al margen de la intervención del gobierno siendo responsabilidad de unorganismo autónomo (Instituto nacional de Estadística), siguiendo la metodología utilizada porla Comisión Europea. En un planteamiento más pragmático, su valor definitivo se conoce, a di-ferencia del ItE, en un plazo relativamente corto (primer trimestre del año siguiente) lo que re-sulta fundamental para una correcta presupuestación y cálculo de las entregas a cuenta de lastransferencias, un aspecto frecuentemente olvidado en los análisis más teóricos.

El funcionamiento correcto de un sistema de transferencias verticales incondicionadasrequiere de un sistema automático de actualización que permita garantizar una suficiencia fi-nanciera dinámica y una estabilidad presupuestaria a la hora de adaptar los recursos dispo-nibles y las necesidades asumibles. Por tanto, el índice elegido debería ser estable y previsi-ble. Estable en su evolución para garantizar unos ingresos regulares que estén asociados aunos gastos permanentes, menos vinculados al ciclo económico que los gestionados por laAdministración Central. Previsible en el sentido de evitar incertidumbres en la necesaria pla-nificación presupuestaria, pudiendo anticipar su dimensión y la continuidad de las transfe-rencias recibidas para financiar gastos recurrentes, como es su finalidad5.

En este sentido, la reciente Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y sostenibilidadFinanciera (Ley Orgánica 2/2012) establece como límite para la regla de gasto computablepara las Administraciones Públicas la tasa de crecimiento del PIB de medio plazo de la eco-nomía española. Por tanto, esta tasa será la referencia a tener en cuenta por la Administra-ción Central y cada una de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en la ela-boración de sus respectivos Presupuestos6. En consecuencia, parece lógico vincular lastransferencias incondicionadas municipales también a la referencia del PIB, ya que el gastoestá condicionado por el mismo.

En el caso de que el índice, como ocurre en el sistema actual, esté vinculado al comporta-miento de una cesta de impuestos estatales, se requeriría articularlo de tal manera que se mini-micen, por un lado, las diferencias en la evolución de los valores interanuales y que se reduje-sen al mínimo, por otro, las diferencias entre los índices provisionales y definitivos en cada año.

3. La participación municipal en los ingresos del estado

3.1. Antecedentes del modelo actual7

La Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobada en 1988 estableció la estructuradel sistema de transferencias incondicionadas a los municipios en nuestro país, basada en la


participación de los municipios en un porcentaje de los tributos del Estado que se debía apro-bar en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para un periodo temporal determina-do (cinco años). una vez determinada la financiación inicial con la fijación de este porcen-taje, este importe evolucionaba según un determinado índice de evolución. Con laintroducción de estos automatismos, se evitaban los permanentes conflictos que generaba lafijación anual del importe de la subvención y se favorecía la autonomía y planificación fi-nanciera de los entes locales.

Durante el primer quinquenio 1989-1993 de aplicación de este modelo, el índice de evo-lución utilizado fue el gasto equivalente del Estado, con un máximo establecido en la evolu-ción del PIB nominal. En el periodo 1994-1998 el índice de evolución pasó a ser el ItAE, conla garantía mínima del incremento del índice de precios al consumo (IPC) y un máximo delPIB nominal a coste de los factores, prevaleciendo este último durante prácticamente todoslos años del periodo. Por último, en el periodo 1999-2003 la transferencia general deja de evo-lucionar según el ItAE y pasa a depender de la tasa de crecimiento del PIB nominal a pre-cios de mercado, manteniéndose como garantía mínima de crecimiento la evolución del IPC.

Al margen de la fijación de las cuantías y de su evolución, la distribución de los recur-sos entre los municipios ha seguido una estructura muy similar durante estos tres quinque-nios. Los municipios de Madrid y Barcelona, se han mantenido al margen del régimen ge-neral por sus especiales dimensiones. también disfrutaron de una financiación adicional losmunicipios incluidos en las extintas áreas metropolitanas de estas dos ciudades8. una vezatendidas estas situaciones específicas, el fondo general de carácter incondicionado se dis-tribuye fundamentalmente según la población, ponderada de modo creciente con el tamañomunicipal, aunque también se incluían en la fórmula de reparto el esfuerzo fiscal y las uni-dades escolares y, desde el año 1999, la inversa de la capacidad recaudatoria.

3.2. El diseño del modelo actual9

El actual sistema de transferencias generales a los municipios está vigente desde el año2004 en el que se hizo efectiva la aplicación de la Ley 51/2002 (regulación que fue incorpo-rada posteriormente en el texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales,RDL 2/2004) para estos ingresos municipales. Este sistema, en un claro paralelismo con elde las CCAA, nació con vocación de permanencia eliminándose la tradicional revisión quin-quenal que lo había caracterizado hasta 2003. sin embargo, a diferencia de lo sucedido en elámbito regional, este sistema no ha sido modificado pese a los importantes cambios que sehan producido tanto en la fase del ciclo económico, como en la evolución de las necesida-des y capacidades fiscales relativas de los municipios.

El modelo tiene una estructura “dual”, distinguiendo dos tipos de municipios en función(básicamente) del tamaño municipal. En el caso de municipios con población de derecho igualo superior a 75.000 habitantes (y algunos de menor población pero que son capitales de pro-vincia o de comunidad autónoma), la subvención general correspondiente a cada uno de ellos



en el año base (2004), se desdobla en dos componentes: un conjunto de participaciones terri-torializadas en diferentes impuestos estatales y el denominado Fondo Complementario de Fi-nanciación (FCF) (modelo de cesión). Por otra parte, la fórmula distributiva de varios facto-res se mantiene, con modificaciones, para el resto de municipios (modelo de variables).

La pertenencia a uno u otro sistema se revisa cada cuatro años. Así, tras las revisionesrealizadas en 2008 y 2012, un total de catorce municipios se han incorporado al modelo decesión, mientras que uno ha pasado de este último modelo al de variables en el año 201210.En la tabla 1, en la que se presenta la distribución en el año base (2004) entre ambos mode-los (por municipios y población), se puede apreciar que, aunque el modelo de cesión afectasolamente al 1% de los municipios, su incidencia en términos de población resulta muchomás equilibrada, alcanzando al 43,4% del total.

Tabla 1DisTRibución DE municipios sEgún moDELo (2004)

municipios nº % población %

cesiónVariables

848.025

1,099,0

18.750.36724.447.317

43,456,6

ToTAL 8.109 100,0 43.197.684 100,0

Fuente: elaboración propia a partir de datos procedentes de la Dirección General de Coordinación Financiera conlas Entidades Locales (DGCFEL), actualmente secretaría General de Coordinación Autonómica y Local (sGCAL).

Los municipios de mayor tamaño reciben en el año base (2004) una transferencia igual alresultado de actualizar la obtenida en el último año del anterior quinquenio (2003) según elíndice ItE, coincidiendo en su definición con el índice aplicado a los Fondos de suficienciade las CCAA en el sistema de financiación autonómica11. La transferencia en el año base, sedivide en dos partes, participaciones territorializadas y Fondo Complementario de Financia-ción (FCF). Las primeras consisten en unos determinados porcentajes en los rendimientos nocedidos a las CCAA de una serie de impuestos estatales: IRPF (1,6875%), IvA (1,7897%) eimpuestos especiales de fabricación (2,0454%)12. En el IRPF, la asignación de la recaudaciónmunicipal se obtiene a partir de la cuota líquida de los residentes en el municipio. La asigna-ción de la recaudación en el caso de los impuestos sobre el consumo (general y especiales)sigue un procedimiento muy indirecto; primero, en función de la importancia del consumo dela comunidad autónoma a la que pertenece el municipio en el consumo nacional y, segundo,según el peso de la población de derecho del municipio en la de la comunidad autónoma a laque pertenece. El segundo elemento, el FCF, actúa como una partida de ajuste. su importepara cada municipio en el año base (2004) se calcula como diferencia entre la subvención ge-neral en ese año y el resultado obtenido por la cesión de los impuestos estatales.

En un sentido dinámico, el FCF evoluciona según el ItE correspondiente, mientras que lacesión de impuestos estatales lo hará según la recaudación de los impuestos participados, bienespecíficamente la del municipio (IRPF13 y Labores del tabaco) o bien la general del conjun-to nacional (IvA e impuestos especiales sobre fabricación de alcoholes e hidrocarburos). En

este último caso, el importe a percibir dependerá del mayor dinamismo del consumo de la Co-munidad Autónoma a la que pertenece el municipio con respecto al conjunto nacional, asícomo de la evolución de la población municipal en relación a la de su Comunidad Autónoma.

Para la mayoría de los municipios, aquellos con una población inferior a 75.000 habi-tantes (que no sean capitales de provincia o de comunidad autónoma), se mantiene la fórmu-la distributiva con algunas modificaciones. La transferencia general se actualiza también conel ItE (sin el mínimo del IPC) y se suprime la financiación mínima para municipios con po-blación inferior a 5.000 habitantes manteniéndose la cláusula del statu quo con respecto a lafinanciación recibida en el último año del quinquenio anterior (2003).

una vez establecida la transferencia general de cada año, ésta se divide en partes que sedistribuyen en función de una serie de variables que tratan de recoger las diferencias munici-pales en necesidades de gasto, capacidad tributaria y esfuerzo fiscal. La población sigue sien-do el principal factor de reparto (75%) y el único representativo de la necesidad. Los tramosde población se ajustan a aquellos para los que la Ley de Bases de Régimen Local exige la pres-tación de servicios públicos adicionales, modificándose al alza, en algunos tramos, los coefi-cientes de ponderación14. El resto de la transferencia se reparte según la capacidad tributariainversa y el esfuerzo fiscal, ambos con un peso del 12,5%. La capacidad tributaria se calcula apartir de la base imponible del principal impuesto municipal, el de Bienes Inmuebles (IBI), te-niendo en cuenta únicamente los bienes de naturaleza urbana, mientras que el esfuerzo se de-fine como la relación entre los tipos de gravamen aplicados y los máximos que permite la ley(ponderada por la recaudación real), limitando su cálculo a los tres impuestos obligatorios.

Además de estos dos sistemas, existe un modelo híbrido para los denominados “munici-

pios turísticos”, aquellos que tienen una población superior a los 20.000 habitantes, a los quese aplica el sistema de variables, y cuyo número de viviendas de segunda residencia supera alnúmero de viviendas principales. Estos municipios reciben, como mínimo, la cantidad que lescorresponde según el modelo de variables. Esta cantidad se incrementa con el importe de lacesión de los impuestos sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del tabaco correspondien-te a cada año (2,0454%), calculada según una fórmula de reparto similar a la de las participa-ciones en los impuestos indirectos del modelo de cesión. El importe total se minora con la ac-tualización (según ItE) de la cesión que, por estos impuestos, les hubiera correspondido aestos municipios en el año base (2004), aunque esta diferencia nunca se puede aplicar consigno negativo, quedando por tanto garantizado el importe de la participación según el mode-lo de variables, para cuya determinación también se tiene en cuenta la garantía del statu quo.

Finalmente, como añadido al propio sistema de financiación local, dentro de las transferen-cias se encuentran las compensaciones concedidas a los entes locales por la pérdida de recauda-ción derivadas de la reforma del Impuesto de Actividades Económicas. La primera, regulada enla disposición adicional décima de la Ley 51/2002, se reconoce desde el primer año de aplicacióndel sistema (2004) y evoluciona según el ItE. La segunda, establecida en la disposición adicio-nal segunda de la Ley 22/2005, se incorporó al modelo en 2006 y evoluciona en los mismos tér-minos que los ingresos tributarios del Estado entre este ejercicio y el año que corresponda.



3.3. Los ingresos tributarios del Estado (iTE) y la evolución de los recursos en el actual modelo

La definición del ItE aparece en el artículo 121 del tRLRHL, en el que se establece queestá constituido por la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión a las Comuni-dades Autónomas, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobreel valor Añadido y los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre Productos Intermedios,sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del tabaco.Este índice es equivalente al utilizado en el sistema de financiación autonómica para deter-minar la evolución de los recursos del Fondo de suficiencia. De hecho, el procedimiento decálculo está regulado en el artículo 15 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que seregulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Co-munidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía.

según lo dispuesto en dicho artículo, el cálculo de este índice de evolución sigue un cri-terio de caja de modo que el ItE de un determinado ejercicio se obtiene restando de la re-caudación estatal real obtenida por el Estado en ese año, el importe de las entregas a cuentarealizadas a favor de las Comunidades Autónomas en dicho año, calculadas a partir de lasprevisiones presupuestarias de ingresos de acuerdo con la evolución seguida en los años an-teriores, y las últimas liquidaciones definitivas pagadas a dichas Comunidades, es decir, lascorrespondientes a dos años anteriores.

Esta definición del ItE, sumada a los efectos imprevistos de la crisis económica, ha ge-nerado diversos problemas en la determinación de los importes a percibir de la PIE por losmunicipios. El primero es el derivado de los errores sistemáticos en las previsiones oficia-les de los ingresos del ejercicio, que ponen en duda el rigor empleado en la estimación delos ingresos presupuestarios (tablas 2 y 3). El alcance de estas desviaciones sistemáticaspuede poner en entredicho la correcta estimación de los ingresos presupuestarios en los úl-timos años.

Tabla 2DEsViAcionEs En LAs EsTimAcionEs oficiALEs DE ingREsos

Recaudación Recaudación Desviación Desviacióninicial final total %

2004 109.096.000 108.933.558 –162.442 –0,1%2005 117.444.000 121.711.048 4.267.048 3,6%2006 126.921.000 135.093.749 8.172.749 6,4%2007 137.893.000 147.185.738 9.292.738 6,7%2008 150.700.000 137.745.300 –12.954.700 –8,6%2009 149.971.000 115.503.110 –34.467.890 –23,0%2010 127.413.000 134.506.085 7.093.085 5,6%

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de liquidación del sistema del Ministerio de Hacienda y Adminis-traciones Públicas (2011).

Tabla 3DifEREnciAs EnTRE Los DATos DE LA mAgniTuD DEL iTE pRoVisionAL

y DEfiniTiVo

Añoi ET

provisional Di ET

efinitivoDesviación %

2004 70.738.717 70.576.275 –162.442 -0,2%2005 75.393.324 79.692.538 4.299.214 5,7%2006 81.613.273 89.695.540 8.082.267 9,9%2007 87.701.624 96.327.600 8.625.977 9,8%2008 93.349.608 79.826.067 –13.523.541 –14,5%2009 90.176.810 56.481.435 –33.695.375 –37,4%2010 82.620.183 89.661.175 7.040.992 8,5%


La segunda causa de los problemas detectados viene determinada por la influencia delmodelo de financiación autonómico, puesto que la determinación del ItE aplicado a los mu-nicipios depende de las estimaciones realizadas para las entregas a cuenta efectuadas a lasComunidades Autónomas y sus correspondientes liquidaciones, con lo que el peso de loserrores del pasado adquiere una importancia significativa en la fórmula.

En el modelo de financiación local el índice ItE se aplica, en primer lugar, para la de-terminación de los importes del Fondo global del sistema de variables y del Fondo Comple-mentario de Financiación en el primer año de vigencia del nuevo sistema. Para ello se utili-za como referencia el índice de evolución del ItE entre el último año de vigencia del modeloanterior (2003) y el año base del nuevo modelo (2004): ItE2004 / ItE2003 = 1,03396. Poste-riormente, la cuantía de estos fondos evoluciona según el crecimiento del ItE respecto al añobase del modelo (2004), de modo que el ItE de cada año (n) se calcula con la fórmula: ItEn/ ItE2004. La tabla 4 muestra los valores definitivos de este índice para cada uno de los añosliquidados desde la entrada en vigor del modelo, obtenidos a partir de los certificados de laIntervención General de la Administración del Estado (IGAE) relativos a los Ingresos tri-butarios del Estado15.

Tabla 4EVoLución DEL iTE REspEcTo AL Año bAsE (2004)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

i ET 1,0000 1,1292 1,2709 1,3649 1,1311 0,8003 1,2704

Fuente: DGCFEL (sGCAL).

no obstante, la demora en el cálculo de estos valores hace que, provisionalmente, el mo-delo funcione con entregas a cuenta calculadas a partir de la estimación oficial de un ItEprovisional (ItEp), que se revisará dos años después para convertirlo en definitivo. De estemodo, las cantidades recibidas por los municipios en concepto de entregas a cuenta se verán



incrementadas (o minoradas) según los saldos netos resultantes de la liquidación definitivadel periodo t-2. Estos saldos serán mayores o menores (positivos o negativos) dependiendodel grado de acierto registrado en las previsiones económicas para calcular las entregas acuenta respecto a las cantidades finalmente liquidadas en los ejercicios anteriores16. En lamedida en que, con carácter general, las entregas a cuenta para las CCLL suponían el 95%de las estimaciones de ingresos, la liquidación final debería de corresponderse con el 5% res-tante. sin embargo, las diferencias entre los índices provisionales y definitivos de las entre-gas a cuenta han sido de tal magnitud que los requisitos de estabilidad y previsión asociadosal índice de evolución han de ser cuestionados. Con la excepción del ejercicio 2007, en elque, en términos interanuales, la evolución del ItE provisional y definitivo se aproxima, enel resto de ejercicios finalizados, las diferencias han sido muy acentuadas, tal y como sepuede comprobar con la información mostrada en la tabla 5.

Tabla 5DifEREnciAs AnuALEs EnTRE EL iTE pRoVisionAL y DEfiniTiVo

Añoi ET provisional

Acumulado iVariaciónnteranual

i E DT efinitivoAcumulado i

Variaciónnteranual

2005 1,0658 6,6% 1,1292 12,9%2006 1,1564 8,3% 1,2709 12,6%2007 1,2427 7,5% 1,3649 7,4%2008 1,3227 6,4% 1,1311 –17,1%2009 1,2777 –3,4% 0,8003 –29,2%2010 1,1707 –8,4% 1,2704 58,7%


Estas divergencias entre las previsiones y los resultados definitivos favorecieron a losmunicipios durante los primeros años de aplicación del modelo, en los que aquellos se acos-tumbraron a recibir una liquidación positiva que superaba el 5% previsto, parte de la cual laobtenían de forma anticipada un año antes de su cálculo definitivo. sin embargo, esta ten-dencia se invirtió con la llegada de la crisis económica y la caída de las recaudaciones de lasde las principales figuras tributarias estatales en los años 2008 y 2009, especialmente en elIvA estatal, con el consiguiente descenso de los valores definitivos del ItE en esos años17.En realidad, la causa principal de su caída no fue tanto la crisis económica como la fórmulaempleada para su cálculo. Como se ha comentado previamente, los valores definitivos se cal-culan restando de las recaudaciones reales de todos los impuestos cedidos las entregas acuenta realizadas a las Comunidades Autónomas (calculadas según unas previsiones de in-gresos excesivamente optimistas) y las liquidaciones correspondientes a los dos ejerciciosanteriores (2006 y 2007, respectivamente), cuando éstas todavía presentaban valores positi-vos al no estar influidas por la llegada de la crisis. De este modo, la cesión a las Comunida-des Autónomas de los impuestos incluidos dentro del ItE pasó de representar un 34,5% en2007 a alcanzar un 51,1% en 2009, provocando una disminución equivalente de la base ItE(véase tablas A4 y A6 del Anexo).

La aplicación del índice ItE definitivo sobre los recursos que debían percibir los muni-cipios en concepto de transferencias procedentes del FCF (modelo de cesión) y del Fondogeneral (modelo de variables) hizo que a la mayor parte de los municipios les correspondie-ra una liquidación negativa tanto en 2008 como en 2009, al superar las cuantías de las entre-gas a cuenta ingresadas el volumen total de recursos que debían percibir.

La tabla 6 muestra los importes totales de estas liquidaciones en los ejercicios 2008 y2009, pudiéndose apreciar que las diferencias entre los municipios pertenecientes a los dosmodelos son mayores en el último año pese a que los fondos de ambos evolucionan según elItE. Esta diferencia se debe a la aplicación de la garantía de financiación mínima en el mo-delo de variables (importe de la participación en el año anterior a la entrada en vigor del mo-delo actual –2003–), que obligó al Estado a asumir una cifra cercana a los 500 millones deeuros18.

Tabla 6impoRTE DE LAs LiquiDAcionEs nEgATiVAs DE Los municipios En 2008 y 2009

Entidades Locales Liquidación 2008 Liquidación 2009 Total (2008+2009)

municipios municipios

modelo modelo

cesiónVariables

–590.524.670–409.654.780

–1.919.466.105–812.116.236

–2.509.990.775–1.221.771.016

ToTAL –1.000.179.450 –2.731.582.341 –3.731.761.791

Fuente: DGCFEL (sGCAL).

si se observan los valores del ItE en 2010, se puede apreciar que las particularidades deesta metodología de cálculo ha originado el efecto contrario este año, con un crecimientocercano al 60% respecto a los valores del año anterior (1,27 frente a 0,80), pese a que la eco-nomía española seguía inmersa en una profunda crisis económica. nuevamente, este cambioen la tendencia de los ingresos del Estado no se debe únicamente al incremento de la recau-dación real estatal, que sólo creció un 16% respecto a 2009 (impulsada fundamentalmentepor el fuerte crecimiento del IvA19), sino al criterio de caja empleado para el cálculo del ín-dice ItE. Al contrario de lo ocurrido en los dos años anteriores, en 2010 las entregas a cuen-ta fueron mucho menores, al ser ya evidentes los efectos de la crisis, y los importes relativosa la liquidación correspondiente a 2008 resultó negativa20. De este modo, se vuelve a una si-tuación en la que la cesión a las Comunidades Autónomas se sitúa en valores próximos a losde 2007 (33%) y los valores del ItE aplicado a los municipios se dispara hasta recuperar va-lores próximos a los de 2006.

En definitiva, el juego compuesto por entregas a cuenta, liquidaciones de años anterio-res, anticipos y retrasos en liquidaciones negativas ha provocado que la evolución real de losingresos por transferencias presupuestarias asociados al sistema de financiación local (loscorrespondientes a las entregas a cuenta) haya sido muy diferente a la evolución de los in-gresos brutos del Estado (recaudación total prevista y final antes de la cesión a las Comuni-dades Autónomas) y al propio ItE provisional o definitivo (tabla 7). De hecho, se puedecomprobar que la recaudación estatal real (previa al pago a las Comunidades Autónomas y


Entes Locales) de los impuestos que componen el ItE experimentó un crecimiento de un 6%entre 2009 y 2004, mientras que el índice ItE (recaudación estatal tras excluir la participa-ción de las Comunidades Autónomas) registra una caída de casi el 20% entre estos dos años.

Tabla 7EVoLución AnuAL DE LAs TRAnsfEREnciAs coRRiEnTEs A LAs ccLL,

REcAuDAción pRoVisionAL y DEfiniTiVA DEL EsTADo y EL iTE pRoVisionAL y DEfiniTiVo

Añocc

Transferenciasa .LL.

E

Recaudaciónprovisionaldel stado E

Recaudacióndefinitivadel stado

i ETprovisional

i ET definitivo

2005 5,4% 7,7% 11,7% 6,6% 12,9%2006 15,1% 8,1% 11,0% 8,3% 12,6%2007 7,1% 8,6% 9,0% 7,5% 7,4%2008 6,8% 9,3% –6,4% 6,4% –17,1%2009 1,0% –0,5% –16,1% –3,4% –29,2%2010 –18,7% –15,0% 16,5% –8,4% 58,7%

Fuente: Elaboración propia a partir de los Presupuestos Generales del Estado de cada año y liquidaciones del sis-tema Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Esto supone un gran problema para el gestor presupuestario local a la hora de realizarun adecuado ajuste fiscal adaptado a la evolución del ciclo económico, que va más allá delprimer impacto de la crisis sobre el sistema tributario en 2008 o 2009. Así, en 2010 los im-portes de las entregas a cuenta recibidas por los municipios disminuyeron claramente mien-tras la recaudación real del Estado aumentaba; en 2011, sin embargo, los recursos han au-mentado fuertemente mientras los ingresos estatales se resienten.

4. Ejercicio de simulación

En esta sección se presentan los resultados de un sencillo ejercicio de simulación, me-diante el cual se comparan los importes totales percibidos por los municipios españoles enconcepto de transferencias en los dos sistemas de participación descritos (cesión y varia-

bles), con los que habrían obtenido en una situación hipotética en la que se hubiese optadopor utilizar el PIB nominal en lugar del ItE como índice de evolución21. El objetivo perse-guido es comprobar cómo se habría comportado los recursos transferidos a los municipiosempleando un índice más estable en el tiempo y menos dependiente de las previsiones sobrelos ingresos realizadas por la Hacienda Central.

Antes de comenzar con el análisis de los resultados de la simulación, consideramos re-levante realizar unas observaciones iniciales acerca de la evolución que han experimentadoambos índices durante el periodo considerado. según la información mostrada en la tabla 8,en el que se comparan los índices de evolución del ItE y el PIB nominal entre 2004 y 2010,resulta obvio que mientras el ItE ha estado sujeto a importantes oscilaciones, el PIB presen-


ta una senda mucho más estable a lo largo del periodo. Las mayores diferencias entre ambosíndices se detectan a partir de la llegada de la crisis económica, con la que el PIB nominalexperimenta una pequeña caída en el año 2009 y un estancamiento en 2010, mientras que enel caso del ItE se produce un importante descenso en 2008 y 2009 y una posterior recupe-ración, tal y como se puso de manifiesto en la sección anterior.

Tabla 8ÍnDicEs DE EVoLución DEL iTE y EL pib nominAL En EL pERioDo 2004-2010

2005/2004 2006/2004 2007/2004 2008/2004 2009/2004 2010/2004

i ET 1,1292 1,2709 1,3649 1,1311 0,8003 1,2704

ip bnom 1,0808 1,1715 1,2518 1,2930 1,2458 1,2467

Fuentes: DGCFEL (ItE) e Instituto nacional de Estadística (PIB nominal)

Para la realización de la simulación se han utilizado como referencia el importe globaldel fondo a repartir entre los municipios del modelo de variables y la suma de los recursosprocedentes del FCF para el conjunto de los municipios incluidos en el modelo de cesión. sedejan al margen, por tanto, las cantidades distribuidas en concepto de cesión de tributos aestos últimos, ya que éstas evolucionan según la recaudación en cada municipio (IRPF) o lapoblación y el consumo relativos dentro de la Comunidad Autónoma (IvA e impuestos es-peciales). Además, se han considerado los importes totales percibidos en concepto de com-pensación por la eliminación del IAE, tanto la original regulada en la Ley 51/2002, como laadicional establecida por la Ley 22/2005.

A partir de estos importes se ha procedido a recalcular unos nuevos valores totales uti-lizando los nuevos índices de evolución. tanto para el FCF como para el Fondo general delmodelo de variables, el primer paso ha consistido en cambiar el importe total del año base(2004). Para ello se ha utilizado el índice de evolución del PIB nominal entre 2003 y 2004(1,0743) en sustitución del ItE2004/2003 (1,03396), lo que implicaría un incremento notablede los recursos totales en este año (168 millones de euros en el caso del FCF y 118 millonespara el Fondo global del modelo de variables). Por su parte, las cuantías correspondientes ala compensación del IAE en este ejercicio coincidirían con las realmente percibidas por losmunicipios, puesto que no se calcularon utilizando ningún índice de evolución, sino segúnuna estimación de la pérdida registrada por cada municipio22.

una vez que se dispone de los valores del año base en ambos modelos, el cálculo de lashipotéticas cuantías a percibir en los años siguientes es sencillo ya que basta con multiplicarestos importes por los valores mostrados en la última línea de la tabla 8. no obstante, esteprocedimiento debe tener en cuenta dos ajustes relevantes. El primero derivado de que en elaño 2008 seis municipios que pertenecían al modelo de variables pasaron a formar parte delmodelo de cesión. Para poder simular correctamente los resultados considerando esta modifi-cación, incrementamos la cuantía del año base en el FCF y la reducimos del Fondo global delos municipios de régimen general. Para ello se utiliza un procedimiento análogo al emplea-


do por la DGCFCL en ese año, pero utilizando los índices de evolución del PIB nominal enlugar del ItE. El segundo está motivado porque la determinación de los recursos transferidosen concepto de compensación por la pérdida del IAE debe tener en cuenta que, desde el año2007, éstos deben desglosarse en dos subapartados (la compensación inicial, con una cuantíatotal de 523,36 millones de euros en el año base 2004, y la compensación adicional, valoradaen 120 millones de euros en el año base 2006). Por tanto, el índice de evolución aplicado acada uno de estos importes debe ser distinto. En el caso de la compensación inicial, se apli-cará el mismo índice de evolución que al resto de recursos (véase tabla 5), mientras que a lacompensación adicional se le aplicará un nuevo índice de evolución del PIB nominal con base2006, construido según el mismo criterio que el utilizado para la compensación adicional re-gulada en la Ley 22/2005 (ItEn/2006). La tabla 9 muestra los valores de este índice.

Tabla 9ÍnDicEs DE EVoLución ApLicAbLEs A LA compEnsAción ADicionAL

DEL iAE (2007-2010)

2007/2006 2008/2006 2009/2006 2010/2006

i ET 1,0740 0,8900 0,6297 0,9996

ip bnom 1,0685 1,1037 1,0634 1,0642

Fuentes: DGCFEL (ItE) e Instituto nacional de Estadística (PIB nominal)

Las tablas 10 y 11 ofrecen los resultados de las simulaciones realizadas utilizando el PIBnominal como índice de evolución en comparación con los resultados de las liquidacionesreales del FCF y el Fondo global del modelo de variables aplicando el ItE incluyendo y sinincluir la compensación del IAE. Estos valores se han calculado para todos los años en losque se dispone de datos liquidados del modelo de participación en los ingresos del Estado(desde 2004 hasta 2010).

Tabla 10compARAción DE REsuLTADos En municipios DEL moDELo DE cEsión

Año

fcf i E sin A fcf i E con A

i ET(1)

ip b nom(2)

Diferencia(3) = (2)-(1)

i ET(4)

ip b nom(5)


2004* 3.647.575,34 3.815.683,84 168.108,50 3.958.662,28 4.126.770,79 168.108,502005* 4.118.842,07 4.123.991,09 5.149,02 4.470.121,45 4.460.213,86 –9.907,592006* 4.634.898,58 4.470.073,62 –164.824,96 5.069.802,16 4.874.086,62 –195.715,552007* 4.977.647,57 4.976.570,78 –1.076,79 5.444.719,52 5.408.274,92 –36.444,602008* 4.178.829,54 5.006.592,72 827.763,18 4.534.737,35 5.457.929,92 923.192,572009* 2.956.694,62 4.823.830,79 1.867.136,18 3.234.208,97 5.257.651,30 2.023.442,332010* 4.693.471,00 4.827.315,66 133.844,66 5.133.999,05 5.263.138,40 129.139,35

ToTAL 29.207.958,72 32.044.058,50 2.836.099,79 31.846.226,04 34.848.065,80 3.001.839,76

En miles de euros(*) Estos importes incluyen la dotación de los seis nuevos municipios incluidos en el modelo en 2008.


Tabla 11compARAción DE REsuLTADos En municipios DEL moDELo DE VARiAbLEs

Año

fondo global sin i EA fondo global con i EA

i ET(1)

ip b nom(2)


i ET(4)

ip b nom(5)


2004* 3.030.547,52 3.148.784,48 118.236,96 3.182.550,74 3.300.787,70 118.236,962005* 3.422.094,26 3.403.206,26 -18.887,99 3.593.736,30 3.567.491,35 -26.244,952006* 3.851.522,84 3.688.801,01 -162.721,82 4.044.733,05 3.866.872,80 -177.860,252007* 4.136.831,32 3.941.648,41 -195.182,92 4.401.490,37 4.188.795,70 -212.694,662008* 3.350.752,03 3.989.158,68 638.406,64 3.564.914,51 4.239.792,99 674.878,472009* 2.870.267,29 3.843.537,42 973.270,13 3.021.795,48 4.085.022,51 1.063.227,032010* 3.763.412,06 3.846.314,09 82.902,03 4.024.787,10 4.087.973,64 63.186,53

ToTAL 24.425.427,32 25.861.450,35 1.436.023,03 25.834.007,56 27.336.736,68 1.502.729,13

En miles de euros(*) Estos importes no incluyen la dotación de los seis nuevos municipios del modelo de cesión en 2008.

una primera conclusión que se deriva de la simulación realizada es que los municipioshabrían obtenido un mayor volumen de recursos procedentes de la PIE si se hubiese estable-cido como índice de evolución el PIB nominal en lugar del ItE. Concretamente, los recur-sos adicionales superarían los 3.000 millones de euros para el conjunto del periodo en el casode los municipios del modelo de cesión, mientras que para los del modelo de variables ob-tendrían una financiación adicional que ascendería aproximadamente a la mitad de esa cifra.Además, el flujo de recursos con esta opción habría sido mucho más estable a lo largo del


figura 1. Evolución de los recursos del fcf (modelo de cesión)

periodo, como puede verse en las figuras 1 y 2, en las que se muestran las diferencias entrelas distintas alternativas a lo largo del periodo considerado.

Este sorprendente resultado final difícilmente se podría haber imaginado durante los pri-meros años de aplicación del modelo, en los que las transferencias recibidas por los munici-pios se vieron impulsadas por un crecimiento inusitado del ItE, muy por encima del expe-rimentado por el PIB nominal. no obstante, debe matizarse que las diferencias en valoresagregados entre ambas alternativas se habrían visto mitigadas por los mayores valores regis-trados en el año base con la aplicación del índice basado en el PIB, especialmente en el casode los municipios pertenecientes al modelo de cesión. Así, se puede comprobar incluso quelas diferencias positivas de los FCF sin IAE superan a las negativas en el periodo 2004-2007.

sin embargo, las diferencias más significativas entre las dos alternativas consideradas se de-tectan, como era de esperar, en los años 2008 y 2009, en los que la aplicación del índice ItE pro-vocó caídas muy significativas de los recursos de ambos sistemas, especialmente en el modelo decesión, donde no existía una garantía de financiación mínima (Gráfico 1)23. Por el contrario, conla aplicación del PIB nominal como índice de evolución el volumen de recursos se habría man-tenido prácticamente estable en ambos sistemas entre 2007 y 2010 (registrando incluso un leveincremento en 2008). Esta mayor estabilidad resulta clave en un sistema de transferencias paragarantizar una correcta planificación financiera a medio y largo plazo, la cual se hace aún másnecesaria teniendo en cuenta que con estos recursos han de financiarse gastos ordinarios.

Por último, debemos mencionar que el importe final de la financiación obtenida con lasdiferentes alternativas es muy similar en ambos modelos en el año 2010, lo que haría pensar


figura 2. Evolución de los recursos del fondo global (modelo de variables)

que no existen diferencias reseñables en la utilización de uno u otro índice de evolución. noobstante, el empleo de un índice mucho más estable, como es el PIB nominal, evitaría la in-certidumbre a la que han tenido que hacer frente los municipios a la hora de presupuestar elimporte que percibirán en concepto de PIE, puesto que este valor se conoce con anterioridad(normalmente en el primer trimestre del año) y no depende de las previsiones de ingresos delEstado. Además, con esta alternativa se podrían evitar posibles problemas de solvencia,como los registrados en los entes locales como consecuencia de las liquidaciones negativasregistradas en los años 2008 y 2009, en los que las previsiones de la Hacienda Central a lahora de determinar las entregas a cuenta se alejaron de la recaudación final obtenida en lasprincipales figuras tributarias.

5. conclusiones

En los últimos años, la financiación recibida por los municipios en concepto de transfe-rencias corrientes procedentes del Estado se ha visto muy afectada por la crisis económica yel consiguiente descenso de la recaudación de las principales figuras tributarias. sin embar-go, este estudio ha puesto de manifiesto que las oscilaciones registradas en el flujo de recur-sos percibidos por las corporaciones locales se han visto claramente amplificadas por el pro-cedimiento de cálculo utilizado en la determinación del índice de evolución (ItE) de lastransferencias recibidas por los municipios incluidos en el modelo de variables y el FondoComplementario de Financiación que perciben los municipios pertenecientes al modelo decesión.

Este índice se ve afectado por la estimación inicial de las previsiones oficiales y por elsistema de ajustes con criterios de caja derivados del sistema de financiación autonómico,que condicionan en gran medida los resultados en términos interanuales. su valor incidesobre un conjunto de recursos cuya cuantía es lo suficientemente importante como para plan-tearse la introducción de mejoras, más aún si tenemos en cuenta que, aunque con otro añobase, el mismo procedimiento de cálculo se utiliza para determinar la evolución de buenaparte de los fondos transferidos en el sistema de financiación autonómica y cuya magnitudes aún muy superior.

Los posibles cambios que podrían plantearse, dentro de la alternativa elegida, serían: (i)mejorar las previsiones presupuestarias de ingresos a través de un sistema de incentivos openalizaciones en la corrección del desfase temporal de liquidaciones de ejercicios anterio-res; (ii) introducir ajustes variables (trimestrales, por ejemplo) sobre las entregas a cuenta delejercicio a medida que se vayan conociendo los datos de recaudación; (iii) desvincular el ín-dice ItE de los criterios de caja en la recaudación neta del Estado, que introducen muchasvariaciones en las cantidades finales (derivadas del cómputo de anticipos y aplazamientos)y optar por recaudaciones brutas.

Otra opción sería volver al PIB nominal, un índice más estable y que condiciona, en lanueva normativa de estabilidad presupuestaria, la capacidad de gasto (techo de gasto) de las


Corporaciones Locales. Para esa alternativa y el periodo 2004-2010, hemos realizado unejercicio de simulación en el que comparamos los recursos reales obtenidos por los munici-pios con la aplicación del ItE con un escenario alternativo en el que se hubiera optado porel PIB nominal. Los resultados de la simulación ponen de manifiesto que, esta segunda op-ción no sólo habría evitado las fuertes oscilaciones registradas en los ingresos municipales,sino que habría proporcionado además un mayor volumen de los recursos a los municipiosdurante el periodo considerado.

En definitiva, el actual sistema de actualización de los importes percibidos por los mu-nicipios en concepto de participación en los ingresos del Estado no parece ser el más ade-cuado y requiere la introducción de mejoras que faciliten la tarea de presupuestación a losgestores locales, otorgándoles una referencia más estable que les permita anticipar sus ingre-sos y evitar desviaciones presupuestarias como las que han venido produciéndose en los úl-timos años.

Anexo

certificados de la intervención general de la administración del estado relativos a los ingresos tributarios del estado

Tabla A.1. cáLcuLo DEL iTE 2004/2003

Año 2003E

cE

cRecaudación previa

pago .AA. y .LL.

cesión a ccAA i ETcc

%AA i E

%T

iiiiiii

c

H

f

i

RpVA. Alcohol. erveza. Labores Tabaco. idrocarburos. p. ntermedios

46.453.008.679,9640.579.484.176,54

814.510.152,44229.009.997,68

5.242.855.440,349.789.956.712,75

18.261.973,90

13.621.794.239,4513.439.048.709,92

361.345.590,0088.317.580,00

2.062.351.200,003.841.443.180,00

6.624.790,00

32.831.214.440,5127.140.435.466,62

453.164.562,44140.692.417,68

3.180.504.240,345.948.513.532,75

11.637.183,90

29,32%33,12%44,36%38,56%39,34%39,24%36,28%

70,68%66,88%55,64%61,44%60,66%60,76%63,72%

ToTAL 103.127.087.133,61 33.420.925.289,37 69.706.161.844,24 32,41% 67,59%

Año 2004E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i E

%T

iiiiiii

c

H

f

i


47.722.450.680,9144.507.353.176,79

842.337.654,68233.244.040,60

5.487.043.525,5410.122.792.783,60

18.336.562,65

16.677.884.836,1214.928.620.440,01

365.211.040,0095.095.040,00

2.223.541.200,014.059.181.720,00

7.749.039,99

31.044.565.844,7929.578.732.736,78

477.126.614,68138.149.000,60

3.263.502.325,536.063.611.063,60

10.587.522,66

34,95%33,54%43,36%40,77%40,52%40,10%42,26%

65,05%66,46%56,64%59,23%59,48%59,90%57,74%

ToTAL 108.933.558.424,77 38.357.283.316,13 70.576.275.108,64 35,21% 64,79%

TI E2004/2003 = 70.576.275.109

= 1,033969.706.161.844




Año 2004E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i ET

iiiiiii

c

H

f

i


47.722.450.680,9144.507.353.176,79

842.337.654,68233.244.040,60

5.487.043.525,5410.122.792.783,60

18.336.562,65

16.677.884.83614.928.620.440

365.211.04095.095.040

2.223.541.2004.059.181.720

7.749.040

31.044.565.84429.578.732.736

477.126.614138.149.000

3.263.502.3256.063.611.063

10.587.522

34,95%33,54%43,36%40,77%40,52%40,10%42,26%

65,05%66,46%56,64%59,23%59,48%59,90%57,74%

ToTAL 108.933.558.424,77 38.357.283.316 70.576.275.108 35,21% 64,79%

%

Año 2005E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i E

%T

iiiiiii

c

H

f

i


54.677.926.627,2949.870.083.849,53

899.682.938,12243.170.564,18

5.792.029.095,0410.210.012.606,64

18.141.848,57

17.936.185.498,6417.091.256.720,02

307.850.479,9997.758.430,01

2.386.790.960,014.190.147.510,01

8.519.999,99

36.741.741.128,6532.778.827.129,51

591.832.458,13145.412.134,17

3.405.238.135,036.019.865.096,63

9.621.848,58

32,80%34,27%34,22%40,20%41,21%41,04%46,96%

67,20%65,73%65,78%59,80%58,79%58,96%53,04%

ToTAL 121.711.047.529,37 42.018.509.598,67 79.692.537.930,70 34,52% 65,48%

TI E2005/2004 = 79.692.537.931

= 1,129270.576.275.108


Año 2004Recaudación previa

pago cc.AA. y EE.LL.

cesión a ccAA iTE %ccAA iTE

%

iRpf 47.722.450.680,91 16.677.884.836 31.044.565.844 34,95% 65,05%iVA 44.507.353.176,79 14.928.620.440 29.578.732.736 33,54% 66,46%i. Alcohol 842.337.654,68 365.211.040 477.126.614 43,36% 56,64%i. cerveza 233.244.040,60 95.095.040 138.149.000 40,77% 59,23%i. Labores Tabaco 5.487.043.525,54 2.223.541.200 3.263.502.325 40,52% 59,48%i. Hidrocarburos 10.122.792.783,60 4.059.181.720 6.063.611.063 40,10% 59,90%i. p. intermedios 18.336.562,65 7.749.040 10.587.522 42,26% 57,74%

ToTAL 108.933.558.424,77 38.357.283.316 70.576.275.108 35,21% 64,79%

Año 2006Recaudación previa

pago cc.AA. y EE.LL.

cesión a ccAA iTE %ccAA iTE

%

iRpf 62.813.624.217,12 20.135.299.300,00 42.678.324.917,12 32,06% 67,94%iVA 54.652.227.643,18 18.037.151.160,02 36.615.076.483,16 33,00% 67,00%i. Alcohol 914.440.471,08 379.612.090,01 534.828.381,07 41,51% 58,49%i. cerveza 279.454.031,40 111.819.579,99 167.634.451,41 40,01% 59,99%i. Labores Tabaco 5.999.572.707,87 2.465.121.029,99 3.534.451.677,88 41,09% 58,91%i. Hidrocarburos 10.413.783.907,80 4.261.581.089,99 6.152.202.817,81 40,92% 59,08%i. p. intermedios 20.645.945,68 7.624.710,00 13.021.235,68 36,93% 63,07%

ToTAL 135.093.748.924,13 45.398.208.960,00 89.695.539.964,13 33,60% 66,40%

ITE2006/2004 = 89.695.539.96470.576.275.108

= 1,2709



i

Año 2004E

cE


pago .AA. y .LL.

c cesión a cAA i ETcc

%AA i ET

iiiiii

c

H

f

i


47.722.450.680,9144.507.353.176,79

842.337.654,68233.244.040,60

5.487.043.525,5410.122.792.783,60

18.336.562,65

16.677.884.83614.928.620.440

365.211.04095.095.040

2.223.541.2004.059.181.720

7.749.040

31.044.565.844 34,95%29.578.732.736 33,54%

477.126.614 43,36%138.149.000 40,77%

3.263.502.325 40,52%6.063.611.063 40,10%

10.587.522 42,26%

65,05%66,46%56,64%59,23%59,48%59,90%57,74%

ToTAL 108.933.558.424,77 38.357.283.316 70.576.275.108 35,21% 64,79%

%

Año 2007E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i E

%T

iiiiiii

c

H

f

i


72.614.270.812,7055.849.369.073,86

934.645.687,77286.356.887,73

6.765.307.777,0510.714.954.801,82

20.833.290,74

22.847.125.910,0020.990.173.360,01

415.145.169,99110.204.210,00

2.367.771.669,994.120.069.050,00

7.648.730,00

49.767.144.902,7034.859.195.713,85

519.500.517,78176.152.677,73

4.397.536.107,066.594.885.751,82

13.184.560,74

31,46%37,58%44,42%38,48%35,00%38,45%36,71%

68,54%62,42%55,58%61,52%65,00%61,55%63,29%

ToTAL 147.185.738.331,67 50.858.138.099,99 96.327.600.231,68 34,55% 65,45%

TI E2007/2004 = 96.327.600.232

= 1,364970.576.275.108


Año 2004E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i ET

iiiiiii

c

H

f

i


47.722.450.680,9144.507.353.176,79

842.337.654,68233.244.040,60

5.487.043.525,5410.122.792.783,60

18.336.562,65

16.677.884.83614.928.620.440

365.211.04095.095.040

2.223.541.2004.059.181.720

7.749.040

31.044.565.84429.578.732.736

477.126.614138.149.000

3.263.502.3256.063.611.063

10.587.522

34,95%33,54%43,36%40,77%40,52%40,10%42,26%

65,05%66,46%56,64%59,23%59,48%59,90%57,74%

ToTAL 108.933.558.424,77 38.357.283.316 70.576.275.108 35,21% 64,79%

%

Año 2008E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i E

%T

iiiiiii

c

H

f

i


71.341.160.75748.020.767.737

902.964.926284.990.056

7.023.687.23610.151.965.330

19.762.872

27.690.177.52622.981.274.150

386.211.129121.483.620

2.509.765.4604.221.177.550

9.144.290

43.650.983.23125.039.493.587

516.753.796163.506.436

4.513.921.7765.930.787.780

10.618.582

38,81%47,86%42,77%42,63%35,73%41,58%46,27%

61,19%52,14%57,23%57,37%64,27%58,42%53,73%

ToTAL 137.745.298.918 57.919.233.726 79.826.065.192 42,05% 57,95%

TI E2008/2004 = 79.826.065.192

= 1,131170.576.275.108



i

Año 2004E

cE


pago .AA. y .LL.

c ccesión a AA i ETcc

%AA i ET

iiiiii

c

H

f

i


47.722.450.680,9144.507.353.176,79

842.337.654,68233.244.040,60

5.487.043.525,5410.122.792.783,60

18.336.562,65

16.677.884.83614.928.620.440

365.211.04095.095.040

2.223.541.2004.059.181.720

7.749.040

31.044.565.844 34,95%29.578.732.736 33,54%

477.126.614 43,36%138.149.000 40,77%

3.263.502.325 40,52%6.063.611.063 40,10%

10.587.522 42,26%

65,05%66,46%56,64%59,23%59,48%59,90%57,74%

ToTAL 108.933.558.424,77 38.357.283.316 70.576.275.108 35,21% 64,79%

Recaudación previa

%

Año 2009E

pago cE

c.AA. .LL.

y cesión a ccAA i ETcc

%AA i ET

iiiiiii

c

H

f

i


63.856.913.11233.566.630.396

802.417.457276.657.155

7.131.006.5439.851.283.753

18.201.317

33.099.865.41917.973.938.200

348.770.270121.598.770

3.224.347.1204.244.821.910

8.333.350

30.757.047.69215.592.692.195

453.647.187155.058.385

3.906.659.4235.606.461.843

9.867.967

51,83%53,55%43,46%43,95%45,22%43,09%45,78%

48,17%46,45%56,54%56,05%54,78%56,91%54,22%

ToTAL 115.503.109.734 59.021.675.039 56.481.434.694 51,10% 48,90%

TI E2009/2004 = 56.481.434.694

= 0,800370.576.275.108

%


Año 2004E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i ET

iiiiiii

c

H

f

i


47.722.450.680,9144.507.353.176,79

842.337.654,68233.244.040,60

5.487.043.525,5410.122.792.783,60

18.336.562,65

16.677.884.83614.928.620.440

365.211.04095.095.040

2.223.541.2004.059.181.720

7.749.040

31.044.565.84429.578.732.736

477.126.614138.149.000

3.263.502.3256.063.611.063

10.587.522

34,95%33,54%43,36%40,77%40,52%40,10%42,26%

65,05%66,46%56,64%59,23%59,48%59,90%57,74%

ToTAL 108.933.558.424,77 38.357.283.316 70.576.275.108 35,21% 64,79%

%

Año 2010E

cE


pago .AA. y .LL.


%AA i ET

iiiiiii

c

H

f

i


66.977.062.615,1649.086.374.824,49

809.961.177,05278.754.618,58

7.422.968.637,509.912.922.457,24

18.040.996,08

26.815.674.227,1510.207.448.281,83

273.769.980,0199.492.010,00

3.533.498.899,993.909.082.130,01

5.945.159,99

40.161.388.388,0138.878.926.542,66

536.191.197,04179.262.608,58

3.889.469.737,516.003.840.327,23

12.095.836,09

40,04%20,79%33,80%35,69%47,60%39,43%32,95%

59,96%79,21%66,20%64,31%52,40%60,57%67,05%

ToTAL 134.506.085.326,10 44.844.910.688,98 89.661.174.637,12 33,34% 66,66%

TI E2009/2004 = 89.661.174.637

= 1,270470.576.275.108

%


Tabla A.8cáLcuLo DEL ÍnDicE DE EVoLución DEL pib nominAL (2004-2010)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (p)

ip b nom 783.082 841.294 909.298 985.547 1.053.161 1.087.788 1.048.060 1.048.883

Evolución2004/2003

Añobase 2004

2005/2004 2006/2004 2007/2004 2008/2004 2009/2004 2010/2004

Índiceevoluciónpib nom

1,0743 – 1,0808 1,1715 1,2518 1,2930 1,2458 1,2467

Fuente: Instituto nacional de Estadística (InE); unidad: millones de euros(P) Estimación provisional

notas

1. El pago de esta deuda ha sido aplazado mediante un mecanismo de diferimiento condicionado al cumplimien-to de unos requisitos mínimos, existiendo la posibilidad de devolverlas en un plazo que oscila entre un míni-mo de cinco años hasta un máximo de diez. De este modo, la deuda correspondiente al ejercicio 2008 se vienedescontando de las mensualidades percibidas por los municipios en concepto de entregas a cuenta de la PIEdesde enero de 2011, mientras que la relativa al ejercicio 2009 se comenzó a descontar de estas mensualida-des desde enero de 2012.

2. Análogamente el análisis podría haberse aplicado a diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares.

3. Para un análisis crítico de otras cuestiones del sistema de transferencias, como las relacionadas con el desequi-librio horizontal véase Pedraja y Cordero (2011).

4. La revisión de la transferencia general, como partida de ajuste, debe responder a cambios relevantes en lascompetencias (gastos) y/o en los ingresos tributarios de las unidades perceptoras de la misma. Adicionalmen-te, es conveniente su revisión una vez transcurrido un plazo razonable con la idea de compensar el posible des-equilibrio vertical provocado por causas no tan evidentes como las inicialmente señaladas pero que pueden lle-gar a ser importantes cuando acumulan su efecto con el paso del tiempo. En ese sentido un periodo intermedioni muy corto ni excesivamente largo, por ejemplo cinco años, que coincide con el que ha venido aplicándoseen la financiación local, nos parece adecuado.

5. Boadway y shah (2009), después de repasar la experiencia comparada de los sistemas de transferencias, reco-miendan la aplicación de índices macroeconómicos como mejor opción para lograr un sistema de estable ypredecible.

6. El Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012 establece el límite de variación del gasto del Es-tado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en proporción a la variación del PIB a medio plazo,fijada en el 1,7% en 2013 y 2014 y en el 2% en 2015.

7. Para una revisión más detallada de estos modelos véase Monasterio y suárez-Pandiello (1998) o Pedraja ysuárez-Pandiello (2002).

8. Además, en el último quinquenio (1998-2003), el municipio de la Línea de la Concepción también se benefi-ció de un régimen específico que le proporcionó una mayor transferencia.

9. Para un análisis detallado desde la perspectiva estática y dinámica de este modelo véase Pedraja y Cordero (2011).

10. Los municipios incorporados en 2008 fueron El Ejido, Gandía, Orihuela, Pozuelo de Alarcón, Las Rozas deMadrid y torrent; en 2012 lo hicieron Arona, Chiclana de la Frontera, Manresa, Mijas, Roquetas de Mar, sansebastián de los Reyes, sant Cugat del vallés y vélez Málaga. Ferrol fue excluido del sistema de cesión trasreducirse su población a una cifra inferior a los 75.000 habitantes.

11. Los índices coinciden en definición, pero no en valores, ya que toman como referencia diferentes años base(1999 en el caso de las Comunidades Autónomas y 2004 para las Entidades Locales).

12. tras la modificación de los porcentajes de cesión de estos impuestos a las CC.AA. aprobados mediante la Ley22/2009, los porcentajes aplicables a los Entes Locales también han tenido que cambiarse para mantener unaproporción similar sobre los rendimientos no cedidos. Los nuevos porcentajes aplicables son los siguientes:IRPF (2,1336%), IvA (2,3266%) e impuestos especiales de fabricación (2,9220%).

13. siendo precisos, la cesión del IRPF no depende exactamente de la recaudación sino de la cuota líquida estatalteniendo en cuenta la residencia habitual de los contribuyentes.

14. Los municipios con población entre 50.000 y 75.0000 habitantes se ponderan con un coeficiente 1,4, los deentre 20.000 y 50.000 con un 1,3, los de entre 5.000 y 20.000 con un 1,17 y los de menor dimensión con un 1.

15. Los valores definitivos utilizados como referencia para el cálculo de estos índices se recogen en siete tablasincluidas en el Anexo, una para cada ejercicio liquidado del modelo (2004-2010).

16. Además, estas previsiones pueden verse afectadas por cambios en los valores de las distintas variables en elcaso de los municipios pertenecientes al modelo de variables.

17. En la tabla A6 del Anexo se puede comprobar que la recaudación estatal real del IvA (previa al pago a lasCC.AA.) entre 2004 y 2009 registró una caída del 25%, pasando de 44,5 miles de millones de euros a 33,5miles de millones. Este fuerte descenso afectó en mayor medida al cálculo del ItE, que disminuyó en 14 milmillones de euros, mientras que la cesión de impuestos estatales a las Comunidades Autónomas se incremen-tó en 3 mil millones de euros.

18. Este esfuerzo realizado por el Estado ha pasado desapercibido porque prácticamente todos los municipios in-cluidos en este sistema de variables registraron una liquidación negativa en el ejercicio 2009. no obstante, sinla aplicación de esta garantía, los importes de las liquidaciones negativas serían incluso mayores.

19. La recaudación real estatal de este impuesto experimentó un crecimiento del 50% respecto a 2009.

20. Estos valores negativos se explican fundamentalmente por la pérdida de recaudación registrada en el IvA en 2008.

21. Las cifras utilizadas para el cálculo del índice de evolución del PIB nominal se muestran en la tabla A8 delAnexo.

22. Concretamente, el cálculo de la pérdida se calculó mediante la diferencia entre la recaudación líquida del año2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiéndose por recaudación líquida la recaudación tanto delejercicio corriente como de ejercicios cerrados.

23. si no se considerara la aplicación de la garantía en el modelo de variables en el año 2009 por la caída experi-mentada por el ItE, la diferencia entre las dos alternativas se incrementaría en casi 500 millones de euros.

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Abstract

this paper examines the effects of using the national tax income rate to calculate the volume of re-sources received by municipalities from the system of general transfers in spain, known as MunicipalRevenue sharing (Participación en los Ingresos del Estado –PIE-). the analysis of the budget settle-ments of the funding model during the period 2004-2010 allows us to detect significant fluctuations inthe values of resources over time due to the procedure employed to calculate that rate. In fact, we haveperformed a simulation study where the actual results of the model using ItE are compared with an al-ternative setting in which the Gross Domestic Product (GDP) would have been used as the rate to de-termine the PIE resources. Our results show that the use of the latter would have diminished those fluc-tuations and, moreover, it would have granted higher volume of resources for municipalities.

Keywords: Employer, household employee, national insurance contribution, social security.

JEL classification: H55, J38

el índice de evolución de los ingresos tributarios del estado y sus

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