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EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN COSTA RICA
Violeta Pallavicini1
Introducción
El estudio de caso que se presenta forma parte del Proyecto “Fortalecimiento del Alto Gobierno”
coordinado por el CLAD, el cual tiene como objetivo general “determinar cuáles son los nuevos roles,
estructuras, sistemas de información y comunicación, y formas de coordinar que son actualmente
necesarios para maximizar la eficacia del Alto Gobierno, así como identificar las buenas prácticas que
dan cuenta de ello” (CLAD, 2011: 3). Para este estudio, se entenderá el Alto Gobierno “como el
conjunto de entes que proporcionan un apoyo directo al Presidente para el desempeño de la función de
gobierno” (CLAD, 2011: 4).
Las preguntas que se busca responder por medio del proyecto son (CLAD, 2011: 3):
a. ¿Qué papel juegan los diversos mecanismos y arreglos institucionales empleados por los
países para apoyar la toma de decisiones y formación de la agenda del Presidente/Consejo de
Ministros? ¿Cuáles han mostrado mayor eficacia?
b. ¿Cuáles estructuras han resultado idóneas para el desarrollo de la labor tecno-analítica,
compatibilizándola con los valores del Presidente?
c. ¿Qué factores inciden en que los sistemas de seguimiento y evaluación de las políticas
públicas y de la agenda gubernamental proporcionen efectivamente retroalimentación a los actores
pertinentes?
d. ¿Qué arreglos y capacidades han resultado más eficaces para lograr la coordinación y
estructuración coherente de políticas y programas, así como su comunicación con la sociedad?
e. ¿Qué lecciones teóricas y prácticas se pueden deducir de la investigación y qué sugerencias
se pueden proponer para maximizar la eficacia del Alto Gobierno, así como para apoyar esfuerzos
similares en otros países de la región?
Metodológicamente, el estudio explora la percepción de los actores que participan del Alto
Gobierno en Costa Rica sobre los arreglos y resultados obtenidos en torno a seis funciones que son
consustanciales al desarrollo del mismo. Dichas funciones son: a) función prospectiva e ideológica, b)
función de inteligencia, c) función de valoración técnico-política de los resultados que van siendo
generados por el gobierno, d) función de relación con la ciudadanía, e) función de coordinación de las
políticas, y f) función de comunicación de la agenda. El período de estudio comprende la
administración Arias Sánchez (2006-2010) y la administración Chinchilla Miranda (2010-2014).
Los datos fueron recolectados utilizando instrumentos de investigación cualitativa. Por una parte,
se revisaron estudios previos relacionados con alguna de las funciones del Alto Gobierno y documentos
institucionales, en especial leyes, normativa institucional y reportes anuales de las organizaciones que
forman el Alto Gobierno en el país. Por otra parte, se realizaron 15 entrevistas en profundidad (14
individuales y una grupal) a informantes claves. En la selección de los actores se tomó en
consideración su pertenencia institucional a los órganos definidos para este estudio como parte del Alto
Gobierno y a actores representantes de la Academia. La lista de los actores entrevistados y sus cargos
se presenta en el Anexo 1. Por respeto a los principios éticos en la investigación social, antes de iniciar
la entrevista se les solicitó a los actores brindar su consentimiento informado para ser parte del estudio
y autorizar el uso de la información que estaban suministrando. Las entrevistas fueron grabadas con
autorización del entrevistado, transcritas y posteriormente remitidas a la persona para su aprobación
final. Las preguntas realizadas a los actores se centraron en los siguientes aspectos: a) ¿Cuál es la
1 Ph.D. en Ciencias Políticas por Northern Illinois University. Profesora-Investigadora del Doctorado en Gobierno y
Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica.
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estructura y evolución del Alto Gobierno en Costa Rica?, b) ¿Quiénes forman parte y cómo se
desarrollan las funciones prospectivas, ideológicas y de inteligencia que permiten al Alto Gobierno
contar con conocimientos estratégicos para abordar la complejidad, los conflictos y la incertidumbre de
una manera eficaz?, c) ¿Cuáles estructuras se han creado en Costa Rica para el desarrollo de la labor
técnico-política de los resultados que van siendo generados por el gobierno, y de qué manera permiten
proporcionar una efectiva retroalimentación a los actores pertinentes?, d) Qué arreglos y capacidades
han resultado más eficaces para lograr la coordinación y estructuración coherente de políticas y
programas gubernamentales?, y e) ¿Qué arreglos y capacidades se han desarrollado en Costa Rica para
lograr la coherencia de la comunicación tanto dentro del gobierno como hacia la ciudadanía?
La revisión de literatura fue utilizada fundamentalmente para evidenciar el contexto en el cual se
desarrolla el Alto Gobierno en el país y los cambios que se han producido en los arreglos
institucionales, así como para triangular la información obtenida mediante las entrevistas con el fin de
validar la información y apoyar las conclusiones que se presentan para cada una de las funciones del
Alto Gobierno.
Los resultados del estudio son presentados en ocho secciones. En la primera, se explican
brevemente las principales características de la institucionalidad costarricense con el fin de poner en
contexto los arreglos creados para la conducción del Alto Gobierno en el país, y, posteriormente, se
hace una síntesis de los cambios recientes en el sistema político costarricense, ya que el paso del
bipartidismo a un sistema de multipartidismo moderado ha hecho más compleja la labor de gobernar.
Seguidamente, se analizan los diversos mecanismos y arreglos institucionales empleados para apoyar la
toma de decisiones y formación de la agenda del Presidente y sus Ministros. En las secciones
subsiguientes se exponen los resultados obtenidos para cada una de las funciones asociadas con el Alto
Gobierno, para posteriormente identificar las buenas prácticas y lecciones aprendidas. Se finaliza con la
presentación de las más recientes reformas que se están buscando impulsar para fortalecer la labor de
gobierno.
I. EL SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL COSTARRICENSE Y SU EVOLUCIÓN RECIENTE
Principales características de la institucionalidad
Costa Rica es una república unitaria democrática con un sistema de gobierno presidencialista, el cual se
caracteriza por tener un Ejecutivo electo popularmente por un período de cuatro años sin posibilidad de
reelección inmediata, con limitados poderes constitucionales, y la potestad de definir la composición de
su gabinete. La Constitución de 1949 divide los poderes institucionales en tres ramas de gobierno: el
ejecutivo; el legislativo compuesto por 57 diputados que también son electos por cuatro años sin
posibilidad de reelección inmediata; y el judicial, cuyo órgano máximo es la Corte Suprema de Justicia
conformada por 22 Magistrados propietarios y 37 Magistrados suplentes, los cuales son nombrados por
la Asamblea Legislativa por un período de ocho años con posibilidad de reelección inmediata e
indefinida. Adicionalmente, se cuenta con el Tribunal Supremo de Elecciones como un órgano
independiente responsable de velar por la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio.
La administración pública consta de dos niveles: a) el nivel de gobierno central conformado por
21 ministerios y b) el nivel de gobierno descentralizado funcionalmente (instituciones autónomas) y
políticamente (municipalidades2). El crecimiento de la administración pública costarricense se da en el
período que va de 1949 a 1979. Dicho período coincide con la transición hacia la democracia, la
consolidación de la forma de gobierno presidencialista, y la reorganización de la administración pública
2 Se cuenta con 81 municipalidades y 8 Consejos de Distrito.
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en función de la nueva idea de desarrollo que se deseaba impulsar, en donde el Estado tenía un papel
fundamental que jugar como promotor del desarrollo. A partir de la década de los noventa, se cambia el
modelo de desarrollo hacia la promoción de las exportaciones, lo cual obliga a un replanteamiento de la
administración pública pero que no se ha traducido en una significativa reducción en el número de
instituciones públicas.
El mayor crecimiento de instituciones autónomas se observa en el nivel de descentralización
funcional donde se crearon alrededor de 113 nuevas instituciones públicas. El nivel de instituciones
descentralizadas administrativamente incluye instituciones autónomas, instituciones semi-autónomas,
empresas públicas y entes públicos no estatales. A continuación se explica brevemente el significado de
esta nomenclatura.
a. Institución Autónoma: son aquellas que gozan de independencia administrativa y están sujetas
a la ley en materia de gobierno (Artículo 188, Constitución Política). Son instituciones autónomas los
Bancos del Estado, las instituciones aseguradoras del Estado, las que la Constitución establezca, y las
nuevas instituciones que la Asamblea Legislativa cree por votación no menor de dos tercios del total de
sus miembros (Artículo 189, Constitución Política).
b. Institución Semi-Autónoma: son creadas expresamente por ley, pero por mayoría simple.
Poseen independencia administrativa y las otras características de las instituciones autónomas.
c. Empresas Públicas: en Costa Rica resulta difícil dar un concepto de empresa pública ya que
puede adoptar diversas formas jurídicas, tales como empresa pública ente público, o como empresa
pública ente privado. Las Empresas Públicas-entes públicos son organizaciones que desarrollan una
“actividad mercantil regida por el derecho privado” (Hernández Rodríguez, 2007: 129); ejemplos de
ellas son los bancos del Estado. Las Empresas Públicas-entes privados son organizaciones que
desarrollan una actividad industrial, comercial o agropecuaria en la que están involucrados intereses
públicos, que cuentan con un patrimonio público, pero que para evitar las rigideces del Derecho
Administrativo acuden al Derecho Privado bajo la figura de sociedades anónimas.
d. Ente Público No Estatal: “se trata de entes que están y actúan al lado del Estado, colaborando
con él en la satisfacción del interés general, pero constituyendo administraciones separadas entre sí”
(Mideplan, 2007). Ejemplos de ellos son los Colegios Profesionales.
En este complejo entramado de instituciones públicas, la ejecución de las políticas públicas recae
fundamentalmente en el nivel descentralizado del gobierno, dejando en los 21 ministerios la
responsabilidad por la rectoría de las distintas políticas públicas. Esto ha generado constantes retos de
coordinación, los cuales han sido analizados por académicos a lo largo del tiempo y más recientemente
por un Grupo de Expertos nombrados por la Presidenta de la República el 12 de junio de 2012, con el
fin de proponer recomendaciones que ayudaran a mejorar la gobernabilidad del país. En el referido
Informe, entregado el 17 de enero de 2013, se señala que “Disponemos en el país de muchos
diagnósticos en la materia que coinciden en reconocer que la gobernabilidad democrática está en crisis
en el país. Esta se expresa en que el Ejecutivo con dificultad administra y mucho menos gobierna. La
Asamblea Legislativa difícilmente puede tomar decisiones por las mayorías previstas
constitucionalmente. Se otorga a los poderes públicos, a los órganos constitucionales o legales, a los
medios de comunicación, a los grupos de presión y a los gremios, poderes de veto (fácticos e incluso
jurídicos); pero esos poderes no corresponden con los poderes necesarios para impulsar o ejecutar
acciones concretas. Mientras tanto, en medio de dramáticos cambios en el entorno internacional, se
agudiza la discrepancia entre el papel constitucional de los poderes y el papel que les asigna la
ciudadanía” (Pacheco, 2013: 11).
En relación con las instituciones autónomas, el Grupo de Expertos señala como un problema a
atender el siguiente: “Existe un debilitamiento de la orientación ministerial respecto de muchos entes
descentralizados y órganos desconcentrados (por ejemplo, las así llamadas instituciones u órganos
adscritos a los ministerios o instituciones públicas). No se ejerce una dirección jerárquica ministerial
efectiva. En ciertos casos, el vínculo con el ministerio al que pertenecen es prácticamente nulo o muy
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débil. La necesidad de articulación con vistas a que el Gobierno pueda imprimirles una orientación
determinada, debe ser reconocida y reforzada” (Pacheco, 2013: 28). Como se verá en la sección de
coordinación de políticas, en el país se han intentado distintos mecanismos para reforzar dicha
coordinación.
Cambios recientes en el sistema político costarricense y su influencia en la conducción
gubernamental
En esta sección se presenta de manera muy resumida las principales características del sistema político
costarricense. De acuerdo con el académico Jorge Rovira (2001), el sistema de partidos en Costa Rica
ha pasado por cuatro períodos, los cuales se resumen en el cuadro siguiente.
Cuadro 1
Períodos del sistema de partidos en Costa Rica
Períodos Características sobresalientes
1948-1962 Transición hacia la democracia después del breve gobierno de facto de
Figueres (dieciocho meses); constitución de la bipolaridad del campo político3
1962-1986 La larga marcha del pluralismo bipolar hacia el bipartidismo4
1986-1994 La era del bipartidismo5
1998- ¿Bipartidismo debilitado? ¿Multipartidismo?6
Fuente: Rovira (2001: 196).
Los regímenes presidencialistas tienden a producir mayores proporciones de gobiernos divididos
que los regímenes parlamentarios (Colomer, 2001). Costa Rica parece confirmar esto, ya que en el 60%
de las elecciones se ha producido una situación de gobierno dividido7, siendo una situación constante a
partir de la elección de 1998. La presencia de un gobierno dividido no había sido problemática antes de
1998 porque se había logrado promover un estilo de decisión consensuado entre el Ejecutivo y el
Legislativo, gracias a la existencia de un sistema de partidos de “bipolaridad disuasiva” (Fernández,
1996), en donde la alta posibilidad de alternancia en el poder de los dos partidos mayoritarios generaba
un incentivo hacia la negociación. Sin embargo, a partir de 1998 el incremento en el número de
3 El concepto de bipolaridad en el campo político es utilizado por Oscar Fernández (1996 y 2000), en alusión a lo expuesto
por Bourdieu, para hacer referencia a un país dividido principalmente en dos bandos políticos electorales (cleavage) tras la
guerra civil de 1948. No hay que confundir en este sentido bipolaridad con bipartidismo en términos de Sartori. 4 En esta época algunos partidos oponentes del PLN conforman coaliciones para tener más probabilidades de éxito en las
contiendas electorales. 5 Se da la institucionalización del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), convirtiéndose en uno de los partidos
mayoritarios, en el sentido de contar con probabilidades elevadas de triunfar en las elecciones por la fuerza que había
venido acumulando. En esta era el Partido Liberación Nacional y el PUSC desarrollan una alta concentración de los votos,
logrando aglutinar el 98% de votos en las elecciones presidenciales y legislativas. 6 A partir de 1998 el número de partidos que contienden en las elecciones presidenciales pasan de 7 a 13 partidos. De los
nuevos partidos, el Movimiento Libertario y el Partido Acción Ciudadana sobresalen como partidos emergentes con
mayores probabilidades de acceso al poder, además de los dos partidos tradicionales. 7 Los períodos de gobierno dividido son: 1958-1962, 1966-1970, 1974-1978, 1978-1982, 1994-1998, 1998-2002, 2002-
2006, 2006-2010, y 2010-2012.
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partidos políticos aunado a cambios en la institucionalidad costarricense aumentó el número de “veto
players”, haciendo más difícil las negociaciones, y limitando el funcionamiento de la estructura del
Alto Gobierno que estaba diseñada para funcionar en condiciones de bipartidismo. Entre los cambios
institucionales sobresalen los siguientes:
a) En agosto de 1989, mediante la Ley Nº 7128 se crea la Sala Constitucional, la cual se
constituye en un nuevo “veto player” dentro del sistema político costarricense. Las bases de este poder
se encuentran en las funciones que ejerce la Sala, a saber: i) la competencia de conocer y resolver,
después de la votación en primer debate y antes de segundo debate, los proyectos de ley en las
siguientes materias: reforma constitucional, asuntos relacionados con la Ley de la Jurisdicción
Constitucional y Convenios o Tratados Internacionales; ii) resolver consultas de constitucionalidad, a
petición de un número no menor de diez diputados, de los demás proyectos de ley y de reformas al
Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa; iii) el control de constitucionalidad de las normas de
cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público; iv) la potestad de resolver los conflictos
de competencia constitucional entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de
Elecciones; y v) resolver los recursos de amparo. Si bien la creación de la Sala se da antes de 1998, su
poder de “veto player” se hace sentir con mayor fuerza a partir de 1998.
b) En el año 2002, mediante la Ley Nº 82818, se modifica el Artículo 105 de la Constitución
Política para crear la figura de Referéndum9. También por esa misma ley se modifica el Artículo 123
para introducir la Iniciativa Popular, por medio de la cual los ciudadanos pueden presentar proyectos de
ley a la Asamblea Legislativa.
Adicionalmente, el incremento del número de partidos ha incidido en la fragmentación de la
Asamblea Legislativa, la cual pasó de concentrar el 98% de los puestos en los dos partidos mayoritarios
(PLN Y PUSC) a tener que compartir el poder entre cuatro fuerzas políticas predominantes10
, lo que
aunado a una situación de gobierno dividido hace más difícil la consecución de acuerdos entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo. Esta situación fue reconocida en el Informe del Grupo de Expertos como
una situación crítica que afecta la gobernanza del país, indicando que: “La gobernanza democrática
debe ser posible aun cuando el control del Poder Ejecutivo y del parlamento corresponda a partidos de
signo contrario o, incluso, cuando en el Poder Legislativo ningún grupo logre obtener la mayoría de
escaños. Esto se agrava con la dispersión de fuerzas entre numerosos grupos sociales y políticos. Deben
crearse los mecanismos institucionales necesarios para la resolución del conflicto y para que la
Presidencia de la República pueda concentrarse en la dirección del Gobierno y del Estado” (Pacheco,
2013: 14).
En la siguiente sección se explican los mecanismos y arreglos institucionales creados para la
conducción del Alto Gobierno en Costa Rica y la percepción de los actores que participan del mismo
sobre su efectividad.
II. ESTRUCTURA Y EVOLUCIÓN DEL ALTO GOBIERNO EN COSTA RICA
Para una mejor comprensión de la información brindada en esta sección, la misma se subdivide en tres
8 Ley de “Reforma de los Artículos 105, 123, Primer Párrafo del Artículo 124, Último Párrafo del Artículo 129, Primer
Inciso del Artículo 195 y Adición a los Artículos 102 y 195 de la Constitución Política”, publicada en la Gaceta Nº 118 del
20 de junio de 2002. 9 La Ley Nº 8492 de abril de 2006 de la Regulación del Referéndum, establece en su Capítulo I, Artículo 1 que mediante
esta figura el “pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitución Política, de
conformidad con los artículos 105, 124, 129 y 195 de la Constitución Política”. En el Artículo 2 se establece que “no podrá
someterse a referéndum proyectos de ley sobre materias presupuestarias, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de
pensiones, de seguridad, aprobación de empréstitos y contratos, ni actos de naturaleza administrativa”. 10 En la legislación 2010-2012 esas fuerzas pasaron de cuatro a cinco.
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partes. En la primera se identifican las organizaciones que forman parte del Alto Gobierno en Costa
Rica y las funciones que desarrollan. En la segunda parte, se explican los cambios introducidos en las
dos últimas administraciones con el fin de maximizar la eficacia del Alto Gobierno. Finalmente, se
hace un resumen de las apreciaciones de los actores sobre la eficacia de dichos arreglos institucionales.
Estructura del Alto Gobierno
En Costa Rica, las funciones del Alto Gobierno son cumplidas de manera permanente por el (la)
Presidente(a) de la República y sus dos Vicepresidentes, el Consejo de Gobierno, el Ministerio de la
Presidencia y su órgano adscrito (la Dirección General de Servicio Civil), el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica, los Consejos Sectoriales, el Ministerio de Hacienda
(Dirección General de Presupuesto Nacional) y la Contraloría General de la República. A continuación
se resumen las funciones desarrolladas por cada uno de ellos.
Presidente-Poder Ejecutivo
El Artículo 21 de la Ley General de Administración Pública establece que “Los órganos
constitucionales superiores de la Administración del Estado serán: El Presidente de la República, los
Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno. El Poder Ejecutivo lo forman: El Presidente de
la República y el Ministro del ramo”.
El presidente es electo popularmente por un período de cuatro años sin posibilidad de reelección
inmediata. Al presidente lo acompañan dos vicepresidentes los cuales son propuestos por él (ella) y
electos en la misma papeleta presidencial. El Artículo 135 Constitucional establece que en ausencia
absoluta del presidente (incapacidad demostrada), uno de éstos lo reemplazará por orden de
nominación, es decir, tiene prioridad el primer vicepresidente y de no poder éste le corresponde el
reemplazo al segundo vicepresidente. El mismo artículo señala que en caso de ausencias temporales
(por ejemplo, cuando el presidente sale del país) le corresponde al presidente designar cuál de los dos
lo reemplazará. Más allá de esta función, no existe ninguna otra normativa que les asigne funciones
específicas a los vicepresidentes, por lo que la definición de sus funciones es potestad de cada
presidente.
En cuanto a la figura de “Poder Ejecutivo”, el Artículo 130 de la Constitución Política establece
que el Poder Ejecutivo lo conforman “el Presidente de la República y los Ministros de gobierno en
calidad de obligados colaboradores”.
La coordinación de las acciones del Poder Ejecutivo le corresponde al Presidente y al respectivo
Ministro de Gobierno según lo establecido en el Artículo 140 inciso 8 de la Constitución Política y
Artículo 27 inciso 1 de la Ley General de Administración Pública, los cuales indican que
“Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República dirigir y coordinar la
Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo”.
El Artículo 26 de la Ley General de Administración Pública define como funciones exclusivas
del Presidente de la República, las siguientes: “a) Las indicadas en la Constitución Política; b) Dirigir y
coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo
propio con la Administración Pública descentralizada; c) Dirimir en vía administrativa los conflictos
entre los entes descentralizados y entre estos y la Administración Central del Estado (Así interpretado
por Resolución de la Sala Constitucional Nº 3855-93 de las 9:15 horas del 12 de agosto de 1993); d)
Resolver los conflictos de competencias que se presenten entre los Ministerios; e) Encargar a un
Vicepresidente o a un Ministro la atención de otro Ministerio cuando no haya Viceministro en caso de
ausencia o incapacidad temporal del titular, o de asuntos determinados en caso de abstención o
recusación; f) Convocar, presidir y levantar las reuniones del Consejo de Gobierno y dirigir sus
deliberaciones; g) Nombrar las comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o permanentes que estime
necesarias; y h) Las demás que señalen las leyes”.
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Consejo de Gobierno
El Artículo 147 de la Constitución Política establece la figura del Consejo de Gobierno, constituido por
el Presidente y sus Ministros, bajo la presidencia del primero, que se reúne una vez a la semana o
cuando sea convocado por el Presidente. También pueden participar los dos Vicepresidentes con voz
pero sin voto, así como los asesores técnicos que disponga el (la) presidente.
Las funciones de este Consejo son: “1) Solicitar de la Asamblea Legislativa la declaratoria del
estado de defensa nacional y la autorización para decretar el reclutamiento militar, organizar el ejército
y negociar la paz; 2) Ejercer el derecho de gracia en la forma que indique la ley; 3) Nombrar y remover
a los Representantes Diplomáticos de la República; 4) Nombrar a los directores de las instituciones
autónomas cuya designación corresponda al Poder Ejecutivo; 5) Resolver los demás negocios que le
someta el Presidente de la República quien, si la gravedad de algún asunto lo exige, podrá invitar a
otras personas para que, con carácter consultivo, participen en las deliberaciones del Consejo”
(Artículo 147 de la Constitución Política).
Además, la Ley General de Administración Pública en su artículo 29, inciso b, le otorga al
Consejo de Gobierno la función de “Asesorar al Presidente de la República y, cuando así lo manifieste
este expresamente, resolver los demás asuntos que le encomiende. En estos casos, el Presidente podrá
revisar de oficio, revocando, modificando o anulando, lo resuelto. No habrá recurso ante el Presidente
de lo resuelto por el Consejo de Gobierno”.
El Consejo de Gobierno cuenta con un Secretario, quien es responsable entre otras cosas de
“asistir al Presidente como su Secretario Particular en el desempeño de sus funciones de Presidente del
Consejo; y firmar, comunicar y ejecutar todos los actos relativos al despacho de los asuntos del
Consejo, cuando ello no corresponda al Presidente y al respectivo Ministro” (Art. 33, letras d y e, Ley
General de Administración Pública).
En cuanto al gabinete de gobierno, es importante destacar que en las últimas cuatro
administraciones de gobierno, la amplia experiencia de los miembros del gabinete no ha sido suficiente
para evitar la alta rotación de sus miembros. Una revisión de los cambios ocurridos en las últimas
cuatro administraciones muestra que en la administración 1998-2002 se dio la salida de 25 miembros
entre Ministros, Viceministros y Presidentes Ejecutivos de Instituciones Autónomas. Para el periodo
2002-2006 la cifra fue de 33 miembros de gabinete, bajando significativamente en la administración
2006-2010 donde solo hubo dos cambios. Entre mayo 2010 y mayo 2012, de los 21 ministros 15
dejaron sus puestos y se dio la salida de 17 viceministros. Las razones que motivaron dichos cambios
han sido diversas, pero han afectado la capacidad de conducción gubernamental.
Ministerio de la Presidencia
Inicialmente el Ministerio de la Presidencia fue creado por la Ley de Presupuesto Nº 2980 del 24 de
diciembre de 1961 y ratificado en la Ley de Presupuesto Nº 4701 de 1970. Posteriormente, fue incluido
en el Artículo 23 de la Ley General de Administración Pública, como parte de los Ministerios. Sin
embargo, a la fecha no cuenta con una Ley Orgánica.
Al momento de su creación, vía presupuestaria, se le encomendó la misión de: “Brindar apoyo
permanente a la gestión presidencial para la toma de decisiones, mediante la definición, evaluación y
seguimiento de las políticas nacionales, sirviendo de enlace entre los Poderes del Estado, instituciones
autónomas, entes privados, organizaciones y grupos de poder de la sociedad civil y la Presidencia de la
República. Asimismo, preparar y presentar los instrumentos legales requeridos para el adecuado
accionar del sector público”.
Los objetivos fundamentales de este Ministerio son los siguientes:
“a) Servir de instrumento de comunicación entre el Señor Presidente de la República y el Consejo
de Gobierno, los demás órganos del Estado y el sector privado. b) Atender la coordinación de las
labores de la Presidencia con la Asamblea Legislativa y con los distintos Ministerios. c) Definir los
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programas de trabajo de las dependencias adscritas a la Presidencia de la República. d) Apoyar y dotar
de los recursos necesarios la gestión presidencial. e) Brindar asesoría técnica al Presidente en asuntos
legales en Administración y Planificación” (Jiménez Castro, 1986: 200).
El Ministerio cuenta con dos instituciones adscritas: i) la Dirección General de Servicio Civil,
creada mediante Ley Nº 1581 de 1953 “Estatuto de Servicio Civil”, como órgano responsable de la
gestión de recursos humanos del gobierno central; y ii) el Instituto Costarricense sobre Drogas, creado
por Ley Nº 8204 de 2001 con el fin de “coordinar, diseñar e implementar las políticas, los planes y las
estrategias para la prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción
de los fármaco-dependientes, y las políticas, los planes y las estrategias contra el tráfico ilícito de
drogas, la legitimación de capitales provenientes de narcotráfico, actividades conexas y delitos
graves”11
.
Presupuestariamente, este Ministerio cuenta con los siguientes programas:
- Dirección Superior: en este programa se ubican las actividades orientadas a la coordinación de
la labor de las dependencias adscritas al Ministerio, preparación de los proyectos de ley, acuerdos,
resoluciones, órdenes y demás actos que deba suscribir conjuntamente y remitir a la Asamblea
Legislativa una vez aprobados por el Presidente de la República.
- Unidad Especial de Intervención: en este programa se incluyen las acciones orientadas a
suministrar información necesaria para la prevención de hechos que pongan en peligro la integridad y
estabilidad del país y realización de operativos contra el terrorismo y el narcotráfico.
- Dirección Inteligencia y Seguridad Nacional: creada en 1994 mediante la Ley General de
Policía Nº 7410 con el fin de suministrar información necesaria para la prevención de hechos que
pongan en peligro la integridad y estabilidad del país; así como realizar operativos contra el terrorismo
y el narcotráfico12
.
- Programa de Delegados Presidenciales: este programa se mantuvo vigente hasta el año 2010 e
incluía las acciones desarrolladas a nivel local con el fin de identificar demandas locales y difundir la
acción de gobierno.
Debido a que el Ministerio de la Presidencia no cuenta con una Ley Orgánica específica, la
organización del mismo está influenciada por la orientación que cada administración de gobierno le
quiere dar. Los cambios desarrollados en las dos últimas administraciones se presentan en la siguiente
sección.
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
Inicialmente existía la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (Ley Nº 3087 del 31 de
enero de 1963) como órgano adscrito a la Presidencia de la República. Posteriormente, mediante la Ley
Nº 5523 del 2 de mayo de 1974, Ley de Planificación Nacional, se crea el Ministerio de Planificación
como el ente responsable de la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, el cual constituye “el
marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que
corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes” (Art. 4, Ley
Nº 8131 de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos). Dicho Plan tiene
11 Extraído de http://www.icd.go.cr. 12 El 28 de febrero de 2011 el diputado del Frente Amplio, José María Villalta Flores, presentó el Proyecto de Ley Nº
17993, con el fin de derogar la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado, argumentando entre otras cosas que “es un
cuerpo policial que funciona sin ningún control democrático, sin rendir cuentas, al servicio de oscuros intereses, que poco o
nada tienen que ver con la seguridad del Estado democrático y social de derecho. Los resultados de su gestión cada vez son
más criticados por amplios y diversos sectores de la sociedad costarricense” (Asamblea Legislativa, Departamento de
Servicios Técnicos. Expediente Nº 17993 “Proyecto de Ley Derogatoria de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del
Estado y Reforma de la Ley General de Policía, p. 1). Esta no es la primera vez que se presenta una acción de este tipo, en
diciembre de 2008 el Diputado José Merino del Río del mismo partido había presentado una propuesta similar ante el
escándalo suscitado por “haberse descubierto una trama criminal por el Ministerio Público y el OIJ, que demuestra el uso de
datos privados de parte de un alto funcionario de la DIS para extorsionar a ciudadanos” (ibídem: 1-2).
9
como propósito “sustentar el mandato constitucional que corresponde al Presidente de la República en
cuanto a dirigir, coordinar, orientar, controlar y evaluar los objetivos, políticas, programas y proyectos
estratégicos para el desarrollo integral del país”.
Adicionalmente, le compete al Ministerio de Planificación y Política Económica “velar porque
los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás
organismos de Derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo” (Art. 9, Ley Nº 5523 y su reforma en inciso f del Art.
126 de la Ley Nº 8131 del 18 de septiembre de 2002).
También, debe “negociar, coordinar, aprobar y evaluar los programas de asistencia técnica,
teniendo en cuenta los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo” (Art. 11, Ley Nº 5523) y llevar a
cabo acciones tendientes a propiciar una Administración Pública eficaz y eficiente para lo cual cuenta
con la Comisión de Eficiencia Administrativa (Art. 17, Ley Nº 5523).
Oficinas y Consejos Sectoriales
De acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de la Ley Nº 5523, Ley de Planificación Nacional, en
cada ministerio existe una Oficina de Planificación la cual es responsable de la programación de las
actividades que le corresponden a su Ministerio según lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
Dichas oficinas reciben la orientación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplan) para el desarrollo de sus actividades.
También, existen los Consejos Sectoriales que están formados por el Ministro Rector de cada
sector, quien lo preside, y los jerarcas de cada una de las instituciones pertenecientes al sector y su
representante (Art. 19 del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo). En estos Consejos se elaboran
los planes sectoriales en concordancia con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Es
responsabilidad del Ministro Rector, la aprobación de dicho Plan para luego ser enviado a Mideplan.
Ministerio de Hacienda - Dirección General de Presupuesto Nacional - Autoridad Presupuestaria
El Artículo 177 de la Constitución Política establece que “la preparación del proyecto ordinario del
presupuesto corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la
materia”. Para dar cumplimiento a este mandato, inicialmente se creó la Oficina de Presupuesto como
órgano adscrito a la Presidencia. Posteriormente, con la aprobación de la Ley Nº 5523 de Planificación,
se traslada dicha oficina al Mideplan. Finalmente, la Ley Nº 6955 para el Equilibrio Financiero del
Sector Público de 1984, en su artículo 3 indica que “La preparación del proyecto de presupuesto de
ingresos y egresos, del presupuesto de la República por programas, la hará el departamento
especializado en la materia, al tenor de lo que dispone el artículo 177 de la Constitución Política. Tal
dependencia funcionará bajo los lineamientos que determine el Ministerio de Hacienda”.
Adicionalmente, mediante Decreto Ejecutivo Nº 26402-H del 28 de octubre de 1997, Reglamento
General del Sistema Presupuestario de la Administración Central, se le otorga a la Dirección General
de Presupuesto Nacional la dirección del Sistema Presupuestario, para lo cual debe cumplir con las
siguientes funciones: “Planear, dirigir, coordinar, asesorar y evaluar el desarrollo de las diferentes
etapas que conforman el proceso presupuestario. Presentar propuestas al Ministro de Hacienda
referentes a la política presupuestaria de la Administración Central, a efectos de propiciar un uso más
racional y eficiente de los recursos públicos. Dictar normas técnicas para la programación,
presupuestación, ejecución, control y evaluación presupuestaria de la Administración Central. Brindar a
la Administración Central la asesoría y capacitación requerida en materia presupuestaria. Recibir y
analizar los anteproyectos de presupuesto de las dependencias de la Administración Central y realizar
las modificaciones pertinentes de conformidad con la normativa y los lineamientos establecidos.
Elaborar los anteproyectos de presupuesto ordinario y extraordinarios de la República, así como sus
modificaciones. Ejercer a través de las Oficiales Presupuestales de cada dependencia de la
Administración Central, el control jurídico-contable, económico y financiero del presupuesto. Evaluar
10
la ejecución física y financiera de los presupuestos de la Administración Central. Realizar estudios e
investigaciones que permitan el desarrollo de métodos de trabajo que mejoren la gestión
presupuestaria”.
Finalmente, el Artículo 22 de la Ley Nº 8131, de la Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, designa al Director del Presupuesto Nacional como órgano ejecutivo de la Autoridad
Presupuestaria, la cual está conformada por el Ministro de Hacienda o su Viceministro quien la preside,
el Mideplan, y el Presidente Ejecutivo del Banco Central. Entre las funciones de la Autoridad
Presupuestaria está “presentar para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente
de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria; así como velar por el
cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria” (Art. 21 de la Ley Nº
8131). También, le corresponde la implantación de los sistemas de formulación, ejecución y control de
los presupuestos de las instituciones del Sector Público, por medio de la Secretaría Técnica y en
coordinación con el Ministerio de Planificación y Política Económica y con la Contraloría General de
la República.
En cumplimiento de sus funciones, la Dirección General de Presupuesto Nacional en conjunto
con Mideplan emiten los lineamientos para la elaboración de la Matriz Anual de Programación,
Seguimiento y Evaluación Sectorial e Institucional (MAPSESI), la Matriz Anual de Programación
Institucional (MAPI), los Aspectos Estratégicos Institucionales y la Matriz de Programación
Estratégica a nivel de Programa (PEP), con el fin de dotar a los Ministros Rectores y las instituciones
del sector público cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, de un marco orientador y de instrumentos
que les permitan operacionalizar las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014.
Con base en estas matrices, cada institución es responsable de hacer su propia evaluación anual y de
enviar los resultados al Sistema Nacional de Evaluación de Mideplan.
Contraloría General de la República
La institución responsable por supervisar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del
manejo de los fondos públicos es la Contraloría General de la República (CGR), creada mediante la
Ley Nº 7428 del 7 de septiembre de 1994. El artículo 1 de dicha Ley, le otorga a la institución “el
control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley”.
Para el ejercicio de sus funciones, se le concede “absoluta independencia funcional y administrativa,
respecto de cualquier Poder, ente u órgano público. Sus decisiones solamente se encuentran sometidas
a la Constitución Política, a tratados o convenios internacionales y a la ley” (Art. 2).
Organizativamente, la CGR está adscrita a la Asamblea Legislativa y la dirección de la misma la
ejerce un(a) Contralor(a) General de la República y un Sub-Contralor General de la República, ambos
nombrados por la Asamblea Legislativa “dos años después de haber iniciado el período presidencial,
para un término de ocho años; pueden ser reelectos indefinidamente” (Constitución Política, Artículo
183). Al estar adscrita al Congreso, la Contraloría le brinda a este órgano los elementos necesarios para
apoyar su labor de control.
La labor de supervisión la ejerce sobre: a) instituciones estatales y entes públicos no estatales; b)
“los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de los fondos y
actividades públicos que indica esta Ley” (Art. 4); y c) los organismos extranjeros donde instituciones
públicas costarricenses tengan una participación mayoritaria o cuya dotación patrimonial o financiera
provenga de fondos públicos costarricenses. Los criterios que emita la Contraloría a los entes bajo su
supervisión son vinculantes.
Para el ejercicio de su labor, la Contraloría tiene acceso a cualquier fuente o sistema de
información, registro, documento, instrumento, cuenta o declaración de los entes bajo su supervisión
(Ley Nº 7428, Art. 13).
Con el fin de fortalecer la independencia del sistema de fiscalización, los auditores y sub-
auditores de la administración pública son inamovibles. Solo se les podrá destituir “por justa causa y
11
por decisión emanada del jerarca respectivo, previa formación de expediente, con oportunidad
suficiente de audiencia y defensa en su favor, así como dictamen previo favorable de la Contraloría
General de la República” (Ley Nº 7428, Art. 15).
Los tipos de controles que ejerce la Contraloría son:
a. Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la
República.
b. Aprobación, improbación, fiscalización de la ejecución y liquidación de presupuestos de
instituciones autónomas, instituciones semiautónomas, empresas públicas y municipalidades. En caso
de improbación regirá el presupuesto del año anterior.
c. Aprobación de contratos que celebre el Estado, para lo cual tiene un plazo de treinta días
hábiles (Ley Nº 7428, Art. 20).
d. Realizar auditorías financieras, operativas y de carácter especial (Ley Nº 7428, Art. 21).
e. Realizar investigaciones especiales de oficio a solicitud de algún interesado, a petición de la
Asamblea Legislativa o de al menos cinco de sus diputados. También puede instruir sumarios
administrativos (Ley Nº 7428, Art. 22).
Como se puede apreciar, para el caso costarricense, la Contraloría cuenta con competencias que
van más allá de las tradicionales responsabilidades de control externo, lo cual le permite jugar un papel
importante en lo que respecta a la función de valoración técnico-política de los resultados de gobierno.
Este ente debe aprobar o improbar los siguientes informes: a) el informe del Ministerio de Hacienda de
los resultados físicos de los programas ejecutados para el ejercicio económico y b) el informe del
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica sobre los resultados del cumplimiento de
metas, objetivos, prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo. En caso de no
avalar los informes, comunica a cada uno de los ministerios las acciones a tomar. También, la
Contraloría brinda asesoría técnica a la Asamblea Legislativa, en especial a la Comisión de Control del
Gasto Público, en materia de Hacienda Pública.
Transformaciones recientes del Alto Gobierno en Costa Rica
Con base en las potestades que le otorga al Presidente de la República el Artículo 140 de la
Constitución Política, al inicio de cada administración se presentan algunos cambios en la
conformación del Alto Gobierno. En esta sección se describirán los cambios introducidos en la
administración Arias Sánchez (2006-2010) y la administración Chinchilla Miranda (2010-2014).
a) Administración Arias Sánchez (2006-2010)
Esta administración tuvo como elemento distintivo que el Ministro de la Presidencia, Lic. Rodrigo
Arias, era hermano del Presidente de la República y que ya había ocupado dicha cartera en la primera
administración del Presidente Arias (1986-1990).
De acuerdo a lo expresado por el Lic. Arias en la entrevista respectiva, la experiencia obtenida le
permitió notar las diferencias que presentaba el país en materia de toma de decisiones veinte años
después de su primera gestión como Ministro de la Presidencia. Entre las diferencias, resalta la
creación de nuevos entes de control como la Defensoría de los Habitantes y la Sala Constitucional; así
como cambios en las facultades de la Contraloría General de la República. Adicionalmente, indica que
el Poder Ejecutivo no cuenta con una Ley orgánica que regule su funcionamiento. “Por tal razón y en
aras de mejorar la gestión de gobierno, se optó por un mecanismo que permitiera dar más fortaleza a la
toma de decisiones, para lo cual se le dio al Ministerio de la Presidencia un carácter de Primer Ministro,
que en Costa Rica no existe, para que llevara adelante la coordinación con el gabinete y con la
Asamblea Legislativa”13
.
13 Entrevista al Lic. Rodrigo Arias, Ministro de la Presidencia, 2006-2010, 28 de noviembre de 2011.
12
Adicionalmente, durante la administración Arias Sánchez se crearon dos Ministerios sin
Cartera14
. El primero para cumplir con las funciones de Comunicación y Enlace de la Presidencia de la
República, y el segundo responsable de la Coordinación Interinstitucional con el fin de “asegurar la
dinámica de producción de acciones, proyectos y políticas públicas por parte de los Ministerios y las
Instituciones Descentralizadas. El objetivo principal del nuevo ministerio es garantizar que las
instituciones del aparato estatal cumplan con los compromisos adquiridos”15
.
Otro cambio observado en esta administración fue que a los dos vicepresidentes se les asignó una
cartera de gobierno. La Vicepresidenta Laura Chinchilla fue designada como Ministra de Justicia
(2006-2008) y el Lic. Kevin Casas como Ministro de Planificación (2006-2007). Esto les permitía tener
voz y voto en el Consejo de Gobierno y no limitarse a las funciones establecidas en la Constitución
Política para estos puestos que es reemplazar en su ausencia al Presidente de la República (Art. 135 de
la Constitución Política). Adicionalmente, se dieron cambios importantes para fortalecer la
coordinación de las políticas públicas, los cuales se describen a continuación.
Cambios en la coordinación de las políticas públicas
Con el fin de reforzar la conducción de las políticas públicas, mediante Decreto Ejecutivo Nº 33151-
MP del 8 de mayo de 2006 se formula el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, contemplando
entre sus normas la creación de los Sectores del Poder Ejecutivo siguientes: 1) social y lucha contra la
pobreza; 2) productivo; 3) educativo; 4) salud; 5) de ambiente, energía y telecomunicaciones; 6)
financiero; 7) cultural; 8) de violencia y seguridad ciudadana; 9) transportes; 10) ciencia y tecnología;
11) trabajo y seguridad social; y 12) de coordinación gubernamental. Este último sector estuvo
coordinado por el Ministro de la Presidencia, el Ministro de Planificación Nacional y Política
Económica y el Ministro sin cartera de Coordinación Interinstitucional.
Sin embargo, en junio de 2008 mediante Decreto Ejecutivo Nº 34582-MP-PLAN, se modifica la
conformación de los sectores pasando de 12 a 16 con el fin de ajustarlos a lo establecido en el Plan
Nacional de Desarrollo. Los nuevos sectores fueron: a) comercio exterior, b) turismo, c) política
exterior, y d) política monetaria y supervisión financiera.
Adicionalmente, para “favorecer la acción directiva y de conducción que llevan adelante los
Ministros en su condición de rectores de sectores” (DE-34582) en el nuevo decreto se precisan los
alcances de las potestades de los Ministros rectores y los instrumentos de que disponen para su
ejercicio. Entre las potestades otorgadas, destacan las siguientes: “a) Aprobar conjuntamente con el
Presidente de la República el Plan Sectorial de Gobierno para su respectivo sector, en concordancia con
el Plan Nacional de Desarrollo […]. f) Autoevaluar la eficiencia y eficacia de los resultados obtenidos
por las instituciones en la ejecución de las estrategias y las políticas sectoriales. g) Establecer
mecanismos para integrar de manera participativa, las opiniones de distintos grupos de interés en
asuntos de importancia y vinculación sectorial. h) Dar visto bueno ante el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica para la incorporación de modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo,
según las solicitudes de los jerarcas institucionales” (DE-34582-MP-PLAN, Art. 6).
También, se introducen dos nuevos conceptos en materia de rectoría, los cuales se describen a
continuación:
a) Rectoría intersubjetiva. De acuerdo con el Artículo 7 del decreto antes citado, se refiere a que
“el Presidente de la República junto con el Ministro Rector competente podrán emitir directrices a los
14 Se define como Ministro sin Cartera a aquel funcionario que es nombrado por el Presidente de la República para el
cumplimiento de funciones específicas definidas en el respectivo acuerdo de su nombramiento, y que tiene la potestad,
conjuntamente con el Presidente, de fijar políticas en su respectivo sector y velar porque se cumplan por los entes y órganos
administrativos encargados de ejecutarlas, tanto del sector centralizado como descentralizado. Sin embargo, estos
funcionarios no pertenecen a ninguno de los ministerios establecidos por Ley, por lo que no cuentan con funciones
administrativas. Participan con voz y voto en el Consejo de Gobierno. 15 Ibídem.
13
entes públicos pertenecientes al respectivo sector. El Poder Ejecutivo ejercerá la potestad de dirección
intersubjetiva mediante la promulgación de directrices generales. Podrán concurrir dos o más Ministros
Rectores en la promulgación de directrices que regulen actividades sectoriales de varias instituciones
vinculadas entre sí por razón de la materia”.
Mediante las directrices “intersubjetivas” se pretendía entre otras cosas, “asegurar la unidad de
acción por parte de las instituciones públicas para una gestión administrativa armónica y coherente, así
como el cumplimiento efectivo de los fines y cometidos públicos asignados a las instituciones que
conforman el respectivo sector, de acuerdo al orden jurídico vigente” (DE-34582-MP-PLAN, Art. 8,
inciso b).
b) Rectoría interorgánica. Según lo establecido en el Artículo 9 del mismo decreto, mediante esta
rectoría “todos los órganos adscritos a cada ministerio, sean desconcentrados o no, estarán sujetos a las
estrategias y políticas sectoriales a cargo del respectivo Ministro Rector, quien ordenará su actividad en
conformidad con las potestades que le faculten las disposiciones legales que crean esas adscripciones”.
Otro mecanismo creado para facilitar la coordinación de políticas públicas fue la creación de
Consejos Sectoriales y Consejos Sectoriales con actividades intersectoriales. A los primeros se les
definió como órganos de coordinación y consulta del Ministro Rector en cuanto a los planes que le
corresponde ejecutar al sector. Los mismos debían sesionar ordinariamente al menos cada cuatro meses
y en ellos se debía conocer el informe anual sobre los resultados de ejecución de los acuerdos tomados,
para que posteriormente el Ministro Rector presentara al Presidente un informe consolidado del sector.
Los segundos estaban compuestos por los Ministros rectores de otros sectores y los representantes de
dichos sectores, cuando era necesaria la coordinación intersectorial.
Constitución del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP)
Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 34694-PLAN-H se promulga el “Reglamento para la Constitución y
Funcionamiento del SNIP, de las Normas Generales y Definiciones”. En el mismo se define al
Mideplan como órgano rector de dicho sistema y responsable de emitir las normas jurídicas, técnicas y
procedimientos de inversión pública. También, se crea al interior de Mideplan un órgano operativo
denominado Unidad de Inversiones Públicas (UIP) responsable de la administración y ejecución de las
acciones tendientes al buen funcionamiento del SNIP. Para el desarrollo de sus funciones, esta unidad
debe coordinar al interior de la institución con el Área de Evaluación y Seguimiento, con el Área de
Cooperación Internacional, y con la Unidad de Preinversión. Adicionalmente, el Ministerio de
Hacienda debe asignar los recursos previa recomendación de su Dirección General de Presupuesto
Nacional. La creación del SNIP se considera un avance importante porque permite ordenar la inversión
pública de acuerdo con los planteamientos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los
Planes sectoriales.
b) Administración Chinchilla Miranda (2010-2014)
A continuación se presentan los principales cambios para el ejercicio del Alto Gobierno durante esta
administración.
Creación de los Consejos Presidenciales
Mediante Decreto Ejecutivo Nº 36024 del 11 de mayo de 2010 se crea la figura de los Consejos
Presidenciales “como órganos de orientación, asesoría y coordinación en políticas públicas, diseño de
planes, metas y objetivos, y seguimiento, en cada una de las siguientes áreas de atención:
a) Consejo Presidencial de Seguridad Ciudadana y Paz Social. Tiene como objetivos mejorar y
fortalecer la policía y el sistema penitenciario, prevenir y controlar la delincuencia, luchar contra la
impunidad, combatir el narcotráfico y el crimen organizado y consultar sobre una política integral y
14
sostenible de largo plazo para la seguridad ciudadana16
(http://www.presidencia.go.cr).
b) Consejo Presidencial de Bienestar Social y Familia. Es responsable de diseñar “un plan global
para dar una respuesta integral y articulada, por parte del Estado, a los distintos problemas sociales
como la pobreza, el desempleo, y la desigualdad entre otros factores que afectan a los cantones y
distritos menos favorecidos del país los cuales serán prioritarios para este organismo” (ibídem).
c) Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación. “Sus acciones prioritarias van
destinadas al trabajo entre el capital humano y la innovación, el aprovechamiento del comercio exterior
mediante los tratados vigentes y los que están por aprobarse, la atracción de inversión extranjera, el
financiamiento y el mercado de valores, el desarrollo de infraestructura y la regulación de tramitología,
concluir en buen término la apertura del sector de las telecomunicaciones, además de lograr que en
2014 el país logre satisfacer su demanda energética en un 95%, esto con base en fuentes de energía
renovable” (ibídem).
d) Consejo Presidencial de Ambiente. “Este consejo tiene la finalidad de convertir a Costa Rica
en un país líder en la lucha contra el cambio climático global, comprometido con el ordenamiento
territorial, la autosuficiencia energética y sentando las bases de una sociedad carbono neutral” (ibídem).
Entre las funciones de estos Consejos están las siguientes: “a) Proponer objetivos estratégicos,
metas sectoriales e indicadores de progreso en sus áreas de atención, b) Elaborar planes de acción
específicos en sus áreas de atención, [...] d) Diseñar políticas y directrices que regulen las actividades
de las instituciones involucradas en sus áreas de atención y someterlas a aprobación del Poder
Ejecutivo o de la Presidencia de la República, [...] g) Velar porque las instituciones relacionadas con su
área de atención, respondan adecuadamente a las políticas y directrices que se implementen” (Decreto
Ejecutivo Nº 36024 del 11 de mayo de 2010).
Para el cumplimiento de sus fines, cada Consejo Presidencial cuenta con el apoyo de un órgano
asesor, de foros de consulta, y una secretaría técnica. En el Anexo 2 se presenta la conformación de
cada uno de dichos Consejos.
Redefinición de los sectores
Mediante Directriz 001-Mideplan del 1º de junio de 2010 y su reforma a través del Decreto Ejecutivo
Nº 36646 del 15 de julio de 2011, se establecen catorce sectores alrededor de los cuales se organizará la
labor de gobierno. Dichos sectores son: 1) bienestar social y familia; 2) productivo; 3) educativo; 4)
salud; 5) ambiente, energía y telecomunicaciones; 6) financiero, monetario y supervisión financiera; 7)
cultura; 8) transporte; 9) seguridad ciudadana y justicia; 10) ciencia y tecnología; 11) comercio
exterior; 12) turismo; 13) ordenamiento territorial y vivienda; y 14) trabajo.
Adicionalmente, el Artículo 10 de dicha Directriz indica que cada Ministro Rector de Sector
deberá enviar a Mideplan a más tardar el 31 de agosto de 2010, la propuesta sectorial de metas y
acciones estratégicas para ser incorporadas al Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. Las decisiones
estratégicas de los sectores deberán ser comunicadas a los Consejos Presidenciales que les corresponda.
En la administración Chinchilla Miranda se mantienen las potestades asignadas a los Ministros
rectores, y la figura de los Consejos Sectoriales para la coordinación sectorial e intersectorial.
Adicionalmente, se refuerza la función de rectoría al dotar al Ministro Rector de la potestad de dar el
aval a los proyectos de inversión de su sector para ser considerados dentro del SNIP.
Proyecto Costa Rica Visión de Largo Plazo
Con el apoyo del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES),
del 15 de junio al 25 de julio de 2011 Mideplan desarrolla un proceso de consulta ciudadana con el fin
16 Esta consulta ya fue realizada en 2010-2011 con el apoyo de la Oficina del PNUD-Costa Rica, dando como resultado la
formulación de la Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social para Costa Rica
(Polsepaz), la cual fue presentada en febrero de 2011.
15
de conocer “las opiniones sobre las principales oportunidades y retos que tiene el país en ámbitos como
el económico, social, ambiental, y de gobernabilidad” (Mideplan, 2011: 1).
Cabe destacar que desde enero de 2010, al interior de Mideplan, funciona la Unidad de Análisis
Prospectivo, “con el objetivo de desarrollar en forma gradual y articulada el conocimiento,
metodologías e instrumentos que permitan construir la visión de largo plazo que considere tanto los
acontecimientos externos e internos; así como la participación de diferentes actores de la sociedad en
Mideplan y en el Sistema Nacional de Planificación”17
. En la actualidad, la organización se encuentra
analizando los resultados para traducirlos en políticas de largo plazo.
Especialización de funciones del Ministerio de la Presidencia
Para el desarrollo de sus funciones, al inicio de la Administración Chinchilla Miranda se nombraron
tres viceministros al interior del Ministerio de la Presidencia18
, a saber: a) Viceministro de Asuntos de
Seguridad, b) Viceministro de la Presidencia que siempre se nombra, y c) Viceministro de Asuntos
Legislativos.
Por otra parte, mediante Decreto Ejecutivo Nº 36022-MP del 8 de mayo de 2010 se crea el cargo
de “Comisionado Nacional Antidrogas, cuya misión esencial consistirá en dar seguimiento y propulsar
el cumplimiento de las políticas de Estado, los programas, los proyectos y las acciones relacionadas
con: 1) la prevención del consumo de drogas; 2) la prevención del delito; 3) la atención a personas
consumidoras de drogas; 4) la prevención y la represión del tráfico ilícito de drogas; 5) el control y la
fiscalización de estupefacientes, psicotrópicos, precursores y demás químicos esenciales; y 6) la
prevención y la represión de la legitimación de capitales, el financiamiento al terrorismo y el crimen
organizado” (DE-36022-MP, Art. 1). En el artículo 2 del mencionado Decreto se indica que
“Corresponderá al Viceministro de la Presidencia encargado de los Asuntos de Seguridad de la
Presidencia de la República, asumir la condición de Comisionado Nacional Antidrogas”.
Al Viceministro de Asuntos Legislativos le corresponde “contribuir a coordinar la promulgación
de los instrumentos legales necesarios entre el gobierno y la Asamblea Legislativa para el adecuado
accionar de los sectores público, privado y social en general”19
.
Finalmente, el Viceministro de la Presidencia ha asumido la coordinación de las actividades con
los órganos adscritos al Ministerio de la Presidencia y las establecidas en el Artículo 47 de la Ley
General de Administración Pública referidas a las funciones de los viceministros, entre las cuales está
el sustituir al Ministro en sus ausencias y ser el superior jerárquico inmediato de todo el personal
asignado al Ministerio.
Creación del Ministerio sin Cartera de Comunicación y Enlace Institucional
El 11 de febrero de 2011, ante la salida del Ministro de la Presidencia y las tensas relaciones entre la
Presidencia y la Asamblea Legislativa, la Presidenta Chinchilla Miranda crea el Ministerio sin Cartera
de Comunicación, “con la intención de mejorar la imagen del gobierno en un momento considerado
clave para sus proyectos y en medio de las dificultades derivadas del déficit fiscal”20
. La labor de este
Ministro se centra fundamentalmente en la función de comunicación hacia lo interno del gobierno y
hacia la sociedad.
17 Entrevista a la Dra. Laura Alfaro, Ministra de Planificación, 08/05/2010-14/03/2012, entregada el 22 de noviembre de
2011. 18 De acuerdo con el Artículo 47 de la Ley General de la Administración Pública, el Presidente puede nombrar los
viceministros que se estimen necesarios. Cada Ministerio cuenta con al menos un viceministro. En el caso del Ministerio de
la Presidencia, siempre se nombra al Ministro y Viceministro de dicha cartera. 19 http://www.presidencia.go.cr/consejodegobierno/gabinete. 20 Murillo, Álvaro (11 de febrero de 2011), “Chinchilla nombra a Roberto Gallardo Ministro de Comunicación”
(http://www.nacion.com/2011-02-11/ElPais).
16
Valoración de los actores entrevistados sobre la estructura y evolución del Alto Gobierno en
Costa Rica
Los actores entrevistados (véase el Anexo 1), en primer lugar, concuerdan en que el Ministerio de la
Presidencia cuenta con una debilidad estructural que es el no contar con una Ley Orgánica, lo cual
afecta su organización y funcionamiento, ya que al inicio de cada administración se le da una nueva
organización. Como se indicó en la sección anterior, en las dos últimas administraciones la
especialización de funciones al interior del Ministerio de la Presidencia varió en términos del número
de viceministros designados y las funciones dadas a cada uno de ellos.
Dos de los académicos consultados señalan que el problema de estatus del Ministerio de la
Presidencia no viene tanto del lado formal como del informal. Se indica que “usando la famosa
distinción entre poder y poderes, entre lo formal y lo real, los poderes de ese ministerio vienen más
dados por la persona que ocupa el cargo de Ministro que por el rango del Ministerio de la Presidencia”.
Esta situación se complica aún más por la poca claridad en la definición de funciones de los
vicepresidentes, los que constitucionalmente solo tienen la atribución de reemplazar al Presidente en su
ausencia.
La ausencia de una Ley Orgánica también afecta el nivel de profesionalización de este Ministerio
ya que no cuenta con personal técnico permanente, con excepción de un núcleo básico de personal
administrativo. Tal situación ha hecho que en algunas administraciones se haya buscado mecanismos
alternativos para contratar personas de alto nivel profesional para el Ministerio de la Presidencia. En
palabra de uno de los entrevistados, la función de este Ministerio “depende mucho de quién esté a
cargo de él y qué apoyo tenga del Presidente de la República. En el caso de no contar con un apoyo
fuerte o que la persona no tenga mucho liderazgo, se hace más difícil cumplir con la función de
coordinación de gabinete y de servir de enlace entre la Presidencia y la Asamblea Legislativa”.
En cuanto a la especialización de funciones en el Alto Gobierno, los actores coinciden en señalar
que los cambios se han focalizado en la estructuración del Ministerio de la Presidencia y de los círculos
de asesoría que acompañan al presidente en turno. En este sentido, se identifica que existe un primer
círculo de asesoría que está conformado por aquellas personas que brindan asesoría particular al (la)
presidente(a), los cuales usualmente son personas que acompañaron al (la) presidente(a) en su campaña
y de su total confianza, muchas veces familiares del mandatario. Un segundo círculo está dado por el
Ministerio de la Presidencia y los ministros sin cartera que se han creado en las dos últimas
administraciones.
En términos de las posibles duplicidades entre el Ministerio de la Presidencia y otros ministerios,
las opiniones están divididas. Algunos de los actores entrevistados consideran que podría existir cierta
similitud de funciones en términos de coordinación de políticas entre el Ministerio de la Presidencia y
el Ministerio de Planificación, ya que si bien el primero tiene una orientación más política y el segundo
brinda asesoría técnica, ambos están cercanos al Presidente y pueden en ciertos momentos presentarse
confusiones.
También, uno de los académicos entrevistados sugiere un problema de estatus entre ambos
ministerios. El Ministerio de la Presidencia y la Presidencia requieren de la constante información de
Mideplan sobre el avance de los programas de las instituciones y de las evaluaciones sobre el
cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de tomar las decisiones que
corresponda. Con esto se daría en ciertas ocasiones una situación de “primacía” del Ministerio de la
Presidencia, a pesar de que orgánicamente goza del mismo rango que el Ministerio de Planificación. En
este sentido, pareciera primar, a veces, el legado institucional de la Oficina de Planificación (ahora
Ministerio) que era un órgano adscrito del Ministerio de la Presidencia.
No obstante lo anterior, en entrevista realizada a personal de una de las Secretarías Técnicas de
los Consejos Sectoriales se destaca una relación de cooperación entre ambos ministerios, ya que en
algunas ocasiones se requiere del apoyo de la presidencia para impulsar a nivel institucional ciertos
17
proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
Otros actores indican que la coordinación se tiende a complicar cuando se agregan otros actores
en la labor de coordinación, tomando la figura de ministros sin cartera, comisiones especiales, o
responsabilizando a uno de los vicepresidentes por la coordinación de proyectos estratégicos. Esta
situación se analizará con mayor detalle en la sección correspondiente a la función de coordinación.
Finalmente, algunos actores señalan la necesidad de repensar las funciones del Consejo de
Gobierno ya que en la actualidad es un órgano con pocas competencias, en donde básicamente lo que
se hace es rendir informes y discutir temas que son obligatorios de verse en esa instancia.
En síntesis, la percepción de los actores sobre la estructura y evolución del Alto Gobierno en
Costa Rica es que el núcleo más directo de apoyo a la adopción de decisiones del Presidente de la
República, conformado por el Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Planificación, los
vicepresidentes y sus círculos de asesores personales, presenta fronteras muy permeables que requieren
de análisis y redefiniciones. Algunos de los asuntos pendientes, por ejemplo, son: ¿cuál debería ser la
relación entre el Ministerio de la Presidencia y los vicepresidentes?, ¿cuál debería ser la relación entre
el Ministerio de la Presidencia y el Ministerio de Planificación?, y el papel del Ministro de la
Presidencia en su labor de coordinador de gabinete.
III. FUNCIONES DE PROSPECTIVA, IDEOLÓGICA Y DE INTELIGENCIA
De acuerdo con los términos de referencia del CLAD para este proyecto, se define la función de
prospectiva e ideológica como el conjunto de acciones orientadas a la construcción de visiones a largo
plazo, entre las cuales están la detección de problemas futuros, la transformación de la “información
basada en evidencias y datos en información utilizable en el futuro, y la dotación al Alto Gobierno de
los conocimientos estratégicos que permitan abordar la complejidad, los conflictos y la incertidumbre
de una manera eficaz” (CLAD, 2011: 7). Por su parte, la función de inteligencia está orientada a la
captura de información del entorno social y político con el fin de identificar los conflictos latentes y los
cambios no previstos.
Los actores entrevistados concuerdan en que el principal mecanismo utilizado por los presidentes
para la detección de demandas ciudadanas es el contacto directo con líderes comunales, con
representantes de grupos organizados en las giras presidenciales, por medio del cuerpo de delegados
presidenciales, y mediante reuniones con diversos grupos de interés.
Otro mecanismo importante es la información que logra integrar la Dirección Nacional de
Desarrollo de la Comunidad (Dinadeco) por medio de las asociaciones comunales de desarrollo, las
cuales están al tanto de lo que acontece en las diferentes comunidades.
Durante la administración Chinchilla Miranda (2010-2014), Mideplan con el apoyo del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) desarrolló entre los meses
de junio y julio de 2011 un proceso de consulta pública, con el fin de integrar en una agenda estratégica
“los temas fundamentales considerados por la población importantes para el desarrollo y crecimiento
del país en el largo plazo”21
. Esta consulta forma parte del Proyecto Costa Rica Visión Largo Plazo,
cuyo objetivo es elaborar “una propuesta estableciendo mecanismos para un diálogo social con
respecto a la planificación a largo plazo”22
. En esa primera fase del proceso, se abarcaron todas las
regiones de planificación en busca de obtener representatividad regional y se realizaron 2.635
entrevistas efectivas.
Adicionalmente, tanto el Ministerio de Planificación como la Presidencia hacen uso de las TIC
21 Entrevista a la Dra. Laura Alfaro, Ministra de Planificación, 08/05/2010-14/03/2012, entregada el 22 de noviembre de
2011. 22 Ibídem.
18
para mantenerse en contacto con la ciudadanía y detectar sus necesidades.
Con respecto a los mecanismos para conocer el estado de la opinión pública en general, se da
seguimiento a los resultados de las encuestas de opinión que realizan periódicamente los medios de
comunicación y de encuestas realizadas en determinadas coyunturas por centros académicos.
La forma cómo se ha llevado a cabo la función prospectiva en el país ha variado de
administración a administración, utilizándose diversos mecanismos entre los cuales destacan los grupos
de pensamiento y de asesoría especializados contratados por la Presidencia. Sin embargo, los actores
concuerdan que en el país se tiene una visión solo de cuatro años en donde el Plan de Gobierno, que
sirve de base al candidato que gana las elecciones presidenciales, se convierte en el Plan Nacional de
Desarrollo.
La percepción de los entrevistados es apoyada por los estudios realizados por la Contraloría
General de la República, entre ellos el “Estudio sobre mejoras al proceso de formulación del PND
2010-2014” (Contraloría General de la República, 2009) y la Memoria Anual 2009. En esta última, se
reitera la “necesidad de una planificación de largo plazo con el fin de dar cumplimiento a lo establecido
en el artículo 4 de la Ley de Planificación Nacional Nº 5525 del año 1974, donde se establece la
obligatoriedad de que el Presidente y sus ministros rectores, asuman un rol protagónico de dirección y
conducción política, en torno a una visión y acción conjunta para impulsar un proyecto de desarrollo
[...]. Además, es este mismo Poder Ejecutivo el llamado a impulsar una estrategia de desarrollo de
largo alcance, comprensiva de las áreas relevantes del campo económico-social e impregnada de un
buen nivel de consenso y la debida gradualidad, para ser sometida a aprobación de la Asamblea
Legislativa e introducida, por consiguiente, al marco jurídico que regula el accionar de los gobernantes,
más allá de la elaboración y ejecución de planes diseñados para efectos del ejercicio de una
administración en particular” (Contraloría General de la República, 2010b: 10).
La posición de la Contraloría ha sido compartida en diferentes estudios como el Informe 2004 del
Estado de la Nación, y otros sobre gobernabilidad. En estos últimos se resalta que el país enfrenta un
problema al respecto, que le dificulta la construcción de agendas de largo plazo. Entre los elementos
que estarían afectando dicha gobernabilidad se señalan los siguientes: a) la transición iniciada a partir
de 1998 de un sistema de partidos bipartidista a un sistema de multipartidismo moderado, lo cual ha
incrementado el número de actores con poder de veto y aumentado el costo de transacción de las
negociaciones; b) el deterioro de las lealtades partidarias, lo cual se ha traducido en un incremento de
demandas fragmentadas al sistema político; c) la alteración de los vínculos de representación partidaria
producto del cambio de modelo económico, el cual pasó de un modelo de sustitución de importaciones
a uno de promoción de exportaciones; d) el incremento del fraccionamiento parlamentario, lo cual ha
hecho más frecuente la aparición de gobiernos divididos; y e) la creación de nuevos actores
institucionales que limitan la capacidad de maniobra del Ejecutivo, como la creación de la Sala IV
Constitucional (Gutiérrez Saxe y Straface, 2006)23
.
Para empezar a avanzar en la planificación de largo plazo, a partir de enero de 2010, Mideplan
crea al interior del Área de Análisis para el Desarrollo, la Unidad de Análisis Prospectivo, la que de
acuerdo a la normativa tiene por objetivo desarrollar el conocimiento, metodologías e instrumentos que
permitan construir la visión de largo plazo que considere tanto los acontecimientos externos e internos,
así como la participación de diferentes actores de la sociedad en Mideplan y en el Sistema Nacional de
23 Cabe recordar que, mediante la Ley Nº 7128 de junio de 1998, se reforma el Art. 10 Constitucional para crear “una sala
especializada de la Corte Suprema de Justicia facultada para declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la
inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos a Derecho Público, [...] le corresponde
además: a) dirimir los conflictos de competencia entre los dos poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de
Elecciones, así como en las demás entidades u órganos que indique la ley; b) conocer la consulta sobre proyectos de reforma
constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley”. Ante el incremento de la
lucha al interior de la Asamblea Legislativa, la Sala Constitucional se ha convertido en la nueva arena política donde
resolver los conflictos y apelar las decisiones tanto del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo.
19
Planificación.
En cuanto a la acción de prevención y resolución del conflicto, ésta se desarrolla por medio del
monitoreo constante realizado por parte de los asesores del presidente, el Ministro de la Presidencia y,
cuando existe, el Ministro de Comunicación. Desde el punto de vista de los académicos entrevistados,
esta función se desarrolla más en función de la pericia de las personas que ocupan los puestos antes
citados, que como resultado de la aplicación de mecanismos formales. Producto de lo anterior, el
gobierno siempre tiende a “reaccionar” a los problemas y en ciertas ocasiones muy tardíamente y no
con buenas estrategias.
Por otra parte, gracias a la inversión realizada por el país desde hace muchos años en educación
superior y en la profesionalización de sus funcionarios públicos, se cuenta con centros de investigación
en las universidades públicas que suelen desarrollar muy buenos análisis sobre la evolución y
resultados de las distintas políticas públicas. En el marco institucional del Consejo Nacional de
Rectores, que aglutina a las cuatro universidades públicas, se cuenta con el Programa Estado de la
Nación, el cual “es un programa de investigación y formación sobre desarrollo humano sostenible que
brinda información relevante para la formulación de políticas públicas y opinión crítica de la
ciudadanía sobre temas estratégicos para el desarrollo humano sostenible, tanto en Costa Rica como en
Centroamérica”24
. Dicho programa ha publicado a la fecha 17 informes del Estado de la Nación.
Adicionalmente, en los últimos años la Contraloría General de la República ha venido
desarrollando informes de evaluación de ciertas arenas de política, que van más allá del control de la
legalidad de la ejecución del presupuesto. Esto es producto de la evolución que ha tenido esta
organización desde el año 2006, en el marco de asumir la ley de control interno como una ley de buen
gobierno, lo que ha llevado a que revise su misión, visión, valores y organización. Como ejemplo de
este cambio, en los dos últimos años se han realizado informes como el de “Sector Infraestructura y
Transportes: Hacia un modelo de gestión de políticas públicas” en donde el objetivo es contribuir a
mejorar la capacidad de gestión de dicho sector. También, se elaboró el “Informe sobre los Perfiles
Gerenciales de Algunos Ministerios e Instituciones del Sector Público”, cuyo objetivo era determinar si
dichos perfiles responden a la actividad sustantiva de las respectivas instituciones. Un tercer estudio es
sobre los instrumentos de programación y evaluación emitidos por Mideplan y el Ministerio de
Hacienda en el marco de la gestión por resultados, en donde se presentan disposiciones orientadas al
mejoramiento de los mismos.
También, la Contraloría creó en el año 2009 la Unidad de Gobierno Corporativo la cual tiene
como objetivo “guiar a la organización, para que de manera coordinada, podamos lograr los objetivos
que nos hemos trazado”25
. De acuerdo con la Licda. Rocío Aguilar, Contralora General de la
República, “Gobierno Corporativo es un direccionamiento que permite que la toma de decisiones no
sea aleatoria, sino que vaya de la mano, articulada con la misión, con los objetivos que se ha trazado la
organización. Esto también es importante porque se ha incorporado como parte del concepto, el tema
de la satisfacción de los clientes, algo que, lamentablemente, no siempre está presente en nuestra
administración pública”26
.
Como conclusión se puede indicar que la función prospectiva, ideológica y de inteligencia
presenta debilidades ya que el país ha tenido un horizonte temporal de cuatro años marcado por el Plan
Nacional de Desarrollo, que lejos de ser una política de Estado es una política de administración. Sin
embargo, según lo señalan las entrevistas con los actores, se están desarrollando avances como la
creación de la Unidad de Análisis Prospectivo en Mideplan, el cambio de orientación de la labor de la
Contraloría General de la República, y el uso de las redes sociales y las TIC para un mayor contacto
24 Tomado de la página del Programa Estado de la Nación: http: //www.estadonacion.or.cr. 25 Entrevista a la Licda. Rocío Aguilar, Contralora General de la República y a la Licda. Maritza Sanabria, Jefe de la Unidad
de Gobierno Corporativo, 1º de noviembre de 2011. 26 Ibídem.
20
con la ciudadanía a fin de una mejor detección de sus demandas y preferencias. Otro elemento a
destacar en esta función, es que el país cuenta con capacidad de proveer consejo informado en políticas
públicas por medio de las investigaciones que realizan los distintos centros de investigación del país,
pero aún hace falta generar una mayor incidencia hacia los tomadores de decisiones en materia de
políticas públicas.
IV. LA COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS
En esta función, las personas entrevistadas coincidieron en que el país tiene dos grandes problemas
estructurales. En primer lugar la complejidad del aparato estatal y en segundo lugar el debilitamiento
que experimentó la planificación a partir de la década de los ochenta. Estas percepciones fueron
corroboradas en análisis previos realizados sobre este tema.
En relación con la complejidad del aparato estatal, es importante aclarar que luego de la guerra
civil de 1948, los miembros de la Asamblea Constituyente tomaron la decisión de “crear y fortalecer
todo un sector de la Administración Pública que es lo que conocemos como el sector descentralizado
del Estado. En esa época lo que se dijo fue que hay una serie de funciones que cumple el Estado que
debieran ser administradas “científicamente”, o con base en una administración técnica, y que no son
de naturaleza política ni debieran ser influenciadas por la actividad político-partidaria. Esto a raíz de
que el bando ganador de la guerra civil ubicó como causa primigenia de la guerra el excesivo poder del
Ejecutivo”27
.
Producto de lo anterior, en la actualidad el país cuenta con 123 instituciones descentralizadas, 18
ministerios, 80 órganos adscritos a ministerios, 81 municipalidades y 8 Consejos de Distritos. El sector
descentralizado por sí solo maneja un presupuesto que representa el 60% de los recursos públicos28
.
Esta configuración del aparato estatal conspira contra la coordinación porque la autonomía de la
que gozan las instituciones del sector descentralizado les permite dar prioridad a sus planes y metas
sobre los planes sectoriales, y el Ministro Rector no cuenta con autoridad jerárquica sobre ellos, sino
que depende de su capacidad de gestión política y del apoyo del Presidente para adelantar las metas del
sector y alinear a las instituciones autónomas.
Otro elemento que pareciera atentar contra la coordinación se deriva de las nuevas formas
jurídicas que se han diseñado para la creación de empresas públicas29
. De acuerdo con Gutiérrez Saxe y
Straface (2006), hasta el año 2004 se habían creado 69 instituciones de esta naturaleza. El problema es
que las mismas se manejan bajo el marco del derecho privado aunque sean de capital público. Por lo
tanto, la capacidad de rectoría sectorial se ve disminuida por la ausencia de incentivos de dichas
instituciones para someterse a una coordinación externa aunada a su autonomía.
En cuanto al debilitamiento de la planificación, a raíz de la crisis fiscal de la década de los
ochenta, en Costa Rica y en el resto del mundo, se empieza a privilegiar la política fiscal sobre la
planificación del Estado. En la práctica esto se tradujo en que, para el caso costarricense, “el proceso
presupuestario se convierte en la realidad en el gran ordenador de la labor del Ejecutivo. Este proceso
tiene en nuestro caso un horizonte de un año”30
, lo cual impide un planificación de largo plazo.
Adicionalmente, la prioridad de un Ministerio de Hacienda es mantener la estabilidad fiscal, no
establecer las metas de gobierno.
27 Entrevista al Dr. Jorge Vargas Cullell, Sub-Director del Estado de la Nación, 31 de octubre de 2011. 28 Es importante aclarar que el presupuesto de las instituciones descentralizadas es aprobado por la Contraloría General de la
República, mientras que el Presupuesto Nacional que corresponde al gobierno central debe pasar por la aprobación del
Congreso. 29 Entre estas nuevas formas figuran diversas modalidades de empresas públicas-ente público y empresas públicas-ente
privado. 30 Entrevista al Dr. Jorge Vargas Cullell, Sub-Director del Estado de la Nación, 31 de octubre de 2011.
21
La referida percepción es refrendada en la Memoria Anual 2009 de la Contraloría General de la
República, donde se expresa que si bien la Autoridad Presupuestaria elabora la propuesta de
lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, los cuales son conocidos por el Consejo
de Gobierno y aprobados por el Presidente de la República, en el proceso de formulación del
presupuesto que realiza el Ministerio de Hacienda “es posible observar reasignación financiera en los
anteproyectos de presupuesto (realizada conforme a las políticas fiscales y prioridades de gasto) lo cual
coloca a este ministerio en una posición determinante en la asignación de los recursos que finalmente
estarán disponibles para los gastos de las instituciones” (Contraloría General de la República, 2010b:
12).
El país cuenta con un marco normativo31
orientado a promover la coordinación de las políticas
por medio de Mideplan, los Ministros Rectores de cada sector, los Consejos Sectoriales y su instancia
técnica, las Secretarías Técnicas Sectoriales. Además se han desarrollado instrumentos que ayuden en
esta coordinación como: a) la Matriz Anual de Programación, Seguimiento y Evaluación Sectorial e
Institucional (MAPSESI), para las rectorías sectoriales; b) la Matriz Anual de Programación
Institucional (MAPI); y c) los Aspectos Estratégicos Institucionales y la Matriz de Programación
Estratégica a nivel de Programa (PEP). No obstante todo lo anterior, la eficacia de la coordinación
sigue siendo un reto país, tal y como lo han evidenciado los informes realizados por la Contraloría
General de la República.
En cuanto al manejo de políticas transversales, la opción del Poder Ejecutivo ha sido crear
comisiones especiales. En la Administración Chinchilla Miranda (2010-2014) se optó por la creación
de los Consejos Presidenciales, los cuales son presididos por la Presidenta. Sin embargo, en opinión de
los académicos entrevistados y algunos actores institucionales, este mecanismo tampoco ha contribuido
a la articulación de la acción pública por los conflictos de autoridad que se generan entre los distintos
niveles de gobierno, haciendo que finalmente sea la presidenta quien oriente las decisiones.
Adicionalmente, una de las entrevistadas que pertenece a una de las secretarías técnicas sectoriales,
destaca que en los Consejos Presidenciales solamente se informa sobre el avance que tienen los
proyectos, mientras que en las decisiones de programación estratégica que facilitan la coordinación se
está reforzando a los Consejos Sectoriales. Finalmente, la misma informante indica que se espera
mejorar la coordinación una vez que se avance en la aplicación del Programa Delphos para el
monitoreo y evaluación de los proyectos incluidos en los planes sectoriales.
De cualquier manera, la Contraloría General de la República plantea que la coordinación se ve
también afectada por la desvinculación que existe entre la planificación y el presupuesto. Al respecto
indica que si bien los ministros rectores y consejos sectoriales desarrollan las matrices diseñadas para
apoyar la coordinación (MAPSESI, MAPI y PEP), “al elaborar los presupuestos respectivos de cada
institución, no se destinan todos los recursos necesarios para atender el total de las acciones incluidas
en el PND” (Contraloría General de la República, 2010a: 11). Para superar esta debilidad, el ente
contralor sugiere seguir la experiencia de países como Nueva Zelanda, Canadá y Estados Unidos, que
han introducido el “marco fiscal de mediano plazo”, el cual es definido por Nelson Shack (citado en
ibídem) como “el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a través
del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales
intertemporales imperantes como por las prioridades de la política gubernamental” (ibídem: 7).
En lo que concierne a las políticas intersectoriales, de acuerdo con Mideplan32
, se han logrado
formular con un modelo de gestión intersectorial políticas como las siguientes:
• Política Nacional de Igualdad y Equidad de Género
31 En particular, la Ley de Planificación Nacional N° 5525 del 2 de mayo de 1974 y la Ley General de la Administración
Pública. 32 Entrevista a la Dra. Laura Alfaro, Ministra de Planificación, 08/05/2010-14/03/2012, entregada el 22 de noviembre de
2011.
22
• Política Nacional de Empleo
• Política Nacional de Salud
• Política Nacional para Personas con Discapacidad
• Política de Seguridad Ciudadana
• Política Nacional del Recurso Hídrico
• Política Nacional de Niñez y Adolescencia
• Política Nacional de Juventud
• Política Nacional de Migración.
Por otra parte, según funcionarios entrevistados pertenecientes a las Secretarías Técnicas
Sectoriales, existen varios avances en los instrumentos que podrían ayudar a mejorar la coordinación.
Tal vez los más importantes son: a) la obligatoriedad de que el Ministro Rector dé el visto bueno a los
proyectos de inversión de las instituciones que conforman su sector para poder ser remitidos a
Mideplan e introducidos en el Sistema Nacional de Inversión Pública, y b) la implantación de una
plataforma digital -aún en desarrollo- para realizar el seguimiento y la evaluación del cumplimiento de
las metas de los proyectos incluidos en el Plan Sectorial, que permitirá en forma más rápida y fácil
alertar sobre retrasos y consecuencias.
En cuanto a los proyectos de modernización y reforma administrativa, éstos fueron frecuentes en
la década de los noventa. Más recientemente, en la administración Arias Sánchez (2006-2010) se creó
al interior del Área de Modernización del Estado de Mideplan, la Comisión de Eficiencia
Administrativa y Reforma del Estado (CEARE) como un órgano consultivo integrado por “políticos,
académicos y funcionarios públicos”33
, con el objetivo de analizar y emitir recomendaciones en torno a
empleo público, planificación, presupuestación y control, y organización de la administración pública.
En agosto de 2010, mediante Decreto Ejecutivo Nº 36175-PLAN se crea la Comisión de Eficiencia
Administrativa (CEA), la cual está orientada a tres grandes áreas de trabajo: “1) Dirección y Gerencia
Pública: busca estudiar el funcionamiento de los sistemas de planificación, presupuestación,
información, evaluación e inversión y dar recomendaciones que coadyuven al perfeccionamiento e
integración de estos sistemas; 2) Gestión Pública: busca mejorar la manera en que opera el Estado,
propiciando un uso eficiente de los recursos disponibles y haciendo más ágil la gestión del Estado; 3)
Estado-ciudadanía: busca mejorar el vínculo entre el Estado y la ciudadanía, propiciando la
participación y transparencia en la función pública”34
.
Adicionalmente, se ha dado mucha importancia al desarrollo del gobierno digital para lo cual,
mediante Decreto Ejecutivo Nº 33147-MP, se crea la Secretaría Técnica de Gobierno Digital como un
órgano adscrito a la Presidencia. La labor de dicha Secretaría ha estado enfocada a agilizar los procesos
de la administración pública y a la simplificación de trámites.
Por otra parte, la Dirección General de Servicio Civil, órgano adscrito al Ministerio de la
Presidencia, es el ente responsable de la gestión de recursos humanos del gobierno central y docentes.
Si bien la Dirección ha logrado alcanzar un nivel de madurez en lo que respecta a los procesos de
selección y nombramiento de personal y avanzar en la equiparación de los salarios del nivel profesional
y gerencial de los funcionarios del gobierno central con respecto a los funcionarios de las instituciones
autónomas, el tema de los diferentes regímenes salariales al interior del sector público sigue siendo un
reto.
Otro elemento fundamental de la función de coordinación de políticas son las relaciones entre el
Poder Ejecutivo y el Parlamento. En este aspecto, los entrevistados coinciden en resaltar que a partir de
1998 la situación política del país se ha vuelto más compleja, ya que el sistema político ha pasado de un
bipartidismo hacia un multipartidismo, lo cual ha llevado a situaciones de gobierno dividido en las tres
últimas legislaciones y a un incremento en el fraccionamiento de la Asamblea Legislativa, donde
33 Tomado de http://www.mideplan.go.cr. 34 Ibídem.
23
ninguno de los partidos logra la mayoría. Ante esta situación se requiere de una mayor capacidad de
negociación por parte del Ejecutivo.
Adicionalmente, algunos de los entrevistados consideran que hay elementos estructurales que
afectan las relaciones entre ambos poderes. Uno de ellos es la ausencia de carrera parlamentaria, lo cual
debilita la especialización de los diputados y les hace incurrir en errores tanto de procedimiento
parlamentario como en la discusión del contenido de los proyectos. En segundo lugar, el hecho de que
los diputados tienen pocos incentivos para mantener disciplina partidaria. Esto último porque no
existen sanciones por separarse de la línea de partido una vez electos en el puesto; su elección proviene
de una lista cerrada de candidatos de un partido político por lo que no sienten la presión de rendir
cuenta de su desempeño ante un electorado; y, finalmente, su carrera política puede depender
básicamente de cómo estén sus relaciones con el candidato para la próxima elección.
Desde el punto de vista de los diputados, un elemento estructural de la Asamblea Legislativa que
afecta la coordinación entre poderes es el Reglamento mismo de dicho Poder que permite discusiones
interminables y que un solo diputado pueda detener la aprobación de un proyecto. Adicionalmente, en
la estructura del aparato estatal se han creado más instituciones de control horizontal lo que habría
generado cierto “inmovilismo”, tal es el caso del poder dado a la Sala Constitucional, como ya fue
referido.
En este escenario, los entrevistados coinciden en identificar como buenas prácticas el
fortalecimiento de las relaciones informales entre quienes conforman estos poderes, en especial el
mantener reuniones semanales del Ministro de la Presidencia con la bancada de gobierno para
recordarles las metas de gobierno; también mantener reuniones con los jefes de fracción de la oposición
con el fin de conocer sus demandas y sus posiciones ideológicas así como de identificar puntos de
negociación. También, se considera importante empezar a cambiar la cultura política del país para que
no se vean las negociaciones con la oposición como un acto inusual o sospechoso, sino como un
elemento fundamental de cualquier democracia para avanzar en la conducción del país.
Con base en todas estas consideraciones, se puede concluir que el país cuenta con una variedad
de instrumentos y arreglos institucionales tendientes a promover la coordinación de políticas. Sin
embargo, la compleja estructura del aparato estatal limita la efectividad de los mismos, así como la
orientación de corto plazo de la planificación al estar el Plan Nacional de Desarrollo restringido a un
horizonte temporal de cuatro años. En lo relativo a la modernización y reforma administrativa, ésta
resulta ser todavía una tarea pendiente. Sin embargo, el país muestra fortalezas en cuanto a la
organización del trabajo y gestión del empleo en el sector público gracias a la experiencia desarrollada
por la Dirección General de Servicio Civil. Pero, sigue siendo un reto la gestión de la compensación en
el sector público debido a que la diversidad de regímenes salariales ha provocado una desigualdad
salarial entre los distintos sectores (central y descentralizado). Finalmente, los cambios en el sistema
político costarricense en los últimos veinte años, han complicado las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y Legislativo. Producto de todo esto, algunos de los actores entrevistados concluyen que la
función de coordinación de políticas sigue siendo un reto para el país cuya solución podría depender de
una reforma política que permitiera, entre otras cosas, el pasar de un régimen presidencialista a uno
semi-parlamentario. Como contrapeso a lo anterior, también se identifican algunos avances en esta
función como la creación de nuevos instrumentos para dotar de mayor poder a los Ministros Rectores,
tales como su aval a los proyectos sectoriales antes de ser enviados a Mideplan, la introducción de una
visión de gobierno corporativo en la Contraloría General de la República, y el esfuerzo por ampliar las
acciones del gobierno digital.
V. LA VALORACIÓN TÉCNICO-POLÍTICA DE LOS RESULTADOS DE GOBIERNO
Tal y como se ha adelantado en las secciones anteriores, el instrumento por medio del cual se expresa
24
el programa de gobierno en el país es el Plan Nacional de Desarrollo, el cual es elaborado por Mideplan
con la participación de los distintos sectores. En la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014, por vez primera se contó con la participación de la ciudadanía por medio del proceso de
consultas populares.
También le corresponde a Mideplan “evaluar de modo sistemático y permanente los resultados
que se obtengan de la ejecución de planes y políticas, lo mismo que de los programas respectivos” (Ley
Nº 5525 de Planificación Nacional, Art. 2º). Para cumplir con este objetivo, el ministerio cuenta con un
área de Evaluación y Seguimiento, la cual coordina al Sistema Nacional de Evaluación (SINE35
), el que
es reformulado mediante Decreto Nº 35755-PLAN del 22 de febrero de 2010. “El SINE está compuesto
por la Presidencia de la República, el Mideplan (quien lo coordina), el Ministerio de Hacienda, las
Unidades de Planificación Institucionales y las rectorías sectoriales a nivel del Poder Ejecutivo en
Costa Rica. El SINE ha sido instaurado para la evaluación de la gestión gubernamental en relación con
el desempeño institucional, el desarrollo del país y el bienestar ciudadano, por medio de un
procedimiento de análisis, monitoreo y evaluación de los resultados de las metas establecidos en el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) y en otros instrumentos de planificación”36
.
El Artículo 7 del Decreto Nº 35755-PLAN del 22 de febrero de 2010, establece que el SINE
promoverá la capacidad gerencial del sector público por medio de:
a) La medición y promoción de la calidad y la oportunidad en los resultados de la gestión
gubernamental.
b) La generación de información de calidad, fidedigna y oportuna que permita utilizar los
recursos mediante una prestación eficaz y eficiente del servicio público para garantizar un desarrollo
sostenible en lo económico, lo social y lo ambiental, en el corto, mediano y largo plazo.
c) La disponibilidad de información sobre el monitoreo y la evaluación de políticas públicas y
sobre la ejecución de planes, programas y proyectos gubernamentales asociados.
d) La emisión de estrategias, lineamientos y metodologías de evaluación al sector público, así
como al asesoramiento respectivo.
Por su parte, en el Artículo 8 del referido Decreto se establece que “El SINE funcionará a través
de dos módulos transversales interrelacionados y complementarios: a) Módulo de autoevaluación:
dirigido a desarrollar una cultura de evaluación en los niveles institucional, sectorial, regional y otros,
con inclusión del seguimiento y rendición de cuentas de las prioridades contenidas en el PND o de
cualquier otra política, plan, programa o proyecto de carácter estratégico. b) Módulo de evaluación
estratégica: destinado a evaluar las políticas, los planes, los programas y los proyectos de interés
público que determinan los objetivos y las metas del PND y otros instrumentos de planificación, como
medio para garantizar la eficiencia y la transparencia del accionar de las instituciones públicas”.
Las actividades de Mideplan como ente coordinador del SINE se efectúan por medio de su Área
de Evaluación y Seguimiento. A esta área le corresponde dictar las directrices y procesos que deben
cumplir todas las instituciones públicas para el desarrollo de sus programas, seguimiento y
evaluaciones de metas sectoriales e institucionales. Desde julio de 2011 se ha venido trabajando en la
digitalización del proceso de evaluación por medio de una plataforma denominada “DELPHOS.NET”,
mediante la cual se pretende facilitar la elaboración de la Matriz Anual de Programación, Seguimiento
35 Inicialmente el SINE se había creado mediante Decreto Ejecutivo Nº 23720-PLAN del 6 de octubre de 1994 y modificado
mediante Decreto Ejecutivo Nº 24175-PLAN del 7 de abril de 1995. Con la aprobación de la Ley Nº 8131 del 18 de
septiembre de 2001, “Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuesto Público”, se introduce la Sección
V referente a la evaluación, señalándose que los informes de gestión, de resultados y rendición de cuentas se harán con base
en los lineamientos establecidos por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Planificación y la Contraloría General de la
República, los cuales deben coordinarse entre sí para que los requerimientos de información sean lo más uniformes posibles.
Esto hace que algunos aspectos del anterior sistema de evaluación queden desfasados y sea necesario crear un nuevo
sistema. 36 Tomado de http://www.mideplan.go.cr.
25
y Evaluación Sectorial e Institucional (MAPSESI) con el fin de generar reportes que sean más fáciles
de interpretar para los tomadores de decisiones37
.
También, Mideplan y su área de evaluación desarrollan durante el año 2011 un conjunto de
capacitaciones y encuentros con los enlaces sectoriales que participan en la elaboración de los informes
anuales de evaluación del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de determinar sus necesidades de
información respecto al proceso de evaluación, mejoras que se le pueden introducir al sistema, y la
potencialidad del sistema para orientar la toma de decisiones. Adicionalmente, “en alianza estratégica
con GTZ, se inició el Programa de Fomento de las Capacidades en Evaluación para Centroamérica
(Foceval)38
”.
La responsabilidad de las Unidades de Planificación Institucional y de las Secretarías Sectoriales
ubicadas en cada uno de los ministerios rectores de un sector, es brindar la información solicitada por
medio de las matrices que se encuentran en el programa DELPHOS.NET, así como servir de
interlocutoras ante los ministros rectores y jerarcas institucionales para el desarrollo de la actividad de
evaluación.
Los informes de evaluación del cumplimiento de metas son presentados por Mideplan al Consejo
de Gobierno dos veces al año y se hace una evaluación anual con base en la información proporcionada
por cada una de las instituciones que forman parte del SINE39
, que es entregada por Mideplan a la
Contraloría General de la República. En este informe se incluye una valoración del cumplimiento de
metas nacionales y sectoriales; así como la evaluación anual de las acciones estratégicas incluidas en el
Plan Nacional de Desarrollo. Cabe destacar, que el informe de 2009 fue avalado parcialmente por la
Contraloría. Entre las deficiencias señaladas por el ente contralor destacan “debilidades en la
formulación de indicadores y una limitación importante para la medición o cuantificación precisa del
avance de tales metas al término del año 2009. Lo anterior conlleva a que no se pueda medir con
certeza su cumplimiento” (Contraloría General de la República, 2010a: 28). En contraste con lo
anterior, la Contraloría reconoce que las metas sectoriales muestran un mayor grado de cumplimiento
(69%), “lo que lleva a un proceso de reflexión sobre la necesidad de mayor articulación e integración
de las metas nacionales con otros niveles más específicos de metas, así como el mejoramiento del
diseño de futuros planes de desarrollo y de los instrumentos de evaluación e indicadores en que se
apoya” (ibídem: 28).
En la Memoria Anual de 2010, el ente contralor reconoce las mejoras de Mideplan en cuanto a
los instrumentos de evaluación aplicados, específicamente, “la anualización y el establecimiento de
rangos y categorías de evaluación; estimaciones de recursos invertidos; así como un esfuerzo por
solicitar justificaciones y medidas correctivas a los ministros rectores” (Contraloría General de la
República, 2011b: 20). A pesar de lo anterior, otorga un aval parcial del Informe Anual sobre los
resultados del cumplimiento de metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan
Nacional de Desarrollo, por cuanto el mismo “no logra un balance integral del resultado de los sectores,
debido a que se incluyen diferentes niveles de evaluación (de metas nacionales, de metas sectoriales, y
de metas de acciones estratégicas sectoriales) sin lograrse una integración cabal de éstos” (ibídem: 20).
Adicionalmente, la Contraloría General de la República realiza sus propias evaluaciones en
función de lo establecido en el Plan de Fiscalización de mediano plazo “que incluye las áreas de mayor
relevancia y exposición al riesgo a considerar dentro de la fiscalización posterior”40
. Para la definición
37 Entrevista realizada a la Licda. Mayela Sam Lee, Secretaría Técnica Sectorial de Transporte, 13 de diciembre de 2011. 38 “Mideplan impulsa programa de evaluación pública para fortalecer el monitoreo y compromiso del Gobierno”. Tomado
de http://www.mideplan.go.cr. 39 Estas instituciones son los ministerios, entes autónomos y semiautónomos, empresas públicas y entes públicos no
estatales. No forman parte del SINE la Caja Costarricense del Seguro Social, las universidades estatales, y las empresas
públicas que operan en mercados abiertos como el Instituto Costarricense de Electricidad. Los otros poderes de la
República, las municipalidades y sus empresas pueden brindar información al SINE, pero no es obligatorio. 40 Entrevista realizada a la Licda. Rocío Aguilar, Contralora General de la República, 1º de noviembre de 2011.
26
de dichas áreas se cuenta con la participación de expertos en diversos temas. Adicionalmente, el ente
contralor ha venido desarrollando indicadores del sector público como el Índice de Gestión
Institucional, el cual “permite medir avances puntuales de las instituciones en materia de control
interno, planificación, gestión financiero-presupuestal, servicio al usuario y contratación
administrativa; factores que tienen correspondencia con los procesos que han sido considerados como
los de mayor riesgo e interés”41
. Los informes de evaluación realizados por la Contraloría son enviados
a la Asamblea Legislativa con el fin de apoyar su proceso de control político.
Por otra parte, durante los últimos años la Dirección General de Presupuesto Nacional ha hecho
“importantes esfuerzos por mejorar la rigurosidad técnica del proceso presupuestario, desarrollando
metodologías e impartiendo capacitación sobre programación y evaluación de la gestión presupuestaria.
El fin principal es avanzar hacia una verdadera gestión orientada a resultados, que permita mostrar la
efectividad de la política pública en términos de prestación de servicios por parte de los Órganos del
Gobierno de la República”42
. Como parte de estos esfuerzos, la Dirección ha creado un Banco de
Indicadores de Desempeño con el fin de colaborar con los funcionarios en el desarrollo de la
programación y evaluación de la gestión presupuestaria, ya que la definición de indicadores se ha
constituido en una de las principales debilidades del sistema de evaluación de acuerdo con lo expresado
por los representantes de la Contraloría General de la República, la Dirección General de Presupuesto
Nacional y Mideplan.
El seguimiento de los programas prioritarios de Gobierno se realiza desde la Casa Presidencial
con el apoyo de Mideplan, quien brinda información sobre los avances de las metas de dichos
proyectos. El órgano que dentro de la Presidencia desarrolla esta labor cambia de administración a
administración; en algunos casos puede estar encomendada al Ministro de la Presidencia, en otros a un
Ministro sin Cartera. Esto último ocurre en la Administración Arias, que designó a un funcionario
como Ministro de Coordinación Interinstitucional, y en la actual administración, donde está a cargo de
uno de los vicepresidentes.
Con respecto a la utilidad que tiene el seguimiento y evaluación de políticas públicas para
redireccionar las políticas, los actores entrevistados concuerdan en señalar que su utilidad es limitada
debido a que, hasta el momento, la visión que se ha tenido de la evaluación es más formal, es decir de
cumplimiento de un requisito legal. Se considera que los tomadores de decisiones deberían prestar más
atención a los informes de evaluación. Al respecto, por ejemplo, se indica que “la Comisión de
Ingresos y Gastos de la Asamblea Legislativa debería dedicar más tiempo al análisis del informe de
ejecución presupuestaria que le envía la Contraloría”43
. Desde Mideplan se espera que con la nueva
plataforma DELPHOS se permita tener información más actualizada y más sencilla de interpretar, ya
que por medio de gráficas se podrá observar el avance de los proyectos que conforman los planes
sectoriales, lo cual facilitará el proceso de toma de decisiones.
En suma, en las dos últimas administraciones las organizaciones responsables por realizar la
evaluación de los resultados generados por el gobierno han hecho y están empeñadas en seguir
haciendo importantes mejoras orientadas a fortalecer el proceso de evaluación, ya que lo consideran un
elemento fundamental de la gestión de gobierno. Entre estos esfuerzos está continuar con la
capacitación de los funcionarios públicos para ir creando una cultura de evaluación, aprovechar las TIC
para producir informes más comprensibles para los tomadores de decisiones, y mejorar los actuales
procesos de evaluación con la ayuda de expertos nacionales e internacionales. Sin embargo, se requiere
41 Ibídem. 42 Entrevista a la Licda. Marjorie Morera, Directora General de Presupuesto, 29 de noviembre de 2011. 43 Entrevista realizada al Máster Roberto Gallardo, Ministro de Comunicación y Enlace Institucional, 20 de octubre de 2011.
Cabe destacar que dicho funcionario, a partir de 15 de marzo del 2012, pasa a ser Ministro de Planificación ante la renuncia
de la Dra. Laura Alfaro. El puesto de Ministro de Comunicación es ocupado por el Máster Francisco Chacón, quien se
desempeñaba como Diputado por el partido Liberación Nacional para el período 2010-2014. Su puesto de diputado es
ocupado por otra persona.
27
también que el Congreso y la Presidencia dediquen más tiempo para el análisis de estos informes.
VI. LA COMUNICACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL
Los principales mecanismos de comunicación de la acción de gobierno hacia la ciudadanía son las
conferencias de prensa que se desarrollan al final de cada una de las sesiones del Consejo de Gobierno,
las cuales se efectúan semanalmente. Adicionalmente, existe una cadena de televisión semanal, los
domingos por la noche, donde se informa de logros obtenidos en una determinada arena de política o se
presenta la posición de gobierno en torno a un tema coyuntural. También, en la actual administración
Chinchilla Miranda se hace mucho uso de las redes sociales, por medio de las cuales la presidenta y
varios de sus ministros suelen responder a las inquietudes de la ciudadanía. Otro mecanismo de
comunicación muy importante son las actividades públicas en las que participa la Presidenta, ya que
además de tener el contacto directo con las personas, se tiene la posibilidad de enviar el mensaje a
través de los medios de comunicación que cubren la actividad.
La labor de comunicación es usualmente asumida por el Ministro de la Presidencia, aunque en las
dos últimas administraciones se han nombrado ministros sin cartera para cumplir con esta función. La
razón para esto varía en cada administración. En el caso de la administración Arias, el propósito era
permitir que el Ministro de la Presidencia se concentrara en las actividades propias de la coordinación
del gabinete (resto de ministros) y de las relaciones con la Asamblea Legislativa. En la actual
administración, la renuncia del Ministro de la Presidencia en medio de una crisis entre éste y la
Asamblea Legislativa, motivó que se optara por dividir las funciones y dotar a un funcionario de rango
de Ministro sin cartera de Comunicación y Enlace institucional, para que el nuevo ministro se
concentrara en restablecer las relaciones con la Asamblea y las otras funciones que le corresponde a
este Ministerio.
Estos funcionarios dependen directamente del Presidente y su labor consiste fundamentalmente
en dar a conocer los resultados de las sesiones semanales del Consejo de Gobierno, atender a los
medios de comunicación, y coordinar los mensajes que se deben transmitir a la sociedad por medio de
los distintos canales.
En la actual administración se está tratando de unificar el mensaje que sale del gobierno, incluso
con los mensajes que brinda la Presidenta. Para ello se coordina con los departamentos de
comunicación de las distintas instituciones públicas.
Por ser un Ministro sin cartera, el Ministro de Comunicación depende del presupuesto que le
asigne la presidencia, no tiene presupuesto propio y solo cuenta con dos asistentes que colaboran en las
labores administrativas.
Sin embargo, algunos de los entrevistados consideran que en las últimas tres administraciones de
gobierno se ha tenido problemas para diseñar y aplicar una estrategia de comunicación política, que
permita estructurar con claridad el mensaje que se quiere transmitir a una audiencia que es muy difícil,
porque un sector de la ciudadanía está frustrado con la política y no quiere escuchar el mensaje, a otro
sector no le interesa el mensaje y, por tanto, solo una minoría escuchará el mensaje y lo analizará. A
pesar de los esfuerzos hechos porque exista una oficina especializada para la comunicación de la
agenda, algunos de los entrevistados consideran necesario institucionalizar la figura del “portavoz de la
Presidencia”, el que en otros países es quien se reúne con la prensa e insiste en el posicionamiento de
ciertos mensajes en la opinión pública. En tal sentido, uno de los entrevistados afirma: “no es
simplemente comunicar los logros, sino elaborar respuestas políticas cotidianas a los problemas
políticos”. Esto requiere que quien ejerza este puesto cuente con un equipo que le ayude a determinar
cuáles son los mensajes políticos más relevantes.
28
VII. CONCLUSIONES. BUENAS PRÁCTICAS Y LECCIONES APRENDIDAS
En esta sección se resumen las buenas prácticas y las lecciones aprendidas para cada una de las
funciones que integran el Alto Gobierno: Función prospectiva, ideológica y de inteligencia, función de
coordinación de política, función de valoración técnico-política de los resultados que van siendo
generados por el gobierno, y función de comunicación.
Buenas Prácticas
En cuanto a la función prospectiva e ideológica, en la actual administración (2010-2014) Mideplan
avanza en la creación de la Unidad de Análisis Prospectivo con el fin de articular el conocimiento,
metodologías e instrumentos que permitan construir una visión de largo plazo. Como un primer paso
para la construcción de esa visión de largo plazo, del 15 de junio al 25 de julio Mideplan desarrolló una
consulta ciudadana con el fin de “conocer la opinión de la población sobre las principales
oportunidades y retos que tiene el país en ámbitos como el económico, social, ambiental y de
gobernabilidad” (Mideplan, 2011: 1).
Otra buena práctica es el trabajo desarrollado por el Programa Estado de la Nación en el marco
del Consejo Nacional de Rectores (Conare) integrado por las cuatro universidades estatales y el apoyo
de la Defensoría de los Habitantes, el cual desde su creación a la fecha ha elaborado diecisiete Informes
“Estado de la Nación”, en donde se presenta una evaluación anual de la situación del desarrollo
humano sostenible en Costa Rica, en aspectos sociales, económicos, ambientales y políticos
principalmente.
También, se identifica como buena práctica los aportes brindados por los informes de la
Contraloría General de la República bajo una orientación de valoración de la gestión de políticas
públicas, con el fin de retroalimentar la toma de decisiones de los ministros y responsables de la gestión
de políticas.
En lo referente a la función de coordinación de políticas, se reconoce el interés por aplicar
distintas modalidades de coordinación, desde el modelo de redes que se ejemplifica con la creación de
los Consejos Ministeriales y los Consejos Sectoriales, el modelo jerárquico con la creación de ministros
sin cartera de coordinación interinstitucional, el Consejo de Gobierno, y la función otorgada al
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, hasta la creación de un Comisionado
Nacional Antidrogas con rango de Viceministro, el cual depende jerárquicamente del Ministro de la
Presidencia.
En cuanto a la coordinación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, algunos de los entrevistados
reconocieron como buena práctica el mantener reuniones semanales con los jefes de fracción de las
distintos partidos representados en el Congreso, con el fin de crear un ambiente que permita conocer
los objetivos de cada uno y tratar de buscar puntos de negociación. Se consideró que esta práctica se
hace más necesaria ante los cambios del sistema de partidos políticos en Costa Rica que ha incidido en
un incremento de la fragmentación parlamentaria.
En la función de valoración técnico-política de los resultados que van siendo generados por el
gobierno es donde más avances se han logrado, ya que al parecer existe un interés entre los principales
actores vinculados con la evaluación (Mideplan, Ministerio de Hacienda y Contraloría General de la
República) de avanzar hacia una evaluación de resultados. También se reconoce como buena práctica,
los esfuerzos del Área de Evaluación de Mideplan por capacitar a sus contrapartes en las instituciones
sobre nuevas metodologías de evaluación con el fin de ir creando una cultura de evaluación que ayude
a retroalimentar y redireccionar las políticas públicas.
Entre las buenas prácticas se pueden identificar: la creación del Banco de Indicadores de la
Dirección General de Presupuesto Nacional; la creación del Índice de Gestión Institucional de la
Contraloría General de la República; y la reforma hecha al Sistema Nacional de Evaluación (SINE),
29
este último ahora orientado a la evaluación de la gestión gubernamental en relación con el desempeño
institucional, el desarrollo del país y el bienestar ciudadano. En el SINE también se reconoce como
buena práctica los avances metodológicos desarrollados y el uso de una plataforma virtual para facilitar
la evaluación de seguimiento y evaluación.
Con respecto a la función de comunicación, es manifiesto el interés de las dos últimas
administraciones de mejorar los mecanismos de comunicación utilizados con la sociedad;
particularmente, se ha hecho un mayor uso de las redes sociales para que los representantes políticos
estén en mayor contacto con la ciudadanía.
Otras buenas prácticas de relación con la ciudadanía se observan en la Contraloría General de la
República, la cual se encuentra en el proceso de construcción de un Observatorio Ciudadano que tiene
como finalidad hacer accesible al ciudadano toda la información que se genera en dicha institución,
para que de esta manera pueda ejercer control social. Otro avance se nota en Mideplan que ha ampliado
la participación ciudadana en la identificación de temas que deberían ser parte de la agenda estratégica
del país.
Lecciones Aprendidas
Los resultados de la investigación permiten determinar una serie de acciones necesarias para
incrementar la capacidad del Alto Gobierno en Costa Rica en el diseño y dirección de sus políticas
públicas.
a) Fortalecer la planificación de largo plazo y su articulación con los otros niveles de
planificación.
De las entrevistas desarrolladas y la bibliografía consultada, se desprende la necesidad de
propiciar un diálogo entre los actores políticos para que logren acuerdos mínimos en torno a decisiones
que son vitales para el desarrollo humano sostenible del país. Entre estos temas están la organización
de la administración pública costarricense; el fortalecimiento de la capacidad fiscal del Estado para
hacer frente a los derechos que se han creado en los últimos años sin contenido financiero; la situación
de la seguridad social del país; la situación de seguridad ciudadana; y la situación del empleo público.
Acuerdos mínimos en estas materias permitirían definir una orientación del hacia dónde deberán
dirigirse las acciones y así orientar los otros niveles de planificación y la asignación necesaria para el
cumplimiento de las metas establecidas en cada una de las áreas estratégicas.
b) Mejorar la articulación entre planificación y presupuestación.
Esta lección se deriva de diversos informes y de la percepción de algunos de los actores
entrevistados, los cuales señalan que el elemento que parece estar definiendo la orientación de los
planes es la disponibilidad presupuestaria y no las metas estratégicas que se definen. Como resultado de
lo anterior, en las tres últimas memorias anuales de la Contraloría General de la República se evidencia
el alto grado de incumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo.
c) Mejorar los instrumentos que apoyen al desarrollo de la coordinación sectorial e intersectorial.
Los datos obtenidos por medio de esta investigación permiten concluir que las dos últimas
administraciones han adoptado medidas para mejorar la coordinación de políticas públicas, para lo cual
han recurrido a distintas modalidades de coordinación. Sin embargo, para que esta coordinación se
logre es necesario trabajar en la creación de incentivos que motiven a los actores hacia dicha
coordinación y de instrumentos que permita su operacionalización por medio de la definición precisa
de responsables por el cumplimiento de las metas, sanciones por incumplimientos, suministro de
información oportuna sobre avance de proyectos, entre otros. En propuestas desarrolladas por distintas
organizaciones para mejorar la gobernabilidad se ha sugerido la necesidad de formular una Ley
Orgánica de la Administración Pública que complemente la actual Ley de Administración Pública, con
el fin de ajustar el marco normativo a la nueva realidad del sector público costarricense.
d) Mayor integración del Sistema de Evaluación de Resultados.
30
En la actualidad el sistema está integrado por Mideplan, quien coordina el SINE y diseña su
propia metodología. Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de
Presupuesto Nacional, presenta el Informe de Resultados Físicos de los programas ejecutados durante
el ejercicio económico. Este último informe no ha sido avalado en los dos últimos años por la
Contraloría General de la República, porque el sistema de evaluación diseñado presenta problemas para
valorar y medir la efectividad de los programas, el costo de los servicios y la eficiencia en el uso de los
recursos. Esto en parte se explica por la falta de articulación entre la planificación y la presupuestación,
y las dificultades que se siguen enfrentando en materia de construcción de indicadores y metas.
Reformas institucionales en curso
Iniciamos este documento presentando las principales características de la institucionalidad
costarricense y lo concluiremos exponiendo los cambios que se están impulsando para mejorar la
conducción del gobierno ante los cambios que se han desarrollado a nivel gubernamental y del sistema
político.
En su presentación del Estado de la Nación del 1º de mayo de 2012, la Presidenta Chinchilla
expresaba lo siguiente:
“Las instituciones públicas tienen cada vez más problemas para cumplir con sus mandatos y
para tomar las decisiones que nuestro pueblo demanda. Hoy, la responsabilidad de impulsar y
tramitar leyes la comparten los tres Poderes del Estado, en procesos que se vuelven confusos e
interminables, y en donde el veto de las minorías termina por imponerse a la voluntad de las mayorías
democráticamente electas.
[…] A esos problemas de diseño institucional se unen factores que los agravan, como el
fraccionamiento y calidad de nuestra representación política.
En medio de estos problemas, algunos grupos se sienten con derecho a sustituir a la autoridad o
arrogarse su representatividad, con absoluto desdén por la democracia. Algunos intereses gremiales y
corporativos buscan apoderarse de la agenda pública en detrimento del interés general, y acuden
alegremente a las medidas de hecho para sustituir los mecanismos de nuestro Estado de Derecho.
En algún momento y por algún lado, debemos empezar a abordar estos problemas. Les sugiero
que sea lo antes posible y por los temas más acuciantes. He decidido convocar a un ilustre grupo de
ciudadanos que nos presenten en el corto plazo una propuesta para avanzar hacia mayores niveles de
funcionalidad y calidad de nuestra democracia. Sus consejos y recomendaciones deberán vertirse en
propuestas concretas que nos permitan conducir un debate acotado y con consecuencias prácticas. La
composición de este grupo y los alcances de su misión, los estaremos dando a conocer próximamente”.
Para cumplir con lo señalado en el referido discurso, el 12 de junio de 2012 la Presidenta
Chinchilla anuncia la conformación del “Grupo de Expertos” encargado de la presentación de las
recomendaciones para fortalecer la funcionalidad y calidad de la democracia costarricense. El 17 de
enero de 2013, dicho Grupo presenta a la Presidenta un total de 97 recomendaciones orientadas a
resolver las situaciones críticas que se presentan en las siguientes áreas: a) Relación Poder Ejecutivo-
Poder Legislativo, b) Funcionamiento de la Asamblea Legislativa, c) Poder Ejecutivo y Administración
Pública, d) Poder Judicial y Sala Constitucional, e) Seguridad Jurídica y Tramitomanía Administrativa,
y f) Relaciones Sociedad y Estado.
Las recomendaciones fueron analizadas por la Presidenta de la República conjuntamente con el
Ministro de la Presidencia y el Ministro de Planificación Nacional, con el fin de determinar las
recomendaciones que se acogerían para su trámite. El 26 de febrero de 2013, la Presidenta discutió en
Consejo de Gobierno las recomendaciones a acoger, dándolas a conocer posteriormente a la
ciudadanía.
Tomando en consideración que el objeto de estudio de esta investigación es el fortalecimiento del
Alto Gobierno, a continuación se presentan las recomendaciones de los expertos relacionadas con este
31
tema y el curso que se les ha dado a la fecha.
Una de las recomendaciones se relaciona con la estructura del Alto Gobierno, concretamente con
las funciones del Ministro de la Presidencia. En esta materia, se recomienda “(f)ortalecer la figura del
Ministro de la Presidencia, quien deberá tener entre sus funciones fundamentales y bajo la dirección de
quien ocupe la Presidencia de la República: a) la coordinación del gabinete, b) las relaciones con la
Asamblea Legislativa, y c) una participación central en los procesos de interpelación ordinarios y
frecuentes en la Asamblea Legislativa. El Presidente de la República deberá someter el nombre del
Ministro de la Presidencia a la Asamblea Legislativa para que en un plazo de diez días hábiles pueda
ésta aprobar su nombramiento. Vencido el plazo, se tendrá por aprobada su designación, sin perjuicio
de la aplicación del mecanismo de censura previsto en la Constitución. En caso de rechazo, el
Presidente deberá proponer otro candidato al cargo” (Pacheco, 2013: 15). En palabras de la Presidenta
Chinchilla, esta recomendación no fue acogida por el momento porque se requeriría hacer un cambio
más profundo que permitiera transitar de un sistema presidencialista a uno parlamentario44
.
Una de las recomendaciones que sí fue acogida por la Presidenta es la de “Instituir la figura del
Consejo Económico y Social con representación de actores del sector público y de la sociedad civil
como órgano de consulta y deliberación sobre temas de interés nacional y el trazado de los Planes
Nacionales de Desarrollo en una perspectiva de largo plazo. Mideplan45
operaría como Secretaría
Técnica de esta instancia cuyos acuerdos informarán decisiones ulteriores de política pública y la
adopción de los instrumentos normativos correspondientes” (Pacheco, 2013: 37). Tal y como se indicó
oportunamente, una de las debilidades que enfrenta el Alto Gobierno es que la planificación tiene un
horizonte temporal de cuatro años. En este sentido, cabe esperar que este mecanismo pueda contribuir a
fortalecer la planificación de mediano y largo plazo.
En materia de coordinación de políticas públicas, se acogió la siguiente recomendación “El
Ministro competente podrá dictar directrices vinculantes para los órganos desconcentrados de su
Ministerio y los Jerarcas en relación con los órganos desconcentrados de las entidades descentralizadas.
Las directrices administrativas no deben entenderse como instrucciones o circulares y no podrán dar
órdenes para resolver asuntos concretos o pendientes de resolución” (Pacheco, 2013: 31).
Por otra parte, con el fin de fortalecer la coordinación de la política social, la Presidenta acogió la
siguiente recomendación:
“El Consejo de Gobierno, con el apoyo de la Defensoría de los Habitantes y del Ministerio de
Planificación, deberá revisar el diseño institucional del área social del Estado, la aplicación de políticas
sociales y su impacto sobre la distribución de la riqueza y la pobreza; para:
a) Establecer límites a aquellas que resulten regresivas, por apoyar desproporcionadamente a los
deciles de la población con ingresos superiores.
b) Establecer una rectoría programática en materia de lucha contra la pobreza y mecanismos
claros de articulación y coordinación interinstitucional.
c) Eliminar duplicidades institucionales en la prestación de servicios sociales para lo que se
deberían unificar instituciones o al menos aumentar su grado de coordinación y complementariedad.
d) Revisar las asignaciones derivadas de leyes o disposiciones que crean un destino específico de
ciertos impuestos o fondos públicos, para reforzar los ingresos del Estado en el campo de la lucha
contra la pobreza” (Pacheco, 2013: 37).
Reflexión final
Costa Rica ha sido reconocida a nivel internacional por su estabilidad política y avances democráticos.
Sin embargo, a partir de 1998 el país ha iniciado un proceso de cambio en su sistema político, lo que ha
44 Declaraciones dadas por la Presidenta Chinchilla a Telenoticias el 26 de febrero de 2013. 45 Ministerio de Planificación Nacional (Mideplan).
32
incrementado la complejidad de la toma de decisiones del Alto Gobierno. Los resultados aportados en
esta investigación han puesto en evidencia la necesidad de fortalecer los arreglos institucionales para la
formulación de políticas públicas pertinentes y eficientes en un contexto de mayor interdependencia
entre actores públicos, actores políticos, y actores de la sociedad civil.
Los datos también muestran la fortaleza institucional que tiene el país para el desarrollo de la
función de valoración técnico-política de los resultados de gobierno, así como sugieren la necesidad de
una mayor coordinación entre las distintas organizaciones responsables de dicha función, y de un
mayor esfuerzo por promover una gestión basada en resultados que facilite una mejor rendición de
cuentas.
Producto del estudio destaca una serie de iniciativas que están en desarrollo a fin de mejorar la
coordinación de políticas públicas y la comunicación de la agenda y resultados gubernamentales. Será
importante seguir fortaleciendo estas iniciativas, ya que por el dinamismo de las funciones son tareas
en constante desarrollo.
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Decreto Ejecutivo Nº 36024 del 11 de mayo de 2010, “Creación de las Comisiones Presidenciales”.
Costa Rica, La Gaceta.
Decreto Ejecutivo N° 36464-PLAN del 18 de febrero de 2011, “Creación de Sectores”. Costa Rica, La
Gaceta.
Decreto Ejecutivo N° 35755-PLAN del 18 de febrero de 2011, “Creación de SINE”. Costa Rica, La
Gaceta.
ENTREVISTAS
Licda. Rocío Aguilar, Contralora General de la República y Licda. Maritza Sanabria, Jefe de la Unidad
de Gobierno Corporativo, 1º de noviembre de 2011.
Dra. Laura Alfaro, Ministra de Planificación, 8/05/2010-14/03/2012, entregada el 22 de noviembre de
2011.
Lic. Rodrigo Arias Sánchez, Ministro de la Presidencia, 2006-2010, 28 de noviembre de 2011.
M.Cs. José Joaquín Arguedas, Director General del Servicio Civil, 18 de octubre de 2011.
Dra. Elizabeth Fonseca, Presidenta del Partido Acción Ciudadana, 28 de octubre de 2011.
M.Cs. Roberto Gallardo, Ministro de Comunicación y Enlace Institucional, 20 de octubre de 2011. A
partir del 15 de marzo de 2012 pasa a ser Ministro de Planificación Nacional y Política
Económica.
Dr. Gerardo Hernández, Director de la Maestría Centroamericana en Ciencias Políticas, Universidad de
Costa Rica, 2 de noviembre de 2011.
34
Licda. Marjorie Morera, Directora General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, 29 de
noviembre de 2011.
Dr. Alberto Salom Echeverría, Diputado por el Partido Acción Ciudadana en la Legislatura 2006-2010
y miembro del directorio político de dicho partido, 26 de octubre de 2011.
Licda. Mayela Sam Lee, Secretaría Técnica Sectorial de Transporte, 13 de diciembre de 2011.
Dr. Jorge Vargas Cullell, Sub-Director del Estado de la Nación, 31 de octubre de 2011.
Dr. Jean Paul Vargas, Profesor del Doctorado Gobierno y Políticas Públicas, Universidad de Costa
Rica, 14 de noviembre de 2011.
M.Cs. Luis Gerardo Villanueva, Diputado y Jefe de Fracción del Partido Liberación Nacional, período
2010-2014, 10 de noviembre de 2011.
Entrevista Grupal con funcionarios del Área de Fiscalización de Servicios de Infraestructura de la
Contraloría General de la República (Lic. Allan Roberto Ugalde Rojas, Jefe de Área; Licda. Gina
Ramírez Solís; Licda. Marilú Aguilar González; Licda. María de los Ángeles Gutiérrez Jiménez),
6 de enero de 2012.
OTRAS FUENTES CONSULTADAS
Murillo, Álvaro (2011), “Chinchilla nombra a Roberto Gallardo Ministro de Comunicación”, en La
Nación, San José, 11 de febrero, http://www.nacion.com/2011-02-11/ElPais.
35
ANEXO 1: ACTORES ENTREVISTADOS
Sector Nombres
Ministerio de la Presidencia Lic. Rodrigo Arias Sánchez, Ministro (2006-2010).
Ministerio de Comunicación y Enlace
Institucional M.Cs. Roberto Gallardo, Ministro (2011-2014).
Comités interministeriales o gabinetes
técnicos especializados por áreas de políticas
Educación: M.Cs. Mario Mora Quirós, Viceministro de
Planificación Institucional y Coordinación Regional.
Sector Transporte: Licda. Mayela Ibis San Lee, Secretaría
Técnica Sectorial.
Ministerio de Hacienda
(Dirección General de Presupuesto Nacional)
Licda. Marjorie Morera, Directora General de Presupuesto
Nacional.
Contraloría General de la República
Licda. Rocío Aguilar, Contralora General de la República.
Licda. Maritza Sanabria Masís, Jefe de la Unidad de Gobierno
Corporativo.
Área de Infraestructura y Telecomunicaciones:
Allan Roberto Ugalde, Gina Ramírez Solís, Marilú Aguilar
González, María de los Ángeles Gutiérrez.
Ministerio de Planificación
Dra. Laura Alfaro Maykall, Ministra (2010-2012).
Licda. Laura Fernández, Asistente del Despacho.
M.Cs. Roberto Gallardo Núñez, Ministro (2007-2010). Volvió a
asumir el Ministerio a partir del 15 de marzo de 2012 ante la
renuncia de la Dra. Alfaro.
Dirección General de Servicio Civil M.Cs. José Joaquín Arguedas Herrera, Director (2010-2014).
Parlamento
Dr. Alberto Salom Echeverría, Ex Diputado del PAC (2006-
2010) y miembro del directorio político del PAC.
M.Cs. Luis Gerardo Villanueva Monge, Jefe de Fracción del
PLN y Diputado (2010-2014).
Dra. Elizabeth Fonseca, Ex Diputada (2006-2010) y Presidente
del PAC.
Academia y Centros de Pensamiento
Dr. Gerardo Hernández, Director del Posgrado Centroamericano
en Ciencias Políticas, UCR.
Dr. Jean Paul Vargas, Profesor del Doctorado Centroamericano
en Gobierno y Políticas Públicas, UCR.
Dr. Jorge Vargas Cullell, Sub-Director del Programa Estado de
la Nación, CONARE.
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ANEXO 2: CONFORMACIÓN DE LOS CONSEJOS PRESIDENCIALES EN LA
ADMINISTRACIÓN CHINCHILLA MIRANDA (2010-2014)
Consejo de Seguridad Ciudadana y Paz Social
Integrado por las siguientes instituciones: a) Quien ejerza la Presidencia de la República, b) Los
Vicepresidentes de la República, c) El (la) Ministro(a) de Seguridad Pública y Gobernación y Policía,
d) El (la) Ministro(a) de Hacienda, e) El (la) Ministro(a) de la Presidencia, f) El (la) Ministro(a) de
Planificación Nacional y Política Económica, g) El (la) Ministro(a) de Justicia y Paz, h) El (la)
Ministro(a) de Relaciones Exteriores y Culto, i) El (la) Ministro(a) de Descentralización y Desarrollo
Local, j) El (la) Ministro(a) de Cultura y Juventud, k) El (la) Ministro(a) de Deportes, l) El (la)
Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Nacional de las Mujeres, m) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a)
del Instituto sobre Alcoholismo y Fármaco Dependencia, n) El (la) Director(a) de la Dirección
Nacional de Desarrollo de la Comunidad, o) El (la) Ministro(a) de Bienestar Social y Familia (Art. 8,
Decreto Ejecutivo Nº 36024 del 11 de mayo de 2010).
Consejo Presidencial de Bienestar Social y Familia
Compuesto por: a) Quien ejerza la Presidencia de la República, b) Los Vicepresidentes de la República,
c) El (la) Ministro(a) de la Presidencia, d) El (la) Ministro(a) de Hacienda, e) El (la) Ministro(a) de
Planificación Nacional y Política Económica, f) El (la) Ministro(a) de Educación Pública, g) El (la)
Ministro(a) de Bienestar Social y Familia, h) El (la) Ministro(a) de Cultura y Juventud, i) El (la)
Ministro(a) de Deporte, j) El (la) Ministro(a) de Descentralización y Desarrollo Local, k) El (la)
Ministro(a) de Salud, l) El (la) Ministro(a) de Trabajo y Seguridad Social, m) El (la) Ministro(a) de
Vivienda y Asentamientos Humanos, en su doble condición de Ministro(a), y como Presidente(a) de la
Junta Directiva del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), n) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a)
de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), o) El (la) Director(a) de la Dirección Nacional de
Desarrollo Comunal (DINADECO), p) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto de Desarrollo
Agrario (IDA), q) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), r) El
(la) Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), s) El (la) Presidente(a) de
la Junta Directiva de la Junta de Protección Social (JPS), y t) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a) del
Patronato Nacional de la Infancia (PANI) (Art. 9, Decreto Ejecutivo Nº 36024 del 11 de mayo de
2010).
Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación
Integrado por: a) Quien ejerza la Presidencia de la República, b) Los Vicepresidentes de la República,
c) El (la) Ministro(a) de Hacienda, d) El (la) Ministro(a) de la Presidencia, e) El (la) Ministro(a) de
Planificación Nacional y Política Económica, f) El (la) Ministro(a) de Comercio Exterior, g) El (la)
Ministro(a) de Economía, Industria y Comercio, h) El (la) Ministro(a) de Agricultura y Ganadería, i) El
(la) Ministro(a) de Obras Públicas y Transportes, j) El (la) Ministro(a) de Educación Pública, k) El (la)
Ministro(a) de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, l) El (la) Ministro(a) de Ciencia y
Tecnología, m) El (la) Ministro(a) de Turismo, n) El (la) Ministro(a) de Salud, o) El (la) Ministro(a) de
Descentralización y Desarrollo Local, p) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, q) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Nacional de
Electricidad y r) El (la) Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Nacional de Aprendizaje (Art. 10,
Decreto Ejecutivo Nº 36024 del 11 de mayo de 2010).