el fin de las certezas autoritarias i

CAPÍTULO SEGUNDO

EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO: LA ETAPA CLÁSICA

I. Introducción: la etapa “ clásica” del sistema político mexi-cano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

II. Los elementos del sistema político mexicano (etapa clásica) . . 55

1. La presidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

2. El partido oficial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

3. El papel de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

4. La oposición política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

5. El federalismo: la relación del poder central con los esta-dos y municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

6. El funcionamiento de la economía . . . . . . . . . . . . . 92

III. Las características del sistema político mexicano . . . . . . 94

1. El carácter autoritario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

2. El corporativismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

3. El carácter institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

4. Un sistema incluyente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

5. El papel de la Constitución y de las leyes . . . . . . . . . 104

6. El discurso político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

7. El papel de la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

IV. Conclusión: la mecánica del consenso. Funcionamiento y le-gitimidad del sistema político . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

CAPÍTULO SEGUNDO

EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO: LA ETAPA CLÁSICA

I. INTRODUCCIÓN: LA ETAPA “CLÁSICA”

DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO

Os llamáis los herederos de la Revolución,quizás porque la consideráis como regalíaque por derecho os corresponde disfrutar. Yse os llena la boca hablando de ella y presu-miendo de estarla continuando.

Luis CABRERA

El sistema político mexicano después de 1940 —ya con las institucionessobre las que se iba a sustentar—, cobró una legitimidad y una eficaciasin precedente en la historia del país. En esta sección se abordará dichofenómeno y se llevará a cabo un análisis de las principales institucionesque permitieron al régimen alcanzar la estabilidad y la gran eficacia conque contó durante este periodo.

El análisis que se realizará tiene una limitación fundamental: no es unestudio de carácter dinámico del desarrollo institucional del régimen; porel contrario, lo que se pretende realizar es un análisis que podríamos lla-mar estático, es decir, una especie de radiografía de los principales facto-res de poder dentro del sistema político posterior a 1940. Se enfatiza lalógica de los procesos más que la particularidad de uno u otro evento.Así, se analizarán a los actores principales que intervienen en la pugnapolítica, sus interrelaciones, la mecánica a partir de la cual el régimen ac-tuó y ciertas características distintivas. Lo que se pretende es realizar unacaracterización del régimen en su conjunto: describir los “macro-proce-sos” de la política mexicana durante este periodo, más allá de los “deta-lles” históricos.

El régimen político mexicano, sin lugar a dudas, desde su consolida-ción alrededor de 1940, tuvo una gran dinámica. Si bien cada institución

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política fue cambiando su actuación a través de las diversas administra-ciones sexenales, el análisis que se hace de ellas permite comprender aplenitud el funcionamiento de la política durante esta etapa.29

Sin embargo, surgen varios interrogantes: ¿en realidad, de qué perio-do temporal estamos hablando? ¿durante cuánto tiempo tuvo vigencia el“arreglo político” al que hacemos referencia? En suma, ¿cuál es la “eta-pa clásica” del sistema político mexicano? Por un lado ya hemos estable-cido una frontera de inicio: 1940. El problema radica en establecer el lí-mite en el que este arreglo comienza a perder efectividad, es decir,cuándo el consenso político alcanzado entra en crisis. En este sentido, elmovimiento estudiantil de 1968 significó, indudablemente, una crisis im-portante para el sistema. También la agitada década de los 70 —con lapresencia de la guerrilla (tanto urbana como rural), y de las primeras cri-sis económicas importantes— es una fecha de referencia; al igual que elaño de 1982, cuando el modelo de desarrollo económico del país prácti-camente se colapsa. Así, las “crisis” recurrentes significaron grandes pre-siones sobre el régimen político; a pesar de todo esto, sus instituciones—de una forma u otra— siguieron funcionando.

Basta citar unos ejemplos evidentes: la presidencia de la Repúblicaejerció —a pesar del desgaste y descrédito que acumuló en los últimosaños— un poder casi absoluto por lo menos hasta 1994. El proceso tradi-cional en la sucesión presidencial funcionó igualmente hasta 1994. Laselecciones no comenzaron a ser competidas hasta 1983 (en ciertos casosen el ámbito local) y más claramente hasta 1988. Por otro lado, la dinámi-ca centralista del federalismo sigue en vigor hasta la fecha. En el mismosentido, el Poder Legislativo estuvo subordinado al Ejecutivo hasta 1997,año en que el partido oficial pierde la mayoría en la Cámara de Diputa-dos. El caso del Poder Judicial es más dramático aún, ya que hasta la fe-cha su independencia sigue siendo —por lo menos— dudosa respecto alEjecutivo.

Resulta, pues, muy difícil, si no es que imposible, establecer un límitetemporal, una fecha clara, en que se pueda determinar el final de la “eta-

54 JOSÉ CARBONELL

29 En este punto cabe resaltar lo dicho por Jean François PrudHomme, quien afirma que “sibien estos elementos contribuyen a caracterizar a grandes rasgos, el funcionamiento del sistema en suexpresión clásica, no hay que considerarlos de manera estática pues su solidez siempre ha sido mati-zada por la dinámica de la administración del cierre y de la apertura y de la movilización social. Enciertos momentos, la debilidad de algunos de estos pilares ha sido mayor que la de otros” . PrudHom-me, Jean-François, “Elecciones, partidos y democracia” en Durand Ponte, V. M. (coord.), La cons-trucción de la democracia en México, México, Siglo XXI Editores-ILET, 1994, p. 31.

pa clásica” del sistema político. Incluso entre los académicos y los estu-diosos de la política en México no existe consenso —más bien todo locontrario— sobre la conclusión de este periodo y el inicio del proceso detransición política en el que se encuentra inmerso, todavía hoy, el país.

Así, para limitar el estudio de esta etapa vamos a establecer como elperiodo clásico, es decir, el espacio en el cual el régimen posrevoluciona-rio funcionó sin mayores contratiempos y con un consenso casi absoluto,el lapso que transcurre desde 1940 hasta 1982, año en el que se produceuna crisis económica mayor, que obliga a replantear una serie de elemen-tos —antes indiscutidos— no sólo en lo económico, sino también en lopolítico. Por último, no podemos dejar de lado una cuestión: a pesar dedarle validez al análisis que llevaremos a cabo hasta 1982, debe tenerseen cuenta que por lo menos desde 1968 el régimen viene “arrastrando”una serie de problemas y crisis de diversa índole y un creciente desgasteen sus instituciones.

II. LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO

(ETAPA CLÁSICA)

1. La presidencia

A. El presidencialismo

En España, señores, a pesar de que hay unrey, yo creo sinceramente que aquel rey deEspaña había de querer ser presidente de laRepública Mexicana, porque aquí tiene máspoder el presidente que un rey, que un empe-rador.

Pastrana JAIMES

a. Introducción

Desde el inicio de su vida independiente, México ha sido gobernadopor una serie interminable de “hombres fuertes” o caudillos; han sidoellos los que han copado la presidencia de la República. Sin lugar a du-das, el Poder Ejecutivo ha sido —y continúa siendo— la pieza clave, elcorazón del sistema político. El país, más que por un sistema presiden-

EL FIN DE LAS CERTEZAS AUTORITARIAS 55

cial, optó —de jure o de facto— por un presidencialismo exacerbado.Esta distinción resulta fundamental, ya que a partir de ella se puede llegara comprender cómo ha sido utilizado y qué papel ha jugado el poder delpresidente. De acuerdo con Maurice Duverger —que es quien ha definidocon mayor claridad este fenómeno: “El presidencialismo constituye unaaplicación deformada del régimen presidencial clásico, por debilitamientode los poderes del parlamento e hipertrofia de los poderes del presidente:de ahí su nombre. Funciona sobre todo en los países latinoamericanos quehan transportado las instituciones constitucionales de los Estados Unidosa una sociedad diferente” .30

A partir de esta definición, se hace evidente que el presidencialismoprácticamente no tiene nada que ver con un sistema presidencial. LorenzoMeyer, siguiendo la definición del propio Duverger, analiza el presiden-cialismo y afirma que:

Se trata justamente de esa forma de gobierno en donde la división de pode-res prevista en la Constitución queda en el papel sin aparecer en la práctica,ya que el Legislativo y el Judicial quedan enteramente subordinados al Po-der Ejecutivo, y donde lo mismo ocurre con los poderes locales de los esta-dos y municipios. El término presidencialismo, finalmente, también impli-ca una sociedad civil débil y, por lo tanto, poco capacitada para produciractores sociales con la suficiente fuerza propia como para poder actuar conrelativa independencia del poder presidencial en significativas cuestionespolíticas, tales como: partidos políticos reales, organizaciones empresaria-les, de clase media, de obreros y de campesinos, medios de información,comunidades académicas, etcétera.31

Este ha sido, indiscutiblemente, el rol que ha jugado la presidencia.Eje sobre el que se articula todo el aparato de poder, el presidencialismoocupa un lugar central dentro del sistema político, al margen inclusive delentramado formal; sobre él gira una compleja red de relaciones y compro-misos políticos. Todas las instituciones e instancias de poder se crearon einteractuaban en torno a la figura presidencial: o bien servían como meca-nismo mediante el cual negociaban los diversos intereses, o como instru-

56 JOSÉ CARBONELL

30 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, 2a. reimp., México, Edi-torial Ariel, 1992, p.152.

31 Meyer, Lorenzo, “La crisis del presidencialismo mexicano. Recuperación espectacular y re-caída estructural, 1982-1996” , Foro Internacional, México, núms. 143 y 144, enero-junio de 1996,pp. 19 y 20.

mento para llevar a cabo la acción presidencial. Así, el ocupante en turnode la presidencia se ha convertido en un soberano absoluto: siempre tienela razón y dispone a su arbitrio de “vidas y haciendas” . Siendo la máxi-ma autoridad —dentro de la dinámica del régimen—, no puede estarequivocado y no tiene cuentas que rendir a los otros poderes, a la naciónni a nadie.

b. El poder de la presidencia

En México existe un monólogo de poder: elpresidente ordena y todos ejecutan sin repa-ros sustanciales.

Manuel GONZÁLEZ OROPEZA

La presidencia de la República, entendida como el mando central so-bre el que giran los demás poderes y actores políticos, ha contado —en elMéxico posrevolucionario— con una fuerza inigualable: ha gozado deatribuciones prácticamente ilimitadas. Esta fuerza surge tanto de las fa-cultades que le otorga la propia Constitución, como —por encima deésta— de las facultades “metaconstitucionales” . Pero, ¿por qué la presi-dencia llegó a ser tan poderosa? Jorge Carpizo, en su ya clásico estudiosobre el presidencialismo mexicano, da las siguientes razones:

a) Es el jefe del partido predominante, partido que está integradopor las grandes centrales obreras, campesinas y profesionales.

b) El debilitamiento del Poder Legislativo, ya que la gran mayoría delos legisladores son miembros del partido predominante y sabenque si se oponen al presidente, las posibilidades de éxito que tie-nen son casi nulas y que seguramente están así frustrando su ca-rrera política.

c) La integración, en buena parte, de la Suprema Corte de Justiciapor elementos políticos que no se oponen a los asuntos en los cua-les el presidente está interesado.

d) La marcada influencia en la economía a través de los mecanismosdel banco central, de los organismos descentralizados y de las em-presas de participación estatal, así como las amplias facultadesque tiene en materia económica.

e) La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él.


f) La fuerte influencia en la opinión pública a través de los controlesy facultades que tiene respecto a los medios masivos de comuni-cación.

g) La concentración de recursos económicos en la federación, espe-cialmente en el Ejecutivo.

h) Las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales,como son la facultad de designar a su sucesor y a los gobernado-res en las entidades federativas.

i) La determinación de todos los aspectos internacionales en los cua-les interviene el país, sin que para ello exista ningún freno en elSenado.

j) El gobierno directo de la región más importante, con mucho, delpaís, como lo es el Distrito Federal.

k) Un elemento psicológico: que en lo general se acepta el papel pre-dominante del Ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.32

En suma, partiendo de la exposición de Carpizo podemos sintetizarlas facultades del Poder Ejecutivo mexicano en las siguientes tres cate-gorías:

1. Las facultades que se desprenden de la propia Constitución: elconstituyente de 1917 estuvo consciente del peligro que podíarepresentar la existencia de un Poder Ejecutivo debilitado frente alPoder Legislativo (tal y como se había presentado con la anteriorConstitución, la de 1857), ya que podía producir o bien la paráli-sis o, por el contrario, un gobierno de corte dictatorial a través delrompimiento y de la ignorancia del texto constitucional (como fueel caso de Porfirio Díaz). Por ello, la Constitución del 17 otorga alEjecutivo importantes —y amplios— poderes, tales como: facul-tades en materia de legislación (expedición de reglamentos, salu-

58 JOSÉ CARBONELL

32 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 13a. ed., México, Siglo XXI Editores, 1996,pp. 25 y 26. “La característica institucional más prominente del sistema político mexicano —afirmaMaría Amparo Casar— ha sido la centralidad de la presidencia y la enorme concentración de poderen el jefe del Ejecutivo. De hecho, el concepto de sistema presidencial en México se refiere no sóloal arreglo institucional o marco de gobierno inscrito en la Constitución sino, de manera más impor-tante, a la concentración del poder político y a la asunción de la responsabilidad por parte del Ejecuti-vo del desarrollo económico y político de la nación. La presidencia en México ha desempeñado unconjunto de tareas que en los sistemas democráticos desempeñan conjunta o independientementeotras instituciones políticas o sociales” . Casar, María Amparo, “El presidencialismo mexicano y laestructura de acceso y distribución del poder político” , en Memorias del Congreso Nacional de Cien-cia Política, México, UAM-IFE-CNCPyAP, 1996, pp. 65 y 66.

bridad, subsidios, aranceles, etc.), facultades que podríamos llamarcuasi legislativas (como en materia de política exterior, suspen-sión de garantías, veto, etc.); además, se le confirieron importan-tes atribuciones tanto en materia de federalismo como ejecutivas,entre las que destaca la potestad para realizar los nombramientosde una serie —innumerable— de cargos públicos.

2. El Poder Ejecutivo tiene la atribución de disponer de la mayoríade los recursos y de los bienes públicos de forma prácticamenteilimitada; tiene un gran poder (completamente arbitrario) en cuan-to al uso de estos recursos, por lo que su capacidad para cooptar alos diversos actores políticos le confiere una gran fuerza.

3. Finalmente, se encuentran las facultades metaconstitucionales:éstas son una serie de atribuciones que no se encuentran en laConstitución; por el contrario, surgen a partir de la situación polí-tica y del papel que en ella juega la presidencia. Entre las princi-pales se pueden establecer: que el presidente es el “ jefe nato” delpartido oficial (el cual es un partido hegemónico) y de la clase po-lítica en su conjunto; tiene una gran intervención en los gobiernosestatales y municipales; tiene el poder de designar a su sucesor enla presidencia; además, el presidente es el árbitro indiscutido delos conflictos que se producen entre las fuerzas que participan enla contienda política; asimismo, controla de forma indirecta, a tra-vés del partido, a las grandes organizaciones de masas, las cualesson las encargadas de darle sustento y brindar apoyo tanto al par-tido como al sistema político en su conjunto.

Lo cierto es que en la práctica el presidente lo podía todo: desde con-ceder tierras a los campesinos necesitados, crear importantes complejosindustriales, otorgar jugosas concesiones a grupos y personajes afines oleales, decidir, en un sentido u otro, un conflicto laboral, hasta hundir oacabar con sus enemigos o con aquellos que hubiesen sido desleales a lafigura presidencial o al partido.

El titular del Ejecutivo resultaba omnipotente y omniabarcante, esta-ba en todo y todo se le debía a él. El elemento psicológico o subjetivojugó un papel primordial, ya que provocaba que al presidente no se lecuestionara ni se le criticara; gozaba de una legitimidad ilimitada y eraconsiderado como el inicio y el fin de todo lo que pasaba en el país. Estole proporcionaba un campo inmenso de actuación y una fuerza indiscuti-


da. A modo de ejemplo, cuando Gabriel Zaid habla de las consecuenciasde enjuiciar al presidente, resulta que sería altamente desestabilizador ypeligroso ya que su poder es inmenso; el presidente mexicano es:

El jefe del Estado, de la ciudad-Estado y de los 31 estados; del Poder Le-gislativo y del Judicial; de los Guardias Presidenciales, el Ejército, la Fuer-za Aérea, la Marina y los cuerpos de policía; del partido oficial, los altopar-lantes, la televisión; de las vías y los medios de comunicación y detransporte; de la moneda, el presupuesto, los créditos, los salarios y los pre-cios; de las tierras, las aguas, los cielos y el subsuelo; del petróleo, la elec-tricidad, la siderurgia, la química; del comercio interior y exterior; de laagricultura y la educación, de la salud y de la pesca, del café y el azúcar; deun conglomerado empresarial como pocos en el mundo, por su tamaño, di-versidad y control (por lo menos en su propio territorio) de los mercados,la competencia, el personal, la clientela, los proveedores, las fuentes de fi-nanciamiento y hasta los accionistas.33

c. La relación con el partido oficial

El Poder Ejecutivo ha dominado y subordinado al partido oficial. Sinembargo, este predominio del presidente en un principio no existía. Nofue sino hasta 1935, con el triunfo del presidente Cárdenas sobre PlutarcoElías Calles —quien ejercía el poder desde la sombra a través del partido—,que la presidencia de la República asume el control absoluto del partido,convirtiéndolo en un instrumento más a su servicio. De hecho, los poderesmetaconstitucionales del presidente surgen a partir de ese momento.

Por lo menos desde 1940, el dominio presidencial permitió que éstetuviera una serie de facultades más allá de las otorgadas por la Constitu-ción. Destacan la designación del sucesor en la silla presidencial; el nom-bramiento, casi de forma ilimitada, de gobernadores, senadores, diputa-dos y presidentes municipales; es el jefe, informal, del partido oficial, yde los sectores y grupos que lo componen (organizaciones de masas:campesinas, sindicatos, taxistas, maestros, populares, etcétera) y que rep-resentan, prácticamente, al conjunto de la sociedad organizada.

Esta relación entre el aparato estatal —el presidente— y el partido hasido, sin duda, una de las claves —si no la principal— para el funciona-

60 JOSÉ CARBONELL

33 Zaid, Gabriel, cit. por Aziz Nassif, Alberto, “Fin de la presidencia hegemónica y el con-greso subalterno” , Diálogo y debate de cultura política, México, núm. 2, julio-septiembre de 1997,pp. 138 y 139.

miento del régimen posrevolucionario. Mediante el control de la mayoríapriísta, el Ejecutivo controla al Legislativo y lo que de ello se deriva(nombramiento de los integrantes del Poder Judicial, etc.); igualmente,con la presencia partidista en todo el territorio, controla los gobiernos es-tatales y las presidencias municipales. Así, el partido se convierte en elmecanismo privilegiado para instrumentar el control sobre los actores po-líticos y sobre las grandes mayorías.

Pero, ¿por qué el partido se ha subordinado al poder de la presidenciade la República y no ha sucedido lo contrario? ¿por qué el partido no fue“dueño” de la presidencia, como aconteció en diversos sistemas políticosde partido único o hegemónico? Una posible explicación —necesaria-mente parcial e incompleta— de este fenómeno puede encontrarse a par-tir de tres puntos:

1. En un inicio, el poder —ante la inexistencia de instituciones polí-ticas sólidas— recaía y era ejercido por un “hombre fuerte” ocaudillo; así, la presidencia no hizo más que montarse sobre estaautoridad, es decir, ha existido —y continúa existiendo— en lacultura política del país una concepción personalista de la formaen que se ejerce el poder.

2. El partido oficial nunca ha contado con grandes recursos financie-ros para lograr su supervivencia de forma autónoma, es decir, apesar de que las estructuras partidarias se encuentran entrelazadascon el aparato estatal, el partido carece de la capacidad y de fon-dos propios que le permitan una gestión independiente. De estaforma, el partido depende económicamente del Estado y del flujoconstante de recursos que éste representa.

3. Los cargos políticos realmente importantes se encuentran enmar-cados dentro de la órbita de la administración pública, la cual escontrolada, al igual que los nombramientos y la libre remoción deéstos, por el presidente de la República. Por tanto, si se quería reali-zar una carrera política, necesariamente debía ser con el beneplá-cito y bajo las órdenes del Poder Ejecutivo, ya que él era el máximoresponsable de la circulación y ascenso de los cuadros políticos.Además, siendo el PRI un partido de carácter hegemónico, resul-taba imposible llevar a cabo una carrera política relevante fuera desus filas.


A partir del dominio que el presidente ejerce sobre el partido, insisto,puede controlar a las demás instancias políticas, ya sea al Legislativo, alJudicial o bien a los actores que buscan ingresar a la política (principal-mente a través del control corporativo de las organizaciones de masas). Eljefe real del partido, el verdadero líder, resulta ser el presidente de la Re-pública, más allá de las propias dirigencias partidistas. De hecho, de for-ma similar a como lo hace con sus secretarios de gabinete, el presidentedicta las directrices a seguir por el partido oficial. La dirigencia formaldel PRI recibe órdenes presidenciales y las acata cual si emanaran de unjefe directo. Basta que el presidente les informe sus deseos para que losórganos partidistas procedan obedeciendo.

d. La relación con los poderes Legislativo y Judicial

El Poder Legislativo. El papel que ha jugado el Poder Legislativodentro del sistema político mexicano ha sido extremadamente pobre. Ata-do a la lógica sexenal de la presidencia y subordinado a su potestad, elLegislativo abdicó de sus principales funciones: hacer leyes y servircomo mecanismo de control hacia el Ejecutivo. En la expedición de le-yes, ámbito de competencia primordial de este órgano, no ha sido másque el encargado de ratificar y formalizar las decisiones tomadas desde lapresidencia. En cuanto a la función de control político, el Legislativonunca fue un freno que regulara y limitara la actuación del Ejecutivo.34

Además de haber actuado como un órgano ratificador —de mero trá-mite— de las decisiones presidenciales, en infinidad de ocasiones ha de-legado su poder y sus atribuciones. Luisa Béjar, quien ha estudiado elfuncionamiento y el papel jugado por el Legislativo, apunta: “ ...de factorde control y contrapeso, el Poder Legislativo se convierte en un escudomás de protección del presidencialismo, base del ordenamiento autorita-rio que da cuerpo a nuestro sistema político. Por otra parte, de vía para larepresentación de las demandas ciudadanas, la institución sólo acierta aconvertirse en promotor de los intereses de la élite en el poder” .35

62 JOSÉ CARBONELL

34 Un claro ejemplo de esta “ inactividad” del control por parte del Legislativo lo tenemos du-rante la revisión de la cuenta pública de 1976, año en el que el Ejecutivo federal contrató deuda porun monto 44.8 por ciento superior al autorizado, sin que el Legislativo ejerciera sus facultades desanción; por el contrario, hizo caso omiso a las irregularidades y aprobó dicha cuenta pública. VéaseCarpizo, Jorge, op. cit., nota 32, p. 149.

35 Béjar, Luisa, “El papel de la legislatura en el Sistema Político Mexicano” , Estudios Políti-cos, México, núm. 6, enero-marzo de 1995, p. 203.

Las Cámaras legislativas siempre fueron vistas como puestos políti-cos de segunda categoría y no como cargos fundamentales para el desa-rrollo político y jurídico del país. Las plazas realmente importantes se en-contraban en la esfera de la administración pública controlada por elEjecutivo. El Legislativo siempre fue un Poder que estuvo subordinado.De hecho, la presidencia y el Congreso han mantenido una relación depredominio del primero, en detrimento del segundo. Mientras el presiden-te de la República manda, domina, legisla y es el centro de todo el entra-mado del sistema político, el Legislativo obedece, tramita y aprueba.

Sin lugar a dudas, el Poder Legislativo desempeña un papel centralen el seno del arreglo político de los sistemas democráticos: aún en las“democracias formales” , como el caso de México. Si lo anterior es cier-to, entonces, surge una cuestión fundamental: ¿cómo se logró que el Po-der Legislativo se subordinara y abdicara a favor del Ejecutivo?

Primero, a través del sistema de partido hegemónico se aseguró queel presidente y el partido oficial contaran con mayorías abrumadoras enlas Cámaras legislativas. Segundo, el simple hecho de contar con mayo-rías calificadas no aseguraba su subordinación, por lo tanto el presidentebuscó que “el interés de los legisladores resida en actuar no como un po-der de contrapeso del Ejecutivo, sino, antes bien, como un aliado o agentepermanente de este último... se ha asegurado la lealtad de los miembrosdel Poder Legislativo mediante el establecimiento de una estructura deincentivos que hacen que el interés de los legisladores resida en satisfacerlos intereses del Ejecutivo” .36

Pero, ¿cuál fue este sistema de incentivos? El presidente, al ser el jefedel Ejecutivo y, a la vez, jefe del partido, controlaba el reparto de los car-gos y la continuidad de las carreras de los políticos. Ningún candidatopodía esperar ser postulado y alentar ambiciones políticas sin el apoyo delpartido (y por lo tanto del presidente de la República). Entonces, ningúnpolítico que pertenezca al partido oficial podía avanzar en su carrera niascender en la jerarquía del partido o bien de la administración pública,sin la bendición del presidente.

Esta subordinación se consolidó a través de la no reelección consecu-tiva de los legisladores, poniendo fin a la posibilidad de que siguieran ca-


36 Casar, María Amparo, “Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo: El caso deMéxico” , Política y gobierno, México, vol. VI, núm. 1, primer semestre de 1999, p. 91. Igualmente,de la misma autora véase “Las bases político-institucionales del poder presidencial en México” , Polí-tica y gobierno, vol. III, México, núm. 1, primer semestre de 1996.

rreras legislativas con cierta autonomía del Poder Ejecutivo. La Constitu-ción de 1917, en un principio, contemplaba la posibilidad de reelegirsepor parte de los legisladores. No fue sino hasta 1933 que se realizó unaimportante reforma a la Constitución: se prohibió la reelección consecuti-va, no sólo de los legisladores federales, sino que igual medida se adoptópara las legislaturas locales y para los municipios. Como señala BenitoNacif, “ la no reelección consecutiva ciertamente no fue producto de unconstituyente desinteresado y neutral, sino parte de una campaña políticadirigida a fortalecer y consolidar la coalición inclusiva de políticos en-cumbrados, organizada por el Partido Nacional Revolucionario (PNR)” .37

Estas medidas, además de los efectos ya apuntados, permitieron queel partido se convirtiera en una organización centralizada, disciplinada ycohesionada. Con la prohibición de la reelección consecutiva de los legis-ladores, se estableció un mecanismo sumamente eficaz para debilitar a lasCámaras y subordinar a sus integrantes:

Al vincular las ambiciones de los legisladores en turno con la organizaciónpolítica externa que controla la nominación a cargos de elección más al-tos..., la no reelección consecutiva ha inhibido el funcionamiento de la Cá-mara de Diputados como un órgano independiente. Convirtió a los legisla-dores en agentes de quienes definían la lista de candidatos a puestos deelección o de los dispensadores de patronazgo en el Ejecutivo. Consecuen-temente, la no reelección consecutiva trajo consigo un profundo e irre-versible cambio en el equilibrio de poderes del gobierno federal.38

64 JOSÉ CARBONELL

37 Nacif, Benito, “La no reelección legislativa, disciplina de partido y subordinación al Ejecuti-vo en la Cámara de Diputados de México” , Diálogo y Debate de Cultura Política, México, núm. 2,julio-septiembre de 1997, p. 154.

38 Ibid. p. 156. Este autor, en otra de sus obras, escribe que: “en algún sentido, la prohibiciónconstitucional de la reelección continua (de diputados y senadores) fue un experimento temprano conla ’ingeniería institucional’, desarrollado en busca de efectos calculados sobre la operación del emer-gente partido hegemónico. La no reelección cambió las ’opciones institucionales disponibles’ para lospolíticos en busca de promoción política. La rápida y amplia rotación en los puestos evitó claramenteel desarrollo de carreras ’internas’ en el Congreso nacional, las legislaturas estatales y los gobiernosmunicipales. Al institucionalizar el juego de las sillas musicales, la no reelección reforzó el papel y,por tanto, la fuerza de la organización nacional del PNR. El PNR se convirtió en un elemento centrala tomar en cuenta en las estrategias de los políticos que querían progresar en sus carreras. Para desa-rrollar una carrera política, no era suficiente con ganar un puesto de elección. La no reelección con-virtió a la ’promoción externa’, esto es, a la movilidad de un puesto a otro, en un objetivo básico paralos políticos que quisieran sobrevivir en la política. En un contexto de rápida rotación de puestos, losvehículos tradicionales de promoción política —partidos locales y organizaciones electorales de basedistrital— se convirtieron en instrumentos muy limitados en su utilidad política. Para satisfacer susambiciones, de acuerdo con lo moldeado por las nuevas instituciones electorales, los políticos localesse convirtieron en enteramente dependientes de la organización nacional del partido, el PNR, que re-

A partir de esta estrategia, el Ejecutivo pudo controlar y subordinar alLegislativo y asegurarse el predominio político. Como se ve, la sujeciónde este poder, junto con la del partido, fueron vitales para dar el impulsodefinitivo a la presidencia y que pudiera convertirse en el corazón del ré-gimen postrevolucionario: en la autoridad máxima.

El Poder Judicial. El papel del Poder Judicial y de la Suprema Cortede Justicia en particular, dentro del sistema político, no guarda gran dife-rencia con el Legislativo. Desde el nacimiento del régimen posrevolucio-nario, la independencia de los jueces, de facto, desapareció. El Judicial hasido en todo momento un poder subordinado, que continuamente sufre laintervención del Ejecutivo tanto en su integración como en su comporta-miento diario. De los tres poderes, sin duda, ha sido el más débil y el másproclive a capitular frente a la institución presidencial.

El Judicial ha tenido una participación prácticamente nula para hacerrealidad la división de poderes, es decir, para frenar los abusos en la ac-tuación del presidente de la República. En definitiva, “ la Suprema Corteposee cierta independencia frente al Poder Ejecutivo, pero puede afirmar-se que esa autonomía sufre menoscabo en los casos en que el Ejecutivoestá interesado políticamente en la resolución” .39

La presidencia ha influido en el desarrollo del Poder Judicial desde elmismo nombramiento de sus integrantes. Con la subordinación legislati-va, el presidente nombró a quien quiso como funcionario judicial. Desdeun principio —desde el mismísimo nombramiento— el Ejecutivo ejerceuna influencia excesiva y por completo inapropiada sobre el Poder Judi-cial en su conjunto. De hecho, la Judicatura —dentro del esquema de lossistemas democráticos— juega un papel central en la vida política, ya que esel cuerpo encargado de la resolución de los conflictos (incluso los que se


gulaba el acceso a un amplio espectro de rotación de puestos, desde los gobiernos municipales a losestatales y al federal” . Cit. por Romero, Jorge Javier, “Las instituciones políticas desde un nuevoángulo” , en Merino, Mauricio (coord.), La ciencia política en México, México, CNCA-Fondo deCultura Económica, 1999, p. 259.

39 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 32, p. 227; también resulta útil en este punto, Carbonell, Miguel,“Poder judicial y reforma del Estado en México” , Diálogo y debate de cultura política, México,núm. 7, enero-marzo de 1999, p. 37 y ss. Acerca de su independencia e imparcialidad, Elisur Arteagaafirma que los jueces: “Pierden ésta (la imparcialidad) cuando están de por medio los intereses delgrupo gobernante... asumen su papel de inquisidores y vengadores. No importa el derecho. Castigansin mayores pruebas y dictan sus sentencias cuando así conviene al grupo gobernante y no cuandodeben hacerlo por mandato constitucional” , cit. por Arceo Corcuera, Álvaro, “Los partidos políticosante la reforma al Poder Judicial” , Diálogo y debate de cultura política, México, núm. 7, enero-mar-zo de 1999, p. 94.

producen entre los poderes públicos). A diferencia de lo que acontece enlas democracias: “Un rasgo típico de los autoritarismos es la subordina-ción del Poder Judicial al Ejecutivo... En México, el Poder Judicial... haactuado bajo el control directo (aunque no formal) del Poder Ejecutivo,por lo cual, diversos atropellos constitucionales por parte del partido ofi-cial en el Congreso han sido avalados por la Suprema Corte de Justicia” .40

e. Los límites del poder presidencial

El poder de la presidencia mexicana, al contar con amplísimas facul-tades tanto constitucionales como metaconstitucionales, resultó incontras-table. Pero sin duda la gran fuerza que se concentró en la institución pre-sidencial tenía ciertos límites. Sus limitantes no tienen que ver con loslinderos “clásicos” , es decir, con aquellos que surgen de la división depoderes. Por el contrario, durante este periodo el Ejecutivo careció porcompleto de los frenos y los contrapesos que podrían significar los pode-res Legislativo y Judicial (controles horizontales), y menos aún el frenode la distribución de competencias que significa el sistema federal, es de-cir, tampoco operaban los controles de tipo vertical.

Los límites a los que se enfrentó el Ejecutivo eran de otro tipo. Hayque buscarlos tanto en el sistema político como afuera del país. Laprincipal restricción y la más importante, sin duda, es el tiempo. El presi-dente por ningún motivo puede reelegirse (tema tabú desde la revoluciónmaderista, y más aún desde la intentona obregonista y su trágico desenla-ce); por lo tanto, sólo puede durar en el cargo un periodo de seis años yno más:

La estricta limitación del mandato presidencial hizo que los atributos quehasta entonces habían recaído sobre las personalidades de los caudillos setrasladaran prácticamente intactos al espacio institucionalizado. El presi-dente es árbitro incuestionado, aunque no neutral, en las disputas entre losdistintos componentes del partido oficial, casi la totalidad de los actoresincluidos en el sistema político. La aceptación de la autoridad presidencial

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40 Crespo, José Antonio y Sahni, Varun, “ India y México, sus partidos dominantes. Del domi-nio al agotamiento” , Enfoque, suplemento del periódico Reforma, núm. 234, 12 de julio de 1998, p.10. Sobre la evolución del Poder Judicial mexicano véase Cárdenas Gracia, Jaime, “El Poder Judicialen transición” , en Merino, M. (coord.), La ciencia política en México, México, CNCA-Fondo deCultura Económica, 1999.

como última instancia de los conflictos, permitió mantener la disciplina en-tre los diversos grupos políticos locales y nacionales, a los que se abría unaperspectiva de largo plazo, gracias a la garantía del relevo presidencial.41

En el fondo, este mecanismo resultó de un valor incalculable para elsistema político. Pronto se convirtió en una de sus piezas centrales, fun-damental para asegurar la disciplina y la cohesión de la clase política.Esta “continuidad con cambio” garantizaba espacios para los grupos demayor presencia y fuerza en el país; era una esperanza para ascender através de la pirámide del poder, la cual se renovaba cada seis años y exis-tía la posibilidad efectiva del recambio de grupos e individuos, es decir,un reparto entre las diversas facciones revolucionarias. En suma, fue lallave que permitió asegurar la estabilidad política basada en la permanen-cia de un solo partido en el poder y la implementación de programas dedistinto perfil ideológico.

Los grupos de presión importantes —como los empresarios o el cle-ro— también son un límite para la actuación del Ejecutivo. Estos gruposconservan un poder considerable —económico en el primer caso y, sobrelas conciencias de la mayoría de la población y una gran capacidad demovilización, en el segundo— e imponen de facto ciertas restricciones alEjecutivo en lo que se refiere a su campo de actuación.

Por otra parte, y a pesar de su fuerte institucionalidad, el ejército esun referente —y un límite— muy importante. Si bien su subordinación alEjecutivo es total, el instituto armado cuenta con un gran “espíritu decuerpo” , además es muy sensible en lo que a su imagen se refiere y alrespeto que, por la función que desempeña, cree merecer. Así, le resulta-ría muy difícil al presidente, además de contraproducente, ir en contra oenfrentarse a los militares y sus intereses.

Los Estados Unidos y ciertos organismos internacionales, principal-mente los de índole financiera como el Fondo Monetario Internacional


41 Romero, Jorge Javier, “La construcción institucional del presidencialismo” , en Memoriasdel Congreso Nacional de Ciencia Política, México, UAM-IFE-CNCP y AP. 1996, p. 27. Así, elpapel de la no reelección presidencial fue, en realidad, la clave para el mantenimiento de la estabili-dad política al interior del régimen. El propio Romero afirma que: “el reconocimiento por todos de supapel de gran elector le ofreció a los actores una visión de futuro, gracias a la no reelección, quegarantizaba el cambio irremisible del titular lo que les permitía mantenerse en el juego aun despuésde obtener resultados adversos; la no reelección presidencial ha permitido que el conjunto del empre-sariado político supusiera expectativas racionales de mejorar sus posiciones con los cambios de go-biernos” , pp. 29 y 30.

(FMI) o el Banco Mundial, juegan un papel muy relevante, ya que Méxi-co, en cierta medida, ha dependido y depende de éstos y de los recursosque aportan. Un acto del Ejecutivo claramente contrario a los intereses deestos organismos o de Estados Unidos (como podría ser el decretar unasuspensión unilateral de pagos de la deuda), resultaría en un daño mayorpara el país. Por tanto, podemos afirmar que es una restricción más parael poder presidencial.

Por otro lado, si el sistema —en gran medida— se basa en el apoyoque le brindan los grandes sectores corporativos, entonces resulta eviden-te que no se puede actuar abiertamente en contra de éstos, ni de los intere-ses que representan o de sus miembros. Si bien este elemento es una res-tricción para la presidencia, ésta es bastante subjetiva y especialmentelaxa; si no, basta revisar el deterioro —tanto salarial como de los privile-gios con que contaban— que estos grupos han venido sufriendo en losúltimos años, especialmente a partir de 1982.

En cierto sentido, en materia electoral, los partidos políticos que seencuentran en la oposición fueron un límite al Ejecutivo y a su partido, yaque éstos siempre han necesitado de la concurrencia de otras organizacio-nes en las elecciones (de lo contrario aparecería como un sistema de par-tido único, comparable con los sistemas políticos totalitarios). De estaforma, el Poder Ejecutivo debía otorgar o establecer ciertas condicio-nes “mínimas” a la oposición para que siguiera compitiendo en la justaelectoral.

La opinión pública —entiéndase la prensa, la radio, la televisión, et-cétera—, si bien tradicionalmente ha estado controlada y ha sido “ leal” ala presidencia, por su capacidad para difundir los acontecimientos, fueigualmente una restricción (muy débil) a la libre actuación del poder.

Por último, existe un tope —si bien es muy abstracto y subjetivo—que por más autoridad que concentre el presidente no se puede traspasar;este límite lo podríamos catalogar como lo “políticamente correcto” . Esdecir, en ningún caso podrá el Ejecutivo, por ejemplo, establecer un siste-ma socialista o comunista, atacar abiertamente al partido oficial o a laclase política que en él reside, ser contrario a la expropiación petrolera oal ejido, etcétera (este límite —como ya dijimos— es muy subjetivo yabstracto; un caso claro de ello se presentó durante el sexenio del presi-dente Salinas, cuando se violaron muchos de estos límites o temas tabú:el del ejido, la relación con el clero, incluso se llegó a hablar de la posibi-lidad de la reelección presidencial).

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f. Corolario

La acumulación de todos los poderes, el Le-gislativo, el Ejecutivo y el Judicial, en las mis-mas manos, sean éstas de uno, de algunos ode muchos, y sea por herencia, por decisiónpropia o por elección, se puede decir, contoda justicia, que es la definición misma de latiranía.

James MADISON

Durante la “etapa clásica” la presidencia desplegó a plenitud su granpoderío. Fue la institución principal y la más importante, el eje sobre elcual giraron todos los actores políticos. Las reglas sobre las que se cimen-tó el poder presidencial son, en realidad, el núcleo de toda el entramadoinstitucional del régimen. En este sentido, el presidencialismo mexicanodurante mucho tiempo logró desarticular y vaciar de todo contenido a losórganos encargados de limitar y de servir de contrapeso al Ejecutivo. Así,los controles que se pudieran haber establecido a través del sistema dedivisión de poderes fueron anulados.

Sin embargo, para que la presidencia pudiera llegar a concentrar todoeste poder era necesario subordinar el funcionamiento de las restantesinstituciones políticas. Esto se llevó a cabo a través de la penetración yposterior anulación de sus respectivas atribuciones, y fue hecho medianteun abuso de las prerrogativas presidenciales, para absorber las facultadesde los demás poderes estatales que pudieran haber funcionado como con-trapeso. Al subordinar a estas instancias, el titular del Ejecutivo pasó a serel centro indiscutido de toda la red de mando; estableciéndose así un po-der unitario e indiviso, que anuló la división de poderes horizontal (res-pecto al Legislativo y al Judicial) y vertical (frente a los gobiernos estata-les y municipales, es decir, el federalismo).

Como quedó demostrado, esta subordinación de las instituciones po-líticas por parte del Ejecutivo se realizó mediante el establecimiento detoda una estructura de control político, encaminada a limitar el acceso yla distribución del poder, en una forma no competitiva, basándose princi-palmente en la existencia de un partido oficial de carácter hegemónico.Así, una centralización aguda y la fuerza política concentrada en la presi-dencia, derivan de la capacidad del propio Ejecutivo para interferir en elprincipio de representación y en el de libre sufragio y elección.


Esta interferencia o distorsión se fundamenta en el poder con quecontó el presidente en cuanto a decidir quién y bajo qué condiciones yreglas participaba en la lucha electoral y, sobre todo, en el conteo de lavotación. El vínculo parte del hecho de que el Ejecutivo, al controlar elacceso y la distribución de las parcelas de poder, cuenta con la capacidadde decidir sobre la composición y la conducta a seguir por parte de losmiembros que integran las instituciones que comparten y hacen contrape-so al poder presidencial.

Para que la presidencia de la República se pudiera consolidar como eleje sobre el que se estructuraba el poder de todo el entramado institucio-nal, tuvo que adoptar una larga serie de medidas, tal y como quedó de-mostrado en los apartados precedentes. La instauración del presidencialismoomniabarcante fue la característica distintiva del régimen: la consolida-ción del sistema priísta no es más que un largo recorrido en la afirmaciónde la autoridad presidencial. Ello implicó la expulsión en la toma de deci-siones de una buena parte de los actores políticos; a partir de este puntose explica la subordinación del Poder Legislativo, la irrelevancia de losjueces y el sometimiento de las regiones al centro; incluso de ahí se expli-ca, también, la escasa importancia del PRI como partido político y su ca-pitulación como una instancia de toma de decisiones.

La subordinación y anulación de los demás poderes, así como de loscontrapesos que en un momento dado pudieran llegar a frenar al Ejecuti-vo, fueron realizados —como vimos— a través de la introducción de unaestructura de incentivos para que dejaran de funcionar y ya no representaranfuerzas políticas autónomas o ajenas a la órbita de influencia del presi-dente. Estos incentivos —tanto premios como castigos— fueron controla-dos por la institución presidencial a través del partido hegemónico.

Por consiguiente, el poder —casi ilimitado— que recayó sobre la pre-sidencia como institución, surge a partir, básicamente, de dos fuentes: pri-mero, de las amplias facultades que le son otorgadas por el texto constitu-cional de 1917 y, segundo y más importante aún, debido a la anulación delos otros poderes, es decir, a la inexistencia de actores o fuerzas con auto-nomía suficiente que pudieran significar un contrapeso a su predominiopolítico. En este sentido, existió una absoluta sincronía en cuanto a losintereses de la presidencia y de los poderes restantes.

Con todo, más allá de la gran fuerza y poder depositados en el Ejecu-tivo, sobre él recaían una serie de equilibrios políticos muy delicados ysensibles. La institución presidencial formó, y forma parte, de una amplia

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coalición política en cuyo seno se procesó una compleja y relativamentefrágil ecuación donde intervienen muchos intereses, tanto políticos comoeconómicos. De hecho, la presidencia “es la representación más acabadade la compleja combinación entre constreñimientos informales y ordena-mientos legales del régimen. Su papel como tercero interesado pero acep-tado por los actores, ha sido clave para el mantenimiento del equilibrio enel entramado. A la vez, ha funcionado como el elemento garante tanto delcambio como de la continuidad” .42

El hiper-presidencialismo construido por el régimen posrevoluciona-rio ofreció al país una serie de desventajas y de ventajas. Entre las prime-ras destaca su nulo contenido democrático: si uno de los principios bási-cos de la democracia es la división de poderes, en el presidencialismomexicano ésta fue inexistente. Por el contrario, entre las ventajas queaportó destaca el papel desempeñado en la tan necesaria centralización yunificación del poder político, poniendo fin a la fragmentación de lasfuerzas políticas que imperaba en el país posterior a la revolución. El pre-sidencialismo ha sido, a pesar de lo rudimentario que pudiera llegar a re-sultar, la única forma de organización política que realmente ha contenidoel poder a lineamientos claros y a reglas del juego bien definidas.

B. La dinámica de transmisión del poder: la sucesiónpresidencial

La transmisión del poder dentro de un sistema político democráticoes un momento clave: es en ese instante cuando se generan tensiones, seproduce un gran reacomodo de fuerzas y se presentan grandes presionesque pueden llegar a poner en riesgo la estabilidad política. Si esto es cier-to en los sistemas democráticos, en uno autoritario —como es el caso me-xicano— las tensiones y presiones se intensifican de forma exponencial.

Los sistemas políticos autoritarios históricamente han demostradoque la gran debilidad, su talón de Aquiles, se produce en el momento de


42 Ibid. p. 29. Además, “El Congreso, el Poder Judicial, el gabinete, los gobernadores de losestados, el ejército, el partido oficial, las principales organizaciones de masas, el sector paraestatal eincluso las organizaciones y los grupos económicos privados, reconocieron y hasta apoyaron el papelde la presidencia y el presidente como instancia última e inapelable, en la formulación de iniciativaspolíticas y resolución de los conflictos de intereses en la cada vez más compleja sociedad mexicana” ,Aguilar Camín, Héctor y Meyer, Lorenzo, A la sombra..., op. cit., nota 11, p. 212. Igualmente, Cres-po, José Antonio, Jaque al rey. Hacia un nuevo presidencialismo en México, México, Editorial Joa-quín Mortiz, 1996.

enfrentar el recambio de líder o del grupo en el poder. Los autoritarismos,a menos que cuenten con una gran institucionalización, se verán someti-dos a problemas irresolubles cuando llegue el momento de transmitir elmando. México resolvió este dilema de una manera muy “ eficaz” ,pero sin que este momento dejara de ser el de mayor debilidad para elrégimen:

El proceso sucesorio resulta ser, además del límite más drástico (institucio-nal y políticamente) del presidencialismo mexicano, el proceso políticomás crítico para la estabilidad del sistema presidencial. Si el sistema tieneuna situación de vulnerabilidad, un punto débil, éste se ubica en el momen-to final del cargo y en la transmisión del poder. Sin la existencia de otrascondiciones de resguardo, el proceso sucesorio tiende a ser de alto riesgo,por ser la ocasión para enfrentamientos más radicales y agresivos, debido ala magnitud de la apuesta en juego y en ocasión de un inevitable debilita-miento de los controles.43

El régimen mexicano resolvió de una forma no democrática pero su-mamente funcional el dilema de la sucesión presidencial. Se llegó a ela-borar todo un ritual en el que —no podía ser de otra forma— el vérticeera el presidente de la República. Se establecieron una serie de fases,cada una delimitada por reglas y tiempos precisos. A través de estas eta-pas, la continuidad se asegura y el elegido, como adalid de la unión y delcambio, se convierte en el candidato ideal, el ungido de toda la clase polí-tica priísta.

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43 Aguilar Villanueva, Luis F., “El presidencialismo y el sistema político mexicano: Del presi-dencialismo a la presidencia democrática” , en Hernández Chavez, A. (coord.), Presidencialismo ysistema político. México y los Estados Unidos, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 47.Justamente por la debilidad y la posibilidad de “ turbulencias” y desestabilización para el sistemapolítico, es que “cuidar la mecánica sucesoria mexicana se transformó con los años en la responsabi-lidad central legada por cada presidente a su descendiente directo: más que la economía, las relacio-nes internacionales o la estabilidad social, el dispositivo de transferencia ordenada del poder debía serresguardado como la niña de los ojos del mandatario en turno” . Castañeda, Jorge G., La herencia.Arqueología de la sucesión presidencial, Ediciones Alfaguara, México, 1999, p. 459. El propio Cas-tañeda, paginas atrás, afirma que “ la disección minuciosa de dicho mecanismo muestra su increíblefragilidad, incluso en su época de madurez o crepuscular. Lograr que el mandatario saliente entregueel poder, que el elegido lo acepte sin hostigar, fusilar o crucificar a sus anteriores rivales y, sobretodo, a quien lo invistió, aparece como una hazaña de proporciones hercúleas y exige la precisión dela relojería ginebrina. Los resentimientos, las venganzas, las ilusiones y los intereses de por medio enun desalmado juego de suma cero, contribuyen todos a crear una vorágine de ambiciones y excesoscuya contención descansa en un sistema de extrema precariedad” , p. 350. También véase Adler Lom-nitz, L. y Gorbach, F., “Entre la continuidad y el cambio: El ritual de la sucesión presidencial” , Re-vista mexicana de sociología, México, julio-septiembre de 1998.

Las reglas bajo las que operó todo este mecanismo de transmisión delpoder fueron establecidas con prontitud: la principal faceta de este dispo-sitivo fue creada entre los años de 1935 y 1940. En 1935, al poner fin a lainfluencia política de Calles, Cárdenas establece a la presidencia de la Repú-blica como el gran poder, como la autoridad máxima. Fiel a esta idea, elgeneral michoacano la abandona al finalizar su mandato en 1940. Sin em-bargo, antes de su retirada reservó para la presidencia la facultad de nom-brar a su sucesor: ni a los miembros de la “ familia revolucionaria” , nimenos aún a los ciudadanos, se les reconoció el derecho de intervenir ode contrariar la decisión tomada por el presidente. En este punto el patri-monialismo del régimen priísta adquirió su nivel más alto. El jefe del Eje-cutivo se convirtió en una especie de depositario único de la soberaníapolítica, reservándose como un derecho exclusivo la designación de susubstituto, algo parecido a una forma de heredar en línea directa el poder.

Pero, en particular, ¿cómo es que se llevó a cabo este ritual suceso-rio? Principalmente a través de dos figuras propias del “ folklore” políticomexicano, casi irrepetibles: el tapado y el dedazo.

El tapado jugaba un papel muy importante para la consecución de laestabilidad y el orden del proceso sucesorio. Fue central como elementounificador y de disciplina de la clase política. El tapadismo era un ingre-diente vital en el dispositivo de control; nadie sabía bien a bien quién se-ría el candidato y, por tanto, podría ser cualquiera: así, todos tenían quecomportarse a la altura de las circunstancias, por si acaso. Esta institu-ción aseguraba la unidad y disciplina al interior del PRI. El elemento cla-ve para su correcto funcionamiento fue que ningún posible candidato re-velaba de una forma abierta su deseo por competir y de llegar a ocupar lapresidencia. Los diversos sectores y corrientes políticas que integraban alpartido no tenían que hacer públicas, tampoco, sus preferencias acerca deun candidato u otro. De este modo, podría preservarse hasta el final laapariencia de unanimidad, evitando turbulencias y jaloneos entre gruposy, a su vez, asegurar la estabilidad y legitimidad del régimen. Aunque su-mamente elemental e incluso rudimentario, todo este procedimiento re-sultó excepcionalmente eficaz y funcional a través del tiempo.

Por otro lado, se encontraba el dedazo, es decir, la capacidad deci-soria prácticamente ilimitada del titular del Ejecutivo acerca de quien se-ría su sucesor. Antes de que esta decisión fuera tomada, se producía unalucha a muerte entre los personajes más importantes del gabinete presi-dencial:


Visto de cerca, el dedazo es básicamente una lucha sorda y sórdida entrelos miembros del círculo presidencial por ganar la voluntad del poseedordel gran dedo. Es una lucha tan humillante como intensa, donde nadie pideni da cuartel; una lucha que empieza desde antes de que el sexenio despun-te y concluye sólo cuando los perdedores son forzados a aceptar pública-mente su derrota. Esta desgastante lucha de camarillas se lleva a cabo lejosde la mirada del público. En la lógica de los contendientes, lo único impor-tante es la voluntad del presidente, pues los supuestos electores —militan-tes del partido de Estado primero y ciudadanos después— son meros obje-tos, no sujetos, de la política.44

Las sucesiones presidenciales tal y como se llevaron a cabo —bajo larectoría de este mecanismo— fueron una forma de transmisión del poderpolítico completamente autoritaria, vertical e impositiva, pero —hay quereconocerlo— sumamente eficaz y exitosa. Sin duda, este procedimientoevitó, en términos de violencia y estabilidad política, mucho sufrimiento alpaís, sobre todo a la luz del siglo XIX mexicano, el cual estuvo repleto deluchas y rebeliones violentas, cuya única finalidad era la obtención, lisa yllana, del poder.

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44 Meyer, Lorenzo, Liberalismo autoritario. Las contradicciones del sistema político mexicano,México, Editorial Océano, 1995, p. 217. Jorge Castañeda, al hablar del laborioso proceso sucesorio,destaca que: “La sucesión desata afanes y codicias descomunales por muchas razones, pero sobretodo por una: hay demasiado poder de por medio. La Presidencia de la República en México no es niun puesto ‘inaugurador de crisantemos’ (De Gaulle), ni siquiera una función presidencial común ycorriente. Es, o ha sido, todo el poder, en todo el país, en todo el tiempo, durante su sexenio. Por esepoder —de decisión, de colocación, de enriquecimiento, de transformación, de figuración— bien valela pena pelear, engañar, robar y matar, y en todo caso conspirar sin tregua” . Castañeda. Jorge G.,ibid., p. 518. En esta misma obra, el autor recoge el testimonio de varios ex-presidentes mexicanos yde diversos “perdedores” en el difícil juego de las sucesiones presidenciales. Esto nos permite vercon mayor claridad los entretelones de este proceso que tradicionalmente se ha llevado a cabo de unaforma —por decir lo menos— semi-secreta. En este sentido, resulta de gran utilidad la declaracióndel expresidente Salinas: “Yo creo que el mecanismo —afirma Salinas— tenía sentido principalmen-te en el marco de un sistema de partido casi único, en el cual la competencia política se daba en granmedida en el interior del propio partido; grupos, corrientes e incluso algunos aspectos sui generis delo que podríamos llamar alternancia de equipos o grupos gobernantes, se daban dentro del propiopartido gobernante. Esa fue la fórmula que encontraron nuestros antepasados al final de los años vein-te y fue perfeccionada durante las siguientes décadas para poner fin a dos taras de la política nacional:la tendencia a la perpetuación de los gobernantes en el poder y la apelación a la violencia para con-quistar el poder... La responsabilidad principal del Presidente de la República era garantizar la cohe-sión interna y ejercer un liderazgo capaz de sobreponerse a los intereses particulares y de grupo, lomismo que a caciques regionales y grupos de presión siempre en busca de decidir la sucesión con-forme a sus intereses” , p. 235. En general sobre la sucesión presidencial véase, Sánchez Susarrey,Jaime, La transición incierta, México, Editorial Vuelta, 1991, p. 35; y Crespo, José Antonio, Losriesgos de la sucesión presidencial. Actores e instituciones rumbo al 2000, México, CEPCOM,1999, pp. 13-24.

2. El partido oficial

A. Introducción

Por lo menos desde 1940, el partido oficial ha sido mucho más queun simple partido político. Ha aspirado a ser la totalidad y a abarcar todoel espectro político. De izquierda a derecha, fue el principal recipiente, lacaja de resonancia en la que se procesaban prácticamente todas las dispu-tas y los conflictos de la clase política nacional, y los del régimen en suconjunto. Desde su nacimiento, fue concebido como un brazo para la ac-tuación del Estado. Surgido desde la cúspide, funcionó para administrarel poder y asegurar la sucesión ordenada de éste.

Un partido, primero de cuadros o élites y después de masas, que co-hesionó al grupo político triunfante y revirtió la atomización y el disgre-gamiento de la dirigencia político-militar surgida del movimiento revolu-cionario. Nacido del establecimiento de un pacto de los grupos políticosmás representativos, suscrito desde el centro, con la finalidad expresa desubordinar a la periferia. Desde esta perspectiva, el PRI nunca ha sido unverdadero partido político en competencia e igualdad de condiciones conotros. Pero tampoco ha sido un bloque cerrado. En su seno conviven lascorrientes ideológicas más disímbolas, sometidas, todas, a las mismas re-glas del juego: a la subordinación frente a la autoridad omnipotente delpresidente de la República. Así, ha sido, a la vez, muchos grupos en dis-puta por el poder y la gran caja negra donde se ha dado la mayor parte dela concertación política.

El partido oficial se transformó —y así funcionó durante muchosaños— en un partido de tipo hegemónico. Fue una institución que sincaer en un sistema de partido único —propio de los sistemas totalitarios yde la mayoría de Estados que atraviesan por una revolución—, se consti-tuyó como un monopolio de facto que copó todos o casi todos los espa-cios políticos. Su predominio no permitió que la oposición se desarrolla-se: impidió sistemáticamente el crecimiento opositor. En este tipo desistema, el partido hegemónico goza de condiciones en extremo favora-bles que implican la negación de la competencia electoral como tal.

El partido, además de convertirse en una especie de correa de trans-misión y de legitimación de las decisiones tomadas desde la cúspide delpoder, desempeñó un papel de capital importancia dentro del sistema po-lítico. Sobre él recayeron una serie de funciones primordiales para el ade-


cuado funcionamiento del régimen, las cuales rebasaban, por mucho, elencargo o el rol que desempeñan los partidos en el poder dentro de lossistemas democráticos. De esta forma, el papel del partido oficial en tantopartido hegemónico, así como las funciones que le fueron conferidas alinterior del sistema político, serán materia de estudio en los siguientesapartados.

B. El PRI como partido hegemónico

En el mundo muchos líderes quisieran crearpara su beneficio una situación comparada ala de México con el Partido RevolucionarioInstitucional, el PRI, pero muy pocos tienenposibilidades de hacerlo.

Juan LINZ

La coalición política de los revolucionarios, de forma inteligente, ins-tituyó un sistema de partido sumamente ingenioso y eficaz para lograr supropósito principal: monopolizar el poder durante el mayor tiempo posi-ble. Se instrumentó un tipo de partido que Giovanni Sartori ha calificadocomo hegemónico. Este sistema, a diferencia de uno unipartidista, se es-tructura en torno a un partido con un dominio abrumador que, sin embar-go, permite la existencia de otros institutos políticos, pero siempre enmar-cados en la periferia: como partícipes secundarios o de segunda clase.Desde esta perspectiva, el partido hegemónico —siguiendo la definiciónclásica elaborada por el propio Sartori:

No permite una competencia oficial por el poder, ni una competencia defacto. Se permite que existan otros partidos, pero como partidos de segun-da, autorizados; pues no se les permite competir con el partido hegemónicoen términos antagónicos y en pie de igualdad. No sólo no se produce dehecho la alternación; no puede ocurrir, dado que ni siquiera se contempla laposibilidad de una rotación en el poder. Esto implica que el partido hege-mónico seguirá en el poder tanto si gusta como si no. Mientras que el parti-do predominante sigue estando sometido a las condiciones que llevan a ungobierno responsable, no existe ninguna auténtica sanción que comprometaal partido hegemónico a actuar con responsabilidad. Cualquiera que sea supolítica, no se puede poner en tela de juicio su dominación... un sistema departido hegemónico decididamente no es un sistema multipartidista, sino,

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en el mejor de los casos, un sistema en dos niveles en el cual un partidotolera y asigna a su discreción una fracción de su poder a grupos políticossubordinados.45

El sistema de partido hegemónico mantiene formalmente un sistemademocrático en el que la existencia de partidos de oposición es legal yreconocida. Así, cuenta con cierta legitimidad democrática a pesar de lascondiciones en las que se desarrollan las elecciones y el ejercicio del po-der. Sobre este sistema recaen, además, innumerables ventajas respecto alde partido único, ya que dispone de infinidad de mecanismos para canali-zar y permitir la expresión de tensiones y conflictos políticos, principal-mente a través de las vías que ha dejado abiertas para la oposición y ladisidencia. Desde esta perspectiva, el grupo revolucionario enfrentó fuer-tes limitaciones para establecer un sistema de partido único. Las condi-ciones no eran propicias para el establecimiento del unipartidismo. Deacuerdo con José Antonio Crespo:

Los revolucionarios mexicanos no pudieron darse el lujo de establecer unsistema de partido único, sin máscaras, como sí pudieron hacerlo los bol-cheviques rusos o los comunistas chinos. Los mexicanos tuvieron que con-formarse con lo más parecido a ello, siempre y cuando mantuviera una apa-riencia democrática. Esto llevó, pues, a la élite revolucionaria a lanecesidad de aceptar (y de hecho fomentar) la presencia de partidos oposi-tores, organizar elecciones guardando la liturgia democrática, reconocer al-gunos triunfos a la oposición, y tolerar en cierto grado algunas disposicio-nes y prácticas propias de la democracia política. El resultado de ello nosolamente fue un sistema de partido hegemónico (con sus ventajas y des-ventajas inherentes), sino además un impulso constante para abrir y flexibi-lizar el propio régimen, pues de mantenerse estático hubiera provocado supronta conversión en un sistema de partido único, situación intolerable enel caso mexicano.46


45 Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, 2a. ed., Madrid, Alianza Editorial, 1992,pp. 276 y 277. Páginas más adelante, este autor afirma: “México se destaca, por ahora, como casomuy claro y bien establecido de partido hegemónico-pragmático” , p. 279.

46 Crespo, José Antonio, ¿Tiene futuro el PRI? Entre la supervivencia democrática y la desin-tegración total, México, Grijalbo, 1998, p. 45. En otra de sus obras, este autor afirma: “ ...el régimende partido hegemónico que surgió en México como consecuencia de la revolución de 1910 tiene undoble parentesco: a) en primer lugar, el PRI tuvo una similaridad con los sistemas de partido único,como los del bloque socialista, en virtud del monopolio virtual que ejercieron tales partidos sobre lapolítica y el hecho de que éstos mantuvieran vínculos orgánicos con el Estado, lo que garantizaba supermanencia en el poder mientras el régimen lograra perdurar; b) en segundo, el PRI mostró similitud

Sin embargo, ¿por qué, a diferencia de otras revoluciones, la mexica-na no pudo —o no quiso— establecer un sistema de partido único? ¿Porqué establecer un partido hegemónico y no un partido único? ¿Por quéconstruir todo un entramado aparentemente democrático cuando, en prin-cipio, nada los obligaba?

La respuesta es relativamente sencilla y se explica desde una doblevertiente: primero, la revolución nace con demandas eminentemente polí-ticas: Madero buscaba establecer la democracia como el régimen que ri-giera al país. Así, hubiera sido un despropósito inimaginable —en térmi-nos de legitimidad— ir en contra de los ideales primarios del movimientorevolucionario. La propia dinámica revolucionaria obligaba a sus líderesa construir un sistema democrático que al menos en el papel fuera multi-partidista, con elecciones periódicas y división de poderes.

Segundo, la proximidad con Estados Unidos y su gran influencia so-bre el país exigía, igualmente, el establecimiento de una democracia for-mal como requisito indispensable para obtener su reconocimiento, vitalpara México. Desde esta perspectiva, las razones enumeradas resultarondefinitorias para el establecimiento del partido hegemónico. Dicho parti-do, en el fondo, se comportó como un verdadero partido de Estado, dispo-niendo —sin límite alguno— de los recursos públicos para perpetuar sudominio.47

Entre el partido oficial y el Estado existieron evidentes lazos ilegalese ilegítimos en relación a los demás partidos. De esta vinculación estruc-tural entre uno y otro, el PRI obtenía importantes recursos y una fuerzaelectoral abrumadora. De esta relación derivaban importantes ventajas yfuentes de poder para el partido oficial:

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con los llamados sistemas de partido dominante, en los que un partido controla el gobierno por variasdécadas consecutivas, pero a partir de mecanismos que, no siendo incompatibles con la democracia,pueden encontrarse parcialmente en la dinámica mexicana. En este sentido el PRI, como partido he-gemónico, ha sido una especie de ’híbrido’ entre un sistema de partido dominante al estilo japonés,indio o sueco y otro de partido único, como el soviético, el polaco o el húngaro” , Fronteras democrá-ticas en México. Retos, peculiaridades y comparaciones, México, Editorial Océano-CIDE, 1999.,p. 16.

47 Por un sistema con un partido de Estado, se entiende cuando: “el partido gobernante formaun solo cuerpo con el aparato administrativo y coercitivo del Estado, actúa como su órgano político,obtiene sus recursos de las finanzas del Estado y excluye la posibilidad de alternancia de otros parti-dos en el Poder Ejecutivo o en la formación de una mayoría en el Poder Legislativo” , Gilly, Adolfo,cit. por Crespo, José Antonio, “La evolución del sistema de partidos en México” , Foro internacional, núm. 124, México, abril-junio de 1991, p. 603.

a) La desviación masiva de recursos estatales (financieros, administrativosy humanos) a favor del partido oficial. Se crea así una contienda electoralsumamente desigual y, en consecuencia, el espíritu democrático quedacompletamente desvirtuado.

b) El control estatal de los procesos electorales, el cual permite laparcialidad de los órganos del gobierno a favor de su partido. Una reglabásica de las democracias es la separación del gobierno respecto del ór-gano electoral, para evitar que éste se convierta en juez y parte al mismotiempo.

c) El virtual control gubernamental de los principales medios de comu-nicación, o su asociación estrecha con el gobierno en caso de ser privados,de modo que cierran filas en torno de la causa oficial. Durante las campa-ñas electorales, este hecho llega a ser decisivo, pues la propaganda oficialinunda los espacios publicitarios dejando prácticamente omitido el mensajeopositor, o al menos sumamente disminuido.

d) El recurso al fraude a favor del partido oficial, solapado, apoyado o aveces realizado por las propias instituciones gubernamentales, cuyo controldel proceso electoral favorece la comisión impune de diversas irregularida-des que pueden llegar a modificar un resultado desfavorable al gobierno.

e) La imposición de un resultado favorable al partido de gobierno porvía de la fuerza, en aquellos casos en que la oposición se inconforma con elveredicto oficial a partir de la detección de fraude.48

De este modo, a partir de la imbricación y la compenetración estruc-tural del Estado y el partido, el régimen posrevolucionario se convirtió enun sistema no competitivo. Es decir, por esta sola característica puede serconsiderado como no democrático. La coalición en el poder fue extrema-damente inteligente e ingeniosa al establecer un partido hegemónico. Elcarácter hegemónico del sistema de partidos brindó ciertas ventajas al ré-gimen: contribuyó, en cierta medida, a darle legitimidad democrática y leotorgó amplias posibilidades de juegos de apertura y cierre, según lo exi-gía el momento político. La existencia de partidos de oposición sirvió,igualmente, a este fin: permitió orientar, a través de canales instituciona-les, el descontento popular.


48 Crespo, José Antonio, “PRI: De la hegemonía revolucionaria a la dominación democrática” ,Política y gobierno, México, enero-junio de 1994, pp. 60 y 61. Del mismo autor, véase Urnas depandora. Partidos políticos y elecciones en el gobierno de Salinas, 1a. reimp., México, Espasa Calpe-CIDE, 1995, pp. 7-51.

C. Las funciones del partido dentro del sistema político oficial

Si bien la presidencia de la República ha sido la encargada de ejecu-tar la autoridad y el mando, el partido —debido a las funciones que hadesempeñado— ha sido la “caja negra” del régimen: ha ocupado el papelcentral como verdadera correa de transmisión o caja de resonancia del siste-ma político. Al interior de éste se llevó a cabo la negociación y el juegode la clase política; fue en realidad el recipiente de los mecanismos quedieron estabilidad y cauce al régimen. Así, el partido rebasó por mucholas funciones encomendadas a los partidos gobernantes en los sistemasconsiderados democráticos. A continuación se hará un recuento del papely las tareas del partido oficial (PRI) al interior del régimen.

En primer lugar, el partido se encarga del reclutamiento de la élitepolítica. Al igual que lo hace cualquier otro partido en el mundo, el PRIes el mecanismo más importante mediante el cual se reclutan y encauzanlos cuadros políticos necesarios para la regeneración del régimen y, a lavez, permitir su movilidad.

Por otra parte, otra función que desempeña cualquier partido político—y en este caso el PRI no es la excepción— es la de trabajar como ma-quinaria electoral. En México, el partido oficial ha funcionado como unmecanismo para legitimar el juego electoral a través de la organizacióndel electorado, movilizándolo para que brinde apoyo al régimen.

El partido, igualmente, ha sido la institución encargada de adminis-trar y regular las demandas políticas y sociales que le son formuladas alsistema. Ha funcionado como un dispositivo para limitar y restringir lasdemandas y los intereses particulares, tanto de la clase política como delas diversas organizaciones y de la sociedad en su conjunto.

Por otro lado, ha sido el centro neurálgico en el que se lleva a cabo lanegociación para acceder a los puestos políticos. Se ha desempeñadocomo el principal instrumento de concertación, cuya finalidad ha sido dis-tribuir y regular el acceso al poder por parte de los diversos grupos que lointegran. El partido fue el mecanismo que mantuvo los delicados equili-brios políticos en cuanto al otorgamiento de cuotas de poder a los gruposy sectores priístas.

Como quinta función y tal vez la más importante, el partido oficial hasido el encargado —a través del corporativismo— del control y repre-sentación de las grandes mayorías organizadas. Dicha contención resultala base sobre la que se estructura todo el sistema político, ya que a través

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del control logrado sobre la sociedad y sus organizaciones, el régimenpudo frenar los impulsos populares y, de esta forma, perpetuar su predo-minio político.

Asimismo, es la pieza principal para lograr la integración de los di-versos intereses que conviven al interior del régimen. Como lo señala De-nise Dresser, el partido ha funcionado “como una coalición pragmáticade intereses, ya que representaba el carácter multiclasista de la Revolu-ción Mexicana. Fue capaz de unificar en una sola tarea política los intere-ses de la mayoría de los grupos sociales: conservadores y revolucionarios,campesinos y agroindustriales, obreros y patrones” .49

Otra función en verdad relevante es la que tiene que ver con la disci-plina de la clase política y de las masas. El partido “a través de sus fun-cionarios, se ocupa de una política de concesiones y castigos, de discipli-na y premios a los líderes y grupos que actúan en la política nacional ylocal. Al efecto utiliza los más variados recursos políticos, legales, admi-nistrativos, para aumentar o disminuir el prestigio de los líderes entre lasmasas, reconociendo la efectividad de su representación, o procurandoque ésta deje de tener validez” .50 Dicho efecto de control y disciplina re-sulta clave, ya que al contar con prácticamente el monopolio del poder, lasanción a un dirigente u organización significa una condena al ostracismopolítico, lo cual, a su vez, sirve para reforzar dicho monopolio.

Sin duda, el partido oficial también se encarga de una importante ta-rea de gestoría. En realidad, se convierte en un enlace entre las demandasciudadanas y el aparato gubernamental. Se constituye como un eficienteaparato de procuración de bienestar social, que tramita tanto servicios yobra pública como empleos, concesiones, beneficios materiales, etcétera.

Finalmente, el PRI desempeña una función de protección al gobier-no; se erige como una especie de retaguardia y de resguardo respecto a“ los intereses del Poder Ejecutivo en los planos parlamentario y micro-político regional, supervisando que la dinámica de control y gestión ad-ministrativa se cumplan” .51


49 Dresser, Denise, “Muerte, modernización o metamorfosis del PRI: Neoliberalismo y reformapartidaria en México” , en Cook, Middlebrook y Molinar (eds.), Las dimensiones políticas de la rees-tructuración económica, México, Ediciones Cal y Arena, 1996, p. 216.

50 González Casanova, Pablo, El Estado y los partidos políticos en México, 4a. reimp., México,Ediciones Era, 1995, p. 183.

51 Cansino, César y Alarcón Olguín, Víctor, “La relación gobierno-partido en un régimen semi-competitivo. El caso de México” , Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, México, núm.151, enero-marzo de 1993, p. 31.

D. Corolario

El priísmo se puede definir como un acuerdono ideológico entre intereses corporativos yeconómicos, por un lado, y los ‘aparatos’ po-líticos que controlan la estructura guberna-mental, por el otro.

Lorenzo MEYER

El partido oficial —creado por Calles y consolidado por Cárdenas—si bien tiene un carácter hegemónico, desempeña funciones vitales para elmantenimiento y el equilibrio del sistema político en su conjunto. El PRIes un partido que no nació con la finalidad de disputar el poder frente asus adversarios políticos en las urnas. Por el contrario, surgió para conte-ner en su seno el entramado institucional del nuevo régimen, abriendo unespacio en el que las élites de la coalición en el poder pudieran entablarnegociaciones internas y ponerse de acuerdo para no afectar sus intereses,distribuirse los cargos públicos de manera civilizada, conservar el poderde forma monopólica, reclutar a los nuevos miembros de la propia élite,llevar a cabo las movilizaciones que ocasionalmente requiere el régimeny, por último, en tiempos de campaña electoral, poner en contacto a suscandidatos (y futuros gobernantes) con la sociedad.

Como vemos, el PRI ocupó un papel central dentro del régimen, sólosubordinado a la presidencia de la República. Sin embargo, a la vez y deforma paradójica, fue “mucho menos que un partido, porque su interven-ción en el diseño de los programas de gobierno y en el proceso de tomade decisiones políticas o administrativas y en general en el curso de losasuntos públicos, era mínima” .52

Así, no constituye una exageración decir que este entramado —todoun sistema de partidos en sí mismo— fue sumamente eficaz en la consoli-dación y posterior funcionamiento del régimen político instaurado por los

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52 Loaeza, Soledad, El Partido Acción Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposición leal ypartido de protesta, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 77. “El PRI surgió comoel espacio de la negociación política por excelencia, pero también como el pilar sólido de apoyo so-cial organizado del poder del presidente. La alianza entre ambos aparecía casi como un hecho natural,gracias a que la relación de conveniencia recíproca se fundaba en la distribución de incentivos políti-cos: el presidente obtenía la lealtad incuestionada de sus seguidores y el PRI recibía a cambio losbeneficios políticos y económicos de la intermediación presidencial. La disciplina del partido y elliderazgo presidencial formaban parte del mismo proceso” . Espinoza Toledo, Ricardo, “Superpresi-dencialismo y régimen presidencial en México” , en Merino, Mauricio (coord.), La ciencia política enMéxico, México, CNCA-Fondo de Cultura Económica. 1999, p. 64.

revolucionarios. En suma, resultan de gran utilidad, para concluir, las pa-labras de Giovanni Sartori a propósito de México: “ ...si el caso mexicanose evalúa por lo que es en sí mismo —apunta el politólogo italiano—,merece por lo menos dos elogios: uno, por su capacidad inventiva, y elotro, por la forma tan hábil y feliz con que lleva a cabo un experimentodifícil” . 53

3. El papel de las elecciones

Hemos tenido que orientar el voto para evitarel triunfo de la reacción.

Lázaro CÁRDENAS

El papel que han desempeñado las elecciones y en general todo el en-tramado electoral en México ha sido muy peculiar. El régimen posrevolu-cionario, a diferencia de otros autoritarismos, celebró puntualmente y deforma ininterrumpida elecciones. Sin embargo, dichos procesos carecíande competitividad alguna; por el contrario, a pesar de que —formalmen-te— intervenían diversos partidos, la realidad era bien distinta: no existíauna auténtica disputa. Desde tiempo antes de la celebración de las elec-ciones, los ganadores y perdedores ya estaban predeterminados.

Estructurado sobre un pacto corporativo, el sistema político colocabaa las elecciones como un instrumento secundario: la verdadera contiendapolítica se realizaba al interior del partido. Este arreglo, sobra decirlo, apesar de lo antidemocrático que era, funcionó con una envidiable efica-cia, logrando prolongarse durante décadas. El tipo de elecciones llevadasa cabo (no competitivas o semi-competitivas en el mejor de los casos) escaracterístico de los regímenes autoritarios y desempeñan una serie defunciones muy diferentes a las elecciones democráticas. Estos comiciospersiguen, en realidad, estabilizar y reequilibrar al sistema político. Enparticular, las funciones que estos procesos electorales cumplen son:

— La legitimación de las relaciones de poder ya existentes.

— Permiten distender las presiones políticas al interior del régimen.

— Mejorar la imagen al exterior.


53 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 45, p. 283.

— Permiten, de forma limitada, la expresión de las diversas fuerzas ypartidos de oposición.

— Realizar un reajuste de fuerzas para afianzar y reequilibrar al sis-tema en su conjunto.54

El sistema político mexicano, durante su etapa clásica, no escapó aeste fenómeno. Las elecciones, durante mucho tiempo, jugaron un papelvital para neutralizar las expresiones desestabilizadoras de la oposiciónmás radical, de la disidencia antisistémica. A partir de los comicios fueposible la existencia de las válvulas de escape necesarias para atemperarlas tensiones políticas acumuladas. En consecuencia, en el caso mexica-no, las elecciones tuvieron al menos cuatro funciones principales: fuentede legitimación del poder público, de las autoridades y de sus políticas;instrumento de socialización política y canal de comunicación entre go-bernantes y gobernados; seleccionar a los cuadros políticos y una funciónestabilizadora.55

Jacqueline Peschard se pronuncia en un sentido similar: afirma que elprincipal papel que juegan las elecciones es el de mantener en todo mo-mento un control político por parte del régimen en el poder. De hecho,resulta evidente que “ las elecciones no constituían un camino para elegirgobernantes —advierte Peschard—, pero sí lo eran para mantener actuali-zadas las ambiciones de movilidad política, para refrendar el pacto políti-co con los líderes de las organizaciones de masas enclavadas en el partidoy con las fuerzas y poderes locales y regionales, para premiar lealtades ycastigar errores o indisciplinas; en suma, para mantener lubricadas las re-des de control político” .56 No es una exageración decir que las eleccio-nes, virtualmente, fueron monopolizadas por el régimen y su partido deEstado. La oposición —como veremos en el siguiente apartado— jugó unpapel menor, secundario, en esta comedia electoral.

Además de la escasa o nula competitividad de los procesos electora-les, durante este periodo se recurrió, de forma relativamente amplia, alfraude. Según Juan Molinar, dicha trampa se lleva a cabo en una doblevertiente: por un lado, aumentando el número de votos en favor del PRI y

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54 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, 2a. ed., México, Fondo de CulturaEconómica, 1998, p. 19.

55 Loaeza, Soledad, “El llamado de las urnas: ¿Para qué sirven las elecciones en México?” ,Nexos, México, núm. 90, junio de 1985, p. 13.

56 Peschard, Jacqueline, “El partido hegemónico; 1946- 1972” , en Varios autores, El partidoen el poder. Seis ensayos, México, El Día en libros-PRI. 1990, p. 214.

por el otro, restándoselos a la oposición: “Lo primero se logra de múlti-ples maneras —anota Molinar—, que van desde la manipulación del pa-drón electoral para facilitar maniobras del PRI o el relleno unilateral deurnas y la colocación de casillas ‘fantasmas’, hasta la utilización de briga-das volantes de votantes, pasando por la ‘banderilla’ o el taco de variosvotos introducidos simultáneamente a la urna..., y otros procedimientospoco elegantes pero efectivos. Lo segundo, restar votos a la oposición, selogra mediante la anulación de boletas, saqueo de urnas, presión a loselectores potenciales, adulteración de paquetes electorales, etc” .57 Másaún, Jorge Castañeda afirma —y cito in extenso ya que la referencia notiene desperdicio— que:

Las elecciones se organizaban, no sólo se celebraban. El Estado, a través dela Secretaría de Gobernación y del Registro Nacional de Electores, y enmenor medida mediante la acción de los gobernadores, garantizaba eltriunfo del partido oficial: por las buenas y por las malas. El padrón electo-ral, en particular, servía a ese propósito. En él se hallaban inscritos —acti-vamente, o vía la no depuración— los cientos de miles o más ‘muertos’necesarios —con sus respectivas direcciones: eran los ‘invitados falsos’ adomicilios verdaderos, en la jerga de los operadores— para entregar cre-denciales correspondientes a cientos de delegados y candidatos distritalespriístas. Gracias a esas credenciales, a las brigadas volantes compuestas porfieles que votaban cinco o seis veces cada uno, y a determinadas claves...utilizadas para identificar a los ‘muertos’, se conseguían los votos pertinen-tes para alcanzar los totales deseados... Cada abanderado y delegado distri-tales acudían a la autoridad en Gobernación para negociar su ‘ayuda’:cuántos votos tenía y cuántos quería. El Estado le entregaba las respectivascredenciales, cuyo número se estimaba a partir de un acervo gigantesco deinformación política, censal, social, de cada distrito y del conocimientoperfecto de los cuadros priístas del mismo. Los gobernadores desempeña-ban igualmente su papel: coordinaban, proponían, organizaban, pero siem-pre en interlocución con el centro; sin el centro se desataba el caos... Nadase dejaba al azar. La meticulosidad era merecidamente legendaria... el po-der no se conquistaba en las urnas, sino en los conciliábulos.58

Sin embargo, en este punto surge una contradicción, una gran parado-ja. Si el PRI, el partido oficial, tiene un carácter hegemónico y ejerce un


57 Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad..., op. cit., nota 13, pp. 8 y 9.58 Castañeda, Jorge G., op. cit., nota 43, pp. 444-446.

control y un monopolio casi absoluto sobre las elecciones, entonces, ¿porqué la necesidad de echar mano al fraude? En el fondo, esta cuestión noes una contradicción, todo lo contrario. Es un complemento para asegurarel control político por parte del régimen, tanto al exterior (oposición)como al interior.

El fraude electoral fue un mecanismo que se echó a andar por dosmotivos: primero, impedir la posible victoria opositora ahí donde ésta tu-viese cierta fuerza (ya fuere por una coyuntura local específica, por uncandidato con carisma, por repudio al candidato oficial, etcétera), repro-duciendo, de esta forma, su virtual monopolio. Segunda razón, para ase-gurarse, igualmente, el control de los propios candidatos y de los políticosoficiales. Como apunta Gabriel Zaid: “Un candidato del PRI que ganaralimpiamente le debería el poder a sus votantes, no al sistema. Peligrosa-mente (para el sistema), podría sentirse dueño de su propia fuerza, conderecho al poder... pero el sistema no admite más que un solo poderdante:el Supremo Dador. Suyo es el poder. Suyo, el único voto que hace faltapara ganar” .59

Desde esta perspectiva, el régimen aseguró su permanencia en el po-der a través de un doble juego: por el carácter hegemónico del partidooficial y las ventajas que ello acarreaba, y recurriendo al fraude electoral.La oposición, y con ella la democracia, quedaba postrada, relegada. Ladisputa electoral no era una competencia con igualdad de oportunidades.Todo lo contrario: si bien la oposición era débil, lo cierto es que las insti-tuciones se inclinaban, de forma abierta, en favor de los intereses del par-tido oficial. La legislación que regulaba el juego electoral obstaculizabala formación de alternativas políticas; eso sin mencionar la parcialidad delas autoridades en beneficio del PRI, que no hacían el menor esfuerzo pordisimularla.

Como vemos, las elecciones en México no han servido para lo mismoque en los países democráticos. No han sido el mecanismo privilegiadopara encauzar la expresión política de la ciudadanía, ni para la designa-ción del gobierno o de los representantes populares. Por el contrario, han

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59 Zaid, Gabriel, Adiós al PRI, México, Editorial Océano, 1995, p. 147. El propio Zaid continuadiciendo que: “El fraude es necesario para asegurar el control, no sólo frente a los votantes y la opo-sición, sino frente a los propios miembros del sistema. Para que el sistema se mantenga como el únicodueño de la clientela. Para que los concursantes sepan a quién le deben su carrera y a quiénes debende ganarse. Para que no haya duda alguna de que se llega al poder por el concurso interno, no por elvoto popular, aunque se gane el voto popular” p. 148.

servido como un instrumento legitimador —muy eficaz— del régimen,tanto ad intra como ad extra, presentando a México ante los demás paísescomo una democracia en la cual se desarrollaban elecciones periódica-mente y de forma ininterrumpida.

4. La oposición política

La oposición al régimen posrevolucionario si bien ocupó un lugarmarginal y muy limitado, desempeñó —de forma involuntaria— una fun-ción muy importante, vital para el mantenimiento de la hegemonía priís-ta: con su presencia legitimó al sistema y le permitió presentarse comodemocrático. El papel opositor estuvo en todo momento marcado por unaparadoja: sin duda era necesario, incluso indispensable, y a la vez resulta-ba indeseable.

El entramado multipartidista y, al menos formalmente, competitivosirvió al régimen de varias formas. Al poder comparecer ante los ojos dela opinión pública (nacional e internacional) como un sistema pluralista ycompetitivo, permitió a la coalición revolucionaria una legitimación quede otra forma no se hubiera dado. Dentro de esta dinámica, la oposiciónal régimen autoritario y al partido hegemónico fue indispensable para es-tabilizarlo y así, de cierta forma, legitimarlo.

En este punto surge un interrogante que va a determinar el papel de laoposición política y que ya fue explicado parcialmente al tratar al PRIcomo partido hegemónico: ¿por qué el régimen, emanado de una revolu-ción, no estableció un sistema de partido único, como sí lo hicieron otrosmovimientos revolucionarios? Además de las razones ya aducidas enaquel momento, aquí vamos a exponer una respuesta más amplia. En estesentido, Arnaldo Córdova se cuestiona: ¿por qué el gobierno y su partidooficial quieren una oposición? y responde de la siguiente manera: “ ...es-tas fuerzas gobernantes han necesitado siempre legitimarse frente al con-junto de la sociedad. Por eso han permitido la oposición y por eso, enocasiones, han facilitado su creación y puede decirse, incluso, que en ciertoscasos hasta la han inventado. Hay partidos a lo largo de la historia delsiglo XX que han sido inventados por el gobierno para legitimar, en unalucha aparente, las instituciones del régimen dominante” .60


60 Córdova, Arnaldo, “Panorama histórico de la oposición en México (periodo 1965-1991)” ,Anuario jurídico XVIII 1991, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1992, p. 29. Eneste contexto, José Antonio Crespo complementa lo dicho por Córdova al afirmar que: “ ...además de

A pesar de la necesidad del régimen por contar con una oposición,durante este periodo los partidos opositores fueron muy débiles, casiinexistentes; no pudiendo así representar un freno o contrapeso efectivo ala hegemonía ejercida por el partido oficial. Sin embargo, esta inefecti-vidad opositora no se ha debido exclusivamente a la fuerza política y alconsenso logrado por la coalición revolucionaria que copó el poder, sinoque se diseñó todo un entramado institucional para impedir el crecimientoopositor:

La legislación electoral ha constituido siempre una camisa de fuerza para laoposición, aunque nunca tan apretada que la asfixie. El marco jurídico seha adaptado a diversas condiciones para proteger las ventajas del partido degobierno, por lo que su evolución ha sido sumamente dinámica. Por ejem-plo, mientras el mayor desafío del partido oficial provino de las escisionesde su propio seno, entonces la ley obstaculizó el desarrollo de la oposi-ción... Cuando en 1958 logró superar —al menos durante 30 años— dichapropensión, entonces se reformuló la legislación para dar aliento “de bocaa boca” al resto de la oposición de origen extraoficial.61

Cabe destacar que pese a las condiciones desiguales de competenciay de todas las limitaciones a las que se vio sometida la oposición, éstasiguió disputando las elecciones. En este contexto, la principal destrezadel régimen ha sido conservar a la oposición en la mesa de juego, auncuando era por todos conocido que los dados estaban cargados hacia ellado del partido oficial. De hecho, la oposición le ha brindado un gran

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brindar legitimidad democrática, en los sistemas de partido hegemónico se adjudica algunas funcio-nes complementarias a la oposición. Incluso aceptando su verdadera autonomía respecto del gobierno—o precisamente por eso mismo—, los partidos de oposición permiten canalizar por vía institucionalel descontento, la irritación y la disidencia de ciertos grupos hacia el régimen, reduciendo el atractivoa los medios extralegales de protesta por ser éstos más riesgosos para la estabilidad y más difíciles decontrolar” , Crespo, José Antonio, Fronteras..., op. cit., nota 46, p. 92.

61 Crespo, José Antonio, “La participación electoral de oposición en México: Motivos reales yformales” , Anuario Jurídico, núm. XVIII-1991, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídi-cas, 1992, pp. 71 y 72, y “La transición mexicana” , Crónica legislativa, núm. 10, agosto-septiembrede 1996. Este entramado introdujo importantes incentivos para el mantenimiento de la hegemoníapriísta. De hecho, “ la capacidad de cooptación del sistema, la enorme heterogeneidad de grupos eintereses representados en el Partido Revolucionario Institucional y la presencia permanente del fan-tasma del fraude y/o de la represión para quien se inconformara con fuerza política por la vía electo-ral, generó un poderoso incentivo para hacer política dentro del PRI y con las reglas del sistema” .Lujambio, Alonso, “De la hegemonía a las alternativas: Diseños institucionales y el futuro de lospartidos políticos en México” , Política y gobierno, México, primer semestre de 1995, p. 48.

apoyo al régimen y, de forma involuntaria, lo ha fortalecido. Con su pre-sencia en el juego electoral le ha prestado un invaluable sostén, legiti-mándolo y, a la vez, abriendo los canales necesarios para la expresión delas inconformidades sociales. La oposición política leal ha cumplido dosfunciones contrarias entre sí, una de forma voluntaria y otra involuntaria:

La primera busca socavar las bases de legitimidad del régimen priísta, parapoco a poco dar paso a un sistema plenamente democrático y competitivo.La segunda proporciona de facto la legitimidad democrática que el régimennecesita para sobrevivir, y abre canales institucionales de expresión al des-contento ciudadano. Este segundo punto se ha traducido en la continuidaddel autoritarismo mexicano, precisamente lo contrario de lo que se busca-ba. En ello consiste la mayor paradoja de la oposición en México. Buscan-do minar la continuidad del régimen autoritario, la participación institucio-nal de la oposición la ha ampliado y fortalecido.62

A pesar del papel limitado que desempeñó, resulta evidente que laoposición fue crucial para la permanencia del régimen. Resultó suma-mente útil. Ante todo, la capacidad del sistema para incluir a disidentesen el juego político ha sido un factor primordial —quizá el más importan-te— para evitar la desestabilización y poder presentar al régimen políticocomo democrático, multipartidista y competitivo.

5. El federalismo: la relación del poder central con los estadosy municipios

México, a despecho del régimen federal de go-bierno establecido por la Constitución, es unpaís gobernado en la realidad por una autori-dad central incontrastable.

Daniel COSÍO VILLEGAS

Si bien México recoge en su Constitución un sistema federal, el régi-men posrevolucionario se ha caracterizado por un marcado centralismo.


62 Crespo, José Antonio, “La participación electoral..., ibid., p. 69. Por su parte Soledad Loaezaafirma: “durante los años de la continuidad posrevolucionaria, la funcionalidad de la oposición bene-ficiaba más al sistema que la excluía del poder que a ella misma, porque su participación ofrecía unaválvula de escape para algunos descontentos. Tenía, por consiguiente, una función de estabilizaciónde las relaciones políticas, al mismo tiempo que contribuía a sostener una fachada democrática, im-portante sobre todo para la imagen del país en el exterior” , Loaeza, Soledad, El Partido Acción..., op.cit., nota 52, p. 79.

Estructurado como un sistema en que el poder máximo y la autoridad ab-soluta es el presidente de la República, el federalismo no podía subsistir.La dependencia y subordinación de los estados y municipios al mandatodel centro ha sido total. Dentro de este escenario, se pueden establecercuatro líneas sobre las que se ha establecido dicho control: a) de carácterpolítico; b) mediante el uso del orden jurídico; c) a través de la penetra-ción de las agencias federales en el ámbito local y d) a través de controlarlos recursos económicos.

a) Las razones de carácter político: El motivo principal y el más im-portante para limitar y obstaculizar el federalismo es el carácterhegemónico del PRI. Así pues:

Aún cuando el PRI ha tenido que respetar ciertas estructuraciones políticasregionales y sus márgenes de maniobra en los estados no han sido ilimita-dos, dicho partido funcionó tradicionalmente como aparato centralizado ydisciplinado. En un sistema en que un partido con estas características do-mina todos los niveles de gobierno en elecciones no competitivas, el fede-ralismo se mantiene inerte y su relevancia política se reduce a estar ahí,como una institucionalidad disponible, que puede potenciarse en cualquiermomento... el meollo del asunto está en la diversidad partidaria del centroy de las entidades federativas y/o en la descentralización de los partidos, yaque esta variable es la que da dinamismo político a la relación entre el po-der central y los estados.63

b) Las razones de carácter jurídico o normativo: históricamente, latendencia predominante ha sido la de ir incorporando, paulatina-mente, materias o facultades —que originalmente pertenecen a losestados— a la federación. De esta manera, mediante el recurso dela reforma constitucional, se han federalizado diversas atribucio-nes en detrimento del poder de los gobiernos locales. Todo elloaunado a las normas que facultan la intervención directa por partede la federación en los asuntos de competencia local.

90 JOSÉ CARBONELL

63 Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio político de México, México,UNAM, 1995, pp. 35 y 36. Más aún, el propio Lujambio afirma que “el origen de la debilidad delacuerdo federal mexicano... [está] en la presencia continua de un partido hegemónico y disciplinadoocupando todos los espacios constitucionales de nuestro sistema republicano y federal (la Presiden-cia-jefatura de partido, las dos Cámaras del Congreso y sobre todo las gubernaturas de los estados)” ,“De la hegemonía..., op cit., nota 61, p. 62.

c) Las razones administrativas: el gobierno federal ha ido creando,paso a paso, una serie de agencias, instituciones, empresas paraes-tatales, patronatos, fideicomisos, etcétera, que no han hecho másque invadir las esferas de competencia locales, restándole, igual-mente, poder a los estados y municipios.

d) Las razones de carácter económico: además de los motivos aduci-dos anteriormente, el control de los recursos económicos revisteuna gran importancia. Como afirma Mauricio Merino, “el verda-dero núcleo del federalismo —o de cualquier tipo de relacionesentre distintos niveles de gobierno— está sin duda en la distribu-ción del dinero. Todo lo demás puede ser muy importante, pero noes lo fundamental. ...Todos los demás puntos descansan en el datocrucial acerca del dominio efectivo de los dineros” .64

El acaparamiento de los recursos se vuelve una de las claves del fede-ralismo. De hecho, en México el gobierno central es el encargado de re-colectar la mayoría de impuestos, para devolverlos —de forma parcial—posteriormente a las entidades federativas, en una proporción que él mis-mo determina y que por lo general es insuficiente, obligando a las autori-dades locales a negociar con la federación los incrementos de las transfe-rencias, convirtiéndose en gestores que dependen de decisiones centrales.El predominio de las autoridades federales resulta abrumador. Los recur-sos que se controlan desde la federación alcanzan un 85 por ciento deltotal, dejando solamente el 12 para los estados y 3% para los municipios;significando ello una virtual parálisis o impotencia de los ámbitos localesde gobierno.65

En suma, el sometimiento de las entidades federativas y de los muni-cipios a los dictados del centro y en particular a la presidencia de la Re-pública, ha sido absoluto. En términos generales, las causas que han per-mitido dicha subordinación se pueden sintetizar en las de carácter político


64 Merino, Mauricio, “El federalismo y los dineros. La segunda reforma del Estado” , Nexos,México, núm. 210, junio de 1995, p. 15.

65 Tal cifra es la que proporciona Jaime Cárdenas, véase Transición política y reforma constitu-cional en México, México, UNAM, 1994, p. 87, basándose en un estudio de Wayne Cornelius y AnnCraig. Una cifra similar se encuentra en Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional yfuentes del derecho en México, México, UNAM, 1998, p. 135. Este autor afirma que “en el periodocomprendido entre 1945 y 1991, el gobierno federal ha dispuesto del 84% del total de los recursospúblicos, los estados han administrado un 14% y a los municipios les ha tocado un ‘modestísimo’2.4%” . Loc. cit. También véase Schmidt, Samuel, Amenaza y oportunidad. Los retos de la democra-cia mexicana, México, Editorial Aguilar, 1997.

(restricción de la competencia), de carácter jurídico (atracción de faculta-des por parte de la federación), de carácter administrativo (a través de di-ferentes agencias e instituciones intervencionistas), y por razones econó-micas (control abrumador de los recursos).

6. El funcionamiento de la economía

Cuando el señor es poderoso y pródigo en fa-vores... el pueblo es sordo a las llamadas ennombre de la libertad, sobre todo si jamás havivido como pueblo libre.

Maurizio VIROLI

El papel jugado por la economía en el marco del sistema político me-xicano resultó crucial. El desarrollo económico posterior a 1940 fue im-presionante: se alcanzó un incremento sostenido del PIB mayor al 6 porciento anual en promedio. De hecho, este crecimiento permitió en granparte estabilizar e imponer la hegemonía del régimen. Al acrecentarseaño con año los recursos y la riqueza disponible —tanto para la sociedadcomo para el Estado—, la coalición revolucionaria se legitimó de facto.Dicho en otros términos: junto con algunos otros elementos (como su ori-gen revolucionario), el desarrollo económico permitió un gran consenso yla aceptación social del régimen.

Como ya vimos, la revolución mexicana prácticamente destruyó todoel sistema económico. Los gobiernos posteriores a este movimiento tuvie-ron que abocarse, necesariamente, a la reconstrucción de la economía yponer las bases para el futuro desarrollo nacional. De este modo, el régi-men posrevolucionario —una vez reconstituida la economía— amplió sucampo de acción, al igual que su intervención en los procesos producti-vos. La creciente intromisión del aparato estatal en el desarrollo económi-co nacional se llevó a cabo en varios frentes. En particular, el Estado me-xicano echó mano a una serie de instrumentos nuevos: una amplia ycompleja red de instituciones financieras y crediticias; la creación y ex-pansión de la infraestructura, las comunicaciones, los servicios de salud,la investigación y la educación; la remodelación del sector agrario; el im-pulso a la industrialización.

La economía mexicana, al igual que en el resto de Latinoamérica, seregenera a partir de una política económica muy activa por parte del Esta-do, principalmente en cuanto a la industrialización y a la sustitución de

92 JOSÉ CARBONELL

importaciones. De hecho, se puede decir, de forma meramente esquemáti-ca, que las características del modelo adoptado fueron: a) la acelerada in-dustrialización; b) la sustitución de importaciones, sustentada en la impo-sición de elevados aranceles y en cuotas de importación; c) el papelcentral del Estado como productor directo en sectores clave; d) subsidiosrelativamente extensos, tanto a los consumidores como a los productores;e) precios controlados en algunos insumos y en productos consideradosvitales; f) control en los créditos y en las tasas de interés para fomentar lainversión; g) finanzas públicas deficitarias; h) inversión extranjera con-trolada y relativamente escasa; i) prestación directa de servicios por partedel Estado (salud, educación, etcétera); j) sistemas de protección social yde bienestar para los trabajadores del sector formal.66

Es claro que la característica principal de la economía mexicana du-rante este periodo fue la de enfocar todos los instrumentos de que se dis-ponía a un sólo fin: el crecimiento económico, al acrecentamiento de lariqueza. Dentro de un contexto de economía cerrada, con baja inflación (ybajo total control), escasa (por no decir prácticamente nula) movilidad delcapital, y con relativa calma y estabilidad en el ámbito internacional, noresultaba muy difícil alcanzar dicho objetivo. La amplia libertad y el vas-to rango de discrecionalidad para manejar tanto las políticas como losinstrumentos económicos lo facilitaban.

El modelo de sustitución de importaciones fue adoptado en Méxicoempatando, de forma perfecta, con el sistema político. El país tuvo unaeconomía con una intervención estatal muy importante que en cierta me-dida complementaba la intromisión política de la coalición gobernante.Este esquema, nacido en los años de la segunda guerra mundial, se es-tructuró en torno a una base de amplia inversión pública, un mercado pro-tegido y una política redistributiva que concentraba el ingreso, matizadapor múltiples subsidios de índole populista, con la finalidad de desactivarlos posibles brotes de inconformidad de las clases populares: la desmovi-lización de los impulsos y de las demandas sociales sería vital para el ré-gimen.

A la par, se estableció una relación perversa con los empresarios, am-pliamente retributiva para las dos partes involucradas: las decisiones to-cantes a la inversión y el crecimiento se tomaban —y en mayor parte de-


66 Stewart, Frances, “La insuficiencia crónica del ajuste” en Bustelo, E. y Minujín, A., Todosentran. Propuesta para sociedades incluyentes, Santa Fé de Bogotá, UNICEF-Editorial Santillana,1998, pp. 33 y 34.

pendían de él— con el gobierno; para ello, la autoridad contaba con innu-merables instrumentos y mecanismos: monopolios, subsidios, protecciónde importaciones, concesiones, franca corrupción. Bajo este acuerdo to-das las partes ganaban: jugosas rentas y poder para ambos y, además,control y sujeción del sector empresarial.

Más aún, el sistema político y el económico se complementaban unoal otro, ya que el poder desmesurado de la presidencia aunado al partidooficial y su red corporativa controladora de las diversas demandas, estu-vieron sustentados y se apoyaron en la bonanza producida por dicho mo-delo de desarrollo. Durante este periodo rigió un esquema económico queperseguía la industrialización de forma protegida, basada en la sustituciónde importaciones, en donde la inversión y el gasto público eran en reali-dad el motor del desarrollo económico. Este patrón, creado en la décadade los cuarenta y perfeccionado durante los años subsecuentes, resultó su-mamente exitoso, al punto que se le conoció como el milagro mexicano.Los resultados, como ya se dijo, fueron un crecimiento, por lo menos du-rante treinta años, de alrededor del seis por ciento del PIB, junto con unainflación reducida; todo ello, pues, fue una de las bases que hizo posibleel esplendor del régimen priísta durante la etapa clásica.

De este modo, una economía en constante progreso —aportando cre-cientes recursos a la sociedad y al aparato estatal— era un factor de des-movilización política y el lubricante perfecto para un funcionamiento eficazdel sistema autoritario de dominación. Así, el desarrollo de la sociedad através de la expansión económica fue el complemento imprescindible delentramado político-institucional del régimen posrevolucionario.

III. L AS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA

POLÍTICO MEXICANO

1. El carácter autoritario

El sistema político en su etapa clásica ha tenido, sin duda, un carácterautoritario. Como ya lo hemos dicho en varias ocasiones, México vivióbajo el dominio de un entramado político-institucional no democrático,definido en términos teóricos como un autoritarismo. Sin embargo, hoyen día este concepto se ha vuelto un lugar común, algo que a fuerza derepetirlo incesantemente ha perdido su real significado y dimensión. Enconsecuencia, antes que cualquier otra cosa hay que definir a los sistemas

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autoritarios para, posteriormente, encuadrar al régimen mexicano en di-cha categoría. El término autoritario surge en la década de los sesenta —en1964 para ser precisos— y es acuñado por Juan Linz, quien al estudiar laEspaña franquista nota que los conceptos de democracia y totalitarismoresultan insuficientes. Fue entonces que elaboró un término intermedio.Este autor propone tener por autoritarios a los:

Sistemas políticos con un pluralismo político limitado, no responsable; sinuna ideología elaborada y directora (pero con una mentalidad peculiar); ca-rentes de una movilización política intensa o extensa (excepto en algunospuntos de su evolución), y en los que un líder (o si acaso un grupo reduci-do) ejerce el poder dentro de límites formalmente mal definidos, pero enrealidad bastante predecibles.67

Más allá de cualquier duda, el régimen mexicano entra perfectamenteen la definición de un sistema autoritario. Durante la etapa clásica, el plu-ralismo estuvo fuertemente limitado a través de diversos mecanismos,principalmente del partido hegemónico y el corporativismo. Además, lacoalición revolucionaria careció de una ideología concreta, basta revisarlos bandazos sexenales (como ejemplos paradigmáticos tenemos a LázaroCárdenas y a Alemán) que dio el régimen. Sobra decir que el mando y elpoder político han sido ejercidos por un grupo muy reducido y que lo hanconsiderado como una propiedad exclusiva. Mientras, el sistema políticopriísta no ha tenido límites claros y bien definidos en cuanto a su actua-ción; por el contrario, se ha movido libremente sin contrapesos o frenoalguno como podrían ser el Estado de Derecho, la oposición política o ladivisión de poderes.

Mención aparte merece el punto de la movilización política. En estacuestión cabe hacer un alto, ya que el control ejercido ha sido en extremosutil. Desde esta perspectiva, se puede decir que el grado e intensidad demovilización de los diversos grupos y sectores es más bien escaso, pues


67 Linz, Juan J., “Una teoría del régimen autoritario. El caso de España” en Paine, Stanley G.(ed.), Política y sociedad en la España del siglo XX, Madrid, Akal Editor, 1978, p. 212. En igualsentido, S.E. Finer caracteriza a un sistema político como autoritario cuando “Los métodos de deci-sión mediante el debate público y la votación son suplantados en gran medida o por completo, por ladecisión de las autoridades; los gobernantes disponen de suficiente poder como para ignorar las limi-taciones constitucionales; y la autoridad que afirman tener no deriva necesaria ni habitualmente delconsentimiento de los gobernados, sino de alguna cualidad especial que ellos solos poseen” . Cit. porEscobedo Delgado, Juan Francisco, Resonancias del México autoritario, op. cit., nota 12, p. 12.

siempre se genera a instancias de la autoridad, y cuando se produce nobusca más que servir a los intereses y deseos de los gobernantes. Se pue-de hablar, de esta forma, de una movilización desde arriba, en donde losagentes que se echan a la calle son estructuras del propio entramado polí-tico, es decir, grupos, organizaciones o sindicatos sometidos y controla-dos por el régimen. Por definición, estos movimientos carecen de conflic-tividad alguna. Son factores que apoyan a la coalición en el poder, y entodo caso, ayudan a que las verdaderas demandas de los sectores popula-res sean distorsionadas o deformadas hasta hacerles perder sentido. Así, através del corporativismo se ha logrado la desmovilización política de lasmayorías; además, ha funcionado como un mecanismo de apoyo al Esta-do y, a la vez, de control de éste hacia las organizaciones de masas. Elrégimen, pues, no sólo evitó la movilización política, sino que se aseguróal mismo tiempo el apoyo de las mayorías.

Por otra parte, los mecanismos e instrumentos que han permitido —des-de un punto de vista estrictamente político— el afianzamiento del sistemaautoritario han sido la creación del partido oficial (PRI), con una ampliacapacidad para cooptar a la gran mayoría de grupos y sectores socialespolíticamente activos; la fortaleza de la institución presidencial y, sobretodo, una regulación electoral que ha dificultado las posibles vías de ex-presión de aquellos sectores que no son afines al régimen priísta, obstacu-lizando el acceso a posiciones de poder por parte de estos grupos.

El mexicano ha sido un autoritarismo sui generis. El régimen priístasiempre ha mantenido —al menos formalmente— instituciones con uncontenido y una estructura democrática. A pesar de ello, se puede con-cluir a partir de la estructura partidista, las relaciones entre los diversosórganos públicos y entre los poderes, la centralización política, el meca-nismo adoptado para llevar a cabo la representación de intereses y el so-metimiento de los medios de comunicación, que el régimen mexicano caeclaramente dentro de la familia de los sistemas autoritarios.

2. El corporativismo

La coalición posrevolucionaria adoptó, como uno de sus instrumentosprincipales, un sistema de tipo corporativo para sujetar y consolidar sucontrol político sobre las mayorías organizadas y, más aún, sobre las noorganizadas. Lo cierto es que el corporativismo era el modelo de repre-sentación de intereses dominante y la forma de establecer el consenso po-

96 JOSÉ CARBONELL

lítico; a través de él se estructuraban los canales de intermediación másimportantes. En realidad, era un sistema de control e intercambio políticoy una fórmula para integrar a las mayorías en el seno del régimen priísta.

Sin embargo, antes de entrar de forma concreta al estudio del modelocorporativo mexicano, es necesario definir y aclarar qué es propiamenteel corporativismo. En este sentido, quien ha estudiado este fenómeno conmayor profundidad ha sido Philippe Schmitter, y lo ha definido como:

Un sistema de representación de intereses en el cual las unidades constituti-vas se organizan en un limitado número de categorías singulares, compul-sorias, no concurrentes, ordenadas jerárquicamente y diferenciadas funcio-nalmente, reconocidas y autorizadas (si no es que creadas) por el Estado ya las que se les concede un explícito monopolio de la representación dentrode sus respectivas categorías, a cambio de observar ciertos controles en laselección de sus líderes y en la articulación de sus demandas y apoyos.

Este mismo autor reconoce la existencia de dos modelos de corporati-vismo: uno social y otro de Estado. Acerca de este último afirma:

El corporatismo (sic) de Estado tiende a estar asociado con sistemas políti-cos en los que las subdivisiones territoriales están fuertemente subordinadas aun poder central burocrático; las elecciones no existen o son plebiscitarias;los sistemas de partido están dominados o monopolizados por un solo par-tido débil; las autoridades ejecutivas son exclusivas ideológicamente y sonreclutadas de manera más restringida, que las subculturas políticas basadasen clase, etnia, lenguaje o región son reprimidas... el corporatismo de Esta-do aparece como el elemento definitorio, si no es que de necesidad estruc-tural, para el Estado... autoritario.68

El sistema posrevolucionario se estructuró en torno a un modelo decorporativismo de Estado, donde el elemento predominante era la subor-dinación de las grandes organizaciones, reproduciendo una dinámica ver-tical de carácter patrimonialista. De hecho, la tenaza corporativa aprisio-nó a prácticamente toda la sociedad mexicana: a los grupos organizadostanto como aquellos sectores que no lo estaban. El corporativismo priístase transformó en una red incluyente con un rígido control: en ella se en-


68 Ambas citas provienen de Schmitter, Philippe C., Teoría del Neocorporatismo (ensayos),Guadalajara, Universidad de Guadalajara. 1992, pp. 46, 56 y 67.

globaban a empresarios, trabajadores, campesinos, comerciantes, profe-sionistas, maestros, etcétera.

La incorporación de estos grupos al sistema político significó, poruna parte, su subordinación y, por consiguiente, una pérdida en su capaci-dad de representar intereses y de negociación; y por la otra, permitió unagran alianza entre estos sectores y el Estado, lo cual, sin duda, resultó be-néfico para ambos. La fortaleza de esta alianza provino de las exigenciasy demandas populares. El régimen estableció amplias y profundas rela-ciones con cada grupo. Se crearon vínculos principalmente de carácter bi-lateral con los movimientos populares urbanos, con los campesinos, conel movimiento obrero, etcétera, incorporándolos en el seno del partido ycreando los sectores como una forma de contenerlos.

El régimen incorporó, mediante la creación de los sectores al interiordel partido, a los campesinos, a través de la Confederación NacionalCampesina (sector agrario); a los trabajadores, principalmente a través dela CTM y de otros sindicatos (sector obrero); y a la infinidad de grupospopulares, urbanos, de clase media, comerciantes, vendedores ambulan-tes, etcétera, a través de la Confederación Nacional de OrganizacionesPopulares (sector popular). Estos compartimentos resultaron práctica-mente omniabarcantes en sus respectivas materias, haciendo casi imposi-ble la representación e intermediación de intereses por fuera de ellos.

Estos grupos, al estar incorporados, contaron con una fuerza iniguala-ble. Al lado de éstos, existían ciertos sectores políticamente activos perono totalmente incorporados, como los empresarios; o bien grupos incor-porados pero disidentes o no incorporados pero pasivos: el régimen tuvouna respuesta apropiada para cada uno de ellos.

Los empresarios se constituyeron como el grupo más importante queno se encontraba incorporado en los sectores del partido. Sin embargo,también les fue impuesta una forma de organización de tipo corporati-vo. Se estructuraron grandes sindicatos de empresarios como la CONCA-

MIN, CANACINTRA, etcétera. La relación entre empresarios y Estado fueen extremo sutil; si bien existía cierta subordinación de los hombres delcapital al régimen, lo que en realidad prevalecía era una alianza mu-tuamente benéfica.69 Por otro lado, se encuentran los grupos no incorpo-

98 JOSÉ CARBONELL

69 “No habiendo consenso entre la clase política y la clase económica, ya que incluso puedehaber ciertas contradicciones entre facciones de esas clases, la tendencia que puede observarse es máshacia la complementariedad de intereses que hacia la confrontación. El Estado tiene mecanismos paracontrolarla, pero la clase económica tiene también el poder del capital para frenar iniciativas de corte

rados pero pasivos; el régimen implementó hacia ellos una serie de políti-cas que los beneficiaron, cuya finalidad era o bien incorporarlos al parti-do o mantenerlos pasivos, pero apoyando al sistema. En concreto, la es-tructura del PRI llega a estos grupos por conducto de las organizacionesde colonos y por medio de los servicios que gestionan los propios miem-bros del partido oficial, ya sea la tenencia de la tierra, agua, pavimento,luz, drenaje. Es decir, servicios vitales para la población que, a su vez,son muy difíciles de proporcionar por organizaciones ajenas al aparatoestatal.

Respecto a los grupos disidentes, el régimen echó mano a un sinfín derecursos políticos. De entrada, se entablaba una negociación y concilia-ción entre los líderes de estos grupos y los representantes oficiales, con lafinalidad de lograr convencerlos y que se acercaran a los canales oficialestradicionales; si esto concluía de forma exitosa el sistema podía tolerarincluso cierto grado de autonomía relativa por parte de estos movimien-tos; es decir, el régimen recurre en un primer momento a la cooptación ya negociar. En cambio, si esto no tiene éxito, se puede llegar en un casoextremo a la represión y al encarcelamiento de los líderes. Así, el Estadoaplica una política de pan o palo hacia estos sectores.

Este apoyo-control de las mayorías no sólo alimentó la hegemoníadel grupo en el poder, sino que —necesariamente— tenía que resultar be-néfico para ambas partes. Sin contar con ciertas ventajas, los sectores cor-porativizados pronto hubieran buscado romper con este molde que losaprisionaba. El corporativismo, en el fondo, tuvo un importante alicientepolítico y económico para los diversos grupos: este arreglo presupone, sinduda, que los intereses de las bases, los grupos y de los movimientossean, en cierta forma, recompensados y satisfechos por el régimen. Es de-cir, se cimentó en una especie de intercambio: apoyo político y sumisióna cambio de prebendas y privilegios de todo tipo.

Dichos incentivos o apoyos se estructuraron, siguiendo lo dicho porJaime Cárdenas, a partir de cuatro categorías: apoyos políticos, económi-cos, sociales y legales. Entre los de tipo político destaca el apoyo presta-do por el régimen a las organizaciones oficiales frente a la disidencia in-terna o a grupos rivales; por ejemplo, no se ha dudado en involucrar a la


redistributivista o reformista. Hay un interjuego permanente que, hasta ahora, no se ha manifestadoen una crisis política o, si se quiere, en una crisis de hegemonía” , Reyna, José Luis, Control político,estabilidad y desarrollo en México, México, Cuadernos del CES, núm. 3, COLMEX. 1974, p. 25.

policía y al ejército cuando se han presentado afrentas al poder de la CTM

o de otros sindicatos afines por parte de organizaciones ajenas a la esferaoficial. A la par, los apoyos de índole económica se traducen en transfe-rencias directas de dinero o en especie del Estado a los grupos corporati-vizados. Los apoyos sociales tienen que ver con el beneficio de los inte-grantes de estas organizaciones, ya sea mediante su incorporación a laseguridad social, a través de facilidades para adquirir viviendas, etcétera.Finalmente, los respaldos legales se traducen en obstaculizar e imponerlimitaciones a los grupos no oficiales; en particular, esto significa retrasaro incluso cancelar el registro de sindicatos disidentes, la afiliación colec-tiva a los sindicatos y la famosa cláusula de exclusión, las restriccionespara efectuar huelgas, etcétera.70

En términos generales se puede afirmar que el sistema político pos-revolucionario creó toda una estructura para asegurarse el apoyo de lasmasas, es decir, para contar en todo momento con un gran respaldo popu-lar. Así pues:

A partir del cardenismo (1934-1940) hubo en México una sociedad políticaorganizada a base de cadenas de representación y convenios de privilegio.Hubo para todos y todos pagaron —en subordinación política al Estado pa-trocinador— la hegemonía sectorial relativa que el patrocinador garantiza-ba. Los campesinos tuvieron tierra, tutela, piso y subsistencia familiar, pro-tección contra el mercado y un presidente grande y proveedor de cuyasombra mitológica, dadora de la tierra, no han podido separarse todavía.Los obreros tuvieron salarios seguros, leyes favorables, sindicatos fuertes,peso político y un futuro prometido, siempre por realizarse, cifrado en elarticulo 123 constitucional... Los empresarios tuvieron reconocimiento, or-ganización cupular, tolerancia y complicidad económica, repudio políticoen público, acuerdo económico en privado: buenos negocios y mala políti-ca. Las clases populares urbanas tuvieron organización, gestoría, empleos yservicios públicos crecientes, estímulos a su movilidad social. Y fueron elpretexto para formar un sector del partido del Estado que sirvió para pro-mover a las profesiones liberales y a la población políticamente activa delas clases medias hacia los puestos de gobierno, lo cual convirtió a la políti-ca en el espacio de movilidad social más eficaz de la vida mexicana.71

100 JOSÉ CARBONELL

70 Cárdenas, Jaime, op. cit., nota 65, pp. 67 y 68.71 Aguilar Camín, Héctor y Woldenberg, José, “México” , op. cit., nota 11, p. 22. En este senti-

do, y para redondear lo dicho, cabe echar mano a dos citas indispensables, una de Octavio Paz y laotra de Jesús Silva-Herzog Márquez. El premio Nobel mexicano apunta: “ la base del sistema políticoes el control de las organizaciones obreras, campesinas y populares. Pero la palabra control contiene la

3. El carácter institucional

El sistema político creado por la revoluciónreflejaba un alto grado de complejidad insti-tucional.

Samuel HUNTINGTON

La coalición política surgida de la revolución, a diferencia de otrosautoritarismos, logró consolidar una fuerte institucionalización de su he-gemonía. De hecho, el carácter institucional del régimen, por su granfuerza, es sumamente raro. Los revolucionarios comprendieron de formatemprana la importancia y el valor de crear instituciones y reglas del jue-go, si bien no democráticas, sí estables y claras. En particular:

El autoritarismo mexicano... ha desarrollado un alto grado de instituciona-lización política, y esto se entiende como la capacidad para incorporar aamplios sectores de la población al proceso político, y el grado de acuerdoentre los principales actores al que están sujetas las reglas del juego vigen-te, independientemente de cuán democráticas y equitativas sean... el nivelde institucionalización que ha desarrollado este autoritarismo se relacionacon su capacidad para preservarse a lo largo del tiempo; es decir, mientrasmayor es el grado de institucionalización política que alcanza un régimen—democrático o no—, mayor será su margen de continuidad y su base deestabilidad política.72


idea de dominación y mando; la relación entre esas organizaciones y el sistema es más sutil y libre.Habría que hablar más bien de cooptación de los dirigentes obreros, campesinos y populares. Todosellos, de una manera u otra, son parte del régimen y ocupan un alto lugar en la jerarquía. Sin embar-go, la integración de los dirigentes populares dentro del grupo director del país no explica enteramen-te el fenómeno. Hay otro factor: los sucesivos gobiernos nunca han sido indiferentes a la situación delos trabajadores” . Paz, Octavio, El peregrino en su patria..., op. cit., nota 18, p. 385. Por su parte,Silva-Herzog Márquez afirma: “Las corporaciones se convirtieron en los verdaderos agentes de larepresentación social, vaciando al Congreso de una de sus misiones más importantes: nutrir la legiti-midad a través de la competencia electoral y el juego parlamentario. A través de los anchos conduc-tos corporativos, el régimen absorbió las demandas sociales, subordinándolas al aparato estatal” , Elantiguo régimen..., op. cit., nota 2, p. 33. Igualmente véase Camacho Solís, Manuel, El futuro inme-diato, t. 15, La clase obrera en la historia de México, 8a. ed., México, Siglo XXI Editores-UNAM,1993, y Loaeza, Soledad, “La lenta construcción del pluralismo mexicano” , en Couffignal, George(comp.), Democracias posibles. El desafío Latinoamericano, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econó-mica, 1994.

72 Crespo, José Antonio, Fronteras..., op. cit., nota 46, p. 43.

Desde esta perspectiva, las pautas a seguir fueron establecidas conprontitud. En este sentido, la institucionalidad del régimen se produjo apartir de cuatro puntos centrales:

1. El relevo de los cuadros en el poder: los revolucionarios mexicanosresolvieron dicho dilema —el más difícil de solventar para los siste-mas no democráticos— dentro de un mismo grupo y sin poner enriesgo su predominio ni la estabilidad política. Establecieron, pues,una serie de acuerdos y de reglas para luchar y ejercer el poder.

2. La instauración de la presidencia como la autoridad máxima: conel establecimiento del presidente de la República como el podercentral dentro del entramado político, con una fuerza incontrasta-ble, el régimen contó con un árbitro que decidía el rumbo y elresultado de las disputas entre los diversos grupos. Ello permitióque el sistema político pudiera procesar toda clase de conflictos ydemandas de la clase política y de las organizaciones de masas.

3. El partido oficial y el corporativismo: la creación del partido ofi-cial y la instauración de un sistema corporativo representan unode los puntos más altos de este proceso de institucionalización.Con el nacimiento del partido y el desarrollo de organizaciones demasas, fue posible incorporar a la política a amplios sectores or-ganizados, permitiendo su control y limitando el número e intensi-dad de sus demandas.

4. La subordinación de las fuerzas armadas: como vimos en el capí-tulo anterior, los dirigentes políticos implementaron una serie demedidas que subordinaron al ejército al mando civil y se puso fina los alzamientos como forma de obtener el poder, permitiendoasí la institucionalización plena de las relaciones entre civiles ymilitares.

En general, estos cuatro elementos —si no únicos, sí los más impor-tantes— resultan centrales para explicar la institucionalidad del régimenposrevolucionario y su gran estabilidad. A diferencia de otros autoritaris-mos, mucho más rígidos y limitados en recursos políticos y por tanto másfrágiles, el mexicano disfrutó de una gran solidez.

4. Un sistema incluyente

La vida política bajo el manto priísta nunca tuvo visos de ser exclu-yente; por el contrario, el régimen posrevolucionario puede calificarse

102 JOSÉ CARBONELL

como incluyente desde una doble vertiente: por la capacidad desplegadapara incorporar a diversos grupos e intereses al juego político, y por eluso limitado, mínimo, de la represión y la violencia.

Así, el primer punto a destacar es no sólo la voluntad, sino también lacapacidad para integrar a un número muy amplio de actores políticos ysociales: desarrollando para ello un importante y permanente trabajo denegociación y conciliación. A diferencia de la mayoría de los sistemasautoritarios, el mexicano nunca fue realmente excluyente. El impresio-nante crecimiento económico posibilitó que se abriera a casi todos losgrupos y segmentos sociales que tuvieran ambiciones políticas, estuvie-ran organizados y que, antes que nada, aceptaran plenamente las reglasdel juego, y la disciplina y sujeción a la presidencia. De hecho el PRI,prácticamente desde un inicio, se constituyó como un complejo conglo-merado en el que tenían cabida una serie infinita de camarillas; nunca fueun instituto homogéneo, por el contrario, fue una densa coalición de inte-reses, cuyo único cemento era la conservación del poder y la obedienciaciega al presidente en turno.

El régimen nunca buscó ni recurrió a la violencia, no al menos deforma generalizada: en el peor de los escenarios hizo uso de ella de formaselectiva. Esta aplicación limitada y controlada se debe a dos razones:primero, a su relativa apertura, es decir, fue un régimen benigno y, segun-do, por su fuerte institucionalidad, que le permitió gozar de un margenmayor de tolerancia y de maniobra respecto a la disidencia y a la crítica.El autoritarismo mexicano nunca se apoyó en la violencia ni en la repre-sión como un instrumento de control: siempre privilegió la cooptación.En definitiva, existe, en este punto, un amplio consenso: la élite priísta norecurrió, como sí lo hicieron las dictaduras sudamericanas, a la violenciacomo una forma de dominio político. Esta opinión es sostenida, entreotros, por Kevin J. Middlebrook, cuando escribe que:

El régimen mexicano ha hecho un uso relativamente restringido de la re-presión contra los grupos políticos opositores y los disidentes individuales.Aunque los cuestionamientos importantes al orden socioeconómico exis-tente han sido suprimidos con energía, con frecuencia la élite gobernantecombina la represión selectiva de oponentes al régimen con la negociación,la transacción y con políticas destinadas a conciliar con los reclamos de losgrupos que protestan. El nivel comparativamente bajo de la represión enMéxico se debe, en gran medida, a la eficacia del control que el régimen


ejerce sobre actores masivos, como lo son los sindicatos y las organizacio-nes campesinas, mediante una combinación de controles administrativosestatales sobre la participación política de las masas.73

5. El papel de la Constitución y de las leyes

Cada vez que la Constitución o las leyes estor-ban para algo, se invoca el interés público ylos principios revolucionarios para no respe-tar la ley.

Luis CABRERA

En México, el Estado de Derecho en general y la aplicación de la leyen particular, prácticamente no han existido. El régimen posrevoluciona-rio no se amparó, nunca, en la legalidad como fórmula central y principa-lísima de la convivencia y el desarrollo político y social. Todo lo contra-rio. Compartió con sus congéneres autoritarios lo que O’Donnell hallamado una legalidad truncada. En este sentido:

El contexto autoritario tiene una característica fundamental: allí no existe(y si es que existe no tiene verdadera eficacia, o se puede anular ad hoc, oestá subordinado a reglas secretas y/o al capricho de los gobernantes) unsistema legal que garantice la eficacia de los derechos y garantías que losindividuos y grupos pueden enarbolar contra los gobernantes, el aparato es-tatal y otros que ocupan la cúspide de la jerarquía social y política existen-te. Esta es una legalidad truncada: aun en el caso de un autoritarismo insti-tucionalizado, no contiene la garantía de su propia aplicación contra losgobernantes y otros dirigentes.74

Lo expresado por O’Donnell calza a la perfección con la realidad po-lítica mexicana. Se puede decir que la ley y la legalidad, en el mejor delos casos, fueron flagrantemente ignoradas por el régimen; en el peor, seconvirtieron en un instrumento para golpear políticamente a la disidencia.En México se ha hecho un uso discrecional y arbitrario del Derecho. “Siquisiéramos capturar en una píldora la médula del autoritarismo posrevo-

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73 Middlebrook, Kevin J., “La liberalización política en un régimen autoritario: El caso de Mé-xico” , en O’Donnell, Schmitter y Whitehead (comps.), Transiciones desde un gobierno autorita-rio, t. 2, América Latina, 1a. reimp., Barcelona, Editorial Paidós, 1994, p. 191.

74 O’Donnell, Guillermo, “Estado, democratización y ciudadanía” , Caracas, Venezuela, Revis-ta Nueva Sociedad, núm. 128, noviembre-diciembre de 1993, p. 74.

lucionario deberíamos poner el dedo en las desventuras de la legalidad.En la improbable sujeción del poder a la norma se sintetiza el subdesarro-llo político del país. El simulacro de legalidad en el que México ha vividodurante décadas es la nota definitiva de su naturaleza no democrática: unorden político incapaz de acatar su propia legalidad” .75

Más aún, en algunos medios se sostiene que el corazón del sistemapolítico es la cooptación, la buena voluntad y la negociación, negandopor completo la importancia del sistema jurídico y de la ley. Esto, a suvez, provoca que el ciudadano se encuentre virtualmente desarmado fren-te al poder: no sirven ni el derecho, ni la ley, ni razón alguna. Nos encon-tramos frente al reino de la impunidad y de la arbitrariedad. “Optar por elderecho —afirma Gabriel Zaid—, al margen de la buena voluntad, sueleser un pésimo negocio: perder el tiempo o no llegar a nada, cuando noenfrentarse a la violencia de las autoridades, ante las cuales no hay dere-cho que valga... Lo único racional es renunciar al derecho y... tratar desacar algo negociando la buena voluntad” .76

En este contexto, se produjo un vaciamiento y una pérdida de sentidode las normas jurídicas que obligaban e imponían límites al poder político(y a quien lo encabezaba). Las leyes no se conocían, por lo tanto no seacataban y menos aún se les daba cabal cumplimiento. De lo anterior sedesprende que no se cumple con el marco legal por vacíos de la autori-dad, ya sea por deficiencias, lagunas o vaguedades de la propia ley, o bien


75 Silva-Herzog Márquez, Jesús, op. cit., nota 2, p. 35. Por su parte, Gabriel Zaid asevera que:“No hay leyes, reglamentos, normas, antecedentes, alegatos, documentos, fotografías, testigos, abo-gados, peritos, observadores (nacionales o extranjeros) que valgan por sí mismos. Lo que vale, lo queda la razón, es la buena voluntad del poder que hace el favor de conceder la razón, si la concede. Alas autoridades mexicanas no se les puede demostrar nada. Se les puede rogar que, de la inmensarazón que siempre tienen, concedan un poco al ciudadano que llega a solicitarla. Sin reconocimientooficial, la verdad no es verdad” . Zaid, Gabriel, cit. por Crespo, José Antonio, Jaque al rey... op. cit.,nota 42, p. 104.

76 Zaid, Gabriel, Adiós..., op. cit., nota 59, p. 27. Este autor continúa diciendo que: “En Méxi-co, las autoridades pueden actuar como asaltantes, y con mayor impunidad, precisamente por ser au-toridades. Pueden robar, humillar, someter y seguir en su cargo. Ni todas ni siempre lo hacen, lo cualle da eficacia al abuso: es selectivo, queda al arbitrio de la autoridad. No vivimos en el régimencarcelario de Castro ni en la dictadura de Pinochet, sino en un régimen de derecho sujeto a excepcio-nes selectivas. No vivimos en un Estado de excepción, pero tampoco en un Estado de derecho sinexcepción. En esto, pero no en aquello; aquí, pero no allá; con éste, pero no con aquel; esta vez, perono todas; rige la arbitrariedad, disfrazada de cumplimiento de la ley. Todo derecho es suspendibleselectivamente, al arbitrio de la autoridad” . p. 98. Por su parte, Miguel Carbonell afirma que: “Em-pezando por la Constitución y siguiendo con prácticamente la totalidad del ordenamiento jurídico,puede decirse que el derecho como técnica de control social carece de niveles aceptables de eficaciacotidiana” . Constitución, reforma constitucional..., op. cit., nota 65, p. 119.

por negligencia a la hora de su aplicación. Si las propias autoridades en-cargadas de aplicar las normas no lo hacen, la tendencia natural de la po-blación en su conjunto será, igualmente, no respetarlas.

El ejemplo paradigmático lo encontramos en la norma suprema: laConstitución. A la Carta Magna se la ha llenado de elogios y cumplidos:

La Constitución es vista como síntesis de las grandes gestas históricas, elagregado de conquistas sociales, la suma de los factores reales de poder,el resumen de nuestro Proyecto Nacional, las decisiones fundamentales delpueblo. La Constitución, se dice y se repite, es más que pura norma...Constitución social, constitución como forma de vida, constitución comoresumen de heroísmo popular, constitución como aspiración nacional,constitución como representación de futuro. La fraseología del constitucio-nalismo oficial es infinita.77

A pesar de todas estas alabanzas y loas por parte del poder, lo ciertoes que este es un discurso que “ inflama la Constitución para desarmarla,un discurso que rasca el vocabulario constitucional para desactivar su co-metido. Debajo de una vehemente perorata constitucionalista, México havivido la adulteración del constitucionalismo. Me refiero a un constitu-cionalismo oficial... que ha servido para legitimar un régimen político au-toritario” .78

De esta forma, al desarmar a la Constitución y al conjunto de leyes detodo contenido normativo y al no ser vistas como algo obligatorio, el ré-gimen contó con un campo de acción prácticamente ilimitado. La Consti-tución, pues, era entendida como el conjunto de decisiones políticas fun-

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77 Silva-Herzog Márquez, Jesús, “Constitucionalismo oficial” , México, Propuesta, núm. 4,Febrero de 1997. p. 88. Clemente Valdés, por su parte, afirma: “Creo que en México hemos llegadoal punto en que los fundamentos mismos de lo que se llama ‘el constitucionalismo’ han sido anuladospor quienes tienen el poder político y lo han utilizado precisamente para dar ‘legalidad’ a sus intere-ses. Para lograrlo, nuestros últimos gobernantes se han dedicado a fomentar la veneración a la Consti-tución, mientras adaptaban el texto constitucional, modificándolo a su antojo, para ensanchar un po-der que cada vez perdía más el apoyo de la población” , La Constitución como Instrumento deDominio, 3a. ed., México, Ediciones Coyoacán. 2000, p. 42.

78 Silva-Herzog Márquez, Jesús, Ibid., p. 82, y continúa diciendo: “Este modo de acercarse a laConstitución consiste en llenarla de elogios y despojarla, al mismo tiempo, de su sentido esencial. Lalisonja liquida a la ley... El factor común es la convicción de que la Constitución no puede ser consi-derada como una simple ley. Así, hay que leerla como un catálogo de deseos que inspiran peroque no necesariamente obligan” . Además de los pasajes citados, la obra de este autor resulta muysugerente e ilustrativa a este respecto, véase “Constitucionalismo oficial..., Ibid., “Cursilería y cons-titucionalismo” , Nexos, México, núm. 254, febrero de 1999. y El antiguo régimen..., op. cit., nota 2 ,pp. 35 y 36.

damentales derivadas de los equilibrios de fuerzas y de los agentes realesde poder. Como desenlace natural, la inexistencia de un verdadero Estadode Derecho es una pieza más del rompecabezas que fue el sistema autori-tario posrevolucionario.

6. El discurso político

El lenguaje y el discurso, prácticamente por definición, no son, nun-ca, instrumentos neutros. En todo momento traen aparejadas una fuertecarga: lo dicho (conceptos) y la forma en que se dice jamás serán inocuoso inocentes. Menos aún cuando el discurso es de índole política. “El dis-curso político constituye uno de los recursos con que cuenta todo gobier-no, para generar entre la ciudadanía la credibilidad y la confianza indis-pensables para obtener su obediencia. Es, al mismo tiempo, una forma através de la cual los dirigentes del país en cuestión comunican y dancuenta a los gobernados de los resultados de su gestión. Sin embargo, nosiempre el contenido del discurso político corresponde con la realidad,por diversas razones. Es más, se puede afirmar que dadas las característi-cas de la actividad política, es prácticamente inevitable cierta separaciónentre discurso y realidad (o al menos así ha sido hasta ahora). Es a esadistancia que hoy le llamamos comúnmente demagogia” .79

Este uso del discurso político fue central en el funcionamiento del ré-gimen priísta y un pilar insustituible dentro del complejo proceso de legi-timación. Uno de los objetivos primordiales que se ha buscado mediantela utilización del discurso ha sido, incuestionablemente, ocultar, disimularo maquillar la amplia brecha existente entre la formalidad democrática esta-blecida en la Constitución y la realidad política, claramente autoritaria. Eldiscurso pregona la validez y la vigencia del principio constitucional queestablece un régimen político fundado en una república democrática y fe-deral. Al mismo tiempo, insiste en la división de poderes como una reali-dad y que la competencia política está abierta: que cualquier partido puedeconcurrir a las elecciones, salir victorioso y, por tanto, tener oportunidadde gobernar. Las opciones de que un partido distinto al oficial —insiste eldiscurso de la autoridad— llegue al poder son reales, al igual que la lim-pieza y la equidad electoral.


79 Crespo, José Antonio, “Los usos del discurso oficial en México” , Estudios. Filosofía/histo-ria/letras, México, Invierno de 1988, p. 31.

Además de la perorata democrática, el discurso oficial rescata un ele-mento adicional de legitimación: la Revolución Mexicana. La autoridadreiteró, una y otra vez, durante mucho tiempo, sobre su supuesto derechoa gobernar debido a su origen revolucionario. Se concebían —y así serepresentaban— como los encargados de mantener viva la llama y losideales revolucionarios, los continuadores de los altos fines y valores pre-tendidos por los partícipes de la Revolución. En este punto resulta evi-dente que la amplia y escurridiza ideología de la Revolución Mexicana hasido una fuente inagotable de demagogia, de retórica, para legitimar alrégimen priísta.

El sistema político mexicano ha aprovechado —a través del discur-so—, también, el recambio sexenal de los líderes políticos para legitimar-se. Al inicio de cada administración se ha impulsado la renovación de laesperanza social, ha imbuido entre el pueblo la retórica y la idea de quelas cosas, ahora sí, irán mejor: “ la Revolución continúa y esta vez sí lesva a hacer justicia” , se ha dicho en reiteradas ocasiones. Así pues, estediscurso juega un papel fundamental para asegurar la estabilidad política.

Sin embargo, cabe rescatar el elemento demagógico del que se hablólíneas arriba, ya que ha sido ampliamente utilizado por la coalición posre-volucionaria; la cual ha recurrido a una actitud demagógica en el sentidode fingir, que busca disfrazar la realidad, e incluso ha mostrado un eleva-do grado de cinismo en el quehacer y el discurso políticos. En particular,el uso de la demagogia en México ha tenido varias funciones:

— Justificar el ejercicio del poder autoritario, para que parezca quese ejerce de forma democrática.

— Ocultar o justificar la ineficiencia, la irresponsabilidad e inclusola corrupción de los dirigentes políticos.

— Atacar y desprestigiar a la oposición al régimen y a sus miembros.— Difundir una imagen pública adecuada.80

El discurso político ha sido utilizado por los principales líderes posre-volucionarios para desviar su responsabilidad y sus culpas hacia factoresque escapan a su control o hacia otros grupos, ajenos a ellos. Es decir,hasta donde ha sido posible, se le ha dado un uso para que la dirigenciapolítica se lavara las manos. De este modo, se le ha echado la culpa de

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80 Ibid., p. 35. También, del mismo autor, véase “Los estudiantes universitarios frente al discur-so oficial” , Foro internacional, México, núm. 121, julio-septiembre de 1990.

los problemas o reveses nacionales a factores impersonales que no son decontrol gubernamental: potencias o fuerzas internacionales o bien desas-tres naturales; ciertos grupos sociales con intereses particulares, oposito-res o disidentes, funcionarios o administraciones del pasado, etcétera.

7. El papel de la corrupción

La corrupción no es una característica desa-gradable del sistema político mexicano: es elsistema.

Gabriel ZAID

La moral es un árbol que da moras o sirvepara una chingada.

Gonzalo N. SANTOS

La corrupción, sin duda, ha jugado un papel central en el sistema po-lítico. No constituye una exageración decir que este fenómeno ha cruza-do de arriba abajo al régimen; incluso se le ha llegado a considerar, másque una característica, la esencia misma de la coalición revolucionaria.Sin embargo, antes de entrar en materia tenemos que hacer una breveprecisión y definir qué es la corrupción y qué comprende este término.Así, de una forma sencilla, se entiende por corrupción, según el BancoMundial, “el abuso de autoridad pública para conseguir un beneficio pri-vado” .81

En apartados precedentes sostuvimos la tesis —junto con muchosotros autores— de que el régimen tenía un carácter incluyente, y que unode los mecanismos más socorridos era la cooptación. Resulta que la co-rrupción, por añadidura, fue la contraparte, la otra cara de la moneda:


81 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado en un mundo en trans-formación, Washington, D.C., Banco Mundial, 1997, p. 117. En este mismo informe se sostiene que“ la corrupción prolifera cuando las distorsiones del régimen normativo y de políticas dan oportunida-des para ello y cuando las instituciones concebidas para restringirla son débiles... cuando los funcio-narios públicos tienen amplios poderes discrecionales y escasa responsabilidad, en cierta forma seésta alentando la corrupción. Los políticos, los burócratas y los jueces controlan el acceso a valiososrecursos y pueden imponer a los ciudadanos y las empresas el pago de ciertas cantidades. Los funcio-narios públicos pueden sentir la tentación de utilizar sus poderes con fines personales aceptando so-bornos; por su parte, los ciudadanos pueden estar dispuestos a hacer pagos ilegales para conseguir loque quieren del gobierno. Así, una condición indispensable para la corrupción es que los funcio-narios públicos tengan la posibilidad tanto de ofrecer recompensas como de imponer sanciones” , pp.117 y 118.

La corrupción no era un tumor del régimen. Era su naturaleza... La corrup-ción ocupó el centro del régimen porque era la clave para su mantenimien-to. Si la mayor parte de los autoritarismos ha enfrentado el disenso conbrutal represión, el mexicano lo ha hecho con la mordida, la cooptación, elcontrato, los privilegios... La corrupción se convirtió, así, en un eficaz me-canismo de control político, un pegamento de lealtades, un abortivo de re-beliones.82

En el fondo, recurrir a la corrupción no fue algo fortuito. El recursodel soborno y la compra de voluntades fueron mecanismos de uso reitera-do, que desempeñaron varias funciones. En primer lugar, como un instru-mento de estabilización del régimen: comprando e integrando a la élitepolítica. En segundo lugar, sirvieron para atemperar las pasiones oposito-ras y desactivar los conflictos políticos.

Resultó indispensable para flexibilizar y hacer más pragmáticas laspolíticas públicas y, en los casos que al régimen le convenía, era una for-ma de beneficiar ciertas demandas particulares. La corrupción sirvió paradesalentar los choques y enfrentamientos de algunos grupos o sectorescon el Estado mediante la compra y el soborno de los líderes. Además,fomentó la disciplina, al premiar a los actores políticos obedientes y su-misos a la dirigencia del aparato gubernamental, promoviendo la estabili-dad política al funcionar como una especie de engrudo que aglutinaba eintegraba a los diversos grupos. La corrupción es, de esta manera, unaforma para facilitar la cooptación y el apoyo político.

La corrupción y el soborno otorgaron al régimen una gran capacidadpara integrar a diversos cuadros y élites políticas. Mediante la compra desus líderes, se pudo tener el apoyo y el consenso permanente de las orga-nizaciones de masas hacia el sistema: privilegiando la cooptación por en-cima de la coerción, y reduciendo los costos políticos del mantenimiento

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82 Silva-Herzog Márquez, Jesús, op. cit., nota 2, pp. 44 y 45. Más aún, Gabriel Zaid ha dichoque la corrupción en México consiste en “disponer de las funciones públicas como si fueran propie-dad privada; en servir al país (porque el sistema le ha servido al país, eso no puede negarse), pero sindejar a su juicio: ni quiénes le sirven, ni cómo le sirven, ni cuánto se sirvan como pago de sus patrió-ticos servicios” . Zaid, Gabriel, op. cit., nota 59, p. 67. Por otra parte, en un estudio muy profundo ysistemático —tal vez el único que existe— sobre la corrupción en el sistema político mexicano, reali-zado por Stephen Morris, se llega a una conclusión similar: “La corrupción es un mecanismo crucialen el estilo único de gobernar de México. Al asignar el botín, la corrupción ayuda a socavar el poten-cial de las organizaciones para poner en peligro al sistema, y contribuye así a aliviar las demandas declase” . Morris, Stephen D., Corrupción y política en el México contemporáneo, México, Siglo XXIEditores, 1992, p. 62.

de la hegemonía por parte de la familia revolucionaria. A la par, ello pro-vocó el surgimiento de una enorme malla de complicidades, fomentandola visión del aparato gubernamental como fuente de privilegios y comomedio para enriquecer a grupos ligados al poder político. El tráfico deinfluencias y el uso patrimonialista de los recursos públicos se convirtie-ron en moneda de uso común, al grado de conformarse alianzas (que in-cluían a empresarios, políticos, burócratas, dirigentes campesinos, popu-lares y sindicales, entre otros) para ordeñar los recursos de empresas yentidades estatales sin límite alguno.

Sin embargo, si la corrupción era un fenómeno generalizado y muycomún que implicaba grandes costos por la ineficiencia del aparato esta-tal, ¿cómo es que el régimen pudo mantener la legitimidad frente a la so-ciedad? Muy simple. En esta como en otras materias, el Estado mantuvoun doble discurso: a través de reiterados actos en contra de la corrupcióny al sostener que era un problema individual (“de malos elementos” ,anti-revolucionarios), hace creer que en realidad combate esta distorsióny aparenta que no es un problema del sistema en su conjunto. Incluso par-ticipa en las protestas, poniéndose del lado de la sociedad, en contra delos funcionarios corruptos, como si este vicio fuese algo ajeno al Estado yal sistema político: “Mientras el gobierno promueve el statu quo y re-compensa a la élite por su sumisión, condena, combate y maldice a la co-rrupción, ante los ojos del público. Al movilizar a éste en la lucha contrala corrupción el régimen reafirma su apoyo a los objetivos de la Revolu-ción y coopta la oposición popular. Sin ella se revelarían muchas de lascontradicciones que dividen al sistema”.83

IV. CONCLUSIÓN: LA MECÁNICA DEL CONSENSO.

FUNCIONAMIENTO Y LEGITIMIDAD DEL SISTEMA POLÍTICO

El régimen político posrevolucionario destacó, sin lugar a dudas, poruna característica principal: el control político. Controló a las mayoríasorganizadas y a las no organizadas; controló a los partidos políticos y amovimientos opositores o disidentes; controló al propio partido oficial y a laclase política. Inclusive la estabilidad política que durante tantos años lo-gró el país se puede explicar a través del control político. Así, dicho con-trol esta orientado básicamente hacia la contención de las demandas polí-


83 Morris, Stephen D., ibid. p. 102.

ticas, reduciéndolas a simples problemas burocráticos o administrativos.De este modo, resulta mucho más fácil manejar un problema de esta índo-le, que uno propiamente político; además, se puede canalizar a través delinterminable laberinto de burocracias estatales e irlo desactivando paula-tinamente.

El control fue un insumo indispensable para alcanzar la estabilidadpolítica durante este periodo; más aún tomando en cuenta la etapa ante-rior, donde prevalecía una situación anárquica, con un gran desorden,fragmentación del poder y la casi inexistencia del Estado. Dentro de estecontexto, la coalición postrevolucionaria estableció —como ya se dijo—un nuevo paradigma de gobernabilidad: un férreo control político sobrelos actores y la limitación de las demandas populares y de los grupos po-líticos: “ las instituciones se generaban para controlar clientelas, grupossociales y procesos políticos. Y la red de poder mantenía un férreo con-trol sobre el sistema, garantizado por un sistema de disciplina y lealtad.Desde muy temprano en la época posrevolucionaria, los políticos mexica-nos aprendieron que dentro de la red se podía disentir, porque allí se con-seguían premios y recompensas. Fuera de la red, los políticos se exponíanal ostracismo y a la represión... La red de poder generó un sistema dondelas demandas fundamentales tenían que hacerse dentro de los cauces esta-blecidos para tener alguna efectividad” .84

Como vimos, el modelo adoptado para llevar a cabo la intermedia-ción de las demandas e intereses, es decir, el corporativismo, fue un siste-ma enfocado a limitar y reducir tanto la cantidad como la fuerza de lasdemandas populares. De acuerdo con Ignacio Marván:

La movilización por demandas sociales, en esas condiciones, se daba enforma controlada y limitada, puesto que las organizaciones que integrabanlos sectores del PRI las representaban y controlaban. El consenso se deriva-ba de ese mismo control de la gestión de demandas o de canales exclusivospara el acceso a la competencia política y a la representación. Cualquiermovilización planteada por fuera o contra los cauces de las organizacionesoficiales tenía pocas posibilidades de éxito. Particularmente en los sectorespopulares, los movimientos o intentos de organización independiente ter-minaron controlados por cooptación, incorporación o represión.85

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84 Schmidt, Samuel, “La red de poder mexicana. Estabilidad política y gobernabilidad” , Insti-tuciones y desarrollo, Barcelona, España, núm. 3, Abril de 1999, pp. 187-188.

85 Marván Laborde, Ignacio, ¿Y después del presidencialismo?..., op. cit., nota 12, p. 26.

El régimen aplicaba, igualmente, un estricto control sobre los parti-dos y los grupos opositores. Los revolucionarios crearon toda una estruc-tura con la finalidad de contener el crecimiento opositor y continuar, deesta manera, con el monopolio del poder, ya fuere mediante la obstaculi-zación para evitar el surgimiento de alternativas, el fraude electoral o larelación perversa entre Estado y partido oficial.

Sin embargo, este fenómeno también se extendió a la propia clase po-lítica priísta. Al interior de ésta se promovió una disciplina férrea que lle-vó a los políticos a subordinarse a los dictados de los órganos centrales.Sin duda, la disciplina fue la regla de oro entre la clase política. Resultadode un sistema de incentivos, premios y castigos, la obediencia operó entodo momento: se recompensaba ampliamente la lealtad al partido y alpresidente de la República, castigando, a su vez, la disidencia y la des-lealtad política. Este sistema resultó altamente efectivo para facilitar latoma de decisiones: al mantener bajo control a las instituciones políticasmás importantes —por ejemplo al Congreso o al Poder Judicial—, se po-día asegurar la continuidad de las políticas públicas y la legitimidad delrégimen, incluso cuando se hacían necesarios cambios drásticos.

El sistema logró afianzar —junto con el control— la estabilidad polí-tica. Con el tiempo, dicha estabilidad se convirtió en la meta principal, enel mayor logro que había que mantener y prácticamente en la razón de serdel régimen. Sin embargo, la estabilidad no se desprendió de un sistema ode un consenso democrático. Las razones de su subsistencia se encuen-tran en la cohesión de la élite política, subordinada a la institución presi-dencial; en segundo lugar, en la constante circulación y renovación de loslíderes; y, finalmente, en el impresionante desarrollo económico que per-mitió el establecimiento de una base de bienestar y acuerdo social. Todoello aunado a una gran flexibilidad en los mecanismos e instrumentos deinclusión, así como en la amplia gama de recursos políticos.

En este punto hay que insistir: el régimen no obtuvo el consenso y lahegemonía a partir de una legitimación democrática. La legitimidad seconstituyó, además de lo ya dicho, a partir de dos vertientes: su origenrevolucionario y el gran apoyo popular que logró por el éxito en la ges-tión económica. Así, surge del movimiento revolucionario y se afianza através de una legitimidad por gestión o desempeño. Ante todo, el principiobásico de la coalición priísta fue la obtención del “derecho a gobernar” apartir de sus victorias militares y políticas en la gesta revolucionaria. Elpartido oficial disfrutó de una legitimidad de origen revolucionario, con-


fundiéndose el aparato partidista con el estatal y con la nación en su con-junto; además, el régimen encabezado por el PRI se aseguró, fuera detoda duda, una amplísima base de sustentación popular.

La otra vertiente de legitimidad es la exitosa gestión económica, quepermitió el acrecentamiento de los niveles de vida de la población. “Lapromoción de la justicia social, el impulso al crecimiento económico...bastaban para justificar el ejercicio monopólico del poder; no sólo eso,sino que tales objetivos fueron presentados como prioritarios, al gradoque incluso han dado pie a la violación de la propia Constitución —demanera no poco frecuente— por parte de la élite gubernamental” .86

El desempeño de la economía mexicana durante esta etapa fue uno delos elementos centrales en el mantenimiento de la estabilidad política:permitió la reproducción del consenso y del predominio del régimen, nosólo entre las élites políticas y económicas, sino también entre las clasespopulares. El acelerado crecimiento de la economía amplió las oportuni-dades para la movilidad social, al igual que los recursos empleados parahacer realidad las relaciones de tipo clientelar que el régimen estableciócon las diversas élites y con los sectores mayoritarios. De esta manera, elcemento de la gran coalición posrevolucionaria, centrada en la presiden-cia de la República, fue una economía en constante crecimiento; ello dotóal Estado con bienes materiales suficientes para permitirle dar respuesta alas exigencias tanto de la sociedad como de los principales líderes.

En suma, el sistema político mexicano pudo combinar por largo tiem-po una estabilidad a toda prueba, legitimidad no democrática, un férreocontrol y un virtual monopolio del poder político, encarnado en una redu-cida élite emanada del movimiento revolucionario, que logró consolidar e

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86 Crespo, José Antonio, “Crisis económica: Crisis de legitimidad” , en Loaeza, Soledad(comp.), México. Auge, crisis y ajuste, t. 1, México, Fondo de Cultura Económica, 1992, p. 19. Eneste sentido, Silva-Herzog Márquez afirma que el sistema político mexicano debe entenderse comohegemónico en un sentido de dominio fundado en el consenso: “Resulta entonces que ‘hegemónico’es el adjetivo imprescindible para calificar al autoritarismo mexicano. La hegemonía posrevoluciona-ria es precisamente ese muégano que condensó una serie de instituciones y prácticas políticas, unmodelo relativamente coherente de desarrollo económico y una serie de ideas e imágenes socialmentecompartidas, dotando así al régimen de numerosos apoyos y debilitando cualquier alternativa” . Silva-Herzog Márquez, Jesús, op. cit., nota 2, pp. 41 y 42. En general, véase Miguez González, Santiago,“México: democracia ¿para qué?” , en Alcántara, Manuel y Martínez, Antonia (comps.), México fren-te al umbral del siglo XXI, Madrid, CIS-Siglo XXI Editores, 1992, Meyer, Lorenzo, “El sistema polí-tico y la gobernabilidad mexicana” , en Schmidt, Samuel (coord.), La capacidad de gobernar en Mé-xico, México, Editorial Aguilar, 1997; y Whitehead, Laurence, “Una transición difícil de alcanzar: lalenta desaparición del gobierno de partido dominante en México” , Política y gobierno, México, pri-mer semestre de 1996.

institucionalizar su predominio. El régimen político, además del gran éxi-to que alcanzó, fue sumamente sui generis. Como lo señala Jesús Silva-Herzog, “el retrato del régimen mexicano resulta una criatura repleta deperos. Autoritario pero civil; no competitivo pero con elecciones periódi-cas; hiperpresidencialista pero con una larga continuidad institucional;con un partido hegemónico de origen revolucionario pero sin una ideolo-gía cerrada; corporativo pero inclusivo” .87

En consecuencia, el régimen echó mano a una amplia gama de instru-mentos políticos y económicos. Construyó todo un entramado de domina-ción basado en el control político de las diversas variables y actores. Dehecho, a manera de conclusión, se puede decir que:

La notable gobernabilidad mexicana no pertenecía, desde luego, al génerodemocrático, pero era real e incluso aparecía ante muchos observadorescomo ejemplar. A partir de la conclusión de las reformas impulsadas por laRevolución Mexicana al final de los años treinta, México contaba con unaPresidencia fuerte y sin contrapesos, asentada en un gran partido de Estado—corporativo y con amplia base social—, un aparato estatal en expansióny con el control de los principales procesos económicos que hacían crecerel Producto Interno Bruto al doble de la tasa demográfica (6 por cientoanual); contaba, finalmente, con el tejido institucional necesario para cana-lizar y resolver, o al menos controlar, las principales demandas y conflictosde grupos, clases sociales y regiones.88


87 Silva-Herzog Márquez, Jesús, Ibid., p. 18. Este mismo autor escribe que: “Atando los lazos,podemos decir que el antiguo régimen fue una gran confederación de ficciones. El perfil del sistemase trazó con sus fingimientos: el mito de la revolución coherente que desemboca en un partido, lacomedia de votos que no eligen, la simulación de legalidad, el congreso virtual y la presidencia sinsombra” , p. 46.

88 Meyer, Lorenzo, “El sistema político..., op. cit., nota 86, pp. 69-70. También véase, Cama-cho Solís, Manuel, “Los nudos históricos del sistema político mexicano” , Foro internacional, Méxi-co, abril-junio de 1977.

el fin de las certezas autoritarias i

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