EL EXPEDIENTE: IMPORTANCIA Y COMPLEJIDAD DE SU INTEGRACIÓNRESUMEN

El presente ensayo no parte de una perspectiva teórica y metodológica –ya suficiente-mente desarrolladas-, sino desde la problemática que representa la integración y des-cripción de expedientes en la práctica cotidiana en gran parte de los archivos públicos de México.

El planteamiento del problema pretende delimitar las fragmentaciones instituciona-les en un ámbito que trastoca la cadena de valor archivístico: producción, organización, difusión y acceso, cuyo modelo reconoce una configuración lineal en la que cada uno de los actores cumple una función específica, de las cuales la formación de expedientes es piedra angular.

El abordaje del problema que se enuncia exige atisbar en el acontecer de los archi-vos en México, toda vez que la relación entre los acervos documentales y las institucio-nes se consolida desde el marco jurídico que regula su funcionamiento. El contexto de la notable evolución de la archivística y de la creación de la Ley General de Archivos en México representa una coyuntura propicia para los replanteamientos de las estructuras básicas de la archivística, con el objetivo de reducir la profunda brecha existente entre normativa y práctica.

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EL EXPEDIENTE: IMPORTANCIA Y COMPLEJIDAD DE SU INTEGRACIÓN

“Los archivos y las bibliotecas públicas son dos sólidas bases sin las que no podemos

aspirar a un sistema democrático”.

Carlos Fuentes

Desde las tablillas de arcilla hasta los rollos de Alejandría y los hermosos códices mesoa-mericanos, del Aerarum romano a la informática en la Nube, el ser humano ha documen-tado sus pensamientos, sentimientos, acciones, saberes y entenderes.

La antropología postula el surgimiento del Homo documentalis, el hombre de la cultura escrita, y propone una trayectoria que parte del Homo sapiens, pasa por el Homo Videns y se aboca al Homo digitalis (Terceiro, 1996). Se asume, entonces, un ciudadano intelectual capaz de crear y consumir responsablemente ciencia y cultura.

Quizá bajo esta influencia se intenta reflexionar, sobre la base de la realidad tecno-lógica digital de nuestros días, acerca de la propia naturaleza del documento, nuestro permanente protagonista.

En las sociedades democráticas cuyo fundamento primario es la libertad, existe una clara exigencia de transparencia, rendición de cuentas y de combate a la corrupción. Sin duda, democracia, transparencia y memoria colectiva son términos imbricados a los ar-chivos. La fórmula democrática obliga a la organización, preservación y transparencia de los archivos que, a través de los diversos contextos históricos, se convierten en testimo-nio documental permanente, objetivo, y en un componente fundamental del patrimonio social y cultural. Su función institucional y social atraviesa a la sociedad entera.

En cuanto a memoria colectiva, es identificable un vínculo indisoluble entre los archi-vos y los derechos humanos, sociales, económicos, culturales y jurídicos.

Una y otra vez aparecen los archivos como fiel reflejo del ser, hacer y quehacer ins-titucional.

En la mayoría de los países europeos el ejercicio democrático y la transparencia provienen de los órganos del Estado. En México, estas reivindicaciones se derivan -en su mayoría- de la sociedad civil, que exige y merece una reflexión específica en lo que a este ámbito corresponde.

A los gobiernos les asiste la responsabilidad de conservar los archivos y asegurar así la continuidad jurídica, administrativa e histórica y, con ello, la memoria de las naciones, que se configura mediante una lenta sedimentación. Los archivos expresan legitimidad y son una garantía de las libertades públicas. Marchan por la misma senda que las institu-ciones públicas y a la par de los cambios históricos que se viven.

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El abordaje del tema que nos ocupa implica atisbar en el acontecer de los archivos en México desde la premisa de que la relación entre los acervos documentales y las ins-tituciones, se consolida a partir del marco jurídico que regula su funcionamiento.

El Tiempo Mexicano

No obstante las disposiciones que en materia de archivos se habían aprobado, al arribar el siglo XXI mexicano aún era patente la urgencia de una legislación que regulara a los diferentes órdenes de gobierno, cubriera los vacíos legales y, a su vez, se apegara a las normas internacionales, garantizando el fortalecimiento de las instituciones públicas des-de la perspectiva del patrimonio documental que generan y resguardan.

Los antecedentes de la relación entre archivos, legislación e instituciones los encon-tramos a partir de las disposiciones emitidas por el gobierno de la Nueva España cuan-do, en 1790, el conde de Revillagigedo elaboró el primer reglamento para establecer el archivo de la Secretaría de Cámara del Virreinato.

Posteriormente, en 1823, la Junta Superior Gubernativa -a propuesta de Lucas Ala-mán- creó el Archivo General y Público de la Nación.

En 1846, el reglamento del Archivo obligaba a que se enviasen todos los expedien-tes concluidos de los ministerios y de las oficinas extintas. Diez años después, en 1856, se expidió un nuevo reglamento.

En el siglo XX, mediante decreto presidencial emitido el 25 de diciembre de 1917, Venustiano Carranza dio a conocer la nueva Ley de Secretarías de Estado, con la cual el Archivo pasó a formar parte de la Secretaría de Gobernación.

Tiempo después, el 13 de abril de 1946, se publicó en el Diario Oficial de la Federa-ción un nuevo Reglamento del Archivo General de la Nación (AGN).

Se afirma que el desarrollo archivístico en México, que tiene su origen en la década de los años sesenta de la pasada centuria, puede atribuirse, entre otras causas, a la inclu-sión de los archivos en los diversos programas de reforma de la Administración Pública Federal, 1965-1978; los programas de modernización de la Administración Pública Fe-deral de 1982-1988, que incluyeron a los sistemas red de archivos, abonaron a la causa archivística al igual que el Programa Nacional de Información y Archivos 1990-1994.

Los archivos arriban al siglo XXI en azarosa y franca consolidación legislativa. A partir de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF, 11 de junio de 2002), se constata un incremento en la conciencia y preocupación por la importancia de la organización de archivos en las dependencias y entidades de los tres órdenes de gobierno.

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En buena parte del país se replican los postulados de la Ley de Transparencia y de los Lineamientos Generales para la Organización y Conservación de los Archivos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal (DOF, 27 de enero de 2004), emitidos por el Archivo General de la Nación y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.

Este ordenamiento incide en la obligación de cumplimiento que impone una norma que compromete a los funcionarios de mandos superiores, e influye en el convencimien-to de algunos servidores públicos de que la información resguardada en los archivos es fundamental para una adecuada y eficiente administración, así como una cabal rendición de cuentas.

Puede afirmarse que los archivos cobraron mayor visibilidad a partir de la reforma del 20 de julio de 2007, que modificó la fracción V del artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo que “… los sujetos obligados deben preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados”.

Ley Federal de Archivos

La Ley Federal de Archivos (DOF, 23 de enero de 2013) estimula la estandarización de las políticas de administración de archivos y el establecimiento de procedimientos que aseguren una apropiada atención y protección de los mismos, orientada a que la eviden-cia e información contenida en los archivos públicos se pueda recuperar de una manera eficiente, con base en prácticas y procedimientos homogéneos.

A partir de esta legislación se logró avanzar mediante la expedición de reglamentos y lineamientos especializados en la materia.

Más adelante, la reforma Constitucional al artículo sexto, apartado A, fracción 1 (DOF, 7 de febrero de 2014), señala: “Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones”, lo cual supo-ne conservar la documentación organizada para su consulta y utilización, entendiendo a los archivos como conjuntos orgánicos de información.

Ley General de Archivos

Diversos estudios convergen en que las reformas que se han dado en las últimas décadas -en particular desde el inicio del presente siglo- han creado un conjunto de instituciones orientadas a garantizar el acceso a la información gubernamental, a fiscalizar el gasto público, a evaluar las políticas públicas y a combatir la corrupción.

En este contexto, los archivos -aunque mejor conceptualizados en la norma legal- podrían constituirse en el eslabón más débil de la cadena de la cultura democrática que

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sociedad y gobierno se han empeñado en construir, si no mediaba un esfuerzo que otor-gara a los archivos su verdadero estatuto institucional y social como fuente de juridicidad e instrumentos de desarrollo.

Se impuso entonces la importancia de contar con una Ley General de Archivos capaz de marcar un antes y un después en la historia política y administrativa de México.

Como resultado de largas antesalas legislativas se promulga la Ley General de Archi-vos (DOF, 15 de junio de 2018). Dentro de sus principales objetivos establece la organi-zación y administración homogénea de los archivos en los diversos órdenes de gobierno, además de determinar las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos.

La Ley determina como sujetos obligados a cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos constitucionales au-tónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos en los ámbitos federal, local y municipal, así como cualquier persona física o moral, incluyendo sindicatos, que reciba o ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad.

Se destaca en la Ley el papel de los archivos en la contribución al ejercicio del de-recho a la verdad y a la memoria, el cual refuerza el marco legal para la promoción y protección de los derechos humanos.

El mandato actualiza el Sistema Institucional de Archivos, a fin de que los sujetos obligados implementen procesos de gestión documental, diseñen instrumentos de pla-neación y programación en materia archivística a través de programas anuales, y se ocu-pa de la creación de un área coordinadora de archivos en cada sujeto obligado. Éstos deberán atender también la previsión de ley en cuanto a aplicar a los documentos de ar-chivo electrónicos, que se encuentren en cualquier formato o medio de almacenamiento, los procesos de gestión documental en los términos establecidos por las disposiciones vigentes.

Otro asunto de relevancia radica en que esta norma legal permite separar la activi-dad archivística en dos grandes temas: uno, enfocado en la transparencia y rendición de cuentas como elementos constitutivos de democracia; y otro, que hace énfasis en los documentos como fuente de información histórica y pedagógica.

En cuanto a la integración de expedientes, resulta de la mayor importancia que la Ley, en su artículo 11, fracción III, contemple que los sujetos obligados deberán integrar todo documento de archivo que obre en su poder “en expedientes constituidos por documentos relacionados con un mismo asunto ordenados lógica y cronológicamente, de manera que reflejen con exactitud la información contenida en ellos, bajo los criterios establecidos por las disposiciones técnicas y jurídicas aplicables”.

Un primer indicador del impacto de la Ley General de Archivos podrá medirse en la capacidad institucional que federación, estados y municipios tengan para que -dentro

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del espíritu federalista- la implementen de acuerdo a su propio contexto, habida cuenta de que en la transversalidad institucional propia de los programas archivísticos no son comunes los cambios a corto plazo, sino que su ejecución es gradual.

Así mismo, es fundamental que la reglamentación de la Ley estipule la capacitación y profesionalización de los servidores públicos como piedra de toque que permita cimen-tar las bases técnicas indispensables para su implementación.

La problemática archivística

Aunque es alentador el panorama archivístico y en él se reconocen importantes avances y grandes pendientes, se afirma que en las instituciones del México contemporáneo prevalece una mirada tangencial a los archivos, lo cual, entre otros factores, propicia el soslayo a un derecho humano tanto en su expresión cultural relacionada a la memoria colectiva, como en su vertiente individual de acceso a la información y a la investigación histórica y científica (J. Sánchez Cordero, 2017).

Se conceptualiza a los archivos como acción de gobierno y ejercicio de la memoria, además de basamento del Sistema Nacional Anticorrupción, del cual se ha señalado que “no podrá operar si no están los expedientes que documenten qué hizo bien y qué hizo mal un servidor público” (Mercedes de Vega, 2018).

José A. Ramírez Deleón, quien se ha ocupado ampliamente de la problemática ar-chivística, señala que los problemas estructurales propios de las instituciones públicas no son ajenos a sus archivos. Afirma que su nivel de eficiencia se explica, en gran medida, por la carencia de profesionalización, por los recursos operativos de poca calidad y, so-bre todo, por los avatares propios de los nexos de los archivos con su medio institucio-nal, que han provocado una anquilosis estructural y funcional de graves consecuencias para el quehacer archivístico.

La importancia de la organización archivística de los documentos emerge en un con-texto de apremio institucional y social. Sin embargo, los imperativos de la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción no bastan aún para atender lo re-lativo a la creación, organización, funcionamiento y formalización de los archivos de las instituciones gubernamentales.

La fisura entre normativa y realidad en los archivos de México es, en gran parte, producto del desconocimiento sobre la responsabilidad legal y pública que implican la administración y gestión documentales.

Para abrir brecha no es suficiente construir un andamiaje normativo combinado con el conocimiento técnico, sino que resulta indispensable crear las condiciones que conso-liden los aspectos jurídicos, administrativos y técnicos necesarios para la institucionaliza-ción de los archivos.

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Rescatar a los archivos de la zona gris en que institucionalmente se encuentran ame-rita el desarrollo de una “pedagogía archivística” (Alejandra Ríos, 2018) que propicie una postura que rebase su análisis meramente técnico, para enmarcarse dentro de los cambios institucionales que abran mejores perspectivas para los archivos que subyacen desvinculados del proceso administrativo.

Antes de esbozar algunos aspectos propios de la integración de expedientes, resulta necesario acudir a determinados marcos de referencia para una mejor comprensión del desarrollo de las funciones archivísticas en el entorno institucional.

Las fragmentaciones institucionales

Las reflexiones vertidas en el Seminario Internacional Hacia una política de rendición de cuentas en México, celebrado en agosto de 2011, coincidieron en que son seis los tipos de fragmentación que quejan a las instituciones públicas: conceptual, institucional, de los sistemas de gestión, jurídica, política, y social. A poco más de un lustro de este diagnóstico, prevalecen -en menor o mayor medida- las mismas fracturas en las instituciones públicas de México.Estos factores fragmentarios, aunados a los vertiginosos cambios que se viven a partir de las leyes de transparencia, rendición de cuentas y anticorrupción, impactan tanto a los actores involucrados en dichos ámbitos como a los procesos y a las herramientas del trabajo archivístico.

Fragmentación conceptual

En cuanto a la fragmentación conceptual, se argumenta que la rendición de cuentas -como objetivo- sólo es alcanzable mediante instrumentos institucionales concretos. El problema con este supuesto radica en que la limitación a principios normativos impide prestar atención a los mecanismos institucionales que hacen posible el cumplimiento de objetivos, cuya armonía conceptual debe ser la base de un desarrollo administrativo oportuno, eficiente y eficaz (R. Becerra y G. Cejudo, 2011).

La ruptura conceptual en los archivos se manifiesta en una suerte de disolución ter-minológica. Por ejemplo, a pesar de su viejo cuño la palabra archivo persiste en las ofici-nas públicas como sinónimo de acumulación caótica de papeles inútiles.

Los términos información y documento -materia prima de los archivos y de la rendi-ción de cuentas- conforman una no siempre bien entendida sinonimia cuando se refiere al continente y al contenido de un activo institucional de primer orden.

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Para la mayoría de las jerarquías administrativas son ajenos términos tales como: ex-pediente, signos de validación, transferencias, baja, vigencia, valoración, inventario, etc., cuya semántica es variable de acuerdo al contexto en que se utilicen.

El confinamiento en el que institucionalmente se encuentra buena parte de los archi-vos, dificulta la inclusión pertinente de su propia terminología en los cuerpos conceptua-les administrativos, jurídicos, fiscales y de gestión, con los que suele coexistir a la manera de una “Torre de Babel”, como la llamó Antonia Heredia en el año 2005.

Sin duda, la consolidación del marco conceptual de la archivística y su integración al argot de la Administración Pública es tarea pendiente.

Fragmentación institucional

Se señala que el tejido institucional desvinculado y fragmentado es consecuencia de que la transformación institucional en el país ha sido ingente, y que los cambios no se dise-ñaron con una perspectiva sistémica, a lo cual se agrega que los usuarios que reciben información carecen de mecanismos para verificarla y no existe ninguna consecuencia efectiva (A. Ríos y J. Romero, 2011).

La calidad de la información es también un asunto a resolver.La fragmentación institucional en torno a los archivos se hace patente en el círculo

vicioso que suele caracterizar a la relación de éstos con su medio institucional. Son po-cas las normas y acciones archivísticas que logran integrarse al trabajo cotidiano de las instituciones. Al interior de los propios archivos se presentan escisiones cuando persisten diferencias significativas: mientras algunos archivos han organizado y automatizado sus acervos para el acceso en línea, otros no cuentan con un recinto adecuado ni con el mo-biliario indispensable para ordenar sus documentos.

El diagnóstico de la estructura institucional del país concluye que el resultado es un conjunto de organizaciones que no cuentan con los recursos humanos y materiales sufi-cientes para desempeñar el mandato correspondiente, o bien, instituciones que carecen de los instrumentos técnicos indispensables para un funcionamiento efectivo.

Los archivos son, precisamente, uno de los instrumentos técnicos del que carecen las instituciones públicas aquí y allá, a pesar de que resulta indispensable para llevar a buen término la administración y el proceso de rendir cuentas o de exigirlas.

Fragmentación de los sistemas de gestión

El análisis de los sistemas de gestión destaca que, en conjunto, la falta de coherencia normativa y funcional ha restringido el despliegue de información completa, actualizada y verificable (J. Cantú, B. Fuentes y M. Merino, 2011).

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Así mismo, ha impedido que la producción de archivos se entienda como una tarea cotidiana imprescindible para articular toda la información que se produce en los gobier-nos, con el propósito de ponerla a disposición de la eficacia y de la transparencia. Es en la generación de esa coherencia en donde radican algunas alternativas de solución al dilema que los archivos enfrentan.

Fragmentación jurídica

No se ha encontrado una traducción jurídica que permita darle un anclaje normativo específico a la rendición de cuentas (O. Guerra, S. López Ayllón y P. Salazar, 2011). La normatividad archivística sin duda forma parte importante del tejido legal que establezca los vínculos necesarios para situar a los archivos como sistemas integrales de producción, cuidado, distribución y uso de la información pública.

Esto, en un sistema jurídico mexicano complejo si consideramos la estructura fede-ral, ya que implica la existencia de un número importante de relaciones que se estable-cen entre los diferentes órdenes de gobierno, y que aún distan mucho de reflejarse en la organización, homogeneidad y disponibilidad de los archivos gubernamentales, los cua-les deben fortalecer sus capacidades en un ámbito regulatorio que les permita funcionar para lo que han sido creados.

Fragmentación política

Del estudio de la fragmentación política se desprende la afirmación de que en diversos ámbitos permea el desacuerdo en el espacio público nacional, y que sus representantes eluden las posibles soluciones concertadas (R. Álvarez y M. Pulido, 2011).

Los archivos y su organización no aparecen en la agenda de sus intereses, aunque su atención derive de una voluntad política que aún no concibe a los archivos como pro-banza del cumplimiento de las responsabilidades individuales y colectivas que exige un estado de derecho.

No existe una política de archivos que concilie los diversos vectores que confluyen en un sistema de información que coadyuve en la solución de problemas individuales, colectivos y nacionales, y que tenga como una de sus premisas la guarda y custodia del patrimonio documental.

Lo anterior, como acciones de gobierno que garanticen las libertades públicas y la pro-bidad en el ejercicio del poder como factores que deben obedecer al mandato democrático.

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Fragmentación social

La definición que sustenta la Red de Rendición de Cuentas para esta obligación, esta-blece con claridad la existencia de dos actores -el que rinde y el que exige cuentas- vin-culados por cuatro verbos rectores: informar, explicar, justificar e incidir (E. Bohórquez, L. Morales y A. Ocejo, 2011). Todos estos vocablos tienen que ver con los documentos públicos y sus repositorios.

Los archivos organizados son los intermediarios entre los ciudadanos y la informa-ción pública que por derecho les pertenece. La sociedad, al adueñarse de la información que compete a su vida cotidiana, se apropia también de los elementos necesarios para exigir un buen gobierno y lograr ser ella misma una mejor y más activa ciudadanía.

La información documental no siempre ha sido eficientemente producida, organiza-da, controlada y usada por las administraciones públicas para responder con eficacia a las demandas sociales. Una gran porción ciudadana ignora la existencia de los archivos documentales y su derecho a acceder a éstos, no obstante que su importancia se incre-menta en un país con enormes problemas y grandes posibilidades, como el nuestro. Es pertinente repasar, de forma somera, algunos conceptos básicos de la materia. No por conocidas resultan menos importantes algunas características propias de los docu-mentos y de los expedientes.

Dos conceptos archivísticos

Corresponde a la Archivística como disciplina que estudia los conceptos, principios y metodologías relacionados a los documentos de archivo, analizar las relaciones docu-mentales y funcionales, además de implementar, divulgar y aplicar las técnicas y prác-ticas para el manejo de archivos, con el propósito de normalizarlos y facilitar el uso de tecnologías de la información en la gestión documental.

El documento de Archivo

Documento es un término jurídico y diplomático; el documento de Archivo está enmar-cado por dos coordenadas naturales: el productor que lo genera en virtud de las funcio-nes que tiene atribuidas, y la función/actividad que lo determina, con independencia de que su soporte sea papel o electrónico.

Según la Comisión de Normas Españolas de Descripción Archivística (CDNEDA, 2017), “un documento de Archivo es la unidad de información mínima grabada en cual-quier soporte, producida por un agente en el ejercicio de sus funciones, y que constituye el testimonio material de una o varias acciones o hechos de naturaleza jurídica o no”.

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El expediente

La palabra expediente proviene del verbo latino expediens, que significa “dar curso, convenir”. Se trata de un conjunto de documentos y actuaciones que sirven de antece-dentes y fundamentos a la resolución administrativa, legal y fiscal, así como las diligen-cias encaminadas a ejecutarla. De ahí que el expediente esté orientado a la determina-ción de un asunto.

La archivística digital define al expediente como “la suma o conjunto integrado de documentos de archivo producidos o separados que participan en el mismo asunto o están relacionados con un mismo evento, persona, lugar, proyecto o materia, agregado de tal forma que pueda ser recuperado para una acción o como referencia. Son elabo-rados o recibidos por una persona física o jurídica en el desarrollo de sus actividades y preservados”. (J. Voutsass y A. Barnard, 2014).

El expediente como unidad documental compuesta

“La información constituye los nervios de un gobierno” (Karl W. Deutsch). La vida del Estado es objeto de renovación constante, y el instrumento natural de esos cambios se plasma en los documentos que, en posesión de las entidades públicas, deben estar al alcance de quienes desean consultarlos.

Se ha dicho que los expedientes son los receptores conceptuales de la administra-ción pública y que deben considerarse como evidencia, pues se refieren a la existencia y realización de una institución: origen, organización, procedimientos y funciones sustan-tivas y técnicas que proporcionan también información sobre personas físicas o morales; sobre lugares, edificios, objetos físicos o materiales; sobre lo que sucede: condiciones, problemas, actividades, programas, eventos, etc., tópicos que no se excluyen mutua-mente y que pueden coexistir en un mismo expediente.

La importancia de la integración de expedientes requiere insistir en ello como un tema básico de la archivística. En un alto porcentaje de los archivos públicos en México se iza como bandera roja la deficiencia al formar expedientes. En su integración puntual y correcta se encuentran estancados una mayoría de los archivos de trámite.

Al entorno de las fragmentaciones institucionales y a la exigua cultura archivística que existe al interior de la administración pública, pertenece la problemática de la for-mación de expedientes –los cuales desempeñan un papel protagónico-.

Existen casos en los que estos factores impiden testimoniar los procesos deliberati-vos de los servidores públicos que no integran expedientes al documentar sus acciones como consecuencia de la falta de criterios formales al respecto.

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La falta de integración de expedientes es un punto de quiebre en la organización de la mayoría de los archivos de aproximadamente 9,000 sujetos obligados de la Ley Gene-ral de Archivos, los cuales alcanzan a 2,458 municipios de toda laya en la República Mexi-cana (INEGI, 2017) –suponiendo que en todos exista o esté en formación un archivo-.

A esta deficiencia se le identifica como un rezago mayor junto a la falta de formaliza-ción del procedimiento de baja documental, seguidos de las anomalías en las transferen-cias documentales. La correlación entre estos problemas es proporcional.

Debe destacarse que la capacitación introductoria que se imparte comúnmente, ini-cia a partir de las unidades de correspondencia y continúa en los archivos de trámite sin poner el acento en la formación de expedientes.

Así mismo, la implementación de políticas para la integración de unidades docu-mentales compuestas resulta una labor altamente compleja en un entorno en donde prevalece la añeja idea de que cualquier documentación que se incorpore a una carpeta, forma un expediente. Esta mala práctica imposibilita el acceso a la información no inte-grada a manera de narrativa de un asunto y, entre otros inconvenientes, no permite la agrupación de expedientes de contenido homogéneo en las series documentales que, en primera instancia, se constituyen en probanza de la administración pública.

La complejidad en su integración

El abanico de ejemplos relacionados al problema de integración de expedientes es am-plio. No se pretende agotarlo, sino mencionar sólo algunos casos que lo ilustren:

• Son pocos los manuales administrativos que incluyen los flujos documentales que acompañan a los procedimientos. Esta carencia crea confusión entre los linderos de las funciones y las actividades, fomenta la prevalencia de los criterios orgánicos sobre los funcionales, y abona al desconocimiento de los tipos de documentos que deben agregarse a determinados expedientes.

• Los manuales de organización, procedimientos y servicios -de poco uso institucio-nal- resultan útiles en la identificación de la duplicidad u omisión de funciones que se traducen en duplicidad u omisión documental.

• Cuando por la gestión del trámite que soporta un expediente éste debe integrarse con la coparticipación de dos o tres unidades administrativas distintas difícilmente se complementa en alguna de ellas, debido a la inexistencia y/o inobservancia de las normas administrativas. En la práctica, se encuentran expedientes incompletos, fragmentados y aislados de su contexto dentro de un caos causado, sobre todo, por la dispersión normativa que deviene operativa, y forma parte de la tensión

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provocada por la diferencia de objetivos e intereses que surgen al interior de las administraciones.

• Es frecuente la existencia de expedientes fraccionados que no dan cuenta cabal del asunto que contienen, y se reducen a una proliferación de procesos administrativos que crean excesivos flujos de información que sobrepasan la capacidad de control de las instancias encargadas de su seguimiento.

• Una realidad a enfrentar se presenta cuando en las instituciones que cuentan con reglamentación de archivos proliferan los intentos de formar expedientes única-mente cuando los archivos de concentración abren agenda de transferencias. Ge-neralmente en estos casos, por la necesidad de liberar espacios físicos, se intenta la integración de expedientes a posteriori, lo cual resulta prácticamente imposible.

• Otra situación anómala se suscita cuando en los organismos públicos descentrali-zados y desconcentrados se acude a su propia figura jurídica para excluirse de la observación de los lineamientos en la materia, sea por desconocimiento u omisión de la normativa archivística.

• Es recurrente el pretexto que se escucha en las áreas contables y financieras cuando se argumenta que la documentación administrativa y contable ya se encuentra en las instancias correspondientes bajo criterios de tabla rasa, sin selección alguna de los documentos que la unidad generadora deba conservar. Se minimiza el valor de los documentos en (foto)copias; grandes volúmenes de éstas se confinan en rinco-nes, sin orden ni concierto. Una y otra vez, surge la misma pregunta: ¿Cuál es el destino final de esos documentos?

• Los documentos propiamente administrativos tampoco son objeto de atención ni cuidado en varias cámaras legislativas. De la misma manera, en algunos cabildos municipales son comunes las omisiones tácitas y expresas de formación de expe-dientes y de transferencia documental. Así mismo, existen sindicaturas que forman archivos únicamente de los asuntos legales y técnicos que les corresponde ventilar; estos acervos encriptados funcionan aislados de su contexto y de su consulta.

• Si bien la primera instancia institucional que resulta afectada por la no integración de expedientes es el archivo de trámite, al no poder responder como archivo in-mediato a las necesidades del trabajo cotidiano, las consecuencias de omitir esta práctica afectan la continuidad del ciclo documental.

En sentido contrario, a los archivos judiciales se les identifica como de los que cuen-tan con mejor organización, aunque actualmente parecen enfrentar una disrupción ante los planteamientos del Sistema de Justicia Penal Acusatorio. La metodología de las au-diencias orales tiene diferentes necesidades de organización y de gestión que la de los expedientes y, a decir de algunos litigantes, la oralidad de los juicios presenta algunas

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limitaciones en su documentación, lo cual podría hacer válida la expresión “para el ex-pediente”, que puede resultar en un “expediente de nada y para nadie”, como acusa un diálogo de la película Conspiración y poder (Vanderbilt, 2015).

Respecto a los archivos y su relación con la justicia, debe continuar pugnándose por dejar atrás lo expresado en las poderosas imágenes de José Clemente Orozco (1883-1949), estampadas entre 1940 y 1941 en los murales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las que aborda el tema de la justicia desde sus fallas, limitaciones y proble-mas no resueltos.

El pintor Javier Ordaz (2018) ha dicho de esos lienzos “… Los expedientes y archivos judiciales se plasman desordenados, saliendo de gaveteros saturados, donde no caben más, mientras la gente sufre encarcelada, sus archivos están ya muertos, aquí sean culpa-bles o inocentes, los dejan que se pudran, no les interesa nada”.

De la descripción de expedientes

Nombrar un expediente siguiendo los principios de claridad, brevedad y concisión que den lugar a descripciones coherentes, apropiadas e inteligibles (ISAD-G), constituye otro serio problema a resolver. Si el expediente está correctamente integrado y la manera de describirlo es errónea, se imposibilita su identificación y control.

• Una disgregación conceptual la constituye llamar indistintamente al asunto que da nombre a un expediente: “tema”, “materia”, “contenido”, “tópico”, etc.; si bien los cuatro vocablos constituyen una sinonimia, la precisión conceptual durante un proceso técnico tendrá siempre la mayor importancia.

• Del mismo modo, la ruptura conceptual en los archivos se hace patente en la he-terogeneidad para nombrar los asuntos de los expedientes; aun los de contenido homogéneo suelen nombrarse de diversas maneras. Esta dispersión incide negati-vamente en la continuidad documental y, por lo tanto, alcanza a la elaboración de instrumentos descriptivos y afecta a la consulta.

• En otros casos, resulta evidente que no existen criterios sintácticos en la redacción del asunto que soporta un expediente, a veces la palabra clave va al principio, otras al final o en medio de las frases, alterando la claridad de éstas.

• En el uso indiscriminado de abreviaturas pueden observarse diferentes maneras de nombrar a una misma unidad generadora de documentos: “Tesorería”, “Tes” y “Teso”, por ejemplo, se usan indistintamente en expedientes, inventarios y uni-dades de instalación. Otras veces, la adscripción de una unidad administrativa no observa la jerarquía que le corresponde o la transcribe de diversas maneras.

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• Aunque pueda parecer innecesario, en la descripción de expedientes debe conve-nirse el uso de mayúsculas y minúsculas ante la abundancia de errores ortográficos que, además de inadmisibles en un entorno institucional, pueden afectar la recupe-ración de información.

• Algunas peculiaridades relacionadas a la integración de unidades documentales compuestas, hacen necesario establecer la distinción entre los llamados trámites mecanizables y los no mecanizables. Se sabe que los primeros son aquellos en los que la información se maneja por medio de formatos establecidos, cuya estructura cubre todos los aspectos relevantes y necesarios para una gestión, y son comunes a todos los casos, por ejemplo, algunos documentos de comprobación administrati-va, de verificación de personal, el agregado de documentos para generar licencias, permisos, constancias, etc. Debido a que su control suele darse a través de núme-ros consecutivos, orden cronológico o alfabético y a su forma física homogénea, su ordenación será acumulativa y recibirá el mismo tratamiento que un expediente.

Un trámite no mecanizable es el realizado en la diversidad de funciones de las ofi-cinas. No es posible mecanizar su gestión porque se recurre a diversos instrumentos de comunicación administrativa que, relacionados con un mismo trámite, se ordenan en la forma lógica y cronológica convencional de un expediente que requiere tratamiento individual.

Por otra parte, en la legislación en materia de archivos se encuentra consignada la obligación de elaborar instrumentos de descripción; las leyes de transparencia ordenan su publicación. Éstos sólo serán confiables si su basamento lo constituyen expedientes que, debidamente integrados y descritos, obren a favor de una clasificación funcional lo suficientemente ágil para localizar la información, así como garantizar la continuidad durante los cambios administrativos del organigrama institucional.

De los documentos electrónicos

La administración de documentos electrónicos resulta prioritaria ante la realidad que nos muestra la convivencia de éstos con otros soportes, y señala que un porcentaje impor-tante de documentos electrónicos están en riesgo de pérdida. Ya se mencionó que la Ley General de Archivos prevé una toma de postura de los responsables de los archivos en materia de documentos electrónicos, los cuales deben ser objeto del mismo tratamiento técnico que los documentos en soporte papel —incluyendo la integración de expedien-tes, por supuesto—.

Max Káiser (2018) se refirió a las bondades de las plataformas digitales manifestando que “no estamos ahora como en el siglo XIX con papeles cocidos con hilos de algodón

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ni con miles de papeles en caos”. Tal aseveración no puede ser rotunda ante la coexis-tencia de los soportes de información. Se suscribe el abatimiento del uso del papel en la función pública, pero sin las previsiones del caso, un salto abrupto del soporte papel al formato electrónico sería fatal ante la carencia de la red de protección que constituye la organización archivística.

El futuro inmediato de los archivos es tener acceso a éstos a través de la Red; sin em-bargo, el papel es aún el soporte “rey”, entre otras razones, porque que los documentos son también las escrituras de la Historia.

Notas marginales

• La formación de expedientes no es únicamente el acto de incorporar documentos en una carpeta, sino que se trata de un procedimiento eslabonado de causa–efec-to en el cual convergen diversos actores e instancias, además de otros factores condicionantes dentro de los cuales se deben distinguir, claramente, los ámbitos de competencia administrativa y archivística para delimitar sus puntos de contacto y vincularlos en la norma y la ejecución.

• La integración de expedientes en los archivos de trámite debe partir de premisas comunes, siempre en franco respeto a dos principios fundamentales de la archi-vística: la procedencia y el orden original; además de tener en cuenta las variables derivadas de un procedimiento administrativo en su contexto específico.

• Los documentos integrados en expedientes deben organizarse de manera que re-flejen las funciones cotidianas de proyección y ejecución en la unidad administra-tiva que los produce, desde una perspectiva del todo y las partes, puesto que dan testimonio de la totalidad de las funciones específicas y objetivos de un organismo.

• Es desde la acertada perspectiva de la archivística integrada –que data de la década de los años noventa- que derriba las tradicionales fronteras establecidas en el ciclo de vida del documento, como debe contemplarse a la gestión documental como un proceso continuado. Es necesario hacer énfasis en que tanto a los acervos de trámite como a los de concentración y a los históricos, les concierne que la integración de ex-pedientes como unidad documental, se realice en el lugar, tiempo y forma debidos, ya que es a partir de ello como se organizan los acervos documentales que, en un determinado momento, serán objeto de valoración de su destino final.

• Por cierto, la formación normada de expedientes contribuye también a zanjar el consabido dilema “entre archivistas e historiadores”, para muchos ya trascendido, para otros vigente. El criterio adoptado por ciertos historiadores de conservar to-dos -o casi todos- los documentos, en opinión contrapuesta a la baja documental como la otra vertiente de su destino final, se verá beneficiado si el análisis de his-

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toricidad de un documento parte de un cuerpo documental más que de unidades documentales simples.

Algunas líneas de acción

Algunas temáticas archivísticas, aunque suficientemente desarrolladas en la teoría y en el método, en nuestro país su práctica se encuentra en ciernes. Por tratarse de herra-mientas coadyuvantes en el conjunto de problemas que acompañan a la integración de expedientes, se exponen a continuación.

La tipología documental

Resulta poco frecuente la existencia de manuales de tipología documental que, entre otras funciones, funjan como auxiliares en el reconocimiento de los documentos propios de un asunto que deban agregarse a un expediente en el transcurso de un trámite, así como en la elaboración de listas de verificación documental.

La tipología se entiende como la unidad documental simple producida por un orga-nismo en el desarrollo de una competencia concreta, regulada por una forma de procedi-miento administrativo sostenido en documentos de la misma naturaleza, que transmiten la información de idéntica manera y suelen tener la misma configuración física, es decir, el mismo formato; comprende las características de un documento en una unidad de descripción. Es la estructura y disposición de los elementos de información que permiten el reconocimiento de un modelo en un documento.

La delimitación de los tipos documentales, así como su fijación e identificación, es-tarán determinadas por el análisis de los caracteres externos e internos y del mensaje o información de su contenido. Para su identificación deberá acudirse a la norma admi-nistrativa que permita establecer la correspondencia de los documentos con la unidad orgánica que los genera en una interrelación de atribuciones, funciones, actividades, objetivos, asuntos y contextos.

Las funciones y actividades, la clasificación, los instrumentos descriptivos, la transpa-rencia y rendición de cuentas se relacionan entre sí; por ende, conviene reflexionar sobre la importancia de la tipología documental como coadyuvante en la respuesta a las soli-citudes de información formuladas a las instituciones de los tres órdenes de gobierno.

Puntos de acceso a la información

Dado que los puntos de acceso para la recuperación de información se basan en los elementos de descripción, es preciso desarrollar y consolidar vocabularios controlados,

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cuyos términos guarden entre sí relaciones semánticas y funcionales, expresadas en un lenguaje de búsqueda mediante el cual una descripción pueda ser identificada y recu-perada de manera puntual.

Es muy valiosa la asistencia de los tesauros que, como lenguaje documental que describe contenidos, refleja una administración amalgamando -desde su concepto lógi-co y semántico- sus funciones y actividades.

La variedad intrínseca de la administración sugiere la creación de listados de tér-minos extraídos de los propios documentos. Su uso debe ser normado y generalizarse como herramienta de indización y recuperación de información; por lo tanto, su elabora-ción será responsabilidad interdisciplinaria de archivistas y administradores.

Por lo anteriormente expuesto, habrán de fomentarse el diseño de políticas para la integración de expedientes, la elaboración de manuales de tipología documental y la creación de vocabularios controlados, con la finalidad de normalizar su uso archivístico.

Vinculación con los órganos de control

La vinculación normativa y operativa de los archivos con los órganos de control debe fortalecerse, debido a que éstos continúan sin visualizar a los archivos como insumo de fiscalización y gobernanza, no obstante que ante archivos desorganizados las habilida-des y experiencia de los auditores son puestas a prueba. (Una lamentable anécdota: al revisar expedientes, un auditor los calificó como Frankeisntein…)

Es escasa la participación de las contralorías en el seguimiento de los programas archivísticos que, por cierto, en la mayoría de los casos no son integrados a los planes de desarrollo institucional como un instrumento de acción política, económica y social.

Por ejemplo, el Programa Anual de Desarrollo Archivístico (PADA) suele confundirse con la Programación Basada en Resultados, e incluso hasta suplirse con ésta. En conse-cuencia, son insuficientes los recursos financieros, humanos y materiales que se asignan a los objetivos y funciones de los archivos.

Por otra parte, la auditoría, como proceso sistemático para obtener y evaluar de ma-nera objetiva las evidencias del ejercicio de la función pública, constituye la herramienta de control y supervisión que necesitan los archivos documentales en cuanto soporte y testimonio de la organización legal, contable, fiscal, administrativa y operativa de las instituciones.

Los documentos, materia prima de todo tipo de auditoría deben ser, en sí mismos, au-ditables. La práctica de auditar archivos conlleva la certeza de su preservación e integridad.

“Sin archivos, ¿qué se puede transparentar y qué se puede fiscalizar?”, pregunta la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en voz de Jacobo Pastor García (2016).

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Gestión de Calidad

Gestión de calidad y gestión documental son caras de la misma moneda. Si, como se asume y se defiende, una es parte de la otra, entonces ambas son testimonio de la inte-gración de los archivos en las instituciones, y como indicadores del servicio que satisface las demandas de información, formación y recreación de los usuarios, en tanto ciudada-nos que deben tener acceso a la “inteligencia institucional”, como llama Mauricio Me-rino a los archivos cuando afirma que, sin éstos, “no hay memoria, no hay derecho a la verdad, no hay rendición de cuentas”.

La organización de la información y los sistemas y mecanismos que se desarrollen para acceder a la misma, siguen siendo dos grandes retos a los que se enfrentan los pro-ductores de información y sus consumidores.

Todo lo que se diga o se haga referente a los archivos, debe orientarse a la conse-cución de tal fin.

Epílogo

Es imperativo implementar políticas de integración de expedientes no únicamente des-de una perspectiva teórica y metodológica, que se encuentran suficientemente desarro-lladas, sino a partir de la problemática que presenta la práctica cotidiana en gran parte de los archivos públicos de México.

Resulta necesario además delimitar las fragmentaciones de un contexto institucional que trastoca la cadena de valor archivístico constituida por los procesos de producción, organización, difusión y acceso, cuyo modelo reconoce una configuración lineal en la que cada uno de los actores cumple una función específica, dentro de las cuales la for-mación de expedientes es piedra angular.

En gran medida, la solución a los problemas de los archivos requiere de un redi-seño institucional de gran alcance que logre abatir los atavismos que obstaculizan el cumplimiento de las funciones archivísticas, mediante la instrumentación de políticas públicas integrales y complementarias que, además de ocuparse de la administración de documentos, se preocupen por la identificación de los aspectos que afectan su debida operatividad.

En el marco de la notable evolución de la archivística y de la creación de la Ley General de Archivos en México, se presenta una coyuntura propicia para la revisión y replanteamiento de las estructuras básicas de dicha disciplina, con el objetivo de reducir la brecha, aún profunda, entre su normativa y su práctica.

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Que la Ley General de Archivos no quede en una aspiración teórica bajo la sombra de una mala implementación, enfrenta el reto que presupone contar con un conjunto de condiciones previas ineludibles, fundamentalmente la voluntad política de implantar un sistema transparente que vaya más allá de la estricta acción archivística. Se precisa de la colaboración de otras instancias institucionales, además del compromiso con una nueva cultura administrativa democrática en el marco de una “revolución administrativa”, como llama Mauricio Merino a todo lo relacionado a la transparencia, de la cual los archivos son un activo de primer orden.

Desde una perspectiva de archivística integrada debe insistirse en la búsqueda de equidad entre atención y recursos destinados a los archivos de trámite, concentración e históricos, bajo el postulado de que sin archivos de trámite y concentración adecuada-mente organizados y conservados hoy, no habrá archivos históricos mañana.

El servicio archivístico ha cobrado nuevas y mayores proporciones. Hoy, el ciudada-no en todas sus dimensiones es usuario potencial de los archivos y levanta una voz que debe ser escuchada.

Los archivos ya no están solos en su laberinto. Hoy tienen el acompañamiento de las normas jurídicas y de las demandas sociales que, al exigir su puesta al día, abren para ellos un presente y un futuro esperanzador y luminoso por todo lo que tienen que ver con un México más justo y un mundo más humano.

Archivos en el hito intemporal del papel; archivos en la era digital, archivos para la gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas. Archivos para la Historia, la aca-demia, la ciencia y el arte. Archivos para los derechos humanos; para la educación y la recreación. Archivos en el deber de revertir la desmemoria. Archivos…

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