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El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y suvinculación con la gestión por resultados
Gilberto Alfredo Robledo Robles
El presente trabajo obtuvo el Premio Anual ASIP al mejor ensayo inédito sobre temaspresupuestarios correspondiente al año 2012.Economista, Guatemalteco, Vicepresidente de la Asociación Guatemalteca deInvestigadores de presupuesto (AGIP). Ha realizado trabajos de investigación paraUniversidades de Guatemala, Centros de Investigación nacionales e internacionales,Organizaciones Públicas y Organizaciones No Gubernamentales. Es autor del libro Elgasto militar y su impacto en el presupuesto del Estado (1976- 2004).
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
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Introducción
En el presente ensayo se pretende identificar las herramientas que permiten la
vinculación del Sistema Nacional de Planificación (SNP) con el proceso de
Gestión de Resultados(GpR) que se implementa en Guatemala a partir del
Ejercicio Fiscal 2012.
En primer término se aborda el marco conceptual del SNP, bajo un concepto
territorial que se construye en los siguientes ámbitos: local, municipal,
departamental, regionales y nacional, en función del concepto de desarrollo
humano para mejorar las condiciones de vida la población, inspirados en la
misma metodología. Debe tomarse en consideración que la existencia del
Sistema Nacional de Planificación, no tiene en la actualidad un sustento legal,
debido a que no ha sido aprobado por el Congreso de la República, a
diferencia del proceso presupuestario, en el cual se cuenta con la Ley
Orgánica del Presupuesto y su Reglamento, el cual le da el mandato legal la
elaboración y aprobación del Presupuesto en Guatemala.
En segundo término se exponen las condiciones que se requieren para la
alineación del presupuesto al Sistema Nacional de Planificación, siendo una de
ellas la existencia del Plan Nacional de Desarrollo. Para el caso de Guatemala
el Plan Nacional de Desarrollo es un proceso en construcción, situación que
explica en alguna medida la falta de coordinación existente entre el proceso de
planificación y proceso de presupuestario.
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En tercer término se desarrolla el marco conceptual de la Gestión por
Resultados destacando que de los cinco pilares que componen este modelo
(Planificación orientada a Resultados; Presupuesto por Resultados; Gestión
financiera auditoria y adquisiciones; Gestión de programas y proyectos y
Monitoreo y evaluación).
En Guatemala, en la actualidad se implementan en la actualidad solo dos
pilares del Ciclo de Gestión por resultados: 1) La Planificación orientada a
Resultados y el Presupuesto por Resultados. Lo anterior evidencia que la
Gestión por Resultados es u proceso en construcción, con sus aciertos y
desaciertos, siendo un elemento novedoso que contribuye a la Modernización
de la Administración Pública Nacional, en función de elevar la calidad de vida
y incremento del bienestar de la población, bajo un enfoque ciudadano de las
acciones que se formulan y ejecutan en las instituciones que conforman el
sector público guatemalteco.
Justificación
La Gestión por Resultados, es un enfoque que contribuye a la modernización
de la administración pública, debido fundamentalmente a que la atención de
los planes, programas y proyectos de las instituciones que lo conforman tienen
como perspectiva final la atención al ciudadano.
La experiencia que se desarrolla actualmente en Guatemala pone en evidencia
algunas de las virtudes del proceso de implementación, al tiempo que muestra
una serie de errores conceptuales, metodológicos y prácticos. Resulta
innegable que la Gestión por Resultados busca que los objetivos nacionales,
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regionales, sectoriales e institucionales, se vean reflejados tanto en el proceso
de planificación, con la expresión presupuestaria de los mismos, a fin de
establecer la cantidad de dinero que se gasta en la obtención de los grandes
objetivos de los planes nacionales.
En las diferentes presentaciones que realizan las autoridades nacionales que
ejecutan la Gestión por Resultados en Guatemala, no se encuentra “el Modelo
de Gestión por Resultados diseñado para su implementación en Guatemala.”
Lo único que se puede encontrar es un modelo hibrido, que resulta una copia
acrítica de la experiencia implementada en el Perú y la experiencia chilena.
Resulta conveniente acotar que la implementación de la Gestión por
Resultados debe analizarse como un proceso en construcción, que requiere no
solo un ejercicio presupuestario, sino que un largo periodo años, en los cuales
se afinaran los instrumentos y herramientas que permitan sentar las bases de
una nueva de formulación, aprobación, ejecución y evaluación de las políticas
públicas y su respectivo presupuesto, con el propósito de determinar que las
erogaciones presupuestarias que realiza el Estado contribuyan al
cumplimiento de los resultados de desarrollo, así como a los objetivos
institucionales.
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1. Sistema Nacional de planificación (SNP)
En abril de 2011 la Secretaria de Planificación y Programación de la
Presidencia (SEGEPLAN) hizo una entrega pública de los resultados del
proceso de planificación implementados durante la presente gestión en la cual
se pueden destacar la elaboración de planes desarrollo municipal y
departamental en la mayoría de municipios y departamentos que conforman
Guatemala. Para 13 de abril, fecha de la presentación del Sistema Nacional de
Planificación, por parte de SEGEPLAN, se informó a la opinión pública
nacional e internacional que se habían completado 287 Planes de Desarrollo
Municipal, 14 Planes de Desarrollo Departamental y 3 proyectos regionales
Adicionalmente se presenta planes de desarrollo regionales, los cuales son el
resultado de una nueva propuesta de regionalización a nivel nacional, bajo la
cual se divide el país en las siguientes regiones: Franja Transversal del Norte
(FTN) y el corredor seco, Peten, litoral pacífico y la región central.
La integralidad de este proceso de planificación, se sustenta en el elemento de
que se utilizan los mismos aspectos metodológicos para la construcción de los
planes de desarrollo a todos los niveles, es decir, municipal, departamental,
regional y nacional. Se toma en consideración que la información expuesta en
el ámbito municipal sirve como referente para la construcción del plan de
desarrollo departamental y así sucesivamente en los siguientes niveles del
Sistema Nacional de Planificación.
El Sistema Nacional de Planificación, desde la perspectiva de SEGEPLAN es la
articulación de los procesos de planificación institucional/sectorial en todos
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sus niveles; incorpora orientaciones de ordenamiento territorial. Se lleva a
cabo en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, donde
se articula el Ejecutivo con actores clave de la sociedad civil organizada e
iniciativa privada El SNP interrelaciona al Sistema de Consejos con otros
actores políticos y de Cooperación Internacional; para la implementación de
las políticas públicas y orientación de la inversión pública1.
El marco conceptual en el que se sustenta el Sistema Nacional de Planificación
define al Territorio como la unidad de referencia y análisis en sus diferentes
niveles o escalas (local, municipal, departamental, regional y nacional). El
territorio se define como un espacio geográfico con particularidades específicas
(geológicas, topográficas, hidrográficas, etc.) que ha sido apropiado, ocupado y
delimitado por un grupo humano con características propias a nivel social,
económico, político y cultural.
Otra definición importante es el desarrollo humano el cual se concibe como
un proceso por el que una sociedad mejora las condiciones de vida de sus
ciudadanos a través de un incremento de las oportunidades y los bienes para
cubrir sus necesidades básicas y complementarias en un entorno de respeto a
los derechos humanos. También se considera un aspecto del desarrollo
humano, la cantidad de opciones que tiene un ser humano en su propio
medio.
Metodología común en los planes de Desarrollo
1 Ver SEGEPLAN Los retos de la Planificación del Desarrollo en el siglo XXI. Abrilde 2010
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Independientemente del nivel de elaboración del Plan Desarrollo, es decir, Plan
de Desarrollo, Municipal, Plan de Desarrollo Departamental o Plan de
Desarrollo Regional, la metodología utilizada en la elaboración de los
documentos fue la misma.
Para la construcción y elaboración de los documentos de los Planes de
Desarrollo en los diferentes niveles, se definió el siguiente contenido. :
Introducción, diagnostico territorial, Plan y ejes de intervención.
La introducción contiene la presentación de los antecedentes de planificación
en el territorio, situación que permite diferenciar los procesos de planificación
desarrollados en el ámbito municipal, departamental, regional y nacional. Otro
de los componentes de la introducción es la presentación de los objetivos, en
donde se exponen los propósitos que se persiguen con la elaboración del Plan
de desarrollo en cada uno de los niveles. Finalmente se exponen la
metodología utilizada en el proceso de planificación.
Principios de la planificación
Los principios de la planificación del desarrollo constituyen las reglas o
normas de conducta que orientan y contemplan de manera prospectiva la
acción del ser humano desde una base reguladora en los fundamentos
democráticos de la participación.
La metodología propuesta para el proceso de planificación, se sustenta en la
aplicación de los siguientes principios:
La inclusión y participación en condiciones de equidad.
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Sostenibilidad
Dinámica y flexibilidad adaptativa del proceso
Integralidad
accesibilidad
En la propuesta de SEGEPLAN se sustenta que La relación entre desarrollo
humano y territorio requiere de enfoques teóricos y metodológicos que
articulen una visión estratégica e integral dentro del proceso de planificación.
Desde esta lógica, los enfoques se conciben como los ejes que vertebran y dan
solidez al análisis contextual y prospectivo en donde se enmarcará la
planificación para el desarrollo. Los enfoques poseen una fuerte correlación
con los principios de la planificación descritos anteriormente y proveen a la
planificación de criterios importantes para contribuir con su sostenibilidad,
integralidad y adaptación contextual.
Dentro del marco conceptual que sustenta el Sistema Nacional de
Planificación es necesario tener en consideración las siguientes definiciones:
Ordenamiento territorial: El ordenamiento territorial es una disciplina
cimentada en bases científicas, a la vez que también es una técnica
administrativa y una política de carácter territorial concebida desde un
enfoque interdisciplinario y global, tendiente a un desarrollo equilibrado de las
regiones y a la organización física del espacio.
Gestión de riesgo: la gestión de riesgo debe ser entendida como la capacidad
de los actores asentados en territorio de identificar y evaluar las amenazas y
vulnerabilidades existentes y potenciales del territorio; asimismo de decidir e
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implementar acciones técnicas, sectoriales, sociales, institucionales y
administrativas, que permitan implementar políticas y estrategias de
intervención seguras y sostenibles, de manera consciente, concertada y
planificada coadyuvando a mejorar las condiciones de vida de la población
Gestión del Recurso hídrico. Se refiere al adecuado aprovechamiento de ríos,
lagos, cuencas, mantos acuíferos, etc. Tales recursos hídricos están en plena
interrelación con otros recursos naturales que les rodean, por lo que su
visibilizarían es imperativa en la relación sociedad-naturaleza y en el modelo
de desarrollo que se tiene o se persigue obtener. Tal como se describe en las
definiciones, los recursos hídricos son esenciales para la vida de las personas
y los ecosistemas
Fases del Proceso de Planificación
Generación de Condiciones: Consiste en preparar el escenario y las
condiciones óptimas que viabilicen la participación política, técnica y social en
la elaboración de la planificación, facilitando el involucramiento de todos los
actores estratégicos y representativos del municipio.
Diagnostico territorial: Por medio de la utilización de diversas herramientas
metodológicas, se analizan las diferentes dinámicas territoriales y obtiene la
información, opinión y percepción de los actores a través de talleres
participativos, identificando la situación actual del municipio.
Desarrollo territorial futuro. Se interrelacionan en forma analítica,
pertinente y participativa las condiciones contextuales actuales del municipio
y se proyecta, a futuro en una visión prospectiva del municipio. Se proyecta
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una imagen ideal del municipio basada en las características territoriales y en
los horizontes de desarrollo que contempla la planificación. En esta fase se
trabaja participativamente el análisis de las problemáticas, potencialidades,
ejes y visión de desarrollo, así como los objetivos estratégicos y operativos de
donde se desprenden los programas y proyectos que conforman la Matriz de
Planificación.
Características del Sistema del Sistema Nacional de Planificación
Las características que adquiere el Sistema nacional de Planificación se
sintetizan en el esquema que a continuación se presenta, en el cual se puede
observar la articulación entre las políticas públicas, la planificación, el proceso
de presupuestación y se reflejo en las presupuesto e inversión así como la
alienación de la cooperación al Plan de Desarrollo.
Fuente: SEGEPLAN. Los retos de la Planificación del Desarrollo en el siglo XXI. Abrilde 2010
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Legados del proceso de planificaciónSegún la Secretaria de Planificación y programación de la Presidencia los
legados del Sistema Nacional de Planificación son:
Recuperar la presencia y credibilidad del estado, al dar una metodología
de planificación,
Propuesta de Ley de Regionalización
Política de OT
elaboración de POT municipales
Cartera de proyectos municipales departamentales y regionales
Capacidad instalada en Codees y Comides en la elaboración de procesos
participativos de planificación
Herramientas Metodológicas sistematizadas (Planificación Institucional
y Territorial, así como Gestión de Riesgo,
Guía de Análisis y Gestión de riesgo en Inversión Pública
Atlas de Riesgo
84 Poas institucionales asesorados con vinculación territorial
Diagnóstico de unidades de planificación sectorial y propuesta de
estructura y funciones de las mismas
Expedientes de calidad cada municipio
Elaboración de línea base para evaluación de daños post Agatha
54 indicadores territoriales para cada municipio
2. La alineación del proceso presupuestario al Plan Nacional deDesarrollo
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Una primera consideración para realizar la alineación del presupuesto al Plan
Nacional de Desarrollo es la elaboración del Plan. Se puede argumentar que
en Guatemala con la existencia de Planes de Desarrollo Municipales, Planes de
Desarrollo Departamentales y Planes de Desarrollo Regionales se logra
sustituir la ausencia del Plan Nacional de Desarrollo, sin embargo, este .
El Plan Nacional de Desarrollo no solo es la suma de todos los anteriores.
Evidentemente la información de estos planes, nutren al Plan Nacional de
Desarrollo, sin embargo, es necesario desarrollar con mayor amplitud los
planes sectoriales, institucionales, regionales, departamentales, municipales y
especiales.
Es por lo anterior que para desarrollar la alineación del presupuesto al Plan
Nacional de Desarrollo para el caso de Guatemala, resulta una condición
necesaria la elaboración de este último, pudiéndose utilizar la metodología
desarrollo para los planes de desarrollo municipales, departamentales
El Plan Nacional de Desarrollo debe ser el rector de los programas que emanan
de éste (institucionales, sectoriales, regionales, departamentales, municipales
y especiales), y que orienten la coordinación entre del Poder Ejecutivo y los
Poderes Legislativo y Judicial, asimismo con los poderes en el ámbito
departamental y municipal
La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo se sustenta en gran medida en
la perspectiva del futuro que tienen los guatemaltecos, es decir, el tipo de país
que se pretende construir en el largo plazo. En ese orden de ideas el Plan
establece ejes de política pública, a partir de los cuales se determinan los
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objetivos nacionales, las metas y las estrategias que rigen la acción del
gobierno. Los objetivos nacionales planteados en el Plan Nacional de
Desarrollo son la base para el diseño de los programas que se derivan de éste.
En consecuencia, los objetivos de esos programas deben ser congruentes y
estar alineados con los de los ejes de la política pública del Plan.
En el proceso de planificación desarrollado por SEGEPLAN, se tiene definido
un horizonte de 15 años en el proceso de planificación, lo que se considera de
mediano plazo. Una visión de largo plazo puede ser al 2050, situación que
permitirá la construcción de las políticas públicas que permitan resolver los
grandes problemas que enfrenta la sociedad con base al cumplimiento de los
Objetivos del Milenio a fin eliminar las desigualdades e inequidad generada en
el desarrollo histórico de la sociedad guatemalteca.
A través de la alineación entre el PND y los programas que de éste emanan, se
busca coordinar el trabajo de las dependencias y entidades, y enfocarlo a la
consecución de grandes objetivos y metas nacionales. Cada dependencia y
entidad dentro de la Administración Pública debe tener claridad acerca de
cómo contribuye al logro de lo planteado en el PND, de manera que todos los
programas en cuya ejecución participa, constituyan un esfuerzo coordinado en
torno a prioridades claras y estratégicas.
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VISIÒN A LARGO PLAZO
EJES DE POLÌTICA PUBLICA
INDICADORES METAS
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
OBJETIVOS NACIONALES
EJES POLÍTICA PUBLICA
OBJETIVOS DE POLÍTICAPUBLICA
ESTRATEGIAS
PROGRAMA DEL PND
OBJETIVOSECTORIAL
INDICADORES
METAS
ESTRATEGIAS
LINEA DE ACCIÒN
ESTRUCTURA GENERALDE LOS PROGRAMASDERIVADOS DEL PND
SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÒN
FUENTE:, ELABORACIÓN PROPIA CON BASE A EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
En el presente ensayo se sugiere la construcción de un Plan de Desarrollo
Nacional con un horizonte de 50 años plazo, con la participación de los
distintos sectores que conforman la sociedad guatemalteca, a fin de tenga una
visión incluyente a fin de que los guatemaltecos y las guatemaltecas se sientan
representados en el Plan de Desarrollo2.
La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo se debe sustentar en la
perspectiva del futuro de la Guatemala que se piensa construir hacia el 2025.
A manera de propuesta se sugieren 5 ejes de política pública, los cuales
estarán conformados por objetivos estrategias que guiaran la acción del
gobierno.
2 Ver http://www.agip.org.gt/publicaciones/publicaciones/cat_view/21-publicaciones-agip/24-publicaciones-seminarios/38-xix-seminario-nacional-de-presupuesto-publico
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Los objetivos nacionales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo, son la
base para el diseño de los programas que emanan del Plan; en consecuencia,
los objetivos de esos programas deben ser congruentes y estar alineados con
los de los ejes de la política pública que conforman el Plan. De los objetivos
nacionales se derivan los objetivos sectoriales los cuales por medio de las
estrategias dan vida a las líneas de acción, por cuales serán evaluados por
medio de indicadores y metas.
Los objetivos nacionales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo, serán
la fuente para el diseño de los programas que emanen del Plan. Por lo
anterior, los objetivos de esos programas deben ser congruentes y estar
alineados con los de los ejes de la política pública del Plan Nacional de
desarrollo.
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La vinculación del Plan Nacional de Desarrollo se debe realizar por medio de
los Programas Presupuestarios- Se sugiere como instrumento de apoyo en el
proceso de vinculación del presupuesto Plan de Desarrollo la utilización de la
Metodología de Marco Lógico y su resultado expresado principalmente en la
Matriz de Indicadores3.
El Marco Lógico se constituye el instrumento que materializa la vinculación
del Plan Nacional de Desarrollo y el Proceso Presupuestario, por medio de la
definición de los objetivos, indicadores verificables y las metas.
3 Verhttp://www.dipres.cl/control_gestion/evaluacion_programas_gubernamentales/metodologia.pdf
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La Metodología del Marco Lógico es una herramienta de planeación que alinea
la contribución de los programas presupuestarios a: (1) los objetivos
estratégicos de las dependencias y entidades; (2) los objetivos de los
programas derivados del PND; y, (3) en consecuencia, los objetivos del PND.
La aplicación de la Metodología del Marco Lógico mejora el diseño y la lógica
interna de los programas presupuestarios, obliga a la definición de sus
objetivos, indicadores y metas sintetizados en una matriz de indicadores que-
facilita la evaluación de sus resultados. Adicionalmente, coadyuva a
estandarizar el lenguaje entre los actores que intervienen en los proceso de
planeación y de presupuestación, y facilita su comunicación.
El Marco Lógico es una herramienta de trabajo que examinar el desempeño de
los programas, subprogramas, proyectos, actividades y obras en todas sus
etapas. Permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un
programa y sus relaciones de causalidad. Asimismo, sirve para evaluar si se
han alcanzado los objetivos y para definir los factores externos al programa
que pueden influir en su consecución
La Matriz de Marco Lógico vista desde la evaluación debe reflejar lo que el
programa es en la actualidad. Si bien muchos programas no han sido
diseñados con el método del Marco Lógico, se debe realizar un ejercicio de
reconstrucción de los distintos niveles de objetivos del programa (fin,
propósito, componentes) e indicadores de sus resultados que permitan medir
el nivel de logro alcanzado.
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Programación y presupuesto
La puesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo incide directamente
sobre el modelo programático - presupuestario, con énfasis en el Presupuestos
de Egresos de la Nación. La definición de los programas para efectos del
Presupuesto de Egresos tomará en consideración su alineación a los objetivos
estratégicos del PND, de los programas derivados de éste y de las
dependencias y entidades.
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Asimismo, la asignación de recursos debe reflejar la importancia relativa de los
programas en la estrategia de desarrollo nacional y su consistencia con el
avance en el cumplimiento de metas de los objetivos. Por ello, se deben
implementar mejoras al proceso presupuestario que permitan fortalecer y
reflejar el vínculo de los programas presupuestarios con los objetivos de la
planeación nacional; identificar de forma más efectiva el destino final del gasto
público; y, aplicar distintos instrumentos metodológicos para orientar el
quehacer público hacia el logro de resultados.
El proceso presupuestario se debe orientar al logro de resultados mediante la
vinculación de sus etapas y de los resultados obtenidos en cada una de éstas
por lo que se hace indispensable la participación coordinada y como un mismo
equipo de trabajo, de las áreas responsables de las políticas públicas y los
programas, con las de planeación, programación, presupuesto, seguimiento y
evaluación.
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3. La Gestión por Resultados
La Gestión por Resultados es una estrategia de gestión que orienta la acción
de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público
posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva,
coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas
para generarlos cambios sociales con equidad y en forma sostenible en
beneficio de la población de un país.4
En el análisis de diversos documentos consultados, evidencia que en varios
países de América Latina (Ecuador, Bolivia, Chile, Venezuela, Brasil,
4 Concepto de Gestión por Resultados desarrollado por Roberto García López yMauricio García Moreno en “La Gestión por Resultados para el desarrollo. Avances yDesafíos en América Latina y el Caribe”
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Colombia, México y Uruguay; se han venido implementando durante los
últimos años cambios sustanciales en los modelos de gestión, orientando el
desempeño de la administración pública en función a resultados y
fortaleciendo sistemas de seguimiento y evaluación, con el fin de aumentar la
calidad del gasto público, el desempeño de las instituciones y el impacto de las
políticas públicas.
Pilares del ciclo de gestión por resultados
El ciclo de Gestión por Resultados utilizado para la implementación de este
proceso, identifica los siguientes componentes: Planificación orientada a
Resultados; Presupuesto por Resultados; Gestión financiera auditoria y
adquisiciones; Gestión de programas y proyectos y Monitoreo y evaluación.
El análisis de estos pilares permite establecer que los principales elementos
del Ciclo de Gestión por Resultados son los siguientes: Situación
socioeconómica; Objetivos y metas de gobierno; Estructura organizativa;
Situación fiscal; Programas; Productos; Metas de producción; Recursos;
Procesos productivos; Consumo de productos; Consecuencias para los
beneficiarios; Cambio social y Rendición de cuentas. Los elementos del ciclo
de Gestión por Resultados se encuentran asociados a la cadena de resultados,
que se presenta a continuación.
Cadena de resultados
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Fuente: La Gestión por Resultados para el Desarrollo. Avances y desafíos en AméricaLatina y el Caribe, Roberto García López y Mauricio García Moreno
Instrumentos del ciclo de gestión por resultados
Las diferentes experiencias en la implementación de la Gestión por Resultados
en el continente, permite sintetizar que dentro de los principales
instrumentos utilizados se encuentran: Plan estratégico de mediano plazo:
Presupuesto por resultados; Marco fiscal de mediano Plazo; Gestión financiera
y de riesgos integrada; Sistema de adquisiciones públicas; Contratos de
gestión; Incentivos; Estándares de calidad; Indicadores de desempeño;
Evaluaciones y Rendición de cuentas
La Gestión por Resultados es más amplia que la gestión presupuestaria,
incluyendo reformas en sistemas de gestión relativos a los siguientes
elementos:5
1. Planificación global e institucional
2. Gestión de RRHH (incentivos, carrera, etc.)
3. Compras y contrataciones
4. Establecimiento de contratos de desempeño
5 Ver Gestión Pública y administración financiera de Gerardo Uña
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5. Sistemas de monitoreo y evaluación
6. Tipos de controles efectuados por los Organismos Superiores de Auditoria
7. Administración Financiera
Presupuesto por Resultados
El presupuesto tradicional asigna recursos a un organismo para gastarlo en
ciertos insumos. Este presupuesto informa no sólo qué insumos utilizan sino
cuánto gastan en ellos los organismos públicos. El control presupuestario
tradicional vigila que los actos sean legales y que el gasto se encuentre dentro
de los límites autorizados.
Insumos Productos
El Presupuesto por Resultados otorga recursos a los organismos para que los
gasten en insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos
previsto. Esos productos, a su vez, generarán ciertos resultados en la
sociedad. El Por brinda información adicional sobre qué se produce en los
organismos públicos, quién produce los bienes públicos, cuántos bienes se
generan, qué resultados se planea lograr con esos bienes y cuánto cuesta
lograr dichos resultados.
Insumos Productos Resultados
El Presupuesto por Resultados es un proceso presupuestal (programación,
aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que incorpora el análisis de los
resultados producidos por las acciones del sector público y cuya previsión de
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gastos se clasifica de acuerdo a los planes, programas y proyectos
establecidos en el plan estratégico de mediano plazo. El análisis de los
resultados se basa en indicadores de desempeño y en evaluaciones.
Algunos de los elementos que del Presupuesto por Resultados son:
Ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios
(productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos.
Mayor nivel de participación de las reas productivas, las cuales definen
su solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de
bienes y servicios (insumo => producto)
Aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar
recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto
de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de
producción,
Sistema de Gestión para la implementación del Presupuesto por Resultados
La implementación del Presupuesto por Resultados requiere el desarrollo de
un Sistema de Gestión, el cual está integrado por los siguientes componentes.
1) Sistema de planificación, 2) Estructura Presupuestaria, 3) Marco Fiscal de
Mediano Plazo y 4) Sistema de Monitoreo y Evaluación.
Sistema de Planificación
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Resulta necesario el fortalecimiento en dos dimensiones del sistema de
planificación: nivel global y nivel institucional. El proceso de planificación a
nivel del Gobierno General de las políticas públicas es central para una mejor
gestión pública, al definir claramente las autoridades las políticas prioritarias
y sus metas, con base:
Los objetivos estratégicos, alienados con su Misión y las prioridades del
Gobierno.
Los indicadores de desempeño, y sus metas para cada ejercicio fiscal,
definiendo explícitamente los niveles de bienes y/o servicios a proveer,
proceso clave para fortalecer la elaboración de los indicadores relativos
al Presupuesto por Resultados.
Estructura presupuestaria
Existen diversas formas de estructurar el presupuesto público. Las más
utilizadas son la clasificación de tipo institucional y la clasificación
programática del presupuesto, las que se combinan con la distribución del
gasto en ítems presupuestarios (personal, consumo, transferencias, etc.) Es
necesario señalar que el Presupuesto por Resultados puede considerarse como
una “enfoque” para la gestión del presupuesto, pero no es una forma de
estructurar el presupuesto. Por lo tanto, considerando el enfoque de
Presupuesto por Resultados, una clasificación en programas presupuestarios
tiene las cualidades necesarias para apoyar en forma adecuada su
implementación.
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Resulta preciso aclarar ciertas particularidades de los programas
presupuestarios. Por una parte, existen Programas Presupuestarios asociados
a funciones esenciales del Estado, donde la presupuestación se realiza
principalmente en base al sostenimiento de capacidad instalada. En estos
casos la oportunidad, el costo y la posibilidad de establecer indicadores
desempeño asociados al presupuesto no son obvios, por lo tanto la aplicación
de Presupuesto por Resultados se ve limitada. Por otra parte, existen
Programas Presupuestarios asociados a la provisión de Bienes Públicos mixtos
y/o preferentes, donde es posible establecer claramente la relación entre
insumos y productos, y asociar indicadores de desempeño. En estos casos, es
necesario velar por que el número de indicadores sea acotado y estén
relacionados a los “productos presupuestarios” de los programas
presupuestarios
Existen dos conceptos centrales en el presupuesto por programas, que es
necesario definir con precisión: insumos y productos.
Insumos: son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo),
maquinarias/equipo y servicios no personales que se requieren para el logro
de un producto (bien o servicio). Un punto importante es diferenciar entre
gasto en insumos y costo en insumos.
Productos: Son los bienes o servicios que surgen como resultado,
cualitativamente diferente, de la combinación de insumos en un proceso
productivo. Los bienes o servicios producidos poseen características
cualitativas y en la mayoría de los casos pueden cuantificarse. Ejemplo:
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raciones alimentarías, programas de vacunación, construcción de caminos,
etc.
Marco Fiscal de mediano plazo
El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento que contiene la
distribución entre las instituciones públicas, y hasta un cierto nivel de detalle,
de los recursos financieros del Estado que se prevén recaudar en un período
mayor al año, por lo general de tres a cinco años, con sujeción al plan
estratégico del gobierno y al marco fiscal de mediano plazo.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento central para apoyar la
implementación del Presupuesto por Resultados. Al brindar un marco fiscal de
mediano plazo contribuye a disminuir la incertidumbre sobre las asignaciones
presupuestarias superiores al ejercicio fiscal vigente, permitiendo planificar a
nivel institucional en un marco de mayor certidumbre, ejecutar los programas
presupuestarios en un horizonte temporal de mediano plazo. A su vez, otorga
mayor previsibilidad que permite avanzar en el logro de los resultados
establecidos por los programas públicos, permitiendo considerar los costos de
mediano plazo de los programas y políticas públicas.
Sistema de Monitoreo y evaluación
Uno de los mayores desafíos para implementar Presupuesto Por Resultados es
mantener la información de los Indicadores de Desempeño simple, accesible y
de fácil utilización. Es necesario evitar el riesgo de implementar Sistemas de
Evaluación muy sofisticados en el primer o segundo año de implementación,
los cuales pueden no producir a los resultados esperados.
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4. El Estado de la Gestión por Resultados en Guatemala.
4.1 Antecedentes
En el año 2005 por medio con el auspicio del BID se implemento un proyecto
denominado “Fortalecimiento de la planificación y programación
presupuestaria, con base en la retroalimentación de resultados para mejorar
la eficiencia del gasto público”, con el cual se pretendía generar las
condiciones mínimas para la implementación de la Gestión por Resultados en
Guatemala.
Dentro de las actividades desarrolladas para la implementación de la Gestión
por Resultados en los Ministerios de Agricultura, Ganadería y Alimentación,
Ministerio de Salud, Pública y Asistencia Social y Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda se encuentran las siguientes:
Se suscribió la Carta-Acuerdo en abril de 2005 entre el BID y el Gobierno de
Guatemala, dentro del cual se encontraban los siguientes compromisos
institucionales:
Se elaboró el diagnóstico y plan de acción para el país en septiembre
de 2005, a cargo de un consultor externo de alto nivel.
El diagnóstico está basado en la Evaluación de la Administración
Financiera del país (CFAA por sus siglas en inglés), elaborado
conjuntamente por el BID y el BM en 2005.
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
28
El plan de acción está orientado a mejorar el proceso
presupuestario, a través de la integración entre la planificación y la
programación del gasto
El objeto de este convenio era Apoyar el fortalecimiento de la planificación y
programación presupuestaria con el fin de introducir un proceso de
retroalimentación de resultados, que mejore la efectividad y eficiencia del
gasto público, que permita la introducción progresiva de la gestión por
resultados a partir del ejercicio presupuestario 2007.
Dentro de los principales compontes de este convenio se encontraban los
siguientes.
Modelo de Planificación Estrategia y Formulación presupuestaria
Organizar y vincular la planificación estratégica, planificación operativa
y formulación presupuestaria multianual (2007- 2008) y anual (2007).
4 Ministerios “pilotos”: Salud Publica y Asistencia Social; Educación;
Agricultura y Alimentación y Comunicaciones, Infraestructura y
Vivienda.
Modelo de Monitoreo y Evaluación
Diseño de un sistema de indicadores, para el monitoreo de los
compromisos derivados de la planificación estratégica, planificación
operativa y la formulación presupuestaria, vinculados con los
indicadores del SIAF y el Sistema de Auditoria Gubernamental – SAG -.
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
29
Actividades: (i) diseño del sistema; (ii) definición de indicadores; (iii)
validación con los equipos de la SEGEPLAN; MINFIN y CGC; y (iv)
capacitación de cuadros técnicos.
En la práctica en ninguna de las instituciones piloto se logró implementar la
Gestión por resultados por La falta de voluntad política y compromiso de las
altas autoridades, desde la presidencia hasta el gabinete ministerial,
evidenciando procesos de descoordinación entre los entes rectores de la
planificación y el presupuesto y las instancias que serían objeto de atención
con este Plan piloto de implementación de la Gestión por Resultados en
Guatemala. Es necesario destacar que estos proyectos son financiados con
préstamos a los organismos internacionales, lo que al final constituyó una
pésima inversión, porque al final los resultados fueron negativos, incidiendo
únicamente en el incremento de la deuda pública
4.2 La implementación de la Gestión por Resultados en Guatemala
Durante el ejercicio presupuestario 2011, con la voluntad política de las
autoridades de los entes rectores de la Planificación y el presupuesto, se
comienza el diseño e implementación del proceso de Gestión por Resultados
en Guatemala. Los esfuerzos realizados en esta dirección se sintetizan en el
Decreto legislativo 33-2011.
“Articulo 10. Asignación especial para la lucha contra la
desnutrición Crónica · infantil y mortalidad materno Infantil.
Como parte de fa implementación progresiva del Presupuesto
por Resultados (Por), los créditos presupuestarlos asignados al
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
30
programa "Fomento de la Salud y Medicina Preventiva" del
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, se destinarán
exclusivamente a la lucha contra la desnutrici6n crónica
infantil y mortalidad materno infantil en Guatemala, dando
prioridad a la provisión de la vacuna neumococo y vacuna
rotavirus programadas dentro del subprograma
"inmunizaciones”• de referido programa. En este último caso,
el monto asignado deberá propiciar la máxima cobertura de
vacunación completa a la población de niños en edad de
recibirla”.6
En el año 2012, la implementación de La Gestión por Resultados en
Guatemala, adquiere una relevancia nacional, debido a que tanto SEGEPLAN
como el MINFIN, realizan esfuerzos a fin que los funcionarios de la
administración pública, adquieran los conocimientos necesarios en esta
materia para aplicarla en sus propias instituciones.
En ese contexto se capacitaron a los funcionarios de diversas entidades
públicas en el tema de Planificación por Resultados para lo cual fue elaborado
el documento denominado “Planificación institucional orientada a resultados
de desarrollo”, que constituye una guía operativa para realizar la planificación
estratégica institucional anual y multianual, el cual sirvió de base para el
proceso de planificación institucional, siendo un elemento fundamental para
la elaboración del anteproyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del
Ejercicio Fiscal 2013..
6 Ley general del Presupuesto 2012, Congreso de la Republica, Guatemala, Noviembrede 2011
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
31
El documento en mención permite orientar a los funcionarios públicos, en
énfasis a los vinculados a la planificación institucional a fin de que puedan
realizar el analizar del mandato institucional, así como el análisis y la
construcción de las políticas públicas. Se expresa que la GpR es un “proceso
largo y complicado en el cual el estado reorienta su atención del
procedimiento, como producto principal de su actividad, al servicio y al
Bienestar” 7 Los cuatro componentes de este proceso son:
1. Plan Estratégico orientado a resultados de impacto social
2. plan operativo multianual(POM)
3. plan operativo anual (POA)
4. sistema de seguimiento (SIS)
Según SEGEPLAN El Plan Estratégico Institucional está compuesto por los
siguientes elementos:
1. Análisis situacional del entorno del mandato de la institución
2. Definición del marco estratégico de la institución
3. Diseño de un sistema de seguimiento que permite la medición de los
cambios logrados.
Posteriormente se realizan un análisis de la problemática que enfrenta la
población en el tema en el que opera la institución para la identificación y
priorización de los problemas más relevantes que enfrenta la población objeto
de atención de la población, siendo las principales herramientas de apoyo las
siguientes:
7 Idem
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
32
Identificación problemática y construcción de cadenas causales
Revisión de modelos y tendencias existentes
Verificación, jerarquización y priorización de la causalidad
La conversión del problema al resultado
Realizado el análisis del mandato y el análisis de la problemática y sus
cadenas causales, se aplica un FODA y análisis de actores, los cuales
constituyen herramientas esenciales para la construcción institucional de la
visión, misión y los principios institucionales.
La realización de este proceso permite identificar cuáles son los bienes y
servicios que produce la institución en función de la atención de los problemas
de la población, en ese sentido, este elemento permite identificar la
contribución institucional en el logro de los resultados de desarrollo.
El siguiente paso es el realizar el seguimiento a nivel estratégico, se concentra
en la medición de los resultados obtenidos a través de de la cuantificación de
indicadores de resultado que forman parte de una cadena causal de
indicadores, por medio de una matriz de seguimiento el cual permite la
construcción de una línea de base para los años en que se espera se
produzcan los resultados esperados.
Seguidamente se construye el Plan Operativo multianual, la cual requiere se
apliquen los siguientes pasos:
1. Validación del marco estratégico
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
33
2. Identificación de bienes y servicios por resultado y elaboración de redes
de producción
3. Costeo de los Bienes y Servicios y el Presupuesto Multianual (PM).
4. Elaboración de matrices de Planificación y Presupuestación Trienal
El Plan Operativo Anual Institucional (POA) es el documento de gestión
operativa que refleja los productos, servicios y actividades que la Institución
tiene programado realizar en un año, en su elaboración se requiere tomar en
cuenta los elementos siguientes.
1. Validación marco estratégico
2. Programación de bienes y servicios, actividades y metas anuales
3. Programación cuatrimestral de costos de bienes y servicios
Finalmente se plantea la construcción de un sistema de Seguimiento basado
en resultados, en cual se encuentra compuesto por los siguientes elementos:
1. Selección de indicadores por resultado
2. Construcción de la línea de base
3. Matriz de seguimiento y la elaboración de informes
4. Mantenimiento del SIS dentro las Instituciones y la SEGEPLAN
5. Vinculación con la planificación territorial y demanda ciudadana
Lo anterior constituye una síntesis del proceso de Planificación para
Resultados que se está utilizando en Guatemala, el cual constituye una
especie de aprendizaje institucional, en el sentido, de tener claridad sobre el
aporte que realiza la producción de cada institución en el logro de los
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
34
resultados de desarrollo en función del elevamiento del bienestar de la
población de Guatemala.
Con relación al tema de Presupuesto por Resultados el Ministerio de Finanzas
Públicas, a través de la Dirección Técnica del Presupuesto (DTP), desarrolló el
Modulo de Presupuesto Por Resultado Por del Sistema de Gestión.
Para la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto 2013 todas las unidades
ejecutoras vinculadas al sector público hicieron uso del Modulo de PpR. En
ese sentido, para la formulación de los resultados se identifican los productos
y subproductos institucionales. Los subproductos institucionales están
determinados por los insumos, los cuales fueron utilizados en los centros de
costo para la elaboración del presupuesto institucional.
Un centro de costo es donde se realiza el proceso productivo para la entrega de
productos. Un centro de costo puede ser un punto de atención en donde se
prestan los servicios al ciudadano, o bien unidades administrativas que
generan producción intermedia.
En ese contexto debe acotarse que el Anteproyecto de Presupuesto de Ingresos
y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2013 fue elaborado bajo la
perspectiva del Presupuesto por resultado. En la exposición de motivos de este
documento resaltan los siguientes argumentos:
“La gestión por resultados promueve una perspectiva gerencial en la
administración pública, buscando reemplazar el modelo
burocrático tradicional por una gestión pública dirigida a ser
eficiente y eficaz, orientada a medir su gestión a través de la
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
35
satisfacción de las necesidades del ciudadano. Como ejemplo, se
tiene que la gestión en educación generalmente se mide por la
cantidad de escuelas construidas, el número de docentes
capacitados, el número de alumnos promovidos de año. En cambio
en la gestión por resultados, se complementa con la medición en el
aprendizaje que efectivamente hayan logrado los alumnos y a largo
plazo, por la calidad de empleos que logren conseguir por la
educación recibida”.
“El Proyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2013, expresa los
planes del gobierno en el marco estratégico de una gestión por
resultados. Para ello fue necesario traducir los pactos de gobierno a
resultados finales, diseñar programas estratégicos, definir los
productos que serán entregados al ciudadano objetivo, realizar
ajustes en los sistemas informáticos para la vinculación plan-
presupuesto y capacitar a las diferentes entidades del sector público
sobre la estrategia adoptada.
En cuanto a los ajustes en los sistemas informáticos, fue necesario
el diseño e implementación de un nuevo módulo denominado
Presupuesto por Resultados (PpR), dentro del Sistema de Gestión
(Siges), en el cual, las instituciones del sector público registraron
sus anteproyectos de presupuesto. Cabe destacar los avances
obtenidos producto de su implementación:
Se definieron los programas orientados a apoyar los resultados
estratégicos del gobierno
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
36
Se armonizaron los productos y subproductos a una estructura
programática
La programación se realizó desde los puntos de atención y se
definieron listas estándar de insumos, con el objetivo que las
instituciones puedan identificar los insumos necesarios para su
proceso de producción
Formulación del presupuesto anual y multianual, a partir de los
centros de costo;
Se armonizó el módulo para que alimente el Sistema de
Contabilidad Integrada (Sicoin), a través del cual se puede contar
con información confiable y en tiempo real”8
Como podrá observarse en el caso de Guatemala, se han sentado las bases
para la implementación de la Gestión por Resultados, al tiempo que existe un
proceso de planificación bien cimentado, en donde resalta la falta de mandato
legal para el Sistema Nacional de Planificación, que permite desarrollar en el
futula la alineación del presupuesto al Plan Nacional de Desarrollo, el cual por
cierto todavía debe ser construido.
8 Anteproyecto de presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el EjercicioFiscal 2013
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
37
Consideraciones finales
1. La implementación Gestión por Resultados en Guatemala, sin lugar a
dudas constituye uno de los retos más importantes para la cultura
presupuestaria en Guatemala, en el Presente siglo. El cambio del
Presupuesto por Programas al Presupuesto Por Resultados representa
el establecer al ciudadano como el objetivo principal de los planes,
programas y proyectos que serán ejecutados por las diferentes
instituciones que conforman la administración Pública.
2. En la actualidad en las ciencias sociales se utiliza más la metodología
constructiva, que la metodología de la casualidad. El constructivismo
es la idea que mantiene que el individuo tanto en los aspectos
cognitivos y sociales del comportamiento como en los afectivos su
conocimiento no es copia fiel de la realidad, sino una construcción de
ser humano. La concepción constructivista del aprendizaje escolar se
sustenta en la idea de que la finalidad de la educación que se imparte
en la escuela es promover los procesos de crecimiento personal del
alumno en el marco de la cultura del grupo al que pertenece. Las
teorías del aprendizaje tratan de explicar cómo se constituyen los
significados y como se aprenden los nuevos conceptos. En orden de
ideas resulta cuestionable la metodología de casualidad, utilizada en
Guatemala para la implementación del proceso de gestión Por
Resultados. La idea de ciencia como conocimiento de las causas tanto
en su forma clásica como moderna, aunque ha sido abandonada, está
vigente en campos como la epidemiología bajo las llamadas formas
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
38
evolucionadas de este principio; la posibilidad de un ejercicio basado en
un modelo actualizado de causalidad debiera ser parte de una
herramienta elemental, pero no el enfoque sobre la realidad global de la
Gestión Pública
3. Resulta importante destacar que la puesta en marcha del Sistema
Nacional de Planificación en Guatemala, constituye un gran reto
respecto a la alineación del proceso presupuestario al Plan Nacional de
Desarrollo. Se debe considerar que los recursos públicos, siempre
limitados, deben estar orientados a sentar las bases de un país que en
mediano plazo resuelva las iniquidades y desigualdades sociales
heredadas de un modelo de desarrollo construido desde la época
colonial. En ese sentido, el Plan de Desarrollo se debe constituir en la
herramienta que oriente las inversiones públicas para construir una
Guatemala incluyente, en una sociedad mundial determinada por los
grandes avances en materia tecnológica, así como uso racional de sus
recursos naturales en beneficio de los habitantes de nuestro país. Para
la Cristalización en el corto plazo del Sistema Nacional de Planificación
se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
Fortalecimiento de la capacidad de planificacion en el Sistema de
Consejos de Desarrollo con énfasis en los COCODEs, Comides Y
Codees. Debe eliminarse el clientelismo político en estas instancias,
debido a que se en la práctica se ha generado una cultura de
formulación y ejecución de proyectos en estas instancias, situación
que pervierte su sentido original. Adicionalmente debe buscarse la
ampliación de la participación ciudadana para tanto en el ámbito
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
39
local, como en municipal y departamental se encuentren
representados todos los sectores. organizaciones sociales y
comunidades para la construcción de agendas de desarrollo
consensuadas.
La experiencia internacional consultada para la elaboración del
presente ensayo, pone en evidencia la necesidad de la aprobación de
una Ley del “Sistema Nacional de Planificación”, situación que
permitirá eliminar el sesgo político que se le incluye a la Aprobación
del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para cada
Ejercicio Presupuestario. Debe realizarse una seria revisión del
proceso de incidencia y cabildeo desarrollado en la propuesta de Ley
del Sistema Nacional de Inversión Pública, a fin de tomar en
consideración elementos comunes en ambas propuestas.
La aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Planificación requiere laadopción del modelo de Gestión por Resultados, cuya cultura organizacionalpone énfasis en los resultados y no en los procedimientos. Según este modelo
tiene mayor importancia lo que se hace, como se logra y el impacto en elelevamiento del bienestar de la población. El objeto de trabajo de la gestión
por resultados es la interacción de los factores y agentes que forman parte delproceso de creación de valor público, siendo relevantes los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo y los objetivos de Gobierno plasmado en el presupuestode Egresos para cada Ejercicio fiscal, por medio de la asignación de recursos
al proceso de creación de valor, los costos de producción, así como bienes yservicios producidos.
El Estado del Sistema Nacional de Planificación en Guatemala y su vinculación con laGestión por Resultados
40
ACRONIMOS
CGC Contraloría General de Cuentas
DTP Dirección Técnica del Presupuesto
GpR Gestión por Resultados
MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas
PrR Presupuesto por Resultados
SAG Sistema de Auditoria Gubernamental
SEGEPLAN Secretaria de Planificación y Programación de
la Presidencia
SIAF Sistema de Administración Financiera
SICOIN Sistema de Contabilidad Integrada
SIGES Sistema de Gestión
SNP Sistema Nacional de Planificación
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