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EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EXTERNO Y SU EFECTO EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS: 1967 – 1982

AUTOR Julián Enrique Rojas Díaz

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

PREGRADO EN HISTORIA Bogotá D.C.

2020

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EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EXTERNO Y SU EFECTO EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS: 1967 - 1982

AUTOR

Julián Enrique Rojas Díaz

Presentado para optar al título de Historiador

DIRECTOR Rigoberto Rueda Santos

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA PREGRADO EN HISTORIA

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Bogotá D.C.

2020

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Tabla de contenido

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 4 CAPÍTULO 1: .......................................................................................................................................... 15 CRECIMIENTO DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y FACTORES DE CRECIMIENTO: 1967 – 1982. .......................................................................................................................................................... 15

1.1 ......................................................................................................................................................... 16 CONTEXTO ECONÓMICO INTERNACIONAL Y NACIONAL: DESACELERACIÓN ECONÓMICA Y DESARROLLO. .............................................................................................................................................................. 16 1.2 ......................................................................................................................................................... 23 CONFLICTOS Y NEGOCIACIONES PARA LA CONTRATACIÓN DE DEUDA PÚBLICA, EXTERNA 1967 - 1982 . 23

CAPÍTULO 2: .......................................................................................................................................... 30 DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y POLÍTICA PÚBLICA ...................................................................... 30

2.1 ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS OBTENIDOS MEDIANTE LA CONTRATACIÓN DE DEUDA PÚBLICA EXTERNA, 1967 - 1982. .......................................................................................................................... 31 2.2 TRANSFORMACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA ALREDEDOR DEL ENDEUDAMIENTO EXTERNO ........... 35 2.3 TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO EN FUNCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA. ............................. 46

CAPÍTULO 3............................................................................................................................................ 53 DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. LOS CASOS DEL IDEMA, E ICEL – CORELCA ............................................................................................................................... 53

3.1 ......................................................................................................................................................... 54 PROCESO DE ENDEUDAMIENTO DE LAS ENTIDADES ............................................................................... 54 3.2 EFECTOS DEL CRECIMIENTO DE LA DEUDA DE EXTERNA EN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS ... 62 3.3 ACCIONES Y OMISIONES FRENTE AL ENDEUDAMIENTO EXTERNO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS .............................................................................................................................. 67

CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 74 FUENTES ................................................................................................................................................. 77 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 78

ARTÍCULOS: .......................................................................................................................................... 78 LIBROS: ................................................................................................................................................. 79

ANEXOS................................................................................................................................................... 81

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Introducción

La política económica colombiana, entre 1960 y 1970, se caracterizó por la intervención del Estado, especialmente en el sector externo, se tomaron medidas como: el racionamiento de las divisas, control de cambios, listas de importaciones prohibidas y de licencia previa, aranceles altos, supervisión del endeudamiento privado externo, entre otras.1 Entre 1960 y 1970 la política económica colombiana en el sector externo se caracterizó por medidas como el racionamiento de las divisas, el control de cambios, la conformación de listas de importaciones prohibidas y de licencia previa, la imposición de aranceles altos, y la supervisión del endeudamiento privado externo, entre otras.2 Durante esta decáda el crecimiento de la deuda pública externa3 va a responder a la financiación e impulso del sector público, sobre todo del sector de la construcción . Se necesitaron los préstamos de entidades extranjeras debido a que el país se encontraba en situación de déficit fiscal, y no podía financiar este proyecto con recursos internos. Este proceso inicial de endeudamiento viene acompañado de un proceso inflacionario. En 1967 con la expedición del Estatuto Cambiario la economía colombiana se orientó hacia la promoción de exportaciones, dejando atrás la política de sustitución de importaciones. El Estado se dedicó a promover y diversificar las exportaciones4, buscando nuevos mercados e intentando generar las condiciones internas para poder competir en el mercado internacional. En este sentido se intenta llevar a cabo el proceso de industrialización del país.5 Esto se debe, en parte, a presiones desmesuradas del FMI y de la AID para que se devalué la moneda, organismos que brindan nuevos créditos para que se liberen las importaciones.6 1 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economí y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 418 2 Ibídem. 3 Deuda Pública: Es uno de los dos componentes de la deuda externa, junto con el endeudamiento privado. La deuda pública surge de la acumulación de desequilibrios fiscales pasados. Su estrategia de manejo depende de la situación particular de cada país en cuanto a sus condiciones macroeconómicas, estructura fiscal, mercado de capitales y régimen cambiario. 4 El enfoque neoliberal liberó el comercio de importación y propugnó que las nuevas inversiones se dirigieran tan sólo hacia aquellas áreas que podían competir contra los productores más eficientes y que lograran penetrar los mercados internacionales. Es así como el arancel externo pasó a ser del 70% en 1970 a 33% entre 1974 y 1978. Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 467-468. 5 Bejarano Ávila, Jesús Antonio, Juan Gustavo Cobo Borda, Mario Arrubla Yepes, y Jaime Jaramillo Uribe. Colombia hoy. (Colombia: Siglo XXI editores, 1978), 245. 6 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 439.

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La reforma constitucional de 1968, en lo pertinente a la política económica, amplió notablemente las facultades de intervención estatal. Muchas de las funciones que recaían en la rama legislativa pasaron a ser responsabilidad de la rama ejecutiva, centralizando en esta última el poder decisorio y agilizando el manejo de los instrumentos de intervención. Esta reforma entregó a la rama ejecutiva la iniciativa en materia de presupuesto y gastos públicos sin ningún contrapeso de las otras ramas del poder. Esta reforma permitiría que la gestión estatal controlara estrictamente la balanza de pagos, las emisiones monetarias y del sistema de crédito. Por otra parte, mediante esta reforma algunas de las entidades públicas se convirtieron en “institutos descentralizados”7, esto significó que las entidades del Estado pasaron a ser jurídicamente autónomas y económicamente “semi-públicas” en tanto que funcionan con fondos estatales y fondos privados, siendo el ejecutivo la suprema autoridad administrativa de estas.8A pesar de esto, uno de los problemas que presento esta reforma en cuanto al manejo de los institutos descentralizados fue que el gasto se controlaba antes de que estos institutos ejecutaran los recursos que se les asignaban, en algunos casos esto se prestó para el desfalco de los fondos públicos.9 Entre 1967 y 1970 el sector público10 tuvo acceso creciente a recursos externos, esto se refleja en el aumento de contrataciones de deuda pública externa, la cual era de US $841 millones en 1967 y llegó a US $131911 millones en 1970. Las entidades que proporcionaron la mayoría de los préstamos fueron la AID12 y el Banco Interamericano de Desarrollo. Para 1968 el endeudamiento externo equivalía a 4,3% del PIB, para 1970 llegó a equivaler casi 30% del PIB, es decir US$ 2.017 millones. Los préstamos extranjeros financiaban buena parte de la inversión pública, lo que obligaba a los gobiernos de turno a licitar los contratos con firmas estadounidenses o europeas, según el origen del crédito, debido a esto el capital nacional quedaba relegado.13

7 Consideradas en su aspecto organizativo, son entidades descentralizadas aquellas que, integradas al Estado, actúan, respecto de los órganos administrativos centrales, con autonomía en la prestación de un servicio público o el ejercicio de una función administrativa, estando sujetas a un especial control por parte de aquellos órganos. Existen tres tipos de entidades descentralizadas: establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta. Tafur Galvis, Alvaro. Las entidades descentralizadas. (Colombia: Montoya y Araújo Ltda. 1984.) 58 - 63 8 Bejarano Ávila, Jesús Antonio, Juan Gustavo Cobo Borda, Mario Arrubla Yepes, y Jaime Jaramillo Uribe. Colombia hoy. (Colombia: Siglo XXI editores, 1978), 253 – 254. 9 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 442. 10 Sector Público: el sector público está compues por el Gobierno General (administraciones públicas), empresas públicas no financieras, instituciones financieras y banco central. El Gobierno General, hace parte del sector no financiero, se encarga de la administración del Estado y de proveer bienes públicos, como la seguridad, la defensa y la justicia. Dentro de este se encuentra la administración descentralizada, la cual la conforman los gobiernos departamentales, gobiernos municipales y los establecimientos descentralizados. 11 De los US $1319 millones, US $266 millones correspondían a prestamos adquiridos por entidades descentralizadas. Ocampo Gaviria, José Antonio, and Eduardo Lora Torres. Colombia y La Deuda Externa. (Tercer Mundo Editores, 1988.), 43. 12 Durante este periodo la AID llegó a componer el 30% de la deuda externa contratada. 13 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 423.

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La ayuda externa recibida se duplicó en relación con los años anteriores, y continúo representado más del 60% de los recursos que ingresaron al país provenientes de la OCDE y de organismo multilaterales. El aumento del financiamiento externo para el sector público se contrarresta con la disminución de esta fuente de financiamiento para el sector privado. El resultado de lo anterior es que el endeudamiento externo continuó creciendo rápidamente (8% anualmente).14 Entre 1971 y 1974, la AID pasa a jugar un papel secundario, la obtención de créditos ahora se dirige hacia el Banco Mundial, y bancos privados internacionales. Durante este periodo, estas fuentes de financiamiento pasaron a representar el 42% de la deuda externa colombiana, que al comienzo de este periodo representaba el 28%.15 En 1974 las tendencias del comercio exterior y de los coeficientes de endeudamiento eran favorables, dicha tendencia frenó en el año señalado debido a la recesión mundial que sucedió al primer shock petrolero.16 Durante este periodo se emplean algunas medidas para controlar el proceso de endeudamiento externo, estás medidas fueron limitadas ya que no abarcaron a las entidades descentralizadas y municipales, sectores en los cuales se concentraba gran parte de la deuda externa. La deuda externa total en 1974 era de US $2.220 millones, de los cuales US $449 millones correspondían a las entidades descentralizadas. En 1978 la deuda externa total era de US $2.869 millones, de los cuales US $706 millones correspondían a las entidades descentralizadas.17 La recesión de 1974 a 1976 no fue profunda, esto debido a la bonanza cafetera. A partir de 1977 la entrada de divisas aumentó, esto debido al aumento de exportaciones legales e ilegales. Como consecuencia del aumento de divisas provenientes de fuentes ilegales el ajuste de la devaluación de la moneda con la inflación interna se dificulta, al mismo tiempo se generaba un superávit de divisas. En estas circunstancias el proteccionismo se va a ir dejando de lado, se comienza a buscar la competitividad a nivel internacional.18 Durante el periodo presidencial de López Michelsen las fuentes de financiamiento son parecidas a las del periodo anterior, sin embargo, la participación de la banca privada internacional en la composición de los créditos externos de Colombia continúo creciendo, llegando a ser cercana al 60%. A partir de 1974 el desarrollo económico de Colombia se va a ir orientando hacia una política económica conocida como monetarismo o monetarista, la cual se caracteriza por: 1) Proponer políticas que liberan el capital de las obligaciones sociales contraídas por los sectores reformistas en el curso histórico de la lucha de clases, pretendiendo así aumentar las ganancias efectivamente apropiadas por los capitalistas. Esto significó:

14 Ocampo Gaviria, José Antonio, y Eduardo Lora Torres. Colombia y la Deuda Externa. (Tercer Mundo Editores, 1988), 36 -37. 15 Ibíd, 39. 16 Ibíd, 41. 17 Ibíd, 42. 18 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 459.

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el recorte de las libertades públicas y sindicalistas, la disminución de los salarios reales, la reducción de las prestaciones sociales, la contracción del gasto público sociales y el aumento del gasto en ley y orden, reducción de la tributación para los ricos y el aumento del impuesto a las ventas. 2) Mercado libre de las ataduras estatales, las crisis capitalistas no son el resultado lógico de las leyes del funcionamiento de este sistema sino el producto de un mal manejo monetario por parte del Estado. 3) Creen que la inflación es siempre y en todas partes un fenómeno fundamentalmente monetario, es decir perturbaciones monetarias inducidas por errores humanos. 4) economía abierta al comercio mundial y al flujo internacional de capitales.19

Lo anterior se reflejó en una reforma tributaria, esta tuvo como efecto la creación de impuestos indirectos, la reducción de la inversión en el sector público y la reducción de transferencias del gobierno central a los organismos descentralizados. Llegando la inversión en el sector público a ser de tan solo 5% en comparación con el PIB.20 Esta reforma tuvo efectos negativos en cuanto al crecimiento del desempleo, los salarios, la industria, entre otros. El final de la década va a tener características similares a las de sus inicios, siendo el endeudamiento protagonista y principal fuente de financiación para la inversión en el sector público. Finalizando los años 70 e iniciando los años 80, sobretodo en el 1981, el gobierno busca acelerar los programas de inversión pública, buscando compensar el decrecimiento del PIB, sin embargo, se encuentra con que el precio internacional del café desciende, y siendo esto así, los proyectos de inversión pública no pueden ser financiados con recursos internos, generando la necesidad de recurrir a créditos externos. En este sentido, la deuda pública total llega a ser de US $6.078 millones en 1982, de los cuales US $1.419 millones correspondían a las entidades descentralizadas.21 El aumento de los proyectos de inversión y de los recursos invertidos en el sector público al final de la década de 1970 respondió a la inconformidad social que se reflejó en varios paros cívicos, entre 1958 y 1974 se llevaron a cabo 39 paros cívicos, entre 1974 y 1978 llegaron a ser 74,22 estos reclamaban mejoras en los servicios básicos (agua, luz, alcantarillado). Un aspecto que es llamativo es que algunas de las entidades descentralizadas, a partir de 1991, van a comenzar a privatizarse. Entre estas entidades se encuentran: Colpuertos, Empresa de Astilleros y Servicios Navales de Colombia, IDEMA, Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (CORELCA). Teniendo en cuenta el planteamiento anterior, se puede notar que entre 1967 y 1982, Colombia uso continuamente el crédito externo como ayuda para el financiamiento de diferentes proyectos en el país. A pesar de que a partir de 1974 se adoptó el modelo

19 Kalmanovitz Krauter, Salomón, Economía y Nación: Una breve Historia de Colombia. Economía y Demografía. Siglo XXI (Colombia: Siglo XXI editores, 1985), 460 – 463. 20 Programación Financiera Aplicada. El Caso de Colombia. (Washington: Fondo Monetario Internacional, 1984),19-21 21 Ocampo Gaviria, José Antonio, y Eduardo Lora Torres. Colombia y la Deuda Externa. (Tercer Mundo Editores, 1988), 43. 22 FAJARDO, Darío. Descentralización y sociedades rurales en Colombia: el marco institucional. (Bogotá: Universidad Nacional, 1992), 24 -25.

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económico monetarista, el sector público percibió un aumento en sus recursos a finales de la década de 1970 y al inicio de 1980. Si bien los recursos a los que accedía este sector fueron aumentando a los largo del peridoo, parece que el rendimiento de las entidades descentralizadas que presetaban servicios públicos no cumplían con las expectativas de los colombianos que hicieron parte de los paros cívicos mencionados, es decir, a pesar de que tenían mayores recursos, estos parece que no las ayudaron a prestar un mejor servicio. Además como se señaló, varias de las entidades descentralizadas que fueron participes del proceso de endeudamiento se privatizaron una década después. En función de lo que se presentó anteriormente, la investigación se desenvolverá en torno a la pregunta ¿Cuáles fueron los efectos de la deuda externa publica sobre las entidades descentralizadas entre 1967 y 1982? La hipótesis que se plantea en este trabajo es que la deuda externa tiene un efecto des-capitalizador sobre las entidades descentralizadas, esto en el sentido en el que, si bien se utilizan los recursos externos para sobrellevar el déficit existente dentro de aquellas entidades, la adquisición de deuda no ayuda a que se elimine el déficit, sino que, por el contrario, lo aumenta y profundiza las debilidades administrativas dentro de las entidades descentralizadas. El análisis de la bibliografía referente a la deuda externa y su efecto en el sector público específicamente en las instituciones descentralizadas, entre 1967 y 1982, presenta un escenario en el cual no existe un análisis de la relación entre los dos factores mencionados. Si bien existen trabajos acerca del problema de la deuda y la descentralización administrativa, la gran mayoría se enfocan en el periodo posterior a 1983 o se enfocan en el contenido de la constitución de 1991. Algunos trabajos de historia económica23, que abordan el periodo seleccionado, como lo son los de que señalan que durante los años 70 comienza el proceso de apertura de la economía colombiana, además de esto, coinciden en que existen factores internos y externos que influencian a través de diferentes mecanismos el rumbo de la economía colombiana. En este sentido, mencionan la importancia de los préstamos con entidades extranjeras para el financiamiento de los proyectos propios de Colombia y los patrocinados por terceros, y como estos préstamos pueden llegar a afectar la autonomía de Colombia. Debido a que los libros son de carácter teórico, o debido a su extensión se enfocan en la caracterización de un periodo, no se centran en casos particulares y debido a esto no profundizan en como la deuda pública externa pudo llegar a afectar en la practica el funcionamiento del sector público u otros ámbitos nacionales, a pesar de que señalan el malestar social que pueden generar las políticas de apertura y del neoliberalismo.

23 Entre estos se encuentran: Child Veléz, Jorge. 1991. Los grandes poderes y la apertura económica. Bogotá, Colombia: Editorial Grijalbo. ; S.A. Kalmanovitz, Salomón. 2007. Economía y nación: una breve historia de Colombia. Bogotá, Colombia: Grupo Editorial Norma. ; Navas Pinzón, Jorge. 1977. Una economía en apuros: análisis de la política económica de Colombia entre 1970 y 1977. Bogotá: Tercer Mundo – Colección Tribuna Libre.

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En esta línea también se encuentra el trabajo conjunto de José Antonio Ocampo y Eduardo Lora Torres24, en este tratan a fondo el endeudamiento externo de Colombia, debido a esto tienen en cuenta la participación de las instituciones descentralizadas en la deuda pública externa del país, aportando datos cuantitativos acerca de este tema. A pesar de esto, no se profundiza la relación entre el aumento de la participación de estas entidades en la deuda pública externa y el funcionamiento de estas. Como se mencionó anteriormente, el periodo que se va a trabajar se ve marcado por la apertura económica, debido a esto se revisó bibliografía acerca de la inserción del modelo neoliberal en Colombia25, en los textos consultados se menciona la relación entre la modificación de parte de la estructura administrativa del país y la inserción del modelo neoliberal. Este es un aporte importante desde el análisis cualitativo de la relación entre el neoliberalismo y la descentralización, a pesar de esto, no representaban un aporte importante en cuando a la parte cuantitativa, por otra parte, tampoco tratan las entidades descentralizadas. En cuanto al tema específico de la descentralización en Colombia26se consultaron los libros de Eduardo Wiesner, el cual participó en la misión Bird-Wiesner o de finanzas intergubernamentales de 1981. El enfoque de estos textos va dirigido hacia el aumento de la eficiencia y eficacia de las instituciones estatales, y los beneficios de la descentralización como tal. El autor le da una gran importancia a las instituciones y la política interna de Colombia, sin embargo, no tiene en cuenta los factores externos que afectan de alguna manera a la economía y la política colombiana. Por otra parte, Darío Fajardo27 presenta el modelo de la descentralización como una solución a los problemas de gobernabilidad y

24 Ocampo Gaviria, José Antonio, y Eduardo Lora Torres. 1988. Colombia y La Deuda Externa. BogotàTercer Mundo Editores. El trabajo de José Antonio Ocampo es importante ya que tiene en cuenta la deuda pública externa, le deuda adquirida por las instituciones descentralizadas y hace un análisis cuantitativo sectorial del crecimiento de la deuda, proporcianando estadisticas acerca del crecimiento de la deuda y las fuentes de financiación. Sin embargo, su enfoque va dirigido hacia el crecimiento y tratamiento de la deuda en Colombia, no tanto los efectos que esta produce sino que trata la deuda en si. 25 Ahumada Consuelo. 1996. El modelo neoliberal y su impacto en la sociedad colombiana. Bogotá: El Áncora Editores. Estrada Álvarez, Jairo y Gualdrón Sandoval, Jesús, comp. 1992. Rompiendo la corriente: un debate al neoliberalismo. Bogotá: Editorial Colombia Nueva. Consuelo Ahumada presenta una crítica al neoliberalismo durante el periodo del Frente Nacional, señala que el Neoliberalismo viene acompañado por el carácter autoritario del Estado, lo cual ayuda a que el modelo se implemente. Señala también como el modelo es impuesto desde el exterior, principalmente a través de préstamos y la generación de deudas, y el impacto que tienen algunas de las medidas en la sociedad colombiana. El libro compilado por Jairo Estrada Álvarez y Jesús Gualdrón Sandoval, se señala la relación entre el modelo neoliberal y las modificaciones a la estructura del Estado, haciendo referencia al modelo de la descentralización como uno de los postulados importantes dentro de este modelo, ya que mediante este se garantiza la aplicación de los criterios transnacionalizados de gestión y política pública. 26 Wiesner, Eduardo. 2010. La economía política de la política macroeconómica en América Latina: el contexto institucional y distributivo de su reforma. Bogotá, Colombia: Ediciones Uniandes, Banco de la República.; Wiesner, Eduardo. 1992. Colombia: descentralización y federalismo fiscal: informe final de la misión para la descentralización. Bogotá: Servigraphic Ltda. ] 27 Blanquer, Jean Michel, y Darío Fajardo Montana. 1991. Descentralización En Colombia. Estudios y Propuestas. Bogotá: IFEA. ; Fajardo, Dario. 1992. Descentralización y sociedades rurales en Colombia: el marco institucional. Bogotá [s.n.

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cobertura de los servicios públicos, sin embargo, presenta las dificultades que se han dado a la hora de la implementación de este, y analiza qué tanto participan las personas en los procesos que llevan a cabo las entidades descentralizadas. Collins28 ve como aspecto negativo de la descentralización la proliferación de las entidades descentralizadas, en cuanto a que estas afectan a los gobiernos locales, disminuyendo su nivel de eficiencia a través del crecimiento de la tecnocracia. Darío Fajardo presenta datos cuantitativos referentes al periodo posterior a 1980, y Collins presenta pocos datos que aporten al análisis del bajo desempeño de las instituciones descentralizadas. Wiesner, que en su momento ocupó el cargo de Ministro de Hacienda, representa el punto de vista oficial, mientras que Darío Fajardo y Collins presentan un punto de vista más crítico frente al modelo de la descentralización y su implementación. Por último, respecto a las entidades descentralizadas en Colombia se consultó a Álvaro Tafur Galvis29 el cual señala que la reforma administrativa de 1968 fue de gran importancia para el desarrollo de la administración colombiana, reforma que tenía en cuenta las necesidades de Colombia. Al ser un abogado, el texto consultado nos presenta la estructura y marco legal de las instituciones descentralizadas de una forma exhaustiva. También, debido a lo anterior, deja por fuera las causas por las cuales se llevó a cabo la reforma y los efectos prácticos de la reforma. Presentado el balance anterior, se puede ver que los ejes de análisis principales de las investigaciones respecto a la economía colombiana, la implementación de medidas neoliberales, la descentralización y las entidades descentralizadas, durante el periodo entre 1967 y 1982, han sido las reformas económicas, deuda pública y entidades descentralizadas, sin embargo, no se presenta ninguno que logre conectarlos en el periodo seleccionado, es decir 1967-1982. De esta manera, el balance bibliográfico y el planteamiento del problema justifican esta investigación Este trabajo tiene como perspectiva teórica la Teoría de la Dependencia. Esta teoría póstula que la dependencia es una situación donde la economía de ciertos países está condicionada por el desarrollo y expansión de otra economía, a la cual se somete aquella. Los países dominantes disponen de un predominio tecnológico, comercial, económico y sociopolítico sobre los países dependientes que les permite imponerles condiciones de explotación y extraerles parte de los excedentes producidos en el plano interno. La situación condicionante en la que se encuentran los países dominados determina los límites y posibilidades de acción y comportamiento de los hombres.30 Según Theotonio Dos Santos, existen 3 formas básicas de la dependencia: 1) La dependencia colonial, comercial exportadora. 2) la dependencia financiero-industrial, 3) La dependencia tecnológico-industrial. Esta última corresponde al período posterior a 1945, esta se caracterizó fundamentalmente por el dominio tecnológico industrial de las empresas

28 Collins, C.D. 2019. “The Rise and Fall of the National ‘Decentralized Agencies’ in Colombia.” Public Administration and Development 9 (2): 129–46. 29 Tafur Galvis, Alvaro. 1984. Las Entidades Descentralizadas. Bogotá, Colombia: Montoya & Araujo. 30 Dos Santos, Theotonio. Dependencia y cambio social. (Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1973), 42-43.

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multinacionales, que pasan a invertir en las industrias destinadas al mercado interno de los países subdesarrollados. 31 En la etapa de la dependencia tecnológico industrial, la producción industrial y el desarrollo general del país dependiente se encuentra condicionada por las exigencias del mercado internacional de bienes y capitales. La posibilidad de generar nuevas inversiones depende de la existencia de recursos financieros en moneda extranjera que permitan comprar las maquinarias y materias primas industrializadas que no se producen en el interior. En esta situación: a) las relaciones comerciales se establecen en un mercado internacional altamente monopolizado, que tiende a bajar el precio de las materias primas y a aumentar los precios de los productos industrializados. b) Las cuentas de capital tienen efecto “des capitalizador” para la economía. c) el déficit tiende a crecer, pues se requiere el financiamiento externo para cubrir el déficit existente y financiar el desarrollo mediante préstamos destinados a fomentar las inversiones y a suplir un excedente económico interno que se descapitalizó en gran parte debido a las remesas parciales de la plusvalía generada interiormente bajo la forma de ganancias enviadas al exterior.32 Dentro de esta etapa los Estados Unidos y sus empresas multinacionales ejercen un papel clave en la coordinación de esta articulación que supone la autonomía relativa de las partes integrantes.33 Los países dependientes, a su vez, al basarse en la sobreexplotación del trabajo, tienen restringidas sus posibilidades de apropiarse de la difusión tecnológica. Se especializan en productos no competitivos con los de los países centrales, pero las limitaciones de su mercado interno los impulsan a las exportaciones de productos manufacturados, creando una superposición parcial con la especialización tecnológica de aquellos.34 El sistema económico dependiente está obligado a competir en condiciones de desigualdad y dentro de sus fronteras, con el capital internacional, imponiendo en su interior relaciones de sobreexplotación de la fuerza de trabajo para dividir el excedente económico generado entro los dominadores internos y externos. El desarrollo del capitalismo dependiente reproduce los factores que le impiden alcanzar una situación favorable en los planos nacional e internacional, y reproduce en su interior el atraso, la miseria y la marginalidad social.35 Uno de los factores que le impiden alcanzar una situación favorable es la deuda externa. Además de absorber los recursos de los países dependientes, la deuda externa también puede generar fenómenos como la hiperinflación, superávit comercial de divisas, disminución del gasto público, aumento de los intereses, aumento en la deuda pública y déficit público. Aun así, la adquisición de deuda externa funciona como estrategia para financiar el desarrollo, sin embargo, como se mencionó anteriormente, una vez que entra en crisis dicha estrategia y se

31 Dos Santos, Theotonio. Dependencia y cambio social. (Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1973), 48-49. 32 Ibid. 57-58. 33 Dos Santos, Theotonio. Imperialismo y dependencia. (Caracas, Venezuela: Fundación Biblioteca Ayacucho, 2011) , 2. 34 Dos Santos, Theotonio. Imperialismo y dependencia. (Caracas, Venezuela: Fundación Biblioteca Ayacucho, 2011) , 19 – 20. 35 Ibid. 59-61.

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liberaliza la cuenta de capital, y se profundiza la vulnerabilidad de los sistemas financieros nacionales. 36 En el sentido de lo expuesto anteriormente, este trabajo tiene en cuenta al Endeudamiento Externo como un mecanismo de dependencia que usan los países del centro para condicionar la economía, el desarrollo, y la expansión de los países de la periferia. A través de la deuda externa se presiona a los países dependientes para que lleven a cabo reformas financieras, favorables o desfavorables para la economía de estas naciones. Estas reformas financieras, que se logran llevar a cabo debido a los compromisos adquiridos junto con la deuda, hacen que el país dependiente pierda parte de la soberanía sobre su propia economía. Esto da comienzo a un proceso de financiamiento del desarrollo dependiente que exige la transferencia creciente de riquezas al sector financiero para restablecer el equilibrio macroeconómico necesario para retomar el crecimiento. Esto se hace con la profundización de la sobreexplotación del trabajo y con el aumento de la desnacionalización. 37 Para poder trabajar la forma en la que la deuda pública externa afecta a las entidades descentralizadas de Colombia entre 1967 y 1982 fue necesario utilizar datos cuantitativos respecto a la cantidad de deuda pública que se contrae en el periodo y la forma en la que esta varía, la forma en la que la deuda afecta el presupuesto de las entidades descentralizadas y el destino que le dan a el dinero que obtienen estas entidades. También fue importante buscar información acerca de las decisiones que se toman respecto a la forma en la que se trata la deuda pública y el sector público desde las políticas impulsadas por el Estado. Con estos objetivos en mente se trataron las fuentes que se presentan a continuación: • Revista del Banco de la República: esta revista ha emitido números mensuales desde el año 1927, es una fuente de información importante acerca de temas macroeconómicos y financieros del país. Esta fuente se utilizó, en su mayoría, para mostrar la postura de las entidades prestamistas frente al desarrollo de Colombia y la manera en la que este debía enfocarse, esto en cuento a la dirección que debían seguir los proyectos y la manera de financiarlos. En general, se pudieron ver las recomendaciones que se generaban dentro de las Asambleas de Gobernadores de entidades como la Asociación Internacional de Desarrollo, Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. También fue útil para ver la postura y requerimientos que ponían sobre la mesa el Gobierno de Colombia, ya fuera el presidente o el Ministro de Hacienda que estuviese ocupando el cargo en el momento, dentro de las asambleas mencionadas. • Biblioteca del Departamento Nacional de Planeación: En esta biblioteca, ubicada en el edificio de Fonade (Calle 26 # 13-19, segundo piso), se puede encontrar información bibliográfica generada por las dependencias del Departamento Nacional de Planeación relacionadas con las políticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo económico, social y ambiental del país. Asimismo, se pueden encontrar referencias bibliográficas que se

36 Girón, Alicia. Financiamiento del desarrollo. Endeudamiento externo y reformas financieras. En publicacion: Repensar la teoría del desarrollo en un contexto de globalización. Homenaje a Celso Furtado. Vidal, Gregorio; Guillén R., Arturo.(comp). (Enero 2007): 135-137. 37 Dos Santos, Theotonio. Imperialismo y dependencia. (Caracas, Venezuela: Fundación Biblioteca Ayacucho, 2011) , 31.

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generan en el ámbito nacional e internacional; sobre todo, las que se relaciona con las Políticas, Planes, Programas y Proyectos del sector público propios de las funciones del Departamento Nacional de Planeación. Las fuentes que se encontraron dentro de la biblioteca del DNP se usaron para responder las preguntas del tercer capítulo. Esto debido a que se encontraron documentos referentes a las reformas propuestas por esta institución con la intención de mejorar la situación de las entidades descentralizadas. En este sentido, fueron útiles para conocer estas propuestas en sí, y también para compararlas con lo que sucedió en realidad. • Revista “Economía Colombiana”: Revista institucional de la Contraloría General de la República de Colombia, en esta se encuentran análisis coyunturales y generales de la economía colombiana. Esta revista se encuentra físicamente en la biblioteca Luis Ángel Arango, la Biblioteca Nacional y la biblioteca de la Pontificia Universidad Javeriana. Esta fuente se usó para conocer el punto de vista de la Contraloría General acerca del manejo de las finanzas de las. entidades descentralizadas, la situación de la deuda pública externa en general y el papel que jugó la Contraloría en cuanto a este tema. A pesar de que es un organismo del Gobierno, se encontraron puntos de vista diferentes a los que se encontraron en las Memorias del Ministerio de Hacienda, en el sentido en el que algunos de los artículos que se escribieron en esta revista, en algunas ocasiones, eran críticos con las medidas del Gobierno. • Memorias del Ministerio de Hacienda: Mediante la revisión de las memorias de los ministros de hacienda fue posible encontrar información referente a la política pública respecto a la deuda externa, proyectos de Ley, proyectos de desarrollo, negociaciones con las entidades prestamistas, información cuantitativa acerca de la deuda pública externa en general, la deuda pública por sectores de inversión y la deuda pública adquirida por las entidades descentralizadas. En este sentido, las Memorias del Ministerio de Hacienda fueron el eje principal mediante el cual se logró responder las preguntas que me planteé para este trabajo. Gran parte de estas memorias se encuentran en la biblioteca digital de la Universidad Nacional de Colombia, en colaboración con los Talleres gráficos del Banco de la República han digitalizado dichos documentos. Este trabajo se dividió en tres capítulos. El primer capítulo va a tratar el contexto nacional e internacional, a su vez, presenta el crecimiento de la deuda pública de Colombia en función de este contexto. Además, se analiza en qué condiciones se contrató la deuda pública externa. El segundo capítulo presenta la ejecución de recursos y su distrubución sectorial, esto con el fin de identificar cuáles son los sectores que adquieren más recursos por medio de la deuda, también muestra como el crecimiento de la deuda requiere la creación de medidas para poder tener un buen manejo de los recursos que se obtienen, en este sentido, también se refiere a los cambios que se generaron dentro de los organismos de control estatales a medida que las entidades descentralizadas aumentaban su participación en cuanto a la composición de la deuda pública externa.

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El tercer capítulo muestra el caso de dos entidades concretas, CORELCA e IDEMA, el origen de su endeudamiento, y las condiciones que las llevaron a adquirir deuda, a su vez, se muestran los efectos negativos que lleva consigo el endeudamiento sobre las entidades descentralizadas y las medidas que se implementaron para resolver algunos de los problemas que generó el endeudamiento.

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Capítulo 1:

Crecimiento de la deuda pública externa y factores de crecimiento: 1967 – 1982.

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Este primer capítulo se propone exponer los motivos por los cuáles el Gobierno de Colombia contrata deuda externa entre 1967 y 1982. En el primer apartado se hablará sobre el contexto económico nacional e internacional, y como esto impulsa el aumento de la deuda externa pública de Colombia. Además de esto se presentarán datos acerca de cuanto creció la deuda pública externa. Por otra parte, en el segundo apartado se presentan algunos de los inconvenientes que surgieron al momento de negociar la contratación de la deuda, se presentan casos del ámbito internacional y también en el nacional. En este sentido, se muestra la capacidad de negociación del Gobierno, su percepción acerca del crecimiento de la deuda.

1.1 Contexto económico internacional y nacional: desaceleración económica y

desarrollo. Desde la segunda mitad de 1966 y durante el primer semestre de 1967 la expansión de la economía mundial sufre una interrupción, cesa el periodo de crecimiento que venía caracterizando al decenio de 1960. Esta interrupción se da, en parte, debido a la desaceleración en la actividad económica de los países industrializados, que no va a ser la primera de esta década, pero si es la más pronunciada y generalizada del periodo. Los países industrializados aplicaron demasiado tarde las medidas de restricción financiera, esas medidas no se pusieron en practica sino hasta la primera parte de 1966, en un momento en que los precios estaban subiendo a un ritmo excepcional y en que la expansión de la producción y las presiones de la demanda tendían ya a decrecer. La acción de orden fiscal fue o bien tardía, o se aplicó solo en forma moderada, haciéndose, en cambio, mayor hincapié́ en la política monetaria. Esto contribuyó a agravar las tensiones existentes en los mercados de dinero y de capitales, y en varios países la consiguiente escasez de crédito ejerció́ graves e inconvenientes efectos en determinados sectores de la economía interna.38 Este hecho, a su vez, surte efectos negativos en los países “en desarrollo”, los cuáles están condicionados por el crecimiento de la economía de los países industrializados. Ya que la economía de los países industrializados sufre una pausa, estos van a comenzar a promover de mayor manera los préstamos a países no industrializados, esto a través de las agencias de crédito internacionales. Estos préstamos en algunos casos tienen ciertas restricciones, y buscan que el país que obtiene el préstamo dirija estos recursos hacia la compra de productos que elaboraba el país prestamista. Como lo reconoció William Gaud, administrador de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID):

La ‘ayuda’ ha servido principalmente para promover exportaciones de ese país (Estados Unidos), y en especial de productos que tienen poca competitividad internacional …A fin de mejorar la situación de la Balanza de Pagos empezamos a prestar nuestra ayuda a condición de que se comprara en los Estados Unidos. Desde entonces hemos estructurado un sistema de restricciones cada vez más detallado, destinado a minimizar los costos de balanza de pagos ocasionados por el programa AID.39 Aunque es difícil medir los costos comparativos, algunos

38 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 293. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ 39 Alberto Galeano R, “Las relacioens comerciales financieras y cientifico, tecnológicas entre Amréca Latina y los Estados Unidos”, Revista del Banco de la Republica, No. 502 - agosto (1969): 1114.

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de los bienes financiado por la AID pueden costar de un 100% a un 400% más que los bienes que ofrecen otros proveedores.40

Como se puede ver, estos préstamos obligaban a los países que adquirían estos recursos a comprar productos más caros y a restringir su comercio, afectando el manejo de la propia economía, mejorando así la situación del país industrializado, y acentuando las falencias del país de producción primaria. A partir de 1967 Colombia comienza a adquirir más préstamos que en periodos anteriores, como se pudo ver anteriormente, uno de los primeros que contrato en este periodo fue con el Fondo Monetario Internacional, el 15 abril de 1967, mediante el cual se aprobó un crédito de contingencia por US$ 60 millones al gobierno de Colombia. Por otra parte, también avanzaban las negociaciones con la Agencia Internacional para el Desarrollo para el préstamo de programa por US$ 100 millones, los cuales debían aplicarse al pago de importaciones de los Estados Unidos y las contrapartidas se utilizan para planes de inversión nacional. Estos préstamos, como se señalará a continuación, tienen como objetivo financiar proyectos de desarrollo en Colombia. Las agencias o instituciones que sirven como prestamistas a Colombia, ven de buena manera que el país vaya aumentando progresivamente su participación en convenios para adquirir asistencia financiera, señalando más que todo los montos adquiridos y la participación de este país respecto a otros. Esto se hace sin tener en cuenta los beneficios que consigue Colombia al usar estos recursos. En este sentido, los préstamos que adquiere Colombia van a continuar aumentando en los últimos años de la década de 1960, aumenta en volumen y, a su vez, se diversifica y aumenta la cantidad de entidades prestamistas. Esto se puede notar en un pronunciamiento de la Agencia Internacional para el Desarrollo, sobre su asistencia financiera a Colombia, entre 1966 y 1970, la A.I.D. declaró:

El gobierno de Colombia y la A.I.D. firmaron, en 1969, convenios sobre préstamos para el desarrollo por 95 millones de dólares, y, junto con un programa de asistencia técnica por 3.5 millones de dólares, la ayuda económica norteamericana a este país constituyó la cuarta por su magnitud en orden de importancia en todo el mundo, y la mayor en la América Latina. Añadiendo a lo anterior donaciones en alimentos por 7 millones de dólares y préstamos del Export Import Bank por un total de US$ 19.8 millones, se eleva la ayuda oficial de los Estados Unidos a Colombia a US$ 125.3 millones en 1969. 41

Por otra parte, el ministro de hacienda (1966 – 1970) Abdón Espinosa Valderrama, señala que los préstamos de programa42 y los préstamos sectoriales se emplean en la importación de las mercancías incluidas en una lista previamente convenida con la A.I.D. La estrechez de

40Alberto Galeano R, “Las relacioens comerciales financieras y cientifico, tecnológicas entre Amréca Latina y los Estados Unidos”, Revista del Banco de la Republica, No. 502 - agosto (1969): 1114. 41 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 295 – 296. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ 42 Parte importante de la ayuda bilateral a Colombia toma la forma de prestamos de programa. Estos prestamos no están relacionados con ningún proyecto especifico, se conceden como prestamos de apoyo a la balanza de pagos para respaldar un programa de desarrollo económico y mantener un nivel mínimo de importaciones. Estos préstamos de programa se utilizaban para la adquisición de bienes y servicios en los Estados Unidos.

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dicha lista representó grande obstáculo en el segundo semestre de 1968.43 Siendo el claro beneficiario de estos préstamos la A.I.D y Estados Unidos. Las entidades prestamistas tenían una gran preocupación por la baja cantidad de importaciones o el estancamiento de estas, ya que esto significa que la demanda de productos de países industrializados no va en aumento, lo cuál significa que el estancamiento económico continua. Por ejemplo:

(…) el Banco Mundial en su informe de diciembre de 1968, después de anotar que la capacidad de importación de artículos y servicios de Colombia en 1967 no era significativamente mayor que en 1954, a pesar de haber subido el producto bruto interno en 70; y la población en 50%, recomendaba para los cuatro años siguientes un apoyo financiero evidenciado en desembolsos efectivos anuales de US$ 250 a US$ 300 millones. A su juicio, los préstamos elevarían la deuda externa de Colombia de US$ 1.1 mil millones a US$ 2.3 mil millones en 1973.44 Cabe anotar, que es probable que las importaciones de artículos por parte de Colombia se debiera a la escaces de crédito que produce la interrupción de la expansión de la economía mundial a inicios de 1967, fenómeno que al igual que en el caso de la AID explica porque el Banco Mundial recomienda el aumento de las importaciones. Al desarrollarse las exportaciones de conformidad con los planes, el coeficiente de servicio de esa deuda aumentaría de 12.7% en 1968 a un nivel entre 16% y 17% en 1973.45

En parte el reclamo que le hace el Banco Mundial al gobierno de Colombia es que no se ha ido endeudando progresivamente a pesar de que su economía, o al menos el PIB, ha ido creciendo, como se puede notar en las cifras que muestra este informe son negativos para Colombia, aumento de la deuda externa, aumento del coeficiente del servicio de esa deuda (los porcentajes solo aplican a los préstamos adquiridos con el Banco Mundial). Es decir, no solo aumentaría la deuda, también aumentaría la cantidad de deuda que se encuentra por pagar. A pesar de que en este momento ya se ven algunos de los inconvenientes del crecimiento de la deuda, esto no parece preocuparle al Banco Mundial, el cuál sugería que se continuara por este camino, es decir, el del endeudamiento. Como se puede ver, el interés general de las instituciones prestamistas y el de los países industrializados, en especial Estados Unidos, es que los países se endeuden, y que el dinero que obtienen mediante esos préstamos lo gasten en importaciones o servicios que estos mismos prestan. Los recursos que le dan a los países dependientes vuelven, ya sea por la compra de productos y servicios, o por la liquidación de la deuda y los intereses que se contraen con esta. Siendo así un gran negocio para los países industrializados, los cuales aumentan la demanda y van reactivando su economía, y uno no tan bueno para los dependientes, los cuáles van condicionan cada vez más la posibilidad de desarrollo a los recursos que puedan obtener en el exterior. En general, el propósito por el cual el Gobierno de Colombia va a contratar deuda externa con diferentes organismos y bancos internacionales va a ser la búsqueda del desarrollo del

43 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 296. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ 44 Ibíd, 292. 45 Ibíd, 292.

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país, desarrollo que va a ir enfocándose en diferentes sectores, de acuerdo a las necesidades y prioridades que tiene Colombia, o a la tendencia general del desarrollo en América Latina. Lo anterior se puede notar en algunos de los puntos del resumen de la política de crédito externo de 196746:

1) El propósito de corregir el desequilibrio estructural de nuestra balanza de pagos. supone el crédito externo como elemento esencial para suplir la escasez de recursos de cambio exterior y la insuficiencia del ahorro interno frente a las necesidades del desarrollo;

6) Los países en desarrollo han de atender con cuidadoso equilibrio al crecimiento económico y a los apremios sociales, como los de vivienda y salubridad: la mayor utilización de los créditos en gastos locales les permitiría adelantar más aceleradamente ese proceso, sin exponerse a graves percances monetarios ni sustraerse a cumplir, en lo social, deberes improrrogables;

8) Para mantener una adecuada tasa de desarrollo, consideramos necesaria la continuidad de los

préstamos de programa, ojalá plurianuales, mientras la expansión del comercio exterior provee sus propios ingresos y se corrigen las deficiencias del ahorro interno;

Los anteriores puntos muestran que Colombia tiene la necesidad de recurrir al crédito externo debido a que no puede alcanzar las metas de desarrollo que se propone con recursos propios. Además, muestra la necesidad de que los proyectos de desarrollo se ejecuten rápidamente, señalando dos sectores que parecen ser los más retrasados o al menos, a los que se debe enfocar este gobierno. Por último, se plantea el uso de crédito externo como algo pasajero, mientras el ahorro interno se fortalece y el país se vuelve autosuficiente, o menos dependiente. Sin embargo, el ahorro interno no mejora lo suficiente como para dejar de lado los préstamos extranjeros, y la deuda sigue aumentando. En este sentido, el uso de crédito externo adquirido va a ir aumentando a medida que los Planes de Desarrollo se vuelven más ambiciosos en cuanto al alcance de las metas de desarrollo que proponen el gobierno de Colombia, siguiendo los lineamientos de los prestamistas internacionales. En este sentido, hubo momentos en los que la deuda contratada no va a ser suficiente para ejecutar los planes de desarrollo y se tiene que ampliar el cupo de endeudamiento, aumentos de una suma considerable, pero, aparentemente, bien justificada, por ejemplo, el entonces ministro de hacienda, Rodrigo Llorente Martínez señalaba que:47

El 30 de junio de 1971 el Gobierno había utilizado gran parte de las autorizaciones concedidas, hasta el punto de que solo quedaba un cupo por utilizar de US$ 216.893.496.00. Este margen de crédito contratable no era suficiente para atender las necesidades del pais. En efecto, en esa misma fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tenia varias solicitudes de crédito externo para ser garantizadas por la Nación que va- lian US$ 211.000.000.00. Además, en esa fecha se tramitaban préstamos de excedentes agrícolas, de programa y sectoriales con la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) para educación, desarrollo regional y agropecuario por un valor aproximado de US$ 95.000.000.00. También

46 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 289 - 290. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ 47 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 180 – 181. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/

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se tramitaba un préstamo con el Gobierno de España. Y lo que es más importante, al cuantificar el valor del crédito externo requerido para financiar los proyectos de desarrollo econ6mico y social contemplados en el Plan de Desarrollo durante los próximos dos años, aparecía necesario un cupo de US$ 922.800.000.00. Al hacer la suma algebraica del valor de los contratos de crédito externo en trámite y del valor de los contratos de crédito externo necesarios para impulsar el Plan de Desarrollo, más el valor de las autorizaciones todavía disponibles, parecía claro que el Gobierno necesitaba autorizaciones adicionales para contratar o garantizar créditos externos hasta por US$ 1.000.000.000.00.

(…) Ciertamente, la cifra para la cual pedimos facultades no tenía precedentes en la historia de nuestro crédito público externo. Sin embargo, considerábamos indispensable que fuera por ese valor, y por ninguno menos, la facultad que recibiera el Gobierno. Como puede observarse de las cifras expuestas en el párrafo anterior, la financiación del Plan de Desarrollo, con el cual se encuentra comprometido el Gobierno, justifica por sí solo la mayor parte de la cuantía solicitada. Y no quería el Gobierno someter el cumplimiento del Plan a los azares de facultades esporádicas para que las dificultades políticas que todo Gobierno puede encontrar en el Congreso no se tradujeran en una interrupción del ritmo de ejecución de los proyectos indispensables para el Plan de Desarrollo. El Gobierno acompaño a la exposición de motivos del proyecto en mención una lista completa de las obras a las cuales han de vincularse los nuevos recursos externos.

Además del gran interés por el desarrollo del país, se muestra nuevamente la necesidad del crédito externo, y que la obtención de estos préstamos puede estar sujetos a dificultades políticas, refiriéndose a la aprobación, o no, por parte del congreso para aumentar el cupo de endeudamiento. Es por esto que Llorente hace énfasis en los proyectos que serían financiados con estos recursos, mostrando así que no es endeudarse por endeudarse, sino que esto tiene un sentido y beneficios para el país. En esta misma línea, se generaron varios programas de inversiones públicas, inversiones superiores a $ 300 millones por cada periodo (entre 1971 – 1973), lo cual incrementó el volumen de inversión públicas, que creció aś en términos reales a una tasa del 9% en 1972 y en 1973 a una tasa de más del 12%. De otro lado, gracias a una transacción con el BIRF, más de $ 250 millones se dirigieron a apoyar masivamente la política de promoción de las exportaciones mediante el otorgamiento de créditos, a través del Banco de la República, para la financiación de capital de trabajo del sector de exportaciones no tradicionales.48 Como se ha visto, la deuda contratada va encaminada a proyectos de desarrollo económicos y sociales. Aunque esta la tendencia general, decir que los préstamos sirven para financiar el desarrollo del país, también sirven para sostener el aparato institucional que se encarga de ejecutar estos proyectos o de prestar los servicios básicos. Estos gastos, nominados “de funcionamiento”, se refieren a los servicios personales, gastos generales y transferencias, es decir, no van enfocados ni al pago de la deuda pública ni a proyectos de inversión. También puede que en algunos casos la deuda contratada se destine al pago de deudas anteriores, es decir al servicio de la deuda.

48 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 198.. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/

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La tendencia de aumentar el cupo de deuda va a continuar, entre 1978 - 1980, se contrata deuda por valor de US$ 2.000 millones para financiar parcialmente proyectos de desarrollo económico y mejoramiento social. Para esto fue necesario Congreso Nacional ampliara el cupo legal del Gobierno para celebrar o garantizar empréstitos externos, nuevamente, hasta por US$ 1.600 millones, con el fin de ejecutar dichos proyectos. Entonces, por una parte, se tenía a los países industrializados que buscaban reactivar su economía, y, por otra parte, a los países dependientes, en este caso Colombia, que a pesar de no haber aumentado significativamente su deuda entre 1962 y 1966, como se puede observar en la Gráfica 1, a partir de 1967 van a comenzar a contratar deuda externa en cantidades considerables, esto con el propósito de avanzar en el desarrollo social y económico del país.

Gráfica Número 1

Construida a partir de: Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1974): 134. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/ y, Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 172. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/ Como se puede notar en la Gráfica 1, el comportamiento de la deuda pública externa entre 1967 – 1982 fue el de un aumento progresivo, esto significa que a medida que el país se va embarcando en nuevos proyectos desarrollo es necesario que la deuda pública externa vaya aumentando. El Gobierno Central no es el único que se encuentra en la capacidad de contratar deuda externa. Así como la deuda del Gobierno Nacional va a aumentar su valor 6,3 veces desde 1970 a 1982, la deuda de las entidades descentralizadas va a aumentar 5,3 veces. Lo anterior

535 345 506 565 668 730 846 1.0251.1751.382

1.6692.0032.179

2.5212.6362.8312.962

3.254

4.242

5.268

5.867

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

Mill

ones

de

US$

Año

Deuda Pública Externa 1962 - 1982 (Junio)

22

es importante ya que las entidades descentralizadas tenían una participación importante respecto a la ejecución de proyectos de desarrollo y la prestación de servicios básicos. El aumento de la deuda de estos dos sectores se hace evidente en la Gráfica 2.

Gráfica número 2

Construida a partir de: Ocampo Gaviria; José Antonio, y Eduardo Lora Torres. Colombia y La Deuda Externa. (Bogotá, Primera edición. Tercer Mundo Editores, 1988), 43. A pesar de que el aumento de al deuda de las entidades descentralizadas entre 1970 y 1978 no es tan significativo como en el del Gobierno central, es importante señalar que al participación en la composición de la deuda pública externa nacional por parte de las entidades descentralizadas si va a ser mayo que la del nivel central. La participación de estos dos sectores en la composición de la deuda pública fue de la siguiente manera: 1) Gobierno Central, 1970: 55,48% ; 1974: 53,09% ; 1978: 44,73% ; 1982: 48,95% 2) Entidades descentralizadas nacionales, 1970: 22,63 ; 1974: 20,60 ; 1978: 23,83% ; 1982: 24,18%. La participación de ambos sectores no tuvo cambios dramáticos entre 1970 y 1982, sin embargo es importante notar que mientras el Gobierno Nacional pierde parte de su participación las entidades descentralizadas la suben, esto comparando el inicio y el final del periodo señalado. Es importante señalar esto ya que, entre 1967 y 1982 , fue relevante para el Gobierno el control del endeudamiento de estas entidades, en parte debido a que tuvo una importante particiapción en cuando a la deuda pública externa y por otra parte, debido a que fueron las encargadas de ejecutar parte importante de los proyectos de desarrollo.

652

266

267

134

1.13

9

1.15

7

449

432

182

2.22

0

1.32

5

706

617

248

2.89

6

2.87

2

1.41

9

1.32

5

462

6.07

8

4.12

6 4.61

2

2.49

2

524

11.7

54

G O B I E R N O N A C I O A N L E N T I D A D E S D E S C E N T R A L I Z A D A S

N A C I O N A L E S

G O B I E R N O S , E N T I D A D E S D E P A R T A M E N T A L E S Y

M U N I C I P I O S

C R É D I T O F O M E N T O Y S E C T O R P R I V A D O C O N G A R A N T Í A

P Ú B L I C A

T O T A L

DEUDA PUBLICA EXTERNA SEGÚN PRESTATARIO, 1970 - 1984US$ MILLONES

1970 1974 1978 1982 1984

23

1.2

Conflictos y negociaciones para la contratación de deuda pública, externa 1967 - 1982

A pesar de la necesidad de crédito externo para financiar proyectos de desarrollo, la negociación de la ayuda bilateral no estuvo libre de dificultades o enfrentamientos. Las negociaciones se dificultaban debido a las condiciones de los créditos, las cuales llagaban a complicar la administración de los recursos. Algunas eran el resultado de diferencias sobre política económica, pero otras tienen su origen en aspectos de procedimientos que complicaban y dilataban innecesariamente los desembolsos. De esta manera, a continuación, se busca exponer algunos de los conflictos internos y externos que se dan alrededor de la contratación de la deuda o la negociación de algunos términos en los contratos que ponían en desventaja a Colombia frente al prestamista. Al principio del periodo se presentaron situaciones en las que los intereses de las entidades prestamistas van a procurar beneficiarse, de una manera evidente del préstamo que va a conceder, imponiendo restricciones al país que adquiere el crédito. Un ejemplo de esto fue la situación que se presentó con la Asociación Internacional de Desarrollo, como hizo notar Carlos Lleras Restrepo:

Recientemente a medida que el problema de la balanza de pagos de los Estados Unidos se ha agudizado, hemos observado una tendencia a mezclar la asistencia bilateral con consideraciones comerciales que en nuestra opinión no son muy pertinentes con nuestra política de desarrollo. Y a medida que aumenta la resistencia en el Congreso de Estados Unidos a la ley de ayuda externa, se tiende a incluír en estas medidas en favor de intereses específicos sin ninguna relación con el objetivo fundamental de promover el desarrollo de los países beneficiados con la ayuda. Hemos estado en desacuerdo con el condicionamiento del préstamo de programa a la garantía que desea la A.I.D de que se mantendrá para los productos norteamericanos una determinada proporción del mercado de importación de Colombia.49

En este sentido, las dificultades para administrar los recursos radican en que no se pueden enfocar en los proyectos que Colombia pretende llevar a cabo o los que considera necesarios para el desarrollo social y económico del país, por otra parte, le impide adquirir las tecnologías necesarias para llevar cabo los proyectos de desarrollo en mejores condiciones, ya sea de precio o de calidad. Un ejemplo de los términos desafavorables en los que Colombia obtuvo préstamos es la “claúsula de la adicionalidad”, el ministro de hacienda Abdón Espinosa menciona en la Memoria de Hacienda de 1970 que “el señor Presidente Richard A. Nixon eliminó buena parte de los inconvenientes al abolir la cláusula de la ‘adicionalidad’, al permitir el uso del crédito durante todo el año de la vigencia sin condicionarlo a engorrosos trámites

49Carlos Lleras Restrepo, “Colombia y la Alianza para el progreso”, Revista del Banco de la Republica, No. 491 – septiembre, (1968):1209 - 1210.

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administrativos y al señalar a la América Latina como otra fuente de los bienes y servicios imputables a los créditos de programa o a los créditos sectoriales.”50 La cláusula de adicionalidad no tenía únicamente los inconvenientes mencionados por Nixon, como explica William Gaud:51

El paso más importante decía - ha sido atar las compras de bienes y servicios a fuente - de Estados Unidos. Los préstamos para desarrollo han estado atados desde 1959. En 1960 las compras financiadas con donaciones se restringieron a los Estados Unidos, a los paises desarrollados, y, posteriormente, solo a los Estados Unidos. La selección de contratistas y de expertos cuyos servicios han de pagarse en dólares se ha limitado también a los Estados Unidos, salvo cuando el servicio necesario no podía obtenerse aquí́. En vez de comprar moneda local directamente con dólares para sufragar los costos locales, la A.I.D. ha utilizado instrumentos financieros especializados, conocidos con el nombre de Cartas de Crédito Especiales. Estas son aceptadas por los bancos centrales de los.países beneficiarios que depositan en cambio moneda local para uso de la A.l.D. Sin embargo, dichos países solo pueden emplear estas Cartas de Crédito Especiales para financiar importaciones de los Estados Unidos. Gracias a las medidas expuestas, en el año fiscal de 1969 la A.I.D. ha reducido la salida directa de dólares de su programa a US$ 178 millones". También tratamos de financiar artículos que generarán una demanda posterior, a menudo de repuestos industriales. Sin embargo, en general se preparan listas positivas de productos en los que los Estados Unidos ofrecen relativamente menos competencia y que es poco probable que de otra manera exportáramos en gran volumen. 52

A raíz de la visita del Presidente Lleras Restrepo a Washington, el presidente Nixon procedió a abolir la cláusula de la adicionalidad y a autorizar la utilización de los préstamos en bienes y servicios originarios de la América Latina, también hizo quela lista de las mercancías elegibles fuese más flexible, o sea, imposibilidad física de aprovechar, oportunamente, los créditos concedidos. Además, se diversifican las fuentes para la obtención de créditos, en parte puede que esto explique por que a partir de 1970 las organizaciones internacionales de crédito como el Banco Mundial, AID, BIRF, van a ir perdiendo protagonismo y, por el contrario, los bancos van a aumentar su participación. A pesar de que se eliminan parte de las restricciones de las clausulas de adicionalidad, siguen existiendo dificultades en algunas de las negociaciones que se llevan a cabo entre Colombia y algunas de las organizaciones internacionales de crédito. Por ejemplo, una de las negociaciones de puntos específicos con el Banco Mundial presentó dificultades provenientes de la extrema rigidez de dicha institución, la cual se negó́ a modificar una cláusula del contrato de garantía que ha de suscribir la Nación para que se otorgue un préstamo al Banco de la República. De acuerdo con dicha cláusula "inmodificable", si durante la ejecución del contrato cualquier entidad pública colombiana, así su patrimonio no esté afectado al cumplimiento de las obligaciones que contraía el Banco de la República constituye una garantía real sobre alguno de sus bienes, la nación quedaba en la obligación

50 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 296. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ 51 Ibíd, 297 – 299. 52 Ibíd, 297 – 299.

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de hacer otro préstamo a favor del BIRF. Ante esto el gobierno consideró que no se podía obligar a la Nación a algo que se encontraba fuera de sus atribuciones, ya que la obligación de constituir garantías reales correspondía al congreso.53 Además de esto, se aprecia que el Banco Mundial ve en los préstamos una oportunidad favorable para las instituciones prestamistas, en cuanto a que pretende que Colombia haga más préstamos de los que requiere. Junto a los agradecimientos por parte del ministro Abdón Espinosa por la modernización de las telecomunicaciones, institutos de enseñanza media, interconexión eléctrica, rehabilitación de los ferrocarriles, construcción y pavimentación de carreteras, hacia el Banco Mundial, el cual aportó a estos proyectos entre 1966 -1970, también menciona que “mucho deben al Banco Mundial, aunque también hayamos tenido, con algunos de sus funcionarios, enfrentamientos o transitorias desavenencias.”54 Si bien el gobierno de Colombia puede que no obtenga los tratos más favorables en cuanto a los términos en los que obtiene los préstamos, lo cierto es que tampoco acepta cualquier trato con las entidades internacionales, en algunos momentos logra mostrar una buena capacidad de negociación, la cual aparentemente mejora la calidad de los contratos. Por otra parte, el peso de la contratación de deuda pública externa se debe a que Colombia va a ir cambiando la forma de en la que financia el desarrollo del país, quitándole peso a las inversiones extranjera directas. Esto debido a que la inversión extranjera directa parece tener más riesgos que los préstamos, como menciona Carlos Lleras Restrepo: 55

Uno de los problemas que presentaban estas inversiones directas extranjeras es que estas escondían el deseo de controlar ciertas fuentes de materias, primas y combustibles, y buscaban apoyar la tendencia expansionista de los grandes conglomerados de empresas multinacionales. Debido a lo anterior, se prefieren los aportes hechos por los fiscos de los diferentes países o por los bancos centrales, o que esos organismos allegan emitiendo obligaciones de su directa responsabilidad y respaldados, además, por un compromiso colectivo de las naciones miembros de tales organismos.

A pesar de que el gobierno de Colombia reconoce la importancia de la adquisición de fondos públicos provenientes de los países más ricos, como una forma de mejorar la distribución del ingreso mundial, también reconoce que el papel del capital extranjero no debe ser sustituto del ahorro interno del país, es decir no debe reemplazar los fondos del país. Otra de las razones por las que se prefiere la deuda a la inversión directa es que de esta manera se mantienen los medios de producción en manos colombianas56. Por otra parte, parece que la obtención de créditos externos surge de la necesidad de financiar sectores de la economía

53 Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): 103. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/103 54 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 302. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ 55 Carlos Lleras Restrepo, “Discurso del señor Presidente de la República, doctor Carlos Lleras Restrepo, en la sesión inaugural de la IX Asamblea de Gobernadores del BID”, Revista del Banco de la República, No. 486 - abril (1968): 451. 56 Carlos Lleras Restrepo, “Colombia y la Alianza para el progreso”, Revista del Banco de la Republica, No. 486 - septiembre (1968): 1210.

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como el de los servidos públicos que no se consideraban atractivos para el capital privado ya sea nacional o extranjero.57 A medida que pasan los años parece que las condiciones en que se obtienen los créditos van mejorando, la deuda pública seguía en aumento, según la apreciación de Rodrigo Llorente Martínez (ministro de hacienda 1971 – 1973):

(…) el crédito público colombiano, y particularmente el crédito externo, ha sido contratado en condiciones que no representan carga excesiva sobre la balanza cambiaria, ni sobre los ingresos corrientes del Gobierno, ni sobre el producto bruto interno, ni sobre la capacidad fiscal de la Nación. La evolución del crédito público ha sido ciertamente favorable, y advierte que el país tiene aún capacidad de endeudamiento en exceso frente a los compromisos adquiridos. El análisis de estos factores indica que el crédito público colombiano, y particularmente el crédito externo, ha sido contratado en condiciones que no representan carga excesiva sobre la balanza cambiaria, ni sobre los ingresos corrientes del Gobierno, ni sobre el producto bruto interno, ni sobre la capacidad fiscal de la Nación. La evolución del crédito público ha sido ciertamente favorable, y advierte que el país tiene aún capacidad de endeudamiento en exceso frente a los compromisos adquiridos. 58

Además de negociar con las entidades prestamistas el Gobierno Nacional tiene que convencer al congreso, a la oposición que existe dentro del mismo Gobierno, y en algunos casos al Departamento Nacional de Planeación. En el caso del crédito externo requerido para financiar los proyectos de desarrollo económico y social contemplados en el Plan de Desarrollo de 1971, el cual era de US$ 922.800.000.00. Suma que ascendió al tener en cuenta el valor de los contratos de crédito externo en trámite y del valor de los contratos de crédito externo necesarios para impulsar este proyecto, más el valor de las autorizaciones todavía disponibles, el Gobierno concluyó que necesitaba autorizaciones adicionales para contratar o garantizar créditos externos hasta por US$ 1.000.000.000.00. Además de esto, se presentó al Congreso un proyecto de ley para contratar o garantizar operaciones de crédito externo hasta por US$ 1.000 millones de dólares.59 Al exponer estás grandes sumas de dinero, el ministro señala que todo esto es vital para poder cumplir con los proyectos que se encuentran en el Plan de Desarrollo, por si a alguien le parece una suma de dinero exagerada. Este proyecto para ampliar las contrataciones de endeudamiento externo de Colombia y aumentar va a contar con algunas dificultades internas. No todos los sectores y organismos del Gobierno van a estar de acuerdo con que se aumente de esta manera la suma de crédito externo contratada. En este caso se presentaron dos inconvenientes, el primero lo menciona el entonces Ministro de Hacienda, Rodrigo Llorente Martínez señala en su memoria que:

Estando dicho proyecto en el Congreso, algún periódico publicó uno de los documentos de trabajo internos con los cuales el Departamento Nacional de Planeación (DNP) prepara sus informes para servir de base a las décisiones del Gobierno. El documento concluía con recomendaciones adversas a la extensión de las autorizaciones existentes en materia de

57 Ibídem. 58 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 177. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/ 59 Ibíd, 181.

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crédito externo. Frente a esto el Ministerio de Hacienda y el Presidente de la República señalaron que el documento contenía serios errores metodológicos, entre los cuales no era el menor suponer que el país había de conservar unas condiciones económicas estáticas, similares a las existentes en el momento de preparar el estudio. Esta pequeña discución terminó en que el Presidente de la República, el Director del Departamento Nacional de Planeación, y el Ministerio de Hacienda, explicaron a la opinión pública que la conclusión mencionada no podia ser tenida como definitiva, ni mucho menos como punto de vista del Gobierno. 60

La contradicción entre la recomendación del DNP y el proyecto del Gobierno, a pesar de que se resuelve rápidamente, muestra como las decisiones del Gobierno pueden modificar los informes que se elaboran con el objetivo de servir de base para las decisiones del Gobierno. En este sentido, el endeudamiento estaba primero que la planificación. Por otra parte, parece que el supuesto error metodológico que cometió el DNP solo se señaló cuando el documento se filtro a la opinión pública, por otra parte, sería extraño que la entidad encargada de la planificación del desarrollo del país incurriera en un error de este tipo sin que el Gobierno se diera cuenta antes. El segundo conflicto que va a tener el gobierno va a ser con el representante Humberto Ramírez, militante de la Alianza Nacional Popular (ANAPO), siguiendo la línea de su partido rindió́ ponencia negativa para el proyecto. “Todas las técnicas obstruccionistas fueron empleadas, y todos los recursos que concede el procedimiento parlamentario fueron puestos en juego para sabotear el proyecto de endeudamiento.”61 Por el contrario, los partidos y representantes aliados al gobierno le brindaron su apoyo al proyecto, y después de algunas maniobras lograron que se aprobara dicho proyecto de endeudamiento. La adquisición de deuda externa también podía surgir producto de una coyuntura económica, por ejemplo, en 1974 debido la caída de los precios en las exportaciones del café afectan las proyecciones elaboradas por la Junta Monetaria al inicio de ese año, con base en los estimativos de la Federación Nacional de Cafeteros, respecto a reintegros de divisas por concepto de exportaciones de café, eran de setecientos treinta y siete mi1lones de do1ares (US$ 737.000.000). Las proyecciones de la Federación Nacional de Cafeteros arrojaban una cifra de quinientos once millones de dólares (US$ 511. 000. 000) de reintegros al Banco de la República por concepto de exportaciones de café en 1974, es decir, una disminución con respecto al estimativo inicial de más de doscientos millones de dólares (US$ 200.000.000). Para cubrir los gastos programados en el proyecto de presupuesto para 1976, era necesario obtener recursos provenientes del mercado internacional de capitales. Frente a esto el Gobierno consideró que en las circunstancias que se presentaban para el momento, no era conveniente apelar a este tipo de endeudamiento por su alto costo y por su efecto inflacionario. 62 En este momento se consideraron factores como el alto costo del endeudamiento y el efecto inflacionario, en comparación con las apreciaciones anteriores en los que estos factores no frenaban la adquisición de préstamos, no quiere decir que estos

60 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 182. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/ 61 Ibíd, 182 – 184. 62 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 190. . En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/

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efectos surjan solo en condiciones económicas desfavorables, sino que en estas situaciones se notan de mayor manera. Por otra parte, el Gobierno de Colombia tendrá en cuenta los coeficientes63 que le proporcionan entidades prestamistas, como el Banco Mundial. Este consideraba que cuando la relación del valor del servicio de la deuda externa del sector público con el valor de las exportaciones de bienes y servicios, está por debajo de 0.25 el país no tendría dificultades para atender oportunamente el servicio anual de su deuda externa. Este indicativo de la capacidad que tiene el país para atender oportunamente el servicio de su deuda externa señalaba que Colombia, entre 1972 y 1977, tuvo un coeficiente por debajo de 0.13. Además, señalaba casos como Argentina, Brasil, México, Perú y Chile, países que, según las cifras del Banco Mundial, tenían un coeficiente técnico de endeudamiento externo que oscilaba entre 0.15 y 0.32.64 Los problemas de administración de la abundancia de crédito externo eran tan complejos, por lo menos, como los de administración de la escasez. Cuando el crédito externo al que el país tenía acceso estaba severamente limitado, las prioridades para su utilización pasaban a identificarse con lo indispensable. En la abundancia, en cambio, se hacía necesario, para evitar el despilfarro, mantener un conjunto bien definido de prioridades en términos de una estrategia de desarrollo de largo plazo. Como se vio anteriormente, en la coyuntura de 1974 el Gobierno contrato varios préstamos para hacer frente a la situación económica desfavorable en la que se encontraba, en contraposición entre 1978 y 1982 el país conto con una cómoda situación financiera, junto con esto aumentó la confianza de la banca internacional en la calidad de la política económica colombiana, esta situación dio lugar al aumento de ofertas de crédito externo. El aumento de las ofertas de crédito externo implicó que el Gobierno de Colombia aumentara los cupos de endeudamiento del país y, también a que se aumente la deuda contratada, ejemplo de esto son la Ley No. 63 de 1978 y la Ley No. 25 del 7 de octubre de 1980. Estás leyes se presentarán en el segundo capítulo Se puede decir que entre 1967 y 1982 se presentaba una situación en la que las coyunturas económicas que tenían un impacto negativo en la economía colombiana llevaban a que se contrataran préstamos externos, por otra parte, las coyunturas que tenían un impacto favorable también servían como excusa para aumentar la deuda, incluso en mayor cantidad que en las coyunturas negativas. Lo que se puede notar es que, el desarrollo del país va a ir aumentando sus costos, esto implica que la deuda externa tiene que crecer, teniendo en cuenta que no se cuenta con los recursos propios para llevar a cabo los proyectos que se requieren para cumplir con las metas propuestas desde el Gobierno y los Planes de Desarrollo.

63 El coeficiente al que se hace referencia consiste de: la relación del valor del servicio de la deuda externa del sector público con el valor de las exportaciones de bienes y servicios. Esto daba un indicativo de la capacidad que tenía el país para atender oportunamente el servicio de la deuda externa. 64 Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República): 264 – 265. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/.

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La coyuntura internacional de 1967 llevó a que los países industrializados buscaran reactivar su economía a través de los países en desarrollo, una de las formas en las que buscaron cumplir este objetivo fue la de servir de prestamistas a lo que ellos denominan como países en desarrollo. Parece que esta política es efectiva en el caso de Colombia, la cuál aumenta su deuda pública externa de 730 millones de dólares en 1967 a 5.867 millones en 1982. Por otra parte, el inicio del periodo presenta algunas dificultades en cuanto a la negociación de los términos en los que se adquiere la deuda, términos que se vuelven cada vez más favorables para Colombia a partir de 1970, en el sentido en el que no se le restringía la ejecución de los recursos a listas o importaciones específicas. Si bien existieron estas condiciones desfavorables, esto no impidió que la deuda aumentara, de esta manera, cuando las condiciones de negociación mejoraron para el Colombia la deuda pública externa continúo aumentando, esta vez a un ritmo más acelerado. El año de 1967 representó el comienzo del aumento de la deuda pública externa, y el comienzo de numerosos proyectos de desarrollo para Colombia financiados a través de esta, a pesar de que no se puede negar que los proyectos eran necesarios y que el desarrollo del país es importante, los que se quiere señalar es que el desarrollo del país estuvo condicionado por la adquisición de estos préstamos. Como se verá en el siguiente capítulo, a pesar de que al inicio del periodo se expresa la necesidad del aumento del esfuerzo interno, este se va a ir dejando de lado.

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Capítulo 2:

Deuda pública externa y política pública

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Este capítulo va a presentar la manera en la que se ejecutó parte de los recursos captados por medio de la contratación de deuda pública externa, en esta medida, el primer subtituló tratar dos de los sectores que fueron relevantes para el periodo entre 1967 y 1982, estos dos sectores son el de la agricultura y el de la energía. En este sentido, muestra el comportamiento de la deuda pública externa de los sectores mencionados, además, presenta los posibles motivos por los cuáles la estos sectores van a adquirir grandes cantidades de deuda en ciertos momentos. El segundo subtítulo trata la transformación en la política pública a lo largo del período, haciendo referencia a las medidas que se toman para sistematizar y controlar la deuda pública externa. El tercer subtítulo trata la manera en la que se modifican dos de las entidades que se van encargaron de supervisar el endeudamiento de las entidades descentralizadas y la del país en general, estas instituciones son La Contraloría General y la Dirección General de Crédito Público. Estás se modifican en cuanto a su estructura o en cuanto a sus competencias.

2.1 Asignación de los recursos obtenidos mediante la contratación de deuda pública externa, 1967 - 1982.

Cómo se mencionó en el capítulo anterior, los recursos que se obtienen mediante préstamos con las diferentes entidades internacionales tienen la intención de impulsar el desarrollo del país en diferentes áreas. Uno de los sectores que va a tener mayor crecimiento, en cuánto a la cantidad de deuda que se adquiere para este, es el sector de la energía, entre 1967 y 1982 se impulsó el crecimiento y mejora de las redes eléctricas del país. Esto se debe en parte a que la situación del sector eléctrico en Colombia era precaria, estando en los últimos puesto de cobertura a nivel latinoamericano, por otra parte, se puede notar como después de la Asamblea de Gobernadores, del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, la cuál se llevo a cabo en septiembre de 1973, se dan unas recomendaciones acerca de como progresar en el sector de la energía eléctrica. En 1973 Colombia estaba un 30% por debajo del nivel promedio latinoamericano de producción de energía, en ese momento su producción era de 113 vatios por habitante, siendo el promedio latinoamericano de 146,9 voltios por habitante,65 aproximadamente. Consciente del rezago energético, el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL) menciona en un informe que genera para la Contraloría que:

Con lo acontecido en materia de desarrollo eléctrico en el presente gobierno, y con lo que está en ejecución hasta 1975, se proyecta elevar en un 50% la disponibilidad de la energía por habitante (…) Con el programa eléctrico se busca afanosamente, de igual manera la integración eléctrica del país, la descentralización del servicio, la extensión al gran conglomerado de habitantes que actualmente no goza de este beneficio y, por consiguiente, obtener un mejor equilibrio nacional y un más alto nivel de vida para toda la población. 66

65 Germán, Gutiérrez, “La electrificación en Colombia: : Selección y adaptación de documentos de ICEL”, Economía Colombiana (Tercera Época), No. 98 – marzo/abril (1973): 59. 66Germán, Gutiérrez, “La electrificación en Colombia: : Selección y adaptación de documentos de ICEL”, Economía Colombiana (Tercera Época), No. 98 – marzo/abril (1973): 59.

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El plan de ICEL y del Gobierno Nacional va a ir en congruencia con las recomendaciones y señalamientos que tienen lugar en la Asamblea de Gobernadores del FMI y del Banco Mundial. Robert McNamara, presidente en ese entonces del Banco Mundial va mencionar que:67

En los sistemas educativos debe recalcarse la difusión de información práctica sobre cuestiones relacionadas con la agricultura, la nutrición y la planificación de la familia, tanto a los individuos que participan en el sistema escolar como a los que se encuentran al margen del mismo. Hay que crear servicios de salud que contribuyan a la erradicación de las debilitantes enfermedades que comúnmente aquejan a los pobres en las zonas rurales. No debe considerarse que el suministro de electricidad a esas zonas es un lujo, ni que su única finalidad es permitir la instalación de luz eléctrica en todas las viviendas. Uno de sus objetivos importantes es facilitar la energía necesaria para aparatos destinados a fines de producción, como bombas de agua. Es cierto que la escasez de energía eléctrica es casi universal, pero no debe seguir atribuyéndose a los sistemas de alumbrado urbano y de aire acondicionado la prioridad tan desproporcionada que les ha dado hasta ahora en los sistemas nacionales.

Por otra parte, en mayo de este mismo año, 1973, en la Asamblea de Gobernadores del BID, el entonces Ministro de Hacienda Luis Fernando Echavarria Veléz señalaba que:

La conciencia que el BID ha tomado de algún tiempo atrás sobre los problemas económicos y sociales de ese fenómeno acelerado de la urbanización en América Latina, es digna de encomio y debe convertirse cada vez más en uno de sus principales objetivos. Pero debe, sin embargo, conciliarse en la destinación de recursos con la preocupación complementaria del desarrollo rural, al que corresponde sustentar las posibilidades de un crecimiento no traumático en los conglomerados urbanos. Colombia lo entiende así y por ello en las posibles nuevas operaciones en un cercano futuro con el BID, primarán aspectos de recursos naturales, productividad del pequeño agricultor a través de un ágil sistema de mecanización agrícola, mejoramiento ganadero y adecuación de fincas dedicadas a la explotación pecuaria, operaciones todas estas que armonizaran con alguna en trámite, tales como la dirigida al mercadeo, la cual consistirá en la construcción o ampliación de centrales de abastecimiento. Recientemente a iniciativa del Gobierno de Colombia, visitó el país una misión del BID que trató con las autoridades y técnicos de diversas instituciones del sector agrícola, para estudiar las bases sobre las cuales se prepararía un proyecto que llegara a representar un tipo de programa integrado de desarrollo agrícola. 68

A partir de este pronunciamiento se puede notar que la preocupación del Ministro de Hacienda y del Gobierno colombiano por el desarrollo abarca otros sectores, a pesar de que el de la energía es el enfoque principal. El sector agrícola también va ser de importancia para 67 Robert Strange McNamara, “Asamblea anual de gobernadores del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial”, Revista del Banco de la Republica, No.551 - septiembre (1973): 1670. 68 Luis Fernando Echaverria Vélez, “XIV Reunión de la asamblea de gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo. Discurso pronunciado por el doctos Luis Fernando Echavarria Vélez, Ministro de Hacienda de. Colombia”. Revista del Banco de la República, No. 547 – mayo (1973): 861 - 862.

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el Gobierno, en este sentido también debía tener un aumento de la asignación de recursos por deuda externa, esto sucede parcialmente, gracias a un gran préstamo que se le hace al Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA) los préstamos a este sector aumentan, es un aumento modesto que luego cae, como se puede notar en la Gráfica número 3.

Gráfica número 3

Construida a partir de: Anexos 1 a 7, y Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 319 – 323. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/

Cómo se puede notar en la gráfica número 4, entre agosto de 1974 y julio de 1982 las asignaciones presupuéstales de deuda pública externa para el sector de la energía aumentan considerablemente, llegando a ser 10 veces lo que se le asignaba al principio del periodo de estudio. Por otra parte, como se mencionó anteriormente, el sector agrícola no crece mucho y por el contrario entre 1978 y 1982 es más bajo que entre 1966 y 1974. Esto puede tener varias explicaciones, la primera sería que la inversión en el sector de la energía se ve reflejada en beneficios para las zonas rurales y por lo tanto estos dos sectores se verían beneficiados de los recursos que recibe el primer sector, es decir, el de la energía. En la Asamblea de Gobernadores del FMI y del Banco Mundial, que se citó anteriormente, también se señaló que:

215183

246

117

899,72

219,29

2185,55

82

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

ENERGÍA1966 (Agosto) - 1970 (Junio)

AGRICULTURA1966 (Agosto) - 1970 (Junio)

ENERGÍA1970 (Julio) - 1974 (Agosto)

AGRICULTURA1970 (Julio) - 1974 (Agosto)

ENERGÍA1974 (Agosto) - 1978 (Julio)

AGRICULTURA1974(Agosto) - 1978 (Julio)

ENERGÍA1978 (Junio) - 1982 (Julio)

AGRICULTURA1978 (Junio) - 1982 (Julio)

US$

MIL

LON

ES

Sector y Periodo

APROXIMADO DE LA DESTINACIÓN DEL CRÉDITO EXTERNO1966 - 1982

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Los servicios públicos son también sumamente inadecuados en otros aspectos. El pequeño agricultor podría elevar considerablemente sus ingresos si contara con el apoyo de una mejor infraestructura física. A causa de los costos que ello supone, los países en desarrollo no están en condiciones de proporcionar rápidamente toda esa infraestructura a los millones que la necesitan. Pero los gobiernos sí pueden facilitar una gran parte mediante progra- mas de obras rurales que prevean la construcción de caminos de acceso de corta extensión, sistemas de riego y drenaje de pequeña escala, instalaciones de almacenamiento y comercialización, escuelas y centros de salud comunitarios, y otros elementos que exigen el empleo de un volumen considerable de mano de obra local con un nivel de capacitación relativamente sencillo. La formulación de programas de esa índole no encierra ningún misterio. Ya se han ejecutado con éxito en diversas oportunidades, sobre una base experimental, en países como Bangladesh, Túnez, Indonesia y otros. El mayor obstáculo con que se ha tropezado respecto de esos programas ha sido su limitada escala y la inexperiencia de su dirección. Corresponde a los gobiernos ir ampliándolos paulatinamente a fin de que funcionen en escala nacional. También han de implantarse cambios fundamentales en la asignación de otros servicios públicos. En las zonas rurales esos servicios no solo adolecen de deplorables deficiencias, sino que con frecuencia no responden a las necesidades de las personas cuyo propósito es atender.69

Por otra parte, como segunda opción se puede notar que, si bien la necesidad de invertir en el sector de la energía la compartían el Gobierno de Colombia y las entidades prestamistas, sin embargo, el interés por invertir en el sector de la agricultura fue expuesto únicamente por el Gobierno colombiano. Si se comparan las necesidades expuestas por el Ministro de Hacienda Luis Fernando Echavarría y las de Robert McNamara se podrá notar que a pesar de que a ambos les interesa el desarrollo del sector agrícola, el primero lo hace en el sentido de que se necesita un mejoramiento en la infraestructura y algunas innovaciones en cuanto a la maquinaria, mientras que el segundo hace énfasis en cuanto a los servicios públicos. Lo que se quiere señalar con esto es que el interés por la ampliación de los servicios públicos, en este caso la energía, era un factor de interés común para ambas partes, mientras que las otras formas por las cuáles se puede desarrollar el campo son más del interés colombiano. Al ver el aumento de los recursos de este sector se puede pensar que las ambiciones de ICEL y las del Gobierno se hicieron realidad, lo cual es parcialmente cierto, la efectividad del gasto de los recursos y el manejo de la deuda van a influir en la efectividad de algunas de las instituciones descentralizadas que se dedican a prestar este servicio. También se debe tener en cuenta que los recursos que obtienen las entidades como el IDEMA e ICEL podían destinarse de tres formas: 1) Gastos de Funcionamiento, los gastos de funcionamiento son aquellos mediante los cuáles las entidades mantienen su estructura física, personal, servicios, entre otros gastos que ayudan a que la institución marche; 2) Gastos de Inversión: los gastos de inversión son aquellos que se destinan a proyectos los cuáles van a traer consigo un

69 Robert Strange McNamara, “Asamblea de gobernadores del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial”, Revista del Banco de la República, nº 551 – septiembre (1973): 1670.

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beneficio económico, social o de otro tipo; 3) Servicio de la Deuda: son los recursos que se destinan a la amortización de la deuda externa o interna que se haya adquirido. Es importante tener en cuenta el destino que se le da a los recursos que se obtienen mediante la adquisición de deuda pública externa, parece que uno de los problemas que se tiene en este sentido es que las entidades descentralizadas y los municipios gastan gran parte de sus recursos en mantener la burocracia que los hace funcionar (o no). A continuación, se presentará una tabla que muestra los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión de diferentes niveles del Gobierno: Cuadro número 1.

En: Eduardo Wiesner, “La brecha fiscal del sector público”, Revista Economía Colombiana (Cuarta Época), nº. 135 – Oct/Nov/Dic (1981): 37. El cuadro número 1 muestra que, en general, la inversión supera a los gastos de funcionamiento. Que los gastos de funcionamiento sean inferiores a los de inversión es positivo en el sentido que no se esta gastando el dinero solo en mantener la institución, sino que se llevan a cabo proyectos que, en el mejor de los casos, generan ganancias. Siguiendo esta línea, y siendo muy optimistas, de esta forma se podría dejar la dependencia por la financiación mediante deuda externa, ya que las entidades o diferentes niveles del Gobierno están generando recursos para su funcionamiento o para la amortización del servicio de la deuda. Lo cierto es que los gastos de funcionamiento van a ir aumentando a lo largo del periodo de estudio, esto se refleja en las políticas públicas que se generan entre 1967 y 1982, las cuáles van a ir haciendo énfasis en la reducción, regulación y la responsabilidad que se debe tener con los gastos de funcionamiento. Ciertamente el aumento de las entidades descentralizadas en el país genera un aumento de la burocracia, lo cual aumenta los gastos de funcionamiento, a pesar de que esto tenga unos costos considerables, el gasto en funcionamiento no necesariamente implicó la eficiencia administrativa de las entidades.

2.2 Transformación de la política pública alrededor del endeudamiento externo

1967 % 1973 % 1978 % 1967 % 1973 % 1978 %

Nacional

Gobierno Central 4.745 37.7 14.038 32.8 41.438 26.3 935 13.2 2.902 10.9 7.395 12.3

Sector Descentralizado 3.193 25.4 14.008 32.7 62.138 39.4 4.009 56.4 12.088 63.1 34.953 57.9

Departamental

Gobierno Central 1.413 11.2 3.193 7.5 7.734 4.9 290 4.1 560 2.9 2.875 4.8

Sector Descentralizado 1.086 8.6 4.953 11.6 25.120 15.9 414 5.8 720 3.8 3.629 5.9

Municipal

Gobierno Central 888 7.1 2.649 6.2 7.108 4.5 220 3.1 415 2.2 1.319 2.2

Sector Descentralizado 1.268 10.0 4.953 9.2 14.225 9.0 1.242 17.4 3.282 17.1 10.247 16.9

Total 12.593 100.0 42.775 100.0 157.761 100.0 7.110 100.0 19.157 100.0 60.316 100.0

Gastos de Funcionamiento Gastos de Inversión

(MILLONES DE PESOS)

1967 - 1978

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A medida que fue aumentando el endeudamiento el Estado fue modificando el tratamiento que le da a este, como se vera en este aparte, a medida que aumenta el endeudamietno público externo se hace necesario el aumento del control sobre este, con el objetivo de que los recursos no se desviaran a o propósitos distintos a los que se se tenía cuando se contrató el préstamo. En este sentido, es relevante notar como a medida que va aumentando la deuda se aumenta el rigor en cuanto a la contratación de esta y el propósito con el que se destinaban los recursos provenientes de esta. Siguiendo esta línea, a continuación se presentarán las diferentes políticas que se ejecutaron frente a la deuda pública externa, esto con el propósito de notar como la política pública se modifica a medida que los recursos que se obtienen por medio de préstamos externos aumentan. La política frente al endeudamiento externo entre 1966 y 1970 fue la siguiente:

1) El propósito de corregir el desequilibro estructural de nuestra balanza de pagos. supone el crédito externo como elemento esencial para suplir la escasez de recursos de cambio ex- terior y la insuficiencia del ahorro interno frente a las necesidades del desarrollo; 2) Requerimos el ingreso de capital público, no subordinado a condiciones mercantiles o políticas, ni a intromisiones indebidas; 3) Sabemos del esfuerzo propio, de la disciplina interior, del deber irrenunciable de tomar autónomamente las decisiones, pero no vacilamos en señalar la importancia de superar las li- mitaciones en la formación de capital, mediante el apoyo finan- ciero externo, sistemático y flexible; 4) No nos inclinamos a acogernos cándidamente a los dogmatismos de turno, como aquel del libre cambio que en el siglo XIX arrasó la embrionaria manufactura nacional o como aquel otro del cambio libre que en breve lapso consumió las reservas monetarias internacionales del país; 5) Nuestro crecimiento económico carecería de sentido si no sirviera, en primer término, para ocupar los brazos e inteligencias de un continente donde las juventudes constituyen in- contrastable mayoria; 6) Los países en desarrollo han de atender con cuidadoso equilibrio al crecimiento económico y a los apremios sociales, como los de vivienda y salubridad: la mayor utilización de los créditos en gastos locales les permitiría adelantar más acelera- damente ese proceso, sin exponerse a graves percances moneta- rios ni sustraerse a cumplir, en lo social, deberes improrrogables; 7) La plena conciencia sobre las proyecciones contemporáneas del desempleo debiera incitar a reducirlo y extirparlo, com- prometiendo en este empeño el intercambio mercantil, la asistencia financiera, la mejor distribución del trabajo y el acceso sin trabas a los mercados de los productos de los países en desarrollo; 8) Para mantener una adecuada tasa de desarrollo, consideramos necesaria la continuidad de los préstamos de programa, ojalá plurianuales, mientras la expansión del comercio ex- terior provee sus propios ingresos y se corrigen las deficiencias del ahorro interno; 9) No creemos que pueda haber moldes rigidos a todos los países aplicables, ni soluciones que a todos puedan ser parejamente útiles; 10) La política del desarrollo es nuestra responsabilidad y nuestra tarea, pero necesita el apoyo de los mecanismos de la economía internacional, comprobadamente defectuosos en su funcionamiento. 70

70 Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 290 – 291. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971

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Como se puede notar, al comienzo del periodo de estudio el endeudamiento externo surgió de la necesidad de corregir el desequilibrio estructural de la balanza de pagos de Colombia, el Gobierno planteó que esta medida debe ir de la mano con el crecimiento del esfuerzo fiscal propio, esto en busqueda de no depender del crédito externo como forma de financiamietno del desarrollo. Llama la atención el punto 10, en el cual se menciona que los mecanismos de la economía internacional eran comprobadamente defectuosos, parece que en ese momento, 1966 – 1970, se tenía presente que recurrir al financiamiento externo no era la mejor de las estrategias, sin embargo, en la cita anterior también se hace manifiesta la necesidad de obtener estos recursos, en cuanto a que si no se obtienen, los proyectos de desarrollo que se planeaban ejecutar no se hubiesen podido llevar a cabo. Para el periodo de 1971 a 1974 se puede apreciar el deseo por mejorar la autonomía financiera, también se señala, nuevamente, que el crédito era necesario para corregir la balanza de pagos del país. Por otra parte, entre los objetivos de la política de crédito público se encuentran los siguientes:

El primer objetivo de una política de crédito público debe ser, aunque parezca obvio, mantener ese crédito. Es decir, conseguir que las personas nacionales y extranjeras capaces de suministrar voluntariamente recursos al Gobierno, tengan confianza en la capacidad de éste para atender sus compromisos, y para destinarlo a los fines más adecuados al desarrollo del país. Al hacer un examen del resultado de nuestra gestión de crédito público creemos haber contribuido a ese propósito mediante un estricto cumplimiento en el servicio de las obligaciones.

Además, y dentro de una política responsable en el uso del crédito externo, hemos orientado esos recursos hacia actividades y programas cuya rentabilidad en divisas haga posible la disminución paulatina del endeudamiento. También hemos querido orientar los recursos del crédito al desarrollo equilibrado de las distintas regiones del país, dentro de las finalidades y directrices del plan general de desarrollo.71

Seguido a esto el Ministro de Hacienda Rodrigo Llorente Martinez señala que los créditos externos se han obtenido de manera ventajosa, y que la situación de Colombia en esta materia es favorable.

Hemos comparado también las cifras del servicio de la deuda con los ingresos corrientes del sector público, y con el pronóstico de crecimiento del producto bruto interno. El análisis de estos factores indica que el crédito público colombiano, y particularmente el crédito externo, ha sido contratado en condiciones que no representan carga exce- siva sobre la balanza cambiaria, ni sobre los ingresos corrientes del Gobiet·no, ni sobre el producto bruto interno, ni sobre la ca- pacidad fiscal de la Nación.72La evolución del crédito público ha sido ciertamente favorable, y advierte que el país tiene aún capacidad de endeuda- miento en exceso frente a los compromisos adquiridos.

71 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 177. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/ 72 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 177. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/.

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De igual manera, hemos encaminado nuestros esfuerzos a obtener condiciones financieras más favorables, de modo especial en cuanto se refiere al crédito externo, buscando eliminar compromisos de orden comercial que pretenden ligar los dineros obtenidos en préstamo a importaciones de paises o proveedores determinados. 73

En el sentido de llevar un control de la deuda se generó la "Ley Marco" de Crédito Público presentado al Congreso el día 30 de julio de 1974, “proyecto de ley mediante el cual se buscan dos objetivos fundamentales, el primero de ellos de carácter administrativo y funcional que tiende a reestructurar la administración del Crédito Público en Colombia”. 74 Era necesaria la creación de esta ley debido a que para 1974 la deuda pública había aumentado considerablemente, era tres veces la deuda que se tenía en 1967. El aumento acelerado y progresivo de la deuda encuentra como respuesta la Ley anteriormente mencionada. En esa misma linea, la búsqueda por la sistematización y control llevó al Gobierno a contratar una misión con el Banco Mundial para ayudar en la sistematización de Crédito Público, como fruto de esta misión se obtiene el primer listado estadístico acerca de la deuda externa. La información proporcionada por el Banco Mundial incluía los siguientes datos: 1) Informe de créditos. 2) Informe de de plazos e intereses de créditos. 3) Informe sobre periodos de gracia.75 Además del impacto positivo que pudo llegar a tener esto llama la atención que esta tarea se realizara hasta 1974, esto en el sentido en el que uno esperaría que el proceso de endeudamiento partiera de tener la cuentas claras respecto a los puntos anteriormente mencionados, y no al réves, es decir, que la deuda obligue a llevar algún tipo de sistema contable sobre esta materia. Respecto al control del crédito las diferentes entidades públicas entre 1973 – 1974:

El Ministerio de Hacienda y la Dirección General de Crédito Público consciente de la necesidad de actualizar la administración del Crédito Público en la Nación, inició un estudio pormenorizado de las posibilidades, costos y beneficios que para el Gobierno representa la no existencia de un departamento fiduciario, involucrado en la estructura del Crédito Público, para el manejo de los diferentes contratos de fideicomiso que la Nación ha tenido que adjudicar a diferentes entidades públicas.

La conclusión de dicho estudio relieva la necesidad de que sea el Gobierno Central quien administre dichos recursos; administración que no ha sido llevada a cabo por carecer de una estructura administrativa apta para desempeñar la función fiduciaria; con la Reforma Administrativa y mediante los instrumentos contemplados en la Ley Marco de Crédito Pú- blico, la Dirección General de Crédito Público, tendrá que iniciar estas funciones que representarán, según el estudio de la referencia, un ahorro de cerca a los $ 28 millones para el año de 1974.

73 Ibídem. 74 Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1974): 129. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/ 75 Ibídem.

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Este decreto es un paso fundamental en la administración de los re- cursos del Presupuesto Nacional, ya que sienta las bases para la administración de lo que los tratadistas han llamado el crédito activo. 76

Según este criterio, los recursos del Presupuesto Nacional, a excepción de casos de emergencia, específicamente definidos y de incapacidad económica también específicamente La Ley Marco de Crédito Público juega un papel importante en cuánto al comienzo del control y manejo de la deuda pública externa, es importante también en la medida en que nos deja ver que si bien no se tenían cuentas claras respecto a la deuda pública nivel central, la deuda pública externa de las entidades pública, entre estas las entidades descentralizadas, era aún más complejo, lo cierto es que desde este periodo la situación financiera de alguna de estás entidades era compleja y necesitaba un control estricto. Entre 1974 y 1976 la política respceto al Crédito público siguió el propósito de disminuir la dependencia del crédito externo para el fiannciamiento de proyectos de inversión, también buscó la supresión del uso de estos recursos para gastos de funcionamiento del estado.77 Resulta llamativo que el Gobierno busca fortalecer la capacidad de negociación de la deuda frente a las entidades internacionales internacionales de crédito, esto debido a que se supone que mediante al eliminación de la “clausula de adicionalidad” esta situación había mejorado considerablemente, e incluso no se habían mencionado incidentes de este tipo, es decir de restricciones frente a lo ejecución de los recursos que se obtienen mediante el crédito externo:

Dentro del desarrollo de esta política se cambiaron cláusulas restrictivas de la autonomía del gobierno para dictar política económica y financiera, que eran práctica normal en los contratos de empréstito con las entidades internacionales de crédito. También se buscó facilitar la contratación del crédito interno, mediante un proyecto de ley que preveía un pro- cedimiento similar al que se utiliza en la contratación del crédito externo, ya que paradójicamente se estimula la utilización del crédito externo debi- do al régimen más ágil que rige la contratación de estos empréstitos, con- tradiciéndose así implícitamente el propósito del gobierno de aumentar la participación del ahorro nacional en la financiación de la inversión pública.78 Para fortalecer la capacidad de negociación del Estado frente a las instituciones internacionales de crédito, el Gobierno, rechazó sistemáticamente la intervención de estas entidades en cualquier aspecto relacionado con la política económica general. Asimismo, se procuró en todo momento respaldar las opiniones de los técnicos colombianos, aún en abierto enfrentamiento con el Banco Mundial, como se ilustra en el caso de discrepancias en la adjudicación de una licitación por parte de los Ferrocarriles Nacionales.79 Adicionalmente, se cambiaron las bases de la negociación con bancos privados internacionales, mediante la adopción de un contrato modelo de crédito externo, y por

76 Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1974): 130. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/ 77 Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): 76. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/ 78 Ibídem. 79 Ibídem.

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circulares ministeriales en las que se impartían instrucciones precisas a las entidades públicas acerca de condiciones de contratación exigidas por el gobierno.80

Es notorio que contrario a lo que hace pensar la ausencia de referencias a conflictos con entidades de crédito externas las restricciones continuaron. Si bien, como se vio anteriormente, se venía llevando un proceso de fortalecimeinto de las negociociones en cuanto a las obligaciones que se adquirían los préstamos externos, siendo un reflejo de esto la supresión de la clausula de adicionalidad, el Gobierno tiene que seguir fortaleciendo este aspecto ya que las entidades, en el caso anterior el Banco Mundial, continuaron implementando medidas para poder ganar control sobre la manera en la que se ejecutan los recursos, o como se señala en la cita anterior, en el ámbito económico del país. Por otra parte, la presión por parte de entidades extranjeras se podría ver reflejada en políticas incoherentes en cuanto al manejo de la deuda a nivel nacional y el de las entidades públicas. Es importante señalar que también se buscó centralizar el control del endeudamiento público, esto es importante ya que como se podrá ver en el tercer capítulo, algunas de las entidades descentralizadas gozan de una gran autonomía en cuanto a la administración de sus recursos. Esto llevó a que se reorganizara la Dirección General de Crédito Público, el objetivo de esto era aumentar la capacidad de supervisión del MinHacienda y de las autoridades monetarias de contratación de empréstitos.81 Para el periodo que comprende 1978 y 1980 se van a tomar unas medidas acordes a lo que se viene presentando, esto en el sentido en el que se busca aumentar el control de la deuda, mediante la supervisión de esta, el aumento de las condiciones para obtener préstamos y el control de los gastos de funcionamiento. Esto se hace primero para seguir una política pública coherente respecto a lo que se venía haciendo en periodos anteriores, segundo debido a que en este periodo se amplía de manera considerable el cupo de deuda externa, y en ese sentido, esta vez haciendo las cosas en el orden debido, el MinHacienda considera oportuno añadir algunas medidas de control antes de adquirir los nuevos prestamos. Lo anterior se ve reflejado en la Ley número 63 de diciembre de 1978 y la Ley numero 25 de 1980 octubre 7. Ley número 63 de diciembre de 1978:

Artículo 10 Amplíase en mil seiscientos millones de dólares (US$ 1.600.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas, las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para el financiamiento externo de planes y programas de desarrollo económico y mejoramiento social. Páragrafo 19 El Gobierno Nacional con base en la pre-sente autorización podrá realizar o autorizar operaciones de crédito para refinanciar deuda externa, con el propósito de mejorar sus términos financieros. Articulo 20 Los contratos que celebre la Nación en desarrollo de esta ley, sólo requerirán para su celebración y validez :

80 Ibíd, 77. 81 Ibíd,. 77.

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a) Autorización previa para iniciar gestiones al Ministro o Jefe del Departamento Administrativo correspon- diente, otorgada por Decreto Ejecutivo originario del Ministe- rio de Hacienda y Crédito Público. b) Concepto previo favorable del Consejo Nacional de Politica Económica y Social. e) Concepto previo de la Junta Monetaria. d) Concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, el cual deberá rendirse dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha para la cual haya sido citada para este efecto por el Gobierno Nacional. e) Firma de la entidad prestamista y, después de oído el Consejo de Ministros, firma del Presidente de la República.

Parágrafo (2~) Los contratos de empréstito externo garantizados por la Nación y los que celebren las entidades descentra- lizadas de orden nacional sin garantía de la Nación, se someterán, salvo lo previsto en el artículo 59 de esta ley, al trámite señalado por el Decreto-Ley 150 de 1976.

Artículo 69 El Gobierno Nacional no podrá realizar con base en la presente autorización operaciones de crédito externo para financiar gastos de funcionamiento de la Nación o de otras entidades públicas. 82

Ley número 25 de 1980 , octubre 7:

Articulo 10 Ampliase en dos mil millones de dólares (US$ 2.000.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas, extranjeras las autorizaciones con- feridas al Gobierno Nacional, para el financiamiento de planes y programas de desarrollo económico y mejoramiento social. Artículo 20 Ampliase en quince mil millones de pesos ($ 15.000.000.000) la autorización conferida al Gobierno Nacional por la Ley 19 de 1977, destinados al financiamiento de planes y programas de desarrollo económico y mejoramiento social. Articulo SQ El Gobierno Nacional con base en la presente autorización podrá realizar o autorizar operaciones de crédito para financiar deuda, con el propósito de mejorar sus términos financieros . Artículo 40 Los contratos que celebre la Nación en desarrollo de esta ley, solo requerirán para su celebración y validez: a) Autorización previa para iniciar gestiones al Ministro o Jefe del Departamento Administrativo correspon- diente, otorgada por Decreto Ejecutivo originario del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b) Concepto previo favorable del Consejo Nacional de Politica Económica y Social. e) Concepto previo de la Junta Monetaria. d) Concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, el cual deberá rendirse dentro de los ocho (8) dias siguientes a la fecha para la cual haya sido citada para este efecto por el Gobierno Nacional. e) Firma de la entidad prestamista y, después de oído el Consejo de Ministros, firma del Presidente de la República.

El Plan de Integración Nacional, al tiempo que definió el incremento del ahorro interno como la base para el desarrollo, asignó un papel muy importante al crédito público externo, en primer lugar como complemento permanente de los recursos domésticos para inversiones con alto componente importado, y en segundo lugar como apoyo financiero de corto plazo,

82 Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República): 260-262. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/.

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mientras surtian efecto las medidas orientadas a elevar el ahorro privado y a reducir el déficit del sector público consolidado.83 Gracias al prudente manejo económico de la bonanza cafe- tera, el país alcanzó durante la segunda mitad de la década de los etenta una posición de solvencia crediticia realmente excepcional. En tales condiciones el énfasis de la política de crédito externo cambió de la consecución de recursos a la racionalización del endeudamiento, para evitar que la facilidad para obtener financiación externa llevara a reducir el esfuerzo de ahorro doméstico, o a financiar programas sin justificación económica adecuada. Cuando el crédito externo al que el país tiene acceso está severamente limitado, las prioridades para su utilización pasan a identificar e con lo indispensable y, además, puede convocarse con éxito la olidaridad colectiva para contener el gasto y elevar el ahorro doméstico. En la abundancia, en cambio, se hace necesario, para evitar el despilfarro, mantener un conjunto bien definido de prioridades en términos de una estrategia de desarrollo de largo plazo, fortalecer lo mecanismos de evaluación, preservar el esfuerzo de ahorro interno y, por qué no decirlo, luchar permanentemente contra la pretención o la exigencia intolerante de hacerlo todo. 84 Para el manejo apropiado del endeudamiento público externo se requiere, en primer lugar, un marco muy preciso de política económica, que garantice la congruencia de las decisiones en materia de crédito externo con la política monetaria fiscal, cambiaria y de desarrollo, y en segundo lugar una labor constante de orientación y control de la utilización del crédito, con referencia al marco general de la política. 85

A pesar de que se hicieron unos avances importantes en cuanto a la legislación referente al manejo de la deuda, parece que el afán por la autonmía fiannciera respecto a los proyectos de desarrollo dejó de ser una prioridad, a pesar de que en varios de las políticas referentes al endeudamiento que se presentaron anteriormente se señalaba que debía buscarse el aumento del esfuerzo fiscal propio y buscar el aumento del márgen de autonomía frente al crédito externo. Mencionolo anterior ya que en la cita anterior se señala que el crédito externo debe ser un complemento permanente al ahorro interno, teniendo en cuenta esta consideración se puede notar que si se señala como necesario el complemento permanente de la deuda junto con el esfuerzo fiscal propio, esto en pocas palabras quiere decir que la autonomía se alejaba en el horizonte de las expectativas del Gobierno de Colombia. En pocas palabras se acepta al dependencia económica de Colombia respecto al crédito externo. Por otra parte, y como se ha presentado en el capítulo anterior la deuda va a aumentar constantemente, esto apunta a que el gasto en desarrollo aumenta, y por otra parte, a que a medida que el desarrollo se encarece el complemento de crédito externo se hace cada vez más necesario. Muestra de la necesidad de crédito externo también se muestra en la cita anterior, a pesar de que se ha aumentado el cupo de deuda mediante el año casi anterior al que se expide la nueva Ley para el aumento del cupo de la deuda, el Ministro de Hacienda, Jaime García Parra, menciona que el crédito externo al cual tenía acceso el país en ese momento era limitado.

83 Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 163. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/ 84 Ibídem. 85 Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República): 272 – 274. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/.

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Para el periodo entre 1981 - 1982, gracias a que Colombia gozó de una buena situación cambiaria, y además de esto cuenta con condiciones especiales para este periodo, se decidió aprovechar la oferta de crédito proveniente del exterior. Para poder aprovechar de buena manera estos recursos el Ministro de Hacienda Eduardo Weisner Durán señaló que en el Plan de Integración Nacional se establecen de manera adecuada prioridades, programas y proyectos específicos, esto con el propósito de tener una ruta clara para la inversión de los recursos que se obtengan por medio de la adquisición de deuda externa, en este sentido señaló que:

En el PIN se establecieron prioridades y programas y proyectos específicos, que orientaron en todo momento la asignación de los recursos domésticos y externos.

La inversión pública que resulta socialmente rentable no puede improvisarse. Para- dójicamente, la falta de proyectos de inversión que cuenten con estudios apropiados puede convertirse en un freno a la inversión más efectivo que la falta de recursos domésticos y externos. La rapacidad demostrada por el sector público en el período 1978- 1982 para aumentar su utilización de crédito externo, incluyendo una alta proporción de préstamos de entidades internacionales y de crédito bancario concedido sin garantía de la Nación o bajo la modalidad de cofinanciamiento con el BID y el BIRF, es testimonio del éxito de la labor realizada en el área de la prepara- ción de proyectos de inversión.86

En este orden y respecto a la situación de las entidades descentralizadas y el endeudamiento externo el Ministro de Hacienda señala que:

(…) gobiernos departamentales y locales y las entidades descentralizadas de todos los órdenes, que al igual que el gobierno nacional enfrentaban restricciones fiscales, encontraban más cómodo obtener financiamiento externo que realizar el esfuerzo necesario para aumentar su ahorro propio o conseguir crédito doméstico. Con frecuencia se buscaba el endeudamiento externo para financiar gastos locales en epsos, y algunas entidades pretendían utilizar el crédito externo como mecanismo para asegurar contrapartidas del presupuesto nacional. En resumen, se manifestó una tendencia a disociar el c´redito externo de sus objetivos propios, eso es, la financiación parcial con contenido importado, en forma extrictamente complementaria de los recursos domésticos87

Respecto a la cita anterioro, es de notar que a pesar de los controles que se querían imponer mediante leyes aumentan a lo largo del periodo, estos no son muy efectivos, esto en el sentido en el que se siguen presentando situaciones en las que las entidades utilizan de manera inadecuada los recursos obtenidos mediante la deuda, o bien, debido a su situación financiera tienen un uso limitado. Tener un control de las entidades descentralizadas era especialmente complicado, esto ya que juridicamente estas contaban con un margen de autonomía amplio.

86 Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 166- 167. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/ 87 Ibíd, 167 - 168.

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En el documento elaborado por el DNP y presentadoal Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) en 1979 se establecieron en forma muy clara los objetivos del endeudamiento externo:

Quizá la mejor forma de delinear unos principios generales que guíen el endeudamiento externo es indicando primero para qué objetivos es que no se debe obtener crédito externo. De esta manera se aclaran aspectos básicos de política que, una vez compartidos, facilitan mucho la eficaz aplicación de principios de endeudamiento externo. El crédito externo, en primer lugar, no debe ser un medio o un subterfugio para obtener recursos presupuestales adicionales (…) Tal prioridad se origina en los méritos propios del proyecto de inversión que, si son suficientes, podrán entonces justificar la bús- queda y asignación del recurso externo. Asf, el crédito externo es el eslabón final y no el primer paso en el proceso de asignación de recursos. (…) Si el prestamo externo se considera tan conveniente como para complementar una capacidad de inversión de una entidad es pecífica, la prioridad del proyecto deberia inducir una reasignación interna de los recursos propios y de las transferencias presupuestales normales, y no traducirse en una nueva y adicional obligación de la Nación (…) El presupuesto de inversión lo habrá determinado el crédito externo, cuando lo sano y lo lógico es que sean las prioridades de la política de inversiones públicas las que determinen la utilización del crédito externo. El crédito externo tampoco debe ser, como norma general, un mecanismo para capitalizar instituciones por una vía indirecta distinta a la presupuesta (…) Como se podrá apreciar, todo este enfoque va dirigido a fortaleer la asignación de recursos vía el presupuesto nacional y a limitar la influencia de la disponibilidad de financiamiento externo en la asignación de recursos internos y en la fijación de las prioridades para su utilización. 88

Lo que se puede notar es que se ajustan algunos cabos sueltos en cuanto al endeudamiento, parece importante resaltar que el crédito externo va pasando de ser el primer paso en el ámbito del desarrollo, a ser uno de los últimos. Es decir, si bien antes los créditos determianban de cierta forma las inversiones, ahora la inversión es la que determina el crédito, de esta manera se procura que las entidades no se endeuden más de lo necesario. Además de lo que se proyecta en el punto anterior, el Ministerio de Hacienda, como es usual, también generó unos objetivos en cuanto al endeudamiento. En este punto cabe resaltar lo siguiente:

El financiamiento externo tiene en esencia dos objetivos básicos e interdependientes. De una parte, el allegar un mayor volumen de recursos para inversión y, de otra, el fortalecer la capacidad institucional para desarrollar proyectos de inversión. Sin una sólida infra- estructura institucional el monto de los recursos totales disponibles para inversión, aun de los provenientes del exterior, será menor que el aprovechable, si no se dispone de una amplia base de entidades que promuevan proyectos de inversión y que puedan asumir la responsabilidad de recibir y servir un crédito externo. La verdadera capacidad, de largo plazo, para aprovechar el ahorro externo la da no una acumulación relativamente transitoria de

88 Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 167 – 169. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/

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reservas internacionales, sino la calidad gerencial y administrativa de las institucio- nes que desarrollan los proyectos de inversión y que atienden sus compromisos financieros.89

Para lograr los anteriores dos objetivos se recomiendan los si- guientes principios generales:90

a) Los préstamos externos deberán ser a las instituciones prestatarias y, por excepción, a la Nación. b) Los préstamos externos deberán ser servidos directamente por las instituciones prestatarias y, por excepción, la Nación. e) Las garantias a los préstamos externos deberán otorgarlas las instituciones prestatarias y, por excepción, la Nación. d) El riesgo cambiario lo deben asumir las entidades pres- tatarias y, por excepción, la Nación. e) Los préstamos "atados", aun aquellos otorgados en términos concesionales, deben ser evaluados muy minuciosamente lo mismo que los préstamos de convenio de gobierno a gobierno".

Lo anterior seguía la linea establecida por el CONPES, este revistió de especial importancia que los créditos fueran contratados, garantizados y servidos por las mismas entidades ejecutoras, de tal manera que los prestatarios y prestamistas tuviesen en cuenta la solidez técnica, económica y financiera de los proyectos y programas y no simplemente la capacidad general de pago de la Nación. 91 Esto se puede explicar en que en algunas ocasiones las entidades no tienen la capacidad de pagar el servicio de la deuda, en este sentido entran en situaciones financieras complicadas, en algunas ocasiones el Gobierno Nacional tiene que refinanciarlas, asumiendo así los costos de estas. De esta manera tal vez se esperaba que las entidades fuesen más responsables en cuanto a la administración de los recursos, y no dejaran sus responsabilidades de lado, esperando la ayuda de la nación.

89 Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 169 – 170. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/ 90 Ibíd, 170. 91 Ibíd, 170 – 171.

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2.3 Transformación del Estado en función de la deuda pública externa. La política pública alrededor del endeudamiento externo de las entidades descentralizadas se fue transformando para controlar los niveles de endeudamiento de estas entidades; parece que al inicio del periodo no existe un control estricto sobre la adquisición de préstamos por parte de estas, ni un control sobre la ejecución de los recursos. Es decir, se estaban endeudando sin tener una normativa clara, en este sentido, el control sobre la deuda va a llegar un poco tarde, cuando la deuda y su manejo ya han salido de control. La necesidad de llevar el control financiero sobre las entidades descentralizadas surge de la importancia que estas van a ir adquiriendo en el campo financiero de la nación, esto debido a que su nivel de endeudamiento va a ir aumentando, y con esto su nivel de inversiones, llegando a invertir el triple que la nación, al menos al principio del periodo de estudio.92 En la búsqueda de la reglamentación y control del presupuesto de las entidades descentralizada la autonomía administrativa que les da la ley va a dificultar este proceso, en cuanto a que, si se quiere controlar sus finanzas, pero no se puede vulnerar su autonomía, llevando a que el Gobierno tenga que buscar una forma mediante la cual intervenir estos presupuestos, pero sin que parezca intervención estatal. A la vez que se busca fortalecer el control sobre el presupuesto de la nación y de las entidades descentralizadas van a surgir medidas contradictorias y aparentemente innecesarias. Por ejemplo, el papel de la Contraloría en este campo va a debilitarse, por medidas nuevas o medidas anteriores que no se ajustaban a las necesidades del momento. El Contralor Reginaldo Mendoza Pantoja señalaba que era “necesario definir la jurisdicción del Contralor sobre aquellas empresas que la Ley 151 de 1959 dispuso que fueran fiscalizadas por la Contraloría, pero a través de auditores nombrados por las respectivas juntas directivas de ternas pasadas por el Contralor, ya que dichos funcionarios al no ser nombra dos por el Contralor, escapan a su control directo y pierden su autonomía frente a las empresas.”93 Este señalamiento muestra que el Contralor así pudiese enviar auditores a supervisar los presupuestos de entidades descentralizadas o empresas privadas, estos podrían desviarse de su propósito y, tal vez, buscar beneficiar a las empresas. Debido a los ejemplos anteriores, fue necesario que el sistema de contabilidad en Colombia se comenzara a modernizar, para así poder tener mayor control sobre los recursos obtenidos mediante préstamos extranjeros, y a su vez, control sobre las entidades que los adquieren. La falta de control de debía, en parte, a la insuficiencia de personal, y la falta de un diagrama de funciones adecuado, lo cual llevaba a perdidas significativas para las entidades prestatarias, especialmente por concepto de comisiones de compromiso en el crédito externo y por demoras en el cumplimiento de los requisitos para poder expedir las autorizaciones respectivas. El desconocimiento de los factores mencionados impedía llevar un estricto control de la deuda externa contratada, y dificultaba las asesorías a las diferentes entidades

92 Reginaldo Mendoza Pantoja, “Informe del Cotnralor: El informe Financiero de 1965.” Revista Economía Colombiana (Segunda Época), nº. 85 – 86 ; (junio/julio de 1966): 36. 93 Ibídem.

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que utilizan el crédito público externo.94 Como lo expone el Ministro de Hacienda Rodrigo Llorente Martínez: 95

Hemos considerado necesario modernizar el sistema de contabilidad y archivo y acelerar el proceso administrativo para cumplir a cabalidad ciertas funciones, tales como el registro al día del movimiento de la deuda pública autorizada a los Departamentos, Municipios, Intendencias, Comisarias, Institutos Descentralizados, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta; información oportuna sobre las inversiones de los empréstitos de la Nación y de los autorizados a las entidades mencionadas anteriormente; control y fiscalización financiera de las inversiones que deban realizarse con los empréstitos autorizados; codificación y estudio de posibles modificaciones de las normas legales vigentes en materia de crédito público; control e información sobre el crédito oficial que se otorgue; actualización y modernización de los archivos tanto de Deuda Interna como Externa y también la elaboración de un sistema de evaluación, análisis e información periódica y permanente de los distintos factores del endeudamiento público que inciden en el contexto de la economía nacional y que suministre a las ramas del poder público las herramientas técnicas necesarias para tomar decisiones ilustradas sobre política de Crédito Público.

Además, el Contralor va a solicitar que el Estatuto que define la estructura y control de los Institutos Descentralizados se modifique, de tal manera que se pueda ampliar el radio de acción de la Contraloría en aquellas entidades denominadas de Economía Mixta y Empresas Estatales, disponiendo que los Auditores Fiscales sean designados directamente por el Contralor General y no por el procedimiento de terna establecido en el articulo 5º de la ley 151 de 1959.96 Esto en el mismo sentido de lo que se expuso anteriormente, que el contralor pueda elegir gente de su confianza para llevar a cabo los procedimientos de supervisión y control presupuestal. Materializando las medidas de control en un procedimiento que permitiese a la contraloría intervenir en la objeción de aquellos comprobantes que indiquen o respalden erogaciones de fondos manifiestamente inútiles, superfluas y, desde luego, innecesarias, para colaborar así en la economía del gasto público, con la intención de aumentar la eficiencia de las entidades descentralizadas u otras instituciones que estén bajo la vigilancia de la Contraloría.97Además, según la visión del Contralor puede que estas acciones interfieran con la autonomía de las Entidades, pero esto no es tan grave como los gastos injustificados que puedan llevar a cabo estas. Las peticiones del Contralor por aumentar la capacidad de la Contraloría para supervisar el presupuesto y los movimientos financieros de las Entidades Descentralizadas no tuvieron la respuesta que esperaba esta institución. Mediante el artículo 312 del Código de Procedimiento Penal se le prohibió a los Visitadores de la Contraloría General de la República continuar con las investigaciones de los procesos por peculados con base en la disposición contemplada en el artículo 8ª de la Ley 58 de 1946.98 Mediante esta modificación

94 Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 212. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/212. 95 Ibíd, 213. 96 Julio Enrique Excallon Ordoñez, “El informe del contralor”, Revista Economía Colombiana (Tercera Época), No. 89 – Octubre (1971): 15. 97 Ibídem. 98 Julio Enrique Excallon Ordoñez, “El informe del contralor”, Revista Economía Colombiana (Tercera Época), No. 89 – Octubre (1971): 16.

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la Contraloría va a perder capacidad para supervisar e intervenir en los presupuestos de las instituciones descentralizadas, adicionalmente pierde los procesos que ya estaban en marcha, dejando inconclusas las investigaciones que estuviesen llevando a cabo durante ese momento. En varios de los informes que genera el contralor se va a repetir esta queja, mencionando que los Visitadores y Auditores de la Contraloría están en toda la capacidad para llevar a cabo la tarea de vigilancia de los fondos y bienes de las instituciones, están en capacidad de estructurar el material base de la imputabilidad y de la responsabilidad penal 99, todo es gracias a que llevan a cabo sus estudios en la Escuela de Capacitación de la Contraloría.100 Por otra parte, indica que “El Código Fiscal vigente data de 1912, siendo en la mayoría de los casos obsoleto y anticuado. Desde entonces hasta la fecha, se ha dictado un sinnúmero de leyes, decretos, resoluciones, etc., que conforman una dispersa legislación de difícil entendimiento y aplicación.”101 Estos problemas que señala el contralor van a tratarse mediante el plan por parte de la Dirección General de Crédito Público, el cual se genera en 1973. En ese sentido, consideró que estos son los puntos más relevantes de la Política del Ministerio de Hacienda, entre 1973 – 1974, y la Dirección General de Crédito Público:102

1. Solamente se han autorizado créditos externos para financiar el componente extranjero de los respectivos proyectos. Con lo anterior se buscaba, dado el actual proceso inflacionario por el que pasa el país, evitar la expansión monetaria que se hubiera provocado al autorizarse créditos externos para efectuar gastos en moneda local.

6. Se estudió la situación financiera y de endeudamiento de los sectores telefónicos y

de energía, encontrándose que no estaban atendiendo oportunamente sus obligaciones externas y que la deuda en mora se acrecentaría en 1973 y 1974, con los consecuentes mayores costos financieros por intereses de mora, poniéndose igualmente en peligro el buen nombre de que goza el país en los mercados internacionales. La anterior situación se solucionó mediante la Resolución No 51 de septiembre 7 de 1973 expedida por la Junta Monetaria que creó un fondo de redescuento en el Banco de la República por US$ 40 millones para la cancelación de estas obligaciones.

7. Se terminó la programación para la sistematización de la deuda del Sector Público.

8. Con el propósito de que los proyectos que se están ejecutando con recursos del crédito

externo se lleven a cabo en el término que técnicamente es posible ejecutarlo, se ha exigido a las entidades responsables de ejecutar los proyectos, lo siguiente:

a) Cronograma de inversión discriminado por Fuente y Uso de los recursos. b) Proyección anual de los desembolsos del respectivo crédito.

99 ibíd, 17. 100 ibíd, 16. 101 ibíd, 18. 102 Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1974): 130 – 133. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/

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e) Requerimientos anuales de contrapartidas necesarias para el pari passu de crédito externo, detallando las necesidades de aportes con recursos del Presupuesto Nacional. d) Se ha dado comienzo a la vigilancia financiera de los anteriores puntos.

9. Con el objetivo de lograr una más eficiente participación de los proveedores de crédito, aprovechando la efectividad de reglamentar el Decreto No. 1050 de 1955, la Dirección General de Crédito Público expidió la Circular que se acompaña a este documento, en la cual se exige la presentación de todas las ofertas de préstamos que los bancos nacionales, extranjeros, organismos de crédito y proveedores le hagan a la Institución solicitante de autorización de Crédito Público.

10. La estructura administrativa de la División de Deuda Externa, consta de lo siguiente:

A- El jefe de la División. B- Ocho economistas. C- Un abogado. D- Seis secretarias. En la Reforma Administrativa se ha propuesto la creación de dos Secciones a saber: A- Sección de Tramitación. B- Sección de Estudios Ecónómicos-Financieros y de Control y Vigilancia. Igualmente se ha solicitado adicionar la planta de personal en cuatro (4) profesionales con el propósito de cumplir más adecuadamente las funciones asignadas.

Los objetivos de estas reformas son: organización y todas las medidas y métodos coordinados, adaptados dentro de una cantidad para salvaguardar sus activos verificar la exactitud y el grado de confiabilidad en sus datos contables, promover la eficiencia en las operaciones y estimular la observación de la política prescrita por la administración. Como efecto adicional de estas medidas observamos que, debido a la creación de nuevas divisiones, secciones y nuevos cargos, se fortalece la burocracia estatal cuyo propósito es mantener el control de la deuda externa y otros asuntos fiscales, redundando en algunos puntos con tareas que cumplía la Contraloría antes de la prohibición mencionada, también puede que se creen algunos puestos de trabajo cuya labor también la hubiesen podido llevar a cabo miembros de la Contraloría. A pesar de que se generan las medidas y modificaciones anteriores, el Contralor va a continuar solicitando mayor control sobre el presupuesto de las Entidades Descentralizadas y los préstamos que estas adquieren. Sugirió en su informe de julio/agosto de 1974 que se dictara “un estatuto presupuestario que oriente el gasto, desarrolle la manera de ejecutarlo y emplee el presupuesto como instrumento de programación, en tal forma que su presentación y ejecución se realice sobre la base técnica de presupuesto por programas.”103 El Contralor consideraba esto necesario ya que ha visto que en la mayoría de estos Institutos “los recursos que se ponen a su disposición no se invierten en los objetivos sociales y se desfavorecen

103 Julio Enrique Escallón Ordóñez, “Informe financierto del Contralor”. Revista Economía Colombian (Tercera Época), No. 106 – julio/agosto (1974): 14.

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innumerables áreas de la economía y de la sociedad.” 104 Así como se señaló en la sección en la que vimos como se invertían los recursos obtenidos mediante la deuda externa, las Entidades en algunos momentos no invierten lo necesario para cumplir con los propósitos que deben cumplir, y por el contrario, este dinero se gasta en mantener su estructura física y de personal. La reglamentación para la contratación de empréstitos mejoró, sin embargo, esta debió robustecerse en los años siguientes. Muestra de esto es la reorganización de la Dirección General de Crédito Público mediante el Decreto 076 de enero de 1976. Mediante esta se buscaba fortalecer la división de contabilidad y asesoría legal de la dirección. Este Decreto aumentaba la capacidad de supervisión del Ministerio de Hacienda y de las autoridades monetarias en materia de contratación de empréstitos, particularmente los de corto plazo.105 Lo que se puede notar es que años después de que el Contralor Julio Enrique Escallón apuntara a que había que reglamentar el presupuesto de las entidades descentralizadas, y otro tipo de empresas estatales, el Gobierno por fin lo hace. Además de las medidas anteriores fue necesaria la creación de instrumentos legales que tuviesen la facultad de sancionar el incumplimiento de las normas de crédito público por parte de las entidades territoriales del país o de las descentralizadas, a fin de que la legislación existente lograra efectivamente los objetivos que se propone. Con este fin, se dictó el Decreto 2692 de diciembre de 1976, el cual prevé sanciones administrativas para los funcionarios que no cumplan las disposiciones legales sobre crédito público, especialmente en los siguientes casos:106

a) Incumplimiento en los pagos; La estructura que pretendemos reformar, por la insuficiencia de personal y por la falta de un diagrama de funciones adecuado, ocasiona pérdidas significativas para las entidades prestatarias, especialmente por concepto de comisiones de compromiso en el crédito externo y por demoras en el cumplimiento de los requisitos para poder expedir las autorizaciones respectivas, e impide llevar un estricto control y prestar asesoria a las diferentes entidades que utilizan el crédito público, con lo cual ahorrarían costos muy significativos y acelerarían la ejecución de las obras proyectadas con los recursos del crédito. b) Iniciación de gestiones para contratación de crédito externo sin previa autorización del Ministerio; c) Apertura, sin autorización, de licitaciones que impliquen la contratación de empréstitos externos; d) Apertura de licitaciones sin contar con los recursos que permi tan asumir el pago de obligaciones derivadas de la adjudicación; e) Contratación de empréstitos sin las autorizaciones necesarias; f) El no envío oportuno a la Dirección General de Crédito Público de los documentos e informes de que tratan los artículos 22 y 24 del Decreto 1050 de 1955.

Si bien a lo largo del periodo se reforma la Dirección General de Crédito Público, se generan Decretos y Leyes, se modifican algunas facultades de instituciones estatales, el total del endeudamiento público externo no estaba consolidado esto debido a que en 1980 Planeación

104 Julio Enrique Escallón Ordóñez, “Informe financierto del Contralor”. Revista Economía Colombian (Tercera Época), No. 106 – julio/agosto (1974): 14. 105 Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): 98. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/ 106 Ibíd, 104.

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Nacional se puso esta tarea, 107 lo que significa que esta tarea no se había llevado a cabo con éxito en años anteriores. Los intentos por controlar el endeudamiento público externo y el presupuesto de las Entidades Descentralizadas van a ir agudizándose entre 1967 y 1982. Es especialmente difícil llevar un control de las Entidades Descentralizadas debido a que estas, por ley, gozan de un alto margen de autonomía, esto resulta ser un inconveniente para las finanzas de estas mismas y las de la nación. Esto no quiere decir que no se les intervenga en algunos casos. El sector de la energía fue uno de los más importantes en cuanto a la adquisición de deuda entre 1967 y 1982, vimos que esto se da gracias al interés del Gobierno y de las entidades prestamistas por el progreso del país en este sector, sobre todo el desarrollo y ampliación del servicio de energía eléctrica. El sector de la agricultura tuvo una participación modesta en este aspecto, esto si se compara con la participación del sector de la energía, sin embargo, esto no significa que al Gobierno no le interesara el desarrollo de este sector. Por otra parte, tampoco significó que una de las entidades descentralizadas que pertenecía a este sector, el IDEMA, tuviese algunas dificultades en cuanto al manejo de la deuda, como se mostrará en el siguiente capítulo. En cuanto a la transformación de la política pública, si bien a lo largo del periodo se mencionó que era importante que la adquisición de deuda externa estuviera acompañada por un aumento del esfuerzo fiscal propio, este propósito parece no cumplirse. Lo anterior se refleja en que la cantidad de deuda contratada aumento constantemente, también fue necesario aumentar los cupos de la deuda en varias ocasiones. De esta manera se reafirmó la tendencia a financiar el desarrollo con recursos obtenidos mediante la adquisición de deuda externa. Por otra parte, la política pública se fue haciendo más rigurosa en cuanto al control de la contabilidad y de los gastos de las entidades descentralizadas. Se mejoró la planeación y fijación de prioridades en cuanto a la ejecución de los recursos obtenidos por medio de la deuda pública externa, en este sentido, se buscó que las entidades que contrataran estos recursos tuviesen un plan de inversión claro, y luego si contrataran deuda externa, esto con el ánimo de que fuese el proyecto el que determinara la deuda y no en el sentido contrario, además, esta medida tenía la intención de evitar el sobreendeudamiento innecesario. En esta misma línea, para llevar una mejor contabilidad y poder supervisar de manera adecuada la contratación de la deuda externa, se van a generar algunas modificaciones en cuanto a las competencias de los organismos de control. En primer lugar, como se vio en el caso de la Contraloría General, esta perdió su potestad para intervenir en las finanzas de las cuentas de las entidades descentralizadas, de esta manera se debilitó el control que podía ejercer esta entidad en cuanto a la supervisión de la contabilidad del sector descentralizado. A pesar de que la Contraloría General estaba en la capacidad para llevar esta tarea de buena manera, la responsabilidad de supervisar a las entidades descentralizadas y su endeudamiento externo se trasladó a la Dirección General de Crédito Público, cuando sucedió esto, fue conveniente hacer algunas reformas a esta entidad, se crearon dos secciones adicionales, la 107 Jorge Child Vélez, “Detrás del dinero: 40 años de inflación en Colombia”. Economía Colombiana (Cuarta Época), No. 127 – junio (1980): 8.

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Sección de Tramitación y la Sección de Estudios Económicos y Financieros y de Control y Vigilancia. Junto con la creación de estás secciones se da un aumento en la burocracia de esta entidad.

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Capítulo 3

Deuda pública externa y entidades descentralizadas. Los casos del IDEMA, e ICEL – CORELCA

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El tema de este último capítulo es la relación entre el desempeño de las entidades descentralizadas y el aumento de su deuda pública externa. Las entidades descentralizadas que se van a tratar son el IDEMA, ICEL y CORELCA. En este sentido, el capítulo se divide en tres secciones, la primera sección va a tratar el proceso de endeudamiento de las entidades, teniendo en cuenta las causas por las cuáles las entidades van a contratar crédito externo. La segunda sección busca mostrar la relación entra el crecimiento deuda externa y el funcionamiento de las entidades descentralizadas, señalando que consecuencias trae para las entidades, y para otros sectores, el hecho de que se contrate deuda externa, La tercera sección tiene como propósito señalar las medidas que se tomaron para regular el endeudamiento de estás entidades.

3.1 Proceso de endeudamiento de las entidades

Como se hizo evidente en los capítulos anteriores, el aumento del endeudamiento público externo tiene efecto a nivel del gobierno central, la creación de secciones que intentan regular el endeudamiento, junto con cambios en la política pública respecto al endeudamiento. Las entidades descentralizadas juegan un papel importante en el crecimiento de la deuda, así como de los cambios que tiene que hacer el gobierno central alrededor de estas, debido a esto es importante ver como es el proceso de endeudamiento de algunas de estas entidades. Como se mencionó, las entidades descentralizadas que se van a tratar son el IDEMA, ICEL y CORELCA. Primero está el IDEMA, perteneciente al sector de la agricultura, instituto descentralizado que fue uno de los primeros en ser refinanciado por el Gobierno Nacional, en segundo lugar, están ICEL y su filial CORELCA (Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica), instituciones que pertenecen al sector de la energía, el cual fue uno de los protagonistas en cuanto a la asignación de recursos adquiridos por medio de la contratación de deuda pública externa. El Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA), surge de la reforma administrativa que se lleva a cabo mediante el Decreto 2420 de la Reforma Administrativa de 1968. El instituto se organizaba por 8 Regionales con 84 Agencias en todo el país, en cuanto a infraestructura contaba con 43 Bodegas, 18 Plantas de Silos108 (con una capacidad promedio de almacenamiento de 350.000 toneladas). A su vez disponía de una cadena de distribución minoritas compuesta de 101 Supermercados, 180 Expendios, 53 Carros-Tiendas y 9 Bongos.109 Para llevar a cabo las tareas y mantener la estructura física anteriormente mencionada el IDEMA no contó con aportes significativos del presupuesto nacional, se sirvió de algunos fondos de contrapartida provenientes del programa BID – IDEMA para sanear su situación

108 Los “Silos” son estructuras de forma cilíndrica y hueca que cumplen la función de almacenar y conservar grano. 109 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 (1975): 1.

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financiera, por lo demás no tenía hasta 1975 un capital adecuado para llevar a cabo sus operaciones.110 Esto se puede apreciar en el cuadro número 2:

Cuadro número 2

Construido a partir de: Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 319 – 323. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 225 – 231. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/ Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá. Páginas 142 – 144. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/ Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): Páginas 105 – 145. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/ Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1980): 281 – 338. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/. Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 181 – 194. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/

Como se puede notar en el cuadro número 2, el IDEMA no contrató una gran cantidad de deuda externa sino hasta 1975, sin embargo, el instituto entre 1970 y 1974 fue acumulando una gran cantidad de deuda a corto plazo producto de cartas de crédito en dólares.111 Estas cartas de crédito se destinaban a financiar la importación de trigo y otros productos alimenticios. La importación de alimentos, junto con la política de subsidios del IDEMA van a hacer que el valor de venta de estos productos sea menor al de compra, esto le genera grandes perdidas al instituto. Ya que el instituto se endeuda y no genera nuevos recursos le es imposible cancelar oportunamente los compromisos adquiridos mediante las cartas de crédito, esto lleva 110 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 de 1975, Ciruculación; Miembros del Consejo Nacional de Política Económica y Social. Página 2. 111 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 de 1975. Página 8.

FECHA FUENTE MONTO $US

MILLONES

1969 B.I.D 1.68

1969 B.I.D 2.52

1969 B.I.D 9.5

1973 Excedentes Agrícolas - USA - 8.90

1975 Consorcio de Bancos Extranjeros 100.00

PRESTAMOS DEUDA EXTERNA - IDEMA - 1966 (AGOSTO) - 1982

(JUNIO)

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a que el instituto tenga que prorrogar las cartas de crédito aún después de la venta de la mercancía que se adquirió a través de estos.112 En un principio el IDEMA utilizó las cartas de crédito para aumentar su inventario ya que no contaba con la suficiente capacidad para hacerlo con recursos propios. Por otra parte, el IDEMA tenía unos gastos de funcionamiento muy elevados, la intervención en las cosechas nacionales, su almacenamiento, tratamiento y movilización, y el mantenimiento del personal generaban una carga excesiva para la institución, esto hace que los recursos obtenidos a través del crédito también se utilicen para cubrir estos gastos. 113 En este sentido, el IDEMA entre 1970 y septiembre de 1974 acumuló una deuda de $7.455 millones de pesos, de los cuales $7.113 millones (95%) correspondían a deudas a corto plazo y $342 millones (5%) a largo plazo.114 Esta situación se busca aliviar mediante el préstamo de $100 millones de dólares que se contrata con un consorcio de bancos extranjeros en 1975. Este primer intento por manejar el endeudamiento del IDEMA se tratará en la última sección de este capítulo. 115 De manera anticipada se puede apreciar que el préstamo mencionado anteriormente no funciona muy bien en cuanto a mejorar la situación financiera del IDEMA. Entre agosto de 1976 y octubre de 1983 las pérdidas totales acumuladas del IDEMA eran cercanas los $13.900 millones de pesos colombianos.116 Los problemas que tenía el IDEMA antes de su refinanciación no se solucionaron con esta, es decir, si bien este instituto logró aliviar un poco la carga de la deuda, no solucionó los problemas que generaron esa carga en un principio. Como se puede ver en la Política de Reestructuración del IDEMA, proyecto que se lleva a cabo en 1983:

Los subsidios, que no han contado con la autorización legal previa y las partidas presupuestales correspondientes (Decreto 133/76), se generan por los siguientes conceptos: 1) Precios de sustentación muy altos, que se convierten en precios de fomento y que inducen compras y niveles de almacenamiento elevados, con sus consiguientes efectos sobre los costos de operación. 2) Compra directas a precios de sustentación en zonas donde los costos en transporte y manejo son muy altos. 3) Precios de venta que no incluyen la totalidad de sus costos de almacenamiento (3.5% a 4.0% mensual) (…) 4) Importaciones bajo el régimen de licencia previa, pero con aran celes moderados para beneficiar a los compradores de estos productos… 5) Distribución de productos a precios subsidiados a través de 393 despensas minoristas, lo que a su vez lo obliga a incurrir en altos costos de abastecimiento por su dispersión, bajo volumen y escaso surtido. 117

112 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 de 1975. Página 7-8. 113 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 de 1975. Página 8 – 9. 114 Ibíd, Página 6. 115 Ibíd, Página 6. 116 Departamento Nacional de Planeación, Acta No.510 Política de Reestructuración del IDEMA, Documento DNP-2.061-UEA, Bogotá diciembre 14 (198): 3-4. 117 Ibídem.

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En cuanto a los problemas administrativos que originan pérdidas corrientes se destacan: 1) Los costos de servicios personales originados en una excesiva planta de personal activo y de pensionados. 2) Elevadas remuneraciones especialmente por prestaciones. 3) Deficiencias en el manejo, control y rotación de inventarios. 4) Compras inoportunas con altos costos para el Instituto. 5) Sistemas presupuéstales y contables deficientes. 6) Una organización administrativa muy compleja y centralizada. La complejidad administrativa resulta de la centralización de la dirección y autoridad en las oficinas principales y en la duplicación de funciones en la organización regional y en las unidades comerciales. Hay entonces un enmarañado proceso de decisiones, controles y flujos de papeles que resultan en una administración poco ágil y con altos costos administrativos y de personal. 7) Algunas regionales no tienen justificación económica por sus insignificantes compras y ventas.118

La situación que se presentó entre 1970 y 1974, y la que se presentó entre 1976 y 1983 es similar. Lo que se puede notar es que durante estos dos periodos no se generan cambios significativos en la estructura del IDEMA, el instituto no modifica su organización administrativa y tampoco mejora la situación de sus operaciones comerciales. El sobre endeudamiento del IDEMA se puede explicar por las fallas mencionadas anteriormente. De esta forma, para 1983 el instituto enfrentaba, nuevamente, problemas de liquidez debido a la acumulación una deuda por cartas de crédito utilizadas para la importación de alimentos. La acumulación de deudas era de US$ 208,0 millones, de los cuales US$133.0 millones vencían en diciembre 31 de 1983 y US$ 201.5 en 30 de abril de 1984.119 Se debe notar también que muchas veces el IDEMA prorroga o simplemente omite el pago de sus deudas, esto hace que la deuda aumente con motivo de las elevadas tasas de interés y a los sobrecostos causados por la acumulación de deudas vencidas. Por otra parte, la situación de ICEL y CORELCA era similar, si bien las empresas del sector eléctrico generaban un pequeño margen de ganancias su situación financiera era débil. Esta situación se debía en gran parte por créditos de refinanciación y por las inversiones que debían realizar las cuales requerían una generación de caja muy superior a la que se obtenía con el mecanismo tarifario convencional.120 Hasta 1974 los institutos que prestaban el servicio de energía eléctrica aplicaban “tarifas políticas”121, se buscaba que los servicios fueran de fácil acceso para los usuarios, por lo tanto las tarifas de este servicio no eran muy altas, paradójicamente esta situación llevaba a que las entidades no recaudaran los recursos suficientes como para generar la infraestructura necesaria para prestar un buen servicio. A partir de 1974 se va a buscar el equilibrio entre los beneficios para los usuarios y las ganancias para las entidades. Ya que las ganancias de los institutos no era la necesaria como para que financiaran los proyectos de inversión, entidades como ICEL y CORELCA van a comenzar a adquirir

118 Departamento Nacional de Planeación, Acta No.510 Política de Reestructuración del IDEMA, Documento DNP-2.061-UEA, Bogotá diciembre 14 de 1983. Página 4. 119 Ibíd, 3-4. 120 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá D.E, julio 29 (1976): 1 – 2. 121 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá D.E, julio 29 (1976): 3.

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recursos por medio de préstamos de deuda externa pública. En los cuadros número 3 y 4, se puede ver un aproximado de todos los préstamos que se les otorgaron a estas dos entidades:

Cuadro número 3

Construido a partir de: Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 319 – 323. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 225 – 231. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/ Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá. Páginas 142 – 144. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/ Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): Páginas 105 – 145. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/ Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1980): 281 – 338. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/. Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 181 – 194. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/

FECHA / LEY FUENTEMONTO

$US MILLONES

1969 Eximbank 0.921969 Bankers Trust 0.4521969 Voets de Lins 1.746

1970 K.F.W 14.275

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

B.I.D 16.00

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

B.I.D 9.00

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

Sade - Sadeimi 5.026

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

Tesoro Francés 1.806

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

Consorcio Bancos Franceses 5.413

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

K.F.W 2.055

1973 Mitsubishi 6.301973 Mitsubishi 1.101973 Bankers Trust 10.001973 Eximbank 5.101973 Chemical 5.101973 EDC Canadá 1.70

1974 J. Henry Schroder Wagg 2.00

1975 K.F.W 5.551975 K.F.W 3.841975 The First National Bank of Chicago 3.51975 The First National Bank of Chicago 2.00

1976 Consorcio Bancos Franceses 3.23

1978 Royal Bank of Canda 3.50

1979 Export Development Corporation del Canadá 8.501979 Bancos 16.351979 Bancos 10.21

1980 Banque de Paris et Des Paya-Bas 4.20

1980Banque de Paris et Des Paya-Bas y Banque Francaise Du Commerce Exterieur

22.78

1980 Eximbank del Japón y otros Bancos japoneses 13.06

1981 Bank of Tokyo 9.991981 Eximbank Japón 32.891981 Eximbank USA 15.931981 G.I.E - Italia 82.001981 Morgan Grenfell 100.001981 Impregilo - Italia 60.001981 B.I.D 50.001981 Bank of Tokyo 1.611981 Bank of Tokyo 2.001981 Chemical Bank 17.001981 Sumitomo Bank 30.001981 Grupo In SPA 82.01981 Bank of Tokyo 1.61981 BIRF 2.9

PRESTAMOS DEUDA EXTERNA - ICEL - 1966 (AGOSTO) - 1982 (JUNIO)

59

Cuadro número 4

Construido a partir de: Abdón Espinosa Valderrama, “Política de Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1966-1970. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1970): 319 – 323. En: http://bdigital.unal.edu.co/11971/ Rodrigo Llorente Martínez, “El Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1971-1973. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1973): 225 – 231. En: http://bdigital.unal.edu.co/11975/ Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá. Páginas 142 – 144. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/ Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): Páginas 105 – 145. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/ Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1980): 281 – 338. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/. Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 181 – 194. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/

FECHA/LEY FUENTEMONTO $US

MILLONES

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

B.I.D1.00

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

B.I.D1.00

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

Sade - Sadeimi0.416

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

Sade - Sadeimi0.36

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

Eximbank1.912

Leyes No. 18 de 1970 y 3º de 1972

First National 1.912

1974 Eximbank10.58

1974 Pittsburgh National Bank10.58

1975First National City Nak de New York 4.00

1975 Pittsburgh National Bank2.27

1976 C. Itoh & Co. Ltd del Japón5.98

1978 K.F.W 70.97

1979 Eximbank 5.521979 Bancos 9.94

1980 Bank of America 15.261980 Financiación Transitoria 8.86

1980Eximbank del Japón y otros Bancos japoneses 66.99

1980 K.F.W 9.631980 K.F.W 2.431980 K.F.W 9.18

1981 K.F.W 9.18

1981 K.F.W 2.42

1981 K.F.W 9.63

1981 Suixer Freres S.A 9.401981 Eximbank Japón 67.00

1982 Eximbank Japón 9.90

1982 BIRF 36.00

1982 Bank of Tokyo 9.201982 Eximbank Japón 11.70

PRESTAMOS DEUDA EXTERNA -CORELCA- 1966 (AGOSTO) - 1982 (JUNIO)

60

La situación de ICEL y CORELCA era similar a la del IDEMA, los institutos entran en una situación fiscal difícil debido a que no generan los suficientes recursos como para autofinanciarse, debido a esto recurren a la adquisición de deuda externa, sin embargo, debido a su débil situación fiscal no tienen la capacidad para pagar el servicio de esta deuda, lo cual los lleva a adquirir más deuda. Lo anterior se hace evidente en el plan que lleva a cabo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Nacional de Planeación para la refinanciación de la deuda externa de ICEL y CORELCA:

De acuerdo a la recomendación hecha por el Señor Presidente, de buscar mecanismo diferentes al Presupuesto Nacional, para financiar las inversiones que en la actualidad realizan las diferentes entidades del sector eléctrico, se presenta a continuación la alternativa de utilizar deuda externa contratada por la Nación en la cuantía de US$ 11.522.363 para pago de deuda externa vencida o que se venza en el año 1974 (…) La utilización de esta financiación está limitada a refinanciar deuda de la Nación o de entidades nacionales que esté legalmente autorizada (…) Las entidades del sector eléctrico que pueden utilizar esta financiación son ICEL y CORELA. 122 Con el objeto de cancelar varias cartas de crédito el ICEL contrató en diciembre de 1973, con Garantía de la nación US$10 millones con el Bankers Trust Company (..)123

Según lo que se puede apreciar en las tablas referentes a los préstamos que se le otorgan a ICEL y a CORELCA, se puede apuntar a que la situación financiera de estos institutos no se fortalece durante este periodo, esto se hace notorio en cuanto a que al final del periodo, es decir, 1981 – 1982, los préstamos aumentan de manera considerable. Además, parece que la carga de la deuda externa es difícil de aliviar para estás entidades, por ejemplo:

En el caso de ICEL, la incapacidad financiera de la gran mayoría de sus electrificadoras ha conducido a situaciones en las cuales, el Instituto ha debido asumir el pago del servicio de la deuda de empréstitos para programas eléctricos y ade más colaborar con recursos en moneda local a través de Pre supuesto Nacional, para la ejecución de dichos programas. Del total de los aportes presupuéstales a ICEL que se prevéen para 1977, un 63% se destinará al pago de compromisos financieros externos e internos, 16.7% a inversiones en ISA, 3. 5% para funcionamiento, quedando sólo 16. 8% para inversiones directas. Por consiguiente, las funciones del ICEL se han limitado prácticamente a las de un intermediario financiero, situación motivada en parte por las tarifas apenas costeables que aplican sus empresas filiales.124

122Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Refinanciación Deuda Externa: ICEL- CORELCA, Documento DNP -1188- UINF, mayo (1974): 1 - 2 123 Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Refinanciación Deuda Externa: ICEL- CORELCA, Documento DNP -1188- UINF, mayo (1974): 3. 124 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá D.E, julio 29 de 1976. Página 4.

61

El proceso de endeudamiento las tres entidades mencionadas es similar, por una parte, se presentan problemas en cuanto a la recaudación de los recursos suficientes como para generar ganancias que permitan el funcionamiento de la entidad, así como el desarrollo de proyectos de inversión. En este sentido estas entidades descentralizadas recurren a cartas de crédito o préstamos externos, según el caso, lo cual hace que logran prorrogar de alguna forma las deudas anteriores, sin embargo, como se habrá visto, esto lleva que las instituciones entre en un ciclo constante de endeudamiento. Este ciclo consiste en contratar deuda, luego contratar deuda para pagar la deuda anterior, y así sucesivamente, haciendo que la deuda se postergue y crezca a largo plazo.

62

3.2 Efectos del crecimiento de la deuda de externa en las entidades descentralizadas

En el orden de las ideas presentadas anteriormente, el endeudamiento además de generar más endeudamiento, refiriéndome al proceso en el cual las entidades adquieren deuda, posteriormente adquieren deuda para amortizar la deuda anterior, y así sucesivamente, se generaron otros efectos en cuanto al funcionamiento de las entidades. Continuando con los ejemplos presentados anteriormente, veíamos que las deudas del IDEMA eran mayores que los bienes que podía producir el instituto, en ese sentido, no podía pagar la deuda, incluso después de vender los productos que adquiría mediante esta. Esta situación era compleja para el instituto, ya que no podía mejorar su situación financiera con recursos propios y tampoco lo hacía con créditos externos. El endeudamiento en vez de ser un recurso provisional por el cuál se soluciona las falencias en cuanto a la recaudación de recursos por cuenta propia lo único que hace es imposibilitar el progreso en esta materia. Esto se observa claramente en el análisis que hizo el DNP sobre la situación del IDEMA en 1975:

Además, se supuso que la nueva deuda contraída para financiar las compras se cancela con el producto de las ventas de dichos productos y que al final del ejercicio el Instituto mantiene un endeudamiento neto a corto plazo de $600 millones de pesos en bonos de prenda, magnitud similar a la que presentaban dichos bonos en 31 de diciembre de 1974. El flujo de caja proyectado para 1975 presenta ingresos totales por $12.484 millones, provenientes en su mayor parte de la venta de mercancía ($6.507 millones) y de recursos del crédito que se contratarían para atender las compras previstas por el IDEMA ($5.631 millones). Por otro lado, los egresos ascienden a $19.905 millones, de los cuales, $6.312 millones se destinan a la compra de mercancía, $6.711 millones a atender los vencimientos de la deuda vigente a 31 de diciembre de 1974 y $5.031 millones a cancelar deuda nueva que se contrae durante el presente año. El resultado neto de las cifras anotadas indica un déficit de tesorería de $7.421 millones. Este déficit surge principalmente como consecuencia de la cancelación de la deuda vigente a 31 de diciembre de 1974 que vence durante el presente año, sin la correspondiente liquidación de activos, y de la pérdida proyectada en el ejercicio de 1975.125

Las consideraciones que se presentan en la cita anterior nos muestran un panorama complicado para el IDEMA, la situación que se presenta entre 1974 – 1975 es tal que incluso llevando unas finanzas responsables y haciendo esfuerzos comerciales y fiscales para mejorar su situación la deuda absorbe aproximadamente el 59% de sus egresos. Además, debe tenerse en cuenta que parte el 45% de los ingresos del IDEMA, son por vía de recursos de crédito. Lo que deja ver esto es que no importaba que tantos recursos esfuerzo propio pudiese generar el IDEMA, el servicio de la deuda junto con la creación de nueva deuda no le iba a dejar tener una situación financiera estable. Es importante señalara que si el servicio de la deuda es tan alto como el que tenía el IDEMA en 1974, los recursos para funcionamiento y para la inversión no van a ser los necesarios. 125 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 de 1975. Página 10.

63

A medida que el endeudamiento va creciendo este va a asfixiar las finanzas del IDEMA, esto se hace notorio en parte de los lineamientos de política para el funcionamiento del IDEMA:

Entre 1973 y 1976 el gobierno colombiano efectuó tres refinanciaciones al IDEMA por valor de $US243 millones. En septiembre las deudas de 1974 y 1976, por US$ 178 millones, fueron capitalizadas por el Gobierno Nacional, con lo cual el pasivo existente se disminuyó notablemente (…) A partir de 1976 el Instituto no ha sido refinanciado, lo cual llevó a que la deuda continuara aumentando hasta llegar a US$ 93.0 millones, a comienzo de 1980, a lo cual contribuyó el pago de alto intereses por el mantenimiento de la deuda vencida. 126

A pesar de que parece que la situación del IDEMA iba mejorando respecto a los que sucedía entre 1973 y 1976, se puede notar que en verdad no estaba bien, y que, por el contrario, la deuda aumentaba nuevamente. Lo que se advertir es que los refinanciamientos no tienen un efecto significativo, en parte porque no solucionan ninguno de los problemas administrativos y comerciales que tenía el instituto, por otra parte, porque no se propone evitar que el instituto se siga endeudando. Es así como para 1981 a pesar de los esfuerzos que se hicieron para la liquidación y contención de la deuda, esta vuelve a tener un valor similar e incluso superior a la deuda capitalizada entre 1974 y 1976. Lo que nos muestra esta situación es que la refinanciación de la deuda no evitaba que la deuda creciera nuevamente, como señalaba el DNP:

Durante el año de 1980 se produjeron compromisos por US$ 182.5 millones, de los cuales US$22.1 millones correspondieron a contrataciones realizadas por la actual administración, correspondiendo el de saldo de US$ 160,4 millones a contrataciones del año 1979 y principios de 1980. Los pagos por capital fueron, durante este mismo año, de US$ 87.5 millones.

Adicionalmente, en 1981se ha realizado un gran esfuerzo de pagos; mientras las utilizaciones de cartas de crédito hasta octubre fueron de US$ 53.9 millones, se cancelaron obligaciones por concepto de capital por US$ 103.1 millones, lo que permitió disminuir este rubro de la deuda de US$ 188.5 millones, el pasado 31 de diciembre, a US$ 139.2 millones a 31 de octubre. Si a este último monto se agregan los demás conceptos de la deuda de corto plazo, incluyendo los intereses acumulados que representan US$ 42.4 millones (…) se llega al total de US$ 190.4 millones, que es el registro de deuda a la última fecha mencionada.127

Entonces, para el 31 de diciembre de 1981, el saldo de la deuda se parecía cada vez más a la deuda liquidada entre 1973 y 1976, aunque aún estaba cerca de la cifra que se tenía entre 1974 y 1976. Esto nos muestra que la deuda del IDEMA era inestable, esto en el sentido que, en el periodo de dos años, entre inicios de1980 y el final de 1981, la deuda se dúplica. Se puede apreciar que los costos de refinanciamiento de solo esta institución son bastante altos, como efecto de la deuda externa, se agrega que representa una carga fiscal importante para el Gobierno Central, la deuda no solo drena los recursos del propio IDEMA, sino que también se apropia de los recursos de otros niveles del Estado.

126 Departamento Nacional de Planeación. Lineamientos de Política para el Funcionamiento del IDEMA, Documento DNP-1.835-UEA, Bogotá, Diciembre 3 (1981): 4-5. 127 Departamento Nacional de Planeación. Lineamientos de Política para el Funcionamiento del IDEMA, Documento DNP-1.835-UEA, Bogotá, Diciembre 3 (1981): 7.

64

Es más que evidente que la forma en la que se financia y se refinancia el IDEMA es inadecuada, no le ayuda a salir del déficit en el que se encuentra y por el contrario tiende a aumentarlo. En este sentido, era necesario que se ejecutaran planes para cambiar la estructura administrativa, la forma de financiamiento y en general desarrollar un plan a largo plazo, esto si esto sucede, o no, se tratara en el siguiente apartado En este mismo orden, ICEL y CORELCA van a sentir el efecto del aumento de la deuda de una manera similar. Entre 1973 y 1974 se presenta el primer refinanciamiento de estas entidades, siendo modesto en comparación a los créditos que se refinancian al IDEMA, el crédito más importante que se lleva a cabo con este propósito es de US$ 10 millones, esto hace pensar que la situación financiera de estas entidades no era mala. Sin embargo, como se verá a continuación, esto no significó que dichos institutos funcionaran de una manera adecuada o que la situación respecto a la deuda mejorara conforme iban pasando los años. Nuevamente la refinanciación es protagonista en cuanto al problema del crecimiento de la deuda, en seguida se podrá notar como esta forma de apaciguar la carga de la deuda se traduce en un cambio de prestamista:

El objetivo de esta refinanciación no es hacer desaparecer pasivos de las entidades, pues es política del Gobierno tender al autofinanciamiento del sector. Por lo anterior, los dineros a las entidades serán entregados por el Gobierno Nacional en calidad de préstamo, a través del Presupuesto Nacional en los mismos términos financieros a que fueron contratados estos préstamos. Para el efecto se incorporará el Presupuesto Nacional para la vigencia en curso el equivalente en pesos a los dólares que van. A ser entregados en calidad de préstamo a las entidades en desarrollo del Artículo 16 del Decreto – Ley 294 de 1973 (Estatuto orgánico del Presupuesto General de la Nación), reglamento mediante Decreto No. 505 del 27 de marzo de 1974.128

En esta misma idea, este tipo de refinanciamiento ni siquiera hace que la deuda quede liquidada, solo traslada las obligaciones a otro ámbito, es decir pasa del ámbito internacional al nacional. Por otra parte, puede que esto se haga con el propósito de que la deuda de estos institutos no represente una carga para el Gobierno central, como se vio en el caso del IDEMA. Lo cierto es que con este pequeño refinanciamiento pasa algo similar que con los grandes refinanciamientos del IDEMA. Por las consideraciones y datos expuesto en el apartado anterior se puede notar que tanto ICEL como CORELCA siguen recibiendo préstamos externos, que por lo demás van aumentando en su cantidad y valor, esto después de la pequeña pausa que se da entre 1974 y 1976. También es cierto que los ajustes que se hacen para mejorar la situación financiera de las instituciones del sector de la energía son más rápidos que los que se hacen para mejorar la situación del IDEMA. Siguiendo esta idea, parte de la ausencia de recursos de estas entidades

128 Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Refinanciación Deuda Externa: ICEL- CORELCA, Documento DNP -1188- UINF, mayo (1974): 5.

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se debía a que las tarifas eran muy bajas, en esta línea se van a presentar unas mejoras en cuanto al aumento de dichas tarifas, por ejemplo:

El comportamiento tarifario en el caso de CORELCA merece comentarios especiales. Entre 1974 y 1976, la tarifa de venta en bloque de la Corporación pasó de 14.3 C/kWh (que no cubría ni los costos variables) a 42.3 C/kWh (que escasamente cubre los costos de explotación), lo que representa un incremento del orden del 200%. En proporción similar han sido elevadas las tarifas de las Electrificadoras de Atlántico, Bolívar y Magdalena.

Las demás electrificadoras de la Costa Atlántica, tales como Cesar, Guajira, Córdoba, Sucre y San Andrés y Providencia, han experimentado reajustes importantes, aunque inferiores en magnitud. A los descritos anteriormente. La razón de esto ha sido fundamentalmente el deficiente servicio que se presta en aquellas regiones. 129

Es evidente entonces que las tarifas de algunas de las instituciones de este sector eran realmente bajas, por otra parte, el incremento de la tarifa a pesar de triplicar el valor inicial no parece ser suficiente como para que la entidad funcione de manera adecuada. Por esto mismo era necesario aumentar el valor de las tarifas nuevamente, aspecto que seguramente no fue bien recibido por parte de los ciudadanos que requerían y pagaban este servicio. Por otra parte, el aumento de estas tarifas no mejoraría el servicio que prestan, ya que apenas le sirven para los gastos de funcionamiento. Es por lo anterior que en las proyecciones del Fondo Eléctrico Nacional se indicaba que la tarifa de venta del bloque de electrificadoras de CORELCA se ajustara a 65 C/kWh en 1977 y 80 C/kWH en 1978.130 Por otra parte, la tarifa de equilibrio nacional debía ser de 69.77 C/kWh en 1977 y de 88.61 en 1978. Además de subir los precios de las tarifas, que en parte es una solución al problema del endeudamiento y por otra es un efecto de este mismo, ya que el aumento del servicio de la deuda implica que las tarifas aumenten, la deuda, como se mencionó anteriormente, también absorbe gran parte de los recursos presupuestales de los institutos.

Del total de los aportes presupuéstales a ICEL que se prevén para 1977, un 63% se destinará al pago de compromisos financieros externos e internos, 16.7% a inversiones en ISA, 3. 5% para funcionamiento, quedando solo 16. 8% para inversiones directas. Por consiguiente, las funciones del ICEL se han limitado prácticamente a las de un intermediario financiero, situación motivada en parte por las tarifas apenas costeables que aplican sus empresas filiales.

La Empresa de Bogotá, a pesar de los últimos reajustes tarifarios aprobados, tendrá́ un déficit de fondos acumulado hasta 1978 del orden de $ 1.000 millones. Algo similar ocurre con Empresas Públicas de Medellín, entidad que presentará un déficit acumulado en 1978 de $1.100 millones aproximadamente, si no se producen nuevos reajustes. Esta descapitalización de las empresas eléctricas, ocasiona da por las bajas tarifas, ha tenido graves repercusiones en ISA, hasta el punto en que el país no podría embarcarse en la ejecución de nuevos

129 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá D.E, julio 29 (1976): 3 130 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá D.E, julio 29 (1976): 15.

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proyectos dadas las actuales circunstancias financieras, ni asegurar la culminación de los que están actualmente en ejecución. 131

En este caso también se necesitaba llevar cabo un plan mediante el cual de alguna u otra forma se controlará el déficit de estás entidades, déficit producto de su pobre manejo administrativo y del creciente servicio de la deuda que enfrentan. En esta línea, el DNP señalaba que:

Con el objeto de dar una visión a mediano plazo de la situación del Sector Eléctrico, se realizó una proyección consolidada de Flujo de Fondos hasta 1980, la cual se presenta a continuación. Es importante destacar que las cifras que corresponden a 1979 y 1980 si bien tienen carácter indicativo, muestran con alguna aproximación la situación del Sector a finales de la década. Es claro que los déficits previstos para 1977 conllevarán una paralización parcial de las obras del Sector. La magnitud del faltante de inversión para 1980, $20. 000 millones, es comparable al presupuesto de inversión pública nacional para ese año.132

Parte del aumento de los recursos que se captan por medio de la deuda externa en el sector de la energía eléctrica se debe a que poseía un déficit considerable, en este sentido, necesitaba grandes cantidades de recursos para poder funcionar y ejecutar los proyectos de inversión que hacen parte de sus planes de inversión. Según la proyección que hizo el DNP a través del Fondo Eléctrico Nacional, el aumento de tarifas por si solo no solucionaba el problema del déficit presupuestal, si bien ayuda a hacerle contrapeso al servicio de la deuda. Este último gasto creció de tal forma que el aumento en las tarifas era insuficiente por si mismo. De esta forma, las tarifas de las entidades pudieron encarecerse sin que se viera un cambio significativo en cuanto a la calidad del servicio y tampoco en cuanto al aumento de la capacidad de autofinanciamiento de las entidades del sector de la energía eléctrica.

131 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá D.E, julio 29 de 1976. Página 4 132 Ibíd, 12.

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3.3 Acciones y omisiones frente al endeudamiento externo de las entidades

descentralizadas En secciones anteriores de este mismo capítulo, vimos que una de las medidas que se tomaron para aliviar la carga de la deuda era la refinanciación de los saldos del servicio de la deuda de las entidades. Esta medida parece no ser muy efectiva ya que las entidades entran en un déficit presupuestal constante que tiene entre sus motivos el servicio de la deuda. Ahora bien, esta última sección se propone exponer la manera en la que se supone se debía solucionar este problema, esto con el objetivo de comparar el manejo real con el manejo ideal y necesario. Parte del problema de las entidades descentralizadas es que no logran tener una programación económica coherente con sus necesidades, por otra parte, tampoco va de acuerdo a las necesidades del nivel nacional. Entre los factores que dificultan esta tarea se encuentran:

• La autonomía de gasto, particularmente en lo referente a la inversión que tiene el sector para estatal. Este sector se ha caracterizado por su relativa independencia con respecto al Gobierno Central sobre decisiones de inversión. Esta separación entre los planes de inversión del sector descentralizado con relación al nivel nacional ha impedido una asignación eficiente y óptima de recursos públicos y, de otra parte, ha acelerado el desequilibrio finan ciero en favor de sectores de capital intensivo y de gran demanda de bienes de capital externos. El grado de autonomía alcanzado por el sector para estatal podría llegar a entorpecer la disciplina fiscal necesaria para asegurar los resultados del programa macroeconómico. • El gasto en pago del servicio de la deuda que ha hecho necesario recurrir a mecanismos de financiación como es el caso de Colombia con el FODEX (Fondo de Monedas Extranjeras). Esto genera una presión adicional para controlar los niveles de gasto de otros rubros importantes del Gobierno Central. • La ambigüedad en las responsabilidades de los diversos componentes del sector público, aspecto que no permite establecer claramente cuál entidad o nivel administrativo debe realizar una determinada tarea. • La posibilidad de acceso al crédito externo favorece a sectores que, en un momento dado, pueden no ser prioritarios. Este aspecto hace más rígida la asignación de unos recursos externos cada vez más escasos. • La pluralidad de funciones que se le asignan a las entidades impide el cumplimiento de las metas trazadas.133

Como se puede notar eran múltiples los impedimentos que evitan el buen manejo de los recursos dentro de las entidades descentralizadas, en las recomendaciones que se van a ver a continuación se hace un llamado a la re-centralización de algunas de las funciones de las entidades descentralizadas. Esta propuesta va a ir en contra del interés del Gobierno Nacional por evitar la intervención del Estado.

133 Francisco Azuero Zuñiga y César Giraldo Giraldo. “Seguimiento financiero a las empresas públicas: las empresas públicas en América Latina, conclusiones y recomendaciones”. Revista de Planeación y desarrollo, nº 19. septiembre-diciembre (1987): 133 – 134.

68

En el caso del IDEMA, vimos que este instituto es refinanciado varias veces a lo largo del periodo, esto lo único que hizo fue ampliar su política de prorrogar pagos. Como se ve en la siguiente recomendación que hace el DNP, refiriéndose a las primeras refinanciaciones que se llevan a cabo dentro el IDEMA, los efectos negativos de estas son visibles antes de que se lleven a cabo las operaciones financieras, sin embargo, por algún motivo, las refinanciaciones y el endeudamiento fue la medida predominante entre 1973 – 1982. Respondiendo a la propuesta del MinAgricultura el DNP señalaba que:

(…) el Ministerio de Agricultura recomienda una solución que permita continuar la operación mientras que simultaneamente se toman medidas drásticas para reorientar la dirección de sus politicas y los métodos de su administración. Para aliviar la situación financiera se sugiere:

a) Que el Gobierno adquiera un préstamo de US$ 50 millones en el exterior destinado a cancelar cartas de crédito. b) Que el Banco de la República le facilite el redescuento de bonos de prenda hasta por $ 1.000 millones a una tasa inferior al 17% vigen te en la actualidad. c) Que el presupuesto de 1976 contemple una partida de $ 1.000 millones para capitalizar al IDEMA.

Aunque el Departamento Nacional de Planeación considera que la solución propuesta por el Ministerio de Agricultura es el mínimo que se podría hacer, se ve en la necesidad de expresar su desacuerdo con respecto a la filosofía que esta solución refleja. En realidad, una refinanciación inflacionaria como la propuesta, no soluciona el problema estructural de IDEMA y es seguro que en 1976 se presentaría otro déficit similar. Claro está que si las emisiones del Banco de la República se hacen sin costo alguno para el IDEMA sf se soluciona parte del déficit. El Departamento considera que las decisio nes que hay que tomar en el caso del IDEMA son muchísimo mas de fondo.

Se sugiere por ejemplo que se le entregue la totalidad de los expendios minoristas a las cooperativas del país a cambio de que éstas absorban las presta ciones sociales del personal. También se deben pagar precios de sustentación mínimos para disminuir radicalmente e! volumen de compras del IDEMA y que la mayoría de las cosechas agrícolas las compre el sector privado. Finalmente, él Departamento recomienda una reestructuración total de la Junta Directiva del IDEMA con base en las facultades para reforma administrativa. Dicha Junta estarte dominada por representantes nombrados por el Presidente de la República Simultáneamente con las recomendaciones del Ministerio de Agricultura para aliviar la situación financiera del IDEMA, el Ministerio considera que es absolutamente necesario que el IDEMA encuadre sus políticas dentro de un orden de prioridades que consulte las necesidades del sector agrióla en cuanto a sustentación de precios de existencias reguladorasy disminuya drásticamente la actividad de distribución minorista:

a). La Junta Directiva debe presentar en el término de un mes un plan concreto de las acciones que debe cumplir para lograr este propósito. b). El IDEMA debe estudiar la conveniencia de trasladar al sector privado toda la operación de desmote de algodón. c). El IDEMA debe contratar una firma de consultores que organice el control de inventarios, los sistemas de distribución de costos para fija ción de precios y la organización de la contabilidad y estadística que en este momento son precarios. d). El IDEMA debe emprender un estudio enderezado a definir en el campo de la comercialización qué posibilidades de integración existen con INAGRARIO.

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Hasta ahora el IDEMA ha operado como un instituto descentralizado (establecimiento público), lo cual conduce a que la psicología del criterio de costos es inexistente porque se supone que todo lo hace como parte de su política de gobierno y refugiada en la esperanza de que el presupuesto solucione tarde o temprano sus problemas, hipótesis que desde luego no se ha cumplido porque tampoco ha recibido aportes presupuéstales de significación. Por esta situación institucional es difícil que actué racionalmente y que resista las presiones políticas o gremiales. Una forma de cambiar esta mentalidad consistiría en transformarla en una empresa comercial industrial del Estado con las ventajas de un capital propio y de una mayor dependencia en la ejecución de sus políticas. Para este efecto se recomienda que el Gobierno Nacional integre una comisión encargada de presentar la propuesta a la mayor brevedad. 134

Como se puede notar en la cita anterior, el DNP señalaba que los problemas del IDEMA eran numerosos, entre estos se resaltaba la ineficiencia de la junta administrativa y el efecto inflacionario que tendría el adquirir nuevos préstamos. También menciona que varias de las medidas contraproducentes que se generan al interior del IDEMA son producto de que esta es una entidad descentralizada, y que, en este sentido, sus funcionarios aprovechaban esta situación para no tener una política financiera clara, eso se ve reflejado en el criterio de costos. Teniendo en cuenta que para el 31 de diciembre de 1981 la deuda externa del IDEMA estaba cerca a ser la misma de 1973 -1976, se ve que no se aplicaron las recomendaciones que generó el DNP en 1975. Lo afirmación anterior se hace más evidente cuando se tienen en cuenta las recomendaciones que hizo el DNP para la reestructuración del instituto, esto ante el refinanciamiento del instituto que se lleva a cabo en 1983:

De los diversos análisis que se han hecho se concluye que para solucionar los problemas del IDEMA, es necesario: (1) definir claramente las funciones que debe cumplir en su tarea fundamental de regular el mercadeo de producto agropecuarios, (2) reformar sus políticas y su organización administrativa y financiera, a fin de que sirva de instrumento eficaz de la política agropecuaria, y (3) refinanciar las deudas vencidas. 135 (…) el IDEMA deberá cumplir los siguientes objetivos específicos: (1) Garantizar un adecuado abastecimiento del mercado interno de alimentos no perecederos, dando una adecuada protección a la producción nacional, (2) Contribuir a la sustitución de importaciones en la actual coyuntura del país, 3) Garantizar precios mínimos de compra al productor agropecuario que cubran los costos de producción.136

134 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 (1975): 16 - 19 135 Departamento Nacional de Planeación, Acta No.510 Política de Reestructuración del IDEMA, Documento DNP-2.061-UEA, Bogotá diciembre 14 (1983): 5. 136 Ibidem, 15

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El IDEMA se compromete presentar al CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) semestralmente un documento analítico con la siguiente información: (1) Presupuesto para el periodo siguiente; (2) Balance y estado de pérdidas y ganancias desagregado; (3) Estado de los ingresos por concepto de importación; (4) Flujo de Caja; (5) Avance de las reformas y (6) auditoria externa (…) Se recomienda reorganizar al Instituto por áreas de responsabilidad comercial definiendo sus presupuestos y contabilidad de forma tal que sean instrumentos de programación y se pueda evitar en forma independiente el resultado financiero de cada área.137 La Junta Directiva y la Gerencia General, apoyados por el grupo de inteligencia de marcados, establecerán regularmente las políticas comerciales por producto y coordinarán la actividad de las tres áreas. La Planta de personal será reestructurada de acuerdo a las nuevas funciones y responsabilidades buscando una mayor eficiencia en el manejo del Instituto. Igualmente, deben fijarse metas para que, en las próximas convenciones colectivas de trabajo, comenzando por la de marzo de 1984, se limiten las prestaciones y los incrementos salariales se ajusten a los criterios de austeridad del Gobierno Central.138 La disminución o liquidación de las pérdidas en el futuro no resolverá el problema de la deuda acumulada en el pasado. Es necesario pagar esta deuda para no continuar elevando el nivel de pérdidas generadas por el IDEMA (…) La refinanciación por US$ 201.5 millones le podría generar al IDEMA un capital de trabajo de aproximadamente $6.135 millones de pesos y un capital de trabajo operativo de $1.135 millones si se descuenta el valor de los inventarios de difícil realización inmediata. Así mismo, las proyecciones financieras indican que con dicha refinanciación y la adopción de las demás recomendaciones hechas en este documento, el Instituto podría obtener utilidades contables en 1984 de $1.619 millones.139

La similitud de las propuestas del DNP, que se generaron en 1975, respecto las que se generaron ante el refinanciamiento de la institución en 1983 hace evidente que las recomendaciones que se dieron cuando se llevó cabo una de las primeras refinanciaciones no se tuvo en cuenta, por el contrario, se ejecutó un plan a corto plazo que como ya había señalado el DNP empeoró la situación presupuestal del instituto. Lo que se puede notar en esta discrepancia entre lo que se hizo y lo que se debía o recomendaba hacer, es que la autonomía de la que gozaba el IDEMA en cuanto al manejo de sus recursos, que, debido a la ineficiencia e irresponsabilidad de los administradores de la entidad, parece ser excesiva, entró en pugna con los intentos por controlar sus finanzas y las peticiones por rendir cuentas de sus operaciones financieras. Se presentó una lucha entra la autonomía de la descentralización y la re-centralización de parte de las responsabilidades y funciones del instituto. 137 Ibidem, 16 -17 138 Ibidem, 16 - 17 139 Ibid, 18 -19

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Entre 1968 y 1982, el IDEMA, se fue endeudando sin tener un plan claro, además parece que sus costos funcionamiento eran altos, esto en el sentido en el que los salarios del personal estaban por encima de los parámetros del gobierno central y por lo demás, dicho personal parece que no era muy eficiente o no era el más capacitado. Se vuelve a señalar que el refinanciamiento de la deuda es necesario, pero no es la vía indicada para ayudar a subsanar el presupuesto del instituto. Como medida para manejar la deuda de las entidades del sector de energía, específicamente las del sector de la electricidad, se resalta la creación del Fondo Eléctrico Nacional en 1976. El Fondo tiene como objetivos solucionar los problemas en las tarifas de las instituciones, así como mejorar su rendimiento administrativo, y de esta forma, encontrar una solución al déficit constante en el que se encontraban varias de estas instituciones. Se busca esta opción ya que, como se vio anteriormente, la refinanciación de la deuda no es una medida efectiva en cuanto al manejo de la deuda. Por otra parte, al ser de los sectores cuyo endeudamiento crece notoriamente entre 1974 y 1982 es importante que su balance financiero tuviera alguna mejoría. Entre las medidas que proponía el Departamento Nacional de Planeación, junto con la creación del Fondo Eléctrico Nacional se encuentran las siguientes: A fin de solucionar el déficit de fondos en el mediano y largo plazo se propone el siguiente esquema financiero cuyos puntos principales son:

1) Creación del Fondo Eléctrico Nacional, como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio y Energía.

2) El Fondo tendrá la facultad de emitir bonos de suscripción forzosa entre los usuarios del servicio de energía eléctrica. Podrá además contratar empréstitos externos e internos.

3) Las Empresas Eléctricas, que cuentan con recursos operativos para asumir obligaciones con el Fondo, podrán utilizar en calidad de préstamo los recursos del Fondo Eléctrico Nacional.

Mecánica Financiera Propuesta:

a) Se establece una tarifa de equilibrio financiero para el sector eléctrico. Esta tarifa se calculará anualmente de forma tal que, se puedan financiar los costos de operación, mantenimiento, servicio de la deuda externa e interna y gastos de inversión.

b) Para cada empresa, se calculará una tarifa de operación que pueda cubrir los siguientes rubros: - Operación - Mantenimiento - Servicio de deuda tanto externa como interna. - Rentabilidad del 10% sobre activos en operación de la empresa.

c) La diferencia entre la tarifa de equilibrio y la tarifa media de operación, será aportada por los

usuarios en calidad de bonos y pagada conjuntamente con la cuenta de cobros (…) Estos bonos estarán sujetos a la tasa de interés y periodos de maduración que señale el Gobierno.

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d) Las empresas les pasarán a los usuarios una factura que tendrá dos componentes. El primero será función del consumo a la tarifa que autorice para la entidad y el segundo representará la suma acreditable como “Bonos de Fomento Eléctrico”.140 (15 -16)

Algunas consideraciones deben hacerse con respecto a las tarifas calculadas.

i) En el caso de CORELCA no se consideró conveniente incluir la totalidad de sus costos financieros de inversión, por cuanto de haberlo hecho así, los niveles tarifarios serían difícilmente alcanzables (Tarifas de distribución superiores a 1.50 $/kWh). Es necesario que al menos en los próximos 5 años, el Presupuesto Nacional Continué con aportes a la Corporación, especialmente para contrapartidas de la línea de Interconexión, aportes a ISA y pagos de deuda.

ii) Se consideró, de acuerdo a lo recientemente aprobado, que el servicio de deuda externa e inversiones en ISA del ICEL y CORELCA por $1.270 millones en 1977, será aportada por el Gobierno Nacional. Sin está consideración, la tarifa de equilibrio se habría elevado en 10.11 C/kWh adicionales, llegando a nivel de 80 C/kWh

iii) Similar consideración se hizo para 1978.141

Como se puede notar en la cita anterior, el DNP a través del Fondo Eléctrico Nacional, presentó una serie de medidas que, en su mayoría, recaían sobre los ciudadanos que hacían uso de la energía eléctrica. En esta situación el manejo del déficit de las entidades llevó a que las tarifas del servicio subieran, además, sea crearon diferentes tipos de bonos, adicionales a la tarifa regular, que encarecieron el servicio. De esta manera la tarifa del servicio de la electricidad pasó de ser muy baja y, de cierta forma, amable con el consumidor, a multiplicar su precio constantemente durante ocho años consecutivos (1974 – 1982), de esta manera el servicio se encareció, esto sucedió sin que se garantizara que las instituciones prestaran un buen servicio, esto debido a que aún no se resolvía el problema del endeudamiento de las instituciones. Como se habrá notado en los Cuadros número 6 y 7, el sector de la energía, a finales de 1980 aumentó considerablemente la cantidad de recursos que obtuvo por medio de la contratación deuda externa pública, situación que deja ver que a pesar de las proyecciones que indicaban perdidas y déficits para estas instituciones debido al crecimiento del servicio de la deuda, estas decidieron continuar con el proceso de endeudamiento con el ánimo de continuar ejecutando proyectos de inversión. Lo que muestra el manejo de la deuda publica en el caso del IDEMA y de ICEL-CORELCA, presentado en este capítulo, es que entre 1968 y 1982, el crecimiento del endeudamiento público externo se originó debido al pobre manejo administrativo y comercial de estos institutos, lo anterior evitó que las entidades generaran los suficientes recursos para llevar a cabo los proyectos de inversión que se proponían o para los gastos de funcionamiento. Los créditos externos que llevó a cabo el IDEMA se destinaron de manera diferente a los de ICEL y CORELCA. Mientras que el IDEMA usó los créditos externos con el fin de prorrogar el

140 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá D.E, julio 29 de 1976. Páginas 15 – 16. 141 Ibid, 18.

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endeudamiento adquirido mediante cartas de crédito, ICEL y CORELCA los usaron más que todo para generar proyectos de inversión, esto no quiere decir que no usaron el crédito externo para aliviar el servicio de la deuda. El desempeño de las entidades descentralizadas trabajadas se vio afectado en cuanto a que a medida que a medida que aumentaba la cantidad de deuda adquirida, también aumentaba su servicio, en ese sentido, el servicio de la deuda fue absorbiendo cada vez más recursos, en esta medida las entidades permanecieron en déficit financiero o el déficit aumentó. Es decir, la deuda externa tuvo un efecto descapitalizador en estas entidades. También tuvo efectos en otros sectores, las refinanciaciones hicieron que, el Gobierno Central destinara parte de sus recursos al pago del servicio de la deuda de esta entidad, por otra parte, en el caso de ICEL y CORELCA, los usuarios del servicio se vieron afectados en cuanto al encarecimiento del servicio de energía eléctrica. En cuanto a la forma en la que se manejó el endeudamiento de las entidades. El equipo administrativo no tenía un plan a largo plazo para evitar el sobreendeudamiento de esta entidad, en esta línea, recurrieron a la prorrogación de las deudas, haciendo que el endeudamiento a largo plazo fuese mayor, y que los efectos negativos de este no se trataran. En este sentido, llama la atención como las recomendaciones que generó el DNP son ignoradas. Por otra parte, en el caso de ICEL y CORELCA, la creación del Fondo Energético Nacional buscaba generar un plan a largo plazo para que las entidades lograran recaudar más recursos a través de las tarifas, y en este sentido, que se volvieran más eficientes y eficaces. Sin embargo, esto no evitó que las entidades recurrieran, sobre todo entre 1980 y 1981, al crédito externo para financiar sus proyectos de inversión, por otra parte, comprometieron gran parte del proceso de capitalización de la entidad en la obtención de recursos por medio de los usuarios del servicio.

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Conclusiones El objetivo principal de este trabajo era demostrar si el endeudamiento público externo de las entidades descentralizadas tuvo algún efecto sobre su funcionamiento. En este sentido, nos preguntamos acerca del comportamiento de la deuda pública externa entre 1967 y 1982, y los factores que explican su crecimiento. También sobre las transformaciones de la política pública, modificaciones en los entes de control y la destinación que se le daba a los recursos. Por último, y como era el objetivo principal de este trabajo, se presentaron los casos del IDEMA, e ICEL-CORELCA, en esta línea, se buscó el origen de su proceso de endeudamiento, la relación entre el aumento de la deuda externa y su funcionamiento, y las medidas que se tomaron para controlar este proceso. En este sentido, los hallazgos principales de este trabajo se presentarán a continuación. El crecimiento de la deuda pública externa de Colombia, entre 1967 y 1982, tuvo dos causas principales la coyuntura internacional de 1967, y los proyectos de desarrollo que empezó a ejecutar el Gobierno de Colombia durante este periodo. En 1967 la economía de los países industrializados de se desaceleró, con el objetivo de reactivar la economía, los países industrializados comenzaron a incentivar la adquisición de préstamos por parte de los países en desarrollo. A partir de esta fecha, y a lo largo del periodo de estudio, en Colombia se comenzaron a impulsar numerosos proyectos de inversión, los cuáles a medida que iba avanzando el tiempo se volvían cada vez más costosos, en este sentido, debido a las debilidades fiscales propias, el Gobierno decide adquirir créditos con entidades extranjeras, entrando así en la dinámica que impulsaban los países industrializados. De esta manera, la posibilidad de generar nuevas inversiones en el sector público y en proyectos de desarrollo se fue haciendo cada vez más dependiente de los recursos financieros que se obtenían a través de la adquisición de deuda pública externa. La dependencia por recursos financieros provenientes del extranjero significó para Colombia, el aumento significativo de su deuda pública externa, la cuál era de 730 millones de dólares en 1967, y para 1982 llegó a ser de 5.867 millones de dólares, es decir, tuvo un incremento aproximado de 803%. Entre 1967 y 1982, el endeudamiento externo sirvió como mecanismo de dependencia, como se mostró en este trabajo, en algunas de las negociaciones que se llevaron a cabo, las entidades prestamistas buscaron condicionar el destino de los recursos obtenidos mediante esta. Como evidencia de esto se presentó el caso de la AID y la “cláusula de adicionalidad”, la cuál se negoció entre 1966 y 1970, por otra parte, se presentó la negociación con el Banco Mundial, entre 1974 y 1976, y la intención de esta entidad por hacer que el Gobierno colombiano quedara en la obligación de adquirir otro préstamo a favor del BIRF. Si bien fue

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complicado encontrar referencias a las cláusulas que condicionaron el destino de los créditos y los intentos por influir en la política económica del país por parte de las entidades y países prestamistas, se puede señalar que el objetivo de las entidades prestamistas era sacar provecho de las necesidades económicas del país que dependía del crédito externo para poder llevar a cabo los proyectos de desarrollo que requería, y que en ocasiones, surgían de recomendaciones de las entidades que les brindaban los préstamos. Otra muestra de la dependencia que se generó a través del endeudamiento externo por recursos financieros, fue que a lo largo del periodo entre 1967 y 1982, en la política pública del país respecto al crédito público se señaló constantemente la necesidad del aumento del esfuerzo fiscal interno, en este sentido, también se mencionó en repetidas ocasiones que el crédito externo debía servir únicamente como complemento del esfuerzo interno, esto con el objetivo de aumentar la autonomía en cuanto a la financiación de proyectos de desarrollo. mientras se mencionaba que había que disminuir la dependencia por el crédito externo en cuanto a la financiación de los proyectos de desarrollo, se aumentaba la cantidad de deuda adquirida con el fin de financiar dichos proyectos. En cuanto a las entidades descentralizadas, a lo largo del periodo estas fueron aumentando la cantidad de recursos que obtenían por medio de préstamos extranjeras, a su vez, aumentaron su participación en cuanto a la composición de la deuda pública externa en general. En este sentido, el sector de la energía fue uno de los más importantes en cuanto a la adquisición de deuda entre 1967 y 1982, vimos que esto se da gracias al interés del Gobierno y de las entidades prestamistas por el progreso del país en este sector, sobre todo el desarrollo y ampliación del servicio de energía eléctrica. El sector de la agricultura tuvo una participación modesta en este aspecto, esto si se compara con la participación del sector de la energía, sin embargo, esto no significa que al Gobierno no le interesara el desarrollo de este sector. A medida que se aceleraba el proceso de endeudamiento de las entidades descentralizadas la política pública se fue haciendo más rigurosa en cuanto al control de la contabilidad y de los gastos de estas instituciones. Se mejoró la planeación y fijación de prioridades en cuanto a la ejecución de los recursos obtenidos por medio de la deuda pública externa, en este sentido, se buscó que las entidades que contrataran estos recursos tuviesen un plan de inversión claro, y luego se contratara deuda externa, esto con el ánimo de que fuese el proyecto el que determinara la deuda y no en el sentido contrario, además, esta medida tenía la intención de evitar el sobreendeudamiento innecesario. A pesar de la preocupación que tenía el Gobierno por el crecimiento de la deuda pública externa de los institutos descentralizados, y del manejo de estos recursos, las políticas de control del crédito público que se generaron durante entre 1967 y 1982 no fueron suficientes como para evitar el sobreendeudamiento de algunas de las entidades de este sector. Como se pudo notar, la autonomía con la que contaban las instituciones, debido a su carácter de entidades descentralizadas, impidió que el control sobre estas fuera efectivo. Para llevar una mejor contabilidad y poder supervisar de manera adecuada la contratación de la deuda externa, generaron algunas modificaciones en cuanto a las competencias de los organismos de control, modificaciones que en cierta medida fueron contradictorias entre si.

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En primer lugar, la Contraloría General perdió la potestad para intervenir en las finanzas y las cuentas de las entidades descentralizadas, de esta manera se debilitó el control que podía ejercer esta entidad en cuanto a la supervisión de la contabilidad del sector descentralizado. Las competencias que le quitaron a la Contraloría se trasladaron a la Dirección General de Crédito Público, cuando sucedió esto, fue conveniente hacer algunas reformas a esta entidad, se crearon dos secciones adicionales, la Sección de Tramitación y la Sección de Estudios Económicos y Financieros y de Control y Vigilancia. Junto con la creación de estas secciones se da un aumento en la burocracia de esta entidad. Esto fue en cierta medida contradictorio ya que, a pesar de que la Contraloría General estaba en la capacidad para supervisar a las entidades descentralizadas y el manejo de los recursos de estas, decidieron trasladar estas competencias a otra entidad, desperdiciando en cierta medida el personal capacitado que tenía la Contraloría General y aumentando el aparato burocrático de la Dirección General de Crédito Público. El endeudamiento externo de las entidades descentralizadas que se trataron en este trabajo, es decir, tuvo su origen en el pobre manejo administrativo y comercial que le dieron sus dirigentes. El pobre manejo administrativo que le dieron a estas entidades, entre 1967 y 1982, produjo que estas tuvieran que recurrir al crédito externo como forma para financiar sus gastos de funcionamiento, inversión y el servicio de la deuda. Esto llevó a que el endeudamiento generará más endeudamiento, ya que estas entidades no tenían los recursos suficientes para el financiamiento de sus diferentes gastos, y que tampoco podían producirlos aprovechando los recursos obtenidos mediante la deuda, estás entidades tendían a prorrogar su deuda. Esto lo lograban contratando deuda externa para pagar el servicio de la deuda existente, esto generó un ciclo de endeudamiento en el que cada vez que se prorrogaba el pago de la deuda el déficit financiero de las entidades se profundizaba, mientras que la carga de la deuda seguía aumentando. Además, se pudo notar que la capacidad de estas entidades para generar proyectos de inversión estuvo atada a la capacidad para contratar deuda externa. A medida que el endeudamiento de las entidades estudiadas aumentaba, su desempeño se vio afectado, esto en cuanto a que a medida que aumenta la cantidad de deuda adquirida, también aumentaba su servicio, en ese sentido, el servicio de la deuda iba absorbiendo cada vez más recursos, y en esta medida las entidades permanecen en déficit financiero o el déficit aumenta. La deuda externa tuvo un efecto descapitalizador en estas entidades. El crecimiento de la deuda tuvo efectos en otros niveles, por ejemplo, las constantes refinanciaciones al IDEMA hicieron que el Gobierno Central tuviera que destinar sus recursos al pago del servicio de la deuda de esta entidad, drenando así no solo los recursos del IDEMA, sino que también, los del Gobierno. Por otra parte, en el caso de ICEL-CORELCA, los usuarios del servicio de energía eléctrica se vieron afectados en cuanto al encarecimiento de este servicio. La deuda tuvo un efecto importante en cuanto a la profundización de los problemas ya existentes dentro de las entidades descentralizadas que se estudiaron. Además de esto, el manejo que se le dio al endeudamiento de estas instituciones no fue el más adecuado. Los dirigentes de estas instituciones no generaron un plan a largo plazo para evitar el sobreendeudamiento y el crecimiento del déficit, por el contrario, recurrieron a la prorrogación del pago de las deudas, haciendo que el endeudamiento a largo plazo fuese mayor. Los planeas a coroto plazo no fueron producto del desconocimiento de los problemas

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internos que se tenían, lo anterior se puede concluir ya que las recomendaciones que generó el DNP, para la reestructuración y refinanciamiento del IDEMA fueron ignoradas, o al menos, no se pusieron en marcha. Por otra parte, en el caso de ICEL y CORELCA, la creación del Fondo Energético Nacional buscaba la creación de un plan a largo plazo para que las entidades fuesen más eficientes y eficaces. Sin embargo, esto no evita que las entidades recurrieran, sobre todo entre 1980 y 1981, al crédito externo para financiar sus proyectos de inversión, continuando con la tendencia a comprometer el desarrollo de proyectos de inversión a la disponibilidad de recursos extranjeros en forma de deuda pública externa.

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Corredor, Consuelo. 1985. Estructura Económica Colombiana y Deuda Externa. Colección Popular: 12. Bogotá, Colombia: Universidad Nacional de Colombia. FAJARDO, Dario. Descentralización y sociedades rurales en Colombia: el marco institucional. 1992. Finot, Iván. 2001. Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Serie: Gestión pública. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y social (IPLES) Jiménez Juan Pablo, Ignacio Ruelas. 2016. El endeudamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina: Evolución, institucionalidad y desafíos. Serie: Macroeconomía del desarrollo. Santiago de Chile: Publicación de las Naciones Unidas. Junguito Roberto, Melo Ligia y Misas Martha. 1996. Efectos fiscales de la descentralización: Colombia 1967 – 1994. VIII Seminario Regional de Política Fiscal Organizado por CEPAL/PNUD con el copatrocinio de FMI, BID y Banco Mundial. Santiago, Chile, 22-25 de Enero. Kalmanovitz, Salomón. 2007. Economía y nación: una breve historia de Colombia. Bogotá, Colombia: Grupo Editorial Norma. Montero, P. A., & Jiménez, J. M. R. (2017). El efecto de la descentralización del sector público sobre la deuda pública de los países. Universidad de Sevilla, En XXIV Encuentro de Economía Pública (p. 71). Ocampo Gaviria, José Antonio, and Eduardo Lora Torres. 1988. Colombia y La Deuda Externa. BogotàTercer Mundo Editores. Restrepo Botero, Darío Indalecio, Jesús Gualdron Sandoval, Alejo Vargas Velásquez, Jorge Child, Darío Fajardo Montaña, y Jairo Hernando Estrada Álvarez. 1992. Rompiendo La Corriente: Un Debate Al Neoliberalismo. Colombia: CEIS. PINZÓN, Jorge Navas. Una economía en apuros: análisis de la política económica de Colombia entre 1970 y 1977. Tercer Mundo, 1977. Sánchez Torres, Fabio José. 2006. Descentralización y Progreso En El Acceso a Los Servicios Sociales de Educación, Salud y Agua y Alcantarillado: Estrategia Para La Reducción de La Pobreza y Desigualdad. Colombia: Departamento Nacional de Planeación. Sarmiento Palacio, Eduardo. 1985. El Endeudamiento Externo En Economías Fluctuantes y Segmentadas. Serie Textos: No. 7. CEREC. Tafur Galvis, Alvaro. 1984. Las Entidades Descentralizadas. Bogotá, Colombia: Montoya & Araujo.

81

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Anexos

82

Anexo 1

Luis Fernando Echavarria Velez, “Política de crédito público (Parte 1)”, en Memoria de Hacienda 1973-1974. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1974): 139. En: http://bdigital.unal.edu.co/11983/

SECTOR MONTO MILLONES US$ %1. Programas Generales de Desarrollo … 249.55 16.712. Energía ………………………………………………. 245.83 16.463. Industria ……………………………………………. 140.62 9.414. Agricultura ………………………………………… 116.60 7.815. Acueducto y Alcantarillado ……………….. 112.40 7.536. Refinación …………………………………………. 112.00 7.507. Regional y Urbano …………………………….. 110.70 7.418. Defensa ……………………………………………… 95.07 6.369. Transportes ……………………………………….. 80.01 5.3610. Comunicaciones ………………………………. 78.56 5.2611. Educación ………………………………………… 72.60 4.8612. Salud ……………………………………………….. 31.21 2.0913. Preinversión …………………………………….. 14.00 0.9414. Minería ……………………………………………. 12.98 0.8715. Servicios ………………………………………….. 7.75 0.5216. Vivienda ………………………………………….. 5.20 0.3517. Otros ……………………………………………….. 4.79 0.3218. Catastro …………………………………………… 3.60 0.24Totales …………………………………………………… 1.493.47 100.00

LA DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS PRÉSTAMOS EXTERNOS AUTORIZADOS AL SECTOR PÚBLICO EN EL PERÍODO AGOSTO 1970 - JUNIO 1974 ES LA SIGUIENTE:

83

Anexo 2

Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): 113. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/

SECTOR %1. Refinaciones 40.212. Comunicaciones 9.783. Agricultura 11.584. Acueducto y alcantarillado 7.725. Energía 18.346.Programas Generales Desarrollo 3.907. Industria 4.298. Transportes 2.609. Recursos naturales 0.6310. Otros 0.95Total 100.00349.67

9.102.203.32

34.2040.5027.0064.13

13.6215.00

Enero - Diciembre 1975

DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS PRESTAMOS EXTERNOS AUTRIZADOS AL SECTOR PUBLICO

MONTO US$ MILLONES140.60

84

Anexo 3

Rodrigo Botero Montoya, “Crédito Externo”, en Memoria de Hacienda 1974-1976. Tomo I. Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1976): 146. En: http://bdigital.unal.edu.co/11984/

Anexo 4

SECTOR %1. Industria 26.23%2. DRI 19.25

3. Energía 18.964. Programas Generales de Desarrollo 10.915. Transporte 7.92

6. Servicio Deuda Externa 4.757. Otros 3.488. Desarrollo Rural 3.479. Salud 2.5410. Refinación 1.4511. Comunicaciones 0.6012. Preinversión 0.44Total 100.00

4.04

673.733.00

23.4017.109.74

129.68127.77

73.4953.34

32.0023.47

Enero - Diciembre 1976

DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS PRESTAMOS EXTERNOS AUTRIZADOS AL SECTOR PUBLICO

MONTO US$ MILLONES176.70

85

Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República): 263. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/

Anexo 5

Jaime García Parra, “Anexo IV: Crédito Público”, en Memoria de Hacienda 1978-1980. Tomo III. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República): 293. En: http://bdigital.unal.edu.co/11993/.

SECTORES US$ MILLONES %

Energía 395.47 57.12Industria 115.00 16.61Regional y Urbano 65.80 9.51Programas Generales de Desarrollo 60.92 8.76Salud 32.78 4.73Acueducto y Alcantarillado 13.80 1.99Comunicaciones 7.16 1.03Preinversión 1.70 0.25

692.33 100.00

DESTINACIÓN A NIVEL SECTORIAL DE LOS RECURSOS DE LOS PRÉSTAMOS EXTERNOS CONTRATADOS - LEY 18 DE 1977

SECTORES US$ MILLONES %

Energía 463.31 31.98

Programas. Generales de Desarrollo 373.08 25.47

Transporte 180.78 12.48

Refinanciación 180.00 12.43

Acueducto y alcantarillado 93.50 6.45

Comuniaciones 67.18 4.65

Industria 30.00 2.08

Agricultura 20.00 1.38

Preinversión 20.00 1.38

Regional y Urbano 13.50 0.94

Salud 4.19 0.29

Servicio 2.89 0.20

1.448.43 100.00

DESTINACIÓN A NIVEL SECTORIAL DE LOS RECURSOS DE LOS PRÉSTAMOS EXTERNOS

AUTORIZADOS AL SECTOR PÚBLICO ENERO - DICIEMBRE 1979

86

Anexo 6

Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 178. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/

Anexo 7

Eduardo Wiesner Durán, “Capítulo VI: Crédito Público Externo”, en Memoria de Hacienda 1981. Tomo I. (Bogotá: Talleres Gráficos del Banco de la República, 1981): 178. En: http://bdigital.unal.edu.co/11996/

Sector 1979 1980 1981 1982Energía 32.0 25.7 62.8 37.6Transporte 12.5 1.1 6.9 19.3Mineria ––– 4.3 ––– 11.6Acueducto y alcantarillado 6.4 4.9 0.6 –––Comunicaciones 4.7 3.9 3.8 0.4Cancelación de deuda 12.4 2.6 3.3 –––Programas generales de desarrollo 25.7 44.9 16.6 24.6Otros 6.3 12.6 6.0 6.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0

UTILIZACIÓN ECONÓMICAS DEL CRÉDITO PÚBLICO EXTERNO 1979 - 1982(Distribución porcentual de las autorizaciones)

Gobierno Nacional

Resto del sector público, con

garantía de la Nación

Resto del sector público, sin

garantía de la Nación

1977 534.1 48.7 35.7 15.61978 896.3 22.3 52.9 24.81979 1.448.4 40.7 50.8 8.51980 1.879.6 36.5 45.0 18.51981 1.564.6 27.8 43.9 28.3

1982 (1) 1511.5 28.0 68.0 4.0

Distribución Porcentual

Préstamos externos autorizados al sector público

AñoTotal de

autorizaciones (Millones US$)

Fuente: Dirección General de Crédito Público

(1) Primer semestre