educaciÓn en colombia: la calidad docente pobre y el poderoso gobierno institucional

7/23/2019 EDUCACIN EN COLOMBIA: LA CALIDAD DOCENTE POBRE Y EL PODEROSO GOBIERNO INSTITUCIONAL

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Revista CITECSA - INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA PAZ Volumen 6; Nmero 10. Octubre-2015

EDUCACIN EN COLOMBIA: LA CALIDAD DOCENTE POBRE Y ELPODEROSO GOBIERNO INSTITUCIONAL

Education in Colombia: Poor teaching quality vs. powerful Institutional Government

Educaco na Colmbia:a baixa qualidade na formaco docente e o poderoso Governo Institucional

Bautista Uribe, Cristian Ren1

Recibido: 12 de Mayo de 2015Aceptado: 21 de Octubre de 2015

Resumen

La cuestin que se desarrolla en este ensayo crtico es si la estructura de gobierno

corporativo de las instituciones de educacin superior en Colombia puede serconsiderada la causa subyacente que caracteriza la baja calidad docente. Eldocumento cuestiona el estilo new managerialism trado desde lasorganizacionescon nimo de lucro hacia el gobierno institucional de las IES, y concluye con unllamado para establecer unos mnimos requeridos en el gobierno institucional, paracrear mejores condiciones en la educacin.

Palabras clave: Calidad docente, educacin, gobierno institucional, nuevogerencialismo.

Abstract

The question that is developed in this critical essay is whether the structure ofcorporate governance of higher education institutions in Colombia can beconsidered the underlying cause that characterized the low teaching quality. Thepaper asks about "new managerialism", inside the articulation of institutionalgovernment style. It concludes with a call to establish minimums required in

1Msc. Ingeniero Mecnico. Docente Instituto Universitario de la Paz.E-mail:[email protected]

CITECSAR E V I S T A

Ciencia Tecnolo a Sociedad AmbienteB a r r a n c a b e r m e j a C o l o m b i a

I S S N : 2 0 2 7 - 6 7 4 5


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Revista CITECSA - INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA PAZ Volumen 6; Nmero 10. Octubre-2015Bautista, C.

corporate governance paragraph to improve teaching quality in Colombia, in orderto get a better conditions of education.

Key words: Teaching quality, education, institutional governance, new

managerialism.

Resumo

O assunto desenvolvido neste ensaio crtico se a estrutura do governocorporativo das instituies do ensino superior na Colmbia pode ser consideradaa causa subjacente que caracteriza a baixa qualidade na formao docente. Odocumento questiona o estilo new managerialism trazido desde as organizaes

com fins lucrativos para o governo institucional das IES, e conclui com umchamado para estabelecer uns mnimos requerimentos no governo institucional,para criar melhores condies na educao.

Palavras chave: qualidade docente, educao, governo institucional, novogerencialismo.

Ms all de la cobertura, la calidad en la educacin ha sido siempre un reto paraColombia. Los ltimos 3 Planes Nacionales de Desarrollo (PND) sealan suambicin por mejorar el capital humano a travs de un avance importante en lacalidad de la educacin, pero los resultados de poltica pblica en esta materia semantienen insuficientes; el promedio obtenido en las pruebas Saber 11 paramatemticas, por ejemplo, ha oscilado entre 45 y 50 puntos sin un aumento

significativo en los resultados (2005-2010), mientras en ciencias sociales se hamantenido entre 43 y 47 puntos (2005-2010) (Instituto Colombiano para laEvaluacin de la Educacin ICFES, 2015). A pesar de todo, las leccionesaprendidas de los programas anteriores han permitido que el gobierno del pas acojahoy distintos ejes de transformacin para lograr la excelencia docente(Formacinprevia al servicio, Seleccin, Retencin y promocin, Remuneracin, Formacin enservicio y Evaluacin para el mejoramiento continuo (Fundacin Compartir, 2014)),al reconocer en este determinante la cualidad de contribuir ms que cualquier otroinsumo en explicar las diferencias del desempeo estudiantil (RAND Corporation,2013). La pregunta que se desarrolla en este ensayo crtico es si la estructura degobierno corporativo de las instituciones de educacin superior en Colombia puede

ser considerada la causa subyacente que caracteriza la baja calidad docente, y porlo tanto que caracteriza el incumplimiento de los objetivos de los PND en materia deeducacin superior. En particular el documento cuestiona la articulacin del estilode gobierno institucional new managerialism2, con distintos estudios (como Trasla Excelencia Docente de la Fundacin Compartir (2014)), y con los ltimos Planes

2Este concepto ha sido utilizado en general para el cambio que se da en la administracin de lopblico, por ejemplo, en empresas dedicadas a la prestacin de diferentes tipos de serviciospblicos.


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Nacionales de Desarrollo del pas. El documento concluye con un llamado aestablecer unos mnimos requeridos en materia de gobernanza corporativa paramejorar la calidad docente en Colombia, hacia una educacin de mayor calidad.

Tal y como lo sealaron Acemoglu, D. y Robinson, J. (The International Bank forReconstruction and Development / The World Bank, 2008) es importante entenderlas fuerzas polticas y las instituciones que mantienen la disfuncionalidad en su lugary la manera como su interrelacin con otras instituciones se auto refuerza o secomplementa. En Colombia se puede identificar una profesionalizacin en laadministracin universitaria (financiacin externa, cambios en el nmero deestudiantes, internacionalizacin, delegacin de responsabilidades administrativasy financieras); un incremento en el poder ejecutivo y la disminucin del poderacadmico (los vicerrectores han tenido que ejercer como gerentes y los consejosse han convertido en juntas directivas (Colegio de Estudios Superiores de

Administracin CESA, 2012)); tambin se puede identificar un creciente enfoque

comercial y emprendedor de la gerencia de las IES (por ejemplo, nuevas unidadesdedicadas a la interrelacin con el mercado). Podra decirse incluso que el profesoracadmico est siendo reemplazado por el profesor emprendedor, buscandoatender el enfoque de mercado que exige la nueva dinmica gerencial.

Mientras estos cambios se han venido dando en las IES del pas, los PND enmateria de educacin no se quedan atrs, y han ejercido tambin acciones para queun enfoque ms corporativo se venga dando en las IES. El Plan Nacional deDesarrollo PND 2002-2006 estableci la poltica denominada La RevolucinEducativa, con estrategias que incluyeron la definicin de estndares mnimos decalidad, la evaluacin de resultados, evaluacin de desempeo docente, leccionesaprendidas y evaluacin de pertinencia, enfocadas todas hacia una mejora continua(Departamento Nacional de Planeacin DPN, 2002). El PND 2006-2010 EstadoComunitario: desarrollo para todos, estableci para el mismo objetivo el crecimientopor competencias3en todo el ciclo de formacin de capital humano, el aumento delas competencias gerenciales en los lideres institucionales, el seguimiento almercado laboral y el fortalecimiento del vnculo universidad-empresa(Departamento Nacional de Planeacin DPN, 2006). Entre tanto el PND 2010-2014Prosperidad para Todos propuso ajustar el esquema de competencias por nivelesde formacin4, consolidar el sistema de evaluacin de los programas, de losdocentes y de los estudiantes, as como tambin propuso una serie de incentivospara que las instituciones de educacin superior se acojan no slo al proceso deregistro calificado, sino tambin al proceso de acreditacin de alta calidad de susprogramas y de la misma institucin (Departamento Nacional de Planeacin DPN,2010).

3Competencias bsicas, competencias ciudadanas, competencias laborales generales,competencias laborales especficas y competencias investigativas (Departamento Nacional dePlaneacin DPN, 2006).

4Competencias bsicas, competencias ciudadanas y competencias laborales (DepartamentoNacional de Planeacin DPN, 2010)


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Si bien los argumentos descritos previamente sealan al new managerialism en lasIES, como mecanismo para abordar la productividad y la efectividad de los recursosinvertidos en la educacin, tambin se ha conseguido atraer las dificultades y las

limitaciones de este tipo de gobierno institucional, desde las corporaciones hacia lasIES, mientras el pas permanece en los ltimos lugares de las medicionesinternacionales; Colombia ocup el puesto 62 de 65 pases entre los cuales estabanincluidos los pases de desarrollo econmico medio y alto y otros pases similares aColombia (Departamento Nacional de Planeacin DPN, 2015).

Segn Jos Manuel Restrepo, et l. (Colegio de Estudios Superiores deAdministracin CESA, 2012), los problemas presentes bajo el gobierno corporativoen empresas con nimo de lucro se pueden sintetizar principalmente en tres:

1. El primero es el problema entre el gerente y los accionistas, el cual cuestiona si

el gerente de una empresa actuar siempre a favor de los intereses de losaccionistas; sustenta que cuando se separa la propiedad y la gerencia, el gerentepuede tender a adoptar un comportamiento oportunista favoreciendo sus propiosintereses y no los intereses de los accionistas.

2. El segundo problema que se presenta es el conflicto de inters entre los grandesaccionistas y los accionistas minoritarios. Los grandes accionistas utilizan supoder influenciando las decisiones en la firma para expropiar a los accionistasminoritarios, por medio de compensaciones salariales, dilucin de laparticipacin, o precios de transferencia de activos inferiores a los precios demercado.

3. El tercer problema se da en el conflicto de inters entre los accionistas de laempresa y otros grupos de inters, como el Estado, la comunidad, los tenedoresde deuda, etc.

Si se trasladan estas caractersticas propias de las corporaciones con nimo delucro a las instituciones de educacin superior en Colombia, las cuales hanadoptado el estilo new managerialism en su sistema de gestin, se encontrar quelos lderes de las IES, sin una estructura de gobierno adecuada, pueden verseinclinados a favorecer la contraparte con mayor poder e influencia en las polticasorganizacionales, mientras se espera que en vez de eso la alta direccin realice elmayor esfuerzo y dirija sus acciones al cumplimiento de la razn de la institucin, yfavorezca equitativamente a los diferentes grupos de inters.

En Colombia los cambios de gobierno peridicos en muchas universidadesdemandan resultados de corto plazo en la agenda electoral para una reeleccin,que a nivel presupuestal significan, por ejemplo, que la infraestructura y la coberturatienen ventaja como rubros que compiten al presupuesto en educacin de calidad.

Adems, a la educacin los medios no le dedican mucho espacio, y los electores(incluso por ejemplo la misma comunidad estudiantil) son indiferentes a las


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propuestas que haya en ese sentido (La Silla Vaca , 2014). Otro reflejo de estasituacin puede verse cuando la alta direccin no plantea un plan estratgico o nose preocupa por hacer seguimiento al mismo, cuando no se reinvierte dinero enmantener y mejorar la infraestructura, o cuando se contratan acadmicos y

administrativos que no cuentan con las hojas de vida ms competitivas para elejercicio de sus cargos.

Por otro lado, en municipios donde existe una mayor desigualdad, tambin existenlites con capacidad de capturar el control poltico econmico, y con capacidad degenerar limitaciones a la accin colectiva, donde por ejemplo proyectos deeducacin de calidad para todos, pueden ser impedidos por aquellos que debenpagar los mayores costos econmicos proporcionalmente a los beneficios quereciben (los miembros de las lites), pues son ellos mismos (quienes puedencostearse la educacin privada), los que carecen de incentivos para promoverdichos proyectos. Existe una relacin negativa entre la desigualdad y la acumulacin

de capital humano, pues donde hay mayor desigualdad la provisin de educacintiende a ser ms escasa y ms privilegiada, de manera tal que los ms pobresdifcilmente pueden acceder a ella (Buitrago, 2008).

Como en muchos casos, lo que se necesita se sabe. A nivel de las Instituciones deEducacin Superior, enfrentar las bajas competencias acadmicas de losestudiantes que ingresan con menor calidad, pero que son beneficiados por elaumento de cobertura, requiere de un esfuerzo conjunto de las instituciones y delos docentes. Se deben identificar los vacos de competencias acadmicas einstaurar desde el comienzo programas de tutora y de nivelacin (Snchez, F. yMrquez, J. , 2012). Asimismo, la cercana o la distancia entre los alumnos y suprofesor puede determinar la claridad con la que el mensaje emitido por ste ltimoes asimilada por los estudiantes, por lo cual disminuir el nmero de estudiantes porprofesor contribuira a una mayor interiorizacin de los conceptos tratados. Se sabeadems que tener profesores con alta calidad (por ejemplo con ttulo de maestra ydoctorado5), incide ms notable y positivamente en la calidad de la educacin queotros determinantes.

La Fundacin Compartir realiz en 2014, a travs de un estudio de casos de xitoen pases como Singapur, Finlandia, Corea del Sur y Canad (Ontario), una apuestatras la excelencia docente, la cual coincide en demostrar una correlacin positivaentre la proporcin de docentes con ms de cuatro aos de formacin educativa yel desempeo acadmico de sus estudiantes (Fundacin Compartir, 2014). Algunosotros autores sealan que se deben identificar las caractersticas que afectanpositiva y significativamente el desempeo (Zambrano, 2012), para establecerincentivos a aquellos maestros y rectores que abordan exitosamente dichos

5Este reconocimiento de profesor magister, sugiere que los conceptos que expone estn claros enla mente del educador, quien al haber pasado un mayor tiempo acadmico, empricamente haadquirido asimismo un cierto nivel de experiencia en la docencia (Gaviria, A., Pez, G. y Toro, R.,2013)).


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determinantes. Si bien mejores salarios hacen ms atractiva la docencia, por lo cualms y mejores profesionales estarn interesados en ser maestros, no se haencontrado en algunos estudios evidencia significativa de una mejora en la calidadde la educacin impartida por los profesores, debida directamente al incremento en

los salarios y la inversin en educacin por estudiante (Ballou, D., y Podgursky, M.,1997). Por qu se ha llegado a afirmar incluso que polticas focalizadas enaumentar la inversin en los planteles educativos no son suficientes para mejorar eldesempeo de los educandos? (Hanushek, E., Machin, S. y Woessmann, L. ,2011)6. Zambrano (2012) dijo que los incentivos sobre los maestros deben ser talque estos perciban que se pueden identificar los buenos y malos educadores, ydicho reconocimiento puede ser efectivo en trminos de mejora tanto en sus nivelesde condiciones laborales como salariales, mas no en un aumento de ingreso a latotalidad de profesores o rectores independientemente de su rendimiento7. Otrasorganizaciones han sealado que debe existir un desplazamiento del inters en losinsumos y procesos para concentrarse en los resultados (OCDE, 2011). En este

sentido se debe buscar mayor legitimidad en la rendicin de cuentas por parte delos gobiernos institucionales, la cual debe ir ms all de la nocin de rendicin decuentas basada en pruebas, hacia una ms directa, en relacin con el desempeoy el grado de esfuerzo realizado por los docentes. Por qu si se tiene un estadodel arte tan amplio sobre lo que demanda la educacin las acciones concretas noparecen materializadas?

Dicen que Colombia debe prestar ms atencin al desempeo y caractersticas desus sistemas educativos en comparacin al de otros pases, por lo cual es necesariotransformar la educacin en una agenda de instancia internacional (Deubel, R.,

Andre-Noel, 2002). Por qu esto no se logra?

Sealan que se debe reforzar la legitimidad y el uso de instrumentos internacionalescomo, entre otros, PISA8y la Encuesta Internacional sobre Docencia y Aprendizaje(OCDE, 2011).

Pero, No ser que existe una razn ms cercana a la estructura de gobiernoinstitucional la que hace que la calidad de la docente en la educacin sea

precaria?

Estimado Lector, creo que hacer o imponer reformas institucionales especficas

6 En contraste existe otro grupo de estudios que encuentran resultados con respecto a laimplementacin de incentivos docentes. En Kenia, por ejemplo, se ha encontrado que estos llevanefectivamente a una mejora en los resultados, pero al ser retirado el programa el desempeo delos estudiantes vuelve a caer, por lo cual los maestros se estaran enfocando nicamente en eldesempeo de las pruebas que evaluaba su rendimiento para el pago de su bonificacin (Glewwe,P., Ilias, N., y Kremee, M., 2004).

7Se ha encontrado evidencia de que los reconocimientos no pecuniarios tienen un efecto mayoresque los pecuniarios sobre el esfuerzo de los maestros en lograr un buen desempeo de losestudiantes (Zambrano, 2012).

8Informe del Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA).


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hacia la calidad docente pueden tener poco impacto en la estructura general de laeducacin en Colombia si deja intacto el equilibrio de gobierno que la subyace.

Mi crtica seala fundamentalmente la limitacin en el alcance de las propuestas

que a la fecha son numerosas, innovadoras y aplicables, pero que han pecado alno incluir en sus reportes hacia una mejor calidad en la educacin, oportunidadesfundamentales que cambiarn los incentivos de las nuevas lites y balancearn elpoder en las instituciones de gobierno que son las IES:

mejora en los perfiles para los cargos de alta direccin y para los miembros deconsejos,

capacitacin a los directores o miembros de los consejos, responsabilidades legales y morales de los directores, conformacin o independencia de los consejos, funciones y desempeos de los consejos,

abordaje de problemas como la alta rotacin versus la perpetuacin en el poder, la planeacin y control, el exceso de democracia en las instituciones oficiales, los incentivos econmicos y alineacin de intereses, concentracin del poder y riesgo de extraccin de rentas, cdigos de buen gobierno y polticas relacionadas con los conflictos de inters, autonoma IES oficiales no reconocidas como universidades.

La calidad de la educacin debe ser repensada a fondo, con estrategias que incidanms en la calidad docente, hacia una restructuracin de los incentivos de lostomadores de decisin. Para esto, es fundamental incluir en las reflexiones, lapertinencia de unos mnimos de gobierno corporativo para las IES en Colombia,pues aunque parezcan desarticulados, estos factores inciden sosteniblemente en lacalidad del profesorado.

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