DESARROLLO DE LIDERAZGO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA:
EL CASO DEL PROGRAMA DE CAPACITACIÓN EN DERECHOS HUMANOS
PARA PERSONEROS MUNICIPALES EN COLOMBIA
El presente documento resume los principales hallazgos del estudio exploratorio sobre el impacto de
un programa de desarrollo de liderazgo para personeros municipales en Colombia, centrado en la
efectividad de la gestión pública local y particularmente en la cultura de rendición de cuentas. El
objetivo principal del estudio exploratorio es entender si el Programa de Capacitación en Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario contribuye a promover un cambio el
comportamiento del personero municipal que le permita convertirse en promotor de accountability1
gubernamental a nivel municipal y cómo lo hace.
Dicho estudio exploratorio fue motivado por la evidencia preliminar del impacto positivo del
Programa en la promoción de la rendición de cuentas por parte de los personeros participantes. En
efecto, más de cien personeros que terminaron su administración en febrero de 2008 realizaron
voluntariamente sesiones de rendición de cuentas a sus comunidades. En tales eventos –que tuvieron
lugar entre diciembre de 2007 y febrero de 2008– los funcionarios expusieron ante los habitantes de
sus respectivos municipios los logros de su gestión y describieron la forma como trabajaron para
suplir las necesidades de los ciudadanos, en especial, en la promoción y protección de los derechos
humanos.
Este posible cambio en el comportamiento de los personeros necesitaba evidencia empírica
sistemática y el estudio exploratorio fue un primer paso en tal sentido, al intentar resolver la
siguiente pregunta de investigación: ¿Cuáles fueron las trasformaciones personales e
institucionales que se generaron como resultado del Programa de Capacitación?
El estudio exploratorio también pretende dar explicaciones preliminares respecto de los
incentivos creados dentro y fuera del Programa que generaron cambio en el
1 Este reporte emplea las expresiones “rendición de cuentas” o accountability como un mismo concepto.
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comportamiento de los personeros en términos de la efectividad de su gestión y de la
rendición de cuentas, y de otros factores que limitan la cantidad, profundidad y calidad de
las relaciones que se tejen en torno de la rendición de cuentas a nivel local en Colombia.
El estudio usó la metodología de investigación cualitativa, que brinda herramientas
adecuadas para responder a la pregunta de investigación y documentar los mecanismos a
través de los cuales el Programa tiene un impacto sobre la gobernabilidad democrática a
nivel local. De manera similar, la metodología permite identificar de primera mano el
proceso mediante el cual incentivos particulares y factores políticos, institucionales y de
contexto, entre otros, promueven cambios personales e institucionales en los personeros
participantes.
Se tomaron como casos de estudio a las personerías de los municipios de Itagüí (Antioquia)
y Fresno (Tolima), seleccionados porque sus respectivos personeros participaron en el
Programa de Capacitación y realizaron voluntariamente sesiones de rendición de cuentas a
la comunidad al finalizar sus administraciones. Además, estos personeros fueron reelegidos
para un nuevo periodo y representan comunidades afectadas moderadamente por el
conflicto armado, por lo cual fueron de fácil acceso a los investigadores.
La información recolectada para los estudios de casos fue derivada de varias fuentes:
1. Entrevistas semiestructuradas y grupos focales con (a) servidores públicos de la
Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo involucrados en
actividades de formación y gerencia del Programa de Capacitación; (b) funcionarios de
las Naciones Unidas; (c) personeros municipales antiguos o actuales que hayan
participado o estén participando del Programa; (d) habitantes de los municipios,
incluidos veedores municipales, jueces, párrocos, concejales y servidores públicos. Las
personas entrevistadas son mencionadas con el nombre del cargo que ejercieron,
incluidos los personeros de los dos municipios estudiados, al considerar que su
identificación personal no es relevante para los propósitos del presente informe.
2. Encuesta administrada a un grupo de personeros que concluyeron su administración en
febrero de 2008.
3. Documentación secundaria: prensa, libros producidos por la ONU y la Procuraduría
General de la Nación, así como cartillas producidas por personeros municipales, entre
otros.
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Los hallazgos preliminares sugieren un cambio incipiente hacia una administración pública
local más efectiva, abierta y transparente en Colombia. A raíz del Programa de Capacitación,
los personeros municipales dicen haber adquirido mayor conocimiento sobre la teoría y
práctica de los mecanismos de defensa de los derechos humanos; haberse sensibilizado
sobre la problemática de los derechos humanos en sus respectivos municipios; haber
emprendido esfuerzos para capacitar entidades publicas y la comunidad sobre los derechos
humanos y sus mecanismos de protección; haber ejecutado más efectivamente la protección
de los derechos humanos en las áreas de salud, educación y servicios públicos domiciliarios;
y haber alcanzado mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía.
Igualmente, el estudio exploratorio encontró factores políticos, institucionales, culturales y
de contexto que inciden en la efectividad de la gestión de los personeros y afectan
negativamente la cantidad y calidad de la rendición de cuentas por parte de esta figura
pública, así como las relaciones que posibilitan tal ejercicio en la administración pública
local.
Se espera que los hallazgos en este informe orienten a los administradores del Programa de
Capacitación para que mejoren el diseño e implementación del mismo, y den luces a otros
actores que trabajan en reformas dirigidas a mejorar la gobernabilidad local, sobre
elementos del desarrollo de liderazgo que pudieran ser incluidos en nuevos programas de
capacitación.
Sin embargo, estos hallazgos preliminares sólo son indicativos y deben tomarse con
precaución: para atribuir tales resultados al Programa de Capacitación se requiere
profundizar en la investigación; en particular, los esfuerzos futuros deben solucionar
problema de la autoselección (por ejemplo, el hecho de que la motivación de los personeros
se pueda confundir con el impacto del Programa). Esto se podría lograr mediante la
selección de casos adicionales de personeros que no hayan realizado la rendición de cuentas,
no hayan sido reelegidos o no hayan asistido rutinariamente a la capacitación, o de
Personerías en ciudades de tamaños y recursos presupuestales iguales. Finalmente, hacia el
futuro también sería importante hacer un estudio longitudinal de varias cohortes de
personeros que permita capturar de manera más efectiva los impactos de largo plazo del
Programa.
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MOTIVACIONES DE LOS PERSONEROS
La variedad de motivaciones con que los personeros han asumido los retos de ejercer un
cargo complejo y de participar en el Programa de Capacitación constituye un aspecto
importante para entender su impacto diferenciado sobre las actitudes y el comportamiento
de los personeros participantes, y por ende, las transformaciones personales e
institucionales producidas.
Respecto de las motivaciones al asumir el cargo, el estudio exploratorio encontró las
siguientes:
- La necesidad sentida por los personeros de aprender, estudiar y ganar experiencia
práctica sobre los procedimientos legales existentes para la promoción y defensa de los
derechos humanos, y para la acción disciplinaria en caso de su violación, así como su
voluntad manifiesta de ayudar a la comunidad en esta y otros materias. Como se describirá
más adelante, aun cuando les sobra motivación social para trabajar por el bienestar de la
sociedad que representan, los personeros asumen su cargo con considerables falencias de
conocimiento y con una experiencia limitada.
- Una segunda motivación, íntimamente relacionada con la anterior, es la de usar la
Personería Municipal como el primer peldaño de la carrera política de quien está al frente de
ella. Como afirman algunos formadores del Programa, un buen número de personas
interesadas en dicho cargo aspiran a llegar a ser alcaldes, concejales o gobernadores; para
algunos, la experiencia se reduce a escalar en política y pasan por alto el compromiso social
que el cargo demanda. En los peores casos, los personeros pagan por la reelección, no se
desempeñan de la manera esperada, ni contribuyen significativamente al bienestar de la
comunidad.
- Tercero, existe una postura media entre las motivaciones descritas antes, que
conjuga el sentido social y el sentido político implícito en un cargo permeado por ambas
dimensiones. Como lo explica un funcionario de la Procuraduría General de la Nación, “este
sentido político se tiene que ver en su trasfondo; [hay quienes lo que quieren] es hacer
dinero y otros que lo usan para el beneficio y desarrollo de su región”.
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Este último es el caso del personero municipal de Itagüí, quien si bien no descarta proseguir
una carrera política en su municipio, resalta –por encima de cualquier otra motivación– su
compromiso con la comunidad en pro de la defensa de los derechos humanos:
La Personería es una figura muy hermosa; yo vivo muy enamorado de la Personería Municipal. Le puede dar a uno muchas alegrías. Es una responsabilidad demasiado grande, te quita mucho de la vida personal, es absorbente, pero te da muchas cosas también, como es el caso de la elaboración de las tutelas: que la gente salga bien y contenta, que les den sus medicamentos y prácticas quirúrgicas, que puedan encontrar soluciones. Este es un centro de acopio de problemas, de gente con inconvenientes. Nosotros somos como médicos que entramos no a dar drogas sino soluciones jurídicas y a presionar a funcionarios públicos para que cumplan. De verdad vivo enamorado de la Personería; ha sido toda mi vida, y si termino en dos años, habré entrado de 29 años para salir de 42. Lo he dado todo: no la he aprendido a querer, sino he amado la Personería casi que desde que inicie acá, y es por esa connotación de los derechos humanos.
- Finalmente, un número no despreciable de personeros busca la estabilidad laboral
asociada al cargo, pues éste brinda un buen salario, estatus social y poder político en los
municipios. Como sugiere un capacitador, el personero disfruta cuatro años de buenos
salarios, estatus y poder, durante los cuales nadie lo va a destituir; por el contrario, los
demás funcionarios públicos locales le hacen la venia, pues tiene el poder de investigarlos.
Dicho funcionario concluye que “el cargo tiene poder coercitivo, por su función disciplinaria
sobre casi toda la administración municipal, lo que genera expectativa de querer ser
personero”.
En conclusión, las motivaciones descritas permiten vislumbrar un tipo de funcionario que
está predispuesto a realizar un buen trabajo en la Personería y abierto a aprender las
lecciones impartidas en las capacitaciones que se le brindan; así mismo, permiten identificar
factores que hacen insuficientes o inútiles las herramientas ofrecidas en el curso de tales
capacitaciones para motivar cambios de comportamiento.
En cuanto a las motivaciones para participar en el Programa de Capacitación, las fuentes de
información consultadas identificaron las siguientes:
- Aprender sobre la legislación y la práctica en derechos humanos y mantenerse al
día jurídicamente: Dos personeros de municipios de Tolima y Cundinamarca resaltan el
valor de las lecciones impartidas por el Programa, el intercambio de experiencias entre
colegas y el material entregado, como elementos fundamentales de su motivación para
atender a la capacitación. Una plantea su motivación en los siguientes términos:
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…aprender muchas cosas, leyes que no he revisado. El aprendizaje no sólo me va a servir para hoy sino para siempre. No pienso quedarme siempre en la Personería… Entonces lo que aprenda hoy me va a servir para toda la vida. [Además] el material que nos dan… Por presupuesto no puedo adquirir documentos (como la Constitución Política, etc.), y los tenemos que adquirir por nuestros propios medios. Además, no todas las entidades quieren capacitar a los personeros, en razón de problemas financieros, así que hay que aprovechar.
Por su parte, el otro personero enfatiza en que “las vivencias enriquecen su vida cotidiana y
profesional, ya que el Programa nos ayuda a enriquecer y compartir las experiencias de otros
personeros”.
Un funcionario de la Procuraduría coincide con uno de los personeros citados al señalar
como una motivación importante el hecho de que este Programa es único en ofrecer un tipo
de capacitación integral a los personeros: “Es el único programa institucional permanente y
estructurado que se les da a los personeros. A ellos los meten a todo, la auditoria, la
contraloría, la procuraduría, acción social, de carácter obligatorio.”
La motivación de aprender también fue mencionada por el personero de Itagüí, quien tuvo
contacto con las experiencias de capacitación, en su condición de funcionario de la
Personería, pues el funcionario que ejercía como personero municipal en la época lo
delegaba para asistir a ellas en su lugar:
…el ánimo de aprender, de buscar herramientas que pudiera aplicar en el municipio. Porque usted puede tener cierto tipo de instrucción, pero si no le dan herramientas y le dicen como aplicarlas, difícilmente se dan. Es como tener un vehículo y no saber conducirlo.
La personera de Fresno también considera que la voluntad de aprender fue su motivación
principal. Una jueza de este municipio anota al respecto lo siguiente:
He tenido que trabajar a lo largo de mi ejercicio profesional [en varios municipios] con diez o doce personeros y a ninguno le he visto el interés para estudiar, el interés para capacitarse, el interés para pedir. Por más que el Ministerio Público tenga muchas formas de capacitar, si yo no llamo y no digo “Llámeme, téngame en cuenta y capacítenme”, nunca vienen por aquí a traerme una hoja para invitarme. Ella [la personera] sí: ella se hace sentir, llama.
- Asistencia por obligación: Algunos personeros consideran que la capacitación es
obligatoria, dado que su cargo depende de la Procuraduría; y no les falta razón. Funcionarios
de la Procuraduría involucrados en el Programa afirman que “como funcionalmente tienen
dependencia de la Procuraduría, para los espacios de convocatoria a la capacitación siempre
hay que jalonarlos y casi que hacerlos ver que es una obligación asistir”. Y añaden que como
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“convoca la Procuraduría, que de alguna manera es el ente superior rector del Ministerio
Publico, tiene legitimidad porque tiene que ser atacada cada directriz; eso puede llamar y
aglutinar a los personeros”.
- Los beneficios de la certificación: Numerosos personeros están interesados en
recibir la certificación –a veces llamada “Diplomado”– que la Procuraduría entrega a quien
completa los cuatro módulos que conforman el programa de capacitación. En conversación
informal, uno de los formadores señaló que si bien se amenaza con no certificar a quienes
llegan tarde o faltan a sesiones, al final se les entrega el certificado a todos los presentes; y
explica que dicha certificación sirve a los personeros para pedir asilo político en el futuro o
para viajar a otros países, facilita la consecución de visas, así como el acceso a cargos
políticos, y –de no continuar en el ejercicio de funciones públicas– para trabajar como
consultores en organizaciones no gubernamentales u organismos internacionales.
- Los viáticos y otros asuntos menores: Por último, como resultado de múltiples
conversaciones y de presenciar la dinámica generada durante el taller de capacitación, es
frecuente que se mencionen los viáticos y los refrigerios como incentivos para la asistencia.
La personera de Fresno concluye:
Estas capacitaciones las aprovechan quienes quieren, y son útiles dependiendo de la actitud de cada personero. Algunos les dan importancia y valor; otros simplemente asisten sin mayor interés. No dudo que en esos espacios se puede reconocer a las personas motivadas e interesadas en aprender y replicar en su municipio.
RESULTADOS DEL PROGRAMA DE CAPACITACIÓN
La investigación de campo ha identificado varios resultados producidos por el Programa de
capacitación. Entre los más notables se encuentran los que se anotan a continuación.
- Una ruta jurídica efectiva. El Programa de Capacitación ha logrado que los
personeros tengan un mayor conocimiento acerca de conceptos básicos, leyes y normas
relacionados con los derechos humanos. En palabras de una alta funcionaria de la
Procuraduría General de la Nación, “muchas veces [los personeros] no han leído las normas
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que ellos mismos tienen que adelantar. Entonces se les da una ruta jurídica, para que se
informen de jurisprudencia, de doctrina, de normativa, y estén al día”.
El personero de Itagüí sostiene que “no sólo [es] la aplicabilidad inmediata sino la
instrucción que uno adquirió, uno difundía estas situaciones y adicionalmente, mecanismos,
rutas. Por ejemplo, de pronto con desplazados, qué es un desplazado y qué es refugiado.
Todas las bases de los derechos humanos, la normatividad internacional, sobre todo, Itagüí,
que tiene alta incidencia de desplazamiento.”
Igualmente, la personera de Fresno recuerda que asistió con total curiosidad y necesidad de
capacitación, pues asumió el cargo sin dimensionar su importancia, ni las funciones y
responsabilidades inherentes al mismo. Destaca que en esos cuatro días de capacitación
comprendió la diferencia entre derechos humanos, derecho internacional humanitario y
derechos económicos, sociales y colectivos. Agrega que la capacitación fue impartida con
dinámicas pedagógicas que facilitaron el aprendizaje de adultos, en el que es muy
importante la disposición personal para revaluar los prejuicios con los que cada quien ha
sido criado, que influyen en el ejercicio del cargo.
- Sensibilización del personero en derechos humanos. En segundo lugar, el Programa
ofrece un espacio de dialogo y reflexión sobre lo que significa promover y defender los
derechos humanos. En particular, enfatiza en sensibilizar al Personero mediante recursos
lúdicos y situaciones reales de violación a derechos humanos, y lo ubica en un espacio para
hacer difusión y promoción de los derechos humanos. De acuerdo con un administrador del
Programa, a través de este modelo pedagógico y de sensibilización, se logró que los
personeros reflexionaran y cambiaran su actitud frente al concepto de derechos humanos.
El personero de Itagüí es bien claro en señalar que el espacio de sensibilización fue uno de
los componentes que más impactó su gestión:
No sólo la instrucción como tal en la normativa internacional sino la sensibilización. Son muy diferentes las problemática de las regiones, y esa gente sensibilizó de tal forma que a todos nos llegara, que nos entraba por los poros cómo atender esa problemática en las regiones, pero no sólo la normatividad, sino realmente con ese sentimiento social… Incluso con la sensibilización, que yo sí le doy alta prioridad a esto, de alguna forma a uno lo mueve, porque uno ya tiene una vocación de servicio, que uno tiene, pero se la van reforzando. No sólo daban la instrucción, sino que nos ponían videos muy relacionados y nos obligaba a pensar y analizar cada situación de los videos. De verdad que esta sensibilización, aunado a la vocación de servicio, ayudaba a aplicar mejor y buscar las soluciones de los problemas de las localidades.
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- Pedagogía en derechos humanos. La capacitación brindó, en tercer lugar,
conocimiento que pudo ser directamente aplicado al trabajo diario de los personeros,
quienes han podido transmitirlo poniendo en práctica la pedagogía en derechos humanos, y
capacitando a la comunidad y a los servidores públicos en sus respectivos municipios.
La encuesta realizada indica que los personeros salientes que participaron en el Programa
valoran altamente el componente de construcción de pedagogía en derechos humanos y
reconocen como uno de sus mayores logros la capacitación en derechos humanos de sus
comunidades y entidades. Ellos aseguran que brindaron herramientas a la ciudadanía, por
medio de cartas, talleres y cine-foros, entre otros, para que conocieran sus derechos y las
formas de protegerlos.
Un funcionario de la Procuraduría General de la Nación respalda los resultados de la
encuesta y destaca que el primer módulo de la capacitación sobre pedagogía de los derechos
humanos ha sido fundamental para brindar a los personeros las habilidades de transmitir
conocimientos; y sostiene que “el tema de la pedagogía de derechos humanos generó que
muchos personeros iniciaran visitas, en las que –con la técnica que se les enseñó– se
promovieran los derechos humanos. Se les dio herramientas para poder generar programas
de atención a la comunidad”.
Por ejemplo, una personera del departamento de Tolima piensa que le va a servir la
pedagogía en derechos humanos y que va a ser clave la capacitación en derechos humanos a
los policías. Afirma que aun cuando tiene buenas relaciones con la Policía, enfrenta algunos
inconvenientes, y la capacitación le servirá para exigir respeto hacia los derechos humanos
por parte de dicha institución. Afirma que cada seis meses entran policías nuevos, o los
rotan, y que las capacitaciones ayudan a quienes las reciben a lograr una mejor comprensión
del tema.
El personero de Itagüí, expresa la efectividad del Programa en este tema, aunque es
necesario aclarar nuevamente que la atribución debe ser matizada, por el hecho de tratarse
de uno de los personeros más motivados y reconocidos por su buena labor. De todas
maneras, es válido señalar que este funcionario ha brindado capacitaciones en derechos
humanos a la Policía Nacional de La Estrella, Antioquia, replicando las que él mismo ha
recibido. Además, fundó la Escuela de Derechos Humanos, en la cual capacita –en las
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propias instalaciones de la Personería– a líderes de la comunidad itagüisense, como los
veedores públicos y los representantes estudiantiles.
- Mejor ejecución de acciones de protección de derechos humanos. La encuesta
aplicada a los personeros salientes identifica que el componente más útil del Programa es la
defensa de derechos humanos mediante acciones constitucionales. Los encuestados
manifiestan que trabajaron más efectivamente en este sentido, para prestar un mejor
servicio de asesoría a la comunidad y hacer más y mejor uso de las acciones de tutela y de las
acciones populares. La mayoría resalta como logro prioritario de su gestión la defensa de
derechos del consumidor y de la población vulnerable, en lo referido a servicios públicos,
población infantil y adolescente, y salud, primordialmente, por medio de asesoría y trámite
de tutelas.
Por ejemplo, en el tema de desplazamiento por violencia, una capacitadora del Programa
cree que éste ha ayudado mucho en tal sentido, pues “ahora el personero sale a capacitar a la
comunidad en derechos humanos, y ya esta haciendo uso de acciones de protección de
derechos humanos. Antes no sabían que hacer con ellos [los desplazados]; ahora saben cuál
es el procedimiento y les buscan dónde dormir. Y en tema de derechos fundamentales, salud
y educación, actúan mucho”.
La personera de Fresno destaca la importancia de la capacitación brindada por el Programa
en la defensa de los derechos humanos en su municipio mediante del uso de mecanismos
constitucionales de protección:
Yo de derechos humanos no sabía casi nada; mejor dicho, solamente sabía del derecho a la salud, a la vida, y pare de contar. Pero cuando empiezo a interponer y a conocer los derechos desde la perspectiva que me dieron allá [en la capacitación], en el año 2005, inicié las acciones de tutela por educación y es el único municipio del Tolima que tiene todas las instituciones educativas protegidas con tutelas integrales en educación garantizada, tanto la parte administrativa como académica de cada institución. Hoy tenemos, gracias a Dios, el derecho del transporte escolar rural, tenemos muchas cosas gracias a las acciones de tutela, tenemos secretarios donde no habían secretarios, vigilantes donde no los había, personal de aseo, cosas que no se habían podido lograr se lograron a través de las acciones de tutela, y protegidas todas las sedes, porque yo tengo seis instituciones educativas con sus respectivas sedes. Estamos hablando más o menos de cincuenta establecimientos con las sedes.
En el video de la rendición de cuentas y en todas las entrevistas realizadas en el municipio
de Fresno se evidencia que el impacto más importante se ha producido en el campo de la
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salud. En él se concentran los logros más importantes de la personera y el reconocimiento
público de su gestión.
- Mayor acceso a otros organismos. El personero de Itagüí identifica y reconoce que
varios elementos del Programa ayudaron a marcar una diferencia entre lo que él era antes y
después de recibir la capacitación. Además de destacar la instrucción, la sensibilización y el
contacto con otros personeros, resalta el mayor acceso e interacción con la comunidad, con
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría, y la ONU, lo que le ha ayudado a abrir
puertas y a hacer conocer la labor de la Personería.
Le dan a uno una perspectiva internacional de los derechos humanos. Uno mejora la calidad en cuanto la interrelación con funcionarios, con público en general. Le ayudan a exponer mejor los casos. Le ayudan a uno a tomar unas rutas para acceder a organismos. Por ejemplo, hemos tenido muchos contactos con la ONU, la Oficina del Alto Comisionado en Medellín, con el presidente del Senado, senadores, representantes a la Cámara. Ese tipo de instrucción le da a uno como el bagaje para poder hacer unas mejores intervenciones más efectivas, una interrelación con otros estamentos de orden nacional e internacional.
- Los personeros logran más claridad sobre sus funciones. Una alta funcionaria de la
Procuraduría General de la Nación resalta que por medio del Programa de Capacitación los
personeros finalmente avanzaron en la identificación y comprensión de sus múltiples
funciones. Más adelante, en este informe, se proporcionarán detalles respecto de este tema.
- Sostenibilidad del Programa de Capacitación. El Programa de Capacitación fue
diseñado y funcionó bajo el auspicio por las Naciones Unidas hasta diciembre de 2004,
cuando su administración fue transferida a la Procuraduría General de la Nación. Este
organismo de control ha sido eficaz en recoger el legado de las Naciones Unidas y en dar al
Programa la sostenibilidad necesaria, inclusive, con recursos sustancialmente menores a los
que se manejaban en el pasado. Existen voces –incluida la de la misma funcionaria
mencionada antes– que sugieren que el futuro del Programa está asegurado, pues éste está
“enraizado” institucionalmente y ya cuenta con varios componentes bien definidos.
Igualmente, existe la voluntad política de que el Programa continúe y se amplíe.
- Incremento en la asistencia de los personeros. En general, los encargados de la
administración del Programa de Capacitación se sienten muy satisfechos con el incremento
en la asistencia de los personeros después de que fuera transferido de las Naciones Unidas a
la Procuraduría General de la Nación. Este aumento es muy valioso, si se tiene en cuenta que
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ahora no se entregan recursos a los personeros para pagar su hospedaje y alimentación. Sin
embargo, por encima de innumerables dificultades –de tipo financiero, operativo y de
contexto–, la asistencia pasó de 50% de los personeros convocados a 62%.
- Legitimidad de la institución de la Personería. Un administrador del Programa cree
que la capacitación cumple el rol de otorgar legitimidad a la Personería y a la figura del
personero, y lo expresa en los siguientes términos:
Fue fundamental este espacio cuando se colocó casi ad portas de un referendo el tema de la eliminación de las Personería, y este programa generó espacio de acercamiento y defensa para mantener la figura de la Personería Municipal. Es un programa reconocido, se asocia el programa con los personeros. Ven que es un programa que los representa con espacios de participación y comunicación y espacio de reconocimiento de su labor.
En el mismo nivel de importancia, cabe señalar que el Programa es el único espacio donde
trabajan conjuntamente la Procuraduría General de la Nación, las personerías y la
Defensoría del Pueblo.
- El ejercicio voluntario de rendición de cuentas sobrepasó las expectativas.
Finalmente, un resultado importante del Programa de Capacitación fue el ejercicio
voluntario de rendición de cuentas realizado en 2008. Por su importancia para esta
investigación, se ha decidido dedicarle una sección especial en la que se analicen los
incentivos y la forma como se produjo el cambio en el comportamiento de los personeros.
Por ahora, tan sólo cabe mencionar que el número objetivo de sesiones piloto de rendición
de cuentas previsto (100), fue sobrepasado, hasta alcanzar 166, entre un total de unas 1.100
personerías.
RENDICIÓN DE CUENTAS
Para poder atribuir la realización de las sesiones voluntarias de rendición de cuentas a la
capacitación ofrecida y a los incentivos otorgados por este Programa, es fundamental
examinar primero las motivaciones e intereses con que los personeros asumieron tal reto. A
continuación, se resumen las principales motivaciones e incentivos identificados.
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- Mostrar la gestión y darse a conocer. La rendición de cuentas fue vista como un
espacio importante para mostrar la labor hecha durante la administración del personero y
lograr que la ciudadanía la conociera a mayor profundidad. De acuerdo con el actual
personero de Ricaurte, quien aún no ha tenido la oportunidad de realizar ninguna sesión de
rendición de cuentas, pero que tiene claro que lo hará, este espacio es fundamental para
acercarse a ciertas personas que desconocen su labor y que por tanto no la valoran todavía.
El personero de Itagüí comparte esta motivación:
Es importante que la gente sepa que usted está haciendo una labor importante: por transparencia, por gestión, por que la gente sepa de los procesos de la Personería y cómo participar… Me motiva el mecanismo. Es un experimento bonito, un experimento importante, y con el ánimo de que la gente conociera cosas de acá, y poder difundir a esas personas que nunca habíamos llegado, contarles que estamos haciendo. Había personas que jamás había visto, en un municipio de 238 mil, pero donde siempre son las mismas 100 o 200. Ese día había mucha gente que no conocía. Es una situación importante cada día llegar a más gente.
Igualmente, el evento de rendición de cuentas da visibilidad y promueve avances en la
carrera política de los personeros. De acuerdo con un administrador del Programa, “lo que
más los motivó fue ese figurar, ese poder dar a conocer su trabajo, porque es una figura que
siempre está haciendo sus primeros pasitos y peldaños a través de la Personería y
generalmente tienen aspiraciones políticas y hay muchos que terminan siendo alcaldes, y ese
era un espacio para darse a conocer”.
Finalmente, la rendición de cuentas es también un espacio importante para darse a conocer
institucionalmente ante el Ministerio Publico y las Naciones Unidas, y proyectarse hacia el
futuro, en términos de la posibilidad de conseguir trabajo en estas instituciones.
- Aceptación en algunos sectores de la sociedad. El administrador del Programa
también menciona –como otra de las motivaciones para realizar la rendición de cuentas– la
búsqueda de aceptación por parte de algunos sectores de la población de los municipios, ya
que las dinámicas electorales generan la percepción de que el personero es más cercano a
unos sectores que a otros (problemática sobre la que volveremos más adelante).
- La reelección. Algunos actores consideran que la rendición de cuentas es importante
para ser reelegidos, por tratarse de un espacio donde se puede mostrar buena gestión y crear
condiciones para ser “premiado” con una nueva oportunidad en el cargo. Esta conclusión es
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evidente en la declaración de otro personero del departamento del Tolima, a quien le
gustaría hacer la rendición de cuentas pues “existe la opción de ser reelegido, y hay
profesionales del Derecho –como los personeros– que van a aspirar a ser reelegidos y para
esto es importante”.
Por ejemplo, la personera de Fresno no dudó en hacer la rendición de cuentas porque tenía
“gestión que mostrar”. En la época en que la hizo, se adelantaba el debate sobre la elección o
reelección de la personera, y aun cuando ella fue reelegida por consenso, enfrentó la
competencia de otros candidatos, a instancias de algunos concejales, funcionarios que
tienen voto en dicha designación. Entonces, un contexto marcado por el proceso de decidir
si la personera debía continuar en su cargo o no, representó para ella una buena
oportunidad de exhibir públicamente su gestión.
- La beca de estudios al mejor evento de rendición de cuentas. Un capacitador
mencionó los ofrecimientos de la beca de estudio por dos meses en Costa Rica (con todo
pago) y de una serie de publicaciones como factores que estimularon a los personeros a
rendir cuentas a su comunidad.
- Convicción personal. Hubo quienes indicaron que los personeros rindieron cuentas
movidos por una convicción personal. Así piensa un secretario de la administración
municipal de Itagüí, quien comentó sobre las cualidades del personero de este municipio y la
razón que lo motivó a realizar la sesión de rendición de cuentas: “Es un estilo de vida que no
nace de la noche a la mañana. Por convicción, no por presión de la comunidad o la
administración.”
El comentario del personero de Itagüí confirma tal percepción:
Muchos [personeros] dijeron que qué pereza, que eso [la rendición de cuentas] no es obligatorio. No la hacen por apatía. Es una irresponsabilidad. Si vos sentís la gestión y el servicio, hay que contarle a la gente qué es lo que se esta haciendo.
Algunos actores entrevistados presentan otro enfoque para explicar por qué la mayoría de
los personeros municipales que participó en el Programa no realizó la respectiva rendición
de cuentas. Entre las razones más prominentes que señalan se encuentran las siguientes:
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1. El temor de que el escenario de la rendición de cuentas se pueda prestar para torpedear
al personero, dada la connotación política de esta figura. Esto ocurre principalmente en
los casos en los que ya se ha elegido al alcalde y éste pertenece al partido de la oposición.
2. Los personeros consideran irrelevante la rendición de cuentas, particularmente, si no
están interesados en su reelección o en continuar trabajando en el sector público.
3. Numerosos personeros asumen el ejercicio de rendir cuentas como una carga que se
suma a sus múltiples funciones, y consideran que el informe anual que deben presentar
al Concejo Municipal cumple dicho cometido.
En lo referido a la rendición de cuentas, el Programa de Capacitación produjo algunos
resultados importantes.
En primer lugar, como se mencionó antes, hubo más audiencias de rendición de cuentas de
las previstas por quienes impulsaron el Programa. Uno de los capacitadores resalta que dado
el conflicto armado y los problemas de orden público que vive el país, el solo hecho de
convocar a la comunidad “ya fue ganancia”.
Las declaraciones de los personeros y actores involucrados en la administración del
Programa sugieren que la capacitación recibida es la causa del incremento de las audiencias
de rendición de cuentas y del cambio de actitud de los funcionarios en esta materia. Un
administrador del Programa no vacila en afirmar que dicha capacitación “fue clave”:
16 horas en las que se les explicó, se les dio cartilla con detalles de cómo hacer la rendición, cómo organizar la audiencia, a quién invitar, cómo debe ser la convocatoria... Hubo estrategia publicitaria, se lanzaron afiches con una intención muy directa, con cuña radial, jalonaron a los procuradores regionales y a los defensores diciéndoles la importancia que tenía rendición de cuentas. Varios factores que ayudaron. Y el mensaje durante la capacitación, donde se enfatizaron los beneficios.
De manera semejante, un funcionario de la Procuraduría General de la Nación atribuye la
realización de las audiencias de rendición de cuentas al Programa, y enfatiza
particularmente en las estrategias de divulgación que ofreció su entidad:
Se preparó un instructivo, cómo se debe organizar, la forma de la presentación, la convocatoria, para obtener una convocatoria masiva. Muchos se quejaron de la falta de cultura política y apatía, y ahí se les dio una serie de estrategias para cómo divulgar y cómo hacer más interesante este programa, cómo interactuar con la comunidad.
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La personera de Fresno cuenta que ella implementó el módulo que recibió durante la
capacitación sobre rendición de cuentas: usó de manera literal los textos de las cartillas y las
matrices sugeridas por el Programa, y retomó el material de la Personería de Bogotá,
incluido el texto de su lema institucional, para cerrar su intervención: “Todos cuentan para
la Personería.”
Por su parte, el personero de Itagüí reconoce que nunca había pensado en rendir cuentas a
la comunidad, “hasta que la Procuraduría nos sugirió hacerla”:
Yo no tenía conciencia de hacer rendición de cuentas a la comunidad… Yo seguí las pautas de la Procuraduría General de la Nación. Hablé con [Alberto] Ujueta y con otras personas de cómo podría hacerse. La capacitación como tal –del 2001 al 2009– con toda la instrucción que nos ha dado, es un producto final, que me dio elementicos que me han ayudado. No puedo decir que se trata de un producto específico, sino de una contribución general…Si la Procuraduría no nos hubiera instado a hacer la rendición de cuentas, de pronto yo no habría rendido cuentas a la comunidad, sino que hubiera seguido solamente haciendo los informes de gestión al Concejo.
FACTORES QUE LIMITAN LA EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA
Se han identificado factores de índole político, institucional y cultural que no sólo limitan la
efectividad del Programa, sino –más importante aún– también influyen en la profundidad y
calidad de las relaciones y acciones de accountability en detrimento de la gobernabilidad
democrática. Muchos de estos factores fueron identificados desde el principio del Programa,
y persisten, a pesar de que fueron incorporados a la capacitación, para intentar darles
solución.
Factores políticos
- La elección: “el pecado original”. En general, la elección del personero por parte del
Concejo Municipal promueve ciertos comportamientos que terminan afectando su gestión y
empujándolo a trabajar exclusivamente para un sector de la población. Dado su poder
coercitivo, el personero puede terminar en una de dos situaciones: como amigo
incondicional del alcalde o como un opositor que entorpece la administración municipal.
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Un funcionario de la Procuraduría General de la Nación describe claramente estas dos
opciones y sus consecuencias:
El tinte político del personero viene marcado desde el proceso de elección por el Concejo Municipal, que se supone actúa de manera independiente. A menudo pasa que el alcalde que ganó las elecciones ha hecho coalición con la mayoría de los concejales. Ahí ya hay un bloque fuerte donde ellos ponen el personero. Éste termina siendo amigo del alcalde. Pero como el personero tiene unas funciones de control sobre la administración municipal, entonces qué mejor que nombrar un contralor amigo. Otras veces, el alcalde que sale de la Alcaldía es de un grupo [político] y los concejales de otro. El Concejo pone a un personero opositor al alcalde, un personero que siempre está poniéndole palos a la rueda de la administración. Esta gestión no se vuelve técnica sino política, y cuestiona todas las acciones del alcalde. Entonces el Concejo aprovecha las intervenciones del personero para también hacer oposición. Lo contrario es ser el amigo del alcalde, el que se hace el loco y avala todo lo que hace el alcalde.
Durante un taller de capacitación se tuvo la oportunidad de presenciar algunas situaciones
en las que se evidenció que este problema continúa existiendo y forma parte de la realidad
en la que los personeros se desempeñan y con la que los capacitadores deben lidiar. Por
ejemplo, al final de una sesión sobre los últimos acontecimientos en el país, con relación al
estado de los derechos humanos, los capacitadores entregan a los asistentes el último
informe del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU y les dicen que “como
son tan amigos del alcalde”, por favor les hagan llegar esa cartilla.
Mayor evidencia aún de la estrecha relación entre alcaldes y personeros fue una situación
durante el mismo taller en la cual un personero expresó en público sus preocupaciones sobre
la injerencia de las veedurías ciudadanas en la administración municipal, ilustrando con
ejemplos las maneras en que estos organismos de participación ciudadana lo estaban
haciendo en su municipio. Uno de los capacitadores que moderaba la discusión replicó: “Lo
veo muy defensor del alcalde”, comentario al que siguió un fuerte y sostenido aplauso para el
personero, por parte de la gran mayoría de personeros presentes en el evento.
Más específicamente, la forma como esta figura es elegida tiene –en primer lugar– un efecto
negativo sobre la gestión disciplinaria, porque al ser “ficha” del alcalde, el personero no
trabaja de forma profunda, rigurosa y aguerrida en preservar la moralidad administrativa.
Por ejemplo, la investigación indica que en Fresno el rol de control de la Personería sobre la
administración pública es ejercido en temas de bajo impacto (horario, turnos, permisos del
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personal). No existen procesos sociales de control espontáneos ni animados por la entidad,
en la que no se percibe interés por el ejercicio disciplinario del control.
Como es usual en los municipios y en las personerías municipales, la personera de Fresno es
afín políticamente a personas con trayectoria y poder en la administración, tanto en la actual
como en la pasada. La funcionaria goza de credibilidad y su actuación se percibe equilibrada.
Sin embargo, hay voces que señalan sus omisiones e indiferencia en términos disciplinarios,
y se ha establecido que en esta materia no hay una actuación significativa desde 2005 hasta
la fecha.
En segundo lugar, la relación política entre alcaldes, concejales y personeros influye también
sobre la gestión de estos últimos en materia de seguimiento de las políticas públicas que
afectan los derechos humanos, como las de salud, medio ambiente, espacio público y
servicios públicos domiciliarios. Un capacitador de la Defensoría del Pueblo explica que esta
realidad va en detrimento de la protección de los derechos humanos por la vía de las
acciones populares.
La mayoría de esas acciones [populares] atacan al alcalde y al gobernador y ese es uno de los inconvenientes del personero, por la manera en que son nombrados. Ellos son nombrados por el Concejo y propuestos por el alcalde. Los personeros, en su mayoría, son amigos del alcalde. En la protección de derechos humanos y acciones populares están limitados por esta realidad. Es costoso políticamente interponer estas acciones ante quienes los eligen. Este es un gran reto de la capacitación. Sólo interponer la acción crea costos para la administración, y debe responder a lo que dictamine el juez.
Tercero, el contexto político local en el que se produce la elección del personero tiende a
limitar la cantidad y calidad de la información disponible sobre la gestión de esta figura y,
por tanto, afecta negativamente la rendición de cuentas y las relaciones de accountability en
el municipio. Además de otros factores relacionados con limitaciones presupuestales,
institucionales y culturales (analizados a continuación), tales relaciones políticas no
permiten la existencia y mantenimiento de una memoria institucional de la actuación de los
personeros. En general, no existen registros de este tipo, a menos que se trate de las
personerías de las grandes capitales.
Una capacitadora del Programa ilustra este hecho con una situación típica que resulta del
factor político que se está comentando:
La costumbre es que el personero que llega sea de la corriente del alcalde que llega. Igual para los que salen. Si son opositores, se encuentra la oposición en la entrega de la oficina. Hay testimonios de personeros entrantes que aseguran que llegaron a la
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oficina y estaba cerrada o se llevaron los computadores, o los dejaron en blanco. Toca entonces concientizarlos de que la información en un despacho no es privada y de que su trabajo es público. El que llega debe saber qué se estaba haciendo y cómo seguir o cambiar políticas.
Si bien los testimonios acerca de los incentivos negativos derivados de la elección del
personero reflejan una realidad que aplica para la mayoría de los municipios, el estudio del
caso de Itagüí sugiere que la elección y gestión del personero es una excepción a la regla. En
esta localidad, sólo una persona afirmó que el personero es un “mimado” de la
administración, mientras que los demás entrevistados y hechos registrados mostraron una
relación equilibrada y armónica entre los actores políticos considerados en este análisis. En
tal sentido, la evidencia más importante consiste en que el personero fue reelegido por
unanimidad, en un Concejo dividido en partes casi iguales entre los partidos de coalición y
de oposición.
El personero de Itagüí describe contundentemente su relación con la administración local y
el Concejo de la siguiente manera:
Con la administración yo tengo una colaboración armónica. Pero el rumor popular es que como el Concejo tiene unas mayorías y esas están con el alcalde, ese alcalde puede decir qué hacemos. Yo no se si tendrá mucha injerencia política este cargo, pero yo creo que en mi caso es más la gestión que se ha realizado. A mí no me han citado a hacerme debates. Yo voy cuando me invitan para un proyecto importante y para rendir cuentas sobre mi gestión. Al personero anterior lo citaron 18 veces… Y era del equipo político del alcalde y del Concejo, de las mayorías, pero le vieron fallas. Yo tengo buenas relaciones con el Concejo, con el alcalde y los secretarios, pero cuando hay que llamar y hacer seguimiento se les hace y lo entienden… Sí, soy mimado [de la administración] porque he hecho la gestión, porque si yo solicito algo, lo corrigen. Sí tengo mucha credibilidad, con el Concejo, con la Administración y con mucha parte de la población del municipio.
Al parecer, en Fresno se vive una situación similar. Las personas entrevistadas, incluidos los
concejales que participaron en la segunda elección de la personera, explican que su
continuidad en el cargo se dio por su buena gestión en favor de la comunidad y por su
seriedad respecto de la administración anterior, pues mantuvo una distancia profesional que
brindó garantías a todos los grupos políticos representados en el Concejo.
Cabe mencionar que en la actualidad se adelantan iniciativas tendientes a cambiar la forma
de elección del personero municipal. Sandoná, Nariño, es el ejemplo más prominente de una
aproximación interesante hacia una elección democrática de esta figura pública. Otra
propuesta sugiere adscribir a los personeros a la Procuraduría General de la Nación, de
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manera que sea el procurador general quien los nombre. El debate sigue abierto y cada
alternativa presenta ventajas y riesgos que están por fuera del alcance del presente análisis.
- “Un mar de conocimientos de un milímetro de profundidad”. Se puede afirmar que
los personeros, en su mayoría, están recién egresados de la universidad. La legislación no
requiere que ellos tengan el título de abogado, sino simplemente que hayan terminado las
materias de la carrera de Derecho. Sin excepción alguna, los entrevistados están de acuerdo
con que los personeros no tienen el bagaje ni la experiencia laboral para afrontar la
problemática de los municipios y que su nivel es precario frente a los retos que les presenta
su cargo.
Como lo ilustra un administrador del Programa, “generalmente estos cargos los ocupan
hijos de personas prestantes de los municipios, quienes acuden a los poderes políticos
locales, caciques y demás, para que una vez graduado –por lo general, en Derecho– su hijo
reciba el nombramiento. Es el punto de partida de lo que es una carrera política en los
municipios”.
Además, algunos entrevistados señalan que en las universidades no hay cursos específicos
en derechos humanos que preparen mejor a los candidatos potenciales al cargo. Un
administrador del Programa considera, por ejemplo:
Las universidades carecen de una capacitación que empodere el tema de los derechos humanos, o incluso desde educación secundaria. Aunque se han hecho experimentos positivos, como la cátedra de derechos humanos y la pedagogía de reconciliación que existen en el Distrito Capital, falta una política nacional que empodere el tema de los derechos humanos y los mecanismos de su protección, pues hay desconocimiento de la Constitución y de sus mecanismos.
Finalmente, este administrador afirma que los personeros entran con un gran
desconocimiento de las tareas que deben cumplir y de su labor social, y que por tanto
transcurre alrededor de un año mientras aprenden algunas de tales temáticas.
La comunidad acude al Personero para hacer exigir sus derechos. No hay preparación previa, y en el tema de derechos humanos se notan las falencias de conocimientos. Sobre la marcha, la misma comunidad le va exigiendo que conozca de ciertos aspectos. Ellos prácticamente pierden un año mientras que se empapan de lo que les toca hacer; un año en el que trabajan más por la dinámica que la sociedad les exige que por los conocimientos que tienen.
Estos testimonios recogidos a través de entrevistas con capacitadores concuerdan con la
experiencia del personero de Itagüí, quien confiesa:
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Yo ingreso con cierto nerviosismo, sin saber qué era esto [la Personería] o lo que había que hacer. Lo primero que pude observar o sentir era un poquito de miedo, de no saber cómo hacer las cosas como debían ser, y fui aprendiendo con la práctica y con la poquita formación que salí de la universidad, porque uno sale realmente un poquito crudo. Uno acabando esa formación y forjándose… Y una vez se empezó a dar ese manejo, ya empiezo a querer la Personería: no aprendí a quererla, sino empecé a quererla. Me tomó como un año más o menos. Mientras me adaptaba, conocía, sentía, palpaba, asimilaba todas esas emociones. Aunque todavía, después de diez años, se aprende, de la gente, de las situaciones, de sortear dificultades, de casos nuevos…
Vengo de una universidad muy buena, que me ayudó mucho en la parte social; uno es menos privatista y más público, pero eso es verdad. Se ha observado que a algunos personeros les falta capacitación en derechos humanos. Nosotros sabemos lo básico; por ahí de pronto Derecho Internacional Humanitario, a veces como materia relleno. Pero que nosotros salgamos de una universidad sabiéndolas todas, muy difícil, es demasiado complicado… Sí, los personeros salimos cruditos y necesitamos una capacitación, o sea, estar constantemente capacitándonos para poder obtener mejores resultados. La experiencia va ayudando también, pero es crucial la capacitación.
En conclusión, si bien el Programa está diseñado para ayudar a los personeros a mejorar su
nivel y para que a través de experiencias prácticas adquieran herramientas para enfrentar
los problemas que se les presentan en sus respectivos municipios, su falta de preparación
inicial tiene profundos efectos sobre su desempeño.
Factores institucionales
- “El personero es la figura más promiscua.” El personero municipal es la figura
pública con más funciones en el país. Aun cuando no hay consenso sobre cuántas son
exactamente, se estima que tiene más de 800 funciones. Así, la gestión del personero se ve
disminuida, no sólo por el desconocimiento de su labor y por su inexperiencia, sino también
por la multiplicidad de responsabilidades que redunda en una gran carga administrativa. La
encuesta administrada a un grupo de personeros muestra que el mayor obstáculo que
enfrentaron en su gestión fue el desconocimiento de la totalidad de las funciones de la
Personería.
La personera de Fresno anota que la cantidad de informes que debe diligenciar para la
Procuraduría y la Defensoría copan la totalidad de su tiempo, por lo que es escéptica sobre la
posibilidad de programar acciones estructurales en la Personería. Además, dice que es
costumbre del legislador, en el marco de cualquier ley, establecer nuevas funciones, pero sin
asignar los recursos que permitan desarrollarlas.
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Adicionalmente, la vasta cantidad de funciones afecta tanto la efectividad de la gestión de los
personeros como la rendición de cuentas. Numerosos entrevistados concluyen que la
multiplicidad de funciones hace imposible que los personeros puedan cumplirlas todas. De
la misma manera, es difícil hacer responsable y penalizar a una figura pública cuando no se
tiene conocimiento de las responsabilidades y tareas que debe realizar como parte de su
gestión.
Este problema se refleja en que en el país se haga referencia cotidianamente a un lema que
define la gestión de los personeros: “Por malo que sea el personero, algo ha hecho por la
comunidad.” En esta misma dirección, un capacitador del Programa afirma que “hay
personeros muy comprometidos, y otros no tanto, pero a ambos les va bien, porque son
tantas las tareas que deben cumplir que por más negligentes que sean, algo terminan
haciendo”.
En este contexto, no hay una forma o mecanismo que se pueda usar para hacer responsable
a los personeros por su gestión y desempeño durante su periodo en el cargo.
- El presupuesto de la Personería genera dependencia. El hecho de que los gastos de
funcionamiento e inversión de la Personería sean aprobados por el Concejo Municipal y
desembolsados directamente por la administración municipal es otra gran limitante a la
independencia y autonomía de esta dependencia, que fue identificada en el curso del
presente estudio. Ello afecta especialmente la acción disciplinaria, la rendición de cuentas, y
por ende, la gobernabilidad democrática a nivel municipal.
Un administrador del Programa resalta la trascendencia de las sesiones voluntarias de
rendición de cuentas en un contexto en el que varios factores limitan esa posibilidad,
incluida la financiación presupuestal de la Personería:
La rendición de cuentas fue meritoria, dada la situación de orden público, los escasos recursos con que cuentan [los personeros], las dificultades para ejercer su labor, ya sea por presión de un lado o de otro, o simplemente porque en el mismo municipio el Alcalde, a través de ese cordón umbilical con los personeros, a partir del presupuesto que les maneja, pues no son autónomos en su presupuesto y las partidas las giran las alcaldías.
Este no parece ser el caso de la Personería de Itagüí, según opina su responsable, quizás por
tratarse de un municipio de primera categoría. Sin embargo, a pesar de que este personero
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se complace de trabajar con autonomía, entre líneas admite cierta dependencia de las
personerías respecto del gobierno local:
El Concejo aprueba el presupuesto, pero el dinero es de la administración municipal. Pero yo tengo total autonomía sobre ese presupuesto. En el caso de Itagüí, no hay ningún problema. Yo tengo autonomía real sobre los dineros. Hay algunos alcaldes de otros municipios que presionan a los personeros con el tema del presupuesto. Pero como Itagüí es tan grande, entonces hay autonomía.
Factores culturales
- Variaciones regionales. La disposición de los personeros y su capacidad para
cambiar sus comportamientos depende también de factores culturales bien arraigados en la
realidad de las regiones donde actúan. Estos limitan, a su vez, la efectividad del Programa de
Capacitación, y a veces tienen un efecto nocivo sobre la rendición de cuentas y la
gobernabilidad democrática.
Una capacitadora cita el ejemplo del departamento de Chocó, donde ella considera que poco
se puede hacer para cambiar los comportamientos y actitudes de sus personeros, al menos,
mediante la docencia.
Es muy complejo, hay mucha corrupción, inmoralidad administrativa, pero es normal para ellos, pues a los administradores no les importa la gente. Viene en escala desde el gobernador hasta el alcalde y se expande en los diferentes niveles de la administración pública.
La misma funcionaria ofrece como ejemplo una conversación que sostuvo con algunos
personeros de dicha región, la cual evidencia cuán arraigados están esos factores culturales
en la mentalidad y disposición de los representantes de la comunidad. Ella cuenta que al
capacitar a estos personeros en mecanismos constitucionales de protección de derechos
humanos recibió una respuesta que la sorprendió sobremanera: “Aquí no se puede hacer
eso: ¡Es que aquí esa ley no pegó!” Ella les respondió que no entendía la manera como
pensaban, pues “la ley no es una canción de fin de año”.
- Predisposiciones y comportamientos. De manera similar, un funcionario de la
Procuraduría General de la Nación sostiene que hay “actitudes y posiciones muy arraigadas
que son difíciles de cambiar”, y añade:
Un curso es limitado para quitarles esos estereotipos de derechos humanos que existen y se asocian en nuestro país. Aquí el que habla de derechos humanos es de izquierda, guerrillero, homosexual, problemático, o pobre. Está muy arraigado en
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jóvenes abogados, que no llegan sensibilizados y no identifican que todo su trabajo está ligado a la defensa de los derechos humanos.
Otro docente del Programa afirma que lo más difícil es el cambio de actitud por parte de los
personeros, pues el Programa y su intensidad resulta insuficiente para cambiar posiciones o
comportamientos. Relata una historia que ilustra bien esos rasgos culturales que generan
inconsistencias en la manera como los personeros analizan su contexto y proceden en su
gestión.
Es el caso de un año atrás, cuando les pregunto a los personeros, durante la capacitación, que si les gustaría que sus hijos tuvieran el pelo largo. Recuerdo que se armó un debate en el que la mayoría decía que no. Sin embargo, algunos personeros cambiaron su perspectiva cuando cambió el escenario y les pregunté que harían entonces si fuera un estudiante quien acudiera a ellos porque lo sacaron de la escuela por tener el pelo largo.
De esta experiencia, el capacitador concluye que es difícil que cambien ese tipo de
comportamientos o la forma de pensar de los personeros, que ello tomaría algún tiempo, y
que el Programa tiene limitaciones para lograrlo.
- Falta de cultura de participación. La investigación revela que un factor limitante de
la cultura de rendición de cuentas a nivel local es la falta de cultura política y la apatía frente
a la participación ciudadana.
Por ejemplo, la personera de Fresno explica que la participación ciudadana es reducida:
“Nadie ha querido constituir veedurías para la contratación en el municipio. Yo convoco al
Comité de Vigilancia de Gestión Pública, y eso es un trabajo; y es más el desgaste que uno
tiene en hacer las convocatorias, que la gente aceptando una veeduría.”
Por tanto, la presión desde la comunidad es mínima para exigir a los servidores públicos,
incluidos los personeros municipales, que respondan por el cumplimiento de sus funciones y
por su desempeño. Y aun cuando existan los espacios y mecanismos para ejercerla, la falta
de participación ciudadana tiene un impacto nocivo en la cantidad y calidad de la rendición
de cuentas.
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Factores contextuales
Finalmente, el conflicto armado es un factor de contexto que influye sobre la gestión de los
personeros, sobre su disposición para llevar a cabo sus funciones como veedor de la
conducta oficial y sobre su capacidad de rendir cuentas a la ciudadanía.
La violencia es un factor que inhibe de manera contundente el trabajo de los personeros. La
docente del Programa que refiere el caso del Chocó señala que los actores armados tienen el
poder de limitar las acciones constitucionales de los personeros en la defensa de los
derechos humanos a nivel local. Ella todavía recuerda la conmoción que le causaron las
palabras de un personero asistente a la capacitación, cuando le dijo: “Es que no podemos
interponer acciones populares porque nos matan, porque nos vamos a encontrar en la calle y
entonces es un problema para nosotros. No podemos hacer absolutamente nada.”
CONCLUSIONES
Si bien el estudio propuesto contempló inicialmente la documentación de un número mayor
de casos, la realidad en el terreno no permitió al equipo de investigación acceder a más
municipios y personerías municipales, lo cual limitó la investigación a los casos de los
personeros de Fresno e Itagüí. Por tanto, el presente estudio es de carácter exploratorio y
sus hallazgos no son concluyentes.
A pesar de las limitaciones mencionadas, la investigación da luces sobre los incentivos
creados por el Programa de Capacitación y los factores de contexto que promueven o
limitan, en Colombia, una gestión pública local más efectiva, abierta y “responsable”
(responsable en el sentido de la expresión inglesa accountable).
En particular, sugiere que lecciones e incentivos relacionados con el Programa, tales como la
instrucción en conceptos básicos y derecho internacional humanitario, la sensibilización y la
pedagogía en derechos humanos y la orientación en acciones de rendición de cuentas y
difusión, generaron cambios en la actitud y comportamiento de los personeros municipales
participantes, que redundaron en mejores actuaciones para proteger los derechos humanos
y en un número inesperado de sesiones de rendición de cuentas a la comunidad.
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Además, factores políticos, institucionales y contextuales, tales como el proceso de elección
del personero, la financiación del presupuesto de las personerías municipales y la falta de
claridad en las funciones asignadas a estas figuras públicas, moldean la cantidad, calidad y
profundidad de las acciones y relaciones de accountability a nivel municipal, limitando la
acción disciplinaria, la transparencia y la rendición de cuentas a la comunidad. Más
investigación con un mayor número de casos de estudio disímiles, que sean analizados a lo
largo de un lapso más prolongado, podría brindar elementos adicionales sobre el impacto
del Programa en las actitudes y comportamientos en los personeros participantes.
Equipo de Investigación:
Profesora Sonia Ospina, Amparo Hofmann-Pinilla, Andrés Muñoz, María Angélica Lozano.
Para mayor información favor escribir a Sonia Ospina [email protected] o Amparo
Hofmann [email protected], Research Center for Leadership in Action, NYU Wagner.