diseño modelo conceptual

PROYECTO DE REFORMA PRESUPUESTARIA

HACIA UN NUEVO SISTEMA PRESUPUESTARIO DOMINICANO

MODELO CONCEPTUAL

TO BE

Noviembre 2014 Santo Domingo,

Repblica Dominicana

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [

[MC-TB] [Noviembre, 2014]

Noviembre 2014

ELABORACION:

Equipo de Reforma Presupuestaria

DIRECCIN GENERAL DE PRESUPUESTO

Av. Mxico esq. Leopoldo Navarro.

Edificio Gubernamental Juan Pablo Duarte, 5to. piso, Gazcue.

Santo Domingo, Repblica Dominicana.

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. I]

EQUIPO DE REFORMA PRESUPUESTARIA Director General de Presupuesto Luis Reyes Santos

Coordinador Proyecto de Reforma Alejandro Mercedes

Asesor Internacional Lder Nelson Shack

Asesores Internacionales Juan Cavallo

Jos Pieiro

Eduardo Sogga

Equipo Tcnico Manuel Burgos

Manuel Castillo

Alberto Len

Isabel Martnez

Jess Mern

Liber Monts

Ismael Pea

Yuridys Rodrguez

Alberto Villanueva

Equipo de Validacin Jenny Batista

Norvin Berges

Lucia Burgos

Carlos Caceres

Gabriela De La Cruz

Marino Fuentes

Heidy Gonzalez

Griselda Gomez

Franklin Guerrero

Odilys Hidalgo

Carlos Martnez

Rubn Matas

Natividad Sanchez

Oliver Santos

Logstica Iranna Brito

Shaylin Meja

Reymundo Santana

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. II]

INSTITUCIONES CONTRAPARTES

rganos Rectores Cmara de Cuentas de la Repblica Dominicana Contralora General de la Repblica

Direccin General de Aduanas

Direccin General de Anlisis y Poltica Fiscal

Direccin General de Bienes Nacionales

Direccin General de Contabilidad Gubernamental

Direccin General de Contrataciones Pblicas

Direccin General de Crdito Pblico

Direccin General de Impuestos Internos

Direccin General de Inversin Pblica

Direccin General de Poltica y Legislacin Tributaria

Ministerio de Administracin y Personal

Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo Programa de Administracin Financiera Integrada

Tesorera Nacional

Instituciones Ejecutoras Autoridad Portuaria

Ayuntamiento del Distrito Nacional

Ayuntamiento de Santo Domingo Este

Banco Agrcola Congreso Nacional

Consejo Nacional de la Seguridad Social

Corporacin del Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo

Corporacin Dominicana de Empresas Elctricas Estatales

Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos Junta Central Electoral

Junta Municipal de Hato Viejo

Ministerio de Salud Pblica

Seguro Nacional de Salud

Suprema Corte de Justicia

Universidad Autnoma de Santo Domingo

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. III]

CONTENIDO

EQUIPO DE REFORMA PRESUPUESTARIA ......................................................................................................................... I

INSTITUCIONES CONTRAPARTES ..................................................................................................................................... II

CONTENIDO ..................................................................................................................................................................... III

LISTA DE ACRNIMOS .................................................................................................................................................. VIII

1. LIMITACIONES DEL MODELO PRESUPUESTARIO ACTUAL- AS IS ............................................................................ 1

2. MAPA DE PROCESOS DEL MODELO PRESUPUESTARIO TO-BE ............................................................................... 1

2.1 MODELO DE MACROPROCESOS PRESUPUESTARIOS TO BE ......................................................................................... 1

2.2 MACROPROCESOS ESTRATGICOS .............................................................................................................................. 4

2.3 MACROPROCESOS CLAVE ............................................................................................................................................ 4

2.4 MACROPROCESOS DE APOYO ...................................................................................................................................... 5

3. MODELO DE PROCESOS PRESUPUESTARIOS CLAVE............................................................................................... 7

3.1 MACROPROCESO CLAVE 01: PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA .............................................................................. 7

3.2 MACROPROCESO CLAVE 02: EJECUCIN PRESUPUESTARIA ...................................................................................... 14

3.3 MACROPROCESO CLAVE 03: EVALUACIN PRESUPUESTARIA ................................................................................... 20

3.4 INTERACCIONES CON EL RESTO DE LOS RGANOS RECTORES .................................................................................. 22

3.4.1 Macroproceso Clave 01: MC01 Programacin Presupuestaria ..................................................................... 23

3.4.2 Macroproceso Clave 02: MC02 Ejecucin Presupuestaria: ........................................................................... 26

3.4.3 Macroproceso Clave 03: MC03 Evaluacin Presupuestaria: ......................................................................... 27

4. MODELO DE SUBPROCESOS PRESUPUESTARIOS TO BE POR AMBITO INSTITUCIONAL ...................................... 29

4.1 MODELO DE SUBPROCESOS DEL GOBIERNO GENERAL NACIONAL ............................................................................ 29

4.1.1 MACROPROCESO CLAVE 01: PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA ............................................................................ 29

4.1.2 MACROPROCESO CLAVE 02: EJECUCIN PRESUPUESTARIA ...................................................................................... 55

4.1.3 MACROPROCESO CLAVE 03: EVALUACIN PRESUPUESTARIA ................................................................................... 69

4.2 MODELO DE SUBPROCESOS DE LAS EMPRESAS PBLICAS ........................................................................................ 76

4.2.1 MACROPROCESO CLAVE 01: PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA ............................................................................ 79

4.2.2 MACROPROCESO CLAVE 02: EJECUCIN PRESUPUESTARIA ...................................................................................... 98

4.2.3 MACROPROCESO CLAVE 03: EVALUACIN PRESUPUESTARIA ................................................................................. 105

4.3 MODELO DE SUBPROCESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES ...................................................................................... 109

4.3.1 MACROPROCESO CLAVE 01: PROGRAMACION PRESUPUESTARIA .......................................................................... 110

4.3.2 MACROPROCESO CLAVE 02: EJECUCIN PRESUPUESTARIA .................................................................................... 145

4.3.3 MACROPROCESO 03 EVALUACIN PRESUPUESTARIA ............................................................................................. 156

5. IMPLICACIONES MODELO CONCEPTUAL PRESUPUESTARIO TO BE ................................................................... 163

5.1 EN EL GOBIERNO GENERAL NACIONAL .................................................................................................................... 165

5.2 EN LAS EMPRESAS PBLICAS ................................................................................................................................... 168

5.3 EN LOS GOBIERNOS LOCALES .................................................................................................................................. 178

5.4 LA GESTIN POR PROCESOS: UN CAMBIO ORGANIZACIONAL IMPERATIVO ........................................................... 187

6. TRATAMIENTO PRESUPUESTARIO DE ALGUNAS OPERACIONES ESPECIALES ................................................... 193

6.1 OPERACIONES NO PRESUPUESTARIAS ..................................................................................................................... 193

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. IV]

6.1.1 Creacin de Fideicomisos Pblicos y aportes del Estado ................................................................................ 193

6.1.2 Incremento de la Liquidez va Factoring ........................................................................................................ 193

6.2 OPERACIONES PRESUPUESTARIAS........................................................................................................................... 194

6.2.1 Subsidios sombra ........................................................................................................................................... 194

6.2.2 Ejecucin de proyectos con endeudamiento externo ..................................................................................... 194

6.2.3 Anticipos Financieros ..................................................................................................................................... 194

6.2.4 Operaciones No Monetarias .......................................................................................................................... 195

6.2.5 Apropiaciones a ser Asignadas por Disposicin del Presidente de la Repblica ............................................ 197

6.2.6 Gastos Tributarios .......................................................................................................................................... 198

7: ATRIBUTOS DEL NUEVO SISTEMA PRESUPUESTARIO DOMINICANO ........................................................................ 201

7.1. LA AGREGACIN Y CONSOLIDACIN FINANCIERA DEL PRESUPUESTO ................................................................. 201

7.1.1 MARCO CONCEPTUAL .................................................................................................................................... 201

7.1.2. INSTRUMENTOS PARA SU OPERACIONALIZACIN ......................................................................................... 204

7.1.3. APLICACIONES AL PROCESO PRESUPUESTARIO ............................................................................................. 206

7.2. LA PLURIANUALIDAD EN EL PRESUPUESTO ............................................................................................................ 209

7.2.1. MARCO CONCEPTUAL .................................................................................................................................... 209



7.3. LOS RESULTADOS EN EL PRESUPUESTO .................................................................................................................. 219




7.4. LA EVALUACIN DE DESEMPEO EN EL PRESUPUESTO ......................................................................................... 228




7.5. LA GESTIN POR PROCESOS EN EL PRESUPUESTO ................................................................................................. 236




7.6. LA INTEROPERABILIDAD EN EL PRESUPUESTO ....................................................................................................... 241




Estrategia de Desarrollo y Planificacin ..................................................................................................................... 245

Planes de Mediano Plazo ............................................................................................................................................. 245

Planificacin y Presupuesto .......................................................................................................................................... 245

Plan Operativo y Presupuesto ...................................................................................................................................... 246

Presupuesto y sistema de administracin financiera ................................................................................................. 246

Tesorera....................................................................................................................................................................... 246

Crdito Pblico ............................................................................................................................................................. 246

Contabilidad ................................................................................................................................................................. 247

Presupuesto y sistemas conexos o de recursos reales ................................................................................................ 247

El Sistema de Organizacin Administrativa .................................................................................................................. 247

El Sistema de Administracin de Personal.................................................................................................................... 247

El Sistema de Compras y Contrataciones ..................................................................................................................... 248

El Sistema Tributario y de Ingresos .............................................................................................................................. 248

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. V]

El Sistema Nacional de Inversin Pblica ..................................................................................................................... 248

El Sistema de Bienes y Administracin de Inventarios ................................................................................................. 248

El Sistema de Seguridad Social ..................................................................................................................................... 249

Presupuesto y sistema de control interno y externo .................................................................................................. 249

7.7. HACIA CERO PAPEL Y LA GESTIN DOCUMENTAL DIGITAL .................................................................................... 249

7.7.1 MARCO CONCEPTUAL .................................................................................................................................... 249



8: MODELO DE AGREGACIN Y CONSOLIDACIN .......................................................................................................... 257

8.1 DEFINICIONES CONCEPTUALES ............................................................................................................................... 258

8.1.1 DEFINICIN DE LAS CONDICIONES DE AGREGACIN ..................................................................................... 259

8.1.2 LA CONFIGURACIN ....................................................................................................................................... 262

8.1.3 DATOS VERSUS INFORMACIN ...................................................................................................................... 265

8.1.4 CLASIFICACIONES Y RECLASIFICACIONES ....................................................................................................... 268

8.2 MODELO OPERACIONAL ......................................................................................................................................... 271

8.2.1 VERIFICACIONES Y VALIDACIONES ................................................................................................................. 274

8.2.2 ESTRUCTURA ARQUITECTNICA .................................................................................................................... 277

8.2.3 DISPONIBILIDAD Y PERIODICIDAD .................................................................................................................. 279

8.2.4 COBERTURA Y AMPLITUD .............................................................................................................................. 280

8.3 BASES PARA LA CONSOLIDACIN ........................................................................................................................... 283

8.4 MODELO CONSOLIDACIN PROPUESTO ................................................................................................................ 289

8.5 OPERACIONES AGREGABLES Y CONSOLIDABLES (DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA) ......................................... 295

9. FICHAS DE PROCESO DEL MODELO CONCEPTUAL PRESUPUESTARIO TO BE ......................................................... 305

9.1 PROYECCIN PRESUPUESTARIA PLURIANUAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO ......................................................................... 305

9.2 PROGRAMACIN PLURIANUAL POR RESULTADOS ................................................................................................................ 311

9.3 PROYECCIN PRESUPUESTARIA PLURIANUAL DE GASTOS Y APLICACIONES FINANCIERAS ............................................................. 319

9.4 ELABORACIN DE LA POLTICA PRESUPUESTARIA PLURIANUAL ............................................................................................... 326

9.5 FORMULACIN PLURIANUAL DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL ............................................................................................ 331

9.6 CONSOLIDACIN DEL PRESUPUESTO PLURIANUAL ............................................................................................................... 336

9.7 FORMULACIN DE LOS ANTEPROYECTOS DE PRESUPUESTO INSTITUCIONALES ANUALES .............................................................. 340

9.8 ELABORACIN DE LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTO ANUALES .............................................................................................. 345

9.9 DISCUSIN Y APROBACIN DE LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTO ANUAL ................................................................................ 351

9.10 CONSOLIDACIN DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO .................................................................................................... 357

9.11 PROGRAMACIN ANUAL CON AJUSTE TRIMESTRAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO ................................................................ 362

9.12 PROGRAMACIN ANUAL /TRIMESTRAL FSICA Y FINANCIERA DE GASTOS Y APLICACIONES FINANCIERAS ........................................ 367

9.13 APLICACIN DEL RGIMEN DE MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS FSICAS Y FINANCIERAS ........................................................ 374

9.14 APROBACIN DE LA CUOTA DE COMPROMISOS ANUAL CON AJUSTE TRIMESTRAL ...................................................................... 380

9.15 EJECUCIN PRESUPUESTARIAS FSICA Y FINANCIERAS ........................................................................................................... 385

9.16 SEGUIMIENTO FSICO Y FINANCIERO DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA ................................................................................. 391

9.17 CONSOLIDACIN DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA ........................................................................................................... 399

9.18 EVALUACIN PRESUPUESTARIA ORIENTADA A RESULTADOS .................................................................................................. 404

9.19 CONTROL SOCIAL PRESUPUESTARIO ................................................................................................................................. 410

10. FICHAS DE SUBPROCESO DEL MODELO CONCEPTUAL PRESUPUESTARIO TO BE .................................................. 415

1. CONSTRUCCIN DE ESCENARIOS PRESUPUESTARIOS ............................................................................................................ 415

2. PROYECCIN PLURIANUAL DE INGRESOS POR FUENTES ........................................................................................................ 420

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. VI]

3. DISTRIBUCIN PLURIANUAL DE LOS INGRESOS AFECTADOS POR LEY ........................................................................................ 425

4. PROYECCIN PLURIANUAL DEL FINANCIAMIENTO ................................................................................................................ 430

5. DETERMINACIN DE LAS PRIORIDADES PRESUPUESTARIAS PLURIANUALES GUBERNAMENTALES ................................................... 435

6. FORMULACIN DE PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS ORIENTADOS A RESULTADOS ..................................................................... 441

7. REVISIN DE LA ESTRUCTURA PROGRAMTICA DE LAS INSTITUCIONES ..................................................................................... 446

8. ESTIMACIN AGREGADA DE COSTOS DE PRODUCTOS ........................................................................................................... 451

9. CONSTRUCCIN DE ESCENARIOS PRESUPUESTARIOS DE GASTOS Y APLICACIONES FINANCIERAS .................................................... 456

10. ESTIMACIN PLURIANUAL DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ................................................................................................ 463

11. PROYECCIN PRELIMINAR DE NUEVAS POLTICAS DE GASTO PLURIANUAL ............................................................................... 469

12. DEFINICIN DE LAS PRIORIDADES PLURIANUALES DE INGRESOS, FUENTES, GASTOS Y APLICACIONES FINANCIERAS ........................... 474

13. DETERMINACIN DE LOS LINEAMIENTOS PRESUPUESTARIOS PLURIANUALES Y DEL PRIMER AO .................................................. 478

14. DEFINICIN DE LAS METAS PLURIANUALES ........................................................................................................................ 481

15. ESTIMACIN PLURIANUAL DE TOPES INSTITUCIONALES DE GASTOS ......................................................................................... 484

16. PRIORIZACIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIN PLURIANUAL ............................................................................... 487

17. ELABORACIN DEL ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO INSTITUCIONAL PLURIANUAL ................................................................... 492

18. AGREGACIN FSICA SECTORIAL ...................................................................................................................................... 496

19. CONSOLIDACIN FINANCIERA ......................................................................................................................................... 499

20. PRESENTACIN Y APROBACIN POR PARTE DEL CONSEJO DE MINISTROS ................................................................................. 502

21. ELABORACIN DEL PLAN OPERATIVO ANUAL ..................................................................................................................... 506

22. DESAGREGACIN DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL AL MNIMO NIVEL .................................................................................. 509

23. ELABORACIN DEL ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO INSTITUCIONAL ANUAL ........................................................................... 514

24. ELABORACIN DE ANLISIS TCNICOS DE LOS ANTEPROYECTOS DE PRESUPUESTO ..................................................................... 519

25. ELABORACIN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GOBIERNO GENERAL NACIONAL ..................................................................... 524

26. ELABORACIN DEL PROYECTO DE EMPRESAS PBLICAS ........................................................................................................ 529

27. ELABORACIN DEL PROYECTO DE LEY MUNICIPAL ............................................................................................................... 534

28. AGREGACIN DE LOS PRESUPUESTOS DE EMPRESAS PBLICAS ............................................................................................... 539

29. ANLISIS DE LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTO .................................................................................................................. 545

30. APROBACIN DE LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTOS ANUALES .............................................................................................. 551

31. AGREGACIN DE LOS PRESUPUESTOS DE LAS ENTIDADES PBLICAS......................................................................................... 559

32. ELIMINACIN DE PARTIDAS RECPROCAS ........................................................................................................................... 566

33. SEGUIMIENTO DE LAS METAS FSICAS Y FINANCIERAS DE LA EJECUCIN DEL INGRESO Y FINANCIAMIENTO ...................................... 571

34. PROGRAMACIN ANUAL TRIMESTRALIZADA DE INGRESOS POR FUENTES ................................................................................... 576

35. PROGRAMACIN ANUAL TRIMESTRALIZADA DE FINANCIAMIENTO .......................................................................................... 579

36. SEGUIMIENTO DE LAS METAS FSICAS Y FINANCIERA DEL GASTO Y APLICACIONES FINANCIERAS .................................................... 584

37. PROGRAMACIN FSICA Y FINANCIERAS INSTITUCIONAL ANUAL TRIMESTRALIZADA ................................................................... 589

38. ELABORACIN DE LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS ANUALES ..................................................................................... 595

39. INCORPORACIN DE LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS PLURIANUALES .......................................................................... 600

40. FORMULACIN DEL PGE COMPLEMENTARIO / SUPLEMENTARIO ............................................................................................ 605

41. ASIGNACIN Y DISTRIBUCIN ANUAL DE CUOTAS DE COMPROMISO ....................................................................................... 610

42. AJUSTE TRIMESTRAL DE CUOTAS DE COMPROMISO ............................................................................................................. 616

43. DEVENGADO DE INGRESOS ............................................................................................................................................. 622

44. PERCIBIDO DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO ..................................................................................................................... 627

45. AFECTACIN PREVENTIVA FSICA Y FINANCIERA DEL GASTO .................................................................................................. 632

46. COMPROMISO DEL BIEN, SERVICIO U OBRA A NIVEL FSICO Y FINANCIERO ............................................................................... 637

47. DEVENGADO DEL BIEN, SERVICIO U OBRA A NIVEL FSICO Y FINANCIERO .................................................................................. 642

48. SEGUIMIENTO DE LOS METAS FSICAS Y LA EJECUCIN FINANCIERA ........................................................................................ 648

49. IMPLEMENTACIN DE LAS RECOMENDACIONES DE MEJORAS EN LA EJECUCIN ......................................................................... 652

50. AGREGACIN DE LA EJECUCIN FSICA Y FINANCIERA ........................................................................................................... 656

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. VII]

51. CONSOLIDACIN FINANCIERA ......................................................................................................................................... 660

52. AUTOEVALUACIN INSTITUCIONAL PRESUPUESTARIA FSICO Y FINANCIERA .............................................................................. 664

53. EVALUACIN CONSOLIDADA DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA ........................................................................................... 669

54. IMPLEMENTACIN DE LAS RECOMENDACIONES DE MEJORA EN EL DISEO ............................................................................... 675

55. COMUNICAR DE MANERA COMPRENSIBLE DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA PARA EL CIUDADANO .............................................. 682

56. CONTROL SOCIAL Y SEGUIMIENTO PARTICIPATIVO ............................................................................................................... 685

GLOSARIO DE TERMINOS ............................................................................................................................................. 689

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y NORMATIVAS ......................................................................................................... 697

NORMAS ....................................................................................................................................................................... 700

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. VIII]

LISTA DE ACRNIMOS

(En orden alfabtico)

CAF (Marco Comn de Evaluacin, en ingls)

CGR Contralora General de la Repblica Dominicana

CUT Cuenta nica de Tesoro

DGA Direccin General de Aduanas

DGBN Direccin General de Bienes Nacionales

DGCP Direccin General de Contrataciones Pblicas

DGCrP Direccin General de Crdito Pblico

DIGECOG Direccin General de Contabilidad Gubernamental

DIGECOM Direccin General de Cooperacin Multilateral

DIGEPRES Direccin General de Presupuesto

DGII Direccin General de Impuestos Internos

DGIP Direccin General de Inversin Pblica

DGPLT Direccin General de Poltica y Legislacin Tributaria

DWH Data Warehouse

EP Empresas Pblicas

EFI Espacio Fiscal Intertemporal

END Estrategia Nacional de Desarrollo

EFQM Fundacin Europea para la Gestin de Calidad

GC Gobierno Central

GGN Gobierno General Nacional

GFP Gestin de las Finanzas Pblicas

GpR Gestin para Resultados

IEEE Instituto de Ingenieros Elctricos y Electrnicos

MAP Ministerio de Administracin Pblica

MC-TB Modelo Conceptual To Be

MC-AI Modelo Conceptual As Is

MEPYD Ministerio de Economa Planificacin y Desarrollo

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. IX]

MF-TB Modelo Funcional To Be

MH Ministerio de Hacienda

NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico

NSPD Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

PGE Presupuesto General del Estado

PNPIP Plan Nacional Plurianual de Inversin Pblica

PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico

PpA Presupuesto Plurianual

PpR Presupuesto por Resultados

PP Presupuesto por Programa

PPOR Programa Presupuestario Orientado a Resultados

PAFI Programa de Administracin Financiera Integrada

SIAFE Sistema Integrado de Administracin Financiera del Estado

SIGEF Sistema de Informacin de la Gestin Financiera

SPC Sector Pblico Consolidado

SPD Sistema Presupuestario Dominicano

TN Tesorera Nacional

TIC Tecnologa de la Informacin y la Comunicacin

TSS Tesorera de Seguridad Social

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. X]

[MC-TB] [Noviembre, 2014] [Pg. 1/722]

INTRODUCCIN

En los ltimos aos, el Gobierno de Repblica Dominicana ha venido impulsando un conjunto de

reformas con el propsito de modernizar su administracin pblica. Uno de dichos esfuerzos es el

que viene desarrollando la DIGEPRES, desde mediados de Junio 2014, con el objetivo de elaborar

un Modelo Conceptual para un Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD). El propsito

final es mejorar la calidad del gasto pblico y las intervenciones estatales, cambiando la cultura 5

presupuestaria en la administracin pblica y contribuyendo as con la consolidacin de la

gobernabilidad del sistema democrtico y el Estado de Derecho.

Para ello, el Equipo de Reforma de la DIGEPRES, conformado por una docena de especialistas (entre

funcionarios del rgano Rector Presupuestario y consultores internacionales), desarrollaron y

validaron un Modelo Conceptual As Is (Modelo Actual), que recoge las principales caractersticas 10

del actual Sistema Presupuestario. Considerando las limitaciones del mismo y la aplicacin plena

de la Ley 423-06 Orgnica de Presupuesto para el Sector Pblico a la luz de las experiencias

comparadas de la Regin de Amrica Latina y las buenas prcticas internacionales en materia de

gestin presupuestaria, se ha elaborado un Modelo Conceptual To Be (Modelo como debera Ser),

el mismo que se presenta en este documento. 15

Este Modelo corrige la no apropiada aplicacin de los momentos del gasto, la existencia de

operaciones presupuestarias no registradas (extra presupuestarias), la baja cobertura del sistema

en cuanto a la aplicacin de los sistemas de informacin y gestin presupuestaria en el sector

pblico dominicano, la inexistencia de mecanismos sistemticos de seguimiento y evaluacin, la

ausencia de la plurianualidad como horizonte temporal que incida en las decisiones en materia de 20

asignacin y aplicacin de los recursos a lo largo de todo ciclo presupuestario, los limitados avances

en materia de gestin presupuestaria basado en desempeo (financiero y no financiero), el limitado

avance hacia el cero papel y la interoperabilidad de los sistemas de gestin presupuestaria con

respecto a los otros sistemas administrativos que gobiernan la gestin pblica; entre otros.

Teniendo presente una visin sistmica de las articulaciones del proceso presupuestario con el 25

resto de la gestin pblica, el nuevo modelo recoge y perfecciona las relaciones actuales de

intercambio de datos en trminos de informacin entre los distintos sistemas administrativos. El

NSPD necesita informacin de los otros sistemas administrativos (Entradas) as como ellos la

requieren del proceso presupuestario (Salidas). Por tal razn, se ha desarrollado un trabajo

ampliamente participativo y coordinado, no slo en lo que corresponde a los otros rganos 30

rectores sino tambin a las instituciones ejecutoras, con las cuales se ha estructurado una muestra

indicativa de entidades (ver Instituciones Contrapartes) con quienes se ha discutido tanto del

Modelo As Is como este Modelo To Be propuesto.


Este documento ha sido estructurado en diez (10) captulos adems de esta breve introduccin. En

el primer captulo se identifican las principales limitaciones del sistema presupuestario dominicano 35

en la actualidad. En el segundo captulo se puede apreciar el Mapa de Procesos, es decir, el

conjunto de macroprocesos estratgicos, claves y de soporte que se han identificado en este

modelo. Para luego detallar en el tercer captulo el Modelo de Procesos Clave que se ha

especificado, el cual est compuesto por 19 procesos y 56 subprocesos. El captulo cuarto contiene

los Modelos de Subproceso por mbito Institucional, haciendo referencia a las principales 40

actividades en cada caso. En tanto que el captulo quinto o presenta las principales implicaciones a

nivel poltico e institucional, legal y normativo, metodolgico y procedimental, y organizacional

(para la DIGEPRES) que requiere la implementacin exitosa de este Modelo propuesto. El captulo

sexto especifica el tratamiento propuesto para algunas operaciones especiales tales como el

factoring, los fideicomisos, las transferencias interinstitucionales, las operaciones no monetarias y 45

otros. Los captulos sptimo y octavo describen los atributos que se estn incorporando al NSPD.

Finalmente, los captulos noveno y dcimo contienen las fichas de proceso y subprocesos,

respectivamente, las cuales comprenden el detalle de las entradas, salidas, proveedores, clientes,

inicio y trmino, reglas, actores, roles y dems informacin que permite caracterizar cada uno de

los 19 procesos y los 56 subprocesos que se han identificado para el MC-TB propuesto. 50

Cabe anotar que de manera anloga al desarrollo del Modelo Conceptual As Is, se ha optado por

disear un Modelo Conceptual To Be (MC-TB) general a nivel de macroprocesos, procesos y

subprocesos que permita soportar los procesos de trabajo y decisin de los distintos operadores

pblicos presupuestarios que en sus distintos roles (rgano rector presupuestario, institucin

ejecutora, autoridad poltica y otros rganos rectores) actan a lo largo del ciclo presupuestario 55

independiente del mbito institucional al que pertenezca. No obstante, a fin de tener en cuenta las

especificidades propias de cada mbito, el modelo de subprocesos se especifica de manera

individualizada para cada uno, integrando los mbitos originales de Gobierno Central e Instituciones

Descentralizadas y Autnomas y Pblicas de la Seguridad Social en un slo conglomerado comn,

denominado Gobierno General Nacional. Es decir, se tiene un modelo de subprocesos para cada 60

uno de los tres nuevos mbitos institucionales que comprende el Sector Pblico Dominicano, a

saber: Gobierno General Nacional, Empresas Pblicas (Financieras y No Financieras) y Gobiernos

Locales.

CULES SON LOS PRXIMOS PASOS?

Habiendo concluido el modelamiento general del To Be, el proceso de reforma presupuestaria en 65

la Repblica Dominicana debera continuar con:

La validacin poltica e institucional de esta propuesta. Carece de sentido continuar con el

desarrollo tcnico de especificaciones funcionales si no se cuenta con la aprobacin de esta

propuesta no slo por los funcionarios tcnicos de la DIGEPRES y otros rganos rectores, sino

por las autoridades polticas, particularmente por la Alta Direccin del Poder Ejecutivo. 70


Teniendo presente la versin definitiva del MC-TB aprobada por las autoridades polticas,

resulta necesario documentarlo por medio de la especificacin de su diagramacin en la misma

herramienta de software de diseo de procesos ya utilizado por el Programa de Administracin

Financiera Integrada (PAFI). 75

El desarrollo del Modelo Funcional To Be (MF-TB) permitir especificar plenamente a nivel de

Actividades y Tareas, los procesos y subprocesos contenidos en el MC-TB. Esto implica la

conformacin de un Nuevo Equipo de Trabajo que complemente y potencie al actual Equipo

Contraparte de la Reforma Presupuestaria integrado por funcionarios de la DIGEPRES. Es 80

indispensable el concurso adicional de funcionarios de las Instituciones Ejecutoras as como de

Especialistas en gestin y diagramacin de procesos. Asimismo, seguramente ser necesaria la

realizacin de consultoras internacionales puntuales para resolver cuestiones especficas.

La especificacin de actividades y tareas requiere un conocimiento detallado de cmo operara 85

el NSPD en cuanto a la aplicacin de los principales atributos que lo caracteriza. Para ello ser

imprescindible la formulacin (en paralelo al MF-TB) de algunos instrumentos metodolgicos

tales como: (i) una metodologa de Presupuestacin Plurianual por Resultados; (ii) una

metodologa de Costos de la Produccin Pblica; (iii) un Nuevo Clasificador Presupuestario

Programtico; entre otros. 90

Considerando que luego de la elaboracin del MF-TB contina la etapa de Desarrollo o

elaboracin de los aplicativos informticos que soporten los nuevos y mejorados procesos de

trabajo presupuestarios y posteriormente la etapa de Implementacin (con la consiguiente

capacitacin y asistencia tcnica a los distintos operadores pblicos presupuestarios a nivel 95

nacional), los plenos efectos del NSPD se aplicarn en la Formulacin del Presupuesto del Ao

Fiscal 2017, es decir, luego de la transicin electoral prevista para Mayo del 2016. En tal sentido,

a fin de minimizar el riesgo de no implementacin de esta reforma, o dicho de otra forma, para

consolidar la sostenibilidad de esta iniciativa de reforma presupuestaria, teniendo los primeros

desarrollos del MF-TB (es decir, a finales del presente ao 2014), resulta conveniente decidir la 100

implementacin de algunos de los cambios propuestos durante la Ejecucin Presupuestaria

2015 (que empieza en Enero 2015) y para la Formulacin Presupuestaria del Ao 2016 (es decir,

aquella que se har durante los meses de Julio y Septiembre de 2015).

Se estima que luego de la validacin por parte de las autoridades tcnicas y polticas de este 105

MC-TB, prevista durante el presente mes de Noviembre de 2014, el Modelo Funcional To Be

podra estar disponible para el mes de Mayo de 2015 para los correspondientes procesos de

discusin, validacin y aprobacin por parte de la Alta Direccin de la DIGEPRES y del Ministerio

de Hacienda.

110


1. LIMITACIONES DEL MODELO PRESUPUESTARIO ACTUAL- AS IS

El Gobierno Dominicano, a principios de la gestin del ao 2007, logr consolidar el proceso de

reforma legal e institucional de la Administracin Financiera del Estado destinada a mejorar la

eficiencia, transparencia y responsabilidad de la gestin pblica e impulsar la rendicin de cuentas,

promulgando los siguientes textos legales1: 115

Ley N 126-01 de la Direccin General de Contabilidad Gubernamental.

Ley N 567-05 de Tesorera Nacional

Leyes N 340-06 y N 449-06 de contrataciones pblicas

Ley N 423-06 Orgnica de Presupuesto para el Sector Pblico 120

Ley N 494-06 de Organizacin de la Secretara de Estado de Hacienda (actualmente

denominado Ministerio de Hacienda)

Ley N 498-06 de Planificacin e Inversin Pblica

Ley N 6-06 de Crdito Pblico

Ley N 5-07 Sistema Integrado de Administracin Financiera del Estado 125

Ley N 10-07 Contralora General de la Repblica y del Control Interno

El nuevo marco legal no slo unifica en el Ministerio de Hacienda (MH) la formulacin y ejecucin de

la poltica fiscal, sino que tambin determina el diseo e implementacin del Sistema Integrado de

Administracin Financiera del Estado (SIAFE), compuesto por los sistemas de Presupuesto, Crdito 130

Pblico, Tesorera y Contabilidad Gubernamental y relacionados con los sistemas de Planificacin e

Inversin Pblica, Gestin Financiera de Recursos Humanos, Administracin Tributaria, Compras y

Contrataciones, Administracin de Bienes Nacionales y Control Interno.

Sin embargo, a pesar que los cambios legales introducidos en la Administracin Financiera han sido 135

profundos y se orientan a lograr un sistema de gestin de las finanzas pblicas que asegure una

ejecucin del gasto pblico efectiva, eficaz y transparente, a ocho aos despus de la promulgacin

de la Ley 423-06, hay an numerosos aspectos de su contenido que estn pendientes de

reglamentar e implementar.

140

En efecto, dicha Ley contiene un conjunto de mandatos relacionados con la presupuestacin

plurianual, la presupuestacin por resultados, los mecanismos de seguimiento y evaluacin, entre

otros que an no se han reglamentado ni menos implementado apropiadamente. De hecho, esta

situacin es sin dudas una de las principales limitaciones generales del actual Sistema

Presupuestario Dominicano. 145

1 Quedando pendiente la reforma del Sistema de Administracin de Bienes Nacionales y del Sistema de Gestin Catastral.


Como est establecido, el Ciclo Presupuestario dominicano se divide en 4 etapas claramente

reguladas: (i) formulacin; (ii) discusin y aprobacin; (iii) ejecucin; y (iv) seguimiento y evaluacin.

La Formulacin es la primera etapa del ciclo presupuestario en el cual las entidades pblicas

elaboran los anteproyectos de presupuesto, bajo los cuales se debe especificar el grado de 150

cumplimiento de la poltica presupuestaria, los programas y proyectos priorizados previamente por

el Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, la demanda o poblacin a ser atendida, los

resultados y metas fsicas a alcanzarse durante el ejercicio presupuestario, los medios de verificacin

de cada produccin y su relacin con los recursos previstos, as como el organigrama y la estructura

y cantidad de cargos. 155

La Discusin y Aprobacin es la segunda etapa del ciclo presupuestario, para el Gobierno General

Nacional es llevada a cabo por el Congreso Nacional, luego del sometimiento por parte del Poder

Ejecutivo del Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado, correspondiendo el acto por el

cual el Congreso Nacional, luego de su anlisis y ponderacin, fija legalmente el total del gasto, los 160

ingresos estimados y el financiamiento previsto a ejecutarse en el ao fiscal.

Los Presupuestos de las Empresas Pblicas Financieras y No Financieras son aprobados por sus

Consejos Directivos y remitidos a la DIGEPRES. Los Presupuestos de los Gobiernos Locales (que

incluyen los Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional as como las Juntas Distritales), 165

deben ser aprobados por sus respectivas Salas Capitulares y remitidos a la DIGEPRES, a la Contralora

General de la Repblica, as como a la Cmara de Cuentas.

La tercera etapa del ciclo es la Ejecucin, en la que se perciben los ingresos y se atienden las

obligaciones de gastos, de conformidad con los crditos presupuestarios (apropiaciones), 170

autorizados en la Ley de Presupuesto General del Estado, aprobada anualmente por el Congreso

Nacional.

Finalmente, el Seguimiento es el anlisis que realiza la DIGEPRES, de los niveles de ejecucin de los

Egresos (Gastos y Aplicaciones Financieras), con respecto a los crditos presupuestarios 175

(apropiaciones), autorizados por la Ley Anual de Presupuesto General del Estado y las

modificaciones que transcurren durante el proceso de ejecucin presupuestaria. En tanto que la

Evaluacin es la etapa del ciclo presupuestario en la cual se realizan las mediciones de los resultados

obtenidos y el anlisis de las variaciones fsicas y financieras observadas, con relacin a las

aprobadas en la Ley de Presupuesto General del Estado. 180

Una vez identificadas las etapas del ciclo presupuestario, se haban definido los procesos del actual

sistema presupuestario(MC-AI) tal como se muestra en la siguiente ilustracin, en la cual (en rojo)


tambin se han agregado las principales carencias de dichos procesos en la actualidad, que ha

llevado a que el MC-TB proponga la eliminacin de 2 procesos (la distribucin de ingresos y la 185

distribucin administrativa), la mejora de 13 procesos y la creacin de 6 nuevos procesos, quedando

as un modelo MC-TB con 3 macroprocesos, 19 procesos y 56 subprocesos.

Ilustracin 1: Etapas, Procesos y Limitaciones del SPD Actual

Fuente: Modelo Conceptual As Is. Equipo de Reforma. DIGEPRES. Agosto 2014.

En efecto, el MC-TB adems de superar limitaciones actuales tales como la generacin de cuotas

trimestrales del gasto (que en realidad son cuotas de caja/ pago y no de compromisos) o la

inadecuada aplicacin de los momentos del gasto (afectacin preventiva, compromiso, devengado 190

y pagado), propone, aprendiendo de las principales mejores prcticas internacionales y adaptando

sus postulados a la institucionalidad dominicana, la implementacin de un Nuevo Sistema

Presupuestario Dominicano (NSPD) que se caracterice por permitir:

Proyeccin Anual de

Ingresos y Financiamientos

P01

Inicio

E1

Fo

rmu

laci

n

E2

Dis

cu

si

n y

Ap

rob

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n

E3

Eje

cu

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n

E4

Se

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va

lua

ci

n

M01

Formulacin Presupuestaria

Distribucin de Ingresos

P02

Proyeccin Presupuestaria

Anual de Egresos

P03

Elaboracin de la Poltica

presupuestaria

Formulacin del anteproyecto de

Presupuesto Institucional

P05

Agregacin y Consolidacin del Anteproyecto de

Presupuesto

P06

Se necesita financiar el

deficit?

No

P01

Si

Discusin y Aprobacin del

proyecto de Presupuesto

P07

P04

Aplicacin del Rgimen de

Modificaciones Presupuestarias

P09

Distribucin Administrativa

del Presupuesto

P08

Se necesitan modificaciones?

No

Si

M02

Ejecucin Presupuestaria

Programacin Trimestral

Mensualizada de Ingresos y

Financiamientos

P10

Programacin Trimestral

Mensualizada de Egresos

P11

Definicin de Cuotas de

Compromiso

P12

Ejecucin de los Recursos

P13

M03

Evaluacin Presupuestaria

Seguimiento de la Ejecucin

Presupuestaria

P14

Agregacin de la Ejecucin

Presupuestaria

P15

Se necesitan cambios en las

programaciones? P11

P10

No

Si

Fin

Plurianualidad y Cobertura SPC

Plurianualidad y resultados / Cobertura

SPC

Programacin Fsica y Financiera y

costeo de la Produccin Publica.

Segmentacin en 3 mbitos

Agregacin Fsica y Consolidacin

Financiera

Articulacin con PNPSP con indicadores

del producto y resultadoy techos

plurianuales

Modificaciones a nivel de partidas

agregadas a nivel fsico, financiero,

anual y plurianual

Fsica y Financiera al cierre anual

trimestralizada

Evaluacin del Presupuesto

Agregacin Fsica, Consolidacin

Financiera y Rendicin de Cuentas

Atr

ibu

tos

In

clu

ido

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n e

l M

C-T

B

Resumen:

2 Procesos Eliminados.

13 Procesos Mejorados

6 Nuevos proceses incluidos

en el MC-TB para un total de

19 procesos.


La consolidacin financiera y agregacin fsica del Sector Pblico en su conjunto, es decir, 195

se podr conocer el estado de situacin de los ingresos, gastos y financiamiento de las

instituciones que conforman el Gobierno General Nacional (Gobierno Central, las Instancias

Descentralizadas y Autnomas No Financieras y Pblicas de la Seguridad Social), los

Gobiernos Locales y las Empresas Pblicas (Financieras y No Financieras), as como la

produccin fsica generada; 200

El desarrollo de un presupuesto orientado a resultados y en un horizonte plurianual, que

permita solucionar el permanente problema de la articulacin entre la planificacin y la

presupuestacin, tanto a nivel nacional como institucional, e implementar la gestin por

desempeo como modelo de cultura institucional; 205

La implementacin de un sistema presupuestario gestionado por procesos, con cero papel

e interoperable con el resto de los sistemas administrativos pblicos;

La puesta en marcha de sistemas de seguimiento y evaluacin presupuestarios que 210

retroalimenten el proceso de asignacin y aplicacin de los recursos, promoviendo una

mejora continua y un incremento significativo en la calidad del gasto pblico ampliando el

volumen de las intervenciones estatales que financian;

La promocin de un control ciudadano efectivo, mediante la aplicacin de un conjunto de 215

instrumentos para incrementar la transparencia, la participacin ciudadana y la rendicin de

cuentas, con el fin de apoyar los esfuerzos gubernamentales por una mayor integridad en la

ejecucin de los recursos pblicos.

En el captulo siete se desarrollan cada uno de estos atributos, poniendo nfasis en el marco 220

conceptual que los regula, en los principales instrumentos para su operacionalizacin y en

sus aplicaciones esenciales propuestas al proceso presupuestario dominicano.


2. MAPA DE PROCESOS DEL MODELO PRESUPUESTARIO TO-BE

2.1 MODELO DE MACROPROCESOS PRESUPUESTARIOS TO BE

Siguiendo la Gua para la Identificacin y Documentacin de procesos del Ministerio de

Administracin Pblica (MAP), podemos conceptualizar un Mapa de Procesos (Modelo de

Macroprocesos) como un diagrama que permita apreciar de manera visual y sinttica los

Macroprocesos en una organizacin, es decir, el conjunto de procesos lgicamente articulados cuya

realizacin permita el cumplimiento de la misin y objetivos de la organizacin. 225

Cabe tener presente que un Proceso es el grupo de subprocesos lgicamente interrelacionados que

a su vez constituyen un conjunto de actividades y/o tareas desarrolladas en secuencia, mutuamente

relacionadas, o que interactan entre s, las cuales transforman insumos (entradas) en productos o

servicios (salidas o resultados) con valor agregado, destinado a satisfacer las necesidades y

demandas de los ciudadanos. Se caracteriza por crear valor, obtener resultados, satisfacer a las 230

necesidades y expectativas del ciudadano/usuario, alineando los objetivos institucionales con

aquellas y dando respuesta a las funciones asignadas a la organizacin.

En tanto que el Procedimiento es la forma especfica de llevar a cabo un proceso, subproceso o

actividad. De forma generalizada, los procedimientos se describen en documentos a modo de

manual, que contienen el objeto y su campo de aplicacin; el qu debe hacerse y quin debe hacerlo; 235

cundo, dnde y cmo se debe llevar a cabo; cules materiales, equipos y documentos deben

utilizarse y cmo debe controlarse y registrarse.

Es decir, el proceso define qu es lo que se hace, mientras que el procedimiento define el cmo se

hace. En este sentido, los procesos son el foco de atencin de los Modelos Conceptuales, en tanto

que los Procedimientos concentran la atencin de los Modelos Funcionales. De este modo, 240

podemos clasificar los procesos que realiza una organizacin pblica en el desarrollo de su misin

dentro de tres categoras:

1. Procesos Estratgicos o de Planeacin; denominados tambin Directivos: Son aquellos que

proporcionan directrices a todos los dems procesos y estn vinculados al mbito de las

responsabilidades de la alta direccin, a factores claves o estratgicos. En el caso del Nuevo 245

Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD), estos procesos estn relacionados con las

directrices de la Poltica Fiscal o la emisin de normas e implementacin de metodologas, como

en el caso de la creacin de nuevos clasificadores presupuestarios, por ejemplo.

2. Procesos Claves o Bsicos; tambin se les denominan Fundamentales, Sustantivos u Operativos: 250

Son aquellos que directamente contribuyen a realizar el producto o brindar el servicio; inciden


de manera significativa en los objetivos estratgicos. En el caso del NSPD estos procesos se

relacionan con la actividad presupuestaria en s, es decir, formulacin, ejecucin y evaluacin

del Presupuesto.

255

3. Procesos de Apoyo o de Soporte: Sirven de sustento a los procesos claves, son los encargados

de proveer a la organizacin de todos los recursos (materiales, humanos, financieros y

tecnolgicos) y crear las condiciones para garantizar el exitoso desempeo de los mismos. En

el caso del NSPD tenemos, por ejemplo, los procesos de asistencia tcnica y capacitacin que

se requieren desplegar para fortalecer las competencias de las Instituciones Ejecutoras al 260

momento de formular su anteproyecto de presupuesto institucional.

Ilustracin 4: Detalle de los Clasificadores considerados en la Programacin Plurianual

Nece

sid

ad

es

Usu

ari

os /

Clien

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ion

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Usu

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lien

tes

ME01

Planificacin

Estratgica

Macroprocesos Estratgicos

Macroprocesos Claves (MC)

Macroprocesos de Apoyo (MA)

ME02

Determinacin

Poltica Fiscal

ME03

Coordinacin

Interministerial

MC01

Programacin

Presupuestaria

MC02

Ejecucin

Presupuestaria

MC03

Evaluacin

Presupuestaria

MA01

Talento Humano

MA03

Comunicacin Y

Difusin

MA02

Direccin,

Planificacin y Control

MA04

Soporte Tecnolgico

y Capacitacin

MA05

Normatividad y

Metodologas

Orientaciones

Estratgica Informacin

Gerencial

ProductosDemandas

Requerimientos

OperacionalesSuministros Operativos

Elaboracin: Equipo de Reforma Presupuestaria, DIGEPRES.

El desarrollo de estos macroprocesos (y los procesos que los componen) en el NSPD implican la

intervencin de 4 actores (roles) fundamentales: (i) DIGEPRES en su calidad de rgano Rector

Presupuestario; (ii) las Instituciones Ejecutoras, independiente del mbito institucional al que

pertenezcan; (iii) la Autoridad Poltica tanto a nivel Ejecutivo como Legislativo; y (iv) los Otros 265


rganos Rectores de los dems sistemas administrativos que conforman la gestin pblica

dominicana.

Evidentemente, por simplicidad y focalizacin, se asume que los macroprocesos estratgicos y de

apoyo sern gestionados o desarrollados por la DIGEPRES, ya que tiene como misin asegurar la

asignacin eficiente de los recursos financieros pblicos para contribuir al desarrollo econmico y 270

social, en un contexto de sostenibilidad fiscal y estabilidad macroeconmica, mediante la regulacin y

administracin del sistema presupuestario del Estado y para lo cual, dispone de una organizacin

que seguramente deber perfeccionarse a la luz de los nuevos requerimientos que el NSPD impone.

Ilustracin 3: Organigrama de la DIGEPRES

Fuente: DIGEPRES.


2.2 MACROPROCESOS ESTRATGICOS

En la especificacin del MC-TB se han considerado 3 macroprocesos estratgicos que contribuirn a

guiar las operaciones del NSPD, brindando las orientaciones requeridas por los operadores 275

presupuestarios en los distintos mbitos institucionales. Estos macroprocesos sern gestionados

por la DIGEPRES, en su calidad de rgano Rector Presupuestario. Dichos macroprocesos son:

Planificacin Estratgica

Determinacin de Poltica Fiscal 280

Coordinacin Interministerial

2.3 MACROPROCESOS CLAVE

Se ha conceptualizado un MC-TB con 3 macroprocesos clave u operacionales en los cuales se

inscriben las 4 etapas del ciclo presupuestario dominicano: (i) formulacin, (ii) discusin y

aprobacin; (iii) ejecucin; y (iv) seguimiento y evaluacin. Estos 3 macroprocesos son: 285

La Programacin Presupuestaria que comprende desde los trabajos orientados a estimar el flujo

de ingresos y financiamiento pblicos disponibles para el ao para el cual se formula el

presupuesto y los siguientes 3 ejercicios fiscales (pues se est proponiendo un presupuesto

plurianual de periodo mvil de 4 aos) de manera consistente con la poltica econmica y fiscal,

hasta la integracin de los distintos presupuestos aprobados mediante un proceso de trabajo de 290

consolidacin (eliminando las operaciones recprocas) del Presupuesto del Sector Pblico.

La Ejecucin Presupuestaria que empieza con el proceso de programacin anual con ajuste

trimestral de ingresos y financiamiento y de gastos y aplicaciones financieras a fin de poder

autorizar cuotas de compromiso anuales con ajuste trimestral, realizar la ejecucin fsica y 295

financiera del ingreso y del gasto en sus diferentes momentos y concluye con el seguimiento

fsico y financiero de la ejecucin presupuestaria.

La Evaluacin Presupuestaria que comprende los distintos procesos de trabajo vinculados a la

realizacin de evaluaciones de diseo (ex - ante) y de resultados (ex - post) de la ejecucin 300

presupuestaria, as como aquellos relacionados con el control social, la participacin ciudadana

y rendicin de cuentas.


Siendo el negocio fundamental del SPD aquellos procesos que conforman los macroprocesos clave,

en el captulo siguiente se presenta el detalle de los mismos, los cuales ascienden a 19 procesos en 305

el MC-TB del NSPD.

2.4 MACROPROCESOS DE APOYO

Se ha conceptualizado un MC-TB con 5 macroprocesos internos de apoyo que permitirn brindar

soporte a la gestin de los procesos clave y estratgicos del NSPD. Estos 5 macroprocesos son:

Talento Humano 310

Direccin, Planificacin y Control

Comunicacin y Difusin

Soporte Tecnolgico y Capacitacin

Normatividad y Metodologas

315


3. MODELO DE PROCESOS PRESUPUESTARIOS CLAVE

A nivel clave u operacional, los 3 macroprocesos antes indicados (programacin, ejecucin y

evaluacin presupuestarias) estn conformados por 19 procesos (que a su vez estn integrados por

56 subprocesos), cada uno de los cuales le corresponde realizar a los 4 actores (roles)

fundamentales en el NSPD: 320

El rgano Rector Presupuestario, la DIGEPRES por delegacin del Ministro de Hacienda.

La Institucin Ejecutora, que podr ser una institucin pblica perteneciente a cualquier mbito institucional: (i) Gobierno General Nacional, que incluye Gobierno Central e Instituciones Descentralizadas, Autnomas y Pblicas de la Seguridad Social; (ii) Gobiernos 325 Locales que comprenden los Ayuntamientos y las Juntas Distritales; y (iii) Empresas Pblicas Financieras y No Financieras.

Los otros rganos Rectores de los distintos sistemas administrativos que conjuntamente con el sistema presupuestario interactan en la gestin pblica dominicana, como por 330 ejemplo, la planificacin (MEPYD), inversiones (DGIP), compras y contrataciones (DGCP), administracin y personal (MAP), crdito pblico (DGCRP), tesorera (TN), contabilidad (DIGECOG), control (CGR y CC), bienes (DGBN), entre otros.

La Autoridad Poltica, que en el caso del Gobierno General Nacional es representada por el 335 Consejo de Ministros y el Congreso Nacional. En el caso de las Empresas Pblicas es su Consejo de Directores y la Presidencia de la Repblica. A nivel Municipal es el Concejo de Regidores.

A continuacin se describen los principales procesos incluidos en cada macroprocesos en el NSPD. 340

3.1 MACROPROCESO CLAVE 01: PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA

El inicio del proceso presupuestario se da cuando se estima la disponibilidad global de fondos que

es consistente con las directrices que ha establecido la poltica econmica y fiscal, por ello el primer

proceso es la Proyeccin Presupuestaria Plurianual de Ingresos y Financiamiento. En este proceso

se da la Construccin de Escenarios Presupuestarios de Ingresos y Financiamientos que consiste

en estimar posibles montos de ingreso y financiamiento frente a diversos shocks externos 345

(financieros o reales) que permitan identificar el impacto potencial de los diversos riesgos fiscales

(como por ejemplo, la realizacin de pasivos contingentes), la sostenibilidad de la deuda pblica y

la aplicacin explcita de reglas fiscales (esencialmente de naturaleza cuantitativa) que contribuyan

a brindar sostenibilidad a la poltica fiscal en general y de la poltica presupuestaria en particular. En

el marco de dichos escenarios, se elabora la Proyeccin Plurianual de Ingresos por Fuentes, 350

considerando las fuentes internas y externas, y a partir de dicha proyeccin se efecta una


Distribucin Plurianual de Ingresos Afectados por Ley a fin de identificar los montos efectivos de

recursos disponibles que seran asignado a las distintas instituciones que conforman el sector

pblico dominicano y aplicados a las distintas necesidades de gasto durante el siguiente proceso.

Finalmente se hace lo propio con la Proyeccin Plurianual del Financiamiento gracias a lo cual se 355

puede estimar los perfiles de deuda pblica y su composicin, identificando los procesos de

desembolsos de endeudamientos ya establecidos en la Estrategia de Endeudamiento para el

periodo plurianual.

Una vez que se dispone de la informacin plurianual de la disponibilidad de recursos, se procede a

estimar preliminarmente el gasto que sera financiado precisamente con dicha disponibilidad. Para 360

ello, se ha estructurado un proceso de Programacin Plurianual por Resultados, el cual da cuenta

de la integracin de los planes y los presupuestos, sobre la base de identificacin de los

componentes de la cadena de valor que subyace a las intervenciones pblicas y el costeo de la

misma. Ciertamente este proceso no es secuencial al anterior ni tampoco previo al proceso

posterior. De hecho los primeros tres procesos pueden desarrollarse simultneamente a este nivel. 365

El primer paso en este proceso se da con la Determinacin de las Prioridades Presupuestarias

Plurianuales Gubernamentales, es decir, donde se define cules sern los objetivos de poltica que

efectivamente se financiarn y tratarn de alcanzarse en el periodo de programacin plurianual.

Esto significa especificar concretamente cuales metas (con sus respectivos indicadores de resultado

intermedio o final), con qu produccin pblica de bienes y servicios (indicadores de producto con 370

sus respectivos costos estimados agregados), cundo dentro del horizonte de programacin (en

qu ao) y cuales instituciones pblicas estarn involucradas (identificando una entidad lder

responsable) en dicho cumplimiento. Evidentemente en la determinacin de estas prioridades, no

slo habr el imprescindible componente tcnico de estrecha coordinacin con el rgano Rector de

la Planificacin, el Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo (MEPYD), sino tambin 375

consideraciones de orden poltico gubernamental e institucional. Este subproceso, que se nutre de

la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), el Programa de Gobierno y el Plan Nacional Plurianual

del Sector Pblico (PNPSP), es el llamado a iniciar una efectiva articulacin entre la planificacin y la

presupuestacin.

Una vez que dichas prioridades estn definidas, se sistematizar la informacin sobre los problemas 380

pblicos que implican su resolucin (parcial o total), con los productos, actividades y costos

requeridos para tal efecto, en un enfoque programtico de la accin estatal, por medio de la

Formulacin de Programas Presupuestarios Orientados a Resultados mediante la construccin de

Marcos Lgicos para los programas sustantivos, verificando la consistencia de las relaciones de

pertinencia y de causalidad que exhiben y la aplicacin de criterios de optimizacin para los 385

programas de apoyo.

Sobre la base de la identificacin de dichos programas, se hace una Revisin de la Estructura

Programtica Institucional y su consistencia con la misin de la institucin, las prioridades


gubernamentales y los clasificadores presupuestarios vigentes complementados mediante la

incorporacin o actualizacin del clasificador programtico, organizacional, de produccin 390

institucional y de polticas transversales (como equidad de gnero, derechos humanos, cambio

climtico) entre otros.

Finalmente, los costos agregados con los que se estim la produccin pblica en el subproceso de

determinacin de prioridades, son detallados a nivel de costos unitarios por productos sobre la base

de la informacin actualizada que proviene del sistema de compras pblicas, de contratacin de 395

personas y de inversiones pblicas, inicindose as las vinculaciones con los rganos Rectores de

estos sistemas (la Direccin General de Contrataciones Pblicas DGCP, el Ministerio de

Administracin Pblica MAP y la Direccin General de Inversin Pblica DGIP). Teniendo en

cuenta la informacin que provee este proceso de Estimacin de Costos de Produccin, se procede

a la Proyeccin Presupuestaria Plurianual de Gastos y Aplicaciones Financieras. 400

En este proceso se construyen Escenarios Presupuestarios Plurianuales de Gasto y Aplicaciones

Financieras que permitirn simular el efecto de distintas variables macro fiscales y orientaciones de

poltica en el presupuesto de egresos. En la prctica, la construccin de estos escenarios as como

aquellos por el lado de los ingresos y financiamiento, implicarn la formulacin de modelos

presupuestarios de equilibrio parcial y equilibrio general que den cuenta de los principales 405

mecanismos de transmisin de la poltica presupuestaria hacia la economa nacional.

Seguidamente, se establece la Estimacin Plurianual de los Gastos de Funcionamiento, es decir,

aquellos gastos recurrentes y no recurrentes, que salvo que exista de por medio una reforma

estructural (por ejemplo, cerrar organizaciones, liquidando al personal y cancelando los alquileres),

dichos gastos tienen que financiarse necesariamente y su aplicacin genera una produccin pblica 410

bsica o inercial, la cual debe ser cuantificada en trminos de indicadores y metas.

Cabe notar que la identificacin de los gastos de funcionamiento inercial de una institucin (y por

agregacin, de todo el sector pblico) implica distinguir explcitamente un componente estructural

del gasto relacionado con el pago del servicio de la deuda y las pensiones, que aunque cerremos las

instituciones, estos gastos de igual forma debern realizarse, puesto que provienen de derechos y 415

obligaciones pasadas.

Si bien lo gastos de funcionamiento establecen el piso presupuestario de egresos de una

determinada institucin (y por agregacin de todo el sector pblico) tanto a nivel fsico como

financiero, en cada nuevo ciclo presupuestario existe la posibilidad de implementar nuevas medidas

de poltica. Es decir, no quedarse en el escenario pasivo inercial, sino migrar hacia un escenario 420

activo caracterizado por la priorizacin de determinadas acciones gubernamentales que sern

financiadas con el espacio fiscal intertemporal que se genera cada ao, producto del incremento de

la inflacin, de los ingresos y el financiamiento, y la reduccin de ciertos gastos (como por ejemplo,

proyectos de inversin que concluyen, descontando sus efectos en el gasto corriente producto de

los gastos de operacin y mantenimiento). Precisamente para ello se ha establecido un subproceso 425


de Proyeccin Preliminar de Nuevas Polticas de Gastos Plurianual, que sirva de base para la

determinacin de las orientaciones de la poltica presupuestaria que es materia de trabajo del

siguiente proceso.

La Elaboracin de la Poltica Presupuestaria Plurianual incluye la identificacin de las Prioridades

Plurianuales de Ingresos y Financiamiento y de Gastos y Aplicaciones Financieras que resultan de 430

un proceso de toma de decisiones a partir de las distintas proyecciones de ingresos y egresos que

se han efectuado en el marco de los escenarios presupuestarios construidos. Es aqu cuando las

autoridades polticas deciden, de manera agregada a nivel del Gobierno, las metas que se esperan

cumplir en cada uno de los ejercicios fiscales comprendidos en el horizonte de programacin

plurianual. Estas definiciones se traducen en un subproceso para Determinar los Lineamientos 435

Presupuestarios Plurianuales y para el Primer Ao que emite el rgano Rector Presupuestario con

el fin de orientar el proceso de formulacin de los Presupuestos Institucionales Plurianuales, y se

complementan con dos determinaciones adicionales: la detallada Definicin de las Metas

Plurianuales (Productos y Resultados Prioritarios) y la Estimacin Plurianual de los Topes

Institucionales de Gastos por parte del Consejo de Ministros, a partir de los cuales cada institucin 440

ejecutora proceder a formular su presupuesto plurianual institucional, el mismo que luego ser

agregado y consolidado por la DIGEPRES.

En efecto, la Formulacin Plurianual del Presupuesto Institucional es el siguiente proceso de

trabajo en el cual cada una de las instituciones ejecutoras, sin importar el mbito institucional a la

que pertenezcan ni el nivel de autonoma que legalmente exhiban, procedern a elaborar su 445

presupuesto plurianual en el marco de los lmites de gastos y las disposiciones normativas que el

rgano Rector Presupuestario, haya emitido sobre la base de la Poltica Presupuestaria aprobada

por el Gobierno.

Esto significa que considerando los distintos clasificadores vigentes, las instituciones, programarn

sus presupuestos institucionales para el ao para el cual se elabora el Presupuesto y los siguientes 450

3 ejercicios fiscales usando un subgrupo del total de aperturas disponibles, dejando el resto para su

detalle y aplicacin nicamente para la formulacin presupuestaria anual. Es importante tener

presente que el proceso de formulacin anual, dado el detalle requerido, demandar una cantidad

de informacin, procesos de anlisis y registro muy significativos, por lo que se ha considerado

conveniente separarlo de este proceso. 455

Para ello, las instituciones en el marco de la poltica presupuestaria (recurdese que ella establece

los diferentes topes de gasto pero tambin los compromisos en trminos de las metas

gubernamentales que asume cada entidad), procedern a Priorizar sus programas y proyectos de

inversin plurianuales en coordinacin con el rgano Rector de la Inversin Pblica (DGIP-MEPYD)

y con el rgano Rector de Crdito Pblico (DGCRP) y a Elaborar sus Anteproyectos de Presupuesto 460

Plurianual Institucional, especificando las metas fsicas (no-financieras) y financieras que esperan


alcanzar a nivel de productos, de indicadores y de resultados intermedios en cada uno de los

ejercicios fiscales siguientes.

Ilustracin 4: Detalle de los Clasificadores considerados en la Programacin Plurianual

Elaboracin: Equipo de Reforma Presupuestaria, DIGEPRES.

Sobre la base de dichos anteproyectos, el rgano Rector Presupuestario (DIGEPRES) proceder a la

Consolidacin del Presupuesto Plurianual del Sector Pblico para el periodo de 4 aos. Una vez 465

que se cuente con los anteproyectos validados y aprobados por las respectivas autoridades

institucionales, con lo cual se habrn convertido en Proyectos de Presupuestos Plurianuales

Clasificadores Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6 Nivel 7 Nivel 8

Institucional Sector Subsector rea Subrea Seccin

Unidad

Institucional

(entidades,

poderes)

Dependencia

(capitulo,

subcaptulo)

Unidad de

Organizacin

Ingresos Concepto Cuenta Subcuenta Auxiliar

Objeto del Gasto Objeto Cuenta Subcuenta Auxiliar

Concepto y Uso del

FinanciamientoTtulo Grupo Cuenta Subcuenta Auxiliar

Econmico Ttulo SubTtulo Grupo Subgrupo Cuenta Subcuenta Auxiliar

Funcional Finalidad Funcin Subfuncin

Geogrfico Regin Provincia MunicipioDistrito

Municipal

Fuentes de

FinanciamientoGrupo Fuente

Fuente

Especfica

Programtico Programa Producto

Accin

(Proyecto y

actividad)

rganismos

FinanciadoresGrupo Subgrupo

rganismo

financiador

Tipo de Gastos Nivel Subnivel

Transacciones Tipo Subtipo

Origen de las

ContratacionesCdigo Pas

Cdigo Pas

SIGADE.

Tipo de Moneda

Cdigo

numerico de

moneda

Sigla de

moneda

Cdigo

alfabetico de

moneda

Organizacional rea Divisin Departamento

Otros clasificadores

de polticaConcepto Cuenta Subcuenta Auxiliar


Institucionales, el rgano Rector proceder a efectuar la Agregacin Fsica Sectorial de las

intervenciones gubernamentales con productos comunes haciendo posible, por ejemplo:

determinar el nmero de alumnos de educacin bsica regular que se tiene previsto financiar ya sea 470

por parte del Ministerio de Educacin, como de las Asociaciones sin Fines de Lucro, o los kilmetros

de vas que se tiene previsto construir tanto por el Ministerio de Obras Pblicas como por los

Gobiernos Locales, entre otros.

As mismo este subproceso de agregacin permitir integrar los productos vinculados a un nico

resultado intermedio sin importar que a dicho propsito confluyan las intervenciones de mltiples 475

instituciones, pinsese por ejemplo en un resultado como la seguridad ciudadana, en la que

convergen acciones desde el Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Interior y Polica como

tambin de la Procuradura General de la Repblica y la Suprema Corte de Justicia.

Esta integracin de los presupuestos a nivel fsico tambin tendr una expresin financiera en el

trabajo de Consolidacin Financiera que tendr que hacer el rgano Rector Presupuestario en el 480

cual, a partir de una agregacin financiera inicial de los proyectos de presupuestos plurianuales

institucionales, proceder a eliminar las operaciones recprocas de acuerdo a lo establecido en el

Modelo Conceptual de Agregacin y Consolidacin que se presentar en la versin 2 de este

documento.

De esta manera, DIGEPRES podr presentar el Proyecto de Presupuesto Plurianual Agregado del 485

Sector Pblico para su aprobacin por parte de la autoridad poltica, y el Presupuesto Plurianual

Consolidado del Sector Pblico para fines de rendicin de cuentas, segn corresponda.

Teniendo como marco de referencia este nuevo instrumento de gestin de la poltica presupuestaria

dominicana, cada una de las entidades pblicas independientemente del mbito institucional al cual

pertenecen, proceder a la Formulacin del Anteproyecto de Presupuesto Institucional Anual, 490

proceso que comienza con la Elaboracin del Plan Operativo Anual Institucional en el cual deber

aparecer la programacin de actividades con sus respectivos insumos y costos que permitan cumplir

con los objetivos presupuestarios anuales, los cuales a su vez, estn reflejados de forma fsica y

financiera en el anteproyecto de presupuesto anual y es compatible con el primer ao del

Presupuesto Plurianual Institucional. Esta programacin de actividades que se vincular con los 495

planes de compras de bienes y contratacin de servicios, los planes de inversin pblica, as como

con otro instrumento de gestin, como es el plan de contrataciones de personal, servir de

referencia para Desagregar el Presupuesto Plurianual Institucional correspondiente al primer ao

hasta el ltimo nivel de los clasificadores presupuestarios, con lo cual, el Anteproyecto de

Presupuesto Anual Institucional quedar formulado a nivel fsico y financiero con la ltima 500

informacin actualizada disponible.

Una vez que dicho anteproyecto es elaborado, antes de ser aprobado por las autoridades

competentes, tendr que ser remitido al rgano Rector Presupuestario para que realice una

Revisin y Anlisis Tcnico de los Anteproyectos de Presupuesto Anual Institucional, el mismo que


deber concluir en un conjunto de recomendaciones de carcter vinculante que las instituciones 505

ejecutoras debern tener en consideracin para la presentacin de dicho anteproyecto ante sus

autoridades para su respectiva aprobacin.

Al momento que se disponga de los Proyectos de Presupuestos Anuales Institucionales, ellos sern

remitidos al rgano Rector Presupuestario, a travs del respectivo sistema de informacin (nuevo

SIGEF) para que se produzca la Elaboracin de los Proyectos de Presupuestos Anuales (por mbito). 510

Es decir, en el caso de las Empresas Pblicas (Financieras y No Financieras) se verificar la

consistencia de la informacin fsica y financiera anual en el marco del horizonte de programacin

plurianual y se efectuar un trabajo de agregacin (incluyendo la produccin fsica) de los Proyectos

de Presupuestos Anuales para su aprobacin por parte del Presidente de la Repblica. En el caso de

los Gobierno Locales se validar la informacin fsica y financiera anual en el marco del horizonte 515

plurianual y se proceder a remitir para su discusin y aprobacin de los proyectos de presupuesto

al respectivo Concejo de Regidores. En tanto que en lo que corresponde a las instituciones del

Gobierno General Nacional (Gobierno Central, Instancias Descentralizadas y Autnomas y Pblicas

de la Seguridad Social), se proceder a verificar la consistencia de la informacin fsica y financiera

anual en el marco del horizonte de programacin plurianual, se realizarn los ajustes que se 520

considere necesarios en coordinacin con las instituciones ejecutoras y se elaborar a partir de un

proceso de agregacin, el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado (PGE) para su

discusin y aprobacin por parte del Consejo de Ministros y su posterior remisin, en calidad de

Proyecto de Ley de PGE al Congreso Nacional.

De esta manera, llegamos al final del Macroproceso de Programacin con la puesta en marcha del 525

proceso de Discusin y Aprobacin de los Proyectos de Presupuestos Anuales y con la aplicacin

de un proceso de Consolidacin del Presupuesto Anual del Sector Pblico. El primer proceso est

referido al Anlisis de los Proyectos de Presupuesto, tanto por las autoridades polticas como por

los funcionarios tcnicos que los apoyan en sus procesos de toma de decisiones en cada mbito

segn corresponda, por ejemplo, en la Oficina de Seguimiento, Anlisis y Evaluacin Presupuestal 530

del Congreso Nacional y el trabajo en la Comisin Bicameral del Presupuesto en el caso del Proyecto

de Presupuesto del Gobierno General Nacional, o la Sala Capitular en lo referente a los Presupuestos

de los Gobiernos Locales. En tanto que el segundo proceso, est relacionado con la Aprobacin de

los Presupuestos a travs del debate parlamentario en lo relativo al Gobierno General Nacional o la

discusin poltica a nivel de la Alta Direccin del Poder Ejecutivo en lo que respecta a la aprobacin 535

del Presupuesto de las Empresas Pblicas por parte del seor Presidente de la Repblica.

Ilustracin 5: Macroproceso de Programacin Presupuestaria


Modelo Conceptual del Sistema Presupuestario Dominicano To BeProcesos del Macroproceso Clave 01: Programacin Presupuestaria

Proyeccin Presupuestaria Plurianual de

Ingresos y Financiamiento

Programacin Plurianual por

Resultados

Proyeccin Presupuestaria

Plurianual de Gastos y Aplicaciones

Financieras

Elaboracin de la Poltica

Presupuestaria Plurianual

Formulacin Plurianual del Presupuesto Institucional

Consolidacin del Presupuesto

Plurianual del Sector Pblico

Formulacin del Anteproyecto de

Presupuesto Institucional Anual

Elaboracin de los Proyectos de Presupuestos

Anuales

Discusin y Aprobacin de los

Proyectos de Presupuesto

diseño modelo conceptual

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