desarrollo sostenible y otras cosas

DESARROLLO SOSTENIBLEY RECURSOS HIDRULICOS

Reflexiones en el entorno de la reciente Directivaestableciendo un marco comunitario de actuacin

en el mbito de la poltica de aguas

PorSEBASTIN MARTN-RETORTILLO

Universidad Complutense de Madrid

1. Los que se enuncian, ciertamente, son temas de actualidad.Su precisin, sin embargo, no resulta fcil; mxime habida cuenta elcarcter pluridisciplinar de los diferentes aspectos que en los mis-mos concurren. En relacin con ellos, mis reflexiones no pueden sersino las de un jurista. Un jurista que entiende el Derecho como siste-ma objetivo que ordena comportamientos y resuelve conflictos, conun marcado carcter ancilar, instrumenta!, atendiendo determinadasvolticas, politics, en el sentido anglosajn del trmino. En nuestrocaso, la del desarrollo sostenible de los recursos naturales.

La perspectiva sealada obliga a formular dos observaciones concarcter previo.

En primer lugar, el trmino recursos que recojo ha venido siendoajeno a nuestro Derecho. Se trata, evidentemente, de expresin acu-ada en el mundo anglosajn, en el que, junto a otros, tiene tambinun significado jurdico. Hasta nosotros llegara principalmente demano de los estudios econmicos y tcnicos. Slo en fecha relativa-mente reciente se incorporar el trmino a nuestro ordenamiento ju-rdico; y lo har plenamente. Hoy no puede decirse ya que sea un con-cepto extrao al mismo. Recordar tan slo que, en el sentido que in-teresa, aparece inequvocamente sancionado de modo reiterado en eltexto constitucional: artculo 45.2, artculo 128, artculo 132, artculo149.1.22, etc. Y debo remarcar el primero de los artculos citados, quecon carcter general impone que los Poderes pblicos velarn por lautilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de prote-ger y mejorar la calidad de vida, y defender y restaurar el medio am-biente apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva. Un pre-cepto en el que debe destacarse el condicionamiento teleolgico quela Constitucin impone a esa utilizacin racional de los recursos.

Notar tambin, en segundo lugar, que hay un concepto genricode recursos, referible a un conjunto de bienes y de cosas que, a suRerisa de Administracin Pblica 2.1Nm. 153. Septiembre-diciembre 2000

SEBASTIAN MARTIN KETORTII.LO

vez, se diferencian convencionalmente en recursos renovables y norenovables. En ellos se incluyen el aire, las aguas, los montes, las mi-nas, etc. Heterogeneidad de una realidad que, en la prctica, imposi-bilita desde una perspectiva jurdica su formulacin unitaria y com-prensiva. No es posible establecer con un cierto carcter conjunto el r-gimen jurdico de los distintos recursos naturales. De ah que concretemi intervencin a los recursos hidrulicos, notando que algunas delas consideraciones que recoja sern referibles, en parte, a otros re-cursos naturales.

2. Recursos hidrulicos: sencillamente, el agua. Se ha sealadoque la denominacin un tanto convencional de recursos hidrulicoshace referencia, con viso modernista, al termino llano y claro, nuncams claro, del agua. Tres extremos de obligada referencia estn en labase de cualquier consideracin que quiera formularse sobre el desa-rrollo sostenible del agua.

En primer lugar, la escase/, del recurso: el agua es un recurso na-tural escaso, son las palabras con las que precisamente comienza elPrembulo de la LAg. Es extremo por lodos reconocido, que habrque matizar ms adelante. Es poco lo que se insista al respecto. Es-casez, en principio, ante las siempre crecientes demandas que desdetodas las perspectivas industriales, domsticas, personales, etc.impone la vida de nuestros das. Las que se presentan son utilizacio-nes crecientes, ante unas exigencias a las que no estamos dispuestosa renunciar. En definitiva, necesitamos ms agua.

En segundo lugar, y se matiza as lo que acaba de sealarse concarcter general sobre la caresta del recurso que no niego, lorealmente grave, muy grave desde la perspectiva de la realidad espa-ola, a la que es obligado atenerse, no es tanto la escasez cuanto lairregularidad de su disponibilidad natural. Que aguas, como dira elclsico, haberlas haylas. El dato condicionante no es tanto la ca-resta, sino la irregularidad geogrfica, y tambin cronolgica, de suposible utilizacin. Incluso desde ambas perspectivas lugar y tiem-po, la solucin habitual de caresta quiebra violentamente en oca-siones, dando lugar a graves situaciones catastrficas por exceso deagua. Que habiendo, pues, agua, y con frecuencia agua abundante, elsentido comn permite establecer dos postulados que resultan ele-mentales. Por una parte, si hay zonas en las que hay agua y otras enlas que no la hay, en lo posible, habr que llevarla a estas ltimas;tambin, y en segundo lugar, que si el agua es necesaria y sabemosen qu trminos lo es, para poder disponer de ella cuando no lahaya, parece obligado guardarla cuando la hay, a veces incluso en ex-ceso. No hay otra opcin: como he recordado en alguna ocasin, el

28

DESARROLLO SOSTn.VIBLE Y RECURSOS HIORAU-ICOS

agua, sabido es, no se guarda en una canasta... El tema que se consi-dera es obligado situarlo de este modo en su relacin con el siemprepolmico de las obras hidrulicas: la obra hidrulica, en definitiva,es la que posibilita el aprovechamiento del recurso.

En tercer lugar, notar el condicionamiento obligado que a la or-denacin jurdica del recurso imponen en cada pas, en cada zona,las circunstancias fsicas de esa realidad, bsicamente condicionadaspor la geografa. Baste recordar tan slo cmo la normativa inicialsobre la materia en los pases mediterrneos ha tratado siempre defacilitar el mejor aprovechamiento de las aguas, mientras en los cen-troeuropeos buscaba defenderse de las mismas. El tema viene de an-tiguo, y mucho podramos extendernos al respecto. Y si Jo traigo acolacin es porque, en nuestros das, se plantea, en concreto, el al-cance que en particular puede tener el carcter unificador de las di-rectrices o directivas de la Unin Europea.

En modo alguno cuestionar el extraordinario significado de lasnormas comunitarias. De modo principal, en relacin con aspectosque podemos considerar de carcter institucional, como pueden serlos relativos a los derechos fundamentales, al rgimen de la compe-tencia o la contratacin de actuaciones pblicas. Es algo que debequedar muy claro y que asumo sin reserva. No cabe decir lo mismo,sin embargo, de materias en las que es obligado considerar comoinevitable punto de partida la realidad misma de los distintos pasesque se integran en la Unin. Esta circunstancia, habida cuenta la he-terogeneidad de situaciones a considera)", y pretendiendo compren-derlas a todas, hace que en tales casos esas normas, en su misma ge-neralidad, o resulten sencillamente aberrantes o se concreten en unaserie de principios ms o menos abstractos, siempre de muy polmi-ca aplicacin. Lo que se dice aparece evidente en relacin con la or-denacin de una serie de mbitos materiales concretos, como pue-den ser, por ejemplo, la regulacin del transporte por carretera o, enconcreto, el tema que nos ocupa de la poltica de las aguas.

Es ste tema que me atrevo a calificar de delicado en extremo.Hay pronunciamientos abundantes del Derecho europeo en materiade aguas que, cada vez con mayor insistencia, han venido entrando,en principio, por una va un tanto sigilosa, la de la condicionante yprevalente poltica medioambiental desarrollada por la Comunidad, yque la Unin ha asumido en los mismos trminos. Las cuestionesabordadas desde esta perspectiva han venido siendo bsicamente,como es notorio, las de la calidad de las aguas; la determinacin desus condiciones, sanitarias principalmente, conforme a sus distintosusos; el rgimen de los vertidos; medidas contra la contaminacin yotras de naturaleza anloga. Ha habido sobre estas cuestiones un

29

SEBASTIAN MARTIN-RETORTILl.O

abundante nmero de directivas y de reglamentos, as como de pro-nunciamientos de los rganos comunitarios.

La gestin de los recursos hidrulicos es uno de los elementos dela poltica medioambiental conforme al actual ttulo XVI del Tratadode la Unin. Interpretacin extensiva y condicionante de esa polticamedioambiental para, a travs de ella, alcanzar una poltica hidruli-ca integrada, como viene pretendindose desde 1988. La frmula tc-nica utilizada ha sido la de la Directiva, que permite, desde luego, quesu finalidad sea armonizar las regulaciones de los distintos Estados.Una Directiva de muy larga y polmica elaboracin (1), elaboracinque, adems, es necesario tener muy en cuenta en cuanto elementointerpretativo fundamental de la misma; principalmente de las modi-ficaciones que se han ido introduciendo al texto primitivo. Ntese,adems, que es materia sobre la que inciden competencias comparti-das de la Comisin y del Parlamento. Larga duracin que, segn laprensa, ha concluido el pasado da 7 de septiembre (2). Son muchoslos matices y excepciones que. como ha demostrado A. FA.NLO, recogefelizmente el texto, tras su azarosa tramitacin. En todo caso, hay queser extraordinariamente cautelosos en su aplicacin (3), aparte que laDirectiva no viene a sustituir todas las anteriores en materia de aguas.

(1) Vid., cu concreto. A. I-'ANI.O, que se lia referido a la misma en distintos trabajos; enparticular, en .(Perspectivas del Derecho comunitario de aguas: la nueva Directiva marco,en el volumen que recoge las Acias del XII Congreso talo-Espaol de Derecho Administrati-vo, Bar, 2000.

(2) He manejado el texto conjunto aprobado por el Comit de Conciliacin de la Di-rectiva del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece un marco comunita-rio de actuacin en el mbito de la poltica de aguas. Cuando escribo estas lneas, el textono se ha publicado todava en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, contenien-do, el que conozco, el mandato a los Presidentes del Consejo y del Parlamento para que losuscriban, as como al Secretario General para que proceda a su publicacin. La estructurade la Directiva es la siguiente: cincuenta y tres fundamentos para apoyar el texto que sepropone, en los que se insiste en el mantenimiento de unas garantas de calidad de los re-cursos; siguen despus veintisis artculos y diez anexos. El primero de los artculos esta-blece como objetivo fundamental de la Directiva establecer un marco para la proteccin delas aguas superficiales continentales, aguas de transicin, aguas cosieras y aguas subterr-neas, que a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosiste-mas acuticos y. con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres yhumedales directamente dependientes de los ecosistemas acuticos; b) promueva un usosostenible del agua basado en la proteccin a largo plazo de los recursos hdricos disponi-bles: c) tenga por objeto una mayor proteccin y mejora del medio acutico, entre otrasformas mediante medidas especficas de reduccin progresiva de los vertidos, las emisio-nes y las prdidas de sustancias prioritarias, y mediante la interrupcin o la supresin gra-dual de los vertidos, las emisiones y las prdidas de sustancias peligrosas prioritarias;d) garantice la reduccin progresiva de la contaminacin del agua subterrnea y evite nue-vas contaminaciones; y el contribuya a paliar los efectos de las inundaciones y sequas.

(3) Una primera cuestin se plantea de inmediato entre nosotros: la Disposicin finalsegunda de la reciente modificacin de la LAg. llevada a cabo por la Ley 46/1999 seala elplazo de un ao para refundir y adaptar la normativa legal entonces existente. En esosmomentos, es cierto, la Directiva no es todava de aplicacin; no obstante, se plantea elimportante problema de si cabra o no incluir en ese texto los principios, o al menos algu-no, de los contenidos en esta Directiva.

30

DESARROLLO SOSTFMBLE Y RECURSOS HIDRULICOS

Conforme al principio de subsidiariedad, la ordenacin que se sancio-na entiendo que debe permitir que, en principio, se consideren debi-damente las peculiaridades de cada pas. El tratamiento que inicial-mente se presentaba ha quedado, desde luego, atenuado de modomuy notable; la posicin del Reino de Espaa, entre otras, ha sido de-cisiva en las rectificaciones llevadas a cabo (4). Insisto: no discuto as-pectos cuya regulacin pueda permitir adoptar soluciones homog-neas: as, por ejemplo, recurdese que toda la Directiva se articula so-bre la base estructural de las distintas cuencas hidrogrficas, en cuyaconsideracin fue pionero el ordenamiento jurdico espaol. No obs-tante, habr que recordar, en todo caso, el prctico incumplimientogeneralizado de buena parte de las Directivas de la Unin Europea enmateria de aguas. Todas ellas tienen en exceso la impronta indiscrimi-nada de pases de caractersticas fsicas muy distintas a las nuestras.Una muy elemental consideracin avala lo que se dice: no parece pue-da tener mucho en comn el planteamiento que pueda establecersedel desarrollo sostenible de los recursos hidrulicos en Escocia o en elTiro) con el de la Puglia o en nuestras tierras de Jan o de Aragn.

(4) Como consecuencia de ki heterogeneidad ya sealada de las situaciones a consi-derar, el extremo que ha dado lugar a mayor discusin, y que tanto afecta a la realidad es-paola, es el rclerenle a la recuperacin de los costes de los senicios relacionados con elagua, incluidos los costes medioambientales. El planteamiento inicial de su repercusinntegra a cargo de los usuarios no era asumible por parte espaola, habida cuenta la nece-sidad que nuestra geografa impone, como tambin la de otros pases mediterrneos, dellevar a cabo importantes infraestructuras hidrulicas para el aptovechamienlo de los re-cursos, que si quieren ejecutarse requieren necesariamente la colaboracin econmica delos Poderes pblicos: de no contar con ella no se realizan. El tema de la recuperacin nte-gra de los costes, que vena resultando casi obsesivo habida cuenta el posicionamientoideolgico de la Unin Europea, se plante tambin en relacin con algunos pases centro-europeos en los que la normativa vigente en ellos garantizaba la gratuidad de los abasteci-mientos domiciliarios. De ah que el artculo 9 de la Directiva, que se refiere a la "recupe-racin de los costes de los senncios relacionados con el aguan, despus de establecer el prin-cipio general, lo matiza muy cuidadosamente. Un texto en cuya interpretacin entiendoresultan fundamentales las aportaciones que hasta llegar al vigente haran durante su ela-boracin distintos rganos de la Unin en los trminos que refiere A. FAN-I.O. Por su parle,el principio general transcrito es resultado de las modificaciones introducidas en el textoinicialmente considerado, que hablaba de recuperacin iota! de todos los costes de losservicios. El cambio experimentado mediante la cancelacin de los dos trminos subra-yados es notable. El texto del artculo 9. en su actual redaccin, establece que los Estadosmiembros garantizarn, a ms tardar en 2010, que la poltica de precios del agua propor-cione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursoshdricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directi-va; y [tambin] una contribucin adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, almenos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperacin de los costes de los serviciosrelacionados con el agua, basada en el anlisis econmico efectuado con arreglo al anexoIII y teniendo en cuenta el principio de quien contamina paga. En el bien entendido queal hacerlo, [v comienzan los matices] los Estados miembros podrn tener en cuenta losefectos sociales, medioambientales y econmicos de la recuperacin y las condiciones geo-grficas y climticas de la regin o regiones afectadas. Acogida de circunstancias peculia-res que en modo alguno impide la ejecucin de infraestructuras hidrulicas que, al menosen pine, sean financiadas por el Estado.

31

SIBASTIAN MARTIS-RETORTILLO

Como es habitual en las normas comunitarias, la Directiva querefiero es un texto prolijo, farragoso y de no fcil comprensin (5).Hora va siendo ya que los juristas, siempre tan proclives a enjuiciarcon razn, crticamente, las tcnicas legislativas de nuestros distin-tos pases, asuman la misma perspectiva al valorar el Derecho comu-nitario; su tcnica normativa en algunos supuestos es realmente im-presentable. Que no obstante la referencia genrica a establecer unmarco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica deagua, es muy sealadamente la perspectiva de la calidad la que setiene en cuenta casi de modo exclusivo (6). Y ello, en algunos casos,en trminos utpicos por dems, sin que el tema de las obras hidru-licas sea objeto de especial consideracin.

3. En la situacin que he referido est muy presente, natural-mente, la realidad espaola. Una realidad de tradicional y reconoci-da complejidad. En relacin con ella, plantear el desarrollo sosteniblede nuestros recursos hidrulicos desarrollo soportable, desarrollono condicionante ofrece dificultades y no menos posibilidades, ele-mentos negativos y, tambin, posibles motivos de esperanza. En todocaso, es problemtica a afrontar. Entiendo que no cabe hacerlo nidesde posiciones aisladas, ms o menos radicales, ni postulando au-toritariamente soluciones de carcter general. Se precisa la va deaproximaciones sucesivas: postulados distintos, modestos si se quie-re no creo en las soluciones contundentes, pero que todos ellosconcurrentemente pueden y deben suponer una rectificacin impor-tante en los criterios mantenidos hasta ahora en nuestra poltica hi-drulica. Es algo en lo que querra hacer especial hincapi. No cabedescartar solucin alguna porque su alcance sea modesto. Hay queasumir todas las que sean posibles.

Convencionalmente las fijar, en primer lugar, desde una pers-pectiva cuantitativa; su importancia es notable. No obstante, es obli-gado advertir, ya desde ahora, la notable insuficiencia de esta pers-

(5) El artculo 2 de la Directiva, siguiendo la tcnica anglosajona habitual, que preci-samente ahora se pretende generalizar entre nosotros, establece cuarenta y una definicio-nes, cuyo contenido en algunas puede resultar polmico a la vista de nuestro ordenamientojurdico: as. y slo a modo de ejemplo, en el nm. 4 se define el ro [como] una masa deagua continental que Huye en su mayor parle sobre la superficie del suelo, pero que puedefluir bajo tierra en parte de su curso, concepto en el que es difcil encuadrar la figura tra-dicional entre nosotros de los barrancos o de las aguas discontinuas; en el nmero siguien-te se seala que lago es una masa continental superficial quieta, cuando tal circunstan-cia no se da con frecuencia, habida cuenta que incluso son alimentados por aguas subte-rrneas. Es de advertir tambin que el artculo 20 de la Directiva sanciona, lgicamente, laclusula de progreso de la ciencia a tener en cuenta en los procedimientos de revisin vactualizacin de los Planes de cuenca que se regulan en el artculo 13 de la misma.

(6) Basta la simple lectura de la Directiva en los trminos que dilectamente imponeel artculo 1 de la misma que hemos transcrito.

32

DESARROLLO SOSTENIBLE V RECURSOS HIDRULICOS

pectiva cuantitativa, que es obligado completar, para poder alcanzar,en efecto, un desarrollo sostenible de los recursos.

La escasez del agua no debe solventarse, como ha venido siendoprctica habitual, y casi nica, incidiendo de forma indiscriminadaen el aumento de la oferta, mediante actuaciones en las aguas co-rrientes. Que si hay poca agua el sentido comn impone, al menos,dos soluciones. En primer lugar, claro es, gastar menos, el ahorro,incidir en la reduccin de la demanda; en la gestin del recurso.Tambin, lo que viene entendindose como incorporacin de nuevosrecursos. Dos vas que de forma no desdeable pueden permitir elincremento de los recursos a utilizar.

La reduccin del consumo es cuestin que hay que plantear conradiealidad extrema, asumindola adems con todas sus consecuen-cias. Algo que, sobre Lodo y antes que nada, requiere superar la iner-cia con que habilualmente se acogen estos enunciados y, como resul-tado de un convencimiento profundo, generar un talante, una acti-tud que, en definitiva, han de ser el fundamento y el punto dearranque de las muy distintas medidas que al efecto deban adopar-se. Las acciones a llevar a cabo se harn realidad, desde luego, a tra-vs de medidas particulares. A algunas aludir ms adelante. En re-lacin con el extremo que planteo basta notar, simplemente, las no-tables prdidas de agua por deficiencias en las conducciones.

Ahorro del consumo; lo importante es asumir el convencimientoacerca de la necesidad de una poltica que lo inspire, conjunte y, a lapostre, lo haga efectivo. Poltica de carcter estructural, pero tam-bin poltica de carcter permanente, no coyuntural insisto enello, que obligue a concretar todo un conjunto de acciones particu-lares, ciertamente heterogneas, y que, como es lgico, hay que refe-rir segn los distintos tipos de aprovechamientos.

Por lo que se refiere a la oferta de nuevos recursos est, antetodo, la utilizacin conjunta y racional de los recursos superficiales ysubterrneos. Como no poda ser menos, insiste en ello la Directivacomunitaria. Es hiptesis que todos comparten pero que en la reali-dad queda muy lejos de asumirse con el alcance que, en efecto, tiene.Y siempre desde la perspectiva de incorporar nuevos recursos dispo-nibles, son de referencia obligada una serie de hiptesis que el desa-rrollo tecnolgico permite de forma creciente. En relacin con ellas,advirtase que es obligado introducir aqu el tema de las obras hi-drulicas, tan polmico desde la perspectiva medioambiental peroque no cabe descartar.

En relacin con lo que se dice cabe sealar distintas alternativas.Tratemos de referirlas, aunque sea muy sucintamente.

En primer lugar, necesidad de considerar los caudales que pue-

33

SEBASTIAN MAKT1N-RF.TORT11.LO

den resultar de la recuperacin de las aguas residuales, que tan am-plia utilizacin pueden tener, en concreto, en los mbitos urbanos:riego de parques y jardines; limpieza viaria; incluso suministro domi-ciliario que no sea de agua de boca; tambin en la agricultura; usosindustriales. Es planteamiento de amplias posibilidades y que, segnlos datos de que se dispone, permite un elevado porcentaje de recu-peracin de esas aguas. Jurdicamente plantea importantes cuestio-nes habida cuenta que el mayor consumo de agua para la industriase incrusta claramente en el entramado urbano. Realizar estos usosindustriales con agua exigida para el consumo es una autntica abe-rracin. Cmo es posible que sea sta la que prcticamente se utili-ce en todos los sistemas de refrigeracin de las industrias conectadasa la red municipal, o en las estaciones de lavado de coches? Exigen-cia, tambin, que en el abastecimiento se relaciona as el tema conel de la reduccin del consumo se imponga incluso una doble redde suministro, una de agua de boca y otra para riegos, limpieza ylos restantes usos domiciliarios; o, incluso, obligada y progresiva mo-dificacin de los equipamientos urbanos, como puede ser el volumende las cisternas de los cuartos de bao o la capacidad de emisin delos grifos. Quiero advertir en este punto que, cuando se han ofrecidosoluciones como las expuestas, es habitual alegar tanto su coste eco-nmico como lo escasos que resultan los caudales recuperados. Nin-guna de estas consideraciones es adecuada. Que, en todo caso, hayque considerar el mayor coste de las grandes infraestructuras hidru-licas y la exigencia de no desperdiciar ninguno de los caudales dispo-nibles. Se ha insistido ya; el tema hay que encuadrarlo en lodo unconjunto de medidas, modestas si se quiere pero que, relacionadasentre s, permiten resultados en extremo estimables.

Otra va de incorporacin de nuevos caudales: la utilizacin de losrecursos martimos, siempre dentro de las posibilidades de los costeseconmicos de las explotaciones, tan condicionados por el desarrollotecnolgico. Son actuaciones que se generalizan de forma creciente:plantas de desalinizacin y potabilizacin de agua de mar, hace tiem-po que han dejado de ser patrimonio exclusivo del suministro parapoblaciones en desrticas zonas petroleras. Generalizada esta posibi-lidad, entiendo que no conviene plantear la frmula de modo aisladoy saltuario caso por caso, sino de forma conjunta y coordinada,relacionando la explotacin de las posibles plantas a establecer.

Y como tercera va de incorporacin de nuevos caudales, no cabeexcluir ex radica, ni mucho menos, la incorporacin de los que, contodos los condicionamientos que se quiera, resulten de las obras deregulacin de aguas corrientes: se trata, sencillamente, de guardar elagua para cuando no la hay.

34

DESARROLLO SOSTENIBLE Y RECURSOS HIDRULICOS

4. Las posibles consecuencias a deducir de lo dicho son impor-tantes. No obstante lo referido, dista muy mucho de permitir alcan-zar ese buscado desarrollo sostenible de los recursos hidrulicos.Dos expresiones, ntimamente relacionadas entre s, no he mencio-nado hasta ahora. Son, adems, las condicionantes: calidad de lasaguas y medio ambiente.

Un primer criterio a establecer: la calidad del agua es valor queen s mismo debe considerarse, en cuanto elemento determinante dela calidad de vida. Las causas de su deterioro, manifiesto, son muydistintas. Han sido reiteradamente sealadas: desarrollo industrial,crecimiento demogrfico, la tecnificacin misma de la produccinagrcola.. Elemento determinante ha sido tambin, ciertamente, laagraz posicin mantenida por el sector industrial, que habitualmentelia venido rechazando todo lo que no sea verter libremente a los cau-ces pblicos. No cabe olvidar tampoco el no menos reacio comporta-miento de numerosas Corporaciones locales, tan constantes y perti-naces en reclamar y establecer sus servicios de abastecimiento, comonegadas en acometer los de depuracin y, naturalmente, los costosque los mismos pudieran comportar. Asimismo, junto a todas estascircunstancias, insuficiencia de las normas para impedir la contami-nacin y, sobre lodo, tolerancia de la propia Administracin. Impedirla contaminacin de los recursos mantenerlos en un determinadogrado de calidad es tarea que debe plantearse, lo reitero una vezms, no como marginal ni complementariamente a la de su gestin,sino formando parte, como elemento esencial, de las distintas opcio-nes de utilizacin de las aguas (7).

Un extremo me parece claro. La degradacin de los recursos hi-drulicos no es, como se pretende, un fenmeno irreversible. Se al-canza, ni ms ni menos, que en la medida en que los Poderes pbli-cos no quieren evitarla seriamente. Es, desde luego, no lo oculto, unjuicio poltico, que apunta responsabilidades muy concretas que meparecen incuestionables. La calidad de los recursos hidrulicos esposible en cuanto la Administracin est seriamente interesada enello, valoracin que conduce a la necesidad de fortalecer la posicinde supervisin que necesariamente debe desempear.

El tema de la calidad del agua se plante inicialmente en cuantovena requerido, de modo principal, para no limitar los aprovecha-mientos inferiores, impidindose con ello su posterior utilizacin. Esste, en sus propios trminos, el enunciado que de modo reiterado

(7) Reitero aqu la que he sostenido en distintas ocasiones, do modo principal en miDerecho de aguas, Madrid, 1997, de donde proceden tambin las referencias que hago a lolargo de este trabajo a posiciones que he sostenido con anterioridad.

35

SEBASTIAN MARTIN-RliTORTII.LO

expresa la jurisprudencia. Con marcada lucidez lo refleja tambin elepgrafe quinto de la Carta Europea del Agua, aprobada por el Con-sejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968: Cuando lasaguas despus de utilizadas se reintegren a la naturaleza, no deberncomprometer el uso ulterior, pblico o privado, que de ellas se haga.

Perspectiva instrumental condicionada a otros aprovechamien-tos. No obstante, la exigencia de calidad de los recursos pasar aconsiderarlos tambin como un valor que en s mismo debe tutelar-se. Entran en juego un conjunto de bienes y, tambin, de valoresque, por su relevancia para la propia comunidad, requieren protec-cin jurdica: valores que es obligado reconocer; bienes que es preci-so conservar e, incluso, regenerar. Tambin la Carta Europea delAgua se referira a ello en su epgrafe tercero al sealar, junto a loque ha quedado recogido, que alterar la calidad del agua es perjudi-car la vida del hombre y de los otros seres vivos que de ella depen-den. Un planteamiento que sera explcitamente sancionado pornuestra Constitucin y, en cumplimiento de la misma, desarrolladopor la LAg. El agua, que es un recurso escaso, es tambin un recursovulnerable, fcilmente vulnerable, que por ello mismo resulta obli-gado proteger (8).

El tema ms apremiante que plantea el desarrollo sostenible delos recursos hidrulicos en muchos pases, entre ellos el nuestro, es,desde luego, el de preservar la calidad de las aguas. Es el autnticoleit motiv de la Directiva comunitaria, hasta extremos que por su ra-dicalidad no dejan de resultar utpicos. Requiere, no hace falla de-cirlo, de una Administracin rigurosa (9) y de un sistema jurdicoque la garantice de verdad, tanto por va punitiva como mediante laobligada y eficaz exigencia de responsabilidad. No creo sea necesarioinsistir en ello.

Importancia de estas cuestiones y posibilidad de afrontarlas. In-sisto en tal posibilidad: hay que ser muy conscientes de ello. De ah

(8) Sobre esta idea de Ja necesidad de la proleccin de los recursos es obligada la re-ferencia al expresivo texto de Platn que lie venido reliriendo ltimamente: vid., por ejem-plo, S. .MARTIN-RF.TOR'ITI.LO, Acotaciones sobre el nuevo Derecho de aguas, en REDA, 101(1999), pgs. 5y ss.

(9) No ser sospechoso por lo que se refiere a la necesidad de una Administracin hi-drulica fuerte y eficaz. Tampoco, respecto al valor de la planificacin hidrolgica: en mu-chas ocasiones he reiterado el extraordinario realce que tiene. No obstante, recordar tam-bin la posicin que conforme con la mayor parte de la doctrina he sostenido sobre el tra-tamiento que de la planilicacin hace nuestra vigente LAg en cuanto, bsicamente,incorpora frmulas procedentes de la tcnica urbanstica que resultan inoperantes. Elplanteamiento de nuestra Lev. sin embargo, queda corto en relacin con lo que sobre estamateria recoge la Directiva, intervencionista en extremo, que esboza minuciosamente muydistintos tipos de Planes Planes de gestin de cuenca, programas de medidas, ecc. aelaborar obligatoriamente y que entre nosotros plantea de inmediato constatar estas exi-gencias con las que ya han recogido los Planes de cuenca recientemente aprobados.

36

DESARROLLO SOSTKN1BLE Y RECURSOS HIDRULICOS

que quiera hacer especial hincapi sobre este particular. En relacincon las exigencias que al respecto se imponen, quiero recoger lo quesobre ello sealara el siempre recordado Rector Vian, quien en sudiscurso de ingreso en la Real Academia de Farmacia, La mutacinactual de la industria qumica, daba, ya en 1971, un autntico alda-bonazo a la vista del colosalismo de la misma, con sus ventajas eco-nmicas y sociales; y, tambin, con sus dificultades en cuanto eraobligado prevenir su incidencia en el medio ambiente. Incidencia ala vista de la manipulacin del mundo por parte de la tcnica. Noobstante y es dato que resulta tambin obligado considerar, esamisma tcnica creada por el hombre le permita concluir, en Tcnica v medio ambiente (1984), sobre la posibilidad de encontrar en buenamedida soluciones satisfactorias. Soluciones que. obviamente, tie-nen su costo, y en relacin con las cuales, por lo que a sus posibili-dades se refiere, cabe traer tambin nada menos que el testimoniode Paul Gray, ex presidente de MIT, cuando se refera a la paradojadel desarrollo tecnolgico, en cuanto si la economa industrial de-teriora el entorno, proporciona tambin los medios para reparar esedeterioro.

5. La calidad de los recursos hay que encuadrarla, naturalmen-te, en el tema ms amplio del medio ambiente en cuanto condicionala adecuada gestin de los recursos; asimismo, en el de las obras hi-drulicas que precisan su explotacin. Medio ambiente; ecologa. Enbuena parte, son exigencias a considerar como respuesta obligada auna agresin mantenida. Exaltacin de la Naturaleza, justificada, de-bida a causas muy diversas y profundas. El tema ha devenido hartocomplejo, hasta constituir una autntica ideologa. Hasta el extremoque en relacin con la orfandad y la soledad, cuestiones supremas denuestro siglo que padece el hombre, ha podido .sealar un telogo(O. GONZLEZ DE CARDEDAL) que si la ecologa ha adquirido tanto re-lieve en algunas situaciones es porque, huyendo de Dios y del prji-mo, ha querido encontrar cobijo, un tanto ingenuamente, en la Na-turaleza. En todo caso, sea cual sea la fundamentacin de esta nuevaideologa, resulta obvio que la respuesta a las adecuadas exigenciasmedioambientales es, sin duda alguna, una de las cuestiones msapremiantes con las que debe enfrentarse la ordenacin y gestin delos recursos.

No se valorar bastante lo que han contribuido al reconocimientode estos valores los distintos movimientos sociales habidos para laproteccin de la naturaleza; tambin, de las aguas. Reconocimientoque formulo sin reserva alguna. En definitiva, reaccin lgica a ha-ber asumido de modo exclusivo la consideracin de los recursos hi-

37

SEBASTIAN" MARTIN-RET0RTI1.I.0

drulicos y su regulacin como factor de produccin. Lo son,pero son tambin, y sobre todo, algo ms. Es algo en lo que vengo in-sistiendo. Aqullos, aun sin prescindir de su significado econmico,tienen tambin valor como recurso natural que, en s mismo, hayque considerar, proteger e, incluso, restaurar. Es lo que, en definiti-va, resulta del primero de los fundamentos de la Directiva del Parla-mento Europeo y del Consejo: el agua no es un bien comercialcomo los dems, sino un patrimonio que hay que proteger, defendery tratar como tal. El agua, pues, con sus peculiaridades propias, estambin un bien comercial a considerar (10).

N El aprovechamiento de los recursos requerir en cada caso unaponderacin de intereses pblicos a salvaguardar. Incluso, aunqueesos intereses pblicos estn apolgicamente diferenciados y seande distinto valor, no cabe concluir, sin ms, con la exclusin de losque no resulten prevalenles. Establecer la posicin adecuada en estaconfrontacin de intereses, encontrar el punto clave, es la tarea msimprtame y difcil del Derecho de aguas de nuestros das.

Insistir en lo que acabo de sealar puede parecer innecesario. Silo hago es porque resulta obligado precisar su alcance, de modoprincipal, fente al fundamentalismo medioambiental, en ocasionesgeneralizado en demasa. Que en el heterogneo conjunto de movi-mientos de defensa de la Naturaleza hay algunos que, con mayor fre-cuencia de la que fuera descable, mantienen posiciones crispadas, enocasiones con notoria violencia y agresividad, no obstante expresar-se en los sugerentes y atractivos tonos de los requerimientos pacifis-tas. Posiciones no tanto en defensa del medio ambiente cuyas exi-gencias, reitero, son muchas cuanto, argumentando con esta apo-yatura, de oposicin prcticamente generalizada a que se lleve acabo actuacin alguna en materia de aguas.

Se trata de un fenmeno del que hay que hablar con toda clari-dad. En relacin con l, es hora que la Administracin hidrulica dla debida respuesta y salga de la pasividad que viene caracterizndo-la. Es mejor no tener complicaciones, accedindose as, sin ms, amuchas de esas pretensiones con olvido de los perjuicios que ellocomporta. Insisto: no se trata de relativizar lo ms mnimo las medi-das que impone el respeto al medio ambiente, sino que, en todocaso, es obligado ponderarlas en sus justos trminos. La denuncia de

(10) El prrafo transcrito, que no excluye el signilicado econmico de los recursos yque, dirase, constituye el pnico de la Directiva, permite la interpretacin que se hace.Resulta, sin embargo, curioso por dems que afirmacin tan tajante aparezca despus de-sarrollada a lo largo del texto conforme a criterios y valoraciones que son fundamen-talmente economicistas, bien es cierto que encaminados a garantizar el patrimonio hi-drulico como tal.

38

DESARROLLO SOSTEXIHLli V RECURSOS HIDRULICOS

hechos reales obliga a ser muy conscientes de lo que sealo: el Presi-dente de una Confederacin Hidrogrfica fue penalmente incrimina-do por ordenar el habitual vaciado de un embalse para su limpiezaporque afectaba a una familia de nutrias; otro fue denunciado porno mantener en el mes de agosto la cota de un embalse para asenta-miento de unas aves migratorias; o recurdese la oposicin que sehace a la construccin de uno nuevo porque impedira la prctica delbarranquismo en el ro. Y advertir a rengln seguido que en ningu-no de los tres casos hay soterrados intereses capitalistas de ningntipo, sino que se trata de utilizacin de las aguas con fines de tanmarcado carcter social como son las dotaciones de agua para abas-tecimiento o para riego de zonas rurales deprimidas.

El horizonte de la administracin del desarrollo sostenible de losrecursos en los aos venideros un desarrollo que, siendo soporta-ble, no condicione su futuro hay que situarlo, desde luego, en unadecidida defensa de los requerimientos medioambientales. Y ello sinreserva de ningn tipo. Pero no menos inequvocamente tambin enel rechazo, igualmente radical, de esas reivindicaciones obstruccio-nistas a ultranza. Diferenciar lo que hay en ellas de vlido, si de ver-dad se quiere, puede ser ms fcil de lo que acaso parezca. En oca-siones, sin embargo, habr de requerir la ms rigurosa aplicacin delas reglas ignacianas sobre el discernimiento de espritus; s, de es-pritus... Discernimiento para enfrentarse en cada caso con esas ml-tiples posibilidades que convergen en el posible aprovechamientosostenible de las aguas. En l hay factores positivos y negativos; con-viven el buen trigo, con sus esperanzas, y la cizaa, con su miseria.Se ha escrito que la sospecha, incluso la oposicin, es siempre unbuen punto de partida. Nunca un buen punto de llegada. La crticacomo discernimiento es insustituible, pero la crtica como actitudpermanente de agravamiento, es insolidaridad que termina siendomortal.

Recordar una vez ms, para concluir, que acaso podrn aorarsepocas pasadas de aguas cristalinas y de silenciosos valles abando-nados; de pueblecillos necesariamente autosuficientes y de veredasapenas transitadas. Situaciones que, sin embargo, es fcil convenirqLie, en la realidad, fueron bastante menos apetecibles a como ahorase las evoca buclicamente. No cabe eludir las exigencias del tiempopresente, que hay que asumir ponderadamente sabiendo que en surealizacin, en muchas ocasiones, est tambin la base del desarrollode los propios ciudadanos y de una mejora en su calidad de vida.Mejora a la que nadie est dispuesto a renunciar, y que no hay porqu excluir a aquellos ciudadanos que viven en reas menos favore-cidas. Obstaculizar el racional aprovechamiento de las aguas es la

39

SEBASTIAN MARTI\RKT(.)RTI1,LO

nica exigencia que establece la Constitucin puede tener conse-cuencias de efectos imprevisibles. Establecidas las frmulas que ob-jetivamente requiere la tutela medioambiental, las soluciones no se-rn, en cada caso, sino consecuencia del discernimiento y pondera-cin de los distintos intereses pblicos a considerar. No creo quepamayor concrecin. No hay reglas generales. Con la incertidumbreque toda ponderacin requiere, entiendo que la expuesta es la nicava a seguir para alcanzar y mantener un desarrollo sostenible de losrecursos hidrulicos.

40

InicioArtculo siguienteArtculo anteriorAyuda1950-20031950-19591950Nm. 1. Enero-AbrilNm. 2. Mayo-AgostoNm. 3. Septiembre-Diciembre

1951Nm. 4. Enero-AbrilNm. 5. Mayo-AgostoNm. 6. Septiembre-Diciembre









1960-19691960Nm. 31. Enero-AbrilNm. 32. Mayo-AgostoNm. 33. Septiembre-Diciembre























1983Nm. 100. Enero-Diciembre





















Nm. 153 Septiembre-Diciembre 2000CUBIERTA Y PRIMERASSUMARIOE. Garca de Enterra. Nota introductoria: En honor de Alejandro NietoIn memoriamAlejandro Nieto. In memoriam: Beatriz Santos

ESTUDIOSS. Martn-Retortillo. Desarrollo sostenible y recursos hidrulicos. Reflexiones en el entorno de la reciente Directiva estableciendo un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguasL. Martn-Retortillo Baquer. La efectiva aplicabilidad de la Declaracin Universal de Derechos Humanos en el sistema jurdico espaolR. Martn Mateo. La ignorancia de las leves. Las actuales circunstanciasJ. R. Parada. Justicia administrativa e irresponsabilidad de los servidores pblicosT.-R. Fernndez. Notas sobre el proceso continuo y silencioso de erosin del Derecho estatal y de las garantas jurdicas de los ciudadanos: el caso de los Jurados autonmicos de ExpropiacinF. Gonzlez Navarro. La Universidad en la que yo creoS. Muoz Machado. Las modulaciones de las competencias de las Comunidades Autnomas por las regulaciones del mercado y las nuevas tecnologasL. Parejo Alfonso. El Estado social administrativo: algunas reflexiones sobre la crisis de las prestaciones y los servicios pblicosT. Font i Llovet. Enseanza, aprendizaje y educacin en el Derecho administrativoA. Blasco Esteve. Idas y venidas en la lucha contra el ruidoL. Ortega. La incidencia del desarrollo del Estado autonmico sobre la concepcin del sistema de la habilitacin nacional de funcionarios localesM. Beladiez Rojo. La vinculacin de la Administracin al DerechoJ. V. Gonzlez Garca. Dos cuestiones sobre la comparticin de las infraestructuras de telecomunicacionesE. Garca de Enterra. Sobre la ejecutoriedad inmediata de las medidas cautelares recurridas en casacin. Una reflexin rectificativa

JURISPRUDENCIAComentarios monogrficosR. Gmez-Ferrer Morant. Indefinicin temporal y derecho de propiedad: a propsito de la Sentencia Beyeler c. Italia, de 5 de enero de 2000T. Quintana Lpez. La evaluacin de impacto ambiental en la jurisprudencia

CRNICA ADMINISTRATIVAEspaola y comunitariaF. Sosa Wagner. El Canal de Castilla: alba y afliccin de una obra pblicaA. Embid Irujo. Un siglo de legislacin musical en Espaa. Y una alternativa para la organizacin de las enseanzas artsticas en su grado superiorE. Gmez-Reino y Carnota. La Ley gallega del Colegio Profesional de Periodistas, de 24 de febrero de 1999

ExtranjeroJ. A. Carrillo Donaire. Consideraciones en torno al bicentenario del Consejo de Estado francs 1799-1999

DOCUMENTOS Y DICTMENESJ. Leguina Villa. Dictamen sobre la constitucionalidad, cuestionada por el Defensor del Pueblo, de determinados preceptos de la Ley catalana de Poltica Lingstica

BIBLIOGRAFA

desarrollo sostenible y otras cosas

Documents