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DESARROLLO, SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
JAIME RAÚL CASTRO CONTRERAS
SUMARIO
INTRODUCCIÓN. 1. EL DESARROLLO COMO CRECIMIENTO ECONÓMICO. 2. CRECIMIENTO CON BIENESTAR. 3. ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO. 4. MULTIDIMENSIONALIDAD DEL DESARROLLO Y LA SEGURIDAD. 4.1. El carácter multidimensional del desarrollo.4.2. Naciones Unidas, el desarrollo y la seguridad humana.4.3. La seguridad multidimensional. 4.4. La responsabilidad de proteger. 4.5. La seguridad nacional y la seguridad pública. 5. LA DEFENSA NACIONAL. 6. LA GEOPOLÍTICA COMO SOPORTE DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO Y SEGURIDAD DEL PERÚ. 6.1. ¿Qué es y para qué sirve la geopolítica? 6.2. Nueva visión geopolítica del Perú.7. LOS CONTROLES DEMOCRÁTICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD, DEFENSA NACIONAL E INTELIGENCIA DEL ESTADO. 7.1. Entre el control subjetivo y el control objetivo de los militares. 7.2. Inicio del control democrático de las fuerzas armadas. 7.3. El control político del sector defensa ejercido por el congreso. 7.4. Control político de la Dirección Nacional de Inteligencia. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
INTRODUCCIÓN
La democratización de la región a partir de los años noventa del siglo XX
conjuntamente con el fin de la guerra fría, condicionaron que el mundo académico y
político iniciara un proceso de revisión conceptual que ayudara a comprender los
grandes cambios que se producían en el mundo globalizado donde ideologías opuestas y
antagónicas libraron una seria confrontación entre 1945 y 1991.
La caída del muro de Berlín en 1989, la descomposición de la Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas en 1991, propiciaron nuevos enfoques y discusiones sobre la
naturaleza y responsabilidades del Estado, el rol de la ciudadanía, y las visiones del
desarrollo, los conceptos de bienestar, de seguridad y defensa nacional. Hasta antes de
estos acontecimientos el Estado se había convertido en la unidad jurídico política a la
que la ciudadanía y las instituciones debían obediencia, así mismo la seguridad y la
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defensa como políticas públicas se dirigían a dar protección al Estado; el ciudadano era
un simple medio para los fines del Estado.
Toda esta visión empezó a cambiar significativamente cuando en 1990 Amartya Sen
publica su libro el Desarrollo como Libertad: en esta propuesta totalmente novedosa, el
tema central es por primera vez la persona humana, su bienestar, sus derechos y sus
libertades. El desarrollo ya no se concibe como un fin en si mismo sino como un medio
que debe permitir que el ciudadano sea cada vez más libre y por consiguiente sea su
capacidad creadora inagotable la que debe ser protegida por el Estado.
El aporte de Amartya Sen es significativo porque no sólo ha sido incorporado en el
lenguaje de Naciones Unidas sino que ha influido en la especificación técnica de los
Índices del Desarrollo Humano (IDH) que hoy se encuentran extendidos y aplicados por
la casi totalidad de Estados del mundo.
Otro de los cambios producidos es en torno a los alcances del concepto de Seguridad y
Defensa Nacional. Dentro de estos cambios conceptuales, también está el tránsito que se
ha producido en la vida práctica y en su enfoque sobre los temas de seguridad; en este
sentido la visión militar y unidimensional que predominó principalmente durante el
período de la Guerra Fría dio paso a la visión multidimensional de la seguridad, que
comprende aspectos políticos, económicos, sociales, medioambientales, de salud y
también militares.
Cabe destacar que el predominio de la visión militar en el Perú y en muchas partes de
Latinoamérica, es explicable por el hecho de que el sistema universitario y académico
nacional público y privado, tampoco tuvo interés en enfrentar estos temas, de modo que
la teoría y doctrina fue concebida y expuesta por los militares, incluso los campos no
militares como la economía, la política y los asuntos sociales fueron cubiertos por
militares y en sus propias academias de estudio. De este modo, fue consolidándose la
visión militar de la seguridad, ya que incluso los partidos políticos reconocían que la
seguridad y defensa nacional, era cuestión de los militares.
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Por eso cobra un significado especial que el Instituto de Gobierno de la Universidad San
Martín de Porres, a través de su Unidad de Trabajo e Investigación denominado
Seguridad Multidimensional, aborde estos temas desde una perspectiva académica y
científica; y de ese modo, empezar a llenar el vacío que el sistema universitario por
muchos años dejó de lado.
Hablar del Desarrollo, la Seguridad y la Defensa Nacional, que es el título del presente
trabajo, es hablar de una tríada conceptual que se encuentra debidamente
interrelacionada. En ese sentido, el Estado como institución representativa de la nación
tiene la responsabilidad de promover el Desarrollo Nacional, tiene también la
responsabilidad de garantizar la Seguridad Interna y Externa de toda la nación, la que es
efectuada a través del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. Esto es lo que expresa
el artículo 44 de la Constitución vigente al señalar que: “Son deberes primordiales del
Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el
bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la Nación”
Por tanto, esta primera parte está dedicada a explicar la evolución de los significados y
alcances del Desarrollo. Sobre el particular cabe advertir que existen varias
concepciones que tratan de explicar el tema del desarrollo; en ese sentido, para agilizar
este trabajo vamos a reseñar la evolución de este concepto.
1. EL DESARROLLO COMO CRECIMIENTO ECONÓMICO
La preocupación por el desarrollo y sus modelos tiene su origen al término de la
Segunda Guerra Mundial, en razón a que las sociedades de Latinoamérica, Asia, África
y Europa del Este, mostraban serios indicadores de pobreza y desigualdad social. En ese
sentido, inicialmente el desarrollo estuvo asociado al crecimiento económico, y se
entendió por desarrollo a la capacidad de los países para generar riqueza y con ella
promover el bienestar económico y social de los integrantes de dichas sociedades. Con
esta visión economicista del desarrollo las políticas públicas se orientaron a conseguir el
crecimiento continuo y sostenido de la economía nacional para que los países menos
desarrollados alcancen a los países desarrollados. En esta visión, el desarrollo se
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identifica con el crecimiento económico, a tal punto que se concibe al desarrollo como
la actividad orientada a producir el máximo de productos orientados el mercado interno
y con trabajadores organizados. Quien dio esta explicación fue el premio Nobel de
economía Simón Kuznets1. Para Kuznets, el crecimiento económico bastaba para
disminuir la desigualdad; esto querría decir que en los tramos iniciales del crecimiento
económico de los países, en la medida que la renta per cápita es baja y cuando ésta
comienza a crecer, esa trayectoria va acompañada de un incremento de la desigualdad;
sin embargo, en esa ruta del crecimiento económico, la desigualdad se estanca, y en esa
medida el crecimiento económico continua, por tanto la desigualdad que había venido
aumentando disminuye. Este es el sustento del llamado “chorreo”2 y es la expresión
economicista del desarrollo.
2. CRECIMIENTO CON BIENESTAR
En la postguerra surge un nuevo paradigma en torno al desarrollo, puesto que en la
versión anterior el bienestar está sujeto al crecimiento económico; sin embargo
subsisten y se agrandan los problemas de marginalidad social. El nuevo paradigma es el
denominado Estado de bienestar (Welfare State); se plantea que el crecimiento tiene que
ir acompañado de políticas redistributivas que beneficien a la población y sólo de esa
manera se propiciará y facilitará que la población alcance el bienestar. En este nuevo
enfoque se recurre a evaluar y considerar indicadores de pobreza y desigualdad,
principalmente. Hay pues una relación entre políticas económicas y políticas de
bienestar que empiezan a conjugar y en el que el Estado asume un rol en la
redistribución.
3. ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO
Mientras en el paradigma anterior el Estado asumía un rol significativo en la definición
de políticas económicas y las políticas de bienestar, lo que definitivamente no
necesariamente conjugaban, puesto que las políticas económicas se centraron en las
actividades sectoriales, en tanto que las políticas de bienestar se caracterizaron por su
universalidad al considerar a la totalidad de la población nacional. Esta disintonía entre
economía y bienestar, generó un desequilibrio fiscal que terminó propiciando crisis en 1 Simón Kuznets. Nació en Rusia y se nacionalizó estadounidense, murió en 1985. En 1971 recibió el premio Nobel de economía. 2 Citado por Julio Gamero, economista de DESCO.
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varios países de la región traducidas en inflación e hiperinflación, con el consecuente
malestar social y surgimiento de serios conflictos sociales que afectaron la
gobernabilidad y seguridad en varios países como Argentina, Perú, Brasil, Bolivia y
Ecuador, principalmente.
Frente a esta crisis de gobernabilidad y seguridad, surgió en los años 90 el llamado
Consenso de Washington, que tenía el propósito de ordenar las economías de la región,
para lo cual el mercado se constituyó en el gran regulador entre la oferta y la demanda.
El Consenso de Washington estableció un decálogo que normó el quehacer político y
económico de toda la región. Dichos aspectos son: a) disciplina fiscal, b)
reordenamiento de las prioridades del gasto público, c) reforma impositiva, d)
liberalización de los tipos de interés, e) tipo de cambio competitivo, f) liberalización del
comercio internacional, g) liberalización de la entrada de inversiones extranjeras
directas, h) privatización, i) desregulación y j) derechos de propiedad.
A la fecha este modelo de desarrollo aún se mantiene con muchas observaciones, sobre
todo porque la pobreza no ha sido disminuida y porque la equidad social sigue siendo
un problema por resolver. A su vez, los conflictos internos y las demandas sociales en la
región se han incrementado, lo que afecta la gobernabilidad y seguridad de los países de
la región.
4. MULTIDIMENSIONALIDAD DEL DESARROLLO Y LA SEGURIDAD
En 1990 Amartya Sen3 publica el libro Desarrollo y Libertad4, es el texto que ha
propiciado el mayor cambio en torno a los paradigmas del desarrollo y la seguridad en
los últimos tiempos, puesto que frente a las concepciones iniciales del desarrollo que
están asociadas al crecimiento económico, explicadas adelante, donde predominó el
criterio unidimensional y economicista, ahora el desarrollo y la seguridad,
conceptualmente hablando, adquieren una característica multidimensional.
4.1. EL CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL DEL DESARROLLO
Amartya Sen realiza un cuestionamiento a los anteriores paradigmas del desarrollo, que
se limitan a destacar el crecimiento económico sin tener un mínimo de consideración 3 Amartya Sen, filósofo y economista hindú que en 1998 le fue otorgado el Premio Nobel de Economía. 4 Ibidem. Desarrollo y Libertad. Editorial…
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por lo que viene ocurriendo con la naturaleza y el futuro de las nuevas generaciones. En
tal sentido, señala que el desarrollo no es fin sino un medio para que la persona humana
alcance más libertades.
El desarrollo dice Sen, exige la eliminación de las principales fuentes de privación de la
libertad, tales como la pobreza, la tiranía, la escasez de oportunidades económicas, las
privaciones sociales, el abandono de los servicios públicos, la intolerancia o exceso de
intervención de los gobiernos represivos. En este nuevo paradigma del desarrollo y la
seguridad, añade Sen, la falta de libertades está asociada directamente con la pobreza.
En consecuencia dicho status de pobre:
a. Priva a los hombres de un nivel de nutrición suficiente,
b. Impide poner remedio a las enfermedades tratables,
c. Dificulta vestir dignamente,
d. Impide tener una vida aceptable,
e. Dificulta disponer de agua limpia o de servicios de saneamiento.
De esta manera el desarrollo debe garantizar cinco tipos de libertades:
a. Libertades políticas,
b. Servicios económicos,
c. Oportunidades sociales,
d. Garantías de transparencia, y
e. Seguridad protectora
Finaliza Sen señalando que, cada una de estas libertades y oportunidades contribuye a
mejorar la capacidad general de una persona, y también puede contribuir a
complementarse entre ellas.
Para los efectos de este trabajo, merece destacar provisionalmente el concepto de
seguridad protectora. Ya no se habla de la seguridad nacional, sino de la seguridad
protectora; este concepto en sus mayores alcances será explicado más adelante puesto
que difiere totalmente de su antecesor, la seguridad nacional, que terminó siendo la
seguridad del gobernante y de su régimen autoritario que actuaban en nombre del
Estado, de las buenas costumbres y tradiciones que ellos decían representar.
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Hay que destacar que estas cinco libertades le dan al concepto de Desarrollo su
naturaleza multidimensional. Pero el hecho de tener varias aristas no interrumpen su
unidad, es decir resulta un concepto indivisible. La separación que se hace en cinco
tipos de libertades, obedece únicamente a cuestiones académicas, metodológicas y de
trabajo.
EL DESARROLLO ES UN CONCEPTO MULTIDIMENSIONAL QUE
GARANTIZA CINCO DERECHOS Y OPORTUNIDADES
4.2. NACIONES UNIDAS EL DESARROLLO Y LA SEGURIDAD HUMANA
En 1994 Naciones Unidas publica el documento titulado Informe del Desarrollo
Humano que propiciará de modo práctico el cambio más significativo en la concepción
del desarrollo y la seguridad. Al recoger y aplicar las propuestas de Amartya Sen, señala
que en el futuro los conflictos ya no serán necesariamente entre Estados sino que éstos
se producirán al interior de los mismos por las crecientes disparidades sociales y
privaciones económicas de la que serán objeto las personas. Es en esas circunstancias
DESARROLLO
Libertad política
Servicios Económicos
Oportunidades Sociales
Garantías de Transparencia.
Seguridad Protectora
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que habrá que buscar y garantizar la seguridad de las personas, y ello sólo será posible
si se promueve el desarrollo y no se recurre al empleo de las armas para contener y
reprimir las demandas sociales de la población.
Reconoce que la seguridad en su acepción inicial estuvo asociada a la seguridad
territorial, para lo cual las fuerzas armadas de cada país requerían contar con armas que
les permitiera sentirse protegidas del Estado vecino que ambicionaba sus riquezas y sus
recursos. Esta visión militar de la seguridad, no permitió apreciar que la mayoría de las
personas poseían un sentimiento de inseguridad relacionada a su vida cotidiana. En tal
sentido a la persona le interesa garantizar su empleo, garantizar sus ingresos, garantizar
su salud, garantizar su vivienda, garantizar la seguridad del medio ambiente, tener
seguridad con relación al delito, entre otras cosas inmediatas requeridas por la
población. A todo esto se denomina seguridad humana. Por eso Naciones Unidas señala
que la batalla se tiene que dar en dos frentes: el primer frente es el de la seguridad, en
el que la victoria significa libertad con relación al miedo de perder o no tener acceso a
los aspectos que resultan vitales para su vida y la de su familia. El segundo frente es el
económico-social, que significa la victoria de la libertad sobre la miseria. Sólo la
victoria en ambos frentes, reconoce el Informe de Naciones Unidas, garantizará al
mundo una paz duradera.
Por eso, plantea que hablar de la seguridad humana no sólo es pertinente a todas las
personas del mundo, ya que nadie puede ser indiferente frente al hambre, la enfermedad,
la presencia de estupefacientes, porque se trata de amenazas reales que cada vez más
van en aumento. Tampoco pueden ser indiferentes a las amenazas frente al empleo, el
conflicto étnico, la desintegración social, el terrorismo, el narcotráfico. Dentro de esta
argumentación, Naciones Unidas establece que la seguridad, significa estar libres de las
constantes amenazas del hambre, la enfermedad, el delito, la represión. Igualmente
significa, protección contra las perturbaciones repentinas y perjudiciales que afecten la
libertad de las personas. Por eso es que estas amenazas no están limitadas a un solo país,
atraviesa todo el planeta y a todas las sociedades; en tal sentido, su tratamiento tiene que
involucrar a todos los Estados y todas las organizaciones. Porque si alguien se sintiera
ajeno a todo ello, los medios de comunicación universales y en tiempo real se encargan
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de mostrar toda la miseria humana hasta lograr la sensibilización para dar solución a ese
problema que atenta contra la seguridad de las personas.
El nuevo paradigma del desarrollo, ubica a la persona humana en el centro de las
preocupaciones del Estado; desde esta perspectiva el desarrollo se admite como un
medio y no como un fin, pero que además debe proteger las oportunidades de las
generaciones presentes y futuras, para lo cual es necesario respetar los recursos
naturales de los que dependen todos los seres vivos. En este paradigma el desarrollo
permite que las personas amplíen plenamente su capacidad humana y sobre todo
aprovechen al máximo esa capacidad en las esferas económicas, sociales, políticas y
culturales.
El Informe de Naciones Unidas, señala que “… en última instancia, la absorción de las
sociedades y la capacidad de sustento de la naturaleza, acelera el crecimiento
económico y lo traduce en mejoras en las vidas humanas, sin destruir el capital natural
necesario para proteger las oportunidades de futuras generaciones”.
Esta nueva concepción del desarrollo requiere por otro lado, establecer relaciones de
cooperación entre los Estados, generar menos desconfianza entre ellos y propiciar una
relación positiva y constructiva. En esta nueva concepción, sentencia el Informe, “… la
coparticipación económica se basará en los intereses compartidos y no en la caridad; se
entablarán relaciones de cooperación en lugar de crearse enfrentamientos; se
compartirán equitativamente las oportunidades de los mercados y no se establecerán
medidas proteccionistas”.
RELACIONES Y DIFERENCIAS ENTRE EL DESARROLLO HUMANO Y LA SEGURIDAD HUMANA
DESARROLLO HUMANO SEGURIDAD HUMANA
a. Concepto amplio orientado a expandir opciones y oportunidades.
a. Enfoca los riesgos, peligros y amenazas para el desarrollo de las personas.
b. Evalua el acceso a los servicios y bienes públicos.
b. Evalua el nivel de confianza que la gente tiene de los servicios y bienes públicos.
c. Garantiza a la persona mayores libertades.
c. Se da énfasis en lo que puede perder.
Fuente: La Seguridad Humana Ahora.
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4.3. LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL
Para Naciones Unidas el concepto de seguridad en el siglo XXI tiene que cambiar, ello
quiere decir que la seguridad territorial que antes se presentaba como la única
alternativa, ahora sin dejar de desaparecer, tiene que incorporar la seguridad de la
población. Por eso señala que las amenazas a la seguridad son variadas, en consecuencia
es de naturaleza multidimensional, para lo cual se identifican siete tipos de seguridades
que el Estado debe brindar a la persona humana:
• Seguridad económica
• Seguridad alimentaria
• Seguridad en materia de salud
• Seguridad ambiental
• Seguridad personal
• Seguridad de la comunidad
• Seguridad política.
SIETE DIMENSIONES DE LA SEGURIDAD HUMANA QUE EL ESTADO
DEBE PROTEGER
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a. La Seguridad económica, está asociada a la posibilidad que la persona cuente
con un ingreso básico apropiado como producto de su trabajo productivo
remunerado que le debe permitir satisfacer sus necesidades fundamentales.
b. La seguridad alimentaria, se refiere a que cada persona tenga la posibilidad no
sólo de contar con un empleo remunerado sino que a partir de él pueda adquirir
alimentos básicos para su existencia personal y familiar.
c. La seguridad en materia de salud, comprende evitar que la persona sea
amenazada por enfermedades o epidemias que quebranten su salud o reduzcan
su esperanza de vida.
d. La seguridad ambiental, está vinculada a la existencia de amenazas a la vida y la
naturaleza como producto de la industrialización creciente de los últimos cuatro
siglos, así como por el crecimiento demográfico incesante.
e. Seguridad personal, es lo que Amartya Sen denominó seguridad protectora. La
seguridad personal asume las siguientes formas:
i. Amenazas del Estado, cuando practica la tortura física, principalmente en
Estados autoritarios.
ii. Amenazas de otros Estados, cuando se propician guerras de diverso
origen y naturaleza.
iii. Amenazas de otros grupos de la población, producida por los
enfrentamientos étnicos.
iv. Amenazas de individuos o pandillas contra otros individuos o grupos,
que son ejercidas por delincuentes juveniles, principalmente.
v. Amenazas dirigidas contra las mujeres, como producto de violaciones o
violencia doméstica.
vi. Amenazas dirigidas contra los niños, basados en su dependencia y
vulnerabilidad física.
vii. Amenazas contra la propia persona, propiciada por el consumo de drogas
o el recurso del suicidio.
f. Seguridad de la comunidad, cuando en las comunidades tradicionales se sojuzga
a las personas o se abusa cruelmente de las mujeres y niños.
g. Seguridad política, está referida a los casos en los que los derechos políticos
fundamentales de la persona son violentados por gobiernos autoritarios de
cualquier signo ideológico, no sólo porque los reprimen, limitan su libertad, sino
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porque provocan desapariciones de personas y no permiten la renovación
democrática del poder.
4.4. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER
En esta nueva concepción del desarrollo y la seguridad, hay también un cambio con
relación a la soberanía del Estado, puesto que desde sus orígenes la soberanía del Estado
estuvo asociada a la defensa territorial. Después de la segunda Guerra Mundial y de
modo específico después del fin de la Guerra Fría, la noción de soberanía en el plano
interno se entiende como la capacidad de tomar decisiones imperativas con relación a la
población, pero que esta capacidad no es absoluta sino que está limitada y regulada por
la Constitución y más aún por el ejercicio equilibrado del poder que practican los
poderes del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial; pero al que se añade el control que
ejerce la sociedad organizada y la prensa a través de diversos mecanismos como la
exigencia de transparencia y la rendición de cuentas.
Todo este ejercicio limitado de la soberanía al interior del Estado y sus instituciones,
conlleva la obligación de respetar y proteger. A esto es lo que Amartya Sen llamó la
seguridad protectora; en este sentido, el Estado está hecho y estructurado para proteger a
las personas y no para usar todo su poder en contra de los derechos fundamentales de la
persona humana. Por eso es que las siete seguridades que comprende la Seguridad
Humana: seguridad económica, seguridad alimentaria, seguridad en materia de salud,
seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad de la comunidad y la seguridad
política, constituyen responsabilidades orientadas a brindar bienestar y seguridad a la
población de los países.
Como se señala en el Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y
Soberanía de los Estados (2001), el concepto de soberanía como responsabilidad, es
significativo por tres razones: primero, porque las autoridades estatales son responsables
de proteger la seguridad y la vida de los ciudadanos, así como garantizar su bienestar;
en segundo término, porque las autoridades políticas nacionales son también
responsables ante sus ciudadanos y ante la comunidad internacional, y en tercer lugar,
es importante porque los agentes (policías, militares y trabajadores públicos) del Estado
son responsables de sus actos y por tanto han de rendir cuentas de sus actos u
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omisiones. Toda esta nueva argumentación, está dejando a tras la cultura de la
impunidad que bajo la soberanía del Estado escondía a muchos gobiernos autócratas,
infractores de los derechos de las personas.
Este tránsito cualitativo entre la seguridad del Estado y la Seguridad Humana, es el más
importante que se ha producido en los últimos tiempos y está permitiendo que los
Estados empiecen a replantear sus sistemas educativos y sobre todo el tratamiento que
deben dar a las personas, incluso a los más avezados delincuentes.
El Estado, pues es una institución que está para proteger y no para reprimir a la
población que demanda atención a sus necesidades vitales.
4.5. LA SEGURIDAD NACIONAL Y LA SEGURIDAD PÚBLICA
La Seguridad Nacional como la Seguridad Pública son responsabilidades
constitucionales del Estado, la primera está orientada a garantizar la integridad del
territorio en el que vive la nación. Esta responsabilidad está constitucionalmente
asignada a las Fuerzas Armadas, compuesta por el Ejército, la Marina de Guerra y la
Fuerza Aérea. Estas instituciones deben obediencia a la autoridad elegida por el voto
popular y están sujetas a los márgenes legales que dictan sus leyes democráticamente
aprobadas por el Congreso. La responsabilidad de la Seguridad Pública, conocida
también como Orden Interno es asignada a la Policía Nacional; la misma que debe
garantizar que las instituciones y los servicios públicos en general, funcionen para que
el desarrollo y la seguridad de la nación sea posible.
También se debe de considerar que las Fuerzas Armadas debidamente equipadas y
entrenadas, constituyen una garantía para defender al país de las amenazas que pudieran
tener su origen fuera del territorio. La Policía Nacional por otro lado, es responsable de
garantizar el orden interno frente a la actividad delictiva de todo tipo y naturaleza que
pudiera presentarse en una circunstancia determinada. También la Constitución vigente
del país indica que en caso de ser desbordada la Policía Nacional, el Presidente de la
República puede disponer la participación de las Fuerzas Armadas.
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5. LA DEFENSA NACIONAL
Conceptualmente la doctrina vigente sobre Defensa Nacional (MINDEF 2000) señala
que es el conjunto de previsiones, decisiones y acciones que el gobierno genera y
ejecuta permanentemente para lograr la seguridad nacional y alcanzar sus objetivos. La
ley vigente del Sector defensa establece las siguientes funciones al sector:
a. Formular, normar, coordinar, conducir y supervisar la Política de Seguridad y
Defensa Nacional en el ámbito militar y ámbitos no militares.
b. Ejercer la conducción constitucional de las Fuerzas Armadas, con sujeción a los
lineamientos del Presidente de la República, como Jefe Supremo de las Fuerzas
Armadas.
c. Fortalecer y asegurar el nivel de eficiencia, mantenimiento y operatividad de las
Fuerzas Armadas, así como su alistamiento, preparación y capacitación
permanente, a través de los Comandantes Generales de los Institutos Armados.
d. Supervisar las operaciones y el accionar conjunto de las Fuerzas Armadas, por
intermedio del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
e. Supervisar el control de la soberanía e integridad territorial que, por mandato
constitucional, garantizan las Fuerzas Armadas.
f. Promover, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, la
adopción de políticas y acuerdos internacionales en materia de Seguridad y
Defensa.
g. Aprobar la propuesta presupuestaria del Pliego, así como los planes estratégicos
del Sector.
h. Normar, disponer y supervisar el diseño, magnitud, clasificación y distribución
de los recursos de las Fuerzas Armadas, de conformidad con las directrices del
Presidente de la República.
i. Normar y supervisar la ejecución de los sistemas de gestión administrativa,
financiera y presupuestaria del Sector.
j. Normar y supervisar la ejecución de los planes y programas de inversión y
estandarización del equipamiento de las Fuerzas Armadas, donde sea pertinente.
k. Normar y supervisar la ejecución de mecanismos de transparencia, control de
gasto y rendición de cuentas, especialmente en las adquisiciones y
contrataciones del Sector.
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l. Supervisar y fomentar, en coordinación con el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones
internacionales de paz, de conformidad con los objetivos de la Política de
Seguridad y Defensa Nacional.
m. Supervisar y promover la participación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo
social y económico del Estado.
n. Conducir y supervisar la movilización nacional, de acuerdo a Ley.
o. Normar y supervisar los objetivos institucionales y el accionar de las Fuerzas
Armadas en materia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario.
p. Participar en la supervisión de la Caja de Pensiones Militar-Policial.
q. Normar y supervisar la participación de las Fuerzas Armadas en el control del
Orden Interno, en los casos que lo disponga el Presidente de la República
conforme a la Constitución Política del Perú y la ley de la materia.
r. Promover iniciativas y participación multisectorial para la proyección y
desarrollo del sistema aeroespacial peruano.
s. Coordinar y supervisar la ejecución de las actividades de inteligencia que
desarrollan los Organismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas, orientadas a
garantizar la Seguridad y Defensa Nacional.
t. Establecer un canal de coordinación con el Sistema de Inteligencia Nacional –
SINA, a través de la Dirección Nacional de Inteligencia – DINI.
A la fecha no existe una doctrina oficial del Sector Defensa que revele los cambios y
nuevas adaptaciones a la concepción multidimensional de la seguridad y defensa
nacional, a pesar que la Cancillería entre sus categorías reconoce el carácter
multidimensional de la seguridad.
6. LA GEOPOLÍTICA COMO SOPORTE DE LA POLÍTICA DE
DESARROLLO Y SEGURIDAD DEL PERÚ
La geopolítica ha sido una disciplina poco cultivada en el Perú5, en la universidad
tampoco se mostró interés por entender sus alcances y aplicaciones, y en cuestiones de
gobierno, el asunto es más grave, simplemente porque no existió una preocupación por
5 Los únicos que se dedicaron a estos temas han sido: el Comandante Manuel Lezcano, Emilio Castañón Pasquel, Hernán Buse de la Guerra, General Edgardo Mercado Jarrín y quien escribe esta trabajo.
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desarrollar políticas de Estado recurriendo o apoyándose en teorías clásicas o modernas
de la geopolítica. Siempre se consideró que era una disciplina propia de las potencias
mundiales, con lo que se condenaba al país a dejar de brindarle una visión geopolítica
aplicable a las políticas de desarrollo y seguridad, mostrando una baja autoestima; a
estos no creyentes de la geopolítica habría que decirles que los cinco países que rodean
al Perú (Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile) tienen proyecciones geopolíticas
basados en objetivos de esta naturaleza.
6.1. ¿QUÉ ES Y PARA QUE SIRVE LA GEOPOLÍTICA
La geopolítica que se practica en el siglo XXI, es totalmente diferente a la que se
practicó por Alemania durante la Segunda Guerra Mundial; actualmente se concibe la
geopolítica como una disciplina que debe enseñar a valorar lo que representa un país a
partir de su ubicación geofísica en el globo terráqueo, del acceso directo al mar que
posee, de los ríos navegables que existen en su interior, de la biodiversidad que se
presenta en cada uno de sus escenarios geográficos, de los climas y microclimas que se
dan en su territorio, de las riquezas minerales, vegetales y animales que incluso han sido
domesticados por las antiguas culturas que se desarrollaron en el espacio que ahora
ocupa el Perú.
Es la geopolítica, como se aprecia, una herramienta teórica y metodológica que enseña a
valorar cada uno de estos aspectos enumerados y al que hay que añadir, debe
permitirnos proyectar al Perú y todo este enorme potencial hacia otras latitudes que
demandan de nuestros recursos pero por supuesto con mayor valor agregado. En este
sentido, en términos geopolíticos reales, el Perú tiene acceso directo al mar por un
litoral de 3,080 kilómetros, posee riquezas en cada uno de sus escenarios geográficos
compuestos por el mar, la costa, la sierra y la selva; existen 84 microclimas de los 114
que hay en el mundo, cuenta con la presencia de la corriente marina de Humboldt que
condiciona los climas del país, la gran biodiversidad con infinidad de especies, la
existencia de ríos navegables en la selva peruana, la concentración del 5 por ciento de
agua dulce del mundo, cuenta con un río navegable como el Amazonas cuya proyección
internacional nos comunica con otro océano y otros continentes; y el hecho mismo de
que el Perú conjuntamente con Brasil constituyen una continuidad geográfica o
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plataforma física que da acceso a dos grandes océanos el Pacífico y el Atlántico y a los
continentes que se encuentran en ambos puntos extremos.
6.2. NUEVA VISIÓN GEOPOLÍTICA DEL PERÚ
En 1992 y con el apoyo de la Dirección de Intereses Marítimos de la Marina de Guerra,
conducida en aquella ocasión por el contralmirante Carlos Ramos, tuve ocasión de
desarrollar lo que denominamos la “Nueva Visión Geopolítica del Perú”6. Esta nueva
visión geopolítica se sustenta en hechos macizos como son:
a. La ubicación geopolítica del Perú en el contexto continental y mundial.
b. La presencia del Perú en cuatro cuencas internacionales, y
c. La presencia del Perú en rutas marítimas y aéreas mundiales.
• La ubicación geopolítica del Perú en el contexto continental y mundial7
La ubicación geopolítica del Perú tiene las siguientes características:
i. Dentro del globo terráqueo, se encuentra ubicado en la región central y
occidental de América del Sur.
ii. Es colindante y partícipe del mar, y está conformado por tres regiones
Costa, Sierra y Selva; los mismos que se vinculan por sus características
acuáticas o marítimas y sirven de nexo con el resto del continente en las
cuatro direcciones cardinales: Norte-Sur y Este-Oeste.
iii. Por su posición marítima en Sudamérica, es el acceso principal hacia la
Cuenca del Pacífico para los países del Atlántico Sur que no tienen
acceso a él, vale decir: Brasil, Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay.
iv. Su geografía andino-amazónica hace que sus ríos interconecten las
Cuencas Internacionales del Amazonas, el Orinoco y la del Plata.
v. Está ligado a la Antártida por la proyección de sus costas hacia el sur y la
referencia de este continente sobre la riqueza de nuestro mar y la
particularidad del clima.
6 Jaime Castro Contreras. Geopolítica: una visión del Perú y sus posibilidades. Editado por JRCC Estudios y Proyectos Sociales. Lima-Perú. Se hizo la primera edición en 1994 y se efectuaron reproducciones en el mismo 1994, 1996 y 1998. 7 Ibídem. Pág. 70.
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vi. La ubicación del Perú en la zona ecuatorial le proporciona ventajas para
la comunicación satelital y la exploración del espacio aéreo tanto en su
zona marítima como continental.
• Visión Geopolítica y geoestratégica del Perú como soporte de la política de
desarrollo y seguridad
Aplicada la geopolítica a nuestro territorio y por tanto, teniendo en cuenta la
ubicación geopolítica del Perú descrita en el numeral anterior, el Perú se define
como un país MARÍTIMO, ANDINO, AMAZÓNICO, BIOCEÁNICO POR LA
PROYECCIÓN INTERNACIONAL DEL RÍO AMAZONAS Y CON
PRESENCIA EN LA ANTÁRTIDA (Ver Mapa). Este es el país que tenemos
como base para la generación de nuestro desarrollo presente y futuro y este es el
país que tenemos que defender. En consecuencia, las políticas públicas de
desarrollo y seguridad tienen que ser concurrentes y simultáneas y no ir por
cuerdas separadas como hasta ahora se practica.
Geopolíticamente somos un país marítimo, porque tenemos un acceso directo al
mar a través de un litoral de más de tres mil kilómetros, con recursos de todo
tipo, que hacen del Perú un país de enorme potencial pesquero.
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País Andino, porque a través de la cordillera de los Andes estamos unidos a
otros países vecinos de similares características.
País Amazónico, porque contamos con bosques naturales y una biodiversidad
que también compartimos con países vecinos.
País Bioceánico, porque la proyección internacional del río Amazonas nos
comunica con el Océano Atlántico y con otros continentes, y porque además el
Perú está presente en la Antártida como una expresión de su proyección
internacional.
Esta nueva visión geopolítica y geoestratégica del Perú, plantea un enfoque
multidisciplinario que supera la visión unilateral y militar que existía sobre el Perú,
donde la única preocupación se centraba en la protección militar de las fronteras;
prácticamente estaba cerrado el paso a la participación del conocimiento universitario
que es por naturaleza multidisciplinario y donde no hay especialidad científica que deje
de aportar sus conocimientos aplicativos a la inmensa riqueza que existe en nuestro país.
BASES GEOPOLÍTICAS Y GEOESTRATÉGICAS QUE DEBEN SUSTENTAR LAS
POLÍTICAS DE DESARROLLO, SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL DEL PERÚ
Creación: Jaime Raúl Castro Contreras
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7. LOS CONTROLES DEMOCRÁTICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD,
DEFENSA E INTELIGENCIA DEL ESTADO8
Podría decirse que en la región Latinoamericana los controles democráticos sobre las
actividades de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional y los órganos de Inteligencia, y
sobre todo el control de los manejos presupuestales, entre 1979 y 1990, período en el
que las últimas dictaduras del siglo XX se batían en retirada, resultaban inexistentes y se
manejaban como asuntos secretos. En este sentido, las fuerzas armadas al interior de las
instituciones se conducían a su libre albedrío y no rendían cuentas a ningún órgano de
control; ya porque las Contralorías de cada país no poseían normas que fijaran sus
actividades de control del gasto público. En otros casos y fue lo más común, las
inspectorías militares sólo cumplían una función formal, ya que dichos cargos siempre
recaían en un general o almirante de confianza del Comandante General, que a su vez
era quien lo nombraba. Como era de suponer, las inspectorías eran muy complacientes y
nada se conoce sobre alguna denuncia de malos manejos presupuestales.
La en la década de los noventa, así como en períodos anteriores, debilidad de los
procesos de transición de dictaduras a democracias en la región, dificultaba la
instalación de mecanismos democráticos de control, más aún si la transición había sido
negociada políticamente para que no efectuara ningún tipo de enjuiciamiento político
contra los usurpadores de la democracia. De esta manera los gobiernos democráticos
instalados en la región a partir de la década de 1980 – 1990, resultaron democracias
incipientes que no mostraban real interés en establecer mecanismos de control de las
actividades y presupuestos de las fuerzas armadas, policía y órganos de inteligencia.
En el cuadro que reproducimos de Oliver Dabéne (1999), se aprecia la relación de
presidentes que inauguraron las nuevas democracias y resulta fácil deducir las serias
dificultades que atravesaron dichos gobiernos en su etapa de transición a la democracia.
En el Perú como en otras partes de Latinoamérica, los controles democráticos sobre las
fuerzas armadas, prácticamente no existían. Estas instituciones encargadas de la
seguridad nacional y el orden público se manejaban con autonomía presupuestal, las
adquisiciones y planificación de las hipótesis de guerra, respondían a criterios que se
8 Jaime Raúl Castro Contreras. Fin del Poder Arbitral de las Fuerzas Armadas y Establecimiento de Controles Democráticos. 2010. Ediciones Culturales e Impresiones Lecting S.A.C. Capítulo Cuatro.
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resolvían sólo entre militares, las compras de armas sirvieron para el enriquecimiento de
sus ejecutores. Por otro lado, la Contraloría General de la República no contaba con
normatividad que le permitiera siquiera conocer, en lo general, lo que al interior de las
instituciones ocurría con relación al gasto de los dineros de la nación. En el Congreso
tampoco había voluntad por dictar leyes que permitieran practicar los controles en estas
instituciones, que todo lo clasificaban como SECRETO. Y en cuanto a los órganos de
Inteligencia, principalmente aquel organismo que dependía directamente del presidente
de la república como fue el caso del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), la sola
firma del Jefe del SIN, servía para justificar los enormes presupuestos dedicados a los
llamados “gastos reservados”, que durante la dictadura del presidente Alberto Fujimori
se utilizaron ilegalmente y sirvieron para hacer seguimientos a políticos, empresarios,
periodistas, comprar a directores de los medios de comunicación televisiva y prensa
escrita, para comprar a congresistas y a cuanto opositor querían neutralizar.
TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA EN LATINOAMÉRICA: 1979 - 1990
PAÍS FECHA DE
TRANSICIÓN FORMA DE TRANSICIÓN
A LA DEMOCRACIA PRESIDENTE QUE INICIÓ
EL NUEVO RÉGIMEN Ecuador 1979 Elección Jaime Roldós
Perú 1980 Elección Fernando Belaunde Terry El Salvador 1980 Nominación José Napoleón Duarte Honduras 1981 Elección Roberto Suazo Córdova Bolivia 1982 Elección Hernán Siles Suazo
Argentina 1983 Elección Raúl Alfonsín Brasil 1985 Elección Indirecta José Sarney
Guatemala 1985 Elección Vinicio Cerezo Uruguay 1985 Elección Julio María Sanguinetti Paraguay 1989 Golpe de Estado Andrés Rodríguez*
Chile 1989 Elección Patricio Aylwin Panamá 1989 Intervención militar Guillermo Endara**
Nicaragua 1990 Elección Violeta Barrios de Chamorro ∗ El general Andrés Rodríguez con un golpe de Estado acabó con la dictadura del presidente
Stroessner, y luego se hizo elegir presidente constitucional. ** Tropas norteamericanas invadieron Panamá para instalar en el poder al ganador de las elecciones
que el general Noriega, antiguo aliado del gobierno estadounidense se negaba a reconocer.
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7.1. ENTRE EL CONTROL SUBJETIVO Y EL CONTROL OBJETIVO DE
LOS MILITARES
La crisis política que vivió el Perú el año 2000, permitió conocer cómo se conducían
las instituciones militares, eran instituciones carentes de control de todo tipo, y tanto las
fuerzas armadas, la policía nacional y el servicio de inteligencia se encontraban al
servicio de propósitos políticos y personales, e incluso mostró los casos de corrupción
que el país conoció anonadado como resultado de esta crisis.
Dicha crisis afectó la moral de las fuerzas armadas ya que los Altos Mandos se vieron
envueltos en juicios políticos por poner a la institución militar al servicio de un
gobierno de facto y porque además participaron en diversos casos de corrupción, lo que
dio pie a que por primera vez el aparato político del ejecutivo y el legislativo, intentara
iniciar y diseñar mecanismos que pudieran controlar las actividades y los gastos de las
fuerzas armadas y del Sistema de Inteligencia.
Teóricamente se tomó en cuenta la dicotomía que señala Samuel Huntington el su libro
El Estado y el Soldado9. El autor señala que se pueden ejercer dos tipos de control sobre
los militares: un control subjetivo y un control objetivo.
Control Subjetivo
Entiende él por control subjetivo, aquel que se da en las Constituciones cuando
expresan que las fuerzas armadas no son deliberantes y están subordinadas al poder
elegido por el voto popular; este tipo de control dice el autor citado, es sólo una forma
ya que en más de una ocasión las fuerzas armadas dejaron de lado su rol técnico militar
para convertirse en alternativas de poder que desplazaban a los partidos políticos.
Control Objetivo
El control objetivo, consiste en “militarizar a los militares”, es decir evitar que se
involucren en política y se ciñan a lo que dispone la Constitución con relación a
garantizar la soberanía, independencia e integridad territorial del país, “haciéndolos la
herramienta del Estado”. Por ello Huntington, añade: “El control civil en el sentido
9 Samuel Huntington. El Estado y el Estado. Teoría y Política de las relaciones cívico-militares. Bs.As. 1995.La primera edición corresponde a 1957.
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objetivo es llevar al máximo el profesionalismo militar, porque la antítesis del control
civil objetivo es la participación militar en política”.
7.2. INICIO DEL CONTROL DEMOCRÁTICO DE LAS FUERZAS
ARMADAS
La discusión teórico-política sobre cómo iniciar un control real de las fuerzas armadas y
los aparatos de inteligencia, afloró durante la crisis del año 2000, y uno de los primeros
actos del presidente Alejandro Toledo fue nombrar una Comisión Especial conformada
por civiles y militares que propusiera los cambios más significativos que había que
realizar en las fuerzas armadas para institucionalizarlas, despolitizarlas de los extremos
a la que había sido conducida afectando su propia moral, prestigio y reconocimiento por
la ciudadanía, con la finalidad que no intervengan ni condicionen la toma de decisiones
políticas y en cambio, ejecuten la política de defensa y militar decidida por el gobierno
libremente elegido por el pueblo.
La Comisión Especial, recomendó la ejecución de tres tipos de medidas: a) reformas de
la Constitución, específicamente al Capítulo XII, titulado “De la Seguridad y la Defensa
Nacional”, b) modificación de las leyes vigentes, y c) implementación de acciones
desde el Ministerio de Defensa.
En el marco de estas recomendaciones de la Comisión Especial, el gobierno del
presidente Alejandro Toledo puso en ejecución las siguientes medidas de
reestructuración de las fuerzas armadas, las que se ajustan al llamado control objetivo:
• Reducción del personal
• Reducción del presupuesto
• Cierre de bases militares
• Venta de bienes inmuebles
• Modificación de la ley del Ministerio de Defensa
• Modificación de la ley de situación militar
• Modificación de las leyes que permitieron el ascenso de especialistas
• Desarmamentismo unilateral
Al producirse la crisis del año 2000, el presupuesto del sector defensa que se encontraba
en el 9.48% inició otra etapa de mayores recortes, motivados principalmente por los
casos de corrupción descubiertos al interior de las fuerzas armadas. Estas decisiones no
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cabe duda afectaron en mayor proporción el entrenamiento, equipamiento y la
renovación de equipos militares hasta convertirse en una seria vulnerabilidad de tipo
militar, que se comenzó a corregir con la creación del Fondo de Defensa el año 2005.
En cuanto al personal militar, en aquella ocasión más de mil quinientos oficiales fueron
dados de baja y se cerraron bases militares contrasubversivas considerando erradamente
que la subversión había sido derrotada. También se dispuso que la nueva ley del
Ministerio de Defensa, se orientará a convertir a este Ministerio en un instrumento de
control democrático de las fuerzas armadas y dirigir el proceso de reestructuración de
las mismas.
7.3. EL CONTROL POLÍTICO DEL SECTOR DEFENSA EJERCIDO POR EL
CONGRESO
Actualmente el control político del sector defensa es efectuado por el Congreso de la
República a través de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo
Alternativo y Lucha Contra las Drogas. Se trata de una Comisión Multipartidaria
compuesta por 26 representantes. Como indica su Reglamento es un Grupo de Trabajo
Especializado cuya función principal es el estudio y dictamen de las proposiciones
legislativas, así como la absolución de consultas dentro de su especialidad.
7.4. CONTROL POLÍTICO DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE
INTELIGENCIA
Ha correspondido a la gestión del presidente Alan García Pérez, dar inicio a la nueva
institución de inteligencia; en este sentido, la ley 28664 aprobada por el Congreso de la
República en diciembre del 2005, legisla sobre dos instituciones: el Sistema de
Inteligencia Nacional (SINA) y la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI) que se
constituye en el órgano rector del SINA.
La ley tiene un notorio espíritu controlista y limitante de las actividades de inteligencia.
Con esta normatividad resulta difícil que este organismo pueda realizar los operativos
ilícitos que antes realizaba el SIN de Montesinos; para evitar ello la ley ha fijado en el
artículo 3° el siguiente objetivo al SINA y la DINI: “Proporcionar oportunamente el
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conocimiento útil sobre las amenazas y riesgos que puedan afectar la seguridad de la
Nación y el ordenamiento constitucional dela República”, en concordancia con los
artículos 44 y 163 de la Constitución política vigente.
De modo específico la ley por primera vez ha fijado tres tipos de control para el SINA y
la DINI:
• Control Político, que es ejercido por la Comisión de Inteligencia, que tiene la
particularidad de estar conformada por siete miembros pertenecientes a los
partidos políticos representados en el Congreso. Asimismo estos miembros
tienen garantizada su permanencia durante los cinco años que dura la
representación.
• Control Judicial, es efectuado a través de dos Vocales Superiores Ad Hoc,
quienes son los únicos encargados de autorizar la realización de operaciones
especiales de inteligencia. Sin su autorización cualquier actividad efectuada por
los órganos de inteligencia es ilegal.
• Control Institucional, es realizado por la Contraloría General de la República,
la que tiene un representante nombrado por el Contralor. Para el control de los
llamados gastos reservados, la ley ha dispuesto que una Directiva aprobada por
el Contralor establezca el procedimiento para la autorización, ejecución,
sustentación y control de la rendición de cuentas de los recursos especiales
utilizados por el Sistema de Inteligencia Nacional.
Durante la actual administración, la DINI ha logrado estabilizar al Sistema de
Inteligencia, se ha consolidado como órgano rector, y todos sus integrantes están
subordinados a la autoridad del Director Ejecutivo que ha sido nombrado por el
Presidente de la República como un cargo de confianza.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
• Amartya Sen. 2002. Desarrollo y Libertad. Colombia Ed. Planeta. • Amartya Sen y Bernardo Kliksberg. 2005. Primero la Gente. Ed. El Planeta • Naciones Unidas. 2003. La Seguridad Humana Ahora. Nueva York. • Naciones Unidas. 1994. Informe del Desarrollo Humano. Nueva York. • Jaime Castro Contreras. 1994. Geopolítica: una visión del Perú y sus
posibilidades. Lima, Perú. Edic. JRCC. Estudios Y Proyectos Sociales.. • Jaime Castro Contreras. 2010. Fin del Poder Arbitral de las Fuerzas Armadas.
Lima. Edic. Culturales e Impresiones Lecting SAC. • Samuel Huntington. 2000. El Estado y el Estado. Edic. Pleamar.