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(*) Este documento ha sido preparado para ser presentado al III Foro Mundial del Agua, en Kyoto, Japón, del16 al 23 de marzo de 2003

La GobernabilidadEfectiva del Agua

en las Américas, unTema Crítico*

Humberto PeñaPresidente del Comité Consultivo Técnico paraSudamérica de la Asociación Mundial del Agua (GWP-SAMTAC)

Miguel SolanesAsesor Regional Senior CEPALMiembro del Comité Consultivo Técnico de laAsociación Mundial del Agua (GWP-TEC)

LA GOBERNABILIDAD EFECTIVA DEL AGUA EN LAS AMERICAS, UN TEMA CRITICO Página 2

Página

I. INTRODUCCIÓN 3

1. Antecedentes 32. Marco conceptual 33. Importancia del tema en América Latina 44. Objetivo del trabajo 5

II. LA GOBERNABILIDAD DEL AGUA Y EL MARCO SOCIAL, ECONÓMICO Y POLÍTICO 5

1. Los desafíos sociales, económicos y políticos 52. Los problemas del Estado y la sociedad civil 63. Elementos que favorecen la búsqueda de soluciones 9

III. GOBERNABILIDAD DEL SECTOR HÍDRICO. TEMAS CRITICOS 10

1. La naturaleza de los recursos hídricos, rol del Estado y asignación 102. La dependencia jerárquica del sector y la estructura institucional 113. Racionalidad económica y demanda social 134. El papel del Estado y la regulación de los servicios asociados 135. El problema de los niveles nación-provincia-municipios 166. Participación social 177. El dilema ambiental 188. Protección de intereses de etnias y usuarios consuetudinarios 199. Solución de conflictos 20

IV. EN BUSCA DE RESPUESTAS 21

1. El desafío de la gobernabilidad efectiva del agua: La ausencia de respuestas únicas 212. El desafío de la gobernabilidad efectiva del agua: Lecciones y consensos generales 213. El proceso de construcción de una gobernabilidad efectiva del agua

y la gestión integrada de los recursos hídricos. 23

V. ANEXOS 25

1. Descripción del proceso de los Diálogos efectuados en Sudamérica 252. Síntesis del Diálogo realizado en Argentina 253. Síntesis del Diálogo realizado en Brasil 274. Síntesis del Diálogo realizado en Colombia 285. Síntesis del Diálogo realizado en Chile 306. Síntesis del Diálogo realizado en Ecuador 327. Síntesis del Diálogo realizado en Perú 338. Síntesis del Diálogo realizado en Paraguay 399. Síntesis del Diálogo realizado en Uruguay 41

Los autores agradecen las contribuciones y trabajos previos de Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev; Elisa Colon, Inés Restrepo, María ElenaCorrales, Lidia Oblitas, Carlos Serrentino, Peter Rogers, Alan Hall, Laura Piritz, María Elena Zúñiga, Torkil Jonch Clausen, Mohamed Ait-Kadi,Rinske Warner, Judith Rees, Jerson Kelman, Gisella Damm, y Oscar de Morais Cordeiro que han sido elementos fundamentales en los méritos quepudiera tener este documento. Este documento no sería posible sin los aportes de los numerosos participantes en los 20 talleres organizados porel Comité Técnico para Sudamérica de la Asociación Mundial del Agua SAMTAC sobre el tema de gobernabilidad. En los Anexos se detallan lasactividades realizadas en los distintos países de la región. Cuando el documento se refiere al agua lo hace al agua en sus diferentes manifestacio-nes, superficiales y subterráneas, y estados. Cuando se refiere a instituciones es en la acepción amplia del término, comprensivo de normas, orga-nizaciones y conductas con la capacidad de determinar el marco de manejo del recurso, su asignación, y su protección.

INDICE


I. INTRODUCCIÓN

1. Antecedentes

En el Marco para la Acción presentado en el IIForo Mundial del Agua (La Haya, 2000), con el objetivode proporcionar seguridad hídrica al desarrollo de lahumanidad en los inicios del siglo XXI, se establecióque “la crisis del agua es a menudo una crisis de gober -nabilidad”, por lo cual se identificó la necesidad decolocar a la gobernabilidad eficaz del agua como unade las principales prioridades de acción (GWP, 2000).

La Declaración Ministerial realizada en la mismaocasión reforzó este punto de vista y solicitó “que segobernara sabiamente el agua para asegurar una gober -nabilidad eficiente, de manera que la participación delpúblico y los intereses de todos los colaboradores fue -ran incluidos en el manejo de los recursos hídricos”.

En la Asamblea del Milenio de las NacionesUnidas (2000), los Jefes de Estado hicieron hincapié enla conservación y la administración del agua, con el finde proteger nuestro medio ambiente común y, especial-mente, “para detener la explotación no sostenible de losrecursos hídricos, desarrollando estrategias para elmanejo del agua en los niveles regional, nacional ylocal, que promuevan tanto el acceso equitativo comoel abastecimiento adecuado”.

Finalmente, en la Conferencia sobre el AguaDulce en Bonn (2001), los ministros recomendarontomar acción en relación con la gobernabilidad delagua. Su propuesta fue la siguiente: “Cada país debeposeer internamente disposiciones aplicables para lagobernabilidad de los asuntos relativos al agua en todoslos niveles y, donde fuera necesario, acelerar las refor -mas al sector hídrico”.

El III Foro Mundial del Agua programado paramarzo 2003, en Japón y su Conferencia Ministerial,revisará no sólo los avances en la implementación delos acuerdos derivados de las anteriores reuniones inter-nacionales, sino que centrará una parte importante de ladiscusión en torno a la capacidad de gobernabilidadefectiva de los recursos hídricos, en la perspectiva deobtener un mayor compromiso por alcanzar resultadosconcretos del accionar de los gobiernos y la comuni-dad.

Por ello se ha establecido que una de las temáti-cas centrales del próximo III Foro Mundial del Agua esel Diálogo sobre la Gobernabilidad Efectiva del Agua,cuya organización ha sido encomendada a laAsociación Mundial del Agua (GWP- Global WaterPartnership). Entre lasactividades preparato-rias a este gran diálogode gobernabilidad seconsideró la realiza-ción, a distintos niveles,de talleres y foros elec-trónicos en numerosospaíses y regiones delmundo. El evento con-vocado por el Gobierno de México, con el nombre de :“Foro del Agua para Las Américas en el Siglo XXI” cons-tituyó un valioso paso en ese camino. El presente docu-mento se basa en el original presentado en México máslos aportes y comentarios recogidos con posterioridad,en especial los derivados del Taller Regional organizadopor la Asociación Mundial del Agua Sudamérica entrelos días 12 y 13 de enero de 2003 en Buenos AiresArgentina. Cabe señalar que si bien este informe res-ponde principalmente a las experiencias y debates rea-lizados en América del Sur, en general ellos son aplica-bles a toda América Latina. De acuerdo a lo anterior enel texto no se hace una distinción expresa y se ha opta-do por referirse en forma genérica a la Región, enten-diendo por tal América Latina.

2. Marco conceptual

El concepto de gobernabilidad aplicado al aguase refiere a la capacidad social de movilizar energ í a sen forma coherente para el desarrollo sustentable delos recursos hídricos. En dicha definición se incluye lacapacidad de diseño de políticas públicas que seansocialmente aceptadas, orientadas al desarrollo sus-tentable del recurso hídrico, y de hacer efectiva suimplementación por los diferentes actores involucra-d o s .

El nivel de gobernabilidad de una sociedad enrelación con la gestión del agua, se ve determinada,entre otras, por las siguientes consideraciones:

• El grado de acuerdo social (implícito o explícito) res-pecto de la naturaleza de la relación agua-sociedad.

• La existencia de consensos sobre las bases de las polí-ticas públicas que expresan dicha relación.

• La disponibilidad de sistemas de gestión que posibili-ten efectivamente, en un marco de sustentabilidad, laimplementación y seguimiento de las políticas.

En síntesis la gobernabilidad supone: capacidad degenerar las políticas adecuadas y la capacidad de llevar-las a la práctica. Esas capacidades pasan por la construc-ción de consensos, la construcción de sistemas de gestión

La crisis del aguaes a menudo unacrisis degobernabilidad


coherentes (regímenes que suponen: instituciones, leyes,cultura, conocimientos, prácticas), y la administraciónadecuada del sistema (que supone participación y acep-tación social y el desarrollo de competencias).

Como bien puede extraerse de lo señalado, unelemento central de la gobernabilidad es la posibilidadde construir (implantar y desarrollar) arreglos institucio-nales armónicos con la naturaleza, competencias, res-tricciones y expectativas del sistema o ámbito bajo con-sideración.

En la actualidad la importancia del términogobernabilidad en la Región, está en buena medida aso-ciada a las restricciones y posibilidades de las socieda-des para incorporar los profundos cambios instituciona-les que han caracterizado la última década. En muchoscasos, estos cambios han implicado la construcción deuna nueva institucionalidad, entendida como el diseñoy reconocimiento de nuevas reglas del juego, la cons-trucción de organizaciones y el desarrollo de nuevoscomportamientos, formales e informales, de los agentespúblicos y privados. Obviamente, como cualquier pro-ceso de construcción social, el mismo surge dentro deun fuerte proceso de cambio y de destrucción del ante-rior orden social. En realidad, son las desarmonías exis-tentes entre el arreglo institucional preexistente y elnuevo; las que pueden estar en el origen de los proble-mas de gobernabilidad o la crisis de gobernabilidad queestá caracterizando la situación en muchos países lati-noamericanos. Dicha crisis será más aguda y más largaen función de la profundidad y amplitud de los cambiosen curso; las competencias y capacidades preexistentesy su utilidad para enfrentar los retos de la transforma-ción, y en particular, la coherencia del nuevo arregloinstitucional vis a vis la naturaleza y estructura social ylas posibilidades y restricciones presentes para asumir,de manera asertiva, las reglas de juego propuestas.1

Desde una perspectiva proactiva la crisis se puede con-siderar como un proceso, en el cual siempre hay lagu-nas a ser subsanadas y contradicciones que reclamannegociación.2 Además es necesario tener presente que sibien la Región esta hoy en una mejor situación, que conrespecto a épocas pasadas es mucho el camino a reco-rrer, dado que la gobernabilidad es un proceso que seretroalimenta, en función de nuevos desafíos y proble-mas, sin solución de continuidad. En este sentido biense puede decir que si bien hay pautas generales no haymodelos rígidos, y que se hace camino al andar. Por ellola noción de flexibilidad y ajuste al tiempo y el lugar esmuy relevante.3

1 Corrales Corrales, María Elena, “Gobernabilidad de los Serviciosde Agua Potable y Saneamiento en América Latina”, abril 2002,SAMTAC-GWP. Caracas, Venezuela, pp. 4, 6, 7.

2 Según resulta de comentarios efectuados por la delegación deBrasil en Samtac, Reunión de Buenos Aires, enero 22-24, 2003.

3 Según resulta de comentarios efectuados por la delegación deBrasil en Samtac, Reunión de Buenos Aires, enero 22-24, 2003.

La globalización y el contexto de cada país, lainadecuación de regímenes legales y organizaciones, lapresencia de regímenes legales especiales, y las presio-nes de grupos de interés son todas cuestiones que hacena la gobernabilidad.

3. Importancia del tema en América Latina

La gobernabilidad deviene objeto de reflexióncuando se manifiestan sus limitaciones.4 La concienciacreciente regional sobre temas como el uso insusten-table de las aguas, su escasez, su contaminación, sumonopolización, y la inaccesibilidad de los servicios aellas vinculados por parte de importantes sectores de lapoblación, demuestran la relevancia del tema.

La importancia del tema en América Latina serefleja claramente en la serie de experiencias, postula-ciones, y procesos de reforma de las legislaciones deagua y de las administraciones de agua, que se han pre-sentado en la mayoría de los países de la Región, asícomo en los programas y propuestas existentes parareformar los servicios asociados, en especial los siste-mas de provisión de servicios de agua potable y sanea-miento. Estas propuestas y programas han tenido enalgunos casos bases y fuerte determinación local decontenidos, mientras que en otros han sido principal-mente propugnados por agentes externos.

Entre los casos de reformas consolidadas cabemencionar Brasil, en lo que hace a la creación de unalegislación y un sistema nacional de administración deaguas; Chile, con sus reformas del régimen de aguas yde prestación de servicios de agua potable y sanea-miento; Argentina con la privatización del sector hidro-eléctrico y de agua potable y saneamiento en una seriede ciudades; Colombia y Bolivia, con la privatizaciónde una serie servicios de agua potable y saneamiento;México con una reforma relativamente reciente de lalegislación de aguas y con privatizaciones de algunosservicios o segmentos de servicios y algunos otros casos.Los países con procesos de discusión de nueva legisla-ción de aguas o cambios a la legislación vigente inclu-yen, entre otros, Bolivia, Paraguay, Perú, Ecuador, ElSalvador, Honduras, Venezuela, Guatemala, Costa Ricay Chile.

El contenido sustantivo de los procesos se ha vistodeterminado por diferentes visiones, desde las queenfatizan un reduccionismo de criterios, que no nece-sariamente responden a la naturaleza del objeto tratado(i.e. enfatizar el tema de apropiación privada, minimi-zando los elementos de bien público que envuelve elagua) a los que asumen situaciones de competenciaperfecta que no existen en la práctica (como el caso de

4 Olson, M. “Auge y Decadencia de las Naciones”, Barcelona, Ariel1986.


algunas regulaciones de servicios públicos). En algunoscasos estas visiones limitadas o muy optimistas de losproblemas han resultado en monopolización de recur-sos de aguas y sistemas regulatorios deficientes.

Los temas reseñados más arriba certifican laimportancia de la noción de gobernabilidad, y el acier-to de haber traído su discusión al Foro de Japón.Fundamentalmente si la gobernabilidad se entiendecomo la capacidad de dar respuestas a problemas con-cretos de la región hay razones para enfatizar su trata-miento, puesto que no se están superando los desafíospresentados por el manejo del agua y la provisión deservicios accesibles a la población.5

4. Objetivo del trabajo

El presente informe se ha preparado para ser pre-sentado en el III Foro Mundial del Agua (WWF3) a rea-lizarse en Japón entre los días 16 y 23 de marzo de2003. Sus objetivos son :

• Hacer presente en un marco global aquellos aspectosrelativos a la gobernabilidad que resultan especial-mente críticos en la realidad concreta de los países deAmérica Latina.

• Recoger propuestas planteadas en los diálogos nacio-nales que han venido desarrollándose como prepara-ción al III Foro Mundial del Agua.

De acuerdo a lo anterior, el trabajo busca motivarun debate activo y generar interrogantes y sugerencias,desde la perspectiva de América Latina, que sean valio-

sas para los objeti-vos del III ForoMundial del Agua.Con este propósito,en el capítulo II sepresentan algunoselementos de análi-sis orientados asituar el contexto

general en el cual se realiza el debate en torno a lagobernabilidad del agua en la región. En el capítulo IIIse identifican y analizan 8 temas que, de acuerdo a lasevidencias disponibles, aparecen como los más críticosdesde la perspectiva de la gobernabilidad de los recur-sos hídricos y, finalmente, en el capítulo IV se abre undebate en torno a las estrategias y líneas de acción parasuperar las limitaciones detectadas.

5 Corrales, María Elena, “Gobernabilidad de los Servicios de AguaPotable y Saneamiento en América Latina”, abril 2002, Caracas,Venezuela, pp. 4, 6, 7.

La globalización y elcontexto de cada paísson cuestiones quehacen a lagobernabilidad

Los problemas del agua tanto en el sector servi-cios como en el recurso en sí mismo no provienen sola-mente de los recursos hídricos ni tienen solucionessólo a partir del agua. Es por ello que su gobernabilidadno es analizable ni comprensible sin tener un marcoreferencial general del tópico y su problemática en lasociedad global. El desconocimiento de esta realidad,acoplado a la ignorancia, en ocasiones culpable, de lasdiferencias contextuales, lleva a veces a plantear solu-ciones universales y comunes en términos de terriblesimplificateurs,6 es decir, ideológicos, y eventualmentecontraproducentes. De acuerdo a lo anterior, se presen-ta a continuación una breve reseña de algunas caracte-rísticas de los procesos sociales, económicos y políticosde la Región y de los desafíos que afectan al Estado y ala sociedad civil en sus capacidades de construir unagobernabilidad efectiva.

1. Los desafíos sociales, económicos y políticos

América Latina se ubica entre los sectores delorbe que presentan las características propias de subde-sarrollo, con ingresos entre los U$ 700 y los U$7.000per cápita,7 importantes sectores de la población bajolos límites de pobreza (211 millones de habitantes-43,8%, en 1999),8 déficits en condiciones de salud(mortalidad infantil de 36 por cada mil nacidos vivos),9

educación (11,1% de analfabetismo)10 y vivienda (20

I I . LA GOBERNABILIDADDEL AGUA Y ELMARCO SOCIAL,ECONÓMICO YP O L Í T I C O

6 Arbor Xavier y Giner Salvador: “La Gobernabilidad: Ciudadanía yDemocracia en la Encrucijada Mundial” Siglo Veintiuno de EspañaEditores, S.A. 1996, Madrid, p. 2.

7 CEPAL, División Estadística y Proyecciones Económicas, CuentasNacionales, Producto Interno Bruto por habitante a precios cons-tantes de mercado.

8 CEPAL, Panorama Social 2000-2001.

9 CEPAL, División de Población, Boletín demográfico No. 67.

10 UNESCO, Statistical Yearbook, proyección al 2002.


millones de unidades)11. En la estadística de desarrollohumano los países de la región se sitúan entre los luga-res 34 y 108 (sólo Argentina, Uruguay, Chile y CostaRica dentro del alto desarrollo humano),12 además es laregión que presenta las mayores desigualdades del pla-neta, como se refleja en las estadísticas del BancoMundial.13

Su historia política, salvo escasos períodos, hapresentado frecuentemente largos períodos de inestabi-lidad y de interrupción de los procesos de desarrollodemocrático, reflejando una endémica incapacidad dedar adecuada orientación a las inquietudes sociales dela población.

Las últimas décadas han estado marcadas por pro-fundos cambios. La década de los ochenta fue en gene-ral un período de fuerte estancamiento, la década per-dida, con inestabilidad, crisis de la deuda (que alcanzóun monto equivalente al 378% de las exportacionestotales y al 66% del Producto Nacional Bruto agregado)y la presencia de desequilibrios macroeconómicos pro-fundos (el déficit fiscal alcanzó al 10% del PIB en lasegunda mitad de los ochenta).14

En la primera mitad de los años 1990, AméricaLatina entró en un período de recuperación y creci-miento; entre 1990 y 1996 el PIB tuvo una tasa de cre-cimiento promedio anual de 3.233,15 la inflación semantuvo bajo control, aumentaron las exportaciones yla inversión, disminuyó la deuda y se vivió un períodode cierta consolidación democrática. Sin embargo, lasegunda mitad de la década se ha caracterizado por unnuevo período de estancamiento, con una tasa creci-miento promedio anual del PIB total de 2,003 16 para elperíodo de 1996 al 2001, fuertemente influenciado porla inestabilidad y las crisis en el comercio internacional(en Asia, México, Brasil, Argentina), acompañado ade-más por convulsiones en el ámbito político y el cuestio-namiento de los modelos de desarrollo asumidos.

11 CEPAL, datos censales, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, JoanMac Donald, Daniela Simioni; “Urban Consensus”.

12 PNUD; Informe Sobre Desarrollo Humano 2001

13 Tendencias de la Distribución del Ingreso, Panorama Social deAmérica Latina 2000-2001, CEPAL; “La distribución del ingreso enAmérica Latina resalta en el contexto internacional, especialmen-te por la abultada fracción de los ingresos totales que reúne el 10%de los hogares de mayores recursos. Salvo en Costa Rica yUruguay, este estrato recibe en todos los países de la región másdel 30% de los ingresos, y en la mayoría de ellos el porcentajesupera el 35%”.

14 Ver “Tendencias del Desarrollo en América Latina y el Caribe enla Ultima Década” - Enrique Ganuza.

15 CEPAL: PIB, Tasas de variación sobre la base de cifras en dólares aprecios constantes de 1995

16 Ibid.

Desde los ochenta el rol del Estado y la goberna-bilidad de la sociedad ha estado en el centro de losdebates en la región. La mayoría de los países hanemprendido importantes reformas orientadas a reducirla actuación del Estado en el ámbito empresarial y de laprovisión de servicios, procesos en ocasiones acompa-ñados por iniciativas de privatización y liberalizaciónde los mercados y del comercio. Las convulsiones polí-ticas y sociales asociadas a las recientes crisis económi-cas han abierto fuertes cuestionamientos al camino asu-mido por la región en estos años, sobre todo en la capa-cidad del Estado de crear y regular mercados, en defen-sa del interés común. Su desenlace resulta incierto ysegún algunos enfoques la diversidad de las respuestasparece ser una necesaria realidad.

2. Los problemas del Estado y de la sociedad civil

Con frecuencia los estudios que se realizan paraconocer la percepción de la sociedad acerca de las ins-tituciones públicas de América Latina muestran queéstas mantienen una alarmante falta de credibilidad.Distintos factores, no siempre imputables a las mismasinstituciones, han influido en ello. Estos incluyen la pro-pia incapacidad institucional para resolver los proble-mas más críticos que afectan a la sociedad, sea comoreflejo de las limitaciones del medio en que opera, seacomo resultado de falta de recursos, poderes o accesopolítico; los prejuicios y nociones ideológicas respectoal rol del Estado y su regulación del sector privado, ladebilidad de las entidades de la sociedad civil, la per-cepción de captura de las instituciones por parte de sec-tores de interés específico y los problemas asociados alproceso de globalización.

a) La ineficacia de la administración

Parte fundamental de la pérdida de credibilidadde las instituciones públicas se debe a que no han sidocapaces de satisfacer necesidades concretas de lapoblación en lo que hace a demandas por servicios.Muchas veces estas debilidades son el resultado deprácticas de gestión obsoletas e ineficientes; del inter-vencionismo político, entendido como la participaciónde actores públicos en las decisiones gerenciales, ope-rativas o económicas de la administración, con finespolíticos de corto plazo u oportunistas; de la falta derecursos financieros y humanos, o de un mal diseño ins-titucional (no existencia de facultades y poderes claros,confusiones de roles, ausencia de mecanismos de reso-lución de conflictos y otros).

De este modo, las organizaciones encargadas delrecurso no tienen, en muchos casos, ni capacidad deinventario ni de gestión, problema que frecuentemen-te se agrava a nivel local como resultado de descentra-lizaciones sin un adecuado análisis de las capacidadesexistentes. Así, la calidad de los arreglos institucionalesdel sector hídrico en algunos países latinoamericanos


no se compadece con la importancia que requieren laasignación de aguas y el monitoreo de los serviciospúblicos a ella vinculada. En gran medida esto es elresultado del prejuicio respecto del rol de los gobiernos,prejuicio que ha afectado negativamente a las institu-ciones públicas a escala global (basta pensar en lasregulaciones contables aplicadas a las grandes empre-sas que hoy día se están colapsando).

b) La debilidad del rol regulador del Estado

El régimen de una cosa pública, como el agua,tanto recurso como servicio, es problemático y precario,cuando las instituciones que lo regulan no se ajustan ala naturaleza del objeto que tratan. En relación con estamateria, se puede señalar que con frecuencia los proce-sos de cambio institucional en la Región han ignoradoque los mercados necesitan leyes y estructuras para fun-cionar adecuadamente y que el regulador más necesa-rio es el Estado. Sin flujo libre de información, sin com-petencia y sin control de externalidades los mercadosno funcionan como deben. Las utopías libertarias noresultan en prosperidad. Los mercados son institucioneshumanas y en consecuencia son imperfectos,... ellos“son demasiado importantes para ser dejados en manosde ideólogos”.17 Conforme a Stiglitz, en este esquema, elEstado en general fue visto como irremediablementecorrupto.18 Como consecuencia de esta visión prejui-ciada, en algunos casos se han diseñado estructuras deadministración de aguas o de regulación de servicios,con una limitación ex profeso de poderes, o con suge-rencias de políticas que llevan a la distorsión de su basede información.19

17 Barry Gewen, reviewing the new book by Standford’s UniversityProfessor, John McMillan “Reinventing the Bazaar, A NaturalHistory of Markets”, New York Times, Book Review, junio 16,2002.

18 Entrevista de Joseph E. Stiglitz, John Lloyd, “The RussianDevolution”, The New York Times Magazine, agosto 15, 1999. ElSr Stiglitz es ganador del Premio Nobel, ex Presidente del Consejode Asesores Económicos del ex Presidente Bill Clinton y ex eco-nomista jefe del Banco Mundial.

19 Sappington David, 1986, “Comments to Regulatory Bureaucracy”,Information Economics and Policy 2 (4):243-58, according to quo-tation in Comment on “Regulation, Institutions and Commitmentin Telecommunications” by Levy and Spiller, David Sappington,Proceedings of the World Bank Annual Conference onDevelopment Economics”, 1993, p. 256. “puede ser en el interésdel país receptor hacer lo más difícil posible la mensura de lasganancias resultantes de inversiones... Si los inversores puedenhacer sus ganancias menos visibles el país receptor estará menosinclinado a usurpar las ganancias... Los sistemas contables se pue-den diseñar especialmente a este efecto o se puede alentar la inte-gración vertical de la firma regulada de manera tal que transferen-cias de precios creativas puedan ser utilizadas para la mensura deganancias en la industria relevante. Estas opiniones sorprendenconsiderando que la importancia de información adecuada lehacen ganar el premio Nobel a Joseph Stiglitz, quien las desarro-lla aún más en su libro”Globalization and its Discontents”, SobreStiglitz y su rol, ver Campodónico Humberto, “Los Economistas yel Poder del Banco Mundial”, sin pie de imprenta.

c) La debilidad de la sociedad civil

En países desarrollados, con fuertes estructurascorporativas (industriales, sociales, gremiales, de usua-rios, ambientalistas, etc.) representativas de diferentessectores de intereses, con alto grado de pluralismo par-ticipativo, con poderes más o menos compensado entredistintos sectores, y estructuras de respaldo eficaces,como sistemas adecuados de prestación de justicia yeducación, el acuerdo entre corporaciones o grandessectores y la autorregulación son instrumentos queganan terreno, con la consecuente reducción de costosde transacción. Este mismo sistema, propugnado ensociedades donde no hay balance de poder ni igualcapacidad de acce-so, entre distintossectores, resulta enque el sector conmayor capacidad dehecho y habilidadde influenciar consi-gue en la prácticapolíticas que non e c e s a r i a m e n t eredundan en benefi-cio general. En este contexto la referencia a la sociedadcivil pierde parte de su sentido, pues desaparece el pre-rrequisito fáctico para el funcionamiento de aquella.

Esta situación de asimetría puede conducir a asig-naciones injustificadas de derechos de agua; desconoci-miento de aprovechamientos de grupos autóctonos;promoción de proyectos con impactos económicos glo-bales negativos, pero con beneficios sectoriales; regí-menes de servicios y garantías que no incentivan efi-ciencia en la prestación de los servicios públicos vincu-lados al agua, por mencionar los casos más notorios.

Esta necesidad de balance ha sido un tema fun-damental en el agua, donde la falta de equilibrio entrevariables ambientales, sostenibilidad económica y ladimensión sociopolítica lleva a crisis de gobernabili-dad.20

Por otra parte, esta débil presencia de la sociedadcivil con frecuencia tiende a ser sustituida por grupospequeños pero activos, de escasa representatividad enel conjunto de la sociedad, los cuales no están en con-diciones de generar visiones comprensivas de los pro-blemas existentes, limitándose muchas veces a reprodu-cir mensajes descontextualizados generados en realida-des muy distintas.

20 Corrales, María Elena, intervención en el Foro Electrónico sobreGobernabilidad Efectiva del Agua, en español, Global WaterPartnership, junio 24/26, 2002, p.9.

Los grupospequeños no estánen condiciones degenerar visionescomprensivas de losproblemas existentes


d) Los problemas de captura y corrupción

Asociado al fenómeno anterior, en ocasiones sepresenta como elemento de descrédito la percepciónpública de la existencia de una captura del aparato ins-titucional público por sectores de usuarios en detrimen-to del conjunto.

También se ha señalado la existencia de capturade entidades reguladoras de servicios, lo que aunado aproblemas de diseño y falta de capacidades operativas yde recursos, conspiran en contra de la credibilidad ins-titucional. Así, en la privatización de los servicios públi-cos en Buenos Aires, la falta de información y transpa-rencia en las decisiones de regulación unidas a las inter-venciones ad hoc del poder ejecutivo, tornan difícilasegurar a los consumidores que su patrimonio estásiendo protegido y que las concesiones son sustenta-bles.21 El modelo regulatorio ha sido frágil, ineficiente ydébil. La captura del regulador y/o el gobierno ha sidomencionada como una de las principales razones de losproblemas de gobernabilidad de la concesión.22

Por otra parte, frecuentemente se ha señalado laexistencia de graves problemas de corrupción en laregión. Al respecto, recientes informes señalan que,sobre la base de un índice de percepción de la corrup-ción elaborado a nivel mundial (CPI), en una escala de1 a 10 sólo 2 países superan la nota 5 (Chile y Uruguay)y uno más tiene una nota superior a 4 (Costa Rica).23

e) La emergencia de nuevos temas

En las últimas décadas el Estado ha debido asumircon nueva atención situaciones que en el pasado fuerontratadas en forma muchas veces marginal. Es el caso dela presencia de profundas diferencias étnicas y cultura-les al interior de los países de la región y de la impor-tancia de la temática ambiental. La nueva concienciamundial y nacional sobre estas temáticas ha llevado aincorporar diferentes modificaciones en las estructurasjurídicas e institucionales de los países, las cuales, sibien han significado mejoramientos de importancia res-pecto de las situaciones previas, con frecuencia no handado satisfacción a las expectativas generadas. De estemodo, crecientemente ambos temas están en el centrode la agenda política y en ocasiones presentan una ele-vada conflictividad.

21 Alcazar, Lorena, et.al. “The Buenos Aires Concession”, The WorldBank Development Research Group, Regulation and CompetitionPolicy, abril 2000, Policy Research Working Paper 2311, FrontCover.

22 Rogers Peter, “Water Governance”, Borrador de Fortaleza prepara-do para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), febrero 4,2002, p.4.

23 Informe de Transparency International (TI) entregado en agosto del2002 en base a la evaluación de instituciones y analistas de 102países.

f) Los problemas asociados a la globalización

Un tema de impacto relevante en la gobernabili-dad del agua y sus servicios es la influencia que losacuerdos internacionales de protección a inversión ycomercio pueden tener sobre la capacidad nacional demanejo de recursos y regulación de servicios. Pocos sonlos que han notado que con estos acuerdos, que tienenprimacía legal, los roles y funciones de gobiernos loca-les pueden verse afectados, puesto que los acuerdosnacionales primarán por sobre los poderes locales.

En efecto, como consecuencia de la globaliza-ción hay gran cantidad de servicios prestados y dere-chos detentados, en la región, por empresas que estáncomprendidas en los sistemas de protección a la inver-sión extranjera, o en regímenes diferenciados de solu-ción de conflictos, lo que abre jurisdicciones externassobre cuestiones locales, cuyas consecuencias y efectoshan sido poco analizados. Además pueden sujetar acti-vidades y recursos a normas legales que no entran den-tro de las pautas de referencia de los gerentes y regula-dores de recursos o servicios, que normalmente lasignoran, pues no están debidamente informados sobrelos mismos, ni sus alcances. Ejemplos de estos regíme-nes son los tratados de protección a la inversión extran-jera, comunes en toda la región, o las normas que even-tualmente pudiera traer la Asociación de LibreComercio de las Américas (ALCA), muchas de las cua-les se tomarían del NAFTA (North American Free TradeAgreement ). Los análisis de este último, efectuadosfuera de la región son críticos del mismo.24

En este contexto los estados nacionales han per-dido capacidad para ejercer las funciones que, en inte-rés público, tradicionalmente entraban bajo la nociónde poder de policía.25 Un número de compañías traba-jando en el área de servicios públicos en Argentina,incluidas Aguas Argentinas, están demandando aArgentina en diferentes tribunales (Cortes Francesas,CIADI-Banco Mundial) para requerir un ajuste de tarifascomo consecuencia de la devaluación del peso.2 6

También en Argentina el Fondo Monetario Internacional(FMI) y el Grupo de los 7 han presionado al gobiernopor un incremento de tarifas a despecho de impactosinflacionarios y sociales.27 Stiglitz ha acuñado la frase

24 “Nafta’s powerful little secret” por Anthony De Palma en The NewYork Times del 11 de marzo de 2001.

25 Sugerencias resultantes de “Private Rights, Public Problems: AGuide to NAFTA’s Controversial Chapter on Investor’s Rights”.International Institute for Sustainable Development-Governmentsde Canadá y Manitoba, Canadá, 2001.

26 Clarín, Buenos Aires, 29 junio, 2002.

27 Clarín, junio 22, 2002. Some authors note that international eco-nomic institutions have been captured by the commercial andfinancial interests of the richest countries Stiglitz Joseph, “ElMalestar de la Globalización” (“Globalization and its Discontents”in the English original version), Ed. Santillana, España 2002, p. 44.


“gobierno global sin Estado global” para referirse alfenómeno contemporáneo de las determinaciones insti-tucionales externas a los países donde los impactos tie-nen lugar.28

Esto ha debilitado el papel de los estados, sin quese haya hasta el momento diseñado un mecanismo uni-versalmente aceptado para lidiar con este menoscabode sus poderes. Existe, eso sí, la noción incipiente quelos mecanismos de arbitraje hoy tan en boga no se

adaptan a las nece-sidades de tratar conasuntos de interéspúblico.29 ConformeStiglitz, la maneraen la cual algunasinstituciones inter-nacionales trabajanafecta la democra-

cia pues dictan políticas a los gobiernos sobre marcosmuy estrechos.

3. Elementos que favorecen la búsqueda desoluciones

Frente al panorama recién señalado, donde sehan puesto en evidencia las difíciles condiciones socia-les y económicas, la elevada inestabilidad política pre-valeciente en la mayor parte de los países, y los proble-mas que aquejan al Estado y a la sociedad civil, cabepreguntarse acerca de la factibilidad de abordar efecti-vamente la solución de los problemas de gobernabili-dad del agua en la región.

En relación con esta materia es importante recor-dar que, históricamente, las sociedades al enfrentargrandes desafíos hídricos han estructurado sistemas degobierno efectivos, derivados de la necesidad de con-trolar el agua tanto para su defensa como su aprove-chamiento y tanto a nivel nacional como local. Son bienconocidos los casos de China y Egipto en la antigüedad,los programas de desarrollo del oeste norteamericano,las autoridades locales de los Países Bajos, y el desarro-llo de instituciones de cuenca en España.

En América las necesidades de manejo de agua,particularmente en zonas áridas con riego, devinieronen la creación de entidades de manejo y en la consoli-dación de estructuras de usuarios que se hicieron cargode algunos de los servicios asociados con una goberna-bilidad efectiva del agua. También es bien conocido elcaso de las cooperativas de usuarios en países comoEcuador o Argentina.

Como consecuenciade la globalizaciónhay gran cantidad deservicios prestados yderechos detentados

28 Stiglitz, op. cit supra, 47.

29 Discurso de Daniel Magraw, Center for InternationalEnvironmental Law, Johannesburg, septiembre 3, 2002 y New YorkTimes, op.cit. 24/

Esto pareciera indicar que el agua tiene un poten-cial, derivado de sus propias necesidades de manejo yde lo vital de sus servicios, de generar formas propiasde gobernabilidad, aun dentro de contextos con grandesproblemas de gobernabilidad general.

Además es importante tomar en consideración lossiguientes hechos:

• Existe una creciente conciencia de la opinión pública,que se refleja en numerosas declaraciones realizadastanto en el ámbito internacional como local, de laimportancia del agua para el futuro de la humanidad.En el desarrollo de dicha conciencia no ha sidomenor el impacto de la difusión al público de las con-clusiones de los distintos foros y otros eventos inter-nacionales, así como la constatación cotidiana y cre-ciente de numerosos conflictos asociados a los recur-sos hídricos que trascienden a la opinión pública. Estasituación hace 10 años no existía, y se puede com-probar con claridad al comparar los resultados de laCumbre de Río de Janeiro con los de Johannesburgo.

• Un segundo elemento que favorece los esfuerzos enorden a mejorar los niveles de gobernabilidad del sec-tor hídrico, es la creciente convicción de la necesi-dad de una reforma del Estado, como consecuenciade las mayores exigencias de la ciudadanía en su cali-dad de beneficiaria de su actuación y de demandantede servicios.

• Finalmente cabe hacer presente que la gestión delagua, por su carácter ineludiblemente social, estre-chamente ligada a la satisfacción de necesidadesbásicas para la vida, constituye también un campopropicio para fortalecer la estructura social desde susbases y, muchas veces, en el mediano o largo plazo seconstituye en un catalizador de la cooperación, másallá de los conflictos ideológicos que hacen difícil lasolución de problemas en otros ámbitos de la socie-dad.


1. La naturaleza de los recursos hídricos, rol delEstado y asignación

En América Latina la cuestión de la naturaleza delos derechos de agua, de sus condicionamientos y de lacreación de mercados de agua han sido una fuente deimportantes controversias, las cuales dicen relación conla gobernabilidad del sector. A continuación, se esbo-zan los rasgos más significativos presentes en dichostemas:

a) Naturaleza y propiedad del agua. Derechos de agua

El agua no es una mercancía ordinaria. Las carac-terísticas peculiares de los recursos de agua son el resul-tado de su polivalencia ambiental, y de sus roles eco-nómicos y sociales. Estos incluyen aspectos del bienpúblico junto con desarrollos productivos en los cualesusualmente se observan: importantes externalidades enel marco de las cuencas; incertidumbres e informaciónimperfecta; inequidades e injusticias sociales y ambien -tales, y mercados con distorsiones y vulnerabilidad a lamonopolización.30

Estas peculiaridades han dado como resultado sis-temas de derechos de agua que se han esforzado enlograr un balance entre las diferentes demandas yrequerimientos producidos por la polivalencia y los atri-butos físicos, químicos y biológicos únicos del recursoagua. Fundamentalmente ha hecho que no haya ningúnpaís del mundo donde el agua sea ajena al Estado. Eldominio es público, el Estado investiga y catastra suexistencia y tiene un rol activo en su asignación y moni-toreo de utilización.

Mientras que en la mayoría de los países el aguapertenece al dominio público, los derechos de uso de

III. GOBERNABILIDADDEL SECTORHÍDRICO. TEMAS CRÍTICOS

3 0 Ve r, generalmente, Bonnie Colby-Saliba y David Bush, “Wa t e rMarkets in Theory and Practice: Market Transfers, Water Va l u e sand Public Policy”, Studies in Water Policy and Management(No. 12, Westwiew Press, Boulder, 1987).

agua otorgados a individuos privados o a corporacio-nes, están protegidos bajo la garantía constitucionalde propiedad, ya que un sistema de derechos de aguaestables es un incentivo a la inversión en el desarrolloy la conservación de los recursos de agua.Adicionalmente, la estabilidad y certeza de los dere-chos de agua y usos conexos proveen reconocimien-to a las economías existentes y previenen el malestars o c i a l .3 1 La forma concreta que adquiere en una deter-minada realidad este balance entre la dominialidadpública y la necesaria seguridad de los derechos deagua a los diferentes actores, en ocasiones constituyeun elemento que afecta la gobernabilidad efectiva dels e c t o r.

b) Condicionalidades de los derechos

La relevancia de los derechos de agua como acti-vos de propiedad, está relacionada con la disponibili-dad del recurso. El recurso escaso es el más valioso. Porlo tanto la mayoría de las legislaciones de agua tienenprovisiones que requieren el uso efectivo de los dere-chos de agua, ya sea para crearlo, generarlo, mantener-lo o conservarlo.

La racionalidad detrás del principio ha sido cons-truida precisa y claramente por las autoridades, jueces ylegislación de los Estados Unidos. Una declaración típi-ca de la regla del uso beneficioso es: “el uso beneficio -so es la base, la medida, y el límite de todos los dere -chos de usos de agua en este estado... consistente conel interés del público en el mejor uso del agua”.32 Unaidea común era que la cantidad de agua debía ser nomás que la necesitada, siendo la preocupación la posi-bilidad de “conferir un monopolio absoluto a un soloindividuo”.33

La forma de incorporación de estas condicionan-tes tiene consecuencias profundas en relación con lagobernabilidad efectiva de los recursos de agua. Enefecto, la monopolización a través de la creación debarreras de entrada resultantes del control de los insu-mos esenciales de producción y recursos naturales, sonconocimiento común en la literatura económica.34 Laexistencia de mercados de agua no alivia la situación,

3 1 Syllabus and Opinions (United States Supreme Court 1984,No. 80); “La Pampa vs. Mendoza” (Argentinean Supreme Court1987, L-195-XVIII); Francoise Conac “Land and Water RightsIssues in Irrigated Schemes in Sub-Saharan Africa: Conflicts tobe Avoided”, DVWK Bulletin (No. 16, Paul Parcy Ve r l a g ,H a m b u rgh, Berlin, 1989); Beck (Vol. 1, 1991) 366.

32 Beck, Robert E. Ed. Water and Water Rights. Vols. 1-3.Charlottesville: The Michie Company, 1991. (Vol. 2, 1991) 106.

33 Ibid., 107-108.

34 Lawrence Anthony, Sullivan, Antitrust (St. Paul, West PublishingCo., 1977) 25, 31, 77.


ya que de hecho “los insumos cruciales de este tipo noson usualmente transados en mercados competitivos”.35

Aún más, para grandes usuarios institucionales,los incentivos para vender derechos de agua, sin lapenalidad de caducidad, por no uso, son pequeños encomparación con las ventajas estratégicas de controlarun insumo de producción clave, dentro de las políticasde poder de mercado de prácticas corporativas.

La experiencia chilena en la emisión de derechosde agua no condicionados, es una validación aparentede los presentimientos detrás de los requerimientos deuso efectivo y beneficioso, ya que ha producido unefecto negativo sobre el mercado de aguas y sobre lasasignaciones eficientes de agua.36 Es interesante desta-car que, desde agosto de 1998, distintas instancias judi-ciales y administrativas han tomado varias decisionessobre estos aspectos del sistema chileno de derechos deagua. En ellos, la Corte Constitucional ha reconocido elderecho del gobierno para regular las condiciones delos derechos de agua (Rol 60/1997), y la ComisiónPreventiva Antimonopolios ha recomendado que nin-gún otro derecho de agua sea otorgado en el ámbitohidroeléctrico hasta que las provisiones que garanticenel uso efectivo del agua sean incluidas en la ley deaguas (CPC 992/636; CR 480/97).

c) Mercados de aguas

Si el tema de la asignación del agua es importan-te, el de su reasignación se convierte en fundamental amedida en que los recursos son más escasos en relacióncon la demanda. La apropiación original tiene que serreemplazada por transferencias a medida que las fuen-tes se agotan. Esto hace que los países, para satisfacerdemandas en aumento, deban optar entre resolver lacuestión de la reasignación a través de mecanismosadministrativos o por la creación de mercados de agua.

El uso de estas alternativas ha sido motivo denumerosos debates en la región, lo que, junto con darcuenta de la trascendencia del tema para la adecuadagestión del agua, refleja por una parte la insuficiencia delas respuestas convencionales (reasignación administra-

35 Mark Armstrong et al, Regulatory Reform: Economic Analysis andBritish Experience (Boston, MIT Press, 1994) 117; y Oman ‘90.

36 Ver Carl Bauer, Against the Current: Privatisation, Markets, and theState in Water Rights, Chile, 1979-1993 (Berkeley, 1995) p.2:“Private bargaining and exchange cannot coordinate overlappingresources without continues State intervention, through the courts,if not through other political organs”.; p. 57: “These features [of thelaw] stimulate speculation...they have been favored [by supportersof the law] saying that speculation improves market operations andprice signals...they deny criticisms that speculation might distortprices through unequal bargaining power or monopoly control ...”;p.171: “The government virtually guaranteed the under-valuationof water rights [resulting in relatively few transactions] when it pri-vatised them without imposing any taxes, fees, or other obligationsto the public interest”.

tiva) y por otra las dificultades de implementar unaalternativa distinta (mercados) que en ocasiones presen-ta una profunda contradicción con prácticas y concep-tos arraigados.

No es posible extenderse en este trabajo en todoslos elementos pertinentes en relación con este tema. Sinembargo, es importante realizar algunos breves comen-tarios en relación con la creación de mercados de agua:

• Se requiere una estructura jurídica institucional cohe-rente con los mecanismos de cualquier mercado (segu-ridad de derechos, infraestructura, sistema de registro,transferibilidad, etc.) y con la naturaleza del recursohídrico y un ambiente económico y cultural propiciopara el desarrollo de una economía de merc a d o .

• Un mercado de aguas depende, para funcionar enforma sustentable y eficiente, del marco institucionalque establezca el Estado. Por ello conviene tener pre-sente las normas aplicadas en el Oeste Americano,donde los mercados surgen primero en forma espon-tánea, pero luego van ajustándose en función de laexperiencia. Un mercado sin regulaciones que garan-ticen la sustentabilidad hídrica, el control de losdaños a terceros y al medio ambiente, y el control dedesviaciones monopólicas en lugar de ser un instru-mento de gobierno es un mecanismo de apropiaciónincondicionada.

• En cuanto a las reglas que la experiencia ha mostradoque son importantes para el adecuado funciona-miento de un mercado de aguas, se pueden señalarlas siguientes: a) el agua debe ser usada en formabeneficiosa, y debe continuar siendo usada en formabeneficiosa luego de la reasignación; b) tal reasigna-ción no debe afectar a otros usuarios y debe estardentro del interés público; c) en muchas jurisdiccio-nes las transferencias entre cuencas o transferenciasfuera del área de origen sólo pueden tomar lugar conla debida consideración de los intereses locales.37

A lo expuesto, cabe agregar que hay países en loscuales no se considera que el sistema de manejo deaguas esté lo suficientemente maduro como para imple-mentar mercados. En esos casos se ha preferido poner elénfasis en la instalación y mejoramiento de sistemasadecuados de otorga de derechos.38

2. La dependencia jerárquica del sector y laestructura institucional

La estructura institucional responsable de lacreación de políticas públicas, de la asignación ygestión de las aguas y de la fiscalización de los

37 Ibid.

38 Según resulta de comentarios efectuados por la delegación deBrasil en Samtac, Reunión de Buenos Aires, enero 22-24, 2003


aprovechamientos juega un rol importante en la imple-mentación de un sistema de desarrollo de aguas soste-nible y, en general, en la gobernabilidad efectiva delsector. En América Latina los caminos adoptados por losdistintos países difieren, grandemente, con resultadostambién diversos.

Si estas funciones son conferidas a institucionescon responsabilidades funcionales en usos específicosde agua, o con actividades económicas discretas, la pla-nificación y la gestión de agua podría no ser objetiva. Enestos casos, cada grupo interesado puede tender a apo-yar proyectos o asignaciones de agua de acuerdo a inte-reses funcionales, sin consideración a la fuente de sumi-

nistro o la seguridadde las inversiones o ala calidad económi-ca de los proyectos.Por otro lado lasespecificidades téc-nicas y los rolesambientales y socia-les del agua hacenque en muchoscasos no sea conve-

niente subsumir este recurso en entidades o ministeriospuramente económicos o aún fundamentalmenteambientales, pues tanto en un caso como en el otro secorre el riesgo de minimizar aspectos relevantes.

Para evitar tales problemas, muchas jurisdiccio-nes asignan responsabilidad en la generación de políti-cas, asignación de agua, y evaluación de programacióny proyectos a una agencia o ministerio no usuario. En laregión, cuando se ha independizado la administraciónhídrica de los ministerios sectoriales, la dependenciacon frecuencia es motivo de disputa al interior de losgobiernos, siendo las soluciones más frecuentes vincu-larla a los ministerios de medio ambiente y recursosnaturales, o a los ministerios de infraestructura.

Las experiencias más interesantes de la región enlas últimas décadas han sido las de México, donde laComisión Nacional de Agua es el foco institucional paralos recursos de agua; y Brasil, donde se ha creadorecientemente la Agencia Nacional de Aguas con elpropósito principal de superar los conflictos tradiciona-les y las limitaciones impuestas por un sistema en dondeel agua ha sido hasta ahora encargada a ministerios fun-cionales. Otros ejemplos de organizaciones no usuariaso por lo menos no vinculadas a sectores específicos deusuarios de aguas son los ministerios de recursos natu-rales de Colombia y Venezuela y la Dirección Generalde Aguas de Chile.

Una publicación reciente del Banco Mundial poneénfasis además en la necesidad de separar política, plani-ficación y funciones reguladoras de funciones operacio-nales en cada nivel del gobierno. Así, el Banco concuer-da con la Comisión de Agua Nacional de los Estados

Las experiencias másinteresantes de laRegión en las últimasdécadas han sido lasde México, Brasil,Colombia y Chile

Unidos, que en 1972 ya estaba recomendando que “ l aplanificación de políticas y la planificación sectorialdeben estar separadas de la planificación funcional, dise -ño y construcción, y operación por parte de agencias dea c c i ó n ”.3 9 En América Latina esta separación funcional espoco habitual, sin embargo ella ha resultado exitosacuando ha sido aplicada. Ese es el caso de Chile, quedesde 1969 mantiene una clara diferenciación de rolesen la estructura institucional del Estado, lo que le ha per-mitido evitar la distorsión de la función reguladora ygenerar un sistema que da claras señales a los distintosagentes, sean ellos públicos o privados, acerca de la esca-sez relativa de los recursos hídricos.

Otras importantes características que se estimanindispensables para que la autoridad hídrica dé ade-cuada gobernabilidad al sector se refieren a que tengaun elevado nivel jerárquico, permita la consolidaciónde las múltiples facultades y responsabilidades relativasa la gestión del agua, tenga una capacidad administrati-va real y disponga de una autonomía efectiva.

Otra consideración importante es que, dadas lascomplejidades técnicas del agua, un buen número depaíses respeta los criterios administrativos con respectoa cuestiones que requieren conocimientos profesionalesespecíficos: “las cuestiones de hecho deben ser deter -minadas en primera instancia por los funcionarios acargo de la administración del agua ... esta conclusióntécnica sobre hechos es final ... a menos que aparezcairracional o arbitraria ...”.40

Sin embargo, algunos sistemas, como el de Chile,han elegido limitar los roles administrativos en asuntosrelacionados al agua. Como resultado de esto, se arg u-menta que muchos de los conflictos de agua han ido a cor-tes y juzgados superiores, cuyos desempeños han sido bas-tante erráticos, justamente por falta de conocimientos téc-n i c o s .4 1 Por lo menos un documento sugiere que la juris-dicción administrativa en Chile tenga mayores poderes, asemejanza de Mendoza en Arg e n t i n a .4 2 En California, hasido sugerido que los aumentos en efectividad y neutrali-dad de las instituciones de supervisión son una de las con-diciones que llevan a la formación de mercados de agua.4 3

39 Water Resources Management (The World Bank, Washington,D.C., 1993) 45; también ver PB-211921 Water Resourc e sPlanning (National Water Commission, Springfield, junio de 1972)46.

40 Supreme Court of Nebraska, “Water Law, Resource Use andEnvironmental Protection” como citado por Frank Trelease (WestPublishing Corporation, Minneapolis, 1974) 97.

41 Carl Bauer, Water Markets and the Principles of Dublin (Berkeley,septiembre de 1996).

42 John Briscoe, “Water Resources Management in Chile: Lessonsfrom a World Bank Study Tour”, Working Paper (The World Bank,enero de 1996) 9.

43 Haddad, 390-91


3. Racionalidad económica y demanda social

En países como los de la región resulta habitualque exista una fuerte tensión entre las expectativas dela población en orden a mejorar su calidad de vida ylas restricciones económicas. Esta tensión reperc u t een el proceso de toma de decisiones y deriva en con-troversias en torno a la aplicación de determinadoscriterios económicos, y, en ocasiones, en graves difi-cultades para la gobernabilidad efectiva del sector yla preservación de la paz social. Estas tensiones estánclaramente ilustradas en el caso de la gestión de laprovisión de los servicios de agua potable y sanea-miento, en el desarrollo de las actividades de riego yen el tratamiento de la asignación de recursos hídricosen condiciones de escasez.

a) Agua potable y saneamiento

En esta materia existe en muchos de los paísesun problema crítico, que se refleja en el desfinancia-miento crónico de los servicios, las bajas coberturasen los sectores pobres y el encarecimiento de la pro-visión. En estos casos las tarifas están contenidas porla escasa capacidad de pago, lo que incide en unagestión ineficiente. Por otra parte, cuando hay subsi-dios, los mismos están orientados a la oferta, produ-ciéndose subsidios cruzados, con sus negativas con-secuencias respecto a eficiencia, equidad y compe-tencia. Los elementos señalados configuran un verda-dero círculo vicioso que empuja a una baja calidaddel servicio.

Algunos países, como Chile, han implementadocon éxito subsidios a la demanda focalizados en los sec-tores pobres, pero en muchos países resulta difícilimplementar esta alternativa, por las debilidades delpropio Estado. Estas debilidades incluyen la falta decapacidad administrativa y de fiscalización que permitarealizar un adecuado seguimiento de la utilización delos subsidios. Los casos de Cochabamba, con sus con-flictos sociales; y de Buenos Aires, con su falta de pre-visión original para cobertura de los marginales son ilus-trativos de este serio rezago.

b) Apoyo estatal a la agricultura de riego

Desde el punto de vista social y productivo elriego permite un sustantivo aumento del empleo agrí-cola e incrementa en forma significativa su competi-tividad. Por ello, generalmente existe una presión delos sectores agrícolas para financiar por el Estado eldesarrollo del riego. Sin embargo, en la mayoría delos casos las evaluaciones ex post de las inversionesen el sector muestran una escasa eficiencia producti-va e inclusive inequidad social. Por otra parte, elsector agrícola presenta en el comercio internacionaluna generalizada distorsión por los subsidios de lospaíses más desarrollados.4 4 En estas condiciones, laspolíticas de apoyo al riego que llevan los gobiernos

podrían resultar conflictivas, en especial en relacióncon materias tales como la competencia por recursosfinancieros con otras actividades que pudieran pre-sentar una mayor rentabilidad social, la recuperaciónde las inversiones mediante el pago de los agriculto-res, la política de subsidios a los sectores más pobresy el resguardo del efectivo cumplimiento de los pro-yectos según su concepción original.

c) Asignación de recursos hídricos

La asignación de los recursos hídricos en zonas deescasez genera tensiones entre el interés social (uso domés-tico, agrícola) y el beneficio económico (minería, industria,hidroelectricidad) que muchas veces no encuentra caucesde solución. En algunos sistemas el conflicto se resuelve enfunción de declarar una prioridad para agua potable ysaneamiento, con un cierto sacrificio de la búsqueda demejores soluciones desde la perspectiva de una asignaciónque incorpore criterios económicos, además de la defini-ción de una prioridad de uso, no contribuye a dar unaseñal clara del nivel de escasez y favorece la ineficienciaen la actividad que ha sido privilegiada. Por otra parte, lacompetencia económica por los recursos hídricos en cier-tos casos presenta una escasa legitimidad desde el puntode vista de la opinión pública. Esto es particularmente cier-to cuando no se prevén mecanismos para la protección deusuarios tradicionales o aborígenes, o si los hay, cuandopor dificultades de interlocución técnica o jurídica dichosmecanismos no resultan creíbles para los involucrados. Alrespecto, conviene destacar que muchas veces la determi-nación de las afectaciones de usos por nuevas extraccio-nes es una materia que desde un punto de vista técnicopuede ser muy compleja. Los casos relativos a la explota-ción de las aguas subterráneas del norte de Chile son típi-cos de esta problemática.

4. El papel del Estado y la regulación de losservicios asociados

La región ha privatizado un número significativode servicios de agua potable y saneamiento. El procesode privatización ha obedecido a una serie de motivosfinancieros y filosóficos y se ha venido implementandodesde mediados de los ochenta, con ritmos, cobertura yprofundidad diversos; según los países se acepta engeneral que, por la relevancia de los servicios de aguapotable y saneamiento, sus características monopólicas,la disparidad entre usuarios y prestadores, y sus impac-tos ambientales, los mismos requieren regulación deprecio, condiciones y calidad de abastecimiento eimpactos ambientales. También se acepta que la regula-ción debe estar a cargo de reguladores independientes yestables.

44 New York Times, Sunday Magazine, “The Fix Trade Fix” TinaRosemberg, agosto 18, 2002. Se afirma que el maíz norteameri-cano se comercia internacionalmente con subsidios que permitenvenderlo a un 20% del costo de producción.


La post privatización ha ido acompañada, sinembargo, de algunas inquietudes: marcos regulatoriosdeterminados por sectores de interés predominante; lainsatisfacción con los mecanismos de protección de losusuarios; las limitaciones de los enfoques economicistasteóricos; el control de holdings y monopolios, y lasfallas técnicas en algunos sectores. Así, aparecen comotemas de preocupación general la vulnerabilidad de losreguladores a la captura, la ambigüedad en cuanto a suindependencia, la no aplicación del concepto de retor-nos e ingresos razonables, la monopolización de infra-estructura esencial, el control unilateral de algunosrecursos que constituyen insumos claves, y otros tópi-cos, como transferencias de precios y falta de informa-ción y contabilidades que permita un seguimiento ymonitoreo de las compañías proveedoras de servicios.

También se ha destacado que se aplican al aguasupuestos de competencia propios de actividades másdinámicas, que los niveles de cobertura de la poblaciónde menos recursos no hayan mejorado, y que por los pre-supuestos de los sistemas que se aplican no se hayan con-templado adecuadamente cuestiones de escala y eficien-cias, información, y estructuración de subsidios a los máspobres. Por otro lado se han presentado problemas deoportunismo contractual, postergación de inversiones ydesconocimiento de intereses ambientales. Fundamental-mente, la preocupación con la seguridad de ingresos deempresarios ha llevado a conferir garantías y estabilidadesque eventualmente pueden restar incentivos a la eficien-cia de las empresas y además privilegiar sus retornos alpunto de desvincularlas de la performance del resto de laeconomía, y convertirlas en un vector de regresión. Estodentro de marcos legales y contractuales rígidos.

Las diferencias entre los enfoques rígidos, conprescripción de ganancias especificadas de la región, yel enfoque pragmático, empírico, basado en la raciona-bilidad y el balance del sistema norteamericano engeneral es notable.45 46

45 Rogers Peter, “Water Governance”, Borrador de Fortaleza prepara-do para el BID, febrero 4, 2002, p.4. “en la experiencia nortea-mericana y el pragmatismo de las escuelas anglosajonas de pen-samiento, “el empiricismo las aconseja cuando resuelven proble-mas de gobernabilidad de aguas” y “la experimentación con dere-chos a través del tiempo ha llevado a los Estados Unidos a enfo-ques flexibles en materia de gobernabilidad.” “Este enfoque per-mite ajustes cuando las condiciones económicas y sociales cam-bian porque no aspira a desarrollar instituciones que cubran deuna sola vez todas las eventualidades posibles”.

46 Phillips, Charles, Jr. “The Regulation of Public Utilities” PUR,1993, p.181, Arlington Va. USA, quoting Troxell, “Economics ofPublic Utilities”, 224 “el concepto de retorno razonable de laSuprema Corte es en realidad una noción de zona de razonabili-dad. La confiscación es el límite inferior. La explotación de losusuarios es el límite superior. Si el retorno es razonable éste debecaer entre estos límites. Claramente, las ganancias requeridas nopueden estar representadas por una suma específica, ni determi-nadas por una fórmula precisa. Más bien variarán conforme a lascondiciones económicas de ambas, la compañía y la economía.”

Uno de los mejores ejemplos de esta clase deenfoque balanceado es la decisión del Juez Holmesdeterminada por prudencia y equidad “entre Scylla yCharibdis”: “Por un lado, si una franquicia significa quela ganancia más alta que se puede obtener libre de com -petencia, es protegida por la garantía constitucional dela propiedad, entonces el poder de regular es nulo. Porotro lado, si el poder de regular elimina totalmente laprotección de la propiedad entonces ésta es inexistente.Esto no es materia de teoría económica sino de inter -pretación equitativa de un trato. Ninguna de las inter -pretaciones extremas puede haber sido consentida. Unpunto medio entre ambas debe ser alcanzado”.47

Esta clase de razonamiento tiene profundas impli-caciones estructurales para la interpretación de dere-chos y la solución de conflictos. Provee estabilidad yconfianza de largo plazo. Contribuye a la firmeza de laestructura social creando efectivamente una caracterís-tica constitucional de compartir socialmente en tiemposbuenos y aciagos. Una percepción social de compartirequitativamente es importante para la gobernabilidad.Previene frustración e inquietud social. Las asociacionespúblicas y privadas tienen una dimensión de compartirbeneficios y costos.

La “estabilidad” en el contexto de las decisionesarriba mencionadas va más allá del cumplimiento de uncontrato o de la interpretación de una ley. Significa esta-bilidad social de largo plazo aun a expensas de tenerque crear variables en la ejecución de un contrato, o enla extensión de un derecho, teniendo en cuenta que laracionalidad sea preservada y que no existan confisca-ciones, es decir, que no haya un forzamiento para quelas compañías trabajen a pérdida. En ciertos casos lascortes norteamericanas han resuelto que a fin de deter-minar cuando hay pérdidas hay que verificar los ingre-sos no sólo de una compañía concesionaria sino tam-bién de sus asociadas vinculadas al negocio principal48

(el criterio de efecto total debe incluir ganancias en líne-as de negocios relacionadas, aún no reguladas).

Desafortunadamente, la situación actual deAmérica Latina parece no otorgar este tipo de enfoquerazonable, pragmático, comprensivo y flexible a losderechos y contratos. Por el contrario, el “statu quo” de laactual legislación de aguas y de servicios públicos yacuerdos para la protección de la inversión enfatizan laseguridad unilateral y contractual, aún si el contexto de lascondiciones cambia. En este sistema algunos arg u m e n t a nque existe confiscación cuando alguien tiene que aceptaruna ganancia más baja que la esperada aun si existe ren-tabilidad. Así, no es extraño ver que los titulares de

47 Phillips Jr., 1993, p. 411, quoting Cedar Rapids Gas Light Co. vs.Cedar Rapids, 223 U.S. 665, 669 (1912.

48 Casos Covington 1896, Natural Gas, 1942; Andrus 1979;Duquesne 1989.

servicios públicos tienen garantizado retornos y tasas decambio y tasas de interés. Esto, a pesar que distinguidosespecialistas del Banco Mundial han puntualizado queesta clase de garantías puede eliminar los beneficios de lasprivatizaciones suprimiendo incentivos para seleccionar ymanejar programas y proyectos en forma eficiente.4 9

Además estas garantías imponen en los hechosserios pasivos contingentes en los presupuestos nacio-nales. También crean dos clases de actores económicos:los que tienen todas las garantías a despecho de cam-bios en circunstancias, y aquellos, usualmente ciudada-nos ordinarios que no tienen ninguna. En tiempos decrisis, estos pasivos contingentes hieren plenamente lossistemas donde operan. Mientras la economía generaltropieza y la actividad económica decae y la poblaciónsufre, las sociedades de servicios públicos reclamanpago pleno y actualizado. En contraste, en los EstadosUnidos en tiempos de la depresión los jueces y las cor-tes reconocieron una declinación en las tasas de interésy las ganancias de las empresas en todo el país, y erananuentes a aceptar tasas de retorno más bajos en los ser-vicios públicos.50

Ello ha redundado en que temas relacionados conlos servicios públicos ocupen actualmente un lugar des-tacado en el debate sobre la agenda pública en laregión. El proceso de transformación en marcha estáplasmando nuevas modalidades de organización (pro-ductiva e institucional) y de coordinación de activida-des que hasta hace poco tiempo eran controladas direc-tamente por el Estado a través de empresas públicas.

Las nuevas modalidades de coordinación de lasactividades de servicios públicos plantean dos tiposbásicos de problemas que requieren de respuestas entérminos de esquemas regulatorios. En primer lugar, laracionalidad de las decisiones de los nuevos actoresprivados (maximizar ganancias) no habrá de coincidirnecesariamente con las finalidades sociales globales alas que deben responder necesariamente actividadestan básicas como las de los servicios públicos (requeri-mientos de cobertura, calidad y costo) (Phillips, 1993).Por tanto, es necesario que existan ciertas disposicionesy mecanismos regulatorios que impidan apartamientossignificativos entre aquella racionalidad y esas finalida-des sociales básicas.

En segundo lugar, buena parte de las actividadesde servicio público no tiene naturalmente las caracterís-ticas adecuadas para que actúen los mecanismos pro-pios de los mercados competitivos. En tales actividades,el “ámbito de acción del mercado” debe ser construidopor medio de la reorganización productiva y a través demecanismos institucionales y regulatorios


49 Thobani, Mateen, “Private Infrastructure, Public Risk”, Financeand Development, March, 1999.

50 Phillips, op. cit. p. 378, y casos citados allí.

La calidad no sólo de los mercados, sino además dela regulación dependen del contexto discreto donde seinsertan y de las actitudes y hábitos de la población espe-cífica, un hecho que frecuentemente se ignora al hacerrecomendaciones con supuestos efectos universales.5 1

En tal sentido, vale destacar que si bien la regiónha recibido una cantidad significativa de asesoramientointernacional sobre aspectos económicos y manuales,diseñados ad hoc, de cómo tratar diferentes problemas,poca ha sido la información sobre aspectos regulatoriosinterdisciplinarios operativos, particularmente la diná-mica doméstica legal de la regulación en sistemasmaduros, que se ha incorporado directamente desdelos países de origen (Inglaterra, USA, Francia). Así, parasuperar los problemas del sector agua potable:

• “Se planteó la necesidad de la “desintervención polí -tica” de los servicios a través de tres instrumentosinterrelacionados: un nuevo Marco Legal que señalela adecuada separación de roles y la creación de ins -tancias regulatorias independientes; una política yestructura de tarifas que garantice la sostenibilidadeconómico - financiera de los servicios y, por último,la incorporaciónde operadores pri -vados que puedanmejorar la eficien -cia de los mismosy separar, sufi -cientemente, laoperación de losservicios de lasfunciones recto -ras, reguladoras yde control delEstado”.

• Sin embargo: “A pesar del esfuerzo realizado, laregión continúa presentando un alto grado de exclu -sión de los servicios. Lo que es más preocupante aún,la velocidad de superación de los problemas decobertura ha sido inferior durante la última década enrelación con lo logrado en períodos anteriores y, par -ticularmente, durante la década de los sesenta que fuecuando América Latina realiza el salto cuantitativo,apoyado en una marcada preocupación por mejorarlas condiciones de salud de la población.” 52

Obviamente los problemas asociados a la regula-ción y provisión de servicios públicos se presentan tantoen servicios de agua potable como en electricidad yriego. Se puede decir que los mismos se hacen presen-tes, con aspectos particulares, pero también conmuchas bases comunes, en todos los sistemas de pres-tación de servicios masivos a muchos consumidores sincondiciones de competencia perfecta.

51 Entrevista a Stiglitz, New York Times, 1999.

52 Corrales, María Elena, op. cit. y páginas Nota 3, supra.

La Región harecibido pocainformación sobreaspectos regulatoriosen países conexperienciarelevante


transporte o de servicios, como la generación eléctrica,que se gestionan a una escala nacional. Estos proble-mas se complican en aquellos países con sistemas fede-rales, en aquellos que han optado por radicar a nivelmunicipal los servicios de abastecimiento de aguas, yen los países unitarios con fuertes regionalismos.

Las relaciones entre centralización y descentrali-zación de actividades parecen demostrar que, más queun problema de opciones radicales, lo importante esestructurar sistemas equilibrados, donde las atribucio-nes legales y políticas sean asignadas a niveles degobierno adecuado, y donde los roles del sector públi-co y privado, en sus diferentes niveles, sean comple-mentarios. Al respecto, resulta de interés señalar que enColombia, en un estudio de la CEPAL para el BancoInteramericano, se destacó que la descentralización sinanálisis factual de ciertas actividades ha resultado enpérdida de economías de escala y que la entrega de res-ponsabilidades a entidades locales que no están técni-camente capacitadas y la sujeción de entidades decuenca a presiones políticas no resultan en el mejormanejo del recurso.57

Algunos países han tratado de solucionar los pro-blemas derivados de diferentes jurisdicciones nacionali-zando el agua y su administración, pero esta alternativapresenta muchas veces el inconveniente de la excesivacentralización.

En países federales se ha recurrido a declarar queciertos usos del agua, como navegación internacional einterprovincial; que ciertos productos, como electrici-dad en ciertos casos; y que ciertos intereses públicos,como la contaminación y ciertas actividades ecológi-cas, son jurisdicción nacional. También se ha recurridoa acuerdos interjurisdiccionales y a organizaciones decuencas.58 En este sentido Brasil ha enfatizado la impor-tancia de los “Comités de Cuencas”, como institucionesadecuadas de manejo.

Curiosamente los organismos de cuencas hansido usados en países unitarios para asegurar una mejorparticipación local. Esto comprobaría que los arreglosinstitucionales apropiados son una función de la natu-raleza del recurso más que de la filosofía política u orga-nizativa de un país en particular.

Cabe destacar que en el campo del agua y sanea-miento el país más exitoso de la región, Chile, adopta

57 Solanes Miguel y David Getches, “Prácticas Recomendables parala Elaboración de Leyes y Regulaciones Relacionadas con elRecurso Hídrico”, publicado por el Banco Interamericano deDesarrollo como Informe de Buenas Prácticas, en 1998. Incluyeun análisis de principios de legislación de aguas en Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos, Jamaica yMéxico.

58 Gobernabilidad del Agua: Posición de los Técnicos BrasileñosSobre el Documento Básico de Peña y Solanes, Buenos Aires,enero 23, 2003.

Así, en generación eléctrica el diseño defectuosode sistemas de otorga de derechos puede favorecer laconcentración de derechos de generación en unospocos generadores, facilitando poder de mercado ycreando barreras a la entrada y la competencia.53

Los servicios de riego y drenaje, cuando son pro-vistos por empresas privadas, están sujetos a regulacióncomo si fueran servicios públicos. Hay pocos ejemplosde compañías privadas proveyendo esta clase de servi-cios, y los que se pueden encontrar, fundamentalmenteen Estados Unidos (Carey Act and, Carrier DitchCompanies), indican que las mismas tuvieron problemasgraves, incluyendo inhabilidad para financiar obras,sobreestimación de recursos de agua disponible, erroresde ingeniería, y subestimación de costos.5 4 En cualquiercaso, la regulación de estos servicios incluye el derechodel usuario a la continuidad del mismo, a una asignaciónequitativa, y a regulación de tarifas por las comisionesregulatorias. Esta regulación es una consecuencia lógicade la posición monopólica del prestador.5 5

La regulación y el control estatal se aplica aun alcaso de compañías estatales, como Bas-Languedoc,donde las tarifas son aprobadas por el GobiernoNacional, quien además designa un Comisionado, quetiene poder de veto. 56

El desigual poder entre entidades de riego y usua-rios hace que en general sus decisiones, contabilidades,gastos y programas sean cuidadosamente regulados,aun si las entidades consisten de usuarios y no tienenmotivos de lucro. Al respecto es ilustrativo el caso delMaule, en Chile, en donde abusos en la distribución delagua, por parte de la entidad de usuarios, ha requeridola intervención de la Dirección de Aguas.

5. El problema de los niveles: nación-provincia-municipios

El tema de los niveles adecuados de gestión delagua y sus servicios es particularmente complejo y con-flictivo, puesto que como recurso no reconoce límitesadministrativos e institucionales y como servicio estásujeto a economías de escala y ámbito. Además, tieneun impacto directo en actividades comerciales o de

53 Así, en el caso de Chile la Comisión Preventiva Antimonopolios harecomendado que ningún otro derecho de agua sea otorgado en elámbito hidroeléctrico hasta que las provisiones que garanticen eluso efectivo del agua sean incluidas en la ley de aguas (CPC992/636; CR 480/97).

54 John Davidson, “Distribution and Storage Organizations”, in Waterand Water Rights, Robert E. Beck, Editor in Chief, 1991 Edition,The Michie Company, Charlottesville, Va., Vol. 3, p.493

55 Davidson, op. cit. p. 495-500

56 United Nations, “Abstractions and Use of Water”, 1972, p. 109.


un modelo propio, donde capitaliza economías de esca-la y alcance para satisfacer en forma eficiente la cober-tura de servicios sobre la base de empresas regionales,que cubren un área significativa de territorio. Esto mien-tras los países que han adoptado modelos de base polí-tica muy atomizada al nivel de municipios presentangraves dificultades, con municipios pobres y ricos yesquemas de subsidios que no funcionan. Por otro lado,la presencia de unidades mayores previene la excesivafragmentación operativa que torna ineficaz el esfuerzoregulatorio.59

6. Participación social

La participación de usuarios e interesados, sea entareas de campo, sea en la integración o consulta conórganos de administración y política, es una caracterís-tica importante de algunas zonas áridas y semiáridas. EnSudamérica son bien conocidos los casos de Mendozay San Juan en Argentina y el caso de Chile. El antece-dente español que influye en estos sistemas desde laconquista es también de conocimiento común entre losespecialistas en aspectos institucionales del manejo delagua. Se aboga que la participación produce una inme-diatez entre administración e interesados, baja los cos-tos de la administración central y asegura la considera-ción de los intereses de los usuarios.

Sin embargo, estudios de campo y manifestacio-nes de entrevistados parecen indicar que aún hay unlargo trecho que recorrer en asegurar el acceso de losusuarios y el público al sistema de toma de decisionesvinculadas al agua.

Las falencias participativas son varias: i) condicio-nes sociales que la limitan; ii) determinación limitada delos temas donde el público y los usuarios participan; iii)falencias en la información y oportunidad de la infor-mación que se proporciona al público; iv) falta de deter-minación de mecanismos alternativos y capacidad dedecisión final cuando la participación no llega a con-clusiones oportunas, tanto en sustancia como en tiem-po; v) captura de las entidades de usuarios por grupos osectores que usufructúan las entidades en provechopropio; vi) deficientes controles estatales; vii) la igno-rancia, por parte de quienes pretenden delegarles todaslas atribuciones del manejo de agua, que estas institu-ciones están fundamentalmente preocupadas por losintereses de sus miembros activos, en sus zonas geográ-ficas; viii) desconocimiento de que no sólo titulares dederechos y usuarios de aguas pueden tener intereseslegítimos vinculados al recurso, por ejemplo su rolcomo elemento ambiental.

Desde una perspectiva sociológica se observaque en ciertas áreas los grupos usuarios privilegiados

59 Corrales, op.cit.

ocupan una posición dominante, tienen un grado másalto de instrucción, están mejor organizados, y sonpoderosos en las negociaciones colectivas destinadas,por ejemplo, a mantener bajas las tarifas del agua. Estostienen más influencia que los campesinos más pobres.En cambio, los usuarios más pobres tienen que acatarlas reglas del clientelismo político.60

Un ejemplo relevante de rezago participatorio esque los intereses e inquietudes de las poblaciones loca-les no han sido prioritarios al planificar el aprovecha-miento del agua. La indiferencia por los derechos tradi-cionales se ha identificado como uno de los factoresprincipales de los conflictos vinculados con los esfuer-zos de desarrollo y con su falta de éxito en algunas par-tes del mundo. También se ha manifestado inquietudpor el descuido de los valores e intereses sociales vin-culados con el agua.61

Los usuarios y otros interesados en el recurso pue-den participar en audiencias o consultas públicas desti-nadas a analizar políticas, programas, proyectos o legis-lación. Aunque el mecanismo se destina fundamental-mente a abrir espacios de participación, su sola crea-ción no significa que vayan a participar todos los inte-resados, asegurando con ello un equilibrio de intereseso decisiones más racionales.62

Por ello los estados deberían estimular y facilitarla participación de las partes interesadas dándoles acce-so a datos, autorización para actuar en reuniones y, engeneral, posibilidad de expresar opiniones y posicio-nes.63 Esta necesidad se confirma con una experienciareciente de Sudáfrica: en una consulta pública sobre lapróxima legislación de aguas, las industrias entregaronrespuestas amplias y varias organizaciones e individuosrespondieron también en forma positiva. En cambio, noformularon observaciones ni las organizaciones comu-nitarias ni las comunidades rurales o los comités deaguas a nivel de aldea. Los organismos no gubernamen-tales hicieron muy pocos comentarios.

60 Kemper, K.E. “The Cost of Free Water: Water Resources Allocationand Use in the Curu Valley, Ceará, Northeast Brasil”, 1996,Linkoping Studies in Arts and Science, No 137, Linkoping, Suecia,p. 193-200 y Hearne FF. y otros, “Water Allocations and WaterMarkets: an analysis of gains from trade” Technical Paper No. 315,Banco Mundial, Washington DC.

61 Barraqué B. Water Management in Europe: beyond the privatiza-tion debate, Flows and Stocks of Fixed Capital, No 7, Paris, OCDE,marzo, 1992; también Integrated Water Resources Management inChina: the scope for change, Nanking International Symposium,22-25 de abril de 1997.

62 Barraque, 1992, p. 9; Mitchel B. (ed) Integrated Water ResourcesManagement, International Experiences and Perspectives, London,Behaven Press.

63 Haddad, Brent Michael “Evaluating the Market Niche Why longterm rural to urban interregional markets for water have not for-med in California”, Berkeley, California, University of California,1996, p.392.


Durante la última década la Agenda Local 21 (AL21) haprobado ser un enfoque efectivo para la solución de losproblemas concretos que enfrenta la comunidad.

La comunidad (residentes, usuarios, institucionespúblicas y privadas, empresas y negocios locales) se vepor este mecanismo llamada a la generación de con-sensos a partir de una visión común sobre el futurodeseado para la comunidad de un territorio determina-do. (Ejemplos hay muchos y su efectividad ha sido regis-trada -ICLEI 2002, Rio+10).

El principio detrás de esta apuesta por la partici-pación comunitaria es el de la búsqueda de equilibriosentre los diversos intereses del desarrollo; de la empre-sa privada, el medio ambiente y la comunidad. La crea-ción de la conciencia ciudadana y colectiva fundada envalores y acuerdos colectivos respecto de temas de inte-rés como es el caso de la provisión de servicios, de laprotección ambiental y en particular del manejo y ges-tión del recurso hídrico constituye en estos casos unaherramienta para la promoción del desarrollo.

7. El dilema ambiental

Como se ha señalado, el tema ambiental haadquirido en los últimos años creciente importancia enla región y frecuentemente es motivo de situacionesaltamente polémicas, que reflejan la inexistencia de unconsenso social acerca de la materia.

Los problemas que se presentan están referidos ala manutención de la demanda ambiental, a la conta-minación de ríos, lagos y acuíferos, y a la construcciónde grandes obras hidráulicas.

a) Conservación de la demanda ambiental

El resguardo de la demanda ambiental, frente a laexplotación excesiva de los recursos hídricos para otrosfines, resulta especialmente conflictivo en las zonas ári-das y semiáridas, ya que en esos casos adquiere una granconnotación económica. Lo anterior es aún más gravecuando se trata de situaciones consolidadas por un larg otiempo de uso. A lo anterior, se deben agregar las difi-cultades técnicas y la incertidumbre asociadas a la defi-nición de un nivel de protección de los ecosistemas.

b) Control de la contaminación de las aguas

En esta materia el déficit de la región es de unagran magnitud y su solución supone la implementaciónefectiva de arreglos institucionales orientados a ese pro-pósito y la derivación al tema de importantes recursosfinancieros que compiten con otras inversiones decarácter social o productivo. En este sentido, junto conconstatarse una creciente conciencia acerca de la nece-sidad de corregir la situación existente, resulta difícilidentificar un mecanismo de financiamiento adecuado

Un buen ejemplo de creación de oportunidadesde participación es la jurisprudencia norteamericana enla esfera ambiental, en que se ha ampliado el campo enque los ciudadanos pueden apelar ante la ley con unamayor flexibilidad para habilitar la acción de grupos oindividuos con intereses distintos de los económicospersonales tradicionales.

La participación se ve afectada cuando no haymarcos jurídicos que posibiliten la acción pública. A suvez, la existencia de esos marcos se ve afectada por lasdiferencias de posibilidades de acceso a los que tomanlas decisiones políticas y la capacidad de cabildeo degrupos de presión con intereses distintos. Si bien variospaíses han promulgado normas sobre el medio ambien-te y participación respecto de los impactos ambientales,los reglamentos de evaluación económica y condicio-namiento de los proyectos por motivos económicos, alos que puede recurrir el público o terceros, son escasoso nulos.

Incluso los proyectos más deficientes no puedenser cuestionados por los miembros del público por moti-vos económicos. En este sentido, el público de la mayo-ría de los países está limitado por dos factores: la faltade reglas sustantivas obligatorias para evaluar la efi-ciencia económica de la inversión pública y, por ende,la existencia de normas rígidas que sólo otorgan legiti-mación sustancial activa para actuar en defensa de losderechos económicos personales tradicionales.

Un proyecto en América Latina, ejecutado porC o n s u m e r’s International (financiado por la UnitedKingdom Overseas Development Administration), partede la premisa de que los intereses de los consumidoresno están bien representados en los procesos normativosque regulan los servicios de utilidad pública de agua, enAmérica Latina. Esto obedece a barreras institucionalesasí como a la falta de información y conocimientos téc-nicos entre las organizaciones de consumidores. Dehecho la comparación entre las prácticas participativasen servicios públicos privatizados en América Latina yotros países es penosa, cuando se contrastan las obliga-ciones de información, y las modalidades de interven-ción. En los varios años de la privatización de BuenosAires ha habido una sola audiencia pública, con infor-mación y con tiempos muy limitados.

La relevancia de la información adecuada y opor-tuna al público no puede enfatizarse bastante. Existencasos en la región en los cuales la opinión pública se hapronunciado a favor de proyectos de obras con tasas deretorno negativos, en casos en que las encuestas al res-pecto no hicieron mención de este hecho, y la manerade plantear las preguntas de la encuesta fue no especí-fica en lo que hace a variables en las fuentes de finan-ciación, tasas de retorno y grupo beneficiario.

El enfoque de la participación y organizacióncomunitaria provee nuevas estrategias participativas.


y aceptado por la población. En el caso de la contami-nación por aguas servidas urbanas ello es evidente, si seconsideran las dificultades para establecer un sistemafinanciado de abastecimiento de agua. Una situaciónparecida se presenta en relación con la contaminaciónpor residuos industriales, en especial cuando se trata deindustrias pequeñas o medianas con un bajo desarrollotecnológico. Otro aspecto que refleja las dificultades deconstruir una gobernabilidad efectiva en esta materia, serefiere a las limitaciones de la administración para abor-dar temas tales como la fiscalización y vigilancia de ver-tidos clandestinos, en especial a los acuíferos, y de con-trolar la contaminación difusa.

c) Construcción de grandes obras hidráulicas

En general en América Latina en los últimos añosse han implementado, con distintas modalidades, siste-mas de evaluación del impacto ambiental de los nuevosproyectos. Con frecuencia los grandes proyectos hidráu-licos resultan altamente conflictivos y muchas vecesgeneran una atención pública que trasciende los límitesnacionales. Por otra parte, no siempre los sistemas esta-blecidos tienen un nivel elevado de credibilidad en laopinión pública, los verdaderos intereses de la comuni-dad resultan adecuadamente representados y fácilmen-te las oposiciones se transforman en juicios de duracióny resultados imprevisibles. Esta situación se ha traduci-do de hecho en algunos países en un desincentivo parala inversión privada en dichos proyectos. Desde la pers-pectiva del aprovechamiento de los recursos naturalesel punto no resulta irrelevante si se recuerda que sólouna fracción menor de los recursos hídricos de la regiónes actualmente aprovechado, particularmente en elec-tricidad.

8. Protección de intereses de etnias y usuariosconsuetudinarios

En un buen número de zonas de la región se pro-ducen conflictos sustanciales entre usuarios tradiciona-les indígenas y campesinos, y actividades económicas,como minería y riego. También se dan casos en los quela extracción de aguas subterráneas para abastecer ciu-dades afectan usos y ecosistemas tradicionales. Existenpaíses en los cuales, en mayor o menor medida se hanelaborado regímenes de protección de derechos indíge-nas, sea en su totalidad o para aspectos parciales de losmismos. En Brasil la Constitución de 1988 y la ley6001/73 contienen normas a este respecto. En Chile, laley 19.253 protege los derechos consuetudinarios de lasetnias nortinas. En Colombia la Constitución y la ley21/1991 reconocen derechos sobre tierras tradicional-mente ocupadas y recursos territoriales.

Sin embargo, no todos los países de la región ela-boran cuidadosamente una definición clara de derechosy obligaciones de sectores interesados y del gobierno, nide medios substantivos y procedimentales para ladefensa de intereses étnicos y consuetudinarios. Los

resultados son situaciones de indefinición y ambigüe-dad que crean incertidumbres e inseguridad legal, yademás no se traducen en el respeto efectivo de los inte-reses protegidos. El problema se agrava por la incapaci-dad o falta de voluntad o medios que muchos grupostienen para apelar a la legislación común para protegero consolidar sus derechos. Debe destacarse que existeuna notable diferencia en la manera en que se regulanlos derechos de la población aborigen en AméricaHispana y en Estados Unidos. En este país las decisionesjudiciales han acordado en forma operativa altísimaprioridad al derecho indígena que el derecho vigenterespeta y hace aplicar.

La debilidad de los sistemas de protección deusos abarca usos con derivación, es decir, extractivos, yusos sin derivación, es decir, usos in situ , asociados alrégimen natural de las aguas. Estos incluyen actividadestales como la pesca, o el abrevadero, o aun el uso depastizales resultantes de la ocurrencia de aguas. El casomás frecuente es la destrucción de hábitats tradicionalesen pro de derechos de riego, minería, abastecimiento deciudades y energía. Los usos consuetudinarios destrui-dos no son considerados en evaluaciones de proyectosni mucho menos compensados.

Parte del problema es que en general las legisla-ciones no reconocen usos consuetudinarios no apropia-tivos, como actividades pesqueras en lagos. Existencasos en la región en los cuales desarrollos de aguaspara riego, con otorgamientos formales de títulos, resul-tan en la destrucción de usos pesqueros consuetudina-rios con efectos negativos para la subsistencia y las eco-nomías de grupos relevantes de población.64

Existe además la necesidad de definir una estrate-gia operativa con respecto al reconocimiento de dere-chos étnicos y consuetudinarios. El derecho consuetudi-nario y el reconocimiento de derechos y usos consuetu-dinarios no son la misma cosa. No basta reconoceridealmente una estructura de derecho consuetudinario.Se deben además reconocer los derechos específicosque resultan de la misma, o compensarlos. Esto deman-da una importante actividad estatal de relevamiento,mensura y registro.

El problema de falta de especificidad en defini-ción de los derechos protegidos se ve agravado cuandose firman acuerdos para la protección de inversiónextranjera, y los usos consuetudinarios no se encuen-tran ni reconocidos por legislación específica ni prote-gidos por reconocimientos y registros en la legislaciónordinaria. En estos casos un inversor bien podría recla-mar que no es razonable que tenga en vistas estos usosy derechos, considerando que no había forma legal-mente reconocida de los mismos.

64 Por ejemplo el caso de Laguna Vera, en Paraguay.


Ahora bien, el afirmar que se requiere contar conuna jurisdicción de decisión obligatoria, como incenti-vo a la negociación, no quiere decir que la misma seaexclusiva. Proveída que exista una jurisdicción obliga-toria y que la parte no beneficiada del “statu quo” noquede en indefensa absoluta, la legislación puede serflexible respecto de, y aún promover, medios alternati-vos de solución de conflictos.

Lo que es fundamental es contar en todos losniveles con criterios que se puedan aplicar a la resolu-ción de conflictos y autoridades responsables por suaplicación.

En muchos casos se delegan facultades resoluto-rias a organizaciones de usuarios, entidades administra-tivas, distritos y otras circunscripciones. En esta materia,por ser de interés público, es importante garantizar larepresentatividad efectiva de los usuarios, en especialde los sectores más débiles y de las minorías, el derechode defensa, y un sistema de apelaciones y acceso a forosque asegure que nadie quede en la indefensión y quelos pleitos no se eternicen.

9. Solución de conflictos

Dado que el agua es un recurso en flujo, con granversatilidad de usos y funciones, relativamente cadavez más escasa y que presenta abundante externalida-des a nivel de las cuencas, su potencial para generarconflictos es ilimitado. El potencial conflictivo delrecurso se agrava cuando los países y la comunidadinternacional no prevén normas adecuadas tanto enforma como en sustancia, y en la atribución de capa-cidad decisoria a un ente específico. El conflicto perdu-ra, demora y desalienta inversiones, y perjudica la con-servación. Como los conflictos pueden involucrar desdeparticulares a municipios, provincias y Estados, institu-ciones, sectores y naciones, el problema es de magni-tud. En este escenario, la inexistencia de un sistema efi-caz y oportuno de resolución de conflictos resulta críti-co para la gobernabilidad del sector.

A este respecto, la incapacidad administrativa deresolución de conflictos es, en la práctica, una limitantegrave. Sin la opción del tercer decidor las partes que sebenefician del “statu quo” en un conflicto no tienen incen-tivos para negociar soluciones, pues se benefician de lasituación que otro objeta. Esta posición, que es más clara enla legislación chilena, contrasta en forma notable con lospoderes de la administración de aguas en otros sistemas,como el norteamericano o el mendocino en Argentina, enlos cuales la administración tiene capacidad de decisión.Estas capacidades no se han trasuntado en arbitrariedadespor la calidad de las administraciones y por la existencia degarantías procesales y constitucionales adecuadas.

Es conveniente mencionar que existe una tenden-cia a tratar de reemplazar la jurisdicción obligatoria delEstado con tribunales arbitrales. Hay ciertas dudas sobrela performance de estos tribunales cuando se trata dematerias de interés público.65

65 Hay medios (véase por ejemplo el artículo “Nafta’s powerful littlesecret” por Anthony DePalma en The New York Times del 11 dem a rzo de 2001) que mencionan que estos tribunales han conducidoa la revocación de leyes nacionales y al cuestionamiento de sistemasde justicia y de leyes ambientales. Dentro del marco del Nafta algu-nos argumentan que sus peores temores acerca de gobierno anónimose han visto confirmados. Ambientalistas, grupos de consumidores yotras organizaciones están seriamente preocupados acerca de laforma en que estos tribunales influencian la aplicación de las leyes.Así, arguye Joan Claybrook, presidente de Public Citizen, “De lo queestamos hablando aquí es de gobierno secreto”. Según AndreasLowenfeld, un experto en comercio internacional en la New Yo r kUniversity School of Law: “No hay duda que las medidas referidasrepresentan una expansión de los derechos de las empresas privadasen relación a los gobiernos ... La pregunta es si esto es bueno”. SegúnMartin Wagner, director de programas internacionales en laEarthjustice Legal Defense Fund: “El hecho de que los redactores delNafta eligieran un procedimiento de tipo no abierto ... es más evi-dencia que ellos no estaban anticipando que estos paneles tuvieranante sí materias de amplio interés social”. Los críticos del sistema ase-veran que cada desafío ante estos organismos erosiona la políticapública. La falta de un sistema de apelaciones tradicional, transparen-cia, y precedente legalmente obligatorio ha determinado que, almenos en las tres naciones del Nafta, mucha gente sea cautelosa y cir-cunspecta con respecto a este método de resolver disputas.


1. El desafío de la gobernabilidad efectiva delagua: La ausencia de respuestas únicas

Estando el agua tan intrínsecamente ligada a lasformas de ser de la sociedad y al entorno, no hay res-puestas únicas ni fáciles que garanticen su gobernabili-dad. Lo único que parece posible sugerir a este respec-to es que mientras que se pueden proponer distintosmodos de organización y contenido de los componen-tes formales de la gobernabilidad, como leyes y arreglosinstitucionales, cada sociedad tiene condiciones natura-les, grupos y estructuras de poder y necesidades quedeben ser objeto de atención específica en el procesode diseño. De otro modo, se tiene el riesgo de no con-siderar los elementos que aseguren su viabilidad. Eneste sentido, una mención especial merece la conside-ración de los siguientes aspectos:

• Las características étnicas y culturales prevalecientes,ya que cosmovisiones muy arraigadas pueden serdecisivas en la aplicabilidad de determinadas formasde gestión. En el caso de Chile, por ejemplo, se haexceptuado del requisito de asignación individual alos derechos de agua de uso ancestral en las comuni-dades Aimarás y Atacameñas.

• La historia institucional del sector, considerando quedicha historia ha generado prácticas que han sidoaplicadas por generaciones en numerosas comunida-des y frecuentemente constituyen un capital socialextremadamente valioso para la gobernabilidad efec-tiva del agua.

• El marco económico, las ideas y prácticas sociales yeconómicas, la capacidad de los distintos actoresexistentes y sus condiciones socioeconómicas. Eneste sentido, cabe señalar que la creación de incenti-vos de mercado en el sector hídrico no puede ser elresultado de la aplicación de una política pública ais-lada del desarrollo general de la sociedad.

• La capacidad de gestión del Estado, ya que ella res-tringe las posibilidades prácticas de implementacióneficaz de los arreglos institucionales.

• Las características climáticas, ya que, por ejemplo,resulta muy distinta la aproximación a los temas delagua en zonas donde predominan las condiciones deescasez de aquéllas en que es abundante. Este tipo dediferencias puede resultar en que aun dentro de unmismo país distintas regiones requieran distintos regí-menes.

IV. EN BUSCA DE RESPUESTAS

• Las características de distintos sectores del agua y susservicios aun dentro de un mismo país. Así, Brasil hahecho notar que mientras que la gobernabilidad delagua como recurso ha tenido avances de magnitud enlos últimos años, la de los servicios de saneamientobásico se encuentra limitada por falta de marco ade-cuado, cuestiones ideológicas y otros factores.66

Por otra parte, es importante recordar que el glo-balismo afecta los contenidos de la gobernabilidad enmás de un sentido. Por un lado los procesos internosson influenciados, más que nunca antes, por factores yagentes externos. Estos factores son múltiples y a lolargo de este trabajo se han dado ejemplos de estasinfluencias. Al respecto, lo más importante es tener con-ciencia del fenómeno e identificar aquellos factores ocondicionamientos externos que pueden afectar seria-mente la gobernabilidad.

2. El desafío de la gobernabilidad efectiva delagua: Lecciones y consensos generales

No obstante lo indicado en el punto 1 de estecapítulo, se debe estar consciente que cuando el régi-men de un recurso o sus servicios presenta en formaconsistente ciertas características esto no es consecuen-cia de la falta de capacidad innovativa del sector sinoprobablemente de la naturaleza del objeto tratado. Estoes claro en las características más típicas de la legisla-ción de aguas y sus servicios conexos.

De acuerdo a lo anterior, a continuación se pre-sentan en forma tentativa algunas normas que segúnexperiencias prácticas conocidas pudieran considerarsede validez bastante general.

En materia de legislación de aguas:

• Las leyes de aguas deben determinar en forma preci-sa que las aguas son bienes del dominio público delEstado.

• Al mismo tiempo deben determinar en forma tambiénprecisa que los derechos que se otorguen para el usodel agua, en condiciones de, o que propendan al usoefectivo y beneficioso, que no causen perjuiciosambientales, están protegidos por las cláusulas cons-titucionales de la propiedad privada. Este es el ele-mento legal fundamental de los sistemas que han pro-movido con éxito la inversión privada en el desarro-llo del recurso.

• Sin embargo, y siempre que no haya un despojo fun-cional del contenido económico del derecho, lasleyes pueden permitir que las maneras de ejercicio delos derechos sean reguladas, con carácter general, enfunción de necesidades de sustentabilidad ecológicay social.

66 Según resulta de comentarios efectuados por la delegación deBrasil en Samtac, Reunión de Buenos Aires, enero 22-24, 2003


• Uso de instalaciones fundamentales.• Derechos a inspección, participación, oportunas y

adecuadas.• Máximo uso de economías de escala y ámbito.

En cuanto a la institucionalidad para el manejodel agua se van elaborando consensos en diferentesniveles:

• La autoridad responsable por el manejo y asignaciónde aguas debe ser independiente de usos sectoriales;con poderes y recursos conmensurados a su respon-sabilidad.

• La inserción del agua en el contexto ambiental puederesultar en una minimización de sus elementos comofactor de desarrollo.

• Por lo que parece adecuado que el agua tenga su pro-pia institucionalidad independiente y estable, auncuando ella esté estrechamente vinculada a las enti-dades que den la visión estratégica del desarrollonacional.

• Los organismos de cuenca son opciones válidas parael manejo del agua, pero sus funciones deben dise-ñarse de manera tal que sean implementables y con-centrarse fundamentalmente en agua, como lodemuestran los modelos probados de Francia yEspaña; también deben tener poderes y financiaciónadecuada.

• Las organizaciones de usuarios son instancias demanejos útiles. Sin embargo no pueden suplir alEstado, pues son inherentemente limitadas, y debenestar sujetas a controles adecuados.

• Debe existir un sistema de resolución de conflictos,que establezca un adecuado equilibrio y delimite losámbitos de aplicación de las facultades de las organi-zaciones de usuarios, la administración y el poderjudicial.

• Existen materias vinculadas al agua y sus serviciosdirectamente vinculados a la gobernabilidad, por elimpacto que tienen sobre la estabilidad social. Estasmaterias deben ser contempladas adecuadamenteen los tratados para protección de inversión comer-cio.

Los reguladores de servicios públicos de agua ysaneamiento necesitan un mínimo de requisitos parafuncionar adecuadamente:

• El universo a regular debe ser manejable. No esfactible suponer que se puede regular un universode miles de prestadores. La consolidación esnecesaria por ventajas de escala y necesidades dec o n t r o l .

• El regulador debe tener independencia y estabilidad yestar sujeto a reglas de conducta y ética.

• Debe contar con poderes y recursos necesarios.• Debe tener capacidades legales adecuadas.

Una limitante que parecen tener los sistemas deadministración en sus diferentes niveles es una notable

• Los sistemas de concesión de aguas y sus normas deotorgamiento deben ser uniformes y no admitir excep-ciones, a fines de prevenir su manipulación por inte-reses especiales.

• A este respecto los derechos de agua se entregancuando haya caudales disponibles, no se afectenderechos de terceros y requerimientos ecológicos ycuando a juicio de la administración de aguas el pedi-do sea consecuente con el interés público del uso delas aguas.

• Las únicas prioridades funcionales a efectos de otorgade derechos a petición de parte deberían ser los usospara bebida y saneamiento, siempre que se establez-can resguardos para que lo anterior no impida gene-rar señales claras acerca del nivel de escasez del aguaexistente, y no conduzca a un uso ineficiente a partirde dicho privilegio. Ello, sin perjuicio de la preserva-ción de flujos o caudales por razones ecológicas. Encaso de usos concurrentes con otros propósitos lasautoridades de agua deben evaluarlos en sus méritosy en caso de equiparación adjudicar en función delicitación económica entre partes en disputa, priori-dad de pedido, u otro criterio relevante.

• En caso de derechos y usos preexistentes al cambiolegislativo, incluidos los tradicionales e indígenas, losmismos deberían, como regla, ser reconocidos en lamedida de su uso efectivo y beneficioso, tradicional yactual, sin perjuicio de que se impongan normas deuso adecuado.

• Es necesaria la existencia de instancias de planifica-ción que permitan generar una visión compartida dela evolución futura de los recursos hídricos a nivel delas cuencas.

• Es importante un sistema de información públicoacerca de todos los elementos que inciden en la ges-tión de los recursos y además otorguen transparenciaa las actuaciones que inciden en este bien pertene-ciente al dominio público.

• Los procedimientos para la implementación de estosrecaudos sustantivos deben asegurar su vigencia.

También existen algunos principios fundamenta-les en materia de regulación de servicios públicos deagua y saneamiento. Estos incluyen:

• Servicio universal y no discriminatorio.• Servicio adecuado en cantidad y calidad.• Tarifas y ganancias razonables. Al respecto, es impor-

tante recordar que los procesos de privatización nohacen rentable en forma milagrosa lo que no lo es.

• Sistema de subsidio que, en lo posible, evite los sub-sidios cruzados en favor de la población con sufi-cientes recursos económicos, y que, en cualquiercaso, garantice a los sectores indigentes los consumosmínimos básicos.

• Control de transferencias; holdings y triangulaciones.• Derecho a información adecuada y oportuna, tanto

para reguladores como para usuarios.• Contabilidades obligatorias, conforme a sistemas

obligatorios.


falta de capacidad operativa, debido a múltiples facto-res, como las limitaciones de recursos financieros,humanos y legales, y, en ocasiones, a la baja valoraciónde su rol regulador. Esto ha resultado en un entendi-miento limitado de que los roles de la administración,con una definición adecuada de funciones, extensión,estructura y controles sobre la administración son fun-damentales para el manejo de un recurso complejocomo es el agua. De hecho la apropiada definición delos papeles de la administración es crucial, para prote-ger en ésta, como en otras materias más generales, almanejo sustentable y la comunidad de usuarios y alpúblico en general, del predominio y control de intere-ses especiales.

3. El proceso de construcción de unagobernabilidad efectiva del agua

Cabe preguntarse acerca de los caminos que per-miten avanzar en la construcción de marcos de gober-nabilidad adecuados para el sector del agua. Al respec-to los países de América Latina dan ejemplos de innu-merables casos de reformas del sector que han quedadofrustrados y de intentos que, habiéndose aprobado enlas instancias legales, han terminado siendo letra muer-ta, alejados de los propósitos que se tuvieron en consi-deración al momento de ser aprobados (por ejemplo, enChile el control de la contaminación por residuos indus-triales líquidos fue motivo de una ley casi 70 años antesque se pusiera efectivamente en aplicación).

Si se analiza el origen de las reformas que se hanintentado, se puede comprobar que con frecuencia loscambios en el sector del agua no son más que resonan-cias de cambios iniciados en otros ámbitos de la activi-dad pública, los cuales a su vez han respondido a cam-bios en los paradigmas ideológicos o económicos de lasociedad. Es así como, por ejemplo, en Chile los movi-mientos sociales que propiciaron la realización de unareforma agraria impusieron el cambio de la legislaciónde aguas de 1969. Posteriormente, la transformación dela sociedad desde una perspectiva neoliberal exigiónuevamente un cambio en la legalidad de las aguas, lacual se materializó en la legislación de 1981. En amboscasos las reformas que se pueden considerar consolida-das y han sido incorporadas efectivamente a la gestiónde las aguas, son aquellas que, apartadas de todo ideo-logismo, han respondido adecuadamente a la naturale-za de los problemas que ofrece la gestión de los recur-sos hídricos y han estado en sintonía con las concep-ciones y prácticas de la sociedad.67

Del mismo modo, Perú ha realizado varios inten-tos a partir de los años noventa por reformar su legisla-ción, siendo en algunos casos los anteproyectos de

67 Peña H. “20 años del Código de Aguas. Visión desde laAdministración”, IV Jornadas de Derecho de Aguas. UniversidadCatólica de Chile. Santiago, ( 2001).

reforma, originados fundamentalmente en considera-ciones político-económicas y financieras. Dichos pro-yectos proponían la creación de mercados de aguas sinregulaciones, sin dar atención a las condiciones locales,a los usos tradicionales y a la naturaleza propia delrecurso hídrico. Fue detenido a partir de las críticas quesurgieron desde especialistas nacionales, de la región yde Estados Unidos.

Por su parte, Bolivia en los últimos veinte años haconocido numerosos intentos de reforma, sin que a lafecha exista una ley de aguas, debido a las dificultadesque presenta conciliar las reivindicaciones legítimas desus usuarios tradicionales con una concepción delrecurso hídrico más estrechamente vinculado a losobjetivos de desarrollo productivo.

Existen además transformaciones del sector hídri-co generadas a partir de un proceso interno del propiosector, el cual trasciende a los diferentes poderes dedecisión presentes en la sociedad. Este camino en gene-ral es difícil y lento, porque supone la capacidad deromper el encapsulamiento característico del sectorhídrico y el reduccionismo que prevalece en muchosámbitos de decisión y que hace especialmente difícilcomprometerlos en la temática hídrica.

Un ejemplo interesante a este respecto es el casode Brasil, donde los especialistas ligados al recursohídrico consiguieron, tras años de esfuerzo, llegar a losestamentos políticos con propuestas legales y organiza-tivas que fueron aceptadas y reflejan el consenso gesta-do por el sector profesional.

Lo importante del caso Brasil es que se trata de unproceso de reflexión fundamentalmente nacional y poreso mismo con bases sólidas para su consolidación enel largo plazo. Algo similar se podría decir del procesoque condujo al pre-sente marco regula-torio de agua pota-ble y saneamientoen Chile. Tambiénen este caso el ele-mento desencade-nante fue la expe-riencia nacional enla regulación delsector y el procesogeneró un fuerteenvolvimiento del ejecutivo, del congreso y de la opi-nión pública.

En este mismo sentido, es digno destacar el casode la presente ley mexicana de aguas, que en sumomento representó una respuesta de los especialistasde más alto nivel del sector hídrico mexicano, a loscambios en los roles asignados al Estado y al uso deincentivos económicos para el mejoramiento de la ges-tión.

Los países deAmérica Latina danejemplos deinnumerables casosde reformas delsector que hanquedado frustradas


cubierta vegetal y del agua, al manejo de externalida-des, a las políticas de conservación ambiental, y amuchos otros.

De acuerdo a lo anterior, la Asociación Mundialdel Agua (GWP) ha definido la Gestión Integrada deRecursos Hídricos (GIRH), como un proceso quepromueve el manejo y desarrollo coordinado del agua,la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maxi-mizar el bienestar social y económico resultante demanera equitativa sin comprometer la sustentabilidadde los ecosistemas vitales.

Según esta concepción, la GIRH no es un fin en símismo. Es un medio o, más precisamente, un “proceso”,o sea una forma de aproximarse a la gestión de losrecursos hídricos dinámica, caracterizada por el aban-dono del reduccionismo.

Su urgencia depende de las situaciones concretas,siendo ella menor en cuencas con un bajo nivel deexplotación de sus recursos hídricos y con bajos impac-tos antrópicos, y en todo caso supone un desarrollo pro-gresivo (“proceso”).

En definitiva, corresponde a un cambio culturalmayor, asociado al paso desde la Sociedad Industrial,caracterizada por la especialización (reduccionismo),la estructura piramidal (planificación), los recursosabundantes y el énfasis en la infraestructura, todo locual de alguna manera se refleja en la Declaración deMar del Plata, a la Sociedad Postindustrial (del conoci-miento) caracterizada por la integración (holismo), laparticipación / negociación, la conciencia de la limita-ción de los recursos y el énfasis en la gestión, lo que seaprecia en la Declaración de Dublín.

Es por estas razones que la gobernabilidad efecti-va del sector hídrico estará cada vez más estrechamen-te asociada a la GIRH.

Los antecedentes presentados muestran que no esineludible esperar un arreglo de la situación de gober-nabilidad general de los distintos países para impulsariniciativas en el sector del agua. En este sentido la aso-ciación e interacción regional de grupos profesionalesmotivados y con conciencia pueden ser decisivas en elmejoramiento de los problemas de gobernabilidad delsector y en orientar en una perspectiva de viabilidadtécnica las propuestas de transformación. Del mismomodo, resulta fundamental la labor de difusión y laapertura del debate a la opinión pública, a los distintosactores involucrados y a una amplia gama de tomado-res de decisión, con el fin de orientar la búsqueda desoluciones efectivas a los problemas existentes. Es claroque, mientras no se alcance un consenso básico en losdiferentes niveles y que ello trascienda hacia el mundopolítico, habrá pocas esperanzas de lograr avances sóli-dos en la región. De ahí la gran importancia de foroscomo el que se está desarrollando por iniciativa delGobierno de México.

En este escenariose entiende el alcan-ce de los esfuerzosque se hacen a nivelinternacional parapromover la gestiónintegrada de losrecursos hídricos.

En efecto, a medi-da que la sociedad

humana se hace más compleja y que la intensidad delos impactos del hombre sobre los recursos naturalesson más intensos, comienza a aparecer con fuerza lanecesidad de integrar distintos elementos de la gestiónde las aguas que, en un contexto más simple, son asu-midos por la sociedad sin graves limitaciones en formafragmentada.

El análisis atento de las consecuencias que tienesobre la gestión del agua la contradicción entre unaaproximación a los problemas del agua desde el mundosocial, caracterizado por su fragmentación en múltiplesentidades y sistemas de actuación, y desde el mundonatural, caracterizado a su vez por la unidad intrínsecade los procesos hídricos, muestra en definitiva inefi-ciencias en la gestión, pérdida de oportunidades paraacceder a mejores soluciones y la generalización de losconflictos. En síntesis: en una pérdida de gobernabilidaddel sector.

En efecto, la gestión habitual de los recursos hídri-cos presenta frecuentemente problemas que hacen con-veniente una visión holística. Entre ellos se destacan: lacoordinación de las políticas referidas a la oferta y a lademanda, de las referidas a los temas de calidad y can-tidad de los recursos hídricos, al uso conjunto de lasaguas superficiales y subterránea, al uso múltiple de losrecursos, al manejo coordinado del territorio, de la

Los procesos exitososcomo el de ANA enBrasil y Agua Potableen Chile surgen dereflexiones y consensosnacionales


1. Descripción del proceso de los Diálogosefectuados en Sudamérica

A comienzos del 2002 el Comité Técnico SAM-TAC de la GWP, propuso el desarrollo de talleres nacio-nales con participación amplia de la sociedad, inclu-yendo políticos, diferentes niveles del Estado, organiza-ciones de usuarios, ONGs, representantes de gruposétnicos, universidades, sector privado, etc, en cada país.Los Diálogos tenían el objeto de obtener una imagen delos factores que hacen la gobernabilidad aplicada alrecurso hídrico (GIRH) en cada uno de contextos nacio-nales de la región, y de este modo poder contribuir a laconstrucción de una imagen regional.

Debido a la complejidad del tema los países opta-ron por variados procesos, algunos de un día, otros devarios encuentros y sesiones de trabajo, sin embargo loscomunes denominadores de estos procesos fueron: Laamplia convocatoria, la contratación de expertos y lapreparación de documentos de reflexión e hipótesis pre-liminares para detonar una discusión en cada país, y unencuentro regional para debatir y acordar sobre losaspectos comunes de la gobernabilidad efectiva delagua en la región. Dicha reunión regional se desarrolló el día 22 de enerode 2003 en Buenos Aires y contó con la participaciónde 35 especialitas de los 10 países de la región Sudamericana y Centroamericana, en cuya oportunidad seaprobó el documento de carácter regional que antecedea estos anexos.

Cabe mencionar que los informes completos delos Diálogos Nacionales pueden ser encontrados en elsitio web del SAMTAC a través de www.gwpforum.org/South America, Actividades en los países.

Los siguientes anexos contienen una descripciónsintética de los principales temas de las discusiones y delos procesos desarrollados (fecha, lugar, organismos con-vocados y Nº de participantes). Los miembros del ComitéTécnico Asesor de Sudamérica que motivaron y convoca-ron a estos Diálogos en cada país son: Víctor Pochat yArmando Bertranou, de Argentina; Gisela Damm Forattini,Oscar Cordeiro Neto y Carlos Tuci, de Brasil; HumbertoPeña y Miguel Solanes, de Chile; Inés Restrepo, deColombia; Roger Montes Domeq, de Paraguay; LidiaOblitas, de Perú; Carlos María Serrentino, de Uruguay, yMaría Elena Corrales, de Ve n e z u e l a .

V. ANEXOS 2 Síntesis del Diálogo realizado en Argentina

La Gobernabilidad del Agua en la RepúblicaArgentina

Taller Nacional de un día realizado el 30 de octu-bre de 2002, organizado por el Instituto Argentino derecursos Hídricos con el apoyo de CEPAL NacionesUnidas.

El grupo de participantes del sector público, lasorganizaciones no gubernamentales y de los medios decomunicación (aproximadamente 40 personas), coinci-dió en que la mayoría de los temas vinculados al aguase pueden abordar teniendo a la gobernabilidad comopunto de partida.

El estado de la gobernabilidad en Argentina

El quehacer hídrico no es independiente de la rea-lidad nacional, pues el funcionamiento del Estado y de lasociedad en general lo condicionan. Es sabido que hoy elEstado Argentino es débil y está desprestigiado, principal-mente porque no cumple sus roles esenciales y no da res-puesta a las necesidades de la sociedad. Esta se expresa demanera entusiasta, pero no se logran articular los mediospara una participación activa y responsable.

En Arg e n t i n aes bien conocida lagobernabilidad defi-ciente, y nuestrasexperiencias funda-mentalmente estándadas en ese aspec-to, por lo cual paraencontrar medios que nos conduzcan a la gobernabili-dad eficaz deberíamos actuar básicamente desandandoo al menos corrigiendo caminos conocidos. Sin embar-go, en el tema del agua empezamos a transitar -aunquede manera incipiente- algunos canales conducentes auna mejor gobernabilidad del sector.

Complementariamente a la Gobernabilidad hayque plantear la sostenibilidad del recurso, de manera dearmonizar los aspectos sociales, económicos y ambien-tales a mediano y largo plazo, superando el cortoplacis-mo que caracteriza a los argentinos.

La respuesta debe darse desde el fortalecimientodel rol del Estado y la participación ciudadana.

El rol de Estado y la participación ciudadana

En un país como Argentina de estructura federal,donde el agua es de dominio de las provincias, elesfuerzo debe ser mayor a fin de armonizar las políticasy las normas de las distintas jurisdicciones, siendo fun-ción propia del Estado Nacional la coordinación y laformulación de las políticas nacionales.

El quehacer hídricono es independientede la realidadnacional


fundamentalmente se asegure su caducidad, frente a laperpetuidad que reviste actualmente en varias provin-cias.

A fin de garantizar la equidad, especialmentecuando el uso del agua se plantea en condiciones deeconomía de subsistencia, la obligación de realizarmejoras tecnológicas debería adecuarse a las posibili-dades de los usuarios, aunque cada usuario deberíamejorar el uso que realice del agua de acuerdo con latecnología a la que pudiera acceder.

Argentina tiene una experiencia de casi diez añosen la concesión de sus servicios de agua potable y clo-acas, pero sus contratos no garantizan la gobernabilidaddebido a la debilidad de los entes reguladores, la altarentabilidad obtenida por las concesionarias, la falta declaridad en la extensión de los servicios y su financia-miento, la carencia de seguridad jurídica para los usua-rios y la falta de definición de subsidio sin cumplimien-to de acciones comprometidas como consecuencia dela renegociación de los contratos.

El compromiso tomado por los países en laCumbre de Desarrollo Sustentable, para el cumplimien-to de metas de cobertura de servicios de agua potabley cloacas no puede tener correlato con las metas com-prometidas en las concesiones de dichos servicios, talcomo están planteadas en la actualidad. En consecuen-cia, las futuras renegociaciones de dichos contratosdeberían adecuarse.

Tampoco los servicios que han quedado enmanos de los Estados (provincial o municipal) o quehabiendo estado concesionados han retornado alEstado, garantizan la gobernabilidad. En general, el pro-ceso de descentralización se ha realizado sin que lasentidades a cargo estuviesen preparadas para hacer laprestación. Se considera que estos prestadores estatalesdel servicio deberían mejorar la organización empresa-rial; aumentar la calidad del mantenimiento; realizarobras de expansión de redes; aumentar el índice decobrabilidad en los sectores con suficientes recursospara el pago; y reestructurar las administraciones de lasque dependen los organismos prestadores a fin de crearunidades independientes de gestión.

A fin de mejorar la gobernabilidad el EstadoNacional y los estados provinciales deben:

• Fijar políticas claras a largo plazo;• Modernizar sus sistemas normativos;• Promover mecanismos de resolución de conflictos

previos a la instancia judicial;• Crear un consejo federal del agua que coordine las

relaciones interjurisdiccionales e interinstitucionales;y

• La Nación debe propiciar la participación de las pro-vincias y éstas la de los municipios en las entidadesinterjurisdiccionales.

También el Estado debe crear los mecanismosidóneos que permitan una participación amplia y efec-tiva, teniendo presente que los procesos informados detoma de decisión requieren que se comprendan los orí-genes del problema, sus alcances y las alternativas desoluciones, incluyendo las no estructurales.

Para que la participación cumpla con el rol pre-tendido es imprescindible el acceso a la educación for-mal, y que en todos los niveles educativos -formales yno formales- se inculque a las personas su deber ciuda-dano de tomar como propias las problemáticas públi-cas. También que las currículas provean informaciónsobre la problemática del agua.

Para la participación los comunicadores socialescumplen una misión imprescindible en la democraciaactual, traduciendo los problemas técnicos para la com-prensión y conocimiento temprano de la sociedad ymotivando al público para que se interese y se sientaparte de las posibles soluciones. Para que ello sea posi-ble los técnicos y científicos deben vincularse estrecha-mente con los periodistas y demás comunicadores yéstos elaborar un plan de comunicación fluido y cons-tante que exceda la tradicional difusión de las catástro-fes (inundaciones, sequías, derrames, etc.).

Es fundamental la creación de canales de comu-nicación alternativos a los tradicionales, que normal-mente son empresas privadas y por ende están sujetos alas presiones económicas, que no les permiten sumi-nistrar información objetiva y veraz en todos los casos.Una alternativa la suministran los foros de discusióntemáticos tanto virtuales como presenciales y las revis-tas y páginas web de las organizaciones no guberna-mentales.

Abastecimiento de agua potable y cloacas y elagua para la economía de subsistencia

El agua debe visualizarse no sólo como recursosino como servicio.

Para garantizar la gobernabilidad en la asignaciónde derechos de agua debería observarse que su uso seabeneficioso, en condiciones de eficiencia y equidad y


3 Síntesis del Diálogo realizado en Brasil

Resumen de las Discusiones de Técnicos Brasileños sobre la Gobernabilidad de los Recursos Hídricos de Brasil

Este diálogo se desarrolló en etapas, a través deencuentros subregionales y nacionales, reuniendo aunas 500 personas provenientes de los gobiernos cen-tral, locales, academia, sector privado, ONG’s, agen-cias donantes, Comités de Cuencas y usuarios. Contócon el apoyo y organización del Instituto Brasileño deRecursos Hídricos (IBRH).

a) El Concepto de Gobernabilidad en sí

En Brasil, en los últimos años, en los encuentrosen que participan técnicos relacionados con el área derecursos hídricos, vienen ocurriendo varias discusionesen torno al concepto de Gobernabilidad, incluyendoaún variantes conceptuales más modernas, a saber: (i)régimen y (ii) “governança”. En el fondo, son discusio-nes sectoriales, pues lo que realmente se discute hoyintensamente en Brasil, en casi todos los foros de discu-sión, es la siempre presente cuestión de “Gestión de losRecursos Hídricos”.

Las dicusiones sobre Gobernabilidad tuvieron lugar,por ejemplo, en los Simpósios Regionales de la ABRH -“Associação Brasileira de Recursos Hídricos”, en julio de2002, en Campo Grande, en el Estado de Mato Grosso doSul, y en el Simpósio de Recursos Hídricos del Centro-Oeste, y, en deciembre de 2002, en Maceió, Estado deAlagoas, en el Simpósio de Recursos Hídricos delNordeste. Esos dos eventos contaron con más de 500 par-

ticipantes, incluyen-do técnicos e investi-gadores de las áreasacadémica, públicay privada, represen-tantes de ONGs, deo rganismos multila-terales, etc.

Con el apoyo de la GWP, se realizaron dos reu-niones específicas. El día 13/12/2003, en Brasilia, seo rganizó una Mesa Redonda (3) “ModelosInstitucionales para la Gestión”, durante el evento“Cuestiones de Agua en Brasil al Umbral del Siglo 21,un Encuentro Técnico-Científico Internacional”, en con-memoración de los 25 años de la ABRH, durante losdías 16 y 17/01/2003, en Brasilia, en un evento especí-fico sobre Gobernabilidad y acción de la GWP enBrasil, con vista al tercer Foro Mundial del Agua.

b) La crisis de Gobernabilidad o de Gestión

En Brasil, después de la llegada de la Ley 9433, y,más recientemente, después de la creación de ANA(Agencia Nacional de Aguas) se entiende que la discu-

Lo que se discute hoyen Brasil es laGestión de losRecursos Hídricos

sión de la cuestión de la Gestión de Recursos Hídricosva avanzando con los años que pasan. Incluso admi-tiendo que el hecho de la implementación de la Políticade agua en el país, tarde más de lo que algunos opti-mistas esperaban, es la convicción de la mayoría de lostécnicos brasileños, que, hoy, estamos más adelantadosque hace un año atrás; bastante más adelantados quehace 5 años atrás, e infinitamente más adelantados quehace 10 años. La política de Gestión de RecursosHídricos de nuestro país es un proceso, y, como tal, vamucho más allá de la gestión o de creación de meroshechos administrativos.

c) Gobernabilidad del Agua y Gobernabilidad de Saneamiento

La posición casi unánime de los técnicos brasileñoses que no se debe confundir la Gobernabilidad de Agua,entendida como un “bien natural” con la Gobernabilidaddel Sector de Saneamiento, uno de los sectores usuariosde este mismo “bien natural”. Mientras el área de losrecursos hídricos en Brasil -después de un largo períodode estancamiento, está totalmente vinculado con el sectoreléctrico-, otro sector usuario importante viene en estosdías avanzando en sus estructuras y no su andamio insti-tucional; lo mismo no está ocurriendo con el sector desaneamiento de nuestro país, que atraviesa una crisis ins-titucional, percibida por la falta de un ModeloInstitucional adecuado y de la insolvencia de las institu-ciones tradicionales del sector, entre otros procesos.

d) Los instrumentos de gestión de la calidad de la gestión

Una de las grandes discusiones entre los técnicos bra-sileños se concentra en torno a la calidad de la Gestión deRecursos Hídricos y a la forma de comparación que sepuede hacer entre distintos Sistemas de Gestión.Actualmente, aunque sea informalmente, se suele evaluar ala Gestión a través de la existencia de algunos de sus princi-pales instrumentos, como por ejemplo la entrega de servi-cio de agua potable y la tarifa. Por otro lado, es bastantepolémico el tema de la comparación entre diversos sistemas,pues esa comparación puede estar basada en: (i) la cantidadde los instrumentos de gestión existentes; (ii) la calidad de losinstrumentos de gestión existentes; (iii) la operacionalidad delos instrumentos de gestión existentes; (iv) la mejoría de lacalidad de las aguas de los manantiales; (v) la disminuciónde los conflictos por el uso del agua; (vi) la satisfacción deusuarios y la sociedad con las condiciones de calidad delagua, etc. De cualquier forma, independiente de la forma yde los criterios de la evaluación, existe una posición unáni-me en Brasil de que los Sistemas de Gestión de RecursosHídricos deben ser continuamente evaluados.

e) Las divergencias y las diversidades regionales

Otro tema de frecuente discusión en los diversosencuentros brasileños sobre la gestión de recursos hídri-cos reúne las llamadas diversidades regionales y las difi-


4 Síntesis del Diálogo realizado en Colombia

Gobernabilidad Eficaz del Agua enColombia

Taller nacional de dos días realizado en diciem-bre de 2002 en la ciudad de Cali, contó con la organi-zación y supervisión de ACODAL y de CEPAL N.U.,asistieron a él unos 50 actores de los distintos niveles degobierno, sector privado, academia y ONG’s.

Colombia, a partir de la Constitución Política de1991, pasó de ser un Estado representativo a un EstadoParticipativo; esto introduce en el concepto de Gober-nabilidad la construcción colectiva del pensamiento apartir de la convergencia política, económica, social yambiental en la integración de la comunidad en laGestión del Servicio del Agua Potable y SaneamientoBásico - APSB.

El sector de Agua Potable y Saneamiento Básicotiene rezagos impresionantes debido a la inestabilidad yfalta de políticas; a la gran dispersión de las funcionesde definición de políticas; de reglamentación y controly de financiación.

Colombia no cuenta con una ley y una políticaintegral de ordenamiento y planificación de los recursoshídricos; los acueductos, que se abastecen en general deríos pequeños, quebradas y arroyos cercanos, no tienen ensu mayoría Programas de Conservación de Cuencas,Sistemas de Almacenamiento, Transporte y tratamiento niprovisiones económicas para realizarlo; no existe hábitode conservación, regulación y manejo de los recursos. Serequieren cada vez más urgentes programas de ordena-miento, manejo y regulación de cuencas y del recursohídrico y una nueva ley y mejor Gestión del Agua.

La Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios PúblicosDomiciliarios no ha logrado la cohesión del sector y ladescentralización de la prestación de los servicios. Elsector no cuenta con información fidedigna, estable-ciéndose desde Capacidad Instalada lo cual difiere conla cobertura real en calidad y continuidad. Esta ley esta-blece que el régimen tarifario debe orientarse por loscriterios de Eficiencia Económica, Neutralidad,Solidaridad, Redistribución, Suficiencia Financiera,Simplicidad y Transparencia. Desde la promulgación dela primera metodología tarifaria en el año de 1995 porla Comisión de Regulación de Agua Potable ySaneamiento Básico -CRA-, las empresas públicas y pri-vadas se han ido acercando a una suficiencia financie-ra, a costa de unos mayores costos de servicio. Urgeencontrar un equilibrio entre el usuario y el prestador,de manera que logre que los costos incorporados al ser-vicio sean los suficientes.

El esquema regulatorio tiene vacíos en la meto-dología tarifaria calculada a partir de información con-table, lo cual hace que se traslade al usuario la inefi-

cultades de constituir un modelo único para el país. Unejemplo de esta problemática es la propia Ley de Aguas deBrasil, considerada como Ley de clima húmedo, situaciónbastante diferente del clima del Nordeste Brasileiro. Porotro lado, también hay consenso nacional sobre el hechode que las desigualdades y diversidades regionales nodeben ser analizadas como un problema, más bien, alcontrario, como alternativas diversas de soluciones, siem-pre respetando las peculiaridades locales.

f) Centralización y descentralización

Dado el carácter de Estado Federal, la gestión delos recursos hídricos en Brasil debe necesariamentetomar en consideración los tres niveles de administra-ción: Federal, Estatal y Municipal.

Sin entrar en el mérito del nivel más o menos ade-cuado del Gobierno para los diferentes procedimientos deGestión de Aguas, la discusión en Brasil está concentradoen la necesidad de una cooperación mucho más fuerteentre todos los niveles del Gobierno y entre el sector públi-co y el sector privado. Hay consenso de que se debe consi-derar un “foro” de discusión de los Comités de CuencasHidrográficas como el nivel más adecuado para la promo-ción de esa necesaria integración entre los 3 niveles.

g) Aguas subterráneas

Aunque considerando que, en el caso de las aguassubterráneas, la Cuenca Hidrográfica pueda no ser elespacio físico más adecuado para la gestión de los recur-sos hídricos y de los recursos naturales, se considera siem-pre que cada aparato institucional desarrollado para aguassuperficiales (instrumentos de gestión) vale también paralas aguas subterráneas salvo en algunas cuestiones muyespecíficas para ambas categorías de aguas (superficialesy subterráneas), y que la gestión de los recursos hídricosdebe siempre considerar el “ciclo hidrológico”.

h) Algunos consensos

i) Técnicos brasileños consideran, como instrumen-to de Gestión de Recursos Hídricos, no sólo aquellos clá-sicos que aparecen citados en la Legislación, sino tambiéntodo y cualquier instrumento, documento, institución,proceso, acto, sistema, red, etc., que tenga cualquier tipode impacto en la gestión de los RRHH; (ii) técnicos brasi-leros consideran que el mejor y más eficiente instrumentode Gestión de las aguas todavía es un buen organismo ges-tor que sea eficiente, fuerte, estructurado, independiente yautosuficiente ; (iii) con un buen organismo gestor y un efi-ciente sistema de entrega, es posible ejercer alguna ges-tión de recursos hídricos; (iv) la gestión de recursos hídri-cos debe ser una actividad específica, lo más especializa-da posible, y su día a día no debe ser confundido conaquel de la gestión ambiental o con la ejecución de obrashidráulicas; (v) técnicos brasileños están de acuerdo conlos demás puntos de consenso citados y comentados en eldocumento de Peña y Solanes.


ciencia administrativa; no existan incentivos para laampliación de cobertura y calidad por parte de los con-cesionarios; y en un esquema que se aplica a grannúmero de empresas heterogéneas, lo cual llevamuchas de ellas al incumplimiento y hacen difícil lalabor de control y vigilancia. Hay necesidad de revisarel esquema tarifario actual castigando la ineficiencia ylos costos innecesarios pero garantizando el manteni-miento del recurso hídrico mediante la estrategia depago a los habitantes “aguas arriba” por el concepto decultivo de agua mediante una razonable tasa de Uso delAgua. Hay que trabajar inicialmente sobre la política,formulación de una Política para el Sector Agua Potabley Saneamiento Básico adecuada y consistente con larealidad de nuestro país; evaluar el modelo de presta-ción de Servicios Públicos aplicado identificando defec-tos y bondades; evaluar el modelo actual de Control yla interacción entre la Comisión de Regulación de AguaPotable -CRA- y la Superintendencia de ServiciosPúblicos Domiciliarios - SSPD.

El código de RecursosNaturales establece que...“Utilización del agua confines lucrativos por perso -nas naturales o jurídicas,públicas o privadas, darálugar a cobro de tasas fija -das por el Gobierno

Nacional que se destinarán al pago de los gastos de pro -tección y renovación de los Recursos Naturales”. Este esel caso de las Empresas de Generación de Energía, lascuales han transferido importantes recursos que seestán diluyendo hacia muchos estudios y pocas reali-zaciones. No se está invirtiendo el dinero que por leyse transfiere para proyectos de Saneamiento Básico ymejoramiento ambiental, que debe entenderse comoun pago por un Servicio Ambiental de la defensa de laCuenca Hidrográfica y área de influencia del proyec-t o .

En la última década, en Colombia se han inver-tido grandes recursos económicos en el sector AguaPotable y Saneamiento, pero por paradoja vemoscómo todos los días parece ser más el atraso que enesta materia tiene la Nación. El manejo político en elsector ha sido desastroso; se usa para la manipulaciónde recursos con obras innecesarias, inadecuadas ycostosas; mucha inversión en estudios, muchos reco-piados, que no aportan nada al sistema. En los aspec-tos técnicos nos encontramos con poca técnica apro-piada para las zonas y disponibilidades tanto técnica,económica y social. A nivel económico el esfuerz odel Gobierno por traer recursos de la BancaMultilateral fue desafortunado al encontrarnos quedichos préstamos están “amarrados” a bienes y servi-cios del país de origen: con Ingeniería, Consultoría yProducción de ese país; muchos de estos recursos lle-garon con nombre propio de firma de ingenieríanacional y extranjera.

Hay necesidad derevisar el esquematarifario actualcastigando laineficiencia

La Gobernabilidad está apoyada en la legitimidadasociada a la participación comunitaria pero la verdades que no hay un foro amplio en las ciudades para ladiscusión de estos temas; sólo encontramos un manejopolítico tanto en Concejos Municipales como Alcaldíasy un gran silencio de los gremios y del sector académi-co sobre temas tan sensibles como el manejo del recur-so hídrico. Hay necesidad de cerrar la brecha, evaluarlas inversiones o intervenciones y generar “masa crítica”hacia ello. Hace falta estudios sobre tecnología apro-piada para la zona en cuanto a costos, operación ymantenimiento, métodos constructivos. Se acabó lamasa crítica de los ingenieros para la defensa de su tra-bajo, formación, saber y experiencia: hay que enfrentarla defensa de la ingeniería a nivel académico, gremial,social y político. Se propone la recuperación de la crí-tica constructiva apoyada en la democracia participati-va conformándonos como veedores y velar por lacorrecta política del sector; abogar por el desarrollo yconsolidación de una tecnología apropiada con nuestropaís, con unas reglasde juego claramenteestablecidas en unosverdaderos términosde referencia quegaranticen la econo-mía y correcta apli-cación de recursos al sector.

La normatividad del sector es una colcha de reta-zos por la cual se hace necesaria la unificación de lanormatividad del sector, que aleje el riesgo por la ine-xistencia de un marco regulatorio estable que promue-va la inversión en el sector. El actual gobierno recono-ce el sector de Agua Potable y Saneamiento como unarueda suelta, pero da un marco para definir la políticapública del sector como primer mecanismo de concer-tación; como segundo se requiere la revisión adminis-trativa del sector para lo cual ACODAL y ANDESCOproponen la creación del Viceministerio del Agua ySaneamiento Ambiental; y como tercero se deberá rea-lizar interacción con el legislativo para sacar adelante laLey de Aguas que refleje de manera equilibrada tantopara el usuario como para el ente prestador, bajo losrequerimientos ambientales y económicos requeridos,una eficiente y eficaz utilización del recurso hídrico.

Se hace necesaria launificación de lanormativa del sector


población la que se puede afectar, en mayor omenor medida, por la disponibilidad o los usos delagua, ya que tienen intereses legítimos respecto deluso que se haga de ella.

f) En esa perspectiva, las materias donde existen con-sensos son:

i) La naturaleza de bien nacional de uso públicode las aguas, pero respecto de las cuales esposible constituir derechos de aprovechamien-to de carácter privado.

Existe consenso en reconocer que el agua cons-tituye un recurso de naturaleza híbrida, en partepúblico, y en parte privado. Lo anterior conllevaaceptar que será siempre necesaria la interven-ción del Estado, y por otra parte, que el uso quese hace del agua recae en el sector privado,aceptando, en consecuencia, que en manos par-ticulares se da naturalmente una mejor utiliza-ción de ella.

ii) Existencia de incertidumbres con relación almanejo del agua.

Un segundo consenso está dado por aceptar querespecto de su gestión existe un nivel de incerti-dumbre no despreciable, tanto desde el punto devista económico, social y ambiental.

iii) En Chile existe un sistema democrático, con unaclara separación de poderes.

En nuestro país existe un sistema democráticocon una clara separación de los poderes, rige unEstado de Derecho que se respeta, con un nivelmás que aceptable de acatamiento voluntario delas normas jurídicas, y con un sistema judicialque resuelve las controversias que se le presen-tan, entre ellas las referidas a recursos hídricos.

iv) Existe un sistema económico basado en la liber-tad de emprender y en el resguardo de derechode propiedad.

El Código de Aguas, si bien reconoce que lasaguas constituyen bienes nacionales de usopúblico, es posible otorgar derechos de apro-vechamiento de aguas a los privados, los cua-les están garantizados constitucionalmente porexistir un derecho de propiedad respecto deellos, los que, además, son libremente transfe-ribles con independencia del dominio de lat i e r r a .

v) Como parte de tal sistema económico, de mane-ra creciente, se acepta que la libertad deemprender y el derecho de propiedad es posiblelimitarlos por razones de protección ambiental.

5 Síntesis del Diálogo realizado en Chile

En Chile el Diálogo fue organizado por CEPAL einvolucró a unos 50 actores relevantes en un tallernacional de un día, además de sesiones de trabajo conmesas sectoriales (4) y una mesa en regiones.

a) A objeto de preparar el Informe sobre“Gobernabilidad del Agua en Chile”, por encargodel Comité Organizador de Diálogos en Chile haciael Tercer Foro Mundial del Agua, se sostuvieron ydesarrollaron mesas de discusión sectoriales y elTaller Nacional de preparación de una posturacomún a presentar en el referido Foro Mundial delAgua.

Adicionalmente se efectuó un encuentro desarro-llado en la ciudad de Illapel, con los integrantes dela mesa de debate de la cuenca del Choapa, y unencuentro con funcionarios públicos de la IV Regiónde Coquimbo que tuvieren alguna relación con elmanejo de los recursos hídricos.

b) Como base para la discusión de tales sesiones sepreparó un documento que daba cuenta de lasmaterias donde existía cierto consenso con relaciónal agua, y aquellas en la que existía controversia.

c) El propósito de tales encuentros fue recoger opi-niones acerca del documento preliminar que se pre-paró, de modo que el documento final diera cuentade las diversas opiniones que se hubieren planteado,de modo que pudiere reflejar una posición nacionalsobre la materia.

En tales encuentros participaron diversos funcio-narios públicos, académicos y docentes del ámbitouniversitario, miembros de organizaciones nogubernamentales, usuarios de aguas como campesi-nos y pequeños y medianos agricultores, directivosde organizaciones de usuarios, entre otros. No sepudo contar con la participación de las grandesempresas o entidades representativas de las mismas.

d) Como base de discusión para analizar laGobernabilidad del Agua en Chile, se planteó queella está dada por la necesidad que existan ciertosconsensos básicos respecto de: (1) las funciones delos recursos hídricos en la sociedad, y (2) de las polí-ticas públicas que ordenan, regulan o inducen loscomportamientos humanos respecto del uso y con-servación del agua.

e) Respecto de quiénes deben adoptar estos consen-sos, cabe distinguir entre los usuarios formales de losrecursos hídricos, y a quienes afectan los usos deellos o usuarios informales. Se entiende por usuariosformales a quienes detentan derechos de propiedadrespecto de derechos de aprovechamiento de aguas,siendo los usuarios informales el resto de la


Se acepta que la libertad de emprender y elderecho de propiedad sean limitados o res-tringidos con ocasión de la protección delmedio ambiente, admitiendo, en consecuen-cia, la posibilidad de regular los recursosh í d r i c o s .

vi) Existe un Estado con una presencia en materiaregulatoria, fiscalización y de aplicación de lalegislación.

Se reconoce que elEstado debiera ser subsidia-rio, lo que no implica desco-nocer una alta presencia delos organismos del Estado enla gestión de los recursoshídricos, ya sea en materia deregulación del uso de losrecursos hídricos, en la fisca-

lización de las normas y en la aplicación deellas.

vii) Atendidas las condiciones geográficas del país,la realidad de los recursos hídricos notoria-mente distinta en la zona Norte, Centro y Surdel país.

Deben tenerse a la vista las características decada zona en particular, ya que no es posibleefectuar generalizaciones al interior del país, elque presenta zonas geográficas de característi-cas tan distintas.

viii)Si bien en América Latina la cobertura de losservicios sanitarios es, en algunas zonas, defi-ciente, en Chile no existe dicho problema.

Así, según la situación estimada a diciembre delaño 2000, de una población total urbana de13.341.908 personas, el 99,6% de la poblacióntiene servicio de agua potable, en tanto que el93,3% tiene servicio de evacuación de sus aguasservidas, a través de redes de alcantarillado.Además, en el último tiempo han entrado oentrarán próximamente en operaciones plantasde tratamiento de aguas servidas que llevarán aque más del 50% de ellas sean descargadas pre-via depuración.

g) Por su parte, las materias donde existirían ciertosdisensos, o bien es necesario profundizar los con-sensos, pueden dividirse en:

i) Problemas asociados a la gestión de los recursoshídricos.

Si bien desde el punto de vista del discurso, seacepta que debe existir una gestión integrada delos recursos hídricos, esto es, aquella que dice

El 99,6% de lapoblación tieneservicio de agua potable

relación con el ciclo de vida de las aguas -mane-jo de las aguas subterráneas y superficiales-, ellono ocurre en Chile.

ii) Conflictos relativos a la protección del medioambiente.

Los conflictos están referidos a: (1) la mantenciónde caudales ecológicos mínimos en los cursos deaguas superficiales, materia que dice relación conla disponibilidad de los recursos hídricos; y (2) lacalidad que se quiere mantener o lograr en los cur-sos y cuerpos de aguas superficiales.

iii) Conflictos en materia de acceso o disponibili-dad de los recursos hídricos.

El desafío másimportante parala constituciónde nuevosderechos dea p r o v e c h a -miento deaguas, no estádado por la constitución de derechos superficiales,sino aquellos de carácter subterráneo. Por consi-guiente, tratándose de un bien nacional de usopúblico, cuya constitución u otorgamiento origina-rio es de carácter gratuito, a lo menos, el solicitantedebe (a) justificar la necesidad de que se le otorg u e ntales derechos y (b) tener la obligación de utilizarlosen un período determinado.

iv) Aspectos económicos referidos a la gestión delos recursos.

Parece razonable que quienes detenten dere-chos de aprovechamiento de aguas y no los usenefectivamente, deberán pagar una patente portal tenencia improductiva. Sin embargo, algunoshan cuestionado esta tasa, por cuanto la variabi-lidad hidrológica no permite aprovechar todoslos recursos a cuyo respecto se cuentan conderechos de aprovechamiento constituidos.

v) La situación de los recursos hídricos subterráneos.

Una de las mayores materias donde es necesariogenerar consensos, es en el manejo de los recur-sos hídricos subterráneos.

vi) Estructura de mecanismo de solución de losconflictos o generación de los consensos.

El hecho que los conflictos se solucionen exclu-sivamente ante los Tribunales de Justicia generauna situación final de vencedores y vencidos, encircunstancias que el conflicto se pudo habersolucionado mediante un arreglo.

Es necesariogenerar consensosen el manejo de losrecursos hídricossubterráneos


nimiento de pequeños sistemas en el área rural. Valeanotar que se necesita establecer nuevas estrategiasde participación.

• En lo que se refiere al control de la contaminación, elpaís se encuentra completamente atrasado. No existeconciencia social de la problemática asociada a lacontaminación, ni mecanismos de financiamiento, nicontroles permanentes de los cuerpos receptores, nipolíticas, ni planes nacionales.

• La construcción de grandes obras hidráulicas está enun estado de estancamiento en razón de que no hayun acuerdo nacional sobre los mecanismos de finan-ciamiento y participación de la iniciativa privada enlos mismos.

• Los conflictos entreetnias y grandesusuarios del aguaestán presentes en elpaís especialmenteen las áreas de explo-tación petrolera.Todavía no se handesarrollado meca-nismo de ordenadministrativo y jurídico que permitan proteger ade-cuadamente los intereses de los pueblos indígenas.

• La capacidad de la Administración en resolver con-flictos es muy limitada. En el país falta la aplicaciónde técnicas para la resolución de conflictos que hansido desarrolladas en las últimas décadas en otros paí-ses.

A continuación se emiten algunos comentarios altexto del capítulo IV y que deberían considerarse en larealidad ecuatoriana:

• En el literal 1, un elemento importante que sedebería añadir en el diseño de un sistema para lagobernabilidad es considerar “las diferentes for -mas de administración existentes en la región”,esto es, central, descentralizada, semidescentrali-zada, etc.

• En el literal 2, se debería añadir como una normaen materia de legislación “los límites y condicio -nes de los derechos de aprovechamiento”, demanera de poder viabilizar ciertos cambios en lasconcesiones, que por requerimientos especiales(interés público, cambios climáticos, etc.), requie-ren ser revisados. Adicionalmente, en lo referentea las instancias de planificación de los recursoshídricos, es necesario añadir que las mismas debe-rán considerar la planificación de otros sectores delos recursos naturales vinculados con el agua, asícomo la planificación económica nacional y pro-v i n c i a l .

No existeconciencia socialde la problemáticaasociada a lacontaminación

6 Síntesis del Diálogo realizado en Ecuador

El Diálogo en Ecuador contó con el apoyo deCAMAREN y se desarrolló en dos encuentros a nivellocal y un encuentro a nivel nacional, con la activa par-ticipación de unas 400 personas de todo el espectro deactores claves

En general todas las apreciaciones del documen-to de Peña y Solanes son aplicables a la realidad ecua-toriana, especialmente el “marco conceptual”, la“importancia del tema en América Latina” y “Los pro-blemas del Estado y la Sociedad Civil”.

Especificidades de la realidad ecuatoriana:

• En el Ecuador los usuarios no están asociados en coo-perativas como se menciona en el documento sino enJuntas de Usuarios, cuyo propósito es coordinar lasactividades de operación y mantenimiento de los sis-temas de riego y abastecimiento de agua en zonasrurales.

• En el país el crecimiento de la opinión pública res-pecto a los problemas del agua es muy limitado.

• La constitución de la República del Ecuador determi-na que el agua es un bien social y de dominio públi-co. El tema de los mercados de agua fue discutido enel país en 1996 y fue rechazado rotundamente. Sinembargo se debería discutir más el tema para analizarla posibilidad de transacciones de los derechos deaprovechamiento de un mismo grupo de usuariosbajo reglas bien definidas por el Estado.

• En lo que se refiere a la dependencia jerárquica delsector y a la estructura institucional, el documentoplantea que debe haber una separación entre las ins-tituciones que generan políticas y planifican de lasinstituciones que hacen planificación funcional, dise-ño y construcción. Esta es una tarea que debeemprenderse en el país.

• La autonomía efectiva y la independencia de la enti-dad que ejerce como Autoridad del Agua en el país(CNRH) no existe. Pues, la Secretaría del CNRHdepende administrativamente del Ministerio deAgricultura y Ganadería, lo cual la ubica bajo uno delos usuarios del agua.

• Los principales problemas expresados dentro deltema de “racionalidad económica y demanda social”son problemas compartidos por el Ecuador, así comolos conflictos que se presentan entre el Estado y lascompañías privadas.

• La participación de los usuarios y de los interesadosestá contemplada en la Ley de Aguas y en otros cuer-pos legales, sin embargo, en la práctica no se da. Suparticipación está limitada a la operación de mante-


• En lo referente a los principios fundamentales enmateria de regulación de los servicios públicos deagua y saneamiento, se debería añadir “la eficienciaen el manejo del recurso” y “la independencia de lasempresas prestadoras de servicios” .

• Por la especificidad de los servicios que se prestancon cada uno de los subsectores del agua, seríaimportante añadir los principios fundamentales quedeben regir para la regulación de cada uno de ellos.Así, se podrían señalar para el subsector riego: nive-les de calidad aceptables para el riego, equidad en ladistribución, tarifas adecuadas a las necesidadessociales y económicas, niveles de participación de losusuarios, aprovechamiento técnico de los acuíferos,etc.; para el subsector hidroelectricidad: manejo dereservorios en función de otros usos y de daños poten-ciales, uso múltiple y tarifas, etc.

• En lo referente a la institucionalidad para el manejodel agua, si bien ésta debe tener independencia, sedebe señalar la interrelación con las entidades encar-gadas de otros recursos naturales como suelo, cubier-ta vegetal y ambiente en general.

En general las propuestas expresadas en el docu-mento son aplicables en Ecuador, puesto que la causade muchos de los problemas tiene el mismo origen. Sóloasí se entiende porque los cambios realizados en lasúltimas décadas obedecen a causas exógenas similarescomo es la imposición de criterios de organismos inter-nacionales que no interpretaron la realidad nacional; ypor otra parte, a cierta “novelería” de ciertos grupos coninterés sectorial con el respaldo de organizaciones inter-nacionales.

Los criterios expresados en el documento fueronconsiderados en el análisis de la realidad ecuatoriana.Cabe señalar que para mejorar la gobernabilidad de lagestión de los recursos hídricos es necesario, fundamen-talmente, la interacción simultánea de todos los instru-mentos de la gestión y el liderazgo inicial del grupo pro-fesional que implementa los cambios fundamentales.

Los criterios expresados en el documento fueronconsiderados en el análisis de la realidad ecuatoriana yla aplicación de los mismos puede verse en las reco-mendaciones formuladas. Además permitieron concluirque para lograr una gobernabilidad efectiva y eficientese necesita de los siguientes elementos:

• Objetivos políticos claramente definidos.

• Instituciones bien organizadas con asignación de res-ponsabilidades y atribuciones precisas.

• Instrumentos de gestión adecuados.

7 Síntesis del Diálogo realizado en Perú

El Diálogo en Perú siguió un proceso de 3 diálo-gos a nivel local y un taller nacional. El Diálogo agrupóa unas 200 personas de todos los ámbitos nacionales, yfue coordinado y organizado por la UniversidadCatólica. El taller nacional tuvo lugar en septiembre de2002.

1- Descubrimientos y recomendaciones

1.a-Temas de consenso• Las carencias normativas actuales por la falta de

adecuación a las realidades particulares de lasregiones han quedado patentes en el transcurso delos diálogos.

• Es prioritario modificar la Ley de Aguas y se sugie-re formar una dirección general de aguas indepen-diente de los sectores (actualmente está en elMinisterio de Agricultura)

• El problema de la superación de la pobreza y laequidad debe ser una prioridad transversal al dise-ño de cualquier estrategia para lograr una eficazgobernabilidad del Agua por encima de interesespolíticos o económicos.

• La convivencia de las formas tradicionales de ges-tión del agua con los sistemas “modernos” es unafuente de conflictos en el ámbito normativo e insti-tucional según los resultados de los diálogos.

• Las actividades para la Sustentabilidad Medio-ambiental podrían sostenerse económicamenteestableciendo un valor ambiental y social al Agua yproponiendo tarifas y cobros por servicios ambien-tales.

• La contaminación de las aguas es un hecho con-trastado en todos los diálogos, la falta de normativi-dad que regule tanto los índices como las activida-des también.

• Existe un fuerte desconocimiento por parte de lapoblación de sus derechos y deberes respecto a lagestión y administración del Recurso Hídrico. Espreciso lograr una participación real de usuarios yjuntas multisectorales,


2- Diagnóstico resumido de la situación actual en el Perú

MARCO ACTUAL IDENTIFICADO PROPUESTASGOBERNABILIDAD SOCIAL

Salud Pública • Existen pocos estudios acerca de la calidad • Realización de análisis de calidad de aguasy Educación del agua que se consume, tanto por los en un sistema permanente de monitoreo.Sanitaria niveles de contaminación como por las • Ejercer un control normativo y de vigilancia

características fisicoquímicas del agua de la sobre las actividades contaminantes.cuenca o fuente. • Promover una “Cultura del Agua” tanto a

• Faltan programas de Educación Sanitaria nivel político nacional, como regional ycentradas en el tratamiento de vertidos, uso comunal, en Centros Educativos y ende agroquímicos y consumo de agua para las familias.la población. • Realizar campañas de Sensibilización Social

• No hay planes urbanísticos que tomen en para la población a través de los medioscuenta los riesgos de zonas vulnerables a de comunicación de masas y de cursos yinundaciones y huaycos. talleres municipales.

• Favorecer el uso de técnicas de AgriculturaEcológica sin la utilización de agroquímicos.

• Planificar oportunidades alternativas para los asentamientos en zonas vulnerables.

Derechos • No se respeta la estructura organizativa • Desarrollo de propuestas Indígenas tradicional y hay una tendencia a imponer legal-institucionales que recojan losDerechos de las un sistema de gestión del agua “globalizador” Derechos de los Pueblos Indígenasorganizaciones sin tomar en cuenta las particularidades y campesinos dentro de las normatividadestradicionales territoriales. nacionales.y de las • La Normatividad actual no responde a las • Favorecer el fortalecimiento de lasOrganizaciones diferentes realidades y problemáticas regionales. organizaciones a nivel de base y a nivelde regantes • Poca claridad en lo normativo-legal en la de las organizaciones de éstas.

definición de Derechos Territoriales y de uso • Fortalecer institucionalmentede recursos en territorios ancestrales de las organizaciones de regantes.pueblos nativos. • Integración del manejo tradicional del

• Desconocimiento a nivel normativo de los agua en las instituciones públicas Derechos Consuetudinarios. mediante Mesas de Concertación.

Medio • El mal manejo de las aguas de riego, drenaje • Capacitación en tecnologías, de acuerdoambiente y por usos extractivos de los Recursos a la capacidad de uso del agua y los

produce la degradación de los suelos y la Recursos Naturales.pérdida de biodiversidad. • Servicios de pago ambientales que

• El deterioro de la calidad del agua por los financien programas de reforestación,contaminantes de la cuenca alta incrementa recuperación de suelos y talleres deel costo de producción y servicio de agua capacitación.potable para los usuarios de la cuenca baja. • Elaboración de programas en los

• La deforestación y el mal manejo del suelo currículos escolares de Educacióntienen relación con el impacto de los Ambiental.desastres naturales.

Participación • Falta de diálogo y descoordinación entre • Establecer mecanismos de gestiónciudadana las instituciones públicas con la población. participativa promoviendo el

• Débil organización de usuarios en fortalecimiento de los comités de usuarios.Asociaciones o comités por la falta de • Programa inclusivo a nivel institucionalidentificación de éstos con el problema para una participación activa en del agua y su gestión y desconocimiento el desarrollo priorizando la dotaciónde sus derechos y deberes ante las empresas de servicios básicos a las poblaciones de servicios del recurso. más desfavorecidas.

• Poca representatividad de las organizaciones • Promover una nueva institucionalidadde usuarios en la toma de decisiones mediante una reforma de la estructura dela nivel municipal y administrativo. Estado para la protección y defensa de los

• Excesivo protagonismo político. Pueblos indígenas y sus Derechos de uso.


Capacitación y • Inexistencia de una conciencia de • Complementar el desarrollo en capacidadessensibilización compromiso y trabajo en común para la para la gestión social con la introducciónsocial solución de los problemas con la toma de de programas de capacitación en

decisiones y responsabilidades ante los desarrollo agropecuario.acuerdos tomados. • Socializar a través de medios de

• Faltan los procesos de capacitación de comunicación y talleres de los usos ylíderes en las comunidades porque no se costumbres de las sociedades tradicionales.concede la suficiente importancia al • Desarrollar a nivel educativo superiordesarrollo de capacidades sociales. cursos de gestión hídrica integral.

• No hay consenso social y determinación de • Promover la opinión y participación en los aspectos prioritarios para la capacitación la promulgación de leyes a través de foros

en internet.• Sensibilización y capacitación a través

de la televisión en canal abierto sobre contaminación y problemas ambientales.

GOBERNABILIDAD POLÍTICO-ADMINISTRATIVAGestión • Existe una excesiva y complicada • Planificación ecológica del uso delde Cuencas burocratización de los organismos estatales territorio de la Cuenca.

para la tramitación de cualquier petitorio • Elaboración de una propuesta relacionado con la gestión de los recursos. de Gestión participativa.

• Poca transparencia a la Sociedad Civil en • Integración de los intereses de las el diseño de las políticas de Gestión. partes alta y baja de la Cuenca.Demasiados intereses políticos. • Las autoridades y funcionarios

• Deficiente coordinación entre el ámbito públicos deben cumplir las leyes quepúblico y privado, entre los usuarios de las nacen de las demandas de la Sociedad.cuencas Altas y Bajas. • Los Frentes regionales deben demandar

• Conflictos e inestabilidad social en las al gobierno Central la eliminación deorganizaciones de base, entre usuarios políticos por confianza.agrarios y no agrarios, nativos y colonos, extractivistas y ciudadanos.

• Falta de propuestas consensuadas por todoslos sectores. Se imponen las acciones sectoriales o por interés de organizaciones.

Investigación • Faltan estudios serios acerca de la Oferta • Establecimiento de Sistemas dey la Demanda actual del Recurso Hídrico Información por Cuencas como basey la dinámica fluvial. para la formulación de políticas de Gestión.

• Faltan estudios sobre usos consultivos del • Instalación de Redes Hidrometeorológicas.agua por cultivos. • Desarrollo de técnicas adecuadas de

• No hay estudios específicos sobre cada uno manejo según cada realidadde los factores que afectan al recurso medioambiental.del agua a nivel de toda la cuenca. • Investigación y difusión masiva de

• Hay una deficiente información para la las técnicas tradicionales de manejo prevención de Desastres Naturales de los Recursos Naturalesy de Alerta Temprana.

Concertación • La deficiente información acerca del • Consolidar los niveles detransectorial Recurso Hídrico, junto con la creciente Gobernabilidad Participativa

demanda del recurso como respuesta al en los niveles: Comunal, Distrital, aumento demográfico tanto en el medio Provincial, Departamental medianteurbano como rural, crean graves conflictos Mesas de Concertación.entre usuarios y empresas de servicios. • Creación de Organismos de Gestión

• Existe una superposición de funciones entre para el manejo de Políticalas instituciones gubernamentales. Integral (Administrativa y técnica).

• Existen conflictos entre sectores a causa • Coordinación entre Instituciones de las relaciones cantidad, calidad, del Estado Central y locales.precio y conservación del Agua.

• Faltan mecanismos de concertación de todas las partes.

• No hay una vinculación entre las incipientes medidas de concertación


social y las medidas políticas ejecutadas o en ejecución.

Normatividad • Falta de un marco legal adecuado • Revisión de los marcos legales existentes.y ajustado a las diferentes realidades del País. • Promover una normatividad que

• Incertidumbre legal actual por los sucesivos recoja las realidades particularesatrasos en la promulgación de la Nueva de cada región.Ley de Aguas. • Formulación de una legislación

• Excesiva politización en los coherente, integral como productoGobiernos locales. Centralismo. de la concertación permanente

• No existe equidad entre los Derechos de los actores.de Propiedad, Uso y el Género.

• Inexistencia de normatividad binacional.• Leyes poco efectivas para castigar a

contaminadores y extractores ilícitos por superposición de facultades entrelas instituciones.

Control • No se realizan estudios de impacto • Aplicar mecanismos efectivos paray Vigilancia ambiental previos a la realización de sancionar a usuarios e infractores

acciones relacionadas con el recurso. del Recurso.• No se han definido claramente los • Realización de monitoreos

parámetros de contaminación y grados permanentes sobre las actividadesde fragilidad para adecuarlos a las normas. en relación al uso del agua.

• Incumplimiento de las normas • Realizar compromisos concertadosmedioambientales. entre usuarios y autoridades competentes.

• Amarrar el Sistema de Gestiónde Aguas Servidas y Residuos Sólidos a normatividad.

Autoridad • Conflictos entre las diferentes instituciones • Mediante mesas de trabajo proponer unde Aguas del Estado para coordinar el manejo perfil de autoridad de Cuenca

de la cuenca. • Elaboración de propuesta de Ley• Necesidad de un Organismo de Gestión Sobre Autoridades de Cuenca específicas.

único institucionalizado para cada Cuenca. • Formar una directiva o consejo decuenca para la regulación, resoluciónde conflictos y fiscalización en la gestión del recurso a nivel de la Cuenca.

GOBERNABILIDAD ECONOMICAPrioridades • Las prioridades económicas y de desarrollo • La gobernabilidad económica de la

social marcan las políticas cuenca debe priorizar la búsquedaindependientemente de las necesidades y de alternativas de desarrollocapacidad de uso de los Recursos Naturales agropecuario para la población,

• El ordenamiento Territorial debe desde la sostenibilidad ambiental priorizar el aspecto de prevención de la cuenca.de Desastres Naturales. • Valoración social y económica del agua.

• Falta de apoyo crediticio para actividades • Acondicionamiento espacial desustentables a las características naturales los asentamientos poblacionalesde la Cuenca. y las actividades económicas.

• Políticas inadecuadas para la promoción de • Desarrollo de programas que promuevanactividades rentables económicamente el desarrollo de actividadesy sustentables medioambientalmente. económicas sustentables.

Abastecimiento • Inadecuada gestión de las empresas • Mayor información y transparencia en de agua potable responsables en el abastecimiento la gestión mediante mesas dey de riego. y saneamiento. concertación. Socialización de los estudios

• Falta de transparencia y participación de e información acerca de la Ofertalas organizaciones de usuarios en los y la demanda del Recurso Hídrico.consejos de administración. • Transparencia en la gestión mediante la

• Fuerte politización en el nombramiento de permanente información: Local,sus cargos y en las políticas para su gestión. mediante los medios de

• Desconocimiento de los usuarios acerca de comunicación; Regional, mediantesus derechos y deberes y falta capacidad conferencias a través de las instituciones.para intervenir en los consejos de • Las Juntas de Usuarios deben tener


3- Resumen de las discusiones del seminario

En lo que sigue se han resumido las conclusionesdel taller:

• Dar respuesta a la sostenibilidad económica en el plane-amiento de las estrategias para una gestión eficaz y parti-cipativa del Recurso Hídrico y de la cuenca requiereenfrentar el tema de las tarifas tanto agrarias como urba-nas para alcanzar la plena satisfacción en el servicio. Noes posible seguir planeando estrategias subsidiadas ac a rgo del Estado. Tampoco es posible seguir usando elRecurso Hídrico como un bien inagotable o como unaletrina para uso humano. Igualmente la sostenibilidadeconómica necesita de estudios de mercado que asegu-ren la comercialización rentable de los productos gene-rados en la cuenca desde el diseño de actividades eco-nómicas rentables económicamente y sustentables socialy medioambientalmente. Ahí la importancia de la inter-vención de las Cámaras de Comercio. En este mismorubro ha habido ausencia de identificación de la activi-dad ecoturística y su implicación en el uso del recurso,que viene a ser una industria sin chimenea y de tantaimportancia como recurso económico para la región.

• El problema de la superación de la pobreza y la equidaddebe ser una prioridad transversal al diseño de cualquierestrategia para lograr una eficaz gobernabilidad del Aguapor encima de intereses políticos o económicos.

• La convivencia de las formas tradicionales de gestióndel agua con los sistemas “modernos” son una fuentede conflictos a nivel normativo e institucional segúnlos resultados de los diálogos. Cabe preguntarse quéhay de los conflictos sociales por el recurso entre lascomunidades tradicionales y no tradicionales.

• Las actividades para la Sostenibilidad Medioambientalpodrían sostenerse económicamente estableciendo unvalor ambiental y social al Agua y proponiendo tarifas ycobros por servicios ambientales.

• Salud ambiental, educación sanitaria y calidad deaguas establecen un triángulo básico en las estrategias

administración de las empresas EPS. No hay su representación en la administraciónorganizaciones de usuarios fuertes. de los Servicios a través de técnicos.

• Marco institucional inexistente para dar una • Socializar y aplicar el Plan adecuada atención con servicios de Agua de Desarrollo Urbano de la Ciudad.Potable y Saneamiento en áreas rurales.

Infraestructura • Ofertas inconclusas para el servicio • Financiamiento de estudios parade abastecimiento. obras adecuadas.

• Gastos de inversión poco eficientes • Responsabilidad del Estado en lapor no diseñar las obras en función conclusión de las obras diseñadas.de contingencias e impactos.

• Falta de infraestructura de abastecimiento de agua potable a las comunidades rurales.

• Falta de presupuesto para construcción y mantenimiento de obras.

de gobernabilidad social del agua. La contaminaciónde las aguas es un hecho contrastado en todos los diá-logos. La falta de normatividad que regule tanto losíndices como las actividades también.

• Existe un fuerte desconocimiento por parte de lapoblación de sus derechos y deberes respecto a lagestión y administración del Recurso Hídrico. Laspropuestas, en general, pasan por el fortalecimiento ycapacitación de las organizaciones de usuarios.

• Las carencias normativas actuales por la falta de adecua-ción a las realidades particulares de las regiones han que-dado patente en el transcurso de los diálogos. Pero a nivelde control y vigilancia de cuenca ¿no sería necesario pen-sar en un sistema de vigilancia de las actividades no per-mitidas o contaminantes y particulares a cada cuenca?

• En el marco de la gobernabilidad política es destacablela sensación de haber perdido un sistema org a n i z a d opara la gestión del recurso por parte de los comunerosy que actualmente han sido desplazados por sistemasde gestión “más modernos” pero más complicados parael usuario. La introducción de la nueva tecnología, porla cual captan ahora el agua de las fuentes de agua ymediante tubos conducen el agua directamente a laciudad, ha cambiado el acceso al recurso y les ha hechodependientes de organizaciones “de fuera”.

4- Discusión general/Nota de conclusiones:

Opiniones al debate, interesa opiniones sobre eldebate y los contenidos del debate, nivel alcanzado, pro-fundidad, nivel de conocimiento de participación, etc.

Participantes

El número total de participantes en los tres diálo-gos ha sido de 127.

Esta participación si la agrupamos por grandesgrupos de la sociedad tendríamos:

• 39 representantes de instituciones de Gobierno• 35 del sector universitario y de investigación• 9 de la Cooperación Internacional• 1 representante de un medio de comunicación


(medio ambiente) resalta su rol coordinador y en esesentido podría ser que el que plantee la agenda ycomprometa una amplia participación.

• A nivel local también existe mucho interés de seguirdialogando entre los diferentes actores. En Piura yAyacucho ya existen plataformas organizadas para talfin. En la región amazónica, falta crear una plataformasobre gestión y gobernabilidad del agua que debe con-gregar a los principales actores de todos los sectorespúblicos y privados. Existe en marcha todo un procesoa nivel nacional, por parte de la Dirección General deSalud Ambiental -DIGESA- para crear los GESTA deagua. En Iquitos, se ha pensado lanzarlo desde laFacultad de Ingeniería Química de la UniversidadNacional de la Amazonía Peruana-UNAP, sede Iquitos.

Las iniciativas propuestas van en las siguientes líneas:

• Creación de la cultura del agua• Una adecuada valoración del agua• El tema de la Seguridad alimentaria.• Involucrar a candidatos de partidos para que conoz-

can del tema (relacionado a la regionalización).

A modo de conclusión, el proceso de Diálogosobre Gobernabilidad Eficaz ha tenido bastante impac-to en Perú, el tema de gobernabilidad se ha puesto en lamesa como un tema de importancia en varios ámbitos.También se han acercado varias instituciones que a par-tir de esta iniciativa están interesadas en incorporarse enla Asociación (entes del estado, Universidades).Asimismo se ha creado una plataforma neutra dondestakeholders de variada índole pudieron intercambiaropiniones en un ambiente armonioso y se espera que sepueda seguir avanzando en este sentido en 2003.

• 30 de la sociedad civil • 2 de la Iglesia• 8 de ONGs• 5 representantes de empresas de servicios de

abastecimiento

En general lo más destacable en cuanto a las dis-tintas representaciones que participaron en los diálogosha sido la amplia participación de organizaciones de laSociedad Civil organizadas en ONGs, Juntas deUsuarios, Juntas de Regantes, Comités de Vecinos,Frentes de Defensa Civil. Es un indicador del crecienteinterés de ésta en participar de las decisiones y estrate-gias frente al uso del recurso Hídrico y de hacer eco desus demandas e intereses al respecto.

Asimismo y por el contrario, ha sido bastante redu-cida la participación de autoridades políticas representati-vas y competentes en la formulación de políticas de ges-tión y de normativas, lo que ha restado un impacto a futu-ro de este esfuerzo en busca de una gobernabilidad parti-cipativa. La representación de los sectores encargados delcontrol normativo, técnico y de administración ha sidoimportante. Aún así, la crítica mayoritaria ha sido la poca“representatividad” real de éstos a nivel práctico.

Sugerencias para continuar el diálogo

• Hay una necesidad de continuar profundizando con-juntamente en los aspectos que llevan a una gestióneficaz del agua, tanto a nivel nacional como local,Institucionalizando estos diálogos en el futuro.

• Hubo varias sugerencias de abrir la AsociaciónPeruana del Agua (GWP-Perú) a todos. INRENA -Dirección General de Aguas se compromete a apoyarla organización de un diálogo de dos días para cono-cer las propuestas de las instituciones. CONAM


8 Síntesis del Diálogo realizado en Paraguay

Principales Ideas Desarrolladas en los Talleres, en el Foro de Gobernabilidad y en las Plenarias de los Eventos.

Este Diálogo en Paraguay tuvo dos fases, la pri-mera fue un taller de dos días con 50 municipios yluego un taller nacional de un día que contó con lacolaboración de CEPAL y de la Asociación Paraguayade Recursos Hídricos y de ALTERVIDA; más de 160 par-ticipantes estuvieron presentes en el taller nacional,noviembre de 2002.

Ordenamiento de los Recursos Hídricos(conocimiento e intercambio de información).

Surge como necesidad imperiosa para el país elconocimiento y reconocimiento de los recursos hídri-cos, su existencia en cantidad y calidad, un catastro deusuarios de agua, los balances hídricos por Cuencas yMicrocuencas y, en general, un Ordenamiento Terri-torial de los Recursos Hídricos como parámetro princi-pal, así como la participación de los gobiernos localesen la territorialidad del agua, los datos y mapas de criti-cidad ambiental en el uso de los recursos hídricos o laconflictividad social o económica por el uso indebidode los recursos, entre otros datos.

Ello refiere asimismo a la necesidad de plantearun Sistema de Información relacionada a los RecursosHídricos y alimenta el debate sobre la Centralización oDescentralización de cualquier sistema de información.

Relacionado a la construcción de informaciónconfiable sobre los Recursos Hídricos, se plantea unapreocupación sentida en los Foros: la Necesidad de unPlan Nacional de Recursos Hídricos, en donde se esta-blezcan definiciones claras de lo que se pretende hacercon los Recursos del país, es decir, la construcción deuna Visión del Agua a partir de la cual trazar los objeti-vos y pasos para la Gobernabilidad y Uso Sostenible delos Recursos Hídricos del país.

En el mismo sentido se plantea la necesidad deorganizar la información existente, hoy dispersa, sobreproyectos, diagnósticos, investigaciones realizadassobre los recursos hídricos a nivel nacional. De lamisma manera, conformar redes de información (pro-yectos, datos estadísticos, diagnósticos, métodos de ges-tión) y, en general, Redes de Información.

Se enfatiza, asimismo, la construcción de basesde datos regionales que permitan el acceso de losgobiernos locales (Municipalidades y Gobernaciones) ainformaciones de primera fuente sobre la realidad localde los recursos hídricos.

Marco Legal

Se ha solicitado en reiteradas ocasiones definir lasReglas de Juego para el sector, que puede materializar-se en una Ley General de Aguas, un Código de Aguas,el cual sea concertado entre todos los sectores. La san-ción de un Código de Aguas debería incluir una juris-dicción para su aplicación (Fueros o Tr i b u n a l e s ) .Asimismo, se señala la necesidad de separar el marcolegal del marco administrativo e institucional.

La materialización de la iniciativa planteada pusode resalto la necesidad de aclarar numerosas interro-gantes que se dan en el campo de lo conceptual. Comoejemplo se cita que de acuerdo a la legislación vigenteen el país y teniendo en cuenta el “uso y costumbre”, elAgua Subterránea es de carácter privado, concluyéndo-se al respecto que de hecho existe una privatización delos Recursos Hídricos. A este respecto se enfatiza lanecesidad de considerar el agua como un Bien Públicodel Estado paraguayo sin discriminar su origen (atmos-férico, superficial y subterráneo).

Al respecto del marco legal, en reiteradas ocasio-nes se señaló que el actual es insuficiente. Se señalaque, con la puesta envigencia de la leyErssan se deroganleyes y artículos dedecretos que gene-ran importantes vací-os legales a toda laestructura normativa.Como constataciónde este hecho se citaque la puesta en vigencia de la Ley Erssan (ente regula-dor del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado), hadejado fuera del Sistema a la única institución que rea-lizaba el Control de la Calidad del Agua, el SENASA(Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental), órganodependiente del Ministerio de Salud Pública y BienestarSocial.

En ese sentido y complementando lo ya expresa-do por el consultor en el Documento Base, en los últi-mos años lo que se ha venido dando en el país es unvaciamiento conceptual, pues por una parte existe unamarcada debilidad en el concepto del Agua comoRecurso Natural en el marco legal, así como, al retace-ar la participación del Ministerio de Salud en el tema(ej. calidad del agua), se debilita también el conceptodel agua como objeto de salud pública.

Finalmente, se señala la necesidad de trabajarmultidisciplinariamente para definir todos los vacíos,solapamientos o deficiencias legales existentes, paraincorporarlos en la nueva normativa propuesta.

La sanción de unCódigo de Aguasdebería incluir unajurisdicción para suaplicación


o de gran envergadura de Recursos Hídricos (río Apa,Pantanal, baños de Ñeembucú, Cuencas Hidroeléctricas,Agua para el Chaco, Acuífero Guaraní, etc.)

Sugerencias entregadas por los participantes del Forode Gobernabilidad

Relacionadas a la Base de Datos

• Hacer relevamiento de usuarios• Relevar instituciones y grupos involucrados• Organizar base de datos de proyectos disponibles

en universidades e instituciones del sector• Realizar estudio del tamaño de los mercados

(varios escenarios alternativos) en el área de ser-vicios de agua y saneamiento

• Relevar experiencias sobre gestiones positivas derecursos hídricos

• Relevar el potencial humano (técnico e investiga-tivo) existente en el país

En Relación a Sistema de Trabajo

• Conformar equipos de trabajo (grupos focales)• Armar equipos de trabajo sectoriales• Descentralización de la gobernabilidad del agua• Establecer líneas de cooperación entre los profe-

sionales de las instituciones del sector para elabo-rar y priorizar perfiles de proyectos de investiga-ción / evaluación de recursos hídricos

• Realizar gestiones conjuntas de los diferentes sec-tores (público y privado) sobre recursos hídricos(superficiales y subterráneos)

• Trabajar con todos los actores sociales• Grupo único, en virtud de que el agua involucra a

todos los sectores (multidisciplinario)• Consensuar en forma multisectorial• Conformar red de información sobre investigacio-

nes relacionadas con el agua• Comunicación práctica entre los diversos órg a n o s

comprometidos y seguimiento de acciones• Crear estaciones de monitoreo de calidad del agua

En Relación a la Participación de Actores

• Participación de los sectores decisorios• Participación real de los tres poderes del estado:

Ejecutivo: Autoridad Nacional de AguaLegislativo: Código del aguaJudicial: Jurisdicción o fuero. “Grupo Chaco”

• Fortalecer la participación de la sociedad civil(APRH y otros)

Acciones Propuestas

• Desarrollar una visión consensuada sobre la ges-tión del agua

• Elaborar los principios de la GIRH y enunciarpolíticas de acción

• Diseñar procesos de gobernabilidad efectiva

Sistemas de Gestión y Coordinación

La Gestión Integral de Recursos Hídricos señalóque exige la implementación de una metodología detrabajo, la cual, se dijo también, ya está diseñada porpaíses que están ejecutando proyectos de GIRH y queposeen mayor desarrollo relativo de gestión y organiza-ción social y política para el efecto.

En el ámbito de la GIRH, existen a nivel nacionaly local distintos proyectos los cuales están dispersos,sugiriéndose la posibilidad de coordinar esfuerzos eimplementar acciones conjuntas.

En reiteradas ocasiones se señala la existencia deprofesionales capacitados para desarrollar investigacio-nes y proyectos de GIRH en el país (capital humano).

Descentralización

Se sugiere contemplar la descentralización nosólo administrativa, sino en consideración de la territo-rialidad, es decir, la partición natural en cuencas oregiones. Al mismo tiempo se señala la definición deroles y funciones de las instituciones.En muchos casos se pueden establecer vínculos muyestrechos entre administraciones locales y cuencas omicrocuencas hídricas

En otros casos ycuando la realidadadministrativa, política uo rganizacional de unaregión lo determina,puede incorporarse elconcepto de CuencasAdministrativas, es decir,un grupo determinadode Municipios de unaregión que compartensimilares sistemas pro-

ductivos, de uso de suelo, características ecosistémicas,etc., gestionan coordinada y colectivamente variascuencas o microcuencas. Como ej. puede citarse a laAsociación de Municipalidades del sur de Alto Paraná,actual destinatario de Proyectos de Manejo de Cuencasy Microcuencas con recursos de Banco Mundial, bajo lacoordinación de M.A.G.

Tomando como ejemplo lo anterior, se sugiere laRevisión de Marco Legal en cuanto a la descentraliza-ción de la gestión de los recursos hídricos, sobre todo,utilizando el artículo 13 de la Ley de Creación de laSecretaría de Ambiente, que permite la Descentraliza-ción de funciones de dicha Secretaría a favor de lasGobernaciones y/o Municipalidades.

Se argumentó la necesidad de incorporar en el deba-te, la situación de la gestión de Proyectos específicos demucha envergadura, como son los de Gestión Ta n s f r o n t e r i z a

La Gestión Integralde RecursosHídricos exige laimplementación deuna metodología detrabajo


• Definir roles institucionales en los niveles gene-rales y particulares de gestión del agua

• Buscar consenso entre las instituciones del sectorsobre el manejo de recursos hídricos

• Revisión del marco legal y actualización• Reestudio y reactualización de la normativa• Definir e identificar actores de los niveles de ges-

tión del agua en: • Económico - Productivo• Científico - lnvestigativo• Técnico - Normativo• Político - Social• Diagnóstico de la situación actual de los recursos

hídricos en el país• Evaluación científica del recurso agua, variabili-

dad y cambios• Desarrollar normas de calidad de agua para los

diversos usos• Identificación de usos y creación de un prototipo

de reconciliación de estos usos y competencias• Ampliar y sistematizar los conocimientos sobre

los recursos hídricos (calidad, cantidad) y supotencial de aprovechamiento

• lncentivar y concientizar sobre el uso del agua anivel de la familia y demás actores sociales

• Aplicación del modelo de Gestión Integrada deRecursos Hídricos

• Realizar jornadas a fin de buscar un consensoentre los referentes de la Política HídricaNacional

• Invertir en Difusión y Concientización Social yPolítica sobre la importancia de los RR.HH.

9 Síntesis del Diálogo realizado en Uruguay

Talleres Regional y Nacional Sobre Gobernabilidad en el Uruguay.Conclusiones de los PrincipalesEjes Temáticos

Aspectos Relevantes:

• Que se observan significativos cambios en los usosdel agua como en las exigencias en cuanto a calidaddel agua que desafían la actual gestión del recursohídrico.

• Un uso agrícola creciente del recurso agua y conoci-miento insuficiente acerca del costo ambiental de laactividad agrícola.

• La importancia creciente de la calidad ambiental enrelación a la regulación del agua.

• El incorporar al sector salud en términos de la regula-ción del agua por su importancia sanitaria.

• El manejar la preservación de los ecosistemas en elmarco de una Política de la regulación del uso de losrecursos naturales en su conjunto.

• Que las grandes ciudades son vistas con preocupa-ción en materia de sus impactos como importantesusuarios del recurso hídrico.

• La preocupación con la tala y por ende pérdida demonte indígena, preferentemente a las orillas de cur-sos de agua, de manera especial como consecuenciade la expansión de la actividad agrícola (particular-mente, la actividad arrocera).

• El impacto de la minería sobre la napa freática y pro-cesos de contaminación asociados.

• Que existe una relación biounívoca entre la GestiónIntegrada de los Recursos Hídricos (GIRH) y laGobernabilidad.

• Que la GIRH representa un enfoque comprensivo degestión de los recursos y por ende de los ecosistemasrelacionados.

Aspectos Sociales

Para ello resulta conveniente:• Desarrollar un enfoque regional, en base a un criterio

territorial, para avanzar en la gestión integrada de losrecursos hídricos de la Cuenca. Los Departamentos(Municipios) pueden asumir la responsabilidad de suparticipación gerencial y participativa en el manejode las cuencas afines, pero ese compromiso suponenegociar las contrapartidas en términos de beneficiosy costos.

• Que la gestión ambiental tenga una relación directacon la problemática del desarrollo local. La mejora dela calidad ambiental impacta positivamente sobre lacalidad de la producción agroindustrial y tambiénsobre los condicionantes para entrar en los mercadosmás exigentes a nivel internacional. Pero la mismarequiere de programas de reconversión, lo que supo-ne apostar necesariamente a programas de desarrolloy gestión territorial más integrados.


• Que los Organismos de Cuenca resultan ámbitos pro-picios para la participación y cogestión de los usua-rios del agua en instancias de coordinación y concer-tación.

Aspectos Jurídicos

Se hizo especial énfasis en todos los Talleres res-pecto:• El recurso AGUA debe mantener su carácter de bien

público. A pesar de ello, existe preocupación en tornoa los procesos puntuales de privatización parcial en elsector de agua y la importancia de los sistemas deinformación-comunicación en relación con la partici-pación de la población.

• La necesidad de mejorar la difusión de la informacióny el conocimiento disponible involucrando a las ins-tituciones públicas en este esfuerzo, con el fin de unaadecuada coparticipación entre los sectores público yprivado.

• Garantizar la calidad de la información disponiblepara que pueda ser tenida en consideración por partede los actores del desarrollo local (Intendencias oGobiernos Departamentales) y nacional.

• La Gobernabilidad se encuentra condicionada a ladefinición clara de lo que se pretenda gobernar y con-secuentemente a la información que de ello se posea.

• Que existe ausencia de información suficiente encuanto al conocimiento del ciclo del agua en generaly a nivel superficial especialmente.

Aspectos Económicos

• Se señaló la existencia de una relación estrecha entrela gestión ambiental del río y el desempeño económi-co de las actividades productivas. También, en estesentido, se hizo referencia a la tendencia actual anivel de los mercados internacionales a emplear losrequisitos de Código alimentario o las Normas ISO-14000 como barreras no arancelarias al ingreso deproductos agroindustriales en dichos mercados.

• Para poder atender a sus clientes en el mercado de laUnión Europea, numerosos productores agroindus-triales deben llevar adelante una actividad productivaen condiciones que se pueda certificar que la mismase desarrolla responsablemente a nivel del cuidadodel medioambiente.

• El involucrar más aún a la AdministraciónDepartamental, en relación con la autoridad en lagestión de la cuenca, así como de la necesaria parti-cipación de la sociedad civil. En este sentido, serequiere una mejor difusión de información entre laAdministración Central (Poder Ejecutivo) y laAdministración Departamental.

• Proponer una adecuada negociación a nivel territoriala propósito de la gestión de la cuenca hidrográficacomo una unidad ambiental por excelencia. Esteenfoque apunta en la misma dirección que la modali-dad de gestión descentralizada que el Estado se haplanteado a nivel nacional.

• Consolidar la solidaridad nacional en ambos sentidos,es decir, agua para todos los usos y, asimismo, evaluary compensar los costos de oportunidad que represen-tan las “servidumbres” en respaldo a demandas hídri -cas provenientes desde ciertos territorios nacionalescon destino a otros en beneficio del todo.

Aspectos de Gestión del Agua

• Que exista necesariamente un enfoque de gestiónintegrada de la zona costera y de la Cuenca del Ríode la Plata. Poner énfasis en que una inadecuada ges-tión interior del agua en términos de cantidad y cali-dad a nivel de la cuenca, tiene consecuencias sobrenuestros recursos costeros.

Aspectos Institucionales

Se ha puesto énfa-sis en:• La arquitectura delEstado en materia derecursos hídricos con-diciona su gobernabi-lidad. En el Uruguay,la cantidad y la cali-

dad se rigen desde Secretarías de Estado diferentes.• Mejorar la integración: (i) a nivel del Estado para dis-

minuir la disociación entre la gestión del RecursoHídrico en términos de cantidad y de calidad, (ii) anivel de una mejor integración vertical Estado-Intendencias-Juntas Regionales-Población (desde arri-ba hacia abajo así como en sentido inverso).

• Que existen buenos marcos legales pero los controlesno resultan efectivos, por lo que se señala la necesi-dad de mejorar los mecanismos de monitoreo

• Que se reconoce una multiplicidad de competenciasinstitucionales que afectan la eficacia de la regulacióndel uso del recurso

• La existencia de demasiados actores relacionados conel agua, a nivel institucional-sectorial y usuarios sec-toriales en la cuenca. Actualmente no se percibenmecanismos de armonización en ambos niveles.

• Que no sería prudente ni posible concentrar todas lasdecisiones en un solo organismo ya que entre otrascosas terminaría autoevaluándose en materia de losusos y sus costos ambientales asociados.

No sería prudente niposible concentrartodas las decisionesen un soloorganismo

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