desafíos del desarrollo rural en el perú

8/9/2019 Desafos del desarrollo rural en el Per

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DESAFOS DEL DESARROLLO RURALEN EL PER


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Carolina TrivelliMilton von Hesse

Alejandro DiezLaureano del Castillo

DESAFOS DELDESARROLLO RURAL

EN EL PER


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Edicin: Lima, diciembre de 2000

Impreso en el Per / Printed in Peru Consorcio de Investigacin Econmica y Socialwww.consorcio.org

Correccin de estilo: Rosario AriasCuidado de edicin: Liliana PeaherreraArte de cartula: Fernando Gagliuffi

Hecho el Depsito Legal No. 1501222000-4375

Impreso por Visual Service SRL

ISBN 9972-804-02-X

El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de 25instituciones de investigacin y/o docencia; con el auspicio del Centro Internacional de Investi-gaciones para el Desarrollo (CIID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional(ACDI) y otras fuentes de cooperacin.

El CIES no comparte necesariamente las opciones vertidas en el presente libro, que sonresponsabilidad exclusiva de sus autores.

ndice de siglas 9

Presentacin 11

Introduccin 13

I. Caracterizacin del sector ruralCarolina Trivelli y Carlos E. Arambur 15

II. Aspectos macroeconmicosMilton von Hesse 23

III. Reforma institucionalAlejandro Diez 35

IV. Derechos de propiedad y manejo de recursosLaureano del Castillo 55

V. Provisin de bienes pblicosCarolina Trivelli y Milton von Hesse 75

VI. FinanciamientoCarolina Trivelli 83

CONTENIDO


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ADEX Asociacin de ExportadoresAIDESEP Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Amazona PeruanaASBANC Asociacin de Bancos

CENAGRO Censo Nacional AgropecuarioCEPES Centro Peruano de Estudios SocialesCGIAR Grupo Consultivo Internacional de Investigacin Agrcola (si-

glas en ingls)CMAC Cajas Municipales de Ahorro y CrditoCOFIDE Corporacin Financiera de DesarrolloCONAP Confederacin de Nacionalidades AmaznicasCOOPOP Cooperacin PopularCRAC Cajas Rurales de Ahorro y Crdito

CTAR Consejo Transitorio de Administracin RegionalEDPYME Entidades de Desarrollo para la Pequea y Micro EmpresaENNIV Encuesta Nacional de Niveles de vidaFECONAFROPU Federacin de Comunidades Nativas Fronterizas de PutumayoFECONAP Federacin de Comunidades Nativas del PursFENAMAD Federacin Nativa de Madre de DiosFONCODES Fondo de Cooperacin para el DesarrolloFONGAL Fondo Ganadero y LecheroIEP Instituto de Estudios Peruanos

INADE Instituto Nacional de DesarrolloINEI Instituto Nacional de Estadstica e InformticaINIA Instituto Nacional de Investigacin AgropecuariaINRENA Instituto Nacional de Recursos NaturalesFEAS Proyecto para Fortalecer la Extensin Agrcola en la SierraFEPCMAC Federacin Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y CrditoFITEL Fondo de Inversin en Telecomunicaciones,MAG o MINAG Ministerio de AgriculturaMARENASS Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur

ONG Organizacin No GubernamentalPETT Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural

NDICEDESIGLAS


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En el Per, pas de paradojas, una de las ms saltantes es quizs el desfase

entre una larga tradicin de investigaciones sobre temas rurales y agrarios y una

poltica de desarrollo agrario y rural caracterizada por el corto plazo, la falta de una

visin integral y de mecanismos de participacin y reactivacin tecnolgica yeconmica. La brecha entre lo que se sabe y lo que se hace es particularmente

notoria en el tema agrario. La responsabilidad no es slo de los encargados de las

polticas y programas. La mayora de investigadores en estos temas se ha preocu-

pado poco por destilar de sus hallazgos las implicancias para los programas y las

polticas de desarrollo rural. El Consorcio de Investigacin Econmica y Social

(CIES) quiere contribuir con este breve trabajo a la formulacin de propuestas que,

como el buen pisco, estn basadas en una cuidadosa seleccin y maduracin de

los conocimientos acumulados por decenas de investigadores que se han dedica-

do a tratar de entender la compleja realidad rural y agraria del pas.

Para ello el CIES ha reunido a un grupo multidisciplinario de investigadores de

reconocida trayectoria y solvencia en el tema agrario; Carolina Trivelli, economista

e investigadora del Instituto de Estudios Peruanos; Milton von Hesse, economista,

consultor en temas de desarrollo agrcola y rural; Alejandro Diez, antroplogo,

profesor e investigador de la Universidad Catlica y Laureano del Castillo, aboga-

do e investigador del Centro Peruano de Estudios Sociales.

Esta publicacin complementa y ampla un trabajo anterior Propuestas parael Desarrollo Rural, publicado por el CIES en febrero del 2000, que fue discutido

y presentado en coordinacin con la Confederacin Nacional de Instituciones

Empresariales Privadas (CONFIEP) en varias reuniones a las que asistieron

empresarios, acadmicos y los equipos de planes de gobierno de la mayora de los

grupos polticos que participaron en las elecciones generales de abril del 2000.

PRESENTACINPROMUDEH Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo HumanoPRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y

Conservacin de SuelosOIA Oficina de Investigacin AgrariaPRONAA Programa Nacional de Apoyo Alimentario

SAIS Sociedades Agrcolas de Inters SocialSBS Superintendencia de Banca y SegurosSENASA Servicio Nacional de Sanidad AgrariaSUNARP Superintendencia Nacional de Registros PblicosUOPE Unidad Operativa de Proyectos Especiales


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El desafo que enfrenta una poltica de desarrollo rural en el Per es doble. Porun lado, es necesario saber cmo hacer ms eficiente el proceso de transicindesde una agricultura campesina hacia una agricultura empresarial moderna. Es

decir, encontrar formas que permitan pasar de explotaciones minifundistas, des-capitalizadas y con limitada capacidad de generar excedentes y acumular capital,a explotaciones de mayor escala, capaces de generar utilidades, inversin yprogreso en su entorno geogrfico. Por otro lado, el reto es tambin encontrar lamanera de generar las condiciones adecuadas para que el empresario privadopueda desarrollar actividades no agrcolas en el campo, aprovechando los recur-sos naturales y la abundancia de fuerza de trabajo. Cualquier estrategia quepretenda atacar eficientemente estos desafos debe respetar los cuatro principiosbsicos que se enumeran a continuacin:

Respeto a la estabilidad macroeconmica Liderazgo del sector privado Rol del Estado normativo y subsidiario Insercin competitiva en el comercio exterior

En los 6 temas que se desarrollan en este trabajo se pretende tanto ofreceruna visin de conjunto, como plantear propuestas y sugerencias de corto ymediano plazo que los autores consideran centrales para delinear una poltica de

desarrollo rural y agrario.

Obviamente, este modesto aporte slo tiene sentido si al mismo tiempo socie-dad civil, gobierno y acadmicos realizan un esfuerzo de dilogo constructivo al quelamentablemente estamos tan poco acostumbrados en los ltimos tiempos.

El presente trabajo ha sido posible gracias al apoyo complementario del Banco

Mundial, oficina para Per, que el CIES reconoce y agradece.

Carlos E. AramburDirector Ejecutivo

Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Lima, diciembre del 2000

INTRODUCCIN


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Para presentar las medidas sugeridas a favor de la modernizacin y desarrollode las zonas rurales del Per, conviene primero recordar cules son las condicio-nes de partida en el campo. Segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de

1993, nuestras reas rurales albergan 6.6 millones de personas, lo que representael 29.9% de la poblacin total del pas. Las reas rurales se definen como aquellosterritorios articulados por centros poblados rurales, es decir, aqullos que notienen ms de 100 viviendas contiguamente, ni son capitales de distrito; o queteniendo ms de 100 viviendas, stas se encuentran dispersas o diseminadas sinformar bloques o ncleos. Esta definicin, bastante restrictiva y de carcteroperativo y no analtico, posiblemente subestime el tamao y por ende laimportancia demogrfica real de la poblacin rural en el Per. Cabe recordarasimismo que de los 84,046 centros poblados existentes en el Per, 75,199 son

rurales, la mayora de ellos (73,524) con una poblacin inferior a los 500habitantes. La dispersin y atomizacin de los asentamientos rurales dificulta yencarece la inversin social en lo relativo a bienes pblicos as como el acceso ainversiones productivas, caminos, energa y telecomunicaciones.

Las propuestas de poltica orientadas a fomentar procesos de desarrollo en elmbito rural peruano deben tomar en cuenta las caractersticas tanto de losdistintos grupos y agentes individuales que all habitan, como las del conjunto depobladores rurales. El medio rural es un claro ejemplo de la heterogeneidad del

Per. La cultura, la etnicidad, la dotacin de recursos naturales, el acceso eintegracin con los mercados, resultan variables claves para entender las dinmi-cas econmicas y sociales adoptadas por la poblacin dentro de sus estrategiasde desarrollo.

CARACTERIZACINDELSECTORRURALCAROLINATRIVELLI1

CARLOSE. ARAMBUR2

I.

1

Investigadora asociada al Instituto de Estudios Peruanos (IEP).2 Director Ejecutivo del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES).


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hogar (Escobal y Agero, 1999). En muchos casos, adems, se incluyen estrate-gias migratorias de algunos de los miembros de la familia, a fin de lograr mayoresingresos para el hogar.

Buena parte de los pequeos productores de las zonas rurales tienen tradicio-

nes lingsticas y culturales propias que afectan su relacin con la sociedadnacional de la que forman parte, que hacen difcil una interlocucin bidireccionalfluida con agentes del exterior, y que, por ende, comprometen la aplicacin eficazde polticas de desarrollo. Por otro lado, muchas veces sus formas tradicionalesde organizacin representan valores y estilos institucionales poco favorables parael desarrollo rural.

Aunque breve, este diagnstico revela la complejidad de la situacin delpoblador rural peruano y la necesidad de atacar, desde diferentes frentes, sus

mltiples carencias y demandas para lo cual se requiere de esfuerzos multi-sectoriales que apoyen una poltica sostenida y de carcter integral.

AGERO, Jorge2000 Movilidad y pobreza en la sierra rural del Per en Per: El problema agrario

en debate. Sepia VIII. Hurtado, I; C. Trivelli; A. Brack (eds). Lima: Sepia IRD-ITDG.pp 257-276.

CENSO AGRCOLA1994

CENSO NACIONAL DE POBLACIN Y VIVIENDA1993

ENCUESTA NACIONAL DE NIVELES DE VIDA (ENNIV).1997

ESCOBAL, Javier y Jorge AGERO1999 Determinantes de las decisiones de trabajo en tareas no agropecuarias dentro de la

finca en el Per en Pobreza y Economa Social: Anlisis de una encuesta ENNIV1997. Ed. R. Webb y Moiss Ventocilla. Lima: Instituto Cunto, pp. 243-254.

ESCOBAL, Javier; Jaime SAAVEDRA y M. TORERO

1998 Los Activos de los Pobres en el Per. Documento de Trabajo N26. Lima: GRADE.

LPEZ, R. Y C. DELLA MAGGIORA

1997 Rural poverty in Peru: Sytlized facts and analytic for policy (ms.). University ofMaryland at College Park.

TRIVELLI, Carolina2000 Pobreza rural: investigaciones, mediciones y polticas pblicas en Per: El proble-

ma agrario en debate. Sepia VIII. Hurtado, I; C. Trivelli, A. Brack (eds). Lima: SEPIA-

IRD-ITDG, pp 199-255.

Caracterizacin del sector ruralDesafos del desarrollo rural en el Per20 21

BIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFA


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MILTONVON HESSE8

II.

En el presente captulo se analizarn aquellas medidas de poltica econmicaque afectan directamente la estructura de precios relativos y la vinculacin con losmercados. En otras palabras, se har referencia a aquellas medidas de poltica

econmica que inciden en el entorno inmediato en el que se desenvuelve la unidadproductiva agrcola y que afectan su competitividad, independientemente de lacapacidad de gestin que se realice al interior de dicha unidad. Estas polticasgeneran las seales que afectarn el proceso de inversin en el sector en elmediano y largo plazo.

A manera introductoria, conviene sealar que la dcada de los noventa signifi-c para el Per un perodo de cambio en el paradigma de desarrollo vigente desde,al menos, tres dcadas atrs. Las polticas industrializadoras que centraban la

atencin en aumentar la tasa de ahorro de la economa a travs de favorecer lasutilidades de las empresas industriales (lo que implicaba la administracin de uncomplejo sistema de transferencias y subsidio implcitos y explcitos), dejaronpaso a polticas orientadas a integrar comercialmente el pas con el mundo, en unproceso en el cual los mercados deban actuar libremente y la accin privadadeba conducir el proceso de desarrollo.

El Estado deba asumir un rol normativo y subsidiario a partir del cual losprincipales precios de la economa, como el tipo de cambio y la tasa de inters,

deban reflejar la escasez relativa de las divisas y del dinero, y el sector pblicodeba ser redimensionado de forma tal que se adaptara al nuevo rol que lecorresponda y que asegurara el equilibrio entre los ingresos y los gastos fiscales.La nueva orientacin de la economa signific un proceso en el que se dieronimportantes medidas polticas (eliminacin de controles, equilibrio fiscal, simplifi-cacin de la estructura impositiva y arancelaria, liquidacin de empresas pblicas,transferencias de activos al sector privado) que tenan como propsito que lainversin privada se orientara hacia aquellos sectores que aseguraran los mayo-res retornos para la sociedad en su conjunto en el largo plazo.

ASPECTOSMACROECONMICOS

8 Economista. Consultor en temas de desarrollo agrcola y rural.


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V PROVISIN DE BIENES PBLICOS


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CAROLINATRIVELLI

MILTONVON HESSE

V. PROVISINDEBIENESPBLICOS

Con respecto a la provisin de bienes pblicos, se debe definir qu tipos debienes deben ser provistos por el Estado (que no puedan ser provistos por elsector privado) para que permitan, ayuden o potencien el desarrollo de lasdistintas actividades econmicas y sociales en el mbito rural peruano. Es impor-

tante enfatizar que, reconociendo la existencia de un gran nmero de necesidadesen el mbito rural, las recomendaciones se definen en base a un objetivo dedesarrollo y no a uno de asistencia. Es decir, se debe priorizar la dotacin deaquellos bienes y servicios pblicos claves para superar las condiciones depobreza y no para sobrevivir en ella.

La intervencin del Estado como proveedor de bienes y servicios pblicosdebe basarse en dos consideraciones bsicas:

1. Principio de subsidiariedad. Todo aquello que el sector privado puede hacer, nodebe ser realizado por el sector pblico. En aquellos casos en los que, por suscaractersticas de bienes y servicios pblicos, el Estado deba intervenir, debehacerlo en estrecha coordinacin con el sector privado (aportando recursos y/ofinanciamiento, por ejemplo). Esto implica coordinacin con empresas priva-das, ONGs, universidades y organizaciones de la sociedad civil.

2. En la medida de lo posible, la provisin de bienes y servicios debe responder alas demandas de los agentes afectados y no basarse en una imposicin

desde arriba; los beneficios que stos generen a la sociedad deben sersuperiores a los costos que implica su provisin.

Claramente, existe una insuficiente dotacin de determinados bienes pbli-cos en el medio rural adems de un problema de coordinacin inter e intrainstitucional entre las distintas entidades pblicas que los proveen. Estos bienespblicos resultan fundamentales para potenciar las iniciativas privadas de losdistintos agentes y/o para el desarrollo de nuevas actividades econmicas ysociales dado que una de sus caractersticas fundamentales es que su dotacin

no podra ser asumida financieramente por algn agente privado de manera


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VI. FINANCIAMIENTO


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CAROLINATRIVELLI

El tema del financiamiento desde hace mucho ha sido considerado como unode los principales cuellos de botella que enfrentan los agricultores y pobladoresrurales para el desarrollo de sus actividades36. Esto resulta de las caractersticaspropias de las actividades agropecuarias (riesgosas, con un cronograma fijo,

estacionales, etc.), de los problemas de desintegracin de diversos circuitoscomerciales y financieros que afrontan la mayor parte de los agricultores, y de losaltos ndices de pobreza en las zonas rurales.

En el caso de los productores con mayores extensiones, el tema ms grave esel del costo, mientras que para los pequeos productores, el problema principal esel del acceso a fuentes financieras formales o informales que respeten los preciosde mercado. Para los productores de subsistencia y para los pobladores ruralesdedicados a actividades rurales no agrcolas, los problemas ms graves son la

limitada (y segmentada) oferta de fondos y las condiciones de los crditosexistentes que, muchas veces, son restrictivas y no se adaptan a las estrategiasde produccin de estos agentes.

El objetivo de las polticas pblicas y de las acciones de la sociedad y losagentes privados en cuanto al tema del financiamiento, debe ser generar ymantener las condiciones necesarias para un desarrollo sostenido del mercadofinanciero en el mbito rural, reconociendo, dadas las caractersticas de este tipode mercados, que no se trata de un mercado perfecto ni completo, tal como lo

seala la literatura37. En este sentido, se reconoce que existe un espacio para laaccin del sector pblico; sin embargo, en la coyuntura actual, no es deseable queste cumpla el rol de prestamista directo necesariamente.

36 Ya sea por sus efectos directos en la productividad y eficiencia de la produccin agropecuaria, como porsu impacto en otros mercados como el de tierra y mano de obra.

37 Para una presentacin general de la literatura sobre el tema ver Hoff et al. (1993) y Holden y Binswanger

(1998) y de manera ms especfica Hoff y Stiglitz (1993).


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