DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

DIRECCIÓN DE DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE

GRUPO DE GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL

BASES PARA LA FORMULACIÓN DE LA

POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO LOCAL

BOGOTÁ D.C., MARZO 2013

www.dnp.gov.co Documento elaborado por: Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible Oswaldo Aharón Porras Vallejo_ Director Grupo de Gestión Pública Territorial Maritza Pomares Quimbaya- Coordinadora Asesores Alfredo Javier Rosero Vera Beatriz Elena Gómez Ochoa Edgar Simbaqueba Ignacio Gallo José Oswaldo Espinosa Cuervo Norma Juliana Delgado Rafael Alberto Cerón

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PRESENTACIÓN ........................................................................................................................... 4

I. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN ...................................................................................... 6

II. MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................ 11

a. El Desarrollo Local en el Debate Internacional ..................................................................... 11

b. Hacia una definición sobre Desarrollo Local ....................................................................... 14

c. Los Pilares del Desarrollo Local ........................................................................................... 15

1.1. La Identidad Territorial como base del Desarrollo Local .................................................... 16

1.2. Capital Territorial y Competitividad Territorial ................................................................... 19

1.3. Gobernabilidad y Gobernanza Territorial .......................................................................... 22

III. DIAGNÓSTICO: ................................................................................................................... 26

a. Problema Central : .............................................................................................................. 26

1.1. Bajas Capacidades institucionales para el desarrollo local. ............................................. 28

1.2. Inestabilidad en las reglas de juego y desarticulación para el desarrollo local ................ 30

1.3. Poca cohesión social y territorial para adelantar procesos de desarrollo colectivos ......... 31

1.4. Debilidades territoriales para el aprovechamiento incluyente de factores productivos .... 33

1.5. Inadecuado reconocimiento de las particularidades territoriales en las políticas públicas35

1.6. Brechas en los procesos de formación de capital y competitividad territorial ................. 37

IV. OBJETIVOS ......................................................................................................................... 40

a. Objetivo central ................................................................................................................... 40

b. Objetivos específicos .......................................................................................................... 40

V. ESTRATEGIAS: ................................................................................................................... 40

VI. PLAN DE ACCIÓN: ............................................................................................................... 41

ANEXO 1: RESUMEN DEL PROCESO .......................................................................................... 47

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PRESENTACIÓN Para avanzar en el desarrollo del país con mayor equidad regional, se requiere la formulación de políticas que reconozcan las heterogeneidades geográficas, históricas, culturales, sociales, económicas y las brechas en el desarrollo de los territorios del país. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos” -PND, responde a este enfoque y establece como uno de sus ejes transversales la convergencia y el desarrollo regional.

En este sentido, uno de los mayores desafíos para alcanzar la prosperidad democrática, es lograr niveles de crecimiento y desarrollo socioeconómico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando las diferentes potencialidades y particularidades de los territorios y fortaleciendo sus capacidades.

El logro de estos propósitos implica la articulación Nación-Territorio y un alto liderazgo local. Con el fin de promover estos procesos, el PND estableció el mandato de formular una política de desarrollo local “que contribuya a que las entidades territoriales trasciendan su rol de prestadoras de servicios y se conviertan en gerentes de su propio desarrollo” complementada con un programa para la “generación y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial”.

En este contexto, la Dirección de Desarrollo Territorial viene liderando un proceso de recolección de insumos para la formulación de la Política Nacional de Desarrollo Local, la cual consideramos debe plasmarse en un documento CONPES que brinde lineamientos y defina acciones para impulsar y favorecer el aprovechamiento de los recursos endógenos de los territorios, la autonomía territorial y la capacidad de crecimiento y acumulación de los capitales territoriales: humano, social, ambiental, cultural, fijo.

En el marco de la metodología de formulación de documentos CONPES, se estableció una ruta con actores nacionales y territoriales, con el propósito de identificar la problemática del desarrollo local, sus causas y efectos, así como, para definir cuál podría ser el objetivo central de la Política, los lineamientos estratégicos y el plan de acción (ver anexo).

La ruta contempló la realización de 50 talleres que no solo permitieron construir un concepto de desarrollo local y brindar los elementos estratégicos a tener en cuenta en una política nacional de desarrollo local, sino que permitieron identificar los obstáculos y propuestas de cada territorio para orientar estrategias diferenciales, a partir de las condiciones endógenas, esto es, de su identidad territorial, recursos y capacidades.

El documento que acá se presenta, busca servir de insumo a la formulación de la Política Nacional de Desarrollo Local prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, como un paso más en el proceso de profundización de la descentralización y fortalecimiento de los territorios.

OSWALDO AHARÓN PORRAS VALLEJO Director de Desarrollo Territorial Sostenible

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INTRODUCCIÓN

El Gobierno Nacional, consiente de la necesidad de avanzar en la profundización de la descentralización, de reducir los desequilibrios entre territorios y de mejorar las relaciones intergubernamentales, planteó un conjunto de estrategias desde en el Plan de Desarrollo “Prosperidad para todos”, conducentes a soportar el desarrollo regional: i. Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales y de la relación nación territorios; ii. Consolidación del sistema de ciudades, y; iii. Planes de consolidación. Dentro de la primera estrategia se estructuraron tres componentes: a). el fortalecimiento institucional territorial; b). ordenamiento y desarrollo territorial, y; c. profundización de la descentralización. Estos componentes, a su vez, lo integran diversas actividades, dentro de las cuales se encuentra la formulación y aplicación de una Política Nacional de Desarrollo Local conducente a establecer las bases para potenciar lo local a partir de su identidad y sus atributos, reducir las brechas del desarrollo y propiciar una intervención diferenciada pero integrada del estado, en función de las condiciones y situación diferencial de los territorios. Resultado de estas estrategias y, de manera paralela dentro de los objetivos de lograr la convergencia regional, se han ido implementando, diferentes políticas e instrumentos que colocan a los territorios en el eje central de la acción pública estableciendo sustanciales avances en la construcción por un lado de un nuevo marco de relaciones Nación – Territorio y por otro de una profundización en el ejercicio de los derechos sociales y la promoción de mejores condiciones para el desarrollo económico y la generación de ingresos. En cuanto a las primeras, se destacan la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT L-1454-12) que posibilita la asociatividad territorial a través de figuras como los Contratos Plan y asigna competencias a la nación y los departamentos en términos de ordenamiento del territorio; la creación del Sistema General de Regalías, que establece un nuevo marco de distribución de la riqueza nacional bajo criterios de equidad, corresponsabilidad y eficacia y la Ley de Modernización Municipal (L-1551-12) orientada a fortalecer el rol municipal en la gestión del desarrollo , entre otras. Desde el segundo aspecto, se han puesto en marcha políticas de alto impacto social y territorial derivadas por ejemplo de la Ley de Restitución de Tierras y Reparación de Víctimas con la que se pretende reversar procesos de apropiación indebida de tierras rurales, la Titularización de Pequeños Predios (L-1561–12), el proyecto de Ley de Desarrollo Rural con enfoque territorial y abordaje del proceso de paz; otras enfocadas desde un enfoque de derechos tales como las relacionadas con ciclos de vida (Infancia y Adolescencia (L-1098-06), Juventud, Adulto Mayor y Adultez).con enfoque diferencial (mujer y género, discapacidad) y las relacionadas con Grupos Étnicos (indígenas, afrocolombianos, room, tanto de forma particular a cada grupo como diferencial en su situación de desplazamiento y víctimas del conflicto). Estos avances se suman las políticas orientadas a la generación de ingresos, promoción del empleo y a las transformaciones que derivarán de los TLC.

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Estas profundas transformaciones, se insertan en un contexto territorial heterogéneo, marcado por una gran diversidad cultural, geográfica social, geográfica, étnica y por niveles muy diferentes de desarrollo y capacidades evidenciando fuertes desequilibrios territoriales y condiciones de exclusión socioeconómica. El proceso en marcha, requiere de un rol protagónico de los territorios y de las entidades territoriales y de un fortalecimiento de las relaciones nación territorio y por tanto, de la necesidad de generar mayores capacidades que permitan lograr el aprovechamiento de sus potencialidades y fortalezas y del nuevo marco nacional, reconociendo las particularidades de cada región resultantes de la diversidad, así como de la mayor articulación del esfuerzo de todos los niveles de gobierno y la sociedad en su conjunto. En ese sentido, la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación, a través de este documento, presenta las bases de una Política Nacional de Desarrollo Local, cuya formulación, como se anotó anteriormente, es un compromiso del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014: “Prosperidad para Todos”, como parte de la estrategia de Apoyos Transversales al desarrollo regional. La propuesta se orienta a generar adecuaciones en el entorno nacional y a brindar orientaciones para la actuación y apoyo en los territorios, en un contexto de descentralización, lo cual implica redefinir la relación Nación Territorio, en procura de un desarrollo local, a partir del reconocimiento de las diferentes identidades, condiciones y capacidades territoriales de las regiones del país. El documento contiene seis (6) acápites. En el primero, se presentan los antecedentes y justificación de la Política. El segundo se refiere al marco conceptual sobre el desarrollo local, el cual fue construido a partir de enfoques teóricos, experiencias internacionales y conversatorios o talleres realizados con funcionarios de las diferentes direcciones del DNP, Ministerios y otras entidades nacionales, así como con expertos de cooperación internacional y actores públicos, privados y de la comunidad a nivel territorial.

El tercero plantea un diagnóstico del desarrollo local en el país y señala la problemática central y las principales causas identificadas. En el cuarto se presenta el objetivo general y los objetivos específicos, los cuales buscan promover el desarrollo local endógeno desde un cambio en las relaciones Nación Territorio y de liderazgo local.

En el quinto, se establecen las estrategias identificadas a partir de los talleres que se realizaron con los diferentes actores que participaron en el proceso y algunas fuentes de financiación identificadas.

Por último, la sexta parte incluye las recomendaciones estratégicas, para las cuales se propone un esquema de gestión y seguimiento.

I. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

a. Antecedentes:

Desde la década de los ochenta, y con mayor fuerza a partir de la Constitución de 1991, Colombia ha venido construyendo y consolidando un modelo de descentralización, a través del cual se ha buscado

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mejorar el bienestar de la población, aumentar la equidad, fortalecer la autonomía de los entes territoriales y disminuir los desequilibrios regionales.

El proceso ha tenido avances importantes: en lo político se ha fortalecido la democracia y prueba de ello es la elección popular de gobernantes territoriales y la generación de mecanismos, espacios e instancias de participación social.

En lo fiscal se han transferido recursos importantes a las entidades territoriales con criterios de equidad (Sistema General de Participaciones), también ha mejorado la eficiencia del gasto público y el desempeño fiscal territorial, lo cual se refleja en una mejor prestación de los servicios a cargo de las administraciones territoriales y niveles de endeudamiento sostenibles, entre otros.

Recientemente, se estableció un nuevo esquema de asignación de recursos mediante el Sistema General de Regalías1, el cual busca garantizar un ahorro para el futuro, promover la competitividad regional y el buen gobierno y principalmente contribuir con la equidad, garantizando regalías a todas las entidades territoriales.

En lo administrativo se han asignado competencias a los diferentes niveles de gobierno, con especial claridad en los sectores básicos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico). En lo económico, por su parte, se viene avanzando en la creación de condiciones para promover la mayor productividad y competitividad sectorial y regional.2 De manera paralela y teniendo en cuenta que el éxito de un modelo de descentralización depende en gran medida de las capacidades que tengan los diferentes niveles de gobierno, se han impulsado iniciativas orientadas al fortalecimiento institucional y al desarrollo local.

Como iniciativas institucionales, se destacan el Programa de Desarrollo Institucional 3 (1991-96), el Sistema Nacional de Capacitación Municipal4 (1999), el Programa Mejor Gestión de los Departamentos5, y el programa de gobernabilidad territorial en cabeza de la Presidencia del República, el Ministerio de Gobierno, la ESAP, la Federación de Municipios y el DNP, desarrollado en cuatro subregiones siendo su principal aporte la promoción del liderazgo y la creación (actualmente en la ESAP) de una escuela de líderes.

1 Ley 1530 de 2012 2 Los Comités Asesores Regionales_CARCEs fueron creados como interlocutores entre la región y el Gobierno Nacional para promover la cultura exportadora, la competitividad y el crecimiento de las exportaciones regionales y en su integración contaron con autoridades de las entidades territoriales y empresarios del sector privado de la región. Posteriormente se avanzó mediante documento Conpes 3297 de 2004, en la promoción para la construcción de una Agenda Interna para la Productividad y Competitividad con la participación del sector público nacional, regional y local, el sector privado, las organizaciones solidarias, los trabajadores y la academia. Así mismo, fueron creadas por el Gobierno Nacional las Comisiones Regionales de Competitividad – CRC. Como resultado de este ejercicio se cuenta con veinte (20) documentos sectoriales donde se consideran las diversas actividades productivas y veinticuatro (24) documentos regionales que involucran las propuestas de desarrollo de las regiones. En 2008, se expide el documento Conpes 3527, “Política Nacional de Competitividad y Productividad” que plantea la importancia de aumentar la competitividad para generar oportunidades de empleo formal y combatir la pobreza y la desigualdad y considera que ésta es una herramienta fundamental para el desarrollo socioeconómico y la prosperidad colectiva. A esta se suma la política de generación de ingresos y de empleo, entre otras. 3 Dirigido a mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y el manejo de recursos. 4 Su objetivo era fortalecer la capacidad de autogestión de los municipios para reactivar social y económicamente a las comunidades 5 Dirigido a fortalecer procesos propios de la administración departamental, entre ellos los relacionados con asistencia local.

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Desde el desarrollo Local, sobresalen el Programa GOLD (Desarrollo Local y Gobernanza) 6 , implementado con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- (2007); la Estrategia LEADER 7 , ejecutada con la cooperación del PNUD y la Unión Europea (2008); los programas de desarrollo y paz y los laboratorios de paz8 (1998), financiados con recursos de la Unión Europea y el Movimiento OVOP Colombia9, el cual cuenta con aportes de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón _JICA (2009).

En los territorios también se vienen desarrollando iniciativas propias, las cuales han tenido como base procesos de regionalización (Región Capital / Bogotá - Cundinamarca, Ecoregión en el Eje Cafetero); del desarrollo de provincias o subregiones (Caldas), de renglones económicos (Cuenca del río Suárez) o iniciativas de menor escala.

Los anteriores avances han contribuido con el logro de resultados concretos, por ejemplo, mayores coberturas en educación, salud, agua potable y saneamiento básico (las dos primeras hoy se acercan a la universalización) y a mostrar los beneficios de actuaciones soportadas en el aprovechamiento de los potenciales de los territorios. Sin embargo, aún se presentan grandes desafíos en relación con la persistencia de brechas importantes en las condiciones socioeconómicas de los territorios, en los factores que determinan el desarrollo de las regiones, relacionados con la identificación y aprovechamiento sostenible de potencialidades de desarrollo, procesos de planificación estratégica participativa, , promoción de alianzas con actores públicos y privados, y vinculación de la ciudadanía en la gestión pública, por enumerar solo algunas.

A pesar de los grandes avances en el proceso de descentralización, persisten las brechas en el desarrollo de los territorios, lo cual representa grandes retos en la definición de políticas y estrategias incluyentes que conlleven a la revitalización de los territorios, teniendo en cuenta sus identidades, características, condiciones y particularidades.

6 Este programa ofreció un marco de referencia conceptual e instrumentos operativos para el desarrollo económico local, fundamentados en las experiencias de los actos Territoriales, Distritos Industriales y Agencias de Desarrollo Económico Local. Sus objetivos se focalizaron a apoyar a los gobiernos locales, la sociedad civil y al sector privado para promover procesos de desarrollo participativo e integral. a partir de una mejor utilización de los recursos endógenos, externos y de cooperación internacional y descentralizada. Durante la implementación del Programa se conformaron Agencias de Desarrollo Económico Local - ADEL en Nariño, Antioquia, Santander, Boyacá, Arauca, Cauca, Cesar. 7 Esta estrategia busca promover el desarrollo económico regional, a partir de las propuestas locales, consolidando un marco metodológico dirigido a reforzar la competitividad empresarial y facilitando la integración de las unidades productivas locales en circuitos económicos Nacionales. Se caracteriza por aplicar siete aspectos específicos: asociación, estrategia, participación, innovación, multisectorialidad, cooperación y redes. Las agencias de Desarrollo local que se crearon con esta estrategia y con el Programa GOLD se unieron y conformaron la RED ADELCO. http://redadelco.org 8 Sus objetivos han sido: i) defender los derechos humanos básicos de todos los habitantes, ii) construir zonas de convivencia pacífica entre sus habitantes, mediante el fortalecimiento institucional local, y el apoyo a actores civiles que promocionen la paz, iii) impulsar el desarrollo económico y social, incluyendo en la medida de lo posible, la promoción del desarrollo alternativo. En el marco de esta iniciativa, se han abordado temáticas relacionadas con capacidad y fortalecimiento institucional, liderazgo, participación ciudadana, cohesión social, activos territoriales y alternativas de desarrollo económico. Se han desarrollado tres fases de los Laboratorios, la primera con el Programa de Paz y Desarrollo del Magdalena Medio, el segundo con un ámbito de 64 municipios y el tercero sobre 33 municipios. 9 Corresponde a las siglas en inglés “One Village, One Product”, lo cual traduce “Una Villa, Un Producto”. Se ha concebido como una estrategia desarrollo local incluyente, orientada a revitalizar los territorios, a partir del fortalecimiento de la identidad y del recurso humano, y de la innovación y la generación de valor agregado en los productos propios del territorio. A la fecha hay 12 iniciativas piloto (Sombrero fino vueltiao de Tuchín, Artesanías de la Chamba, Filigrana de Mompóx, Queso Paipa, Panela pulverizada del Socorro, Artesanías en fique de San Vicente, Festival Camino del Quindío, Hacia una experiencia etnoturística de Inzá, Fiesta Intiraimi del Pueblo de los Pastos, Turismo astronómico de Villavieja, Agroturismo y ecoturismo en reservas naturales y fincas agroecológicas en Sibundoy, Parque de la Agricultura Interactiva y Turismo rural de Susa.

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b. Justificación

El PND 2010-2014 reconoce que “el camino hacia la prosperidad para todos pasa, necesariamente, por una reducción de las desigualdades regionales y de las brechas de oportunidades que existen en Colombia”.

También reconoce que a pesar de los avances a nivel nacional en cuanto a creación de riqueza, crecimiento económico, reducción de la pobreza, aumento del ingreso y reducción de la tasa de desempleo, aún persisten dificultades para que las políticas económicas y sociales se irradien a la totalidad del territorio y la población. Así mismo, que los indicadores de redistribución y acumulación presentan severas desigualdades que se traducen en condiciones de exclusión a nivel regional y poblacional.

Adicionalmente, el PND define problemáticas como:

• La tendencia a la “concentración en el espacio geográfico” de las actividades económicas de acuerdo con las dinámicas y condiciones de mercado, que no irradian al resto de los territorios, aspecto que se puede ver reforzado con el proceso de internacionalización de la economía nacional.

• Las debilidades en la articulación de instancias, mecanismos y espacios de coordinación y articulación, tanto entre niveles de gobierno, como entre el conjunto de actores sociales que intervienen en el juego institucional.

• Las deficiencias en los “apoyos al fortalecimiento institucional”, que se han “adelantado de manera desarticulada y fragmentada, sin una comprensión integral y diferenciada del territorio, y por lo tanto, con una visión homogénea de las entidades territoriales y con enfoque eminentemente sectorial, administrativista y procedimental”.

Además señala que a pesar de los aumentos en coberturas, aún persisten brechas importantes en los factores que determinan el desarrollo de las regiones, relacionadas con procesos de planificación estratégica participativa, construcciones colectivas de visión, identificación y promoción de potencialidades de desarrollo y de alianzas con actores públicos y privados, así como de la vinculación de la ciudadanía en la gestión pública, entre otras. Situación que limita las políticas territoriales de superación de la pobreza, generación de ingresos, atención a grupos vulnerables –desplazados, discapacitados, primera infancia, gestión de riesgo por cambio climático y desarrollo endógeno.

De acuerdo con lo anterior, el PND propone la necesidad de adelantar acciones orientadas a promover el desarrollo local de las áreas más rezagadas como parte de las estrategias para lograr un crecimiento espacial más equilibrado. Así mismo, propone el rediseño de una política integral de desarrollo territorial que logre una mayor articulación de los niveles de gobierno y profundizar en el proceso de descentralización y de las relaciones Nación Territorio para avanzar en la “convergencia de capacidades institucionales territoriales para el desarrollo endógeno”. Para ello, define las siguientes estrategias:

i. Desarrollo Regional orientada a lograr un crecimiento espacial más equilibrado que permita ampliar la variedad de aglomeraciones de las actividades económicas en el espacio geográfico y reducir la tendencia a concentrarse en determinadas zonas estratégicas

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ii. Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales y relación Nación‐territorio, mediante el rediseño de una política integral de desarrollo territorial que contemple como mínimo el desarrollo de instancias, mecanismos y procesos entre los tres niveles de gobierno y avanzar en la convergencia de capacidades institucionales territoriales para el desarrollo endógeno.

Esta estrategia de fortalecimiento busca trabajar sobre las Instancias, mecanismos y espacios de coordinación y articulación con el fin de superar vacíos institucionales a nivel regional de articulación integral de los propósitos, recursos y acciones entre los tres niveles de gobierno, y promover las alianzas público‐privadas para el desarrollo regional, asegurar el adecuado engranaje de la gestión de todos los niveles de gobierno (complementariedad, concurrencia y subsidiariedad), dar impulso a los procesos urbano‐regionales basados en las capacidades locales y objetivos de desarrollo compartidos regionalmente .

iii. Fortalecimiento de la descentralización, orientada a redefinir la relación Nación‐Territorio, para la cual propone la distribución flexible y gradual de competencias, la unificación, articulación y/o modernización de las normas, el fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las entidades territoriales, la disminución de la inflexibilidad presupuestal en las entidades territoriales. En el marco de esta estrategia y en consideración a la importancia que tiene la gestión pública territorial en la consecución de los fines esenciales del Estado, el PND incluyó como una de sus líneas: “Formular una política de desarrollo local que contribuya a que las entidades territoriales trasciendan su rol de prestadoras de servicios y se conviertan en gerentes de su propio desarrollo, a través de la promoción de estrategias, espacios e instrumentos como las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) y el Movimiento OVOP, entre otros”.(PND)

En este sentido, la formulación de una política de desarrollo local -PDL- se constituye en un compromiso del PND orientado a la convergencia regional. Por otra parte, una política de este tipo representa una gran oportunidad para enfrentar los retos de la globalización y avanzar y consolidar el desarrollo de Colombia con un aporte significativo desde los territorios: la entrada de vigor de los tratados de libre comercio TLC con Estados Unidos, Corea y otros países, constituye una oportunidad para repensar desde los territorios la mejor forma de aprovechar sus potencialidades, particularidades y capacidades.

Lo anterior, considerando que la ubicación geoestratégica de nuestro país, la diversidad regional y la identidad territorial se constituyen en factores diferenciales para posicionar los territorios desde una visión de desarrollo local. En otras palabras, un desarrollo incluyente y generador de prosperidad para todos, requiere no solo que los territorios jueguen un papel protagónico en la superación de sus limitaciones y el aprovechamiento de sus potencialidades y fortalezas, sino que es fundamental articular los esfuerzos de todos los niveles de gobierno y dinamizar la participación activa de los agentes locales (públicos, privados y de la comunidad).

Esto se sustenta en el contexto internacional, donde es ampliamente reconocida la necesidad de contar con políticas de desarrollo local, que de manera complementaria a las políticas nacionales, potencien las capacidades endógenas de los territorios, promuevan la generación de sinergias entre los actores

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públicos, privados y agentes económicos, y aumenten la competitividad de los territorios, en el marco de procesos de descentralización y/o autonomía de los niveles regionales. En efecto, se considera que en Colombia una PDL se constituye en puente para articular y profundizar los avances del Gobierno Nacional relacionados con la gestión del desarrollo territorial, alrededor de temas como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT (L-1454-12), la asignación de recursos (Sistema General de Participaciones, Sistema General de Regalías y regionalización del presupuesto nacional), la Modernización Municipal (L-1551-12), y otras políticas y programas sectoriales, lo cual facilita la articulación global/local y la orientación de los sectores productivos de acuerdo con las particularidades territoriales: ante los procesos de ejecución de recursos y gestión del nivel nacional y territorial, la PDL busca favorecer la eficiencia y eficacia gubernamental, incorporando la variable territorial como componente articulador bajo un enfoque diferenciador del territorio.

De esta manera, la PDL busca contribuir de manera decidida con el crecimiento, la generación de ingresos y empleo y, en general, con el logro de la prosperidad, a través de la adecuación de condiciones para el desarrollo y la dinamización de los recursos endógenos y factores productivos del territorio.

II. MARCO CONCEPTUAL

a. El Desarrollo Local en el Debate Internacional El concepto de desarrollo local ha sido objeto de múltiples aproximaciones, las cuales han estado en el debate académico y de políticas públicas desde la segunda década del siglo XX (desarrollo territorial, desarrollo endógeno, desarrollo económico local o desarrollo a escala humana). El tema ha estado estrechamente ligado a la reflexión de las relaciones global/local, dado que es visto como una reacción a los flujos comerciales internacionales, la competitividad y la homogeneización, porque constituye una apuesta de formación y articulación de encadenamientos a partir de los recursos propios de los territorios.

El desarrollo fue entendido inicialmente como crecimiento económico (Smith, Ricardo y Marx) y en la posguerra se orientó al logro de seguridad económica y social como fundamento de la paz (Churchill y Roosevelt. Carta del Atlántico 1941).

Luego de la crisis de los setentas y ante los cambios profundos en las estructuras de producción, su complejización, la emergencia de nuevos procesos regionales basados en sistemas de pequeñas empresas se formula el concepto del desarrollo endógeno, el cual introduce el enfoque territorial soportado en que “cada factor y el conjunto de factores determinantes de la acumulación de capital crean un entorno en el que los procesos de transformación y desarrollo de las economías toman forma. Además, sostiene que la política de desarrollo local permite alcanzar de forma eficiente la respuesta local a los desafíos de la globalización, lo que convierte a la teoría del desarrollo endógeno en una interpretación para la acción”. (Cfr. Vázquez B. ob.cit. pág. 34).

De acuerdo con esto, desarrollo endógeno implica:

a) La capacidad de transformar el sistema económico-social.

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b) La habilidad para reaccionar ante retos externos.

c) La promoción del aprendizaje social.

d) La habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorezcan los puntos antes mencionados (Garofoli, 1992a).

EI desarrollo endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a un nivel local. Cfr. Garofoli, G.Pag. 59. En ob. Cit. Pallares Z. y Castelletti,O.

A inicios de los noventa, , y derivado de la evolución del concepto incluye las capacidades y libertades (Senn), así como enfoques que colocan al ser humano como centro y sujeto primordial del desarrollo por medio del crecimiento económico con equidad social y equilibrio ambiental (Cumbre de la Tierra Río de Janeiro_1992). desde el PNUD principalmente, se promueve el concepto de desarrollo humano, entendido “como el proceso mediante el cual es posible aumentar las condiciones (o desarrollar las capacidades) y (abrir ) oportunidades para todos los habitantes de un país o región incluyendo los diversos ámbitos como el educativo, laboral, material, recreativo y cultural, derecho a la paz y a la libertad”; está sustentado en tres componentes principales: (i) la igualdad de oportunidades para todas las personas de la sociedad; (ii) la sostenibilidad de las oportunidades, de una generación a la generación siguiente; y (iii) la "potenciación" de las personas, de manera que participen del proceso de desarrollo y se beneficien de él.

En suma, el desarrollo humano es el proceso de ampliación de las posibilidades de opciones de la gente, aumentando sus funciones y capacidades. Bajo este concepto, el individuo se convierte en elemento central del desarrollo”. (Sueli. I.Couto Rosa. Fundamentos conceptuales del desarrollo Local. PNUD. Bogotá. 2006).

En esta misma línea, en el marco de la construcción del Índice de Desarrollo Humano liderado por PNUD se establece que “puede describirse como proceso de ampliación de las opciones de la gente...Más allá de esas necesidades, la gente valora además beneficios que son menos materiales. Entre ellos figuran, por ejemplo, la libertad de movimiento y de expresión y la ausencia de opresión, violencia o explotación. La gente quiere además tener un sentido de propósito en la vida, además de un sentido de potenciación. En tanto miembros de familias y comunidades, las personas valoran la cohesión social y el derecho a afirmar sus tradiciones y cultura propia”. (Boisier)

A estos enfoques se une la Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, que proclama que la diversidad cultural es patrimonio de la humanidad y debe ser reconocida y consolidada en beneficio de las generaciones presentes y futuras. También se considera que la diversidad cultural es una de las fuentes del desarrollo, entendido no solamente en términos de crecimiento económico, sino también como medio de acceso a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria.

En este contexto se reconoce el respeto a la diversidad étnica y cultural nacional, regional y local, así como el fortalecimiento y la plena participación ciudadana en convivencia armónica con la naturaleza garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras.

En conclusión, el concepto de desarrollo ha ido evolucionando trascendiendo el enfoque económico, y orientándose a concepciones más humanas que incluyen aspectos sociales, democráticos, ambientales

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y culturales donde el ser humano como individuo social y como colectivo, desde su identidad adquiere un papel protagónico como gestor y sujeto del desarrollo.

El concepto de Desarrollo Local comienza a acuñarse por ejemplo desde la OCDE cuando lo refiere como “una respuesta a los problemas del desempleo y desorganización económica causados por la decadencia industrial y las deslocalizaciones. Después del fracaso relativo de los proyectos organizados y aplicados por organismos públicos nacionales, la idea de utilizar procedimientos locales ha ido ganando vigencia”

Vázquez-Barquero10, define el desarrollo local como “un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensión político-administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local”.

Es una estrategia territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad endógeno, con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos exógenos. El Desarrollo Local tiene un carácter pluridimensional e integrado y supone la implantación de un proceso sistemático y sostenible a largo plazo de dinamización del territorio y la sociedad local, mediante la participación protagonista y corresponsable de los principales actores socioeconómicos y políticos locales”. Ob.cit.

Adicionalmente, el concepto de desarrollo local se amplía frente a las aproximaciones anteriores, al acercarse al concepto de territorio, el cual “además de ser la base físico–geográfica de las actividades humanas, comprende un conjunto organizado y complejo que involucra sistemas naturales, organizaciones humanas e institucionales y una determinada estructura económica, social, política, cultural y administrativa”. (DNP, Departamento Nacional de Planeación, 2009)

El territorio, “es entendido como una construcción social, históricamente determinada, que incorpora dimensiones ambientales, económicas, sociales, políticas y culturales". (Echeverry, 2009). Este enfoque implica una mayor importancia a los sistemas de relacionamiento social y de identidad que dan base a la estructuración de dichos territorios.

En esta perspectiva, el territorio se “construye como un proceso histórico de apropiación de un espacio dotado de recursos naturales que forman ecosistemas singulares que determinan formas particulares de aprovechamiento y de estructuras económico productivas”, sobre el cual se construyen redes sociodemográficas, institucionales y economías particulares. Esta aproximación refuerza que dichos procesos establecen “una tradición y una cultura sobre las cuales se soporta una identidad y una territorialidad”. Por tanto dicho territorio involucra otros atributos que hacen parte de su génesis y condiciones propias, tales como medios de vida sostenibles, procesos de descentralización, gobernabilidad, participación, visiones compartidas, formas de gestión, entre otros, que superan las aproximaciones físico- espaciales.

10 En “ Desarrollo local. Una estrategia de creación de empleo, 1988

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Puesto que el término “local”, tiene varias interpretaciones, se hace necesario acotar su alcance y en tal sentido Barreiro plantea lo siguiente, que contribuye a dicho propósito en el marco de este documento y la PDL: “Lo que denominamos “desarrollo local” no hace referencia a una escala territorial determinada sino que se configura en torno a territorios donde se generan esas ventajas competitivas. Puede tratarse de regiones, de localidades, de ciudades, de metrópolis, incluso pueden ser territorios que se constituyen atravesando las fronteras de los estados nacionales. Lo local es un espacio que puede referirse a diversas escalas territoriales posibles y que, en todos los casos, supone un lugar donde se toman decisiones significativas para su desarrollo”11.

b. Hacia una definición sobre Desarrollo Local 12

Teniendo en cuenta los múltiples enfoques y acercamientos conceptuales a los temas del desarrollo, una de las primeras tareas de la Dirección de Desarrollo Territorial consistió en acordar y unificar el leguaje alrededor del Desarrollo Local en Colombia.

En este sentido, se retomaron varios elementos conceptuales (de los vistos en el numeral anterior) y aparecieron otros:

• El territorio, entendido como una construcción histórica social en un espacio determinado que incorpora dimensiones naturales, ambientales, físicas, económicas, sociales, políticas, institucionales y culturales.

• El desarrollo con una concepción que trasciende el enfoque de crecimiento económico y evoluciona hacia un enfoque de desarrollo humano que involucra todas las dimensiones.

• La diversidad cultural como fuente del desarrollo, entendida también como medio de acceso a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria.

• El capital territorial que da cuenta de las riquezas del territorio, tangibles e intangibles (cultura, identidad, patrimonio, paisajes, conocimientos, humanos, físicos, etc).

Así mismo se puso en relieve una definición del desarrollo local como proceso progresivo de acumulación de capitales13, aprovechamiento incluyente de factores productivos y aumento de la autonomía territorial, caracterizado por ser innovador, integral, dinámico, incluyente, prospectivo y concertado, soportado en el aprovechamiento sostenible de las potencialidades endógenas a partir del reconocimiento y protección de la identidad territorial, la cultura, y el saber hacer del territorio mediante procesos constantes y sostenidos de diálogo, construcción de alianzas y redes que conduzcan al mejoramiento de la calidad de vida y bienestar de sus pobladores de manera sostenible.

Cualificando esta definición, el desarrollo local se caracteriza por ser:

11 Barreiro Cavestany, Fernando. Territorios Virtuosos para el Desarrollo Humano Competitividad, cohesión social y ciudadanía en el desarrollo local. II Encuentro Latinoamericano. Retos del Desarrollo Local. Gestión Innovadora de Territorios. Cuenca – Ecuador. 20, 21, 22 y 23 de noviembre 2007. 12 Este concepto fue construido en el marco de la realización de 50 talleres realizados en el 2012 con entidades nacionales y territoriales, así como con organizaciones de comunidades que adelantan procesos en las regiones durante los años 2011y 2012 13 Humano, Social, Cultural, Natural, Físico, Institucional, Económico

14

1. Territorial: se da en un espacio determinado, dinamizado de manera autónoma por los diferentes agentes que interactúan en éste y deciden autogestionar su desarrollo de manera creativa (barrio, localidad, comuna, municipio, asociación de municipios, departamento, región, provincia, entre otros).

2. Autogestionable y creativo: se construye con la imaginación, creatividad y recursividad de los agentes públicos, privados y de las comunidades del territorio, es innovador.

3. Endógeno: particular de cada territorio, parte de su identidad territorial y cultural y aprovecha los recursos internos y externos potenciando sus capacidades y superando las limitaciones.

4. Local y Global: se circunscribe en la filosofía de pensar globalmente y actuar localmente. Así como de proyectar la localidad al mundo. Se construye en los territorios reflejando el orgullo de la cultura local, teniendo en cuenta la visión global.

5. Diferenciado: reconoce la heterogeneidad de las entidades y de los actores territoriales, y las diferencias existentes y potenciales de las condiciones para gestionar el desarrollo.

6. Participativo e Incluyente: motiva la participación activa y la búsqueda de consensos entre los diferentes agentes del desarrollo en el territorio con el propósito de mejorar las condiciones de vida de la población.

7. Desarrolla la comunidad: forma a la gente para la participación activa y la gestión del desarrollo local.

8. Integral y articulado: promueve la coherencia y articulación estratégica de los gobiernos, del sector privado y la comunidad organizada para la gestión del desarrollo territorial teniendo en cuenta sus diferentes dimensiones.

9. Gradual y flexible: se adelanta en forma progresiva, de acuerdo con las particularidades y condiciones de cada territorio.

10. Viable y Sostenible: concilia el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sustentabilidad ambiental para garantizar en el tiempo condiciones adecuadas de vida de la sociedad actual y futura.

11. Responsable Socialmente: respeta los derechos individuales y colectivos y promueve la corresponsabilidad de todas las personas, organizaciones e instituciones que intervienen en el desarrollo.

12. Evaluable: es medible a través de metas, indicadores de proceso, resultados e impactos.

c. Los Pilares del Desarrollo Local De acuerdo con los consensos logrados en el proceso de construcción del enfoque de desarrollo local, la política debe fundamentar sus acciones en tres pilares fundamentales: i) Identidad Territorial, ii) Capitales Territoriales y Competitividad territorial, y iii) Gobernabilidad y Gobernanza.

15

Ilustración 1 Pilares del Desarrollo Local

1.1. La Identidad Territorial como base del Desarrollo Local

Las identidades territoriales “son una asociación de significados que tienen que ver con el pasado histórico, con las formas de resignificación del mismo, transmisión y perdurabilidad de los valores que con él vienen adheridos”.14 La identificación de los elementos que determinan la identidad, permite “traducir aspectos propios de las poblaciones (muchos de ellos intangibles) y definir dónde concentrar los esfuerzos para generar un autoreconocimiento y “apropiación” real de los problemas, lo cual hace viables y ejecutables los proyectos comunes”15 que son la base de las propuestas de desarrollo local.

Vincular identidad y territorio conlleva a tres procesos en el mediano y largo plazo: i) la reconfiguración de las territorialidades alrededor de factores de identidad; ii) la articulación de políticas sectoriales en función de las características de identidad territorial, su diversidad y heterogeneidad y iii) mayor apropiación e integración en el tejido político y social.

14 http://www.filo.unt.edu.ar/centinti/cehim/jornadas_antrop/reflexiones 15 Idem

Identidad Territorial

Capital Territorial y Competititvidad Territorial

Gobernabilidad y GobernanzaTerritorial

16

Ilustración 2 .- Concepto de identidad territorial

Fuente: Identidad territorial en la gestión del desarrollo http://www.filo.unt.edu.ar

Este pilar soporta el desarrollo local en la medida que reconoce, protege y dinamiza la diversidad y la identidad territorial como motor del desarrollo local, la cohesión social y la paz de los territorios.

En términos de Giménez16, la pertenencia socio territorial (identidad territorial) no es una condición sinequanon, sino que depende de un conjunto de factores interactuantes entre sí, tal como se ilustra en el siguiente gráfico.

16 Giménez, Gilberto. Territorio, cultura e identidades, La región socio-cultural. Artículo del libro “Cultura y Región” del Centro de estudios Sociales -CES de la Universidad Nacional de Colombia y Colcultura – Bogotá 2000.

17

Ilustración 3.- Pertenencia Socio Territorial

La pertenencia socio – territorial y sus referentes

Complejo Ecológico -Territorial Identidad Personal

Colectivo Solidario Simbolismo Expresivo y Evaluativo

Pertenencia Socio -

Territorial

La pertenencia socio territorial es un pilar fundamental para promover el desarrollo y permite pasar de paradigmas fundamentados en intereses individuales a procesos colectivos que mueven a las personas y recursos del territorio a ser protagonistas de su desarrollo y del logro de sus propios sueños. En efecto, el colectivo solidario y la organización comunitaria que se forma en torno a la identidad territorial poseen la fuerza y recursos para generar un desarrollo a partir de la autogestión, los saberes y el trabajo de las comunidades del territorio y los capitales territoriales (no del capital basado en la utilidad individual), generando un mayor equilibrio en la redistribución de los beneficios y riquezas producidas en los territorios y por ende mayor equidad regional en el país. Como se observa, en el gráfico, el atributo de solidaridad depende de la construcción socio-territorial que se hace de la pertenencia y en ese sentido es básica la comprensión de su origen y evolución, puesto que ella, es determinante en todo proceso de desarrollo, no se puede dar de manera espontánea. La Identidad Territorial se constituye en un factor de cohesión social que propicia procesos de autogestión orientados a lograr el sueño colectivo. Así mismo convierte a un territorio en UNICO con posibilidades de diferenciarse y generar propuestas para su desarrollo, a partir de sus capitales territoriales.

Una aproximación desde este concepto, permite articular los potenciales y oportunidades del territorio con los sistemas de valores de sus habitantes, lo cual puede constituirse en un vehículo para lograr la puesta en marcha y sostenibilidad de procesos colectivos.

18

1.2. Capital Territorial y Competitividad Territorial17

El Capital Territorial es un concepto dinámico que comprende los elementos constitutivos de la riqueza del territorio (actividades, paisajes, patrimonio, conocimientos técnicos, etc.). Este capital territorial que existe como parte de la historia del territorio se constituye en un potencial estratégico para la construcción de un proyecto de territorio, lo cual requiere adecuaciones internas e identificación de oportunidades del medio, así como la valoración de las especificidades y las alianzas de cooperación con otros territorios.

Ilustración 4.- El Capital Territorial

Fuente:http://www.slideshare.net/analisisregional/la-competitividad-territorial-leader

El proyecto de territorio construido por el colectivo solidario a partir del capital territorial requiere hacer un salto cualitativo para traducirse en competitividad territorial, la cual va más allá del concepto de competitividad porque se sustenta no solo en términos económicos sino de redistribución entre los actores territoriales, así como, mayor responsabilidad social y del medio ambiente. Es decir “un territorio adquiere carácter competitivo si puede afrontar la competencia del mercado y garantizar al mismo tiempo la viabili4dad medioambiental, económica, social y cultural, aplicando lógicas de red y de articulación interterrito4rial.

Este conce4pto parte de entender que la competitividad no se puede ver aislada de otras variables que inciden en la4 generación de productividad en el territorio y que una actividad no puede ser competitiva

17 Conceptualizaci4ón aportada por la Unión Europea en el marco de la estrategia LEADER de la Unión Europea - MCIT

19

cuando a caus4a de la misma se genera deterioro del medio ambiente o cuando no genera bienestar social, sino por el contrario empobrecimiento de la población de una región.

En este sentido, la competitividad territorial no solo se sustenta en términos económicos, sino que considera la responsabilidad social y el medio ambiente, y se soporta en la combinación de factores18 y capacidades propias del nivel territorial.

Ilustración 5 .- Factores y capitales necesarios para una productividad integral

Fuente: Adaptado de INCODER-PROCOMUN, 2011

18 Los factores corresponden a los definidos en el enfoque clásico de la economía, tierra, capital y mano de obra, sumados a nuevos factores relacionados con la tecnología, la innovación y el “know how”.

Rentas sociales

Sostenibilidad Ambiental

Efi i i ó i

Factores Productivos • Tierra (rural, urbana,

recursos naturales • Capital (medios de

producción) • Trabajo (físico,

intelectual)

Capitales y Capacidades

Capital Social

Capital Institucional

Capital Natural

Capital Físico

Capital Cultural

Capital Humano

Tecnología

Innovación

Comercialización

Infraestructura

Capacidad Empresarial

Capacidades en la gestión pública y de las instituciones

Infraestructura y equipamientos,

Tradiciones

Arraigo

Capacidades

Conocimiento

Habilidad para trabajar

Agua

Reciprocidad

Confianza

Membresía Grupos

Redes

Competitividad Territorial

Capital Político

20

Como se aprecia en el anterior gráfico, los factores productivos tradicionales: tierra, capital y trabajo en una estrategia de desarrollo local migran a una concepción de productividad integral en un contexto territorial, donde se conjugan las condiciones y recursos del territorio.

Las “Condiciones del Territorio” hacen referencia a “la naturaleza en su dimensión topográfica, el suelo con sus características propias (composición, fertilidad, relieve, estructura, morfología, recursos naturales integrados, etc.), la flora, la fauna, las características climáticas e hidrológicas particulares19”, las cuales deben ser tenidas en cuenta en los procesos de planeación del desarrollo para reconocer sus particularidades y generar las estrategias pertinentes20.

Los Capitales Territoriales tienen que ver con aquellos recursos del territorio con potencialidad para generar beneficios al colectivo:

• El capital natural o ambiental, el cual se entiende como el stock de recursos naturales (Guimaraes 1998) o “el ambiente o medio donde se desarrollan las personas o miembros de la comunidad, el cual no debe ser descuidado ni destruido”. 21

• El capital humano, se caracteriza por poder ser movilizado por el individuo “y consiste en recursos individuales tales como educación, habilidades, salud valores y liderazgo” 22

• El capital institucional, comprende la construcción de instituciones públicas y privadas y principalmente de reglas de juego (formales, informales, patrones de conducta) que permiten operar territorialmente bajo principios de cooperación, alrededor de principios comunes.

• El capital físico, el cual incluye infraestructura y equipamientos. • El “capital social”, el cual se relaciona con los recursos sociales, tales como: redes, membrecía a

grupos, confianza y reciprocidad; el capital social es determinante en el acceso a otros bienes capitales. El supuesto es que estos vínculos tienen algún grado de permanencia y por ello son acumulables”.23

• El “capital político”, hace referencia a las relaciones y el juego de poder entre los diferentes actores presentes en una realidad territorial. Ese capital político puede ser incluyente o excluyente, lo que determinará en alto grado aspectos como las relaciones de cooperación o subordinación, de la extracción de la riqueza local por pocos o muchos actores, de emprendimiento e innovación o de mantenimiento del statu quo, entre otros aspectos, que son determinantes en las dinámicas de desarrollo local24.

19 Giménez, Gilberto. Op cit. 20 Por esta vía se puede llegar a ubicar territorios que no tienen viabilidad en sentido económico, pero pueden ser relevantes en términos de sostenibilidad ambiental, seguridad territorial, soberanía fronteriza, entre otros aspectos, los que requerirán políticas e intervenciones diferenciales y particulares. 20 Definición adaptada por la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación (DDTS-DNP) en el marco del Proyecto Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial (LDIYGPT), la cual tomó como punto de partida, para medir la gobernabilidad en 64 municipios del II Laboratorio de Paz y Desarrollo, la metodología del Proyecto Regional para la Gobernabilidad Local en América latina – PNUD. El resultado de 287 buenas prácticas locales en 15 países de América Latina, muestra que el éxito es posible en municipios de muy diversas características en los cuales se cuenta con las siguientes condiciones (visión estratégica, legitimidad y liderazgo transformacional, relaciones constructivas entre los actores, desempeño institucional y participación pública). 21 Surge del modelo de Pearce-Atkinson basado en la formulación de Hartwick en 1977 22 Flora, Cornelia y Jan Flora, 2000. http//www.wordbank.org/poverty/scapital/sctalk. 23 No toda relación social de solidaridad es capital social, por ejemplo vínculos laborales, familiares, o de dependencia por obligación o reclutamiento. 24 Lo determinante de este capital se puede evidenciar en “Porque fracasan los países” de Acemoglu, Daron y Robinson, James A. Grupo Planeta, Barcelona, España, 2012; “El juego Político en América Latina. ¿Cómo se deciden las políticas públicas?” publicación del BID, Bogotá, Colombia, 2011, y; Informe Nacional de Desarrollo Humano “Hay razones para la esperanza” del PNUD – Colombia, 2011.

21

En síntesis, el concepto de capital territorial está vinculado a las condiciones territoriales, al proyecto del territorio y a la búsqueda de competitividad territorial, 25 la cual involucra cuatro dimensiones:

• Competitividad social: la capacidad de los agentes para actuar eficazmente y de manera conjunta para el logro de beneficios comunes alrededor de proyectos estratégicos consensuados.

• Competitividad medio ambiental: la capacidad de los agentes para valorizar su entorno, garantizando la conservación y renovación de los recursos naturales.

• Competitividad económica: la capacidad de los agentes para producir de manera eficiente y manteniendo el máximo valor agregado en el territorio.

• Localización en el contexto global: la capacidad de los agentes para situarse con relación a otros territorios y al mundo exterior, con el objeto de hacer progresar su proyecto en el territorio y garantizar su viabilidad en el contexto de la globalización.26

Este pilar soporta el desarrollo local en la medida en que valora el territorio alrededor de sus condiciones particulares y al capital territorial y le da un carácter competitivo para que pueda generar desarrollo, garantizando la viabilidad ambiental, económica, social y cultural y la aplicación de lógicas de red y de articulación interterritorial.

1.3. Gobernabilidad y Gobernanza Territorial

El tercer pilar para la política se relaciona las condiciones de gobernabilidad y gobernanza territorial. la primera se refiere a las capacidades para promover el desarrollo, mientras que la gobernanza está asociada a las condiciones para lograrlo (reglas de juego y relacionamiento entre actores).

Gobernabilidad Territorial

El Desarrollo Territorial está asociado a la gobernabilidad27, entendida ésta como: “la capacidad que tienen la sociedad y sus instituciones para construir y decidir participativa y legítimamente su propio desarrollo y bienestar gestionando con equidad, transparencia y cohesión social, en el territorio en el marco de lo público y lo democrático. De esta manera, la gobernabilidad está condicionada por capacidades en seis dimensiones, sobre los cuales se debe actuar para trasformar de manera positiva el territorio:

i. Visión estratégica compartida.

Es un proceso de construcción y aprendizaje colectivo en el que se define un escenario o imagen de futuro deseado por la sociedad, en relación al desarrollo del territorio en un horizonte de tiempo de largo plazo. Se inicia desde el reconocimiento de las particularidades de un territorio, y tiene en cuenta las tendencias y dinámicas regionales, nacionales y mundiales. Así mismo, es un proceso incluyente y pluralista que requiere la participación activa de los diferentes actores que intervienen en el desarrollo

25 Unión Europea 26 http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leader2/rural-es/biblio/compet/intro.htm

22

aportando voluntad y recursos. Su formulación debe partir de la definición de escenarios alternativos y probables o futuros posibles. El escenario deseado debe estar acompañado de estrategias, programas y proyectos con responsables de su ejecución, seguimiento y evaluación. La visión de futuro se constituye en un referente para la acción social e institucional y racionalización de los recursos en pro del desarrollo acordado.

Ilustración 6 .- Hexágono de la Gobernabilidad

ii. Liderazgo legítimo y transformacional.

Es la capacidad de los actores sociales (personas u organizaciones públicas y privadas) para convocar, gestionar, orientar y movilizar actores y recursos para alcanzar resultados deseados por la sociedad. El liderazgo para ser legítimo debe ejercerse bajo principios de legalidad, coherencia, transparencia, articulación, integración, reconocimiento de la identidad y reciprocidad. El liderazgo transformacional se expresa en la formalización de acuerdos, su implementación y seguimiento. Los liderazgos legítimo y transformacional se establecen a través de dos categorías: principios de legalidad, legitimidad y transparencia y capacidad de transformación

iii. Relación constructiva entre sujetos formadores de región.

Es la capacidad de los sujetos políticos institucionales y sociales representativos para interrelacionarse y producir decisiones y ejecuciones de bienestar en el marco del Estado Social de Derecho. Las interrelaciones son verticales, entre niveles de gobierno, y horizontales, entre éstos y los actores no estatales. Deben estar fundamentadas en la confianza y honestidad, y están mediadas por un conjunto

6. Convivencia y Derechos Humanos

1. Visión estratégica compartida

2. Liderazgo Legítimo y

transformacional

4. Desempeño de la institucionalidad pública

3. Relación constructiva entre

sujetos formadores de región

5. Participación, decisión pública y

control social

23

de procesos participativos. La relación constructiva entre sujetos formadores de región se establece a través de dos categorías: relaciones horizontales y relaciones verticales.

iv. Desempeño de la institucionalidad pública

Es la capacidad de la administración municipal, para el logro satisfactorio de los resultados de su misión, en el marco normativo y jurídico. El desempeño de la institucionalidad pública se establece a través de tres categorías: Estructura y procesos de gestión administrativa; procesos de gestión del desarrollo; procesos de gestión de recursos. Y se mide con cuatro componentes: (i) cumplimiento de las metas de los planes de desarrollo municipal (eficacia), (ii) la eficiencia de los municipios en matrícula y calidad educativa, en afiliación al régimen subsidiado, en vacunación y plan ampliado de inmunizaciones, en producción y calidad del agua domiciliaria, (iii) el cumplimiento de los requisitos de ejecución presupuestal definidos en la Ley 715 de 2001 y (iv) la capacidad administrativa y fiscal.

v. Participación, decisión pública y control social.

Es el derecho y la capacidad de los miembros de una sociedad, para la participación política, la intervención en la formulación de políticas públicas y el control social de lo público. Requiere de condiciones legales o legítimas para su ejercicio. La participación, decisión pública y control social público se establecen a través de tres categorías: participación política; participación ciudadana y control social y rendición de cuentas.

vi. Convivencia y derechos humanos.

Es la capacidad para construir escenarios de convivencia y de paz, estables mediante acuerdos, pactos y negociaciones, concertados y consensuados, para la resolución de conflictos y la garantía del cumplimiento de los Derechos Humanos, en un contexto de diversidad étnica, cultural y de género. Convivencia y derechos humanos se establecen a través de tres categorías: Derechos políticos; derechos económicos; derechos sociales; derechos ambientales y derechos republicanos.

Gobernanza Territorial

Según Patrick Le Galés (1998), la gobernanza aparece como un dispositivo de negociación y cooperación entre una pluralidad de actores tanto de la sociedad civil, del sector económico y del mercado; como del Estado, haciendo énfasis en “ comprender la articulación de los distintos modos de regulación en el territorio en términos de integración política, social y de capacidad de acción, lo que trae como consecuencia el replantearse las interrelaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. Por tanto, propone entender a “la gobernanza como un proceso de coordinación de actores, de grupos sociales, de instituciones para lograr metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre”.

Por otra parte, Gonzalo Delamaza (En Fernández, 2009, p. 2) plantea a la gobernanza como: a) La ampliación y pluralización de los actores de lo público, a causa de las transformaciones sociales e

24

institucionales como el Estado y lo público no estatal; b) el conjunto de procesos y arreglos institucionales conducentes a la coordinación de dichos actores; c) la construcción de metas comunes, definidas colectivamente sin pre determinación por alguno de los actores involucrados; d) un tipo de respuesta efectiva y coherente a la complejidad del entorno.

Por su parte, Velásquez, (2000), plantea que en el marco de las complejas relaciones que se dan sobre determinado territorio, desde la óptica institucional y política, se ha acuñado el concepto de gobernanza en una perspectiva que incluye escenarios multinivel y multiactoral para la toma de decisiones:

• “En el ámbito de la “corporate governance”, el cual se aplica básicamente al sector privado, tiene el propósito de mantener las relaciones informales al interior de la empresa y evitar ciertos desórdenes que pudieran afectar el normal funcionamiento y productividad de la organización.

• En el espacio de las relaciones internacionales, en donde se enfoca su uso hacia un sistema de reglas para resolver asuntos entre los Estados, sin contar con la autorización de un Estado global y único.

• De la “good governance” traducido como “buen gobierno”, el cual ha sido utilizado preferentemente por organismos multilaterales, para designar un modelo de buenos comportamientos de los gobiernos que permita prescribir, aconsejar y apoyar desarrollos específicos.

• Finalmente, la “modern governance”, enfocada hacia los nuevos mecanismos de regulación de lo público en escenarios de globalización y frente a acciones de desarrollo del Estado y la democracia, como la descentralización, la participación ciudadana; permitiendo el surgimiento de otros actores estratégicos en la construcción de lo público. Por lo tanto, para entender los nuevos desafíos que conlleva este nuevo actor de lo público y sus demandas para el Estado, se utiliza el concepto de gobernanza en la lógica de la capacidad de un sistema político para gobernarse”.

En este contexto, la gobernanza territorial, expresa nuevos estilos de gobierno y de gestión pública. Se caracteriza por un mayor grado de cooperación y vinculación entre los diferentes componentes del Estado, en el marco de redes para tomar decisiones que tienden a la horizontalidad, la inclusión de actores de diverso tipo y el establecimiento de relaciones en y entre los distintos niveles de gobierno (local, regional, nacional e incluso internacional).

25

De esta manera, la práctica implica lograr un gobierno interactivo socio-políticamente, cuya relación con actores y organizaciones públicas, privadas y sociales, busca transformaciones sociales, económicas, o crear oportunidades, alrededor de objetivos compartidos de desarrollo.

En el documento gobernanza para el desarrollo local (Jorquea BEas, 2011) plantea que: “Un sistema de gobernanza está integrado por las reglas y procedimientos (formales e informales) que configuran un marco institucional en el que los diversos actores implicados tienen que operar. Este sistema tendrá más gobernabilidad cuánto más previsible, transparente y legítimo sea este marco. Tanto los elementos culturales, más precisamente los identitarios, como la identificación de una necesidad común insatisfecha o una amenaza identificada de forma colectiva, son catalizadores de procesos de gobernanza al estimular la interacción entre los actores sociales”. La gobernanza también se relaciona con la “corresponsabilidad del desarrollo”28, que establece que el propósito del desarrollo son las personas, las cuales tienen ese derecho y el deber por el mismo; también establece que los estados tienen el deber de garantizar la formulación y aplicación de las políticas públicas conducentes a garantizar dichas condiciones de desarrollo en el marco de los derechos políticos, civiles, económicos, sociales, culturales y demás de las personas. De esta corresponsabilidad, entre niveles de gobierno, se derivan los principios constitucionales de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, que poco se han puesto en práctica en el país y, respecto de una política de desarrollo local, la necesidad de lineamientos diferenciales entre niveles de gobierno.

Este pilar soporta el desarrollo local, en la medida que provee relaciones normadas, condiciones de confianza, capacidades para la autogestión del desarrollo y la revitalización territorial.

III. DIAGNÓSTICO:

a. Problema Central :

El proceso de consulta y construcción colectiva de la política, realizado con las entidades nacionales, de cooperación internacional y con los Departamentos29 mostró tres líneas tendenciales en las cuales se pueden agrupar los obstáculos para el desarrollo local:

Los relacionadas con la relación entre desarrollo e Identidad Territorial que critica la homogeneidad de las políticas nacionales ante la diversidad territorial y reivindica la identidad de los territorios como un activo para el desarrollo en la medida que genera sentido de pertenencia, arraigo y cohesión social e imprime valor a los territorios y sus recursos.

Los derivados de la relación entre desarrollo y Territorio: El Territorio, es dinámico y heterogéneo y debidamente gestionado permite generar desarrollo equilibrado a partir de sus particularidades. Dado

28 Que de hecho plantea el Derecho al Desarrollo, aprobado por la Asamblea de las Naciones Unidas en 1989, pero cuya difusión y aplicación ha sido resistida por los países desarrollados y las multinacionales, dado que conlleva implícitamente una responsabilidad de solidaridad con los países y poblaciones de menores condiciones de desarrollo. 29 Ver anexo 1

26

que es en el territorio donde es posible la convergencia del modelo nacional y las aspiraciones locales, éste debe ser considerado como un factor estratégico de la gestión pública

Las relacionadas con la relación entre Desarrollo y Descentralización que evidencia debilidades en el establecimiento de un marco de reglas de juego y capacidades que articulen y fortalezcan actores, sectores y niveles de gobierno y propicien condiciones para un mayor aprovechamiento de los recursos endógenos y exógenos de los territorios.

En este contexto, se ha planteado como problema central a resolver desde la política las:

Insuficientes condiciones de entorno y déficit de capacidades para la autogestión del desarrollo desde los territorios de acuerdo con su identidad, particularidades y capitales territoriales.

b. Ejes problemáticos

El problema central, se específica en seis ejes problemáticos:

Ilustración 7 .- Ejes Problemáticos

• Bajas Capacidades institucionales para el desarrollo local.1

• Inestabilidad en las reglas de juego y desarticulación de niveles de gobierno y actores del desarrollo local en el territorio.

2• Inadecuado reconocimiento de las

particularidades territoriales para orientar y ejecutar las políticas públicas

3

27

1.1. Bajas Capacidades institucionales para el desarrollo local.

De acuerdo con el PND las capacidades institucionales de las entidades territoriales no son homogéneas, las más elevadas están en el centro del país, especialmente en Bogotá y el departamento de Cundinamarca, parte de Antioquia, el sur de Boyacá, Valle del Cauca y los departamentos que conforman el Eje Cafetero. Los casos más preocupantes ocurren en Guaviare, Guainía, Magdalena, Putumayo, La Guajira, Sucre, Córdoba.

Estas brechas están relacionadas con la debilidad en:

• Los procesos de planificación estratégica participativa, construcción colectiva de visiones de desarrollo y ordenamiento del territorio,

• La identificación y promoción de potencialidades de desarrollo,

• La prestación adecuada de los servicios a cargo,

• La implementación de modelos gerenciales,

• La promoción de alianzas con actores públicos y privados,

• La vinculación de la ciudadanía en la gestión pública,

• La formulación de programas y proyectos estratégicos,

• La construcción y uso de sistemas de información para mejorar la gestión pública y la prestación de servicios

• La generación de estrategias que permitan aumentar los recursos propios.

• Poca cohesión social y territorial para adelantar procesos de desarrollo colectivos

4

• Debilidades territoriales para el aprovechamiento incluyente de factores productivos

5

• Brechas en los procesos de formación de capital territorial6

28

• La implementación de mecanismos para la autoevaluación, la rendición de cuentas y la promoción del control social, entre otras.

• La inversión para el fortalecimiento institucional.

• La articulación e integralidad de la inversión, la asistencia técnica y los apoyo al fortalecimiento institucional

Es importante realizar acciones alrededor de este eje problemático, dado que al comparar los niveles de pobreza y las capacidades institucionales, se evidencia que los municipios más pobres presentan menores capacidades institucionales, lo cual sugiere la necesidad de fortalecer la institucionalidad como condición para promover el desarrollo local y contribuir a logros en convergencia territorial.

Ilustración 8 ./ Capacidades Institucionales

29

1.2. Inestabilidad en las reglas de juego y desarticulación para el desarrollo local

A continuación se mencionan algunos aspectos asociados a este Eje Problemático:

• Aunque el artículo 288 de la Constitución y la Ley 489 de 1998 establecen que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad30, no hay reglas de juego claras de cómo aplicar dichos principios, en la práctica se da una dependencia del ejercicio de las políticas sectoriales y la forma en que éstas conciben el desarrollo propio de la política y la vinculación con las entidades territoriales.

• Si bien la Ley 715 de 2001 hace un esfuerzo por clarificar las competencias entre niveles de gobierno, especialmente en los sectores básicos de educación, salud, agua potable y saneamiento básico; es necesario avanzar en la precisión de los sectores restantes.

• Se puede afirmar que aún existen pocos espacios y mecanismos formales de coordinación entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales y de estas en sus diferentes niveles y entre sí para gestionar el desarrollo local con enfoques territoriales integrales, participativos y articulados. A pesar de que el Gobierno Nacional ha venido avanzando con algunos instrumentos para aclarar reglas de juego para la articulación Nación_Territorio y precisar competencias territoriales: El documento Conpes 3238 de 2003 “Estrategias para el Gobierno Departamental” incluye avances destacables para solucionar esta situación. En el marco de las estrategias para el fortalecimiento de la gestión de los departamentos, en sectores diferentes a los de salud y de educación, se abre la posibilidad de delegar a las administraciones departamentales funciones en sectores como el agropecuario, con base en su interés real por asumir la competencia y en sus capacidades técnicas, financieras y administrativas para atenderla de manera efectiva. (DDTS, 2007). Otros ejemplos de los avances en materia de articulación son la estrategia Unidos y el Programa Presidencia para la atención integral a la población desplazada. En este último caso, por ejemplo, el Decreto 250 de 2005, establece un sistema articulado (a manera de espejo) de instancias institucionales e instrumentos de planeación sectorial, que permiten coordinar los diferentes niveles territoriales:

30 Coordinación, que exige la ordenación sistemática, coherente, eficiente y armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles territoriales para el logro de los fines del Estado. (Sentencia 1005 Corte Constitucional) Concurrencia, que exige participación conjunta de los distintos niveles territoriales, cuando las instancias con menos cobertura sean insuficientes o incapaces de ejercerlas por sí solas, o cuando el asunto en cuestión trasciende el interés exclusivamente local o regional. Subsidiariedad, que exige que los niveles territoriales que más abarcan competencias asuman o apoyen, según el caso, de manera idónea y eficaz, las competencias y funciones de los demás niveles, cuando a partir de criterios objetivos carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para ejercerlas adecuadamente.

30

Ilustración 9: Programa Presidencial para la atención integral a la Población Desplazada

Es necesario avanzar en la definición de reglas de juego claras que precisen competencias y promuevan los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia entre los diferentes niveles de Gobierno. Así mismo, se requiere avanzar en mecanismos para articular políticas y programas del Gobierno Nacional que promuevan el desarrollo local.

1.3. Poca cohesión social y territorial para adelantar procesos de desarrollo colectivos

En Colombia se viene realizando periódicamente un estudio denominado barómetro de capital social (barcas), en el cual se considera dicho capital como una medida general del tejido social. En los resultados de 2011 se destacan los efectos positivos de la solidaridad, en especial, la ayuda entre vecinos, amigos, parientes, las organizaciones de caridad o humanitarias y el Estado; la solución concertada a problemas colectivos a través de un representante o entre todos los miembros de la comunidad y, las actividades sociales con los vecinos. Por otro lado, se recomienda reducir las normas sociales basadas en el oportunismo en lugar del beneficio mutuo y reducir la necesidad de recurrir a un agente externo para solucionar problemas colectivos así como contrarrestar la desconfianza. En variables como la acción democrática y las relaciones entre la sociedad civil y las instituciones públicas que agrupa las dimensiones relacionadas con la confianza institucional, el control social, la participación cívica y política, el estudio reporta un “deterioro progresivo“. El estudio destaca el efecto positivo de la confianza en las instituciones que controlan al Estado, en especial la confianza en las Cortes, en los sindicatos y en la prensa y de los mecanismo de control, entre

31

ellos en veedurías ciudadanas, derecho de petición, revocatoria del mandato y presupuestos participativos. También se destaca el impacto positivo de rendición de cuentas y de eslabonamiento legislativo. En cuanto a la fe en fuentes de Información no validadas, se muestra que la ciudadanía ha tenido un proceso de sinceridad, en el cual reconoce que no tiene la información de calidad, oportuna y suficiente para participar (caída de Información y Transparencia), no se responsabiliza de lo público y no participa (caída de Republicanismo Cívico). Adicionalmente, como resultado de los talleres realizados, también se recogieron insumos sobre las percepciones de los territorios alrededor de la cohesión social, al respecto los actores señalan que:

• La inequidad que existe entre las regiones de Colombia y al interior de cada uno de los territorios hace difícil la generación de consensos y construcciones de visiones compartidas.

• El Gobierno Nacional tiende a homogenizar la visión del desarrollo y genera efectos de pérdida en la identidad territorial o conflictos de intereses en los diálogos de los diferentes actores sobre los asuntos estratégicos del desarrollo de un territorio específico, los cuales dificultan la generación de apuestas en común y por ende la orientación articulada de la gestión pública en torno a una visión consensuada construida de manera colectiva y acorde con las especificidades de los territorios. En relación con este punto, a modo de ejemplo, los territorios plantean lo siguiente: - San Andrés, Cauca y Chocó donde habitan grupos con identidades territoriales étnicas

ancestrales: indígenas, afrocolombianas y raizales, que si bien cuentan con propuestas propias de etnodesarrollo perciben que el Gobierno Nacional no apoya el desarrollo de sus propuestas endógenas con enfoque étnico territorial.

- La entrada en procesos acelerados de modernización, como el caso de la subregión de Sabana Centro en Cundinamarca, ha generado pérdida de valores e identidad territorial en las zonas rurales.

- Las zonas de enclave, con sociedad en proceso de consolidación, expresan sus dificultades de construcción de identidad, debido a las constantes migraciones provenientes de diversos territorios nacionales y la alta movilidad de la misma, sumada a factores relacionados con el conflicto armado.

- Los territorios fronterizos, desarrollan altos niveles de interdependencia con los países vecinos, los cuales construyen nuevas identidades y formas de relacionamiento, las cuales no son reconocidas por las políticas nacionales según los territorios.

• En relación con la pertenencia territorial a escalas regionales y subregionales, en algunos

departamentos, por ejemplo San Andrés, los actores expresaron no sentir arraigo por la región Caribe continental; igual sucede con los departamentos del oriente colombiano, que por sus condiciones de aislamiento ven lejanos sus vínculos con departamentos vecinos del piedemonte. En otros casos, a pesar de existir reconocimiento de pertenencia31 la capacidad y condiciones para gestionar procesos de desarrollo en estos niveles, es deficiente.

31Incluso los departamentos han venido realizando ejercicios propios de subregionalización para efectos de la gestión pública, y han quedado plasmados en los planes de desarrollo, por ejemplo para el actual período de mandatarios, 2012-2015, se evidenció que el 50% de las administraciones departamentales identificaron subregiones en sus planes y algunos de ellos avanzaron incluso en la identificación de

32

La cohesión social territorial se constituye en una condición para el desarrollo local, por lo cual hay que promover la construcción de visiones compartidas entre los actores públicos, privados y comunidades del territorio, la generación de consensos y de sentido de pertenencia e identidad al territorio, la igualdad de oportunidades y la inclusión social, así como la confianza y la solidaridad.

1.4. Debilidades territoriales para el aprovechamiento incluyente de factores productivos De acuerdo con el informe nacional de Desarrollo Humano 2011 (PNUD), “para el año 2009 el Gini32 de propietarios ascendió a 0,87 y el de tierras a 0,86. Ambos datos son alarmantes y ponen a Colombia como uno de los países con más alta desigualdad en la propiedad rural en América Latina y el mundo. A las causas tradicionales (históricas, políticas, económicas y técnicas), se han sumado la lógica de control territorial y de poblaciones de los actores armados, y el proceso de expoliación y compra de terrenos por parte del narcotráfico, todo lo cual ha terminado por reforzar la tendencia” De otro lado, el informe señala que la comparación de estos Gini de tierras con los Índices de Desarrollo Humano -IDH, que calcula Naciones Unidas ajustados con factores de desigualdad (PNUD, 2010), muestra que en los países de América Latina los altos Gini de tierras se asocian con menores IDH. En cuanto a la fuerza de trabajo, los indicadores del mercado laboral del DANE muestran una tendencia a la disminución del desempleo y un incremento de la tasa de ocupación y global de participación entre los años 2001 y 2012.

apuestas y alianzas estratégicas con otros departamentos, sin embargo existe clara debilidad en la generación de propuestas para la implementación y más si se trata de hacerlo con procesos participativos de autogestión territorial. 32 El índice de Gini se utiliza como un indicador para medir el grado de concentración de la propiedad rural y de los ingresos. Mientras más cercano a 1 esté el índice, más concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y mientras más cercano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Con la ayuda de la Universidad de los Andes, el IGAC ha depurado la información catastral entre 2000 y 2009, y ello posibilita el cálculo de varios índices de Gini: el de propietarios, el de tierras y el de avalúos, principalmente. Aquí se utiliza el Gini de propietarios con repetición y el Gini de tierras, por ser los más representativos.

33

Sin embargo, existen brechas entre regiones como lo muestra la tabla siguiente con datos de 2012, donde por ejemplo siete ciudades tienen tasas de desempleo por debajo del promedio (10,4) y diecisiete por encima.

Con respecto a la fuerza de trabajo, es importante tener en cuenta los aportes que viene realizando el DANE, considerando que esta puede ser analizada desde el punto de vista de la acumulación de capital humano o la educación. En su publicación de octubre de 2012 informa que la tasa de ocupación por título alcanzado para 2011 fue 49,3% para aquellos que no tienen ningún título, 63,8% para bachilleres, 76,6% para técnicos o tecnólogos, 80,5% para universitarios y 87,6% para postgrados. Adicionalmente, el DANE señala que la fuerza de trabajo que tenía educación superior fue 17,7%, educación técnica o tecnológica 8,1%, educación universitaria 6,9% y postgrados 2,7%. Esta proporción presentó un incremento en 0,7 puntos porcentuales con respecto a 2010 (17,0%). Por su parte, la

34

proporción de personas de la Población Económicamente Activa sin ningún título alcanzado disminuyó en 1,2 puntos porcentuales, al pasar de 53,7% en 2010 a 52,5% en 2011.

Ilustración 10: Población económicamente activa por título alcanzado

Es necesario avanzar hacia la formación y consolidación de sistemas productivos territoriales que permitan integrar las actividades productivas que surgen de los saberes ancestrales y de la identidad territorial a las agendas de competitividad del país y al mercado global.

1.5. Inadecuado reconocimiento de las particularidades territoriales en las políticas públicas De acuerdo con el PND, las políticas del Gobierno Nacional han sido concebidas tradicionalmente desde los sectores y en función de los grandes propósitos de país sin tener en cuenta el enfoque territorial. Así mismo, se han caracterizado por ser homogéneas, inflexibles y desconocedoras de la heterogeneidad territorial.

35

De otro lado, los territorios perciben, entre otros, los siguientes problemas33: Del nivel nacional

• Se reconoce que aunque ha habido esfuerzos de las entidades nacionales para territorializar las inversiones (regionalización de las inversiones del PND, las Áreas de Desarrollo Rural, las Áreas de Consolidación, las Zonas de Fronteras), no se cuenta con caracterizaciones ni criterios que reconozcan las especificidades y las apuestas de desarrollo de los territorios.

• Desconocimiento de las realidades de los niveles locales, enfoque sectorial y homogéneo de la normatividad y de las políticas públicas y rigidez en los presupuestos asignados.

• La asistencia técnica del Gobierno Nacional responde a los criterios de cada sector. En muchos casos no es pertinente ni oportuna y falta acompañamiento y continuidad en los procesos.

Del nivel departamental • Falta articulación y acompañamiento a los municipios para la planeación y ejecución de políticas

públicas conjuntas. • Falta de coordinación inter-administrativa para la identificación y ejecución de proyectos

estratégicos.

Del nivel municipal

• Ineficiente comunicación con el nivel departamental y nacional. • Deficiente participación ciudadana en los diferentes procesos públicos que dificulta la

identificación de las problemáticas particulares. • Carencia de procesos que permitan construir de manera participativa los elementos

diferenciadores como insumo para un marketing territorial.

Por su parte, las entidades nacionales identifican dificultades en materia de:

• Coordinación horizontal al interior de las entidades territoriales y con el nivel nacional • Articulación entre la oferta nacional y la demanda de los territorios • Organizaciones y esquemas asociativos • Liderazgos para promover programas y proyectos integrales.

Por otro lado, desde la lectura de los planes departamentales de desarrollo y de las conclusiones de los talleres departamentales realizados para allegar insumos pertinentes para la formulación de la PDL, se puso en evidencia que tanto institucionalmente, como en el imaginario social se han identificado y posicionado de forma gradual la sub-regionalización de los departamentos, bajo diversos enfoques y modalidades, pero cuyo desarrollo exige el diseño y aplicación de las herramientas adecuadas. Se identificaron más de 200 subregiones, con mayor o menor grado de soporte y profundización, pero en

33 Sistematización de talleres realizados en los territorios.

36

todo caso poniendo en evidencia las consiciones y situación de los territorios en cada entidad departamental34.

Se requiere avanzar en estrategias que impulsen la formulación de políticas que reconozcan la diversidad y heterogeneidad y potencien los capitales territoriales.

1.6. Brechas en los procesos de formación de capital y competitividad territorial El Escalafón de Competitividad de los Departamentos de Colombia 2009 publicado por la CEPAL en Colombia35, presenta los resultados de 30 departamentos en seis factores: i) la fortaleza de la economía, ii) el capital humano iii) la infraestructura, iv) la ciencia y tecnología, v) las finanzas y gestión pública, y vi) el medio ambiente.

“Los resultados más notables son: en 2009, Bogotá, como la principal área metropolitana, mantiene un liderazgo indiscutido, ratificado como extra, aún cuando se agrega con Cundinamarca, el cual está fundamentado por sus ventajas en fortaleza de la economía y ciencia y tecnología, principalmente, y en capital humano e infraestructura. Medio ambiente sigue siendo su dimensión más crítica. Igualmente, como líder, aunque un poco lejos del extra, se ubica Antioquia. En el grupo de competitividad alta están Valle del Cauca, Santander y Atlántico, y los tres departamentos del Eje Cafetero (Risaralda, Caldas y Quindío). En el nivel medio alto se ubican Boyacá, Tolima, San Andrés, Norte de Santander y Meta; y en el medio bajo, Huila, Nariño, Casanare y Bolívar. En contraste, Cauca y cuatro departamentos de la región Caribe (Cesar, Sucre, Córdoba, Magdalena) muestran un bajo desempeño competitivo, acompañados por los departamentos periféricos, Arauca y Caquetá. Finalmente, Amazonas, La Guajira, Putumayo, Guaviare y Chocó son los más rezagados, siendo el último un claro inferior”.

Ilustración 11 Escalafón de Competitividad

34 La sub-regionalización en los departamentos de Colombia. Informe de Consultoría del Contrato DNP-DDTS – 463-2012. Mimeo. Dic. 2012. 35 CEPAL - Serie Estudios y Perspectivas N° 21 Escalafón de la competitividad de los departamentos en Colombia, 2009

37

Con el objeto de determinar los avances o retrasos relativos de los departamentos, la CEPAL realizó un ejercicio comparativo 2000-2009, donde encontró que “la tendencia de los departamentos de Colombia es a preservar su nivel de competitividad. Esto robustece la hipótesis de diferencia estructural regional, en donde hay pocos tránsitos y, cuando los hay, son pausados y difíciles de sostener”. Ver cuadro “evolución de competitividad por niveles”:

Por otra parte, y en relación a los factores de competitividad de 2009, concluye el estudio que: “los líderes en el escalafón 2009 se caracterizan por su excelente desempeño en los cinco factores y, en especial, por su capacidad de distinguirse frente al resto de los departamentos en los ámbitos de la fortaleza económica y la ciencia y tecnología. Esto implica que la capacidad de generar aglomeraciones, altos ingresos per cápita e innovación son facetas que solo tienen los profundamente competitivos Los departamentos de alta competitividad se destacan por concentrar sus logros en los ámbitos de fortaleza de la economía, capital humano e infraestructura. Los departamentos medios altos en las finanzas y gestión pública, y en capital humano. Los medios bajos son consistentes con el grado de competitividad que alcanzaron en capital humano, les va bien en finanzas y gestión pública y están rezagados en infraestructura y ciencia y tecnología. Finalmente, los bajos adquieren un mérito relativo en el manejo de

38

las finanzas y la gestión pública, y en infraestructura; mientras que los coleros son muy homogéneos en sus deficiencias en los cinco factores, aunque hay algunos impulsos tímidos por mostrarse como de nivel bajo en capital humano”. Ver cuadro “desempeño departamental por factor”

La problemática estructural planteada e ilustrada a partir de la investigación realizada por la CEPAL obliga a repensar en formas novedosas de construir capitales territoriales tal como lo plantean las teorías del desarrollo local, esto es a partir de la valoración de las especificidades territoriales relacionadas con saberes, paisajes, patrimonios y demás componentes de la identidad cultural, las cuales mediante estrategias contundentes y bien fundamentadas pueden convertir estas riquezas territoriales en motores para dar saltos cualitativos en la competitividad territorial a largo plazo.

39

IV. OBJETIVOS a. Objetivo central Adecuar el entorno nacional y territorial para promover el desarrollo local a partir de la autogestión, la identidad y los capitales territoriales b. Objetivos específicos

i. Crear condiciones para reducir los desequilibrios del desarrollo territorial ii. Aumentar la cohesión territorial para soportar el desarrollo local iii. Propiciar el aprovechamiento de sus factores productivos, de manera incluyente y sostenible, en

los territorios. iv. Mejorar las capacidades locales para el desarrollo de los territorios v. Incorporar las particularidades territoriales en la formulación y ejecución de políticas públicas con

un carácter diferencial pero integral. vi. Facilitar el acceso equitativo a los procesos de acumulación y aprovechamiento sostenible de los

recursos endógenos vii. Articular la gestión de los niveles de gobierno y los actores que convergen en el territorio.

En ese sentido, se pretende a largo plazo construir y reorientar, en el marco de profundizar la descentralización, reglas de juego que propicien la actuación coordinada e integral de los niveles de gobierno, sectores y actores en función de las visiones de desarrollo de los territorios y del país; implementar estrategias para impulsar a los territorios a gestionar su desarrollo, a partir de la identidad, los sueños colectivos, el aprovechamiento de potencialidades endógenas y la superación de las barreras y limitaciones, y generar capacidades en el nivel local para la toma de decisiones y para aumentar sus márgenes de negociación con los diferentes actores públicos y privados localizados o con injerencia en su territorio.

V. ESTRATEGIAS:

A partir de los supuestos se proponen tres ámbitos de acción o líneas estratégicas para resolver la problemática planteada y encaminar las acciones hacia el logro de los retos de la política.

Estrategia 1: Valoración del activo Identidad territorial como factor de desarrollo

• Reconocimiento y valoración de la identidad territorial • Promoción y fortalecimiento del desarrollo con identidad territorial.

Estrategia 2: Fortalecimiento del Capital Territorial

• Orientar Políticas Nacionales hacia un enfoque territorial diferenciado • Programa Territorial para el Desarrollo Local

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Estrategia 3: Fortalecimiento de las capacidades y condiciones para promover el desarrollo local

• Racionalización de los procesos sectoriales y nacionales, de acuerdo con las condiciones particulares de los territorios

• Fortalecimiento Institucional para promover la articulación Nación-Territorio • Fortalecimiento de las condiciones y capacidades de gobernabilidad y gobernanza

VI. PLAN DE ACCIÓN:

1.1 Reconocimiento y valoración de la identidad territorial

Objetivo:

- Identificar productos, servicios e imágenes emblemáticas que hacen parte de la historia, cultura, patrimonio, gastronomía, oficios, expresiones artísticas y artesanales de los territorios (monumentos, paisajes, hechos y personajes históricos, lenguas, expresiones culturales y artísticas, fiestas, platos típicos, oficios, etc.) y que pueden convertirse en motores de su desarrollo y de la cohesión social.

Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Identificación y promoción de productos y servicios con identidad territorial. - Diseño y aplicación de estrategias de reconocimiento, rescate, revaloración y promoción de las

dimensiones de la cultura local (como visión del mundo, como comunicación y como stock de conocimientos) por parte de las comunidades locales, tanto para reafirmar la identidad territorial, como para posibilitar derivar actividades ocupacionales a partir de ellas.

- Reconocimiento y valorización del patrimonio tangible e intangible (saberes generacionales, atractivos naturales, creación de marcas territoriales, diversificación productiva, denominaciones de origen, marcas colectivas, etc.) con potencial de aprovechamiento económico y cultural para los pobladores locales.

1.2 Promoción y fortalecimiento del desarrollo con identidad territorial

Objetivo:

- Generar valor a la identidad territorial como motor de cohesión social y desarrollo local.

Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Fortalecimiento del rol del Gobierno Nacional en la promoción de la identidad territorial - Apoyo a procesos e iniciativas de desarrollo locales con identidad territorial - Promoción de los rasgos de identidad como oportunidad para la cohesión social y el desarrollo

local (fiestas populares, artesanías, comidas típicas, etc.).

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- Promoción de la inversión en cultura, identidad y cohesión social, en particular en municipios menores y áreas rurales, como mecanismo de promoción y relación social.

1.3 Flexibilización de las políticas Nacionales hacia un enfoque territorial que reconozca particularidades

Objetivo:

- Generar condiciones para que las políticas reconozcan la heterogeneidad territorial y establezcan criterios diferenciales, de acuerdo con los niveles de desarrollo, identidad cultural, capacidad institucional y visiones de desarrollo, con el fin de que haya mayor equidad en el acceso a los servicios del Estado, pertinencia e impacto de la inversión pública.

Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Diseño, validación y aplicación de metodologías conducentes a la consideración, conocimiento, análisis y definición de políticas e intervenciones nacionales diferenciales en función de las condiciones y situación de los territorios, bajo los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, considerando involucrar enfoques integradores, como el poblacional, el de derechos humanos, el diferencial, el territorial, entre otros, no solo en los sistemas territoriales de planeación, sino en el de programación, en el de ejecución y en el de control.

- Inclusión en las políticas nacionales de un componente territorial, validado y discutido con las entidades territoriales, donde se identifiquen las diferencias regionales y se establezcan criterios diferenciales que garanticen las condiciones de acceso y adecuación a las particularidades condiciones de los territorios.

- Definición de orientaciones, protocolos, instrumentos, categorizaciones y metodologías que permitan a las entidades nacionales y territoriales contar con criterios para territorializar las políticas y para determinar territorios estratégicos a los propósitos de política nacional.

- Reorientación de los procesos de asistencia técnica a partir de Agendas donde converjan las entidades nacionales y actores territoriales del desarrollo

- Revisión de los criterios de asignación de recursos, con el fin de adecuar sus condiciones de acceso, de acuerdo con los propósitos del Gobierno Nacional y las visiones de desarrollo de los territorios.

- Generación de incentivos y mecanismos de compensación para promover la equidad y la inclusión en el desarrollo local.

- Estimulo a la formulación de proyectos estratégicos de carácter integral (vinculantes de dos o más sectores, territorializados)

- Diseño de mecanismos para promover y propiciar la inclusión local en las actividades desarrolladas por enclaves económicos y las inversiones externas al territorio, alrededor de las visiones de desarrollo de los territorios

- Promoción, orientación y articulación de la cooperación internacional a las acciones de desarrollo local.

42

1.4 Programa Territorial para el Desarrollo Local

Objetivo:

Generar condiciones e impulsar la puesta en marcha de procesos de desarrollo local, con especial énfasis en aquellos territorios desarticulados y con más bajos índices de desarrollo.

Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Promoción de la construcción de sueños colectivos - Coordinación de acciones para la conformación y fortalecimiento de capitales territoriales,

acordes con las riquezas endógenas. - Fortalecimiento de la información como factor relevante para el desarrollo local. Se promoverán

estudios y estadísticas de las dinámicas reales y potenciales del desarrollo en el territorio, que incluyan la identificación de aspectos demográficos, recursos humanos, naturales, sociales e institucionales endógenos del territorio, los mercados, las tecnologías existentes y las pertinentes, los requerimientos de inversión, la capacitación requerida, la disponibilidad de materias primas, etc.

- Promoción del territorio, a partir de instrumentos como la “denominación de origen”, el marketing territorial.

- Apoyo a la puesta en marcha de sistemas productivos territoriales, especialmente en aquellos territorios caracterizados por bajas capacidades institucionales y dependencia de recursos de SGP, altas condiciones de pobreza y bajo ingreso, bajo dinamismo económico y demográfico y desarticulación funcional.

- Generación de incentivos a la asociatividad territorial - Fomento del emprendimiento y de la asociatividad empresarial, entendiendo como tal la

construcción de redes empresariales, sistemas productivos, cadenas de valor, consorcios, cooperativas, asociaciones de productores, etc.

- Promoción para la generación de un marco articulador de la política de tierras y de uso productivo del suelo con condiciones de sostenibilidad ambiental como soporte del desarrollo local.

- Articulación de la estrategia de innovación y tecnología en función de las particularidades territoriales.

- Promoción de la competitividad territorial, a partir de las ventajas únicas que tiene cada territorio en consonancia con su identidad.

- Construcción de un sistema territorial de indicadores de desarrollo local - Generación de un sistema de medición de desarrollo local - Reconocimiento a territorios que cumplan con los principios y fases del desarrollo local. - Creación de redes de comunicación y de participación alrededor de los procesos de desarrollo

local. - Fomento de la cooperación, solidaridad y confianza entre la comunidad y entre esta y los

gobiernos y el sector privado. - Promoción del arraigo, el sentido de pertenencia y la estabilidad de la población en el territorio. - Fortalecimiento del capital político local y dinamización de la participación de la sociedad civil

(capital social) como corresponsable del desarrollo local. - Revisión del marco de responsabilidad social empresarial, propendiendo por su articulación con

las visiones territoriales y la creación de sinergias en los territorios.

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- Fortalecimiento de los recursos humanos en su cantidad y calidad, las estructuras organizativas. - Promoción de centros de información y desarrollo tecnológico, servicios de investigación y apoyo

para la introducción de nuevas tecnologías. - Articulación de los servicios de capacitación y de educación a la identidad territorial - Promoción de servicios de información local y de intermediación a inversionistas potenciales

(locales y externos). - Vinculación de iniciativas en curso como ADEL, OVOP y otras territoriales. - Promoción y puesta en marcha de casos piloto en desarrollo local para retroalimentar el

programa.

1.5 Adecuación de Reglas de juego

Objetivo :

- Aumentar la capacidad de autogestión y autonomía de las entidades territoriales

Acciones prioritarias a desarrollar

- Definición de protocolos para la aplicación de los principios de coordinación, subsidiariedad, concurrencia y complementariedad a través de políticas públicas diferenciales en los niveles nacional y departamental en función de las capacidades y condiciones de desarrollo de los departamentos y municipios

- Revisión del marco de competencias con el fin de aumentar de manera progresiva la capacidad de los territorios para la toma de decisiones relevantes en relación con las propuestas de desarrollo en el nivel local.

- Flexibilización de la normatividad vigente, en función de visiones y apuestas de desarrollo local.

1.6 Racionalización de los procesos sectoriales y nacionales, de acuerdo con las condiciones particulares de los territorios

Objetivo:

- Optimizar y racionalizar los procesos técnicos y administrativos sectoriales en el funcionamiento del Estado en relación con los territorios, con el fin de reducir costos de transacción al interior del Estado en las relaciones Nación / Entidades Territoriales y facilitar la gestión por parte de entidades territoriales.

Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Racionalización de los espacios institucionales locales de participación ciudadana - Racionalización de procesos de reporte administrativo incluyendo los organismos de control - Racionalización de la oferta de programas en función de las condiciones y prioridades

territoriales, visiones de desarrollo

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- Racionalización de procesos de planificación y ordenamiento territorial - Identificación y orientación para la armonización de normas asociadas al desarrollo local - Apoyo a la aplicación de la Ley Antitrámites y de gestión transparente, así como de la estrategia

de gobierno en línea, en el nivel local

1.7 . Fortalecimiento Institucional para promover la articulación Nación-Territorio

Objetivo:

- Desarrollar instrumentos, mecanismos e incentivos para articular la institucionalidad nacional, departamental y municipal alrededor del desarrollo local.

Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Puesta en marcha de una comisión intersectorial de desarrollo local, la cual tendrá como objetivo la definición de mecanismos de articulación Nación Territorios y velar por la inclusión del enfoque territorial en las políticas públicas, a partir de considerar las condiciones diferenciales de desarrollo de los territorios y la corresponsabilidad del desarrollo territorial entre niveles de gobierno, para dar cabal cumplimiento a los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, en coordinación con la Comisión Nacional de Ordenamiento territorial.

- Revisión, adecuación y promoción de mecanismos, instrumentos y espacios de articulación, concertación, coordinación y gestión cooperada entre los diferentes niveles de gobierno.

- Promoción de formas de operación integrales y articuladas alrededor, de proyectos o procesos territoriales de carácter estratégico.

1.8 Fortalecimiento de las condiciones y capacidades de gobernabilidad y gobernanza

Objetivo:

Superar las deficiencias en las capacidades de gobernabilidad y gobernanza, dado que el desarrollo local solo es posible cuando los actores del territorio están empoderados, tienen pertenencia sobre su territorio, son conscientes del valor endógeno del territorio, tienen claras sus fortalezas y oportunidades, participan en el diseño y construyen su alternativa de desarrollo y articulan sus intereses y activos con las prioridades y políticas de otros niveles de gobierno. Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Diseño y puesta en marcha programas de fortalecimiento de capacidades para el desarrollo local, que contribuyan a:

- • Profundización en los procesos de planeación estratégica del desarrollo territorial en el nivel

local. Se orienta a la construcción de una Visión común del territorio, que permita un norte común y concertado, para que los esfuerzos y recursos, tanto humanos como físicos,

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sociales y financieros se integren y por tanto reduzcan los costos de implementación y aumenten su eficiencia y sostenibilidad.

• Generación de Pactos – Acuerdos territoriales de desarrollo en función del logro de metas comunes.

• Formación de líderes locales legítimos y transformadores de territorio • Promover la relación constructiva entre actores formadores de región (horizontal y vertical) • Fortalecer las capacidades de dirección y pensamiento estratégico de la dirigencia local y del

desempeño de la Administración • Promover y calificar la participación y el control social • Mejorar la convivencia y empoderar a la dirigencia local para garantizar los derechos

humanos • Generar condiciones de confianza, asociación y creación de pactos, acuerdos y reglas de

juego entre los actores del desarrollo local.

1.9 Adecuación institucional para la gestión de la Política

Objetivo:

- Adecuar la estructura institucional para la puesta en marcha de la política de desarrollo local, priorizando el nivel departamental como dinamizador de la misma.

Acciones Prioritarias a Desarrollar

- Creación de competencias en el nivel nacional para la gestión de la Política - Generación de espacios intersectoriales para la coordinación de la ejecución de la política. - Fortalecimiento a los departamentos como promotores y acompañantes de los procesos de

desarrollo local. - Fortalecimiento de los sistemas de control y la veeduría ciudadana (control social como

mecanismo de exigencia política de transparencia y resultados vinculado al desarrollo local)

- Adecuación del marco normativo a los lineamientos de la política de desarrollo local

46

ANEXO 1: RESUMEN DEL PROCESO

Con el fin de formular la Política la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación identificó los actores estratégicos y definió una hoja de ruta y una metodología para el proceso de recolección de insumos con los departamentos como se detalla a continuación:

A. IDENTIFICACIÓN DE ACTORES

La Dirección de Desarrollo Territorial del DNP, a cargo de la coordinación de la formulación de la Política, identificó como actores estratégicos para este proceso a las diferentes entidades del Gobierno Nacional, a los Gobiernos Territoriales y a los Líderes Territoriales. Así mismo, consideró importante el acompañamiento de las Agencias de Cooperación Internacional que vienen desarrollando experiencias sobre este tema en Colombia como JICA36, Unión Europea y PNUD37.

B. HOJA DE RUTA

El proceso se ha llevado a cabo por etapas utilizando talleres y conversatorios por tipo de actores. Durante el segundo semestre de 2011, se dieron las discusiones sobre el concepto de Desarrollo Local en el cual participaron por un lado las direcciones técnicas del DNP, quienes consideraron que el enfoque de una política de desarrollo localdebía tener énfasis en los temas económicos, por su parte los jefes de planeación departamental y los actores territoriales consideraron que el enfoque debía plantearse de forma genérica dado que cada territorio tiene sus prioridades y el desarrollo local implica una mirada multidimensional.

36 Agencia de Cooperación Internacional de Japón 37 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

FORMULACIÓN POLÍTICA DE DESARROLLO LOCAL

Líderes Locales

Gobiernos Territoriales

Gobierno Nacional

• JICA • UNION

EUROPEA • PNUD

Cooperación Internacional

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La Cooperación Internacional aportó las lecciones aprendidas de las experiencias que están replicando en el país como las ADEL (Unión Europea y PNUD) y OVOP (JICA) y también coincidieron que el enfoque de la política debe orientarse hacia el desarrollo local.

A partir de esta mirada se generaron las discusiones para identificar el diagnóstico, la problemática y los lineamientos estratégicos. Para complementar este ejercicio con las particularidades regionales, se programó la realización de talleres a nivel departamental, para el segundo semestre de 2012, para lo cual se solicitó a las oficinas de planeación departamental coordinar la convocatoria a nivel de su departamento y participar en el proceso de formulación.

C. PROCESO CON LOS DEPARTAMENTOS

La participación Departamental en la Hoja de Ruta del CONPES

EL DNP, en desarrollo de los mandatos del PND 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, inició el proceso para la reflexión colectiva sobre el desarrollo local en el segundo semestre de 2011. Para ello, estableció un grupo de trabajo con entidades nacionales encargadas de las definiciones de política, un grupo de acompañamiento y la vinculación de los territorios a través de los Departamentos.

28 Talleres Departamentales

3 Talleres Exploratorios

Consultas

2 Talleres con Ministerios

2 Talleres Cooperación Internacional

2 Talleres Srias Departamentales

2 Talleres con Direcciones DNP

Concepto Líneas de Problema Líneas Estratégicas

Marco Funcional , de Problemas y Propuestas

Diagnóstico

Ruta para la generación de insumos de una política de desarrollo local

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La primera fase (2011) tuvo como propósito generar reflexiones conceptuales que sirvieran de insumo para la elaboración de un documento Conpes.

El proceso realizado en el 2011 permitió:

a. Sensibilizar a los actores del desarrollo local b. Construir un marco conceptual de soporte, con base en los aportes recolectados de diversos espacios de

participación realizados al interior del DNP, con entidades nacionales, secretarías de planeación departamental, agencias de cooperación internacional, organizaciones emprendedoras y las Gobernaciones de Valle y Atlántico.

c. Identificar un árbol de problemas inicial y posibles líneas de política.

En esta primera fase los Departamentos, a través de diversas Secretarías, participaron en un Taller realizado en la ciudad de Bogotá el 12 de noviembre de 2011 orientado principalmente a la construcción del concepto de desarrollo local y los temas más relevantes en cuanto principios y componentes. (Ver anexo No 1 – Síntesis Taller Departamentos)

Durante el segundo semestre de 2012, se realizaron los talleres departamentales, cuyos resultados permitieron avanzar en la definición de las bases para la política.

DNP

Comité Nacional

Academia

Redacción y toma de Validación y retroalimentación Cooperación Internacional

Grupo

Acompañamiento

Gremios

Departamentos

Organizaciones Territoriales

Coordinación Formulación

Ministerios

Entidades Ejecutoras

Propuestas desde lo Local

Convocatoria, Sistematización Propuestas desde lo Local

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Talleres Departamentales

El DNP invitó a los Departamentos, a través de las Secretarías de Planeación Departamental, a participar en las reflexiones sobre una Política de Desarrollo Local. Para el efecto, la Dirección de Desarrollo Territorial con el apoyo de la cooperación internacional de PNUD, Unión Europa, JICA, AECID, GIZ, entre otros, aportó los elementos metodológicos y/o financieros para la orientación y realización de los talleres; por su parte, la Gobernación apoyó el proceso con la convocatoria y otros aspectos logísticos para la participación de los actores del territorio.

i. Objetivos:

• Construir con los actores del desarrollo local departamental y de los territorios, insumos para la identificación de problemáticas, la identificación de oportunidades y la generación de propuestas que desde la visión y condiciones propias de cada Departamento, permitan la construcción de una política nacional de desarrollo local con carácter diferencial.

• Motivar e incentivar la puesta en marcha de procesos de desarrollo local promovidos desde los Departamentos.

• Motivar sobre la importancia de contar con políticas de desarrollo local en los diferentes niveles de gobierno.

• Generar los espacios y condiciones para realizar un proceso de discusión, debate y formulación de propuestas desde los territorios, en cuanto a una política nacional de desarrollo local, problemas y líneas de actuación de dicha política.

• Vincular a los actores territoriales (públicos, privados, organizaciones de la comunidad, universidades, entre otros) en los procesos de reflexión sobre el desarrollo local.

ii. Aspectos metodológicos

Los talleres se desarrollaron a partir de una presentación de los avances conceptuales sobre el desarrollo local. Posteriormente se plantean los objetivos del taller y se realizan mesas de trabajo o conversatorios para dar respuesta a las preguntas orientadoras diseñadas para generar la reflexión hacia el desarrollo local.

Preguntas orientadoras

Pregunta 1: ¿Cuáles son las expectativas, inquietudes y preocupaciones que pueden existir en el territorio frente a la Política Nacional de Desarrollo Local?

Pregunta 2: ¿Con qué recursos (tangibles e intangibles) se cuenta en la región que puedan ser aprovechados para el Desarrollo Local?

Pregunta 3: ¿Qué obstáculos (desde la experiencia) se identifican para lograr el Desarrollo Local?

Pregunta 4: ¿Cuáles son las capacidades y competencias de la población que pueden contribuir al Desarrollo Local? (Habilidades, Destrezas, Valores y Actitudes)

Pregunta 5: ¿Qué caracteriza al territorio del departamento y qué lo hace único y diferente a otros territorios?

50

Pregunta 6: Identifique las subregiones del departamento (no naturales) y sus vocaciones (alto, medio, bajo) Pregunta 7: ¿Qué espera que le pueda aportar la Política Nacional de Desarrollo Local a los territorios del departamento? Pregunta 8: ¿Cómo se pueden fortalecer las relaciones de cooperación entre actores de los niveles nacional, regional, departamental y local para promover y facilitar los procesos de desarrollo local? Pregunta 9: ¿Cuáles serían las propuestas para la PDL en los siguientes ejes?: Reducción de desequilibrios territoriales, Articulación de actores y niveles de gobierno y de Competencias, Generación de capacidades, Acumulación de capitales, Instrumentos e incentivos Información y conocimiento Pregunta 10: ¿Cuáles son los temas nuevos que pueden pensarse frente al diseño de la PDL?

Pregunta 11: Si tuviera que priorizar una propuesta para la PDL, ¿cuál sería? ¿Por qué?

Las preguntas permiten hacer una lectura de los siguientes elementos relacionados con el desarrollo local:

• Aspectos relevantes para la gestión de la política y su inserción en el contexto nacional y departamental y en términos de relacionamiento entre actores

• Identificación de particularidades y elementos diferenciadores de cada Departamento. • Identificación de factores de identidad • Comprensión del territorio y sus características diferenciales • Marco estratégico a partir de las propuestas y priorización.

51

Talleres realizados y número de participantes

Durante el segundo semestre de 2012 se realizaron talleres en 31 de los 32 departamentos que tiene el país y se contó con la participación de 1648 personas.

No Departamento Fecha Participantes

1 Amazonas 10-ago 352 Antioquia 08-nov 83 Arauca 17-sep 134 Atlántico 20-sep 125 Bolívar 01-nov 446 Boyacá 11-sep 627 Caldas 28-ago 698 Caquetá 02-oct 559 Cauca 10-sep 9110 Cesar 24-sep 8811 Chocó 29-nov 5612 Córdoba 27-nov 9013 Cundinamarca 09-jul 12014 Guainía 26-oct 2315 Guajira 12-oct 2116 Guaviare 28-sep 1817 Huila 41155 8618 Magdalena 03-oct 4219 Meta 27-sep 11620 Nariño 11-oct 5221 Norte de Santander 07-sep 5422 Putumayo 24-sep 2223 Quindío 21-sep 2224 Risaralda 19-sep 12625 San Andrés 30-jul 2626 Santander 14-sep 5327 Santander 08-oct 9328 Sucre 29-oct 1629 Tolima 09-nov 1630 Valle 09-oct 4231 Vaupés 12-sep 4132 Vichada 11-oct 36

1.648TOTAL

52

ANEXO 2: RESULTADOS TALLERES DEPARTAMENTALES

De acuerdo con la metodología planteada, cada uno de los aportes de los participantes en las mesas de trabajo, se constituye en un campo de análisis; cada campo ha sido codificado de acuerdo con su pertenencia al Departamento, Mesa de trabajo, pregunta a la que corresponde, línea de política o de sector o proceso al cual aporta.

Sobre la base de datos consolidad a nivel nacional, se han establecido los resultados cuantitativos, los cuales posteriormente son valorados de forma cualitativa.

A continuación se presenta una síntesis del procesamiento que adelanta el DNP para el sustento de la política.

Obstáculos para el desarrollo local

De las once preguntas del taller, la que recibió mayores aportes fue la relacionada con los obstáculos, seguida de recursos e inquietudes.

Cuenta de Sistematización de Resultados

3. Obstáculos 17,31%

2. Recursos 13,02%

1. Inquietudes 12,99%

10.Propuestas 11,39%

5. Características 10,64%

4. Capacidades 8,27%

7. Aporte PDL 7,24%

8.Relaciones 6,50%

6.Subregiones 6,42%

9.Nuevos Temas 4,05%

11.Prioridad 2,06%

(en blanco) 0,12%

Total general 100,00%

53

En cuanto a obstáculos, se encuentra limitaciones principalmente en las líneas de capacidades institucionales, acumulación de capitales y Articulación, explicando el 73% de los obstáculos identificados por los participantes.

Factores Cuenta de Sistematización de Resultados

Capacidades 27,84%

Capitales 25,90%

Articulación 16,48%

Cohesión Identidad 9,97%

Factores Productivos 6,65%

Enfoque Diferencial 6,51%

(en blanco) 3,19%

Recursos Endógenos 0,97%

Enfoque Diferencial 0,97%

Descentralización 0,83%

Factores Productivos 0,28%

Identidad 0,28%

Instrumentos 0,14%

Total general 100,00%

17%

13%

13%

12%11%

8%

7%7%

6%

4% 2% 0%

Respuestas por pregunta 3. Obstáculos2. Recursos1. Inquietudes10.Propuestas5. Características4. Capacidades7. Aporte_PDL8.Relaciones6.Subregiones9.Nuevos_Temas11.Prioridad(en blanco)

54

Analizados los obstáculos por sectores del desarrollo, éstos se visualizan principalmente asociados al sector institucional con un 39%, seguido del económico y el político.

Componentes Cuenta de Sistematización de Resultados

Institucional 39,34%

Económico 13,16%

Político 13,16%

Social 12,47%

Territorial 7,34%

Cultural 6,23%

(en blanco) 2,77%

Físico 2,49%

Otro 1,11%

Trámite gestión 0,69%

Participación 0,55%

Planeación 0,28%

Formula Política Publica 0,28%

Evaluación 0,14%

Total general 100,00%

27,84%

25,90%16,48%

9,97%

6,65%

6,51% 3,19%

0,97%0,97%0,83% 0,28% 0,28%

0,14%

% por tipo de obstáculoCapacidades

Capitales

Articulación

Cohesion_Identidad

FactoresProductivos

EnfoqueDiferencial

(en blanco)

55

Desde el punto de vista de obstáculos a nivel institucional, se reiteran los siguientes aspectos:

• La falta de continuidad tanto en los procesos de planeación, como en los cambio de funcionarios, ajustes con los cambios de gobierno.

• Las complejas estructuras normativas y trámites para el acceso a los recursos, el exceso de normas y las dificultades para su apropiación en un escenario de cambios en los funcionarios.

• La desarticulación y descoordinación institucional, entre niveles de gobierno y del sector académico. • La falta de credibilidad, confianza entre los diferentes actores. • Las dificultades en los procesos de construcción de procesos regionales y de planeación, así como su

sostenibilidad al largo plazo. • El paternalismo y asistencialismo desde le nivel nacional y la desarticulación de las políticas nacionales

con las necesidades y condiciones particulares locales. • La corrupción y las condiciones de ilegalidad • Las bajas capacidades de formación y gestión y coordinación así como de capacidad técnica para la

formulación de proyectos. • Las bajas capacidades en cuanto liderazgo político, la corrupción y la baja representatividad local en los

espacios de representación a nivel nacional. • Baja capacidad de autogestión, los enfoques paternalistas y asistencialistas. • La tramitología y complejidad de procesos.

39,34%

13,16%13,16%

12,47%

7,34%

6,23%2,77%

2,49%

1,11%

0,69%0,55% 0,28%

0,28%0,14%

% de obstáculos por sectores

Institucional

Económico

Político

Social

Territorial

Cultural

(en blanco)

Físico

Otro

Trámite_gestión

56

Como obstáculos desde lo económico, se encuentran los siguientes:

• La carencia de modelos productivos claros en los territorios. • Las deficiencias en los modelos de financiamiento, acceso al crédito excluyente, • Bajas empresas generadoras de empleo y bajo emprendimiento • La presencia de actividades extractivistas y el acceso a crédito a los grandes empresarios • Las deficiencias en conectividad, en particular en infraestructura vial y fluvial en la zona oriental del país,

sumada a los altos costos de transporte. • Las economías informales.

Propuestas

Las propuestas formuladas por sectores del desarrollo muestran un marcado énfasis en los aspectos institucionales y económicos:

Componentes Cuenta de Sistematización de Resultados

Institucional 47,29%

Económico 26,67%

Social 8,75%

Territorial 7,08%

Político 4,17%

(en blanco) 2,92%

Cultural 2,08%

Físico 1,04%

Total general 100,00%

57

En cuanto a los primeros, se destacan las relacionadas con:

• La incorporación de enfoques diferenciales en las políticas públicas, que pasan por propuestas relacionadas con regímenes especiales (principalmente propuestos en los departamentos orientales); manejo particular de acuerdo a situaciones departamentales, indicadores de medición que recojan las particularidades locales.

• El fortalecimiento del nivel regional y subregional, provincial; el desarrollo de instrumentos e incentivos que promuevan este tipo de mirada y desarrollo; la puesta en marcha de procesos de asistencia técnica y de organización institucional en estas escalas.

• La articulación entre actores, priorizándose las alianzas estratégicas público privadas; el establecimiento de modelos de gobernanza; la generación de espacios de interlocución incluyentes; la generación de beneficios a las empresas exógenas para su participación en el desarrollo local.

• La generación de capacidades, con un alto énfasis en aspectos relacionados con la producción y difusión de información, la sostenibilidad en el tiempo, la puesta en marcha de mecanismos de intercambio, buenas prácticas y memoria de los procesos, se visualiza la apertura no solo a actores públicos sino del desarrollo.

• En los procesos de asistencia técnica, se ha propuesto que sea integral, continua, por demanda, desde la fase de formulación y un horizonte mayor de acompañamiento; por otra parte, que se dirija ampliamente a otros actores.

En lo económico se relacionan principalmente con el acceso a recursos y crédito.

En relación con los objetivos de la política, se destaca el mayor énfasis al tema de capacidades y formación y acumulación de capitales

48%

27%

9%

6%4% 3% 2% 1%

% de propuestas por sectores

Institucional

Económico

Social

Territorial

Político

(en blanco)

Cultural

Físico

58

Factores Cuenta de Sistematización de Resultados

Capacidades 37,05%

Capitales 21,47%

Enfoque Diferencial 17,89%

Articulación 13,47%

Factores Productivos 7,37%

Cohesión Identidad 2,74%

Total general 100,00%

A este respecto se destacan las siguientes propuestas:

• Capacidades para la formación de redes de información, sistemas de información y redes de intercambio, observatorios.

• Mejoramiento de la educación y su adecuación a las condiciones productivas y culturales de los territorios, y con especial énfasis en los temas relacionados con culturas ancestrales dónde estas son base del desarrollo y la población. Igualmente la capacitación de los jóvenes.

• Capacidades para mejorar el control social, la veeduría el liderazgo y el empoderamiento de la población. • Ampliar capacidades para manejo e incorporación de TICs. • Generar acciones para evitar la fuga de talentos locales • Generación de políticas para mejorar condiciones de confianza.

37%

21%

18%

14%7%

3%

% de propuestas por objetivos

Capacidades

Capitales

EnfoqueDiferencial

Articulación

FactoresProductivos

Cohesion_Identidad

59

Prioridades

Componentes Cuenta de Sistematización de Resultados

Institucional 47,67%

Económico 18,60%

Social 11,63%

Cultural 6,98%

Político 6,98%

Territorial 4,65%

(en blanco) 3,49%

Total general 100,00%

Se han priorizado temas relacionados con

1. El fortalecimiento de capacidades actores públicos (concejos) , capacitación en liderazgo Fortalecimiento de las entidades territoriales por que podría mejorar la gestión de planeación y recursos.

2. La consideración de la heterogeneidad territorial, social, para la distribución de los recursos. 3. La articulación institucional, con los TLC, asociatividad regional y la armonización de las políticas

nacionales y locales que propicien y potencien el desarrollo local y regional con autonomía para el manejo de los recursos La asignación de mayores recursos con autonomía territorial.

% de prioridades por sector

Institucional

Económico

Social

Cultural

Político

Territorial

(en blanco)

60

4. Descentralizar la representación de la oferta del Estado con oficinas en la gobernación para coordinar la demanda de proyectos regional.

5. Sociedad civil organizada trabajando en concertación y en alianzas público-privadas comprometidos y vinculados con las políticas de desarrollo socio económico, ambiental y cultural.

6. Incentivar la vinculación y empoderamiento de lo privado porque los avances enfatizan sobre lo público è instrumentos – incentivos.

7. Que en todos los municipios la Secretaria de planeación dependa directamente del DNP, tanto en sus funciones como en sus recursos económicos.

61