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Gaceta Laboral

ISSN: 1315-8597

[email protected]

Universidad del Zulia

Venezuela

Ochoa Henríquez, Haydée; García, José Guillermo; Montilva Hernández, Maira

Del Clientelismo a la Meritocracia en la Administración del Personal Tributario en Venezuela

Gaceta Laboral, vol. 6, núm. 1, abril, 2000, pp. 5-28

Universidad del Zulia

Maracaibo, Venezuela

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Del Clientelismo a la Meritocraciaen la Administración del Personal

Tributario en Venezuela

Haydée Ochoa HenríquezInvestigadora del Centro de Estudios dela Empresa. FCES de LUZ. E-Mail: [email protected], [email protected]é Guillermo GarcíaMaira Montilva HernándezProyecto de Modernización de la Admi-nistración Tributaria en Venezuela. CEEde la FCES de LUZ.

Resumen

La administración tributaria en Ve-nezuela está pasando por cambios pro-fundos en su sistema de personal, araíz del proceso de modernización ini-ciado en los noventa, el cual es necesa-rio abordar para comprender las ten-dencias del actual proceso de reformadel Estado. El objetivo del trabajo esexplorar el giro que está tomando laadministración del personal tributarioen Venezuela. Se parte del supuesto deque el modelo clientelar vinculado a laeconomía para la producción internaestá siendo desplazado por criteriosmeritocráticos necesarios para la efi-ciencia estatal que requiere el nuevomodelo económico, con un papel im-portante de los organismos multilate-

rales. El estudio se basó en el análisisdel modelo normativo y en la realiza-ción de entrevistas semi-estructura-das al personal del Sistema NacionalIntegrado de Administración Tributa-ria (SENIAT). Los resultados revelanque: 1) En el proceso de selección depersonal los partidos políticos han sidosustituidos en un principio por empre-sas y universidades privadas y poste-riormente por tecnócratas de la direc-ción de la propia institución; 2) La ca-pacitación que anteriormente era ig-norada constituye hoy en día un requi-sito indispensable para el ingreso y as-censo, ocupando los estudios de cuartonivel un papel fundamental; 3) La re-muneración ha sido objeto de profun-

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______________________________________Revista Gaceta Laboral, Vol. 6, No. 1, 2000

Recibido: 25-01-00 Aceptado: 21-02-00

* Este trabajo forma parte de los resultados del proyecto de investigación sobre Modernización de laAdministración Tributaria en Venezuela, financiado por el Consejo de Desarrollo Científico y Hu-manístico (CONDES) de La Universidad del Zulia (LUZ).

das transformaciones, al punto decompetir con el sector privado y 4) Elproceso de modernización de la admi-nistración de personal se ha realizadobajo directrices de los organismos fi-nancieros internacionales. Se conclu-

ye que el nuevo perfil del funcionarioimpositivo tiene un carácter tecnocrá-tico, vinculado a la eficiencia estatalque requiere el nuevo modelo econó-mico, aunque con apariencia de neu-tralidad.

Palabras clave: Clientelismo, Meritocracia, Administración de Personal, Ad-ministración Tributaria.

From a Patronage System to Meritocracyin the Administration of Tax Personnel

in Venezuela

Abstract

Tax administration in Venezuela isundergoing profound changes in itspersonnel management, because ofthe modernization process initiated inthe decade of the nineties, a processwhich needs to be addressed in orderto understand the present statereform process. The objective of thisresearch is to explore the changesoccurring in the administration of taxpersonnel in Venezuela. The study isbased on the supposition that thepatronage model based on theinternal production economy is beingreplaced by meritocracy criteria,which are necessary for stateefficiency required in the neweconomic model, in which multi-lateral organizations have had animportant role. The study is based onthe analysis of the normative modeland the realization of semi-structuredinterviews of personnel in theNational Integrated System of TaxAdministration (SENIAT). The

results reveal that: 1) In the process ofpersonnel selection, political partieshave been substituted by privatebusinesses and universities, and laterby technocrats in managementpositions within the same institution;2) Training, which was previouslyignored, now constitutes an indis-pensable requirement in hiring andverticle ascent within the orga-nization, where post-graduatestudies occupy a pre-eminent po-sition; 3) Salary levels have beentransformed significantly and nowcompete with the private sector; and4) The process of modernization hasbeen undertaken subject to guidanceby international financial organisms.The conclusion is that the new profileof tax personnel has a strongtechnocratic character, which is inkeeping with the state efficiencylevels required in the new economicmodel, and that it has the appearanceof neutrality.

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Clientelismo Tributario ____________________________________________________

Key words: Patronage, meritocracy, personnel management, tax administration.

Introducción

Las diversas comisiones creadas enel país para el estudio y reforma de laadministración pública han coincidi-do en afirmar la existencia de “fallasoperacionales” a nivel de la adminis-tración de personal. Según estudiosde la Comisión de Administración Pú-blica (CAP) y posteriormente, de laComisión de Estudio y Reforma Fiscal(CERF), esas fallas operacionales enlos subsistemas de administracióncontemplados en la Ley de CarreraAdministrativa, “se explican por lacreciente influencia del factor políticoen la toma de decisiones respecto alingreso y ascenso del personal públi-co” (CERF, 1983: 633).

Las prácticas populistas y clientela-res, efectivas desde los inicios de la de-mocracia, han marcado la acción delEstado en todos los ámbitos, en fun-ción, como señalan diversos autores“...de la necesidad de implantar la na-ciente democracia y de contribuir alcrecimiento de los partidos políticos ymuy especialmente de profundizar laeconomía de sustitución de importa-ciones” (Ochoa et al, 1996: 40). En estesentido, se perfiló a lo interno de lasinstituciones públicas, un modelo deadministración, denominado: “buro-crático-populista”, (Ochoa, 1995) delcual la administración tributaria noquedó exenta, convirtiéndola en unainstitución caracterizada por el inmo-vilismo y la corrupción, hasta el punto

de haber sido considerada, por un des-tacado economista, como una infraes-tructura administrativa que para re-caudar y controlar era un verdaderavergüenza (Purroy, 1990: 440).

El deterioro de la administraciónde personal ha sido una de las conse-cuencias de esta situación en la ad-ministración tributaria, sin embar-go, y en el marco de las transforma-ciones en los perfiles ocupacionalesque acarrea el cambio del modelo eco-nómico implementado a fines de ladécada de los ochenta, se evidenciauna tendencia hacia su modificación.La introducción de nuevas tecnolo-gías que vienen aparejadas al nuevopatrón de acumulación centrado enel mercado, con el propósito expresode lograr la anhelada competitivi-dad, han implicado, según Aranda“...la modificación de la estructuraocupacional en varios aspectos, elmás importante de los cuales es lacreciente proporción de personal al-tamente calificado ocupado en la pro-ducción de bienes materiales y deservicios...” (Aranda, 1991: 30).

La nueva tarea del Estado comoasegurador de las condiciones para ellibre juego de la oferta y la demanda,ha empujado a éste hacia la búsquedade niveles de eficiencia en el cumpli-miento de esa misión, y por ende a laadministración tributaria. Dice Ma-ría G. Morales, (1998)funcionaria delSENIAT: “A comienzos de la décadade los noventa, la administración tri-

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butaria venezolana comienza un pro-ceso de modernización, impulsado porlos organismos multilaterales, FondoMonetario Internacional (FMI), Ban-co Mundial (BM) y Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID), con la asis-tencia técnica del Centro Interameri-cano de Administradores Tributarios(CIAT)”. La cooperación técnica debeser aceptada por los distintos paísesde América Latina, ya que es uno delos componentes de los programas deajuste estructural a los cuales se so-meten dichos países para ser benefi-ciarios de los créditos (Stand by o defacilidad ampliada), que otorgan losorganismos multilaterales (Ochoa, etal, 1997:29). Como parte de este pro-ceso se adelantan cambios significati-vos en el campo de la administraciónde personal.

En este trabajo nos proponemos ex-plorar el giro que está tomando la se-lección, la capacitación, y la remune-ración del personal tributario venezo-lano, desde que se inició el proceso demodernización tributaria en 1990,hasta 1998. Partimos del supuesto deque el modelo clientelar vinculado a laeconomía para la producción internaestá siendo desplazado por criteriosmeritocráticos necesarios para la efi-ciencia estatal que requiere el nuevomodelo económico, aplicados en elmarco de presiones de los organismosmultilaterales, cuya influencia en laspolíticas públicas de los países deAmérica Latina, tiene lugar intensa-mente desde los años ochenta, favore-cida por el endeudamiento de estospaíses con tales organismos.

Selección de Personal:Del Carnet de Partido

al Concurso por Credenciales

La presencia de criterios partidis-tas y de amistad a la hora de seleccio-nar personal es un fenómeno genera-lizado en el aparato público venezola-no, el cual ha sido producto de la nece-sidad, por parte de los partidos políti-cos cuando logran acceder al poder, dedar respuesta a las demandas de cier-tos grupos de apoyo proselitista y“simpatizantes” que contribuyeron enello. A juicio de la CERF, “...el altísi-mo número de personal empleado enla Administración Pública Nacionalha sido en gran medida, reclutado yseleccionado por razones políticas ta-les como la filiación y/o lazos de amis-tad entre el contratante y el contrata-do” (CERF, 1983: 636).

Las prácticas que secundan estoscriterios han hecho, no solo del ingre-so, sino también de todas las funcio-nes de la administración de personal,procedimientos tan informales, quellegan al punto de transgredir cons-tantemente el cuerpo normativo exis-tente para tal fin. Formalmente, elprocedimiento de reclutamiento y se-lección, previsto en la Ley de CarreraAdministrativa en su artículo 35, es-tablece que : “La selección para el in-greso a la carrera administrativa seefectuará mediante concursos a loscuales se dará la mayor publicidad po-sible” (Congreso de la República deVenezuela, 1975). Sin embargo, en lapráctica, un informe de la CERF, conapoyo en un análisis realizado al sis-tema tributario venezolano por el

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Fondo Monetario Internacional (FMI)destacó la ausencia de criterios técni-cos en la selección de personal, afir-mando que “...no se ha abierto un con-curso general para ingresar a la admi-nistración desde hace varios años...”(CERF, 1986: 57), lo cual a su parecer,generaba una dotación muy reducidade personal especializado y con am-plios conocimientos en la materia tri-butaria.

Por una parte, la ausencia de estosconcursos para ingresar a la adminis-tración, se ha debido a que “...el reclu-tamiento lo realizan en gran medidalos partidos políticos con posibilida-des de poder, los aspirantes a ingresara la administración pública acuden alos partidos a solicitar empleo...” y porende, “...la selección se realiza de lalista de elegibles que presenta el par-tido” (Ochoa et al, 1996: 53-54).

Por otra parte, la presencia de es-tas prácticas, a lo interno de la admi-nistración tributaria ha hecho preca-rios o inexistentes los registros de ele-gibles basados en la evaluación de cre-denciales, lo cual ha facilitado, bajo elamparo de la Ley de Carrera Adminis-trativa, el ingreso de personas sin ha-ber llenado previamente los requisi-tos correspondientes para el desempe-ño del cargo, tal como lo establece elparágrafo segundo del artículo 36 dedicha ley, el cual reza lo siguiente:“Cuando formulada la solicitud noexistieren candidatos debidamenteregistrados, se podrá nombrar a unapersona no inscrita en el registro, peroen el nombramiento se hará constarsu carácter provisional. Este nombra-miento deberá ser ratificado o revoca-do en un plazo no mayor de seis (6) me-

ses, previo examen correspondiente”(Congreso de la República de Vene-zuela, 1975).

De esta forma, el ingreso a la admi-nistración tributaria de personal pre-viamente seleccionado con base en re-comendaciones político-partidistas,ha adoptado siempre un carácter le-gal, resultando después, frente a laausencia del examen prescrito, la con-signación de documentos, tales comola fotocopia de la cédula de identidady la certificación de estudios recibi-dos, una simple formalidad para la ra-tificación en el cargo. Como se obser-va, la flexibilidad de tal disposición,ha permitido que ciertas prácticasclientelares puedan efectuarse dentrode un marco de legalidad, el cual, enúltima instancia y frente al tamañode los compromisos políticos adquiri-dos, termina por violentarse.

Las circunstancias anteriormenteseñaladas sobre la selección de perso-nal han venido siendo modificadas.La redefinición del Estado en la eco-nomía en 1989, a raíz de la implanta-ción de un modelo de acumulación“hacia afuera”, ha hecho prioritaria lanecesidad de conformar un equipo deempleados públicos altamente califi-cados para cumplir eficientemente lasfunciones que de una administracióntributaria demanda el esquema de li-bre mercado.

Es en este sentido, que el programade reforma tributaria puesto en prác-tica por el gobierno nacional con elrespaldo de dos préstamos para ajus-te estructural otorgados por el BancoMundial (BM) (CEPAL-ONU, 1990:783), se plantea entre una de las ta-reas darle un gran viraje a todo lo que

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ha sido el ingreso de personal a la ad-ministración. Comienzan así una se-rie de redefiniciones en el sistema deselección, donde se destaca el estable-cimiento de un componente propuestopor el BM llamado Selección de Profe-sionales (SELPRO), el cual tuvo comoobjetivo la incorporación de personalpara la ejecución de un “Modelo Admi-nistrativo Piloto de ModernizaciónTributaria” (Banco Mundial, 1990).Dicho componente, tuvo el propósitode seleccionar 150 profesionales paradesempeñarse como fiscales de rentasen las áreas de fiscalización y cobran-zas del Impuesto sobre la Renta de laDirección General Sectorial de Rentas(DGSR), funciones en las cuales se de-sarrolló el programa piloto de moder-nización (Banco Mundial, 1990).

Para el BM, la implementación deun patrón de selección técnica queprovea a la administración de profe-sionales competentes es uno de loselementos claves en los proyectos dereforma tributaria (Banco Mundial,1990), y ha sido considerado como uncomponente vital que acompaña losprogramas de ajuste que lleva ade-lante este ente multilateral. La selec-ción de personal con tales caracterís-ticas y en general la aplicación de cri-terios meritocráticos exigidos por losorganismos multilaterales en todaslas funciones de personal, son partede la conformación de un modelo degestión estatal eficiente con base enel crecimiento económico, es decir nose trata de cualquier eficiencia, sinode aquélla que de prioridad a la di-mensión económica, tal como lo impo-ne el paradigma neoliberal, al respec-to señala Maingón (1998,6): “..el nue-

vo escenario que se comienza a vivirdesde los ochenta... marcaron el rum-bo para que estas agencias, asidas alos más novedosos planteamientos dela teoría económica liberal, se convir-tieran en voceros calificados para suinstrumentación a través de la elabo-ración de ‘agendas’ a seguir por lospaíses miembros que solicitasen ayu-da y por lo tanto estuvieran en apurosfinancieros”.

Sobre esta perspectiva se erigeSELPRO, el cual estuvo orientado a laescogencia de candidatos con caracte-rísticas muy bien definidas, entre és-tas: Profesionales en las áreas de Con-taduría, Economía, Derecho, Ingenie-ría y Licenciados en Ciencias Fisca-les, que no sobrepasaran los 25 añosde edad y con no más de 2 años deegresados, la de poseer condicionesinnatas de liderazgo, habilidad men-tal para superar situaciones de con-flicto y actitud perseverante para elalcance de metas (Banco Mundial,1990: 67).

El principio subyacente en esta es-cogencia de profesionales con carac-terísticas de jóvenes recién tituladosen disciplinas estratégicas, es que es-tos pueden ser inducidos más fácil-mente hacia una nueva cultura degestión (Crozier, 1997), a través de lasocialización de creencias y valores, aun compromiso auténtico y perma-nente con la nueva misión y objetivosde eficiencia y productividad, que sepretenden instaurar en la organiza-ción bajo el proyecto modernizador.En otras palabras, la finalidad últi-ma de SELPRO, era crear un equipode técnicos orientados a la búsquedade la máxima rentabilidad y alejados

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de cualquier tipo de “contaminaciónpolítica”.

El proceso de selección, previó unaconvocatoria abierta a todas aquellaspersonas que reunieran los menciona-dos requisitos, y contempló el concur-so de tres pruebas a las que serían so-metidos los aspirantes, a través de losservicios de una consultora privada,que contaría con la colaboración de al-gunos funcionarios de la DGSR y deotras instancias del Ministerio de Ha-cienda (MH). La primera de estaspruebas, estaría referida a la revisiónde la hoja de vida del aspirante, o sea,de su curriculum vitae; la segunda, amedir las condiciones de agilidadmental y personalidad, mediante unexamen psico-técnico evaluado por ungrupo de psicólogos; y la tercera, con-sistiría en una entrevista personal,realizada por un funcionario de laDGSR, uno del MH y un psicólogo dela firma consultora contratada (BancoMundial, 1990: 67), lejos quedan eneste proceso las prácticas clientelares.

La contratación de una empresaconsultora como ente encargado derealizar dichas tareas de selección, ex-presa la privatización de una funciónque anteriormente era ejercida por elaparato público. Este proceso, consis-te específicamente “…en ceder la ad-ministración de importantes áreas dela organización pública al sector pri-vado por lo cual se paga un servicio,generalmente más costoso que si seasumiera directamente…” (Ochoa,1995: 53). Tal mecanismo usado por latecnocracia, además de favorecer laacumulación privada de capital, “…leresta a la burocracia tradicional, posi-bilidad de dar respuestas a las de-

mandas clientelistas…” (Ochoa,1995: 54).

En síntesis, el propósito de SEL-PRO era despolitizar la gestión delingreso de nuevo personal, dada lanecesidad de crear un cuerpo de fun-cionarios con características de téc-nicos, que demanda el nuevo modelode administración propuesto en elproyecto de modernización financia-do por el BM.

Paralelamente a las recomendacio-nes que en materia de selección depersonal realizó la misión del BM, sefirmó en Diciembre de 1991 un conve-nio de cooperación técnica reembolsa-ble entre Venezuela y el Banco Inter-americano de Desarrollo (BID) parala reforma de la administración tribu-taria (Ministerio de Hacienda, 1991),donde se acuerda, mediante la aseso-ría del Centro Interamericano de Ad-ministradores Tributarios (CIAT), laimplementación de metodologías dereclutamiento y selección basadas enel mérito, con el propósito de dotar a laadministración de funcionarios acor-des con las necesidades del proyectomodernizador.

El BID en sus préstamos a los go-biernos de los países miembros hahecho énfasis, al igual que el BM, enel problema de la interferencia políti-ca como elemento que empaña losprocesos de selección basados en cri-terios técnicos, y de la misma maneraha considerado indispensable contarcon un sistema de reclutamiento y se-lección sustentado en los principiosde mérito e integridad moral.

Para ambos organismos la soluciónal problema es aislar el proceso de se-lección de funcionarios, del resto de la

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administración mediante su privati-zación. Sin embargo, el BID va másallá que el BM en esta materia. Esteúltimo, sólo se limita a establecer laspautas técnicas de selección a ser eje-cutadas por la empresa contratadapara el proceso, mientras que el BID,además de esto, reconoce la necesidadde incorporar tales procedimientosdentro de la normativa estatal y asídefinirlos como reglas que obligato-riamente tiene que cumplir la admi-nistración.

En estas recomendaciones del BID,vale destacar la participación que hatenido el CIAT como agencia técnicaasesora en los préstamos que realizadicho banco. Para el CIAT, uno de losatributos de una administración fis-cal radica en que la contratación defuncionarios debe regirse por el prin-cipio de mérito. En este sentido, consi-dera indispensable la creación de le-yes “…que sirvan para mantener laintegridad general del proceso y con-trolen el nepotismo, el favoritismo, ladiscriminación y la corrupción”(CIAT-Canadá, 1996: 7).

A juicio del CIAT, la creación de esecuerpo de leyes debe ir acompañadode un esquema de autonomía funcio-nal, a fin de que el sistema de selec-ción de personal logre desarrollarseen un ambiente libre de interferenciapolítica, garantizándose así el ingresode funcionarios idóneos a la adminis-tración tributaria (Cosulinch, 1996),es decir se recomienda la creación deinstituciones con capacidad de deci-sión en la materia.

Particularmente en Venezuela, laspropuestas de los organismos multila-terales en materia de administración

de personal se cristalizaron definiti-vamente a raíz de la reforma del Códi-go Orgánico Tributario (COT) enMayo de 1994, donde se consideró, enel artículo 226, la creación de un siste-ma profesional de recursos humanosde carácter autónomo para la admi-nistración tributaria, el cual regula-ría lo concerniente a ingreso, planifi-cación de carrera, clasificación de car-gos, evaluación, remuneración y lo re-lacionado con la seguridad social delfuncionario; rigiéndose, en su defectopor la Ley de Carrera Administrativaen todo aquello que no regulara el es-tatuto.

Como parte del proceso de creacióndel SENIAT, y bajo la figura de un es-tatuto legal, se decreta en Septiembrede 1994, el mencionado sistema profe-sional de recursos humanos. Este con-templa en su artículo 11, que la selec-ción de personal “... se sustentará enla evaluación de credenciales y laspruebas psicotécnicas sobre las apti-tudes y actitudes que acrediten a loscandidatos con respecto a los requeri-mientos que se establezcan en la Ca-rrera Tributaria, para cada nivel ygrado” (Presidencia de la Repúblicade Venezuela, 1994). A juicio de JoséIgnacio Moreno León, quien fuera elprimer Superintendente NacionalTributario, esto significó “...el esta-blecimiento de un mecanismo de re-clutamiento y selección de recursoshumanos sobre bases meritocráticasy al margen del clientelismo político”(Moreno, 1996:13).

Con la creación del SENIAT, elproceso de selección es realizado pormedio de un contrato suscrito con laUniversidad Tecnológica del Centro,

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institución de carácter privado ubica-da en la ciudad de Guacara, estadoCarabobo y es objeto de ciertas modifi-caciones.

Por una parte se extiende la edad a27 años, conservando el criterio de re-cién graduado, con lo cual se amplíanlas posibilidades de escogencia, sinsacrificar la selección de jóvenes parafacilitar el proceso de inducción en lanueva cultura de gestión.

Por otra parte, varía el procedi-miento a seguir por los aspirantes, elcual consistió: En primer lugar, el en-vió vía fax a la Universidad menciona-da una hoja de vida, que incluyera unbreve resumen curricular, en un plazono mayor de 48 horas una vez apareci-da la oferta pública en los medios decomunicación impresos de circulaciónnacional.

En segundo lugar, y una vez prese-leccionados, lo cual es dado a conocermediante unas listas publicadas en laprensa, a los candidatos les es entre-gada una guía de estudio a fin de pre-pararse para un riguroso examen, delque se determinará otra selección.

En tercer lugar, los candidatos se-leccionados mediante el examen se-rán sometidos a un curso de seis me-ses, el cual es de carácter eliminatorioy cuenta con la participación de la Es-cuela Nacional de Administración yHacienda Pública (ENAHP)-IUT.

Por último, los candidatos ya capa-citados pasan a un periodo de prueba,que como último paso, determinarádefinitivamente quienes formaranparte de la administración.

A través de este procedimiento, elcosto del proceso de inducción es asu-mido por el aspirante y la sensibiliza-

ción sobre los nuevos valores, se ex-tiende a todos los aspirantes y no sóloa quienes son seleccionados, apartede ello, la institución tiene mayoreselementos para identificar a los aspi-rantes que reúnen las característicasesperadas.

El ingreso de estos profesionalesformaba parte de un plan global de se-lección, que a nivel nacional tenía pre-visto la incorporación de 100 funcio-narios fiscales. Dicho proceso respon-día a la necesidades de personal pararealizar y superar las tareas y metasprevistas en el programa de fiscaliza-ción SENIAT III, que se ejecutó en elaño de 1995 (Negrón, 1997).

La nueva “fuerza fiscal” de los pro-gramas de fiscalización estaría ca-racterizada por funcionarios con ca-pacidad técnica y altamente compro-metidos con los objetivos de la admi-nistración. De hecho, el propio JoséIgnacio Moreno León, quien fuerapara la época Superintendente Na-cional Tributario, en un mensaje di-rigido a un nuevo contingente de fun-cionarios derivados del descrito pro-ceso de selección, declaró que era ne-cesario “...aislarlo de los vicios delcompadrazgo y del clientelismo polí-tico, a fin de asegurar la configura-ción de un poderoso equipo tecnocrá-tico” (El Nacional, 22-1-96).

Con el propósito de cumplir cabal-mente dicho objetivo, se planteó comocomplemento para la renovación depersonal, la ejecución en 1995 de un“plan de jubilación y retiro voluntariocon pagos de bonos del orden del 95% y100%, respectivamente de los sueldosdel SENIAT” (Ministerio de Hacienda,1994a: 34). Dicho plan formaba parte

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de un proyecto de ‘reingeniería de pro-cesos’, que junto a los nuevos mecanis-mos de selección tendría como resul-tado “...la configuración de un selectocuerpo de servidores públicos alta-mente motivados hacia el cambio yhacia una nueva relación de gobier-no-clientes, con lo cual el gobierno sedeslastra de una pesada carga buro-crática y se hace más ágil y eficienteen el cumplimiento de sus funcionesespecíficas...” (Moreno, 1996: 11).

La reducción de un significativonúmero de trabajadores la hemos con-siderado como uno de los medios queutiliza la tecnocracia “…para dismi-nuir costos y especialmente conflictos,ello pasa por incorporar mecanismosde incremento de la productividad,tecnología desplazadora de mano deobra y por la privatización de la admi-nistración” (Ochoa, 1995: 56).

La disminución de los costos a tra-vés del retiro intensivo de empleadosha encontrado en la restricción delgasto público, su imposibilidad deaplicación. Esta estrategia, ha venidoteniendo en los últimos años una esca-lada mundial, hasta el punto que enpaíses de economías desarrolladas,como los de la OCDE, “Un elementoclave en los programas de restriccióndel gasto público es el ahorro en losgastos de personal, principalmente através de las reducciones de los efecti-vos” (Fudge, 1995: 132).

La Capacitación: De la Ausenciaa la Importancia

La Ley de Carrera Administrativaprevé en su artículo 47, que el sistema

de adiestramiento de personal de laadministración pública está “...dirigi-do al mejoramiento técnico profesio-nal, moral y cultural de los funciona-rios” (Congreso de la República de Ve-nezuela, 1975), sin embargo, la prác-tica ha seguido otros caminos, quedestacan la poca importancia otorga-da a la formación del empleado públi-co a lo largo de las instituciones queconforman el aparato estatal.

A pesar de los esfuerzos formalesdirigidos por el Estado en la creaciónde organismos para la formación desus funcionarios, estos han sidosubutilizados. La ENAHP y el Siste-ma Nacional de Adiestramiento(SNA), son los ejemplos más eviden-tes. Al respecto, y en relación a la ad-ministración tributaria, el informeencargado al FMI por la CERF ha se-ñalado lo siguiente: “El principal me-canismo formal de capacitación es laENAHP...”, “...La misión tiene la im-presión de que esta posibilidad no seutiliza suficientemente y que la co-municación entre los directores de laENAHP y los de la Dirección de Ren-tas podría ser más efectiva para me-jorar la coordinación de los cursoscon las necesidades de la Dirección”(CERF, 1986, 58).

Por su parte, la propia CERF, haconsiderado que “los criterios particu-lares y apreciaciones individuales” alas que han estado condicionados losascensos atenta contra cualquier es-fuerzo de capacitación, y en tal senti-do afirma que, “...el derecho al adies-tramiento tiende, en una situacióncomo la planteada, a vaciarse de con-

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tenido, si éste adiestramiento no estáencaminado a través de la mejora enel desempeño del cargo, al ascenso”(CERF, 1983, 644).

La contundencia de tal afirmaciónha sido ratificada en el caso de la ad-ministración tributaria. Entre lasapreciaciones del informe del FMIpara la CERF, se encuentra la si-guiente: “...los egresados de la Escue-la Nacional de Administración y Ha-cienda Pública (ENAHP) se encuen-tran en puestos muy subordinados, atal punto que se aburren casi ensegui-da de comenzar su vida funcionaria.Los buenos funcionarios de mucha ex-periencia se ven estancados en pues-tos de rutina donde su capacidad no esapreciada” (CERF, 1986: 57).

Todas las circunstancias anterior-mente mencionadas, se han derivadode la poca importancia que el modeloburocrático-populista le otorga a loscostos. En tal sentido, algunos auto-res han señalado que la “...indiferen-cia hacia la formación del personalpúblico es explicable por la escasa im-portancia que el modelo administra-tivo le asigna a la eficiencia como cri-terio de dirección...” (Ochoa et al,1996: 55), el cual, en palabras deQuintín, ha “...tendido al logro de laeficacia en el control político antesque la eficiencia económico-financie-ra” (Quintín, 1992: 8).

A partir de las propuestas de refor-ma del Estado que se vienen reali-zando en Venezuela desde mediadosde los ochenta, enmarcadas en unambiente preponderante de presiónal cambio de conducción económica,se le otorga especial importancia a lacapacitación como elemento motori-

zador de la transformación del apara-to público.

En el caso de la administración tri-butaria, una de las primeras accionesen el ámbito de la capacitación delproyecto modernizador que acompa-ñó el programa de ajuste de facilidadampliada del FMI, fue la preparaciónen 1990 de un grupo de funcionariosde la DGRS como “Instructores-IVA”por parte del Centro Interamericanode Estudios Tributarios de la OEA yla ENAHP. Tal entrenamiento obede-cía a la necesidad de creación de lascondiciones administrativas para elestablecimiento de uno de los tres pro-yectos de leyes complementarios,para modernizar el Sistema Tributa-rio Venezolano: el impuesto a las ven-tas y a la prestación de servicios-IVA(Ministerio de Hacienda, 1990).

Los programas de capacitación defuncionarios que siguieron se conside-raron en el marco del Plan Maestro deReforma y Modernización Institucio-nal del Ministerio de Hacienda, elcual implicaba además reformas en elsistema de Administración financieradel Estado: Tesorería, Crédito Públi-co, Contabilidad Administrativa yPresupuesto (Ministerio de Hacien-da, 1991). Estos programas contaroncon la asistencia técnica del BM y delBID, e incluían con este último unpréstamo para acometer la reformaestructural del ISLR (Ministerio deHacienda, 1991).

En materia de formación, la asis-tencia técnica del BM se caracterizópor el establecimiento de un compo-nente de adiestramiento intensivo de-nominado Capacitación Dirigida (CA-DIR). Este componente al igual que

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SELPRO formaba parte del modeloadministrativo de modernización tri-butaria que se implementó como pro-grama piloto en la ciudad de Caracas,y su propósito era capacitar a los fun-cionarios que se derivaran del procesode selección.

El BM en sus programas de ajusteestructural dirigidos a la reforma delsector público, reconoce la necesidadde especializar al personal involucra-do como paso inicial en los procesos decambio. Para este ente multilaterallas tareas de entrenamiento deben es-tar encaminadas a preparar a los fun-cionarios claves en el manejo de “...lastécnicas modernas que sobre desarro-llo empresarial y personal ha aplicadocon éxito el sector privado” (BancoMundial, 1990: 38).

La introducción de criterios de pro-ductividad y rentabilidad privada enla gestión de los servicios públicos hasido considerada por Joan Prast i Ca-talá como la respuesta que estánadoptando los gobiernos para resolverel problema de la crisis de legitimidaddel Estado, surgida a raíz de las inefi-ciencias en su función administrativay de la incompatibilidad de está conlas transformaciones en el plano eco-nómico (Prast, 1992).

Como parte de estos cambios en laeconomía, el cese de la lógica incre-mentalista del gasto público, fuentede legitimación y consenso

...provocó la necesidad de cambiar elparadigma, el marco y los valores le-gitimadores de la gestión pública.No es que pierda valor la legitimi-dad legal, tan necesaria hoy comosiempre, sino que deviene insufi-ciente y necesita ser complementa-

da por otros valores organizaciona-les (economía, eficacia, eficiencia,equidad social, participación, etc.)portadores de una nueva legitimi-dad correspondiente a la concienciasocial de nuestro tiempo (Prast,1992: 12).

Romain Laufer y Alain Burlaudsostienen la misma posición de Prast,al afirmar “...que el sector públicoestá cada vez en peor situación parapoder legitimar su actuación sólo porel origen jurídico-constitucional de supoder. Nosotros queremos desarrollarel punto de vista de que la nueva fuen-te de legitimidad hay que buscarla deahora en adelante en una mayor ra-cionalidad económica...” (Laufer &Burlaud, 1989: 27).

Tal orientación es la que conteníael programa CADIR, el cual tuvo comoobjetivo académico: “formar desde elpunto de vista teórico y práctico a losprofesionales que constituirán la basedel cambio de concepción en la aplica-ción de políticas de fiscalización y co-bro” (Banco Mundial, 1990: 38). Losmódulos principales de CADIR esta-ban orientados a formar al personalen el manejo del esquema jurídico-le-gal tributario venezolano y en técni-cas de negociación, desarrollo de habi-lidades de persuasión y herramientaspara la resolución de conflictos (Ban-co Mundial, 1990: 65-67).

La tarea era doble. Por un lado,disciplinar a los funcionarios hacia elrespeto a la norma, mediante la for-mación en los principios legales quesustentan los distintos impuestos, ypor el otro, lograr una socializaciónde valores centrados en los criteriosde eficiencia y rentabilidad; todo en

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función de conformar un cuerpo deservidores públicos con racionalidadeconómica.

El componente CADIR contó con lacolaboración de la ENAHP, la cualbrindó la estructura física para la rea-lización de los cursos, que fueron dic-tados tanto, por especialistas interna-cionales contratados, como por perso-nal docente adscrito a la escuela.

Para el año 1992 se realizó de nue-vo dicho programa de capacitación,denominado CADIR II, pero ya nocomo parte de un programa piloto,sino como un plan dirigido a capacitaral personal seleccionado para el proce-so de modernización en las Adminis-traciones Regionales de Haciendaubicadas en todo el país.

Posteriormente, y en el marco delconvenio de cooperación técnica BID-CIAT comienza en el año 1993, comoparte del “Proyecto de Apoyo a la Im-plementación de la Reforma Tributa-ria y a la Modernización del Sistemade Administración Tributaria”, la eje-cución de un “subproyecto” que con-densa lo relacionado a la capacitaciónde los funcionarios. Dicho subproyec-to denominado “De Apoyo a la Implan-tación de la Reforma Tributaria y alFortalecimiento Institucional de laENAHP-IUT”, tenía como objetivo de-clarado: “Aumentar la productividaddel recurso humano del área tributa-ria del sector público, mediante el for-talecimiento institucional de la Es-cuela Nacional de Administración yHacienda Pública-IUT” (Ministeriode Hacienda, 1994b: 8).

Así pues, el subproyecto centrabasu atención en dos áreas específicas:1) el área de capacitación de los fun-

cionarios en sí y 2) el área de moderni-zación y fortalecimiento institucionalde la ENAHP. La primera estaba refe-rida a la formación del personal de laDGSR en concordancia con los reque-rimientos de la reforma tributaria,mediante la capacitación de tipo per-manente en temas de políticas, técni-cas y legislación “... con vista a gene-rar los cuadros de funcionarios califi-cados como para desempeñarse ade-cuadamente en el marco de la rees-tructurada administración tributa-ria” (Ministerio de Hacienda, 1994b).Todo esto incluía la realización de se-minarios sobre estudios comparativosde las experiencias de los paísesmiembros del CIAT en la implanta-ción y ejecución, tanto de impuestos,tales como el IVA, como de programasde modernización administrativa.

Esa concepción de adiestramientoemana de las directrices que en mate-ria de reforma tributaria han venidoplanteando el BID y el CIAT, los cua-les desde hace más de diez años traba-jan conjuntamente en programas deasistencia técnica relacionados con elárea impositiva, contando tambiéncon el apoyo de las misiones técnicasdel CIAT en Alemania, España yFrancia. Veamos a continuación enforma resumida cuáles son sus plan-teamientos en torno a la capacitación.

Para el BID una de las áreas princi-pales en un programa de moderniza-ción de la administración de impues-tos es la capacitación del personal.Esto a primera vista puede sonar comovacío de originalidad, sin embargo ymuy a pesar del consenso existente en-tre las instituciones multilaterales(FMI y BM) en cuanto al importante

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papel que juega la formación de losfuncionarios en los procesos de cam-bio en curso, el BID se diferencia deestos anteriores, según Luisa Rains,funcionaria principal en materia im-positiva de este ente multilateral, en

...que nuestra asistencia técnica en-tra en los detalles básicos. Nosotrosno nos limitamos a decirle a un paísque expanda su base tributaria; no-sotros le preguntamos cuántos fun-cionarios impositivos y cuántascomputadoras tiene y después tra-bajamos juntos para determinar,por ejemplo, que para expandir labase de 5.000 a 20.000 contribuyen-tes será necesario capacitar otros 20funcionarios administrativos enuna cierta oficina regional... super-visión directa del programa es la cla-ve del éxito (BID, 1993: 7).

En el caso del CIAT se puede afir-mar que el tema de la capacitación haestado presente desde su creación en1967, sin embargo, ésta en los prime-ros años del Centro presentaba un ca-rácter marginal dentro de la agendade estudios. No es hasta bien entra-dos los 70 cuando el CIAT dedica unagran cantidad de recursos a proyec-tos en el área de adiestramiento, locual se intensifica posteriormente enlos 80, y a propósito de los programasde ajuste estructural se comienza aconsiderar el factor de la capacita-ción como un elemento fundamentalque debe acompañar las misiones deasistencia técnica a los países miem-bros (CIAT, 1983).

También el CIAT en materia de ca-pacitación se pronuncia por el fortale-cimiento de aquellos centros de for-mación que han sido creados como de-pendencias de los Ministerios de Ha-

cienda para el entrenamiento de suspropios funcionarios. Ejemplo de elloson la Escuela de Administración Ha-cendaria (ESAF) de Brasil, el Institu-to de Capacitación Tributaria (IN-CAT) de República Dominicana, elInstituto de Capacitación Fiscal (IN-CAFI) de México, y la ENAHP-IUT deVenezuela, entre otros.

Dicho planteamiento es el que reco-ge la estrategia de la segunda área delsubproyecto II. Como mencionamosanteriormente, su objetivo consistíaen reestructurar la ENAHP-IUT a finde hacerla fuente generadora del per-sonal necesario para la nueva admi-nistración tributaria y centro perma-nente de adiestramiento de los funcio-narios en servicio de la DGSR.

El apoyo decidido del gobierno na-cional a esta estrategia se expresó enlas palabras del entonces Ministro deHacienda Carlos Rafael Silva, quiense refería a dicho subproyecto comoindispensable para el éxito del pro-grama de reforma tributaria, al afir-mar que “No basta sancionar leyesimpositivas sin contar con una efi-ciente administración tributaria, enla cual la Escuela Nacional de Admi-nistración y Hacienda Pública debejugar un papel determinante. Paraello debe dotársele de las mayores fa-cilidades y prestársele la atención re-querida como centro de formación deese personal altamente especializadoy con mística de servicio que tanto re-quiere el país” (Ministerio de Hacien-da, 1993: 31).

Entre las actividades de la segundaárea del subproyecto II se contem-plan: 1) La reorganización de laENAHP-IUT (aspectos administrati-

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vos y curriculares), 2) El desarrollo deinvestigaciones aplicadas, 3) La crea-ción de un sistema de información decapacitación, 4) La organización delsistema de evaluación y seguimientode cursos y egresados, y 5) La reorga-nización de la Biblioteca y organiza-ción de un Centro de Documentación yaudiovisuales (Ministerio de Hacien-da, 1994b: 9).

Para la realización de dichas acti-vidades se establecieron convenios deconsultoría con la Escuela de Hacien-da de España, con el Instituto de Ca-pacitación fiscal de México, con ex-pertos tributarios de la OEA, y con laMisión Francesa del CIAT (Ministe-rio de Hacienda, 1994b: 12). Cadauno de ellos llamado a cumplir tareasclaves en la reestructuración de laENAHP-IUT.

Entre los programas de coopera-ción y asistencia técnica vale mencio-nar el “Curso de Fortalecimiento Ge-rencial para Administradores Tribu-tarios de Latinoamérica” que se reali-zó durante el período 1992-1994, ycontó con el auspicio de la ENAHP-IUT, el BID, el CIAT y el Servicio deRentas Internas de EE.UU. (IRS). Endicho curso participaron 18 países delcontinente, de donde egresaron 86funcionarios latinoamericanos y 22instructores de la ENAHP-IUT paraapoyar el proyecto de modernizacióntributaria mediante una “acción mul-tiplicadora” de capacitación, estima-da por el Ministerio de Hacienda, enunos 255 funcionarios de la DGSR(Ministerio de Hacienda, 1994b: 6).

En 1994, el nuevo Gobierno de Ra-fael Caldera trae en su “Proyecto dePaís” un diagnóstico sobre la obsoles-

cencia de la ley funcionarial venezola-na y las repercusiones que esto causaen la formación de los funcionarios.En tal sentido, subraya el IX Plan dela Nación, que la nueva gestión presi-dencial “...realizará un esfuerzo en elcampo de la capacitación del emplea-do y del gerente público. En esta di-rección... se reformará la Ley de Ca-rrera Administrativa y otras leyes yreglamentos asociados a la funciónpública, para adecuarlos a las respon-sabilidades que tendrán los emplea-dos públicos en el nuevo Estado”(CORDIPLAN, 1994: 242).

Es así como en correspondencia coneste lineamiento, se crea por decretoen Septiembre de 1994 el Estatuto delSistema Profesional de Recursos Hu-manos del SENIAT. Bajo dicho esta-tuto las actividades de adiestramien-to de los funcionarios impositivos pa-san a ser reguladas por un marco jurí-dico exclusivo de la administracióntributaria. En lo que compete estric-tamente a la capacitación, el estatutoreza en su artículo 14 lo siguiente: “Lacapacitación desarrollará las aptitu-des y actitudes de los funcionariospara incrementar su nivel de eficien-cia en el desempeño de las funcionesasignadas, así como para asumir ma-yores responsabilidades y alcanzarcategorías superiores dentro de la Ca-rrera Tributaria” (Presidencia de laRepública de Venezuela, 1994).

Además de relacionar la capacita-ción con el incremento de la eficienciay con la posibilidad de ascenso, elmencionado estatuto recoge los “tér-minos de referencia” presentes en losconvenios de cooperación y asisten-cia técnica con los organismos inter-

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nacionales, al disponer en su artículo15 que “La capacitación comprenderála ejecución de programas tanto a ni-vel nacional como internacional” (Pre-sidencia de la República de Venezue-la, 1994).

Esta forma de capacitación ha sidodescrita por Juan Carlos Navarro yRamón Piñango del Instituto de Estu-dios Superiores de Administración(IESA), como propia de las empresaspetroleras en nuestro país. Al respec-to afirman que estas “... han sido com-pradoras importantes de servicios deformación profesional en el exterior,bien sea enviando gente a otros paísesa actividades de una gran variedad, otrayendo expertos extranjeros para eldesarrollo de esas actividades en loslugares de trabajo” (Navarro & Piñan-go, 1992: 7).

Con el Proyecto SENIAT, bajo elmando de José Ignacio Moreno León,los esfuerzos de capacitación se incre-mentaron y se diversificaron en unaserie de temas vinculados a la tesisde la reingeniería de los procesos. Seconcibió así un “Plan Maestro de De-sarrollo Estratégico del SENIAT”,que contempla “...un programa de de-sarrollo profesional que promueva laactualización y la superación profe-sional de los servidores públicos”(Moreno, 1996: 20). El principal pro-pósito del programa de capacitación,a efectuarse bajo el ambiente de la re-ingeniería, es la transformación delcomportamiento de los funcionarios através de un cambio “...de la culturadel rentismo a la cultura de la pro-ducción y la productividad...”(More-no, 1996: 20).

Hasta ahora en la región, los pro-cesos de capacitación de los funciona-rios se han caracterizado por la reali-zación de cursos que se determinanprevia detección de las necesidadesde capacitación. Tales cursos son dic-tados por personal perteneciente a laENAHP-IUT, el cual en muchasoportunidades se traslada a la zonacon el propósito de reducir y ahorrarcostos.

Remuneración: De BajosSueldos a la Competencia

con el Sector Privado

El sistema de remuneraciones,previsto en el capítulo III de la Ley deCarrera Administrativa establece lascontraprestaciones, que en términosmonetarios o de otro tipo de beneficiodebe recibir el trabajador por su servi-cios. En tal sentido, el artículo 42 de lamencionada ley reza: “El sistema deremuneraciones comprende los suel-dos, compensaciones, viáticos, asig-naciones y cualesquiera otras presta-ciones pecunarias o de otra índole quereciban los funcionarios públicos porsus servicios” (Congreso de la Repú-blica de Venezuela, 1975).

Por su parte, la CERF explica quedicho sistema “…tiene como objetivoremunerar con justicia y equidad a lostrabajadores mediante el estableci-miento de políticas, normas y procedi-mientos para el diseño y administra-ción de sueldos al cargo y remunera-ción a la eficiencia…” (CERF, 1983:632). Este planteamiento hace refe-rencia al criterio de eficiencia comomecanismo para el logro de mejorescondiciones salariales, el cual está

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contemplado en el artículo 43 de laLey de Carrera Administrativa.

Ahora, si bien esos han sido los ob-jetivos, el inminente rezago que ha ex-perimentado en los tres últimos lus-tros el nivel de los salarios pagadospor el Estado venezolano frente a larealidad económica nacional, ha im-posibilitado su cumplimiento. Esto haocasionado, entre otros problemasuna pérdida constante de personalcompetente y altamente calificado,que migra hacia el sector privado, vis-tas las posibilidades de mejoras sala-riales y ascenso profesional.

Aunado al detrimento que han su-frido los salarios de los funcionariosde la administración pública, está ladesproporción entre los niveles de re-muneración de los funcionarios de ca-rrera y los de designación política y li-bre remoción. Según la CERF, “...exis-te un salto cualitativo entre el sueldopercibido por los funcionarios de ca-rrera (y establecido en la escala gene-ral de sueldos mensuales para los fun-cionarios públicos) y aquel percibidopor los cargos de tipo político de librenombramiento y remoción, especial-mente entre el nivel técnico-profesio-nal superior y los niveles directivos”(CERF, 1983: 635). A juicio de dichacomisión, esta situación “...tiende adesestimular la realización de la ca-rrera administrativa motivándose lahuida al sector privado o la búsquedaa través de la vía política y no del mé-rito, de tales cargos directivos aun acosta de la estabilidad en el ejerciciodel cargo” (CERF, 1983: 635).

La presencia de esta despropor-ción, ha obedecido a la redistribuciónde recompensas entre los miembros

del partido político que alcanza el po-der, quienes, como parte de los privi-legios por su lealtad, han ocupado tra-dicionalmente las instancias de deci-sión, dada la posibilidad legal queotorga la Ley de Carrera Administra-tiva, en cuanto a la calificación de loscargos de confianza. Esto a la vez hapermitido al partido, el acceso directoa una gama de recursos para su pro-pio beneficio, Al respecto AntonioQuintín señala lo siguiente: “Uno delos objetivos más importantes de losclanes y grupos políticos es alcanzarel poder para manejar recursos con elfin de atender intereses particulares.En tal sentido, es necesario dominarlas estructuras burocráticas comomedio para controlar grandes seg-mentos del presupuesto público”(Quintín, 1992: 6).

En el caso de la administración tri-butaria, todas estas circunstanciashan formado parte de la organización,un ejemplo de ello ha sido que “...el sa-lario promedio del personal de laDGSR es menos de la mitad que el co-rrespondiente en el sector privado”(Banco Mundial, 1990: 18). Según undiagnóstico de este organismo, la polí-tica de remuneración que ha regido enla administración “...no permite rete-ner el personal clave, mucho menos elatraer profesionales compitiendo enel mercado de trabajo” (Banco Mun-dial, 1990: 18).

La ausencia también de otro tipo deretribuciones socio-económicas, masallá de las destinadas a compensarlealtades políticas, ha formado partede la dinámica del sistema de remu-neraciones de la administración tri-butaria, con el consecuente impacto

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negativo sobre los funcionarios y porende en perjuicio de la organización. Ajuicio de la CERF, “...los funcionariosno encuentran incentivo adecuadopara el trabajo meritorio ni ven casti-go para el trabajo deficiente, con el re-sultado de que tiende a caer al niveldel denominador común más bajo y aun rendimiento mínimo de produc-ción” (CERF, 1986: 57).

Bajo la misma óptica, el BM ha afir-mado que la inexistencia de unaatractiva carrera tributaria tiene suscausas “en la falta de incentivos quecon base al mérito individual premieel desempeño excepcional” (BancoMundial: 1990, 19). De allí, que sehaya originado en el marco de esta si-tuación, y frente a la ausencia de acti-vidades dirigidas a evaluar el desem-peño del funcionario1, una corrupcióngeneralizada, la cual se ha hecho másevidente en las tareas de fiscalización.

Como parte de los programas de mo-dernización del sector público, que tie-nen lugar tanto en las naciones indus-trializadas como en los países en desa-rrollo, una de las medidas que se haplanteado para garantizar un alto de-sempeño e integridad de los emplea-dos, es elevar el status de la funciónpública, mediante el aumento de lossalarios y la creación de incentivos.

En la administración tributaria, lacuestión de la remuneración de losfuncionarios es un aspecto que ad-quiere mayor importancia, dado que

directa o indirectamente la actuaciónde los empleados está relacionada conel manejo de dinero, y en muchasoportunidades de grandes cantida-des, lo cual potencia frente a la incon-formidad de las retribuciones, posibi-lidades de corrupción.

Los distintos organismos multila-terales involucrados en el proyecto demodernización impositiva en Vene-zuela: BM, BID, CIAT, han subraya-do la importancia que tiene la remu-neración y también toda aquella me-dida dirigida a preservar la integri-dad y a propiciar la incentivación delos funcionarios en su trabajo. En tor-no a este tema, las propuestas de talesentes internacionales guardan bas-tante similitud.

Para el BM, la “baja moral” y la co-rrupción de los oficiales de impuestoes una traba que frena el buen desen-volvimiento de un programa de refor-ma tributaria, por lo tanto “...el ejem-plo de la corrupción no puede ser exa-minado aislado de la extensa cuestiónde como los empleados del sector pú-blico son compensados”(World Bank,1991: 53). A juicio de este organismo“una opción para tratar con este casoes aumentar la escala de sueldos delos oficiales de impuesto por encimadel servicio civil general”(WorldBank, 1991: 53).

No obstante, el BM ha notado quela aplicabilidad de tal medida chocacon la poca capacidad presupuesta-

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1 A pesar de que el artículo 45 de la Ley de Carrera administrativa establece que “laevaluación de los servicios de los empleados, inclusive los sometidos al período deprueba se hará una vez al año..”

ria de los países enfrentados a gran-des déficit fiscales, pero sostiene queesto puede ser solventado si el cambiova acompañado por una reducción depersonal, que posibilite la liberaciónde recursos para tal fin (World Bank,1991).

Por su parte el BID ha señaladocomo estrategia para superar el pro-blema de los bajos sueldos del perso-nal impositivo, instaurar un esquemade autonomía financiera que posibili-te la potestad de “...reservar un por-centaje de los ingresos logrados en au-ditorias para pagar bonos adicionalesal salario” (BID, 1993: 6). También aligual que el BM el BID aboga por re-formas que reduzcan la nómina de losfuncionarios para así lograr aumen-tos salariales en medio de rigidecespresupuestarias, y en muchas oportu-nidades aporta el capital para enfren-tar las indemnizaciones por despido,tal como lo está haciendo actualmenteen Venezuela con un desembolso deUS $ 500 millones para auxiliar lafuerza laboral cesante que resulte dela reforma del sistema de seguridadsocial (BID, 1996: 11).

El CIAT como agencia técnica espe-cializada en proyectos de reforma im-positiva propone la misma estrategiadel BID “...sobre dotar a la adminis-tración tributaria de mayor autono-mía de gestión para: la administra-ción de sus recursos humanos y mate-riales; la determinación y ejecución desu presupuesto...” (Cosulich, 1996:62). Para el CIAT la creación de unaSubsecretaria de Estado en recauda-ción de impuestos que administre suspropios recursos es la mejor solución

para resolver el problema de los bajossueldos.

En Venezuela, dichos plantea-mientos fueron recogidos en el proyec-to de modernización de la administra-ción tributaria. Desde un principioeste previó el establecimiento de esca-las apropiadas de salarios y un pro-grama de evaluación de desempeño,para asegurar la permanencia delpersonal más calificado.

El nuevo esquema de remunera-ción tiene como base legal el principiode “Carrera Tributaria” establecidoen el título III del Estatuto Reglamen-tario del Sistema Profesional de Re-cursos Humanos del SENIAT. Entreuno de los objetivos del “Sistema deCarrera Tributaria” está el de “Esta-blecer condiciones laborales que posi-biliten el incremento de los niveles deproductividad” (Ministerio de Ha-cienda, S/F: 2), y una de ellas es espe-cíficamente la de ofrecer a los funcio-narios impositivos adecuadas remu-neraciones, competitivas con el sectorprivado.

También en materia salarial, talcomo reza el artículo 16 del EstatutoReglamentario del Sistema profesio-nal del SENIAT, se establece, adicio-nalmente al sueldo básico y a otros be-neficios tradicionalmente consagra-dos (Bono Vacacional y Bonificaciónde Fin de Año), la “Prima por Jerar-quía y Responsabilidad” y la “Retribu-ción por Productividad” para todosaquellos funcionarios amparados porla Carrera Tributaria. Según el artí-culo 18, la prima por jerarquía y res-ponsabilidad es inherente a aquelloscargos que por su condición de direc-

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ción, supervisión y control, represen-tan y suponen mayor conocimiento ydestreza (Presidencia de la Repúblicade Venezuela, 1994). En lo que respec-ta a la retribución por productividad,el estatuto consagra en su artículo 12que dicha compensación, está relacio-nada directamente con el proceso deevaluación del desempeño, el cual serealiza semestralmente por el super-visor inmediato, y califica en funciónde la eficiencia, en el cumplimiento delos funcionarios en las tareas asigna-das bajo su cargo (Presidencia de laRepública de Venezuela, 1994).

Sin embargo por contrato colectivo,sobre la base de cumplimiento de metasdel SENIAT, todos los funcionarios re-ciben una prima de un mes de sueldo alaño por concepto de productividad, si-guiendo los viejos criterios universalis-tas del modelo populista.

El papel de promotor de incentivosen los trabajadores que juega un siste-ma de retribución por productividadha sido señalado por varios autores(Prats, 1992; Marinakis, 1995), sinembargo este último autor sostieneademás que los sistemas de salarioscaracterizados por la combinación deun sueldo básico y un componente deremuneración variable ligado al de-sempeño “...ayudan a que los emplea-dos puedan identificarse más con laempresa e interesarse por su éxito...”(Marinakis: 1995, 79).

Al consultar a Luis Hómez, Geren-te Regional, sobre la opinión que lemerece la remuneración de los funcio-narios del SENIAT, respondió:

... yo creo que los sueldos del SE-NIAT desde el principio han sido

superiores a los de la administra-ción pública, por la importancia deltrabajo que realiza el SENIAT yporque tu no puedes mantener unfuncionario honesto sino le das bue-nas remuneraciones, de manera quelos sueldos están por encima de lossueldos del resto de la administra-ción pública y se trata que sean suel-dos igual o mejores que los sueldosdel mercado en el sector privado.Nuestro funcionario está ganandoun sueldo que es igualmente compe-titivo con el del sector privado; sebusca dar estimulo un al funciona-rio para que permanezca en el servi-cio... (Hómez, 1997).

Los sueldos de los nuevos ingresosen 1992, comenzaron, en un 50% porencima de los sueldos de los viejos em-pleados. El salto se dio al crearse elSENIAT EN 1994, cuando se duplica-ron en relación al año anterior, cuandoademás pasan a ser similares a los dela industria petrolera y competitivoscon el sector privado (Negrón, 1999).

Los sueldos y otros aspectos socioe-conómicos elevados es una de lascuestiones que caracteriza a la tecno-cracia. A pesar que los incrementosconsiderables de sueldos es una cues-tión que afecta directamente los cos-tos, “...es un mecanismo importantepara incrementar la eficiencia...”(Ochoa, 1995: 61).

Conclusiones

Estamos en presencia de un proce-so de modernización de la administra-ción del personal en el campo tributa-rio que busca sustituir las prácticasclientelares por criterios meritocráti-cos, proceso tecnocrático, asociado alos requerimientos de eficiencia que

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se le plantean al Estado en una econo-mía neoliberal, lo cual está pasandopor lo siguiente:

1. Intervención acentuada de los or-ganismos financieros multilate-rales, con criterios que aplican enotros países de América Latina, loque evidencia tendencias hacia lahomogenización, denominada portales organismos como soluciones“standares” (Cosulich, 1996,82),que produce escasa autonomía delos gobiernos en el proceso de re-forma tributaria.

2. Esfuerzos por adoptar criterios yestrategias del sector privado, sinconsideración de las especificida-des del sector público y de las difi-cultades que en la práctica tienesu implantación, lo que en defini-tiva atenta contra la búsqueda deeficiencia, debido al costo que ge-nera el esfuerzo por imponer mo-delos ajenos a las posibilidadesreales.

3. Intervención activa de los orga-nismos multilaterales, debido alos compromisos adquiridos por elEstado venezolano con la bancaacreedora. Con la intervención dedichos organismos, la administra-ción tributaria venezolana parti-cipa en un proceso de homogeni-zación del personal tributario enAmérica Latina, con principiosque trascienden las reales necesi-dades de los países de la región enmateria de transformación de susburocracias.

4. La privatización de ciertas áreas,es el caso de la selección y la capa-

citación. La delegación al sectorprivado de tareas de interés pú-blico, se inserta en las políticas deconcesión de funciones operativasa la sociedad civil, en el marco delparadigma de “reinvención delgobierno”, en el cual se alega quepara que el sector público puedaconcentrase en el diseño de políti-cas y en el control es necesario de-legar al sector privado la posibili-dad de ejecutar servicios operati-vos (Osborne & Gaebler, 1994:55). En este contexto las instan-cias organizativas de selección dela Administración Tributaria sereducen a tareas de programacióny control, quedando la ejecuciónen manos del sector privado.Dicho planteamiento que actual-mente ha sido elevado a la catego-ría de sentido común y que se haconvertido en un dogma de fe den-tro de lo que debería ser la refor-ma administrativa, tiene comopropósito contribuir a viabilizaruno de los ejes del neoliberalismo,como lo es el liderazgo de la em-presa privada y la reducción delaparato estatal. A pesar de existirnumerosas universidades públi-cas, el servicio de selección de per-sonal tributario se concede a ins-tituciones educativas privadas.

5. Como estrategia para debilitarlas prácticas populistas, tiene lu-gar el retiro de la vieja burocraciay la captación y formación de jóve-nes profesionales con lo cual sebusca conformar un cuerpo defuncionarios públicos orientadospor criterios de eficiencia y pro-ductividad y alejados de cual-

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quier tipo de contaminación polí-tica, perfil del nuevo empleado delmodelo de administración públicaque requiere el esquema de mer-cado, situación muy diferente a laeconomía para la producción in-terna, en la cual la ineficiencia yla baja productividad constituíanuna condición necesaria.

6. El establecimiento de una políticade remuneraciones y de otros be-neficios económicos competitivoscon el sector privado es un meca-nismo que buscar atraer y retenera un personal especializado, delcual la administración tributariasiempre ha adolecido, y que ahoraes necesario, dada la importanciaque se le otorga a la eficienciacomo criterio de dirección.

7. Se busca vaciar de contenido polí-tico la reforma y desarticular suconflictividad, a través de unamodernización que enaltece losvalores de la eficiencia y la efica-cia en los funcionarios. Dichos va-lores amparados en una aparenteneutralidad técnica, dan lugar aun proceso ideologizador que ocul-ta el verdadero sentido de lastransformaciones.

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del clientelismo a la meritocracia - redalyc.org · do en afirmar la existencia de fallas ......

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