curso introducción a la cooperación al desarrollo
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Material Didáctico Base
INTRODUCCIÓN A LA
COOPERACIÓN AL
DESARROLLO
Manos Unidas es una Organización No Gubernamental para el Desarrollo (ONGD), católica y de voluntarios, cuyo fin es la lucha contra el hambre, la pobreza, el subdesarrollo y las causas que lo provocan. Desde su creación en 1960, todo su trabajo se ha centrado en dos actividades complementarias:
Sensibilización de la población española para que conozca y sea consciente de la realidad de los países en vías de desarrollo.
Apoyo y financiación de proyectos en África, América, Asia y Oceanía para colaborar con el desarrollo de los pueblos del Sur.
Está presente en todo el territorio nacional, a través de 70 Delegaciones.
Sus fondos proceden de las cuotas de socios, una colecta anual en parroquias, aportaciones de colegios, empresas, donativos esporádicos y financiación de organismos públicos.
Editor: Manos Unidas. Área de Educación para el Desarrollo. Madrid. Edición Digital: Nosatec Consultores, S.L.U.. Fecha Publicación: Noviembre 2012 Autor: Carlos Botella Calatayud. Carlos Botella es licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad de Valencia y máster en Política y Gestión Públicas por la Universidad de Londres (SOAS-CeFIMS). Es responsable del Programa de Políticas de Desarrollo en el centro de estudios CeALCI de la Fundación Carolina. Ha trabajado en la AECID en temas de apoyo presupuestario. Tiene varias publicaciones sobre innovación para el desarrollo, así como sobre nuevos instrumentos de cooperación. Es docente en varios posgrados de cooperación al desarrollo.
Agradecimientos: A todas las personas que han colaborado en la preparación y revisión de este curso on-line, en especial a Montse Pantoja, María Menchero y Jessica del Olmo del Departamento de Educación para el Desarrollo de Manos Unidas.
A los voluntarios de Manos Unidas que han contribuido con sus aportaciones al fondo fotográfico de Manos Unidas, del que hemos obtenido imágenes para este curso.
Esta publicación forma parte de un proyecto financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de “MANOS UNIDAS” y no refleja necesariamente la opinión de la AECID
INDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................. 1
BREVE HISTORIA DE LA COOPERACIÓN ................................................. 3
Breve recorrido: del desarrollo como crecimiento económico…......................... 4
…al desarrollo humano… ...................................................................... 5
… y sostenible ................................................................................... 6
El Enfoque de Género .......................................................................... 7
El enfoque de derechos ........................................................................ 7
Los ODM: el referente en la actualidad ...................................................... 8
El 0,7% ............................................................................................ 8
CARACTERIZACIÓN DE LA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO ................... 10
Pero… ¿Qué incluye la AOD? ............................................................... 13
EL SISTEMA INTERNACIONAL DE AYUDA .............................................. 16
Mejorar la eficacia de la ayuda: el objetivo de donantes y receptores ................ 18
El Papel de la Sociedad Civil ................................................................. 20
Países emergentes y sector privado ........................................................ 21
ACTORES E INSTRUMENTOS DE LA COOPERACIÓN ................................ 23
Instituciones ..................................................................................... 24
Tipo de ayuda ................................................................................... 24
Instrumentos .................................................................................... 25
SECTORES Y ÁMBITOS DE COOPERACIÓN ............................................ 28
Servicios sociales básicos .................................................................... 28
Sectores transversales ........................................................................ 30
LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA .............................................................. 32
Breve recorrido histórico ...................................................................... 32
Cooperación descentralizada ................................................................ 33
Mapa de los actores de la cooperación española ........................................ 34
La AOD española .............................................................................. 36
Compromisos de ayuda ....................................................................... 37
LAS ONGD ........................................................................................ 39
Las ONGD y el enfoque asistencialista ..................................................... 39
Las ONGD y los movimientos sociales ..................................................... 40
¿Qué hacen las ONGD hoy en día? ........................................................ 40
AOD y ONGD ................................................................................... 41
Principales instrumentos de financiación de las ONGD ................................. 42
La importancia del voluntariado y la profesionalización del sector ..................... 43
EL TRABAJO DE MANOS UNIDAS.......................................................... 45
Recursos de Manos Unidas para la implementación de proyectos de cooperación
para el desarrollo ............................................................................... 46
Trabajo en red y alianzas en la Cooperación para el Desarrollo desde Manos Unidas
.................................................................................................... 48
Dinamismo de la cooperación al Desarrollo en Manos Unidas ......................... 48
1
INTRODUCCIÓN
Las lacras de la pobreza, la desigualdad y el hambre vienen azotando al ser humano desde hace muchísimos años. Para luchar contra ellas, la comunidad internacional diseñó una herramienta conocida como cooperación al desarrollo con la que se buscaba apoyar a aquellos países con situaciones de menor desarrollo. Paralelamente, el interés en la cooperación al desarrollo ha ido creciendo en las sociedades como la española desde distintos puntos de vista. Así, la cooperación se ha mostrado como importante vehículo de participación social, como un sector generador de empleo y, también, como campo de estudio y formación, además de una herramienta estratégica de política exterior. La evolución mundial en los últimos años, gracias a la aparición de los países emergentes (como China, India, y Brasil) y a la globalización, tiende hacia la conformación de un mundo multipolar e interconectado donde Estados Unidos ya no es la única potencia mundial, reequilibrándose el reparto del poder y la riqueza. Este escenario refuerza aún más la necesidad de una cooperación internacional coordinada
para afrontar los problemas del planeta: pobreza, desigualdad, hambre, cambio climático,
guerras, etc. Se debe apoyar el desarrollo de las personas más pobres que también suponen el
principal colectivo perjudicado por las hambrunas, por los enfrentamientos bélicos y por las
consecuencias del cambio climático (sequías, desertización, inundaciones, etc.).
2
Para acercarnos, de una manera introductoria y general, al ámbito de la cooperación al desarrollo, en este curso repasaremos sus principales elementos, desde su origen y evolución a los agentes que operan en los diversos campos de actuación, para posteriormente centrar el foco en la cooperación española y, más concretamente en las ONGD como Manos Unidas.
Los objetivos de este curso introductorio se centran en la transmisión de los conocimientos básicos del ámbito de la cooperación y en la búsqueda de mecanismos para concienciar y
activar la participación social de cada uno de nosotros.
Este curso se estructura en torno a ocho capítulos: El primer capítulo analiza el origen y evolución de la cooperación al desarrollo; el segundo expone las principales características de la ayuda; el tercero describe el sistema internacional de la ayuda; el cuarto enumera los distintos instrumentos y actores de la cooperación; el quinto muestra los diferentes sectores y ámbitos en los que se realiza la cooperación al desarrollo; el sexto se adentra en el sistema español de cooperación; el séptimo se centra en las papel de las ONGD y, finalmente, el octavo presenta el trabajo que realiza Manos Unidas.
Deseamos que los usuarios del presente curso lo encuentren ameno, relevante y pueda despertar en ellos la curiosidad por ampliar sus conocimientos, sería también un importante logro la transmisión de algunos valores indispensables para comprender y actuar en un ámbito como el de la cooperación al desarrollo: la solidaridad, el compromiso y la justicia social.
3
BREVE HISTORIA DE LA COOPERACIÓN
El origen de la ayuda, tal y como la conocemos en la actualidad, se suele fijar en los años cuarenta del siglo XX, tras la segunda Guerra Mundial. Estados Unidos lanzó el Plan Marshall para la reconstrucción de sus países aliados en Europa, que habían sido gravemente afectados por la contienda bélica.
Hotel Mount Washington, en Bretton Woods,
donde se realizó la histórica Conferencia de 1944. Fuente: wikipedia
En este contexto, en julio de 1944, nacieron también las instituciones de Bretton Woods. Entre ellas, destacamos el Banco Mundial1 y el Fondo Monetario Internacional2, instituciones que fueron creadas con el fin de impulsar el desarrollo mundial, así como de contribuir a la estabilidad financiera y monetaria. Estados Unidos fue el gran precursor de estas instituciones y no hay que olvidar que, en ese momento, también estaba inmerso en la política de bloques de la Guerra Fría.
1 Es uno de los organismos especializados de las Naciones Unidas, que se define como una fuente de asistencia
financiera y técnica para los llamados países en desarrollo. Su propósito declarado es reducir la pobreza mediante
préstamos de bajo interés, créditos sin intereses a nivel bancario y apoyos económicos a las naciones en desarrollo. Está
integrado por 186 países miembros. Fue creado en 1944 y tiene su sede en la ciudad de Washington, Estados Unidos.
2 El FMI también forma parte de los organismos especializados de las Naciones Unidas, siendo una organización
intergubernamental que cuenta con 187 miembros. Fue planteado el 22 de julio de 1944 durante una convención de la
ONU en Bretton Woods, New Hampshire, Estados Unidos; y su creación como tal fue en 1945. Sus estatutos declaran
como objetivos principales la promoción de políticas cambiarias sostenibles a nivel internacional, facilitar el comercio
internacional y reducir la pobreza.
4
Breve recorrido: del desarrollo como crecimiento económico… El marco conceptual de la ayuda en aquel momento se centraba en la posibilidad de complementar el escaso ahorro interno en los países en desarrollo, así como en suplir las imperfecciones del mercado internacional de capitales que impedía el acceso de estos países a la financiación necesaria para impulsar su crecimiento. Por lo tanto, la idea detrás de estos fines era que el subdesarrollo era una cuestión ligada a la falta de capital para el crecimiento económico. En los años 60, se produjo un proceso general de independencia de antiguas colonias europeas y durante años se buscó un nuevo orden económico internacional más justo con los países en desarrollo. Las crisis del petróleo de mediados y finales de los setenta acabaron con este movimiento. En el año 1980, una comisión internacional -llamada Comisión Independiente para los Problemas del Desarrollo Internacional- presidida por el político alemán Billy Brandt, publicó el informe: “Norte-Sur: un programa para la supervivencia”, donde se ponía sobre la mesa la creciente interdependencia de los países del mundo. En él se abogaba por el diálogo Norte-Sur y la colaboración en materias de interés común, buscando principalmente el entendimiento económico, para que recogiese las demandas de los países en desarrollo. Sin embargo, en los años 80 y 90, la ayuda estuvo muy marcada por el paradigma neoliberal, conocido como el Consenso de Washington, un listado de diez políticas económicas que tenían como finalidad la liberalización y desregulación de los mercados y la minimización del Estado, plasmado en los planes de ajuste estructural (PAE) que las instituciones financieras internacionales (FMI y Banco Mundial) imponían a los países en desarrollo. En ese tiempo se asistió a varias crisis de deuda externa que asfixiaron a los países en desarrollo. Así, los años 80 se conocieron en América Latina como la década perdida, ya que esa región no
consiguió mejorar su situación de desarrollo a lo largo de diez años.
Las duras exigencias de los PAE obligaron a muchos países a acabar con el gasto social, lo que terminaría en una necesidad de ayuda para paliar el deficitario acceso a los servicios sociales básicos, como la salud o la educación. Además, ni siquiera existe una evidencia clara de que estos los PAE favoreciesen el crecimiento económico, que era su objetivo declarado. En ese contexto, la sociedad civil tuvo que hacer un esfuerzo suplementario para cubrir la retirada del Estado de la provisión de algunos servicios sociales.
5
…al desarrollo humano… A finales de los años 90 surgió un nuevo enfoque del desarrollo, que va más allá del estricto crecimiento económico, conocido como Desarrollo
Humano3. Las aportaciones del economista y premio nobel Amartya Sen, se encuentran en el origen de este concepto. Sen, en su publicación Development as freedom, traducida al castellano como Desarrollo y libertad, establece el desarrollo humano como el proceso de aumento de las capacidades y las libertades del ser humano para que todas las personas puedan elegir libremente lo que desean ser y hacer.
Amartya Sen.
Premio Nobel de Economía en 1998
Este cambio de paradigma tiene implicaciones de gran alcance para la estrategia global de desarrollo. Las personas pasan a ser el centro del desarrollo: pasan a ser tanto el objeto de las políticas de desarrollo como el elemento fundamental para que se produzca el desarrollo. El concepto de desarrollo humano se ha difundido y consolidado a través de los Informes sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El primero de ellos vio la luz en 1990 y en él se encuentra ya lo más relevante de esta nueva visión. En base a este profundo cambio, el Informe pasa a medir el desarrollo humano, no según el criterio de ingreso únicamente (crecimiento del Producto Nacional Bruto-PNB), sino mediante un índice compuesto que incorpora elementos de desarrollo social y económico.
3 Es un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto
primordial del desarrollo. Es aquel que se construye a partir del protagonismo real de las personas y fomenta un tipo de
crecimiento económico con equidad social, así como la transformación de los métodos de producción y de los patrones
de consumo que se sustentan en el equilibrio ecológico y dan soporte a las formas de vida de acuerdo a los valores de
las personas según su espacio.
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Este es el Índice de Desarrollo Humano (IDH), es un índice combinado de desarrollo social y económico que recoge un componente de educación, otro de esperanza de vida al nacer, y
otro de riqueza de cada país.
Según el IDH que resulte, los países ocupan un lugar en la lista que clasifica a los países en alto, medio o bajo desarrollo humano alto. Este listado se publica cada año en el Informe de Desarrollo Humano y es clave para definir a los receptores de la ayuda.
… y sostenible
Por otro lado, el concepto de sostenibilidad empieza a emerger también esos años. A raíz de la publicación del informe elaborado en 1987 por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (Informe Brundtland4), se acuña el término de desarrollo sostenible.
Éste se define en dicho Informe como aquél desarrollo que satisface las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las propias.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (celebrada en Río de Janeiro en 1992 y conocida por ello como la Cumbre de Río) contribuyó a consolidar el concepto de desarrollo sostenible.
4 Aunque el título general del informe era Nuestro futuro común, es llamado así porque esta Comisión estaba
encabezada por la entonces Primera Ministra de Noruega, Gro Harlem Brundtland
7
Como síntesis de estas dos corrientes, podemos encontrar el paradigma de Desarrollo Humano Sostenible que es el imperante en la esfera de la cooperación internacional en estos momentos.
El Enfoque de Género Otro tema presente en la agenda de la cooperación es el papel de la mujer en los procesos de desarrollo y la construcción de relaciones de género equitativas. Esto conforma la denominada perspectiva de género, que recoge la dimensión analítica del género, así como su potencial político y transformador.
El enfoque de derechos Por otro lado, entre las más recientes aproximaciones al desarrollo destaca la del “enfoque de derechos”. Según este enfoque, el fundamento de la reducción de la pobreza ya no deriva únicamente del hecho de que los pobres tienen necesidades, sino del hecho de que tienen derechos que dan lugar a obligaciones legales por parte de los demás. Esto supone la conversión del beneficiario de la ayuda en ciudadano o ciudadana sujeto de derechos. Este enfoque ha derivado en resoluciones cruciales, como la declaración del derecho al agua potable y el saneamiento como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos por parte de Naciones Unidas en 2002, por poner un ejemplo.
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Los ODM: el referente en la actualidad En el año 2000 tuvo lugar la Cumbre de Naciones Unidas del año 2000, en la que 189 Jefes de Estado y de Gobierno firmaron la Declaración del Milenio, a partir de la cual se fijaron los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), una serie de objetivos que se han de cumplir desde la Cumbre de 2000 hasta 2015 para reducir la pobreza, el hambre, las enfermedades, la mortalidad materna e infantil y alcanzar la educación primaria universal y la sostenibilidad ambiental. Estos ocho objetivos se han convertido no sólo en una herramienta para la inclusión del desarrollo en la agenda internacional y para el manejo de metas e indicadores comunes para todos los actores de cooperación, sino en el referente global para la toma de decisiones que afecten a los países empobrecidos.
El 0,7% Desde el punto de vista del volumen de fondos dedicados a la ayuda al desarrollo, es necesario hacer referencia a la promesa internacional del 0,7%.
9
Teniendo como antecedentes el mencionado Plan Marshall5, la Comisión sobre Desarrollo Internacional, convocada por el Banco Mundial a finales de 1960 acordó que los países donantes debían asignar el 0,7% de su Producto Interior Bruto (PIB) anual a partir de 1975 en concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Este objetivo6
no se ha cumplido a nivel global, y sólo algunos países del Norte de Europa lo alcanzan en este momento.
5 Fue el principal plan (denominado oficialmente European Recovery Program) de los Estados Unidos para la
reconstrucción de los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial, que a la vez estaba destinado a contener
un posible avance del comunismo. La iniciativa recibió el nombre del Secretario de Estado de los Estados Unidos,
George Marshall.
6 El 0,7% se ha convertido en un indicador a nivel internacional, fruto de la movilización ciudadana
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CARACTERIZACIÓN DE LA AYUDA OFICIAL AL
DESARROLLO
Es complejo describir el concepto de ‘cooperación al desarrollo’ ya que no existe una definición universalmente aceptada. Una definición válida podría ser la de Gómez y Sanahuja (1999: 17):
“Conjunto de actuaciones, realizadas por actores públicos y privados, entre países de diferente
nivel de renta con el propósito de promover el progreso económico
y social de los países del Sur, de modo que sea más equilibrado
en relación con el Norte y resulte sostenible”.
La cooperación al desarrollo es parte integrante de la política exterior, y es un elemento estratégico que ayuda a conformar la imagen y la percepción que se tiene de un país en el extranjero. Sin embargo, existe el riesgo de que la cooperación al desarrollo se convierta en un mero instrumento de la política exterior. Así, existen una serie de intereses comerciales, políticos, económicos, migratorios, culturales, etc. que pueden distorsionar el fin último de la cooperación que es, y debe ser, la lucha contra la pobreza.
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Muy relacionado con la cooperación al desarrollo, coexiste el concepto de ‘ayuda al desarrollo’, que se entiende como:
El apoyo en dinero o especie que los países
desarrollados –sus administraciones públicas,
su sociedad civil o sus empresas- realizan a
distintas instituciones o individuos de los
países en desarrollo.
Si nos centramos en la parte de la ayuda que proviene de los fondos públicos de los países del Norte, nos encontramos con la noción de ayuda oficial al desarrollo (AOD). Según la definición que figura en el Glosario del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) la AOD comprende donativos o préstamos destinados tanto a los países y territorios incluidos en la lista de beneficiarios del CAD (países en desarrollo) como a organismos multilaterales (como las agencias y fondos de la ONU, tales como el PNUD, la FAO o el PMA).
SUBVENCIONES Y PRÉSTAMOS DE LA AOD
Son otorgados por el sector público.
Tienen como objetivo principal la promoción del desarrollo y el bienestar económicos.
Se otorgan en condiciones financieras concesionales (los préstamos deben tener un elemento
de donación del 25 por ciento como mínimo).
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La AOD es el parámetro de referencia internacional sobre las actividades de ayuda y la que utilizaremos como base de los análisis de este curso. Si observamos el volumen de fondos totales dedicados a la AOD por los donantes internacionales (véase gráfico a la derecha) podemos destacar el crecimiento observado en las décadas de los 70 y 80 para atravesar después una etapa de estancamiento en los noventa. Desde el inicio del siglo XXI, la tendencia de crecimiento de la AOD se ha mantenido, resistiendo incluso el complicado contexto de los últimos años marcado por la crisis económica internacional. Sin embargo, como muestra el gráfico, el porcentaje del PIB de los donantes destinado a la ayuda no ha cambiado mucho en las últimas décadas y se encuentra lejos de alcanzar el 0,7%.
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Pero… ¿Qué incluye la AOD? Ya hemos visto la definición formal de AOD pero, ¿qué incluye ésta en la práctica? Se incluyen dentro de la AOD acciones como el apoyo presupuestario directo (dinero inyectado directamente en los presupuestos generales de los países empobrecidos), la asistencia técnica, las subvenciones a ONGD, las becas de formación e investigación, las contribuciones a fondos y agencias de naciones unidas, los fondos a instituciones financieras (como las entidades de microcréditos), pero también acciones como la condonación de la deuda externa o algunos gastos derivados de misiones de paz. A la hora de establecer criterios para determinar si unos fondos pueden contabilizarse como AOD, se deberá tener en cuenta si la acción financiada tiene como objetivo principal la promoción del desarrollo y el bienestar económico. Por tanto, nos encontramos aquí con un criterio basado en una cuestión de intención, sujeta a interpretación.
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Por ello, el CAD estableció algunos límites7 entre los que destacamos los siguientes:
Ayuda militar: el suministro de equipos y servicios militares y la condonación de las deudas contraídas con fines militares no pueden declararse como AOD. Sin embargo, los costes adicionales causados por la utilización de las fuerzas militares del donante para entregar ayuda humanitaria o prestar servicios de desarrollo sí pueden considerarse AOD.
Mantenimiento de la paz: los aspectos relativos a la ejecución del mantenimiento de la paz no pueden declararse como AOD. Sin embargo, la AOD incluye los costes bilaterales netos para los donantes de desarrollar las siguientes actividades dentro de operaciones de paz administradas o aprobadas por la ONU.
Trabajo de policía civil: los gastos en formación de policía son AOD, a menos que la formación se refiera a funciones paramilitares como el trabajo de contrainsurgencia.
Antiterrorismo: las actividades para combatir el terrorismo no son AOD. Sin embargo, los gastos derivados de la guerra de Irak, principalmente, y de Afganistán por parte de Estados Unidos y sus aliados fueron incluidos, en el desembolso de AOD en 2005, distorsionando las cantidades finales de ayuda. Así, la AOD que percibían ambos países no llegaba al 1% del monto mundial en el 2000, sin embargo en 2005 lo que percibieron era casi del 25%8.
7 DCD/DAC/STAT(2001)8
8 SEGIB, 2007.
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La AOD, puede plasmarse en forma de donaciones (cooperación no reembolsable) y en forma de créditos o préstamos (cooperación reembolsable). Esta última debe gestionarse con cautela para que no suponga un aumento excesivo de la deuda de los países en desarrollo, especialmente de los de renta más baja. Por otro lado, la inclusión de las operaciones de alivio de la deuda distorsionan las cifras de la AOD. Las condonaciones de deuda suelen suponer cantidades importantes de fondos que se contabilizan en el año en el que se llevan a cabo y hacen crecer mucho la AOD de ese ejercicio, aunque no supongan una inyección de fondos adicionales para la cooperación. A modo de garantía del destino adecuado de los fondos liberados por las condonaciones, los donantes han condicionado el perdón de la deuda a la aplicación de los fondos a programas sociales. Estas acciones se denominan programas de canje de deuda por educación, o por salud, dependiendo del sector al que se condicionen los fondos. El problema de fondo es, para muchos, que la deuda de los países en desarrollo es, en buena parte, ilegítima. Esto se debe a que las deudas de los países en desarrollo se contrajeron en momentos, sobre todo a finales de los años 70 y durante los 80 (véase su evolución en el gráfico), en los que imperaban regímenes no democráticos en dichos países. Además los intereses que guiaron la contracción de dicha deuda estaban más condicionados por intereses personales de los dictadores y de los países desarrollados que por las necesidades de las poblaciones de los países en desarrollo.
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EL SISTEMA INTERNACIONAL DE AYUDA
En 1944 se diseñaron las instituciones de Bretton Woods que incluyen al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional. Estas instituciones financieras internacionales han dominado la escena de la ayuda al desarrollo durante décadas. Junto a estas instituciones financieras, cabe destacar la creación en 1945 de las Naciones Unidas como una organización de Estados soberanos que, en este momento, engloba a la gran mayoría de los países del mundo. Dentro del sistema de Naciones Unidas se crearon programas, fondos y agencias especializadas para impulsar el desarrollo internacional y la lucha contra el hambre. Entre ellas podemos destacar el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)9, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) o la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
Fuente: www.un.org
Posteriormente, la ayuda fue adquiriendo una cierta complejidad institucional, así surgieron las agencias de cooperación de cada país o foros de coordinación como el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE que engloba a los principales donantes.
9 El PNUD fue creado en 1965, pertenece al sistema de Naciones Unidas y su función es contribuir a la mejora de la
calidad de vida de las naciones. El PNUD promueve el cambio y conecta a los conocimientos, la experiencia y los
recursos necesarios para ayudar a los pueblos a forjar una vida mejor. Está presente en 176 países.
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El CAD10, creado en 1961, desempeña un papel importante en la elaboración de las políticas de cooperación bilateral al desarrollo. No es por lo tanto, sólo un centro de información, documentación o asesoramiento de los gobiernos, sino que diseña las directrices de la ayuda oficial al desarrollo de los países que lo componen. Asimismo, en el seno del CAD se produce un ejercicio de revisión de los sistemas y políticas de cooperación de sus miembros. Otro de los pilares de la ayuda al desarrollo internacional es la Unión Europea (UE). EuropeAid es la dirección general de la Comisión Europea responsable de diseñar las políticas europeas de desarrollo y cooperación de la UE y del suministro de ayuda en todo el mundo. Los organismos de la UE y sus estados miembros suministran el 60% de la AOD mundial y más
de dos tercios de las donaciones, convirtiéndose así en el primer donante mundial durante la
última década.
10 El CAD es una organización multilateral, inserta en el sistema de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) que se dedica al seguimiento y la evaluación de las políticas de desarrollo de los países integrantes.
Los miembros del CAD son los siguientes: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados
Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Japón, Corea del Sur, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda,
Portugal, Suecia, Suiza, Reino Unido, y Comisión Europea.
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Si se analiza el volumen de fondos que manejan los principales países donantes se puede observar quiénes ocupan las primeras posiciones de la lista y, por ello, tienen un importante peso en las decisiones del sistema internacional de la ayuda. Así, Estados Unidos, Reino Unido y Alemania son los países con mayor volumen de fondos destinados a cooperación. Sin embargo, si analizamos el porcentaje de AOD respecto a su renta nacional la clasificación sería otra, liderada en esta ocasión por Noruega y Luxemburgo y con sólo cinco países alcanzando el 0,7% -los dos comentados más Suecia, Dinamarca y Holanda- que fue comprometido por la comunidad internacional hace más de medio siglo, como ya hemos comentado.
Mejorar la eficacia de la ayuda: el objetivo de donantes y receptores Tras años de evolución, los resultados de la AOD en términos de disminución de la pobreza siguen siendo limitados. La dispersión de la ayuda y su desvinculación de las prioridades y mecanismos de actuación de las políticas públicas de los países receptores están entre las causas. Por ello, en la década del 2000 cobró un impulso decidido la apuesta por mejorar la eficacia de la ayuda11. Así surgieron los foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda que han tenido las siguientes ediciones: 2003 Roma, 2005 París, 2008 Accra (Ghana) y 2011 Busan (Corea del Sur). Estos foros, especialmente la Declaración de París de 2005, suscrita por los asistentes al Foro sobre la Eficacia de la Ayuda en París, entre los que se encuentra el estado español, consolidaron un enfoque, unas prioridades y un lenguaje de cooperación que se plasmaron en cinco principios:
11 Disposición de la planificación, administración e implantación de la ayuda que sea eficaz, reduzca los costes de
transacción y tenga como objetivo resultados de desarrollo que incluyan la reducción de la pobreza.
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Armonización: mejorar la coordinación entre los donantes para evitar la
duplicidad de acciones.
Alineamiento: basar la cooperación en las políticas y los sistemas del país socio para mejorar su eficiencia, capacidad e implicación.
Apropiación: reforzar el liderazgo de los países en desarrollo para que sean ellos quienes marquen sus prioridades y protagonicen su desarrollo.
Mutua responsabilidad: donantes y receptores asumen compromisos y tareas. Los donantes, por ejemplo, se comprometen a cumplir con la cantidad de ayuda prometida y los plazos de desembolso estipulados. Los receptores, a ejecutar la ayuda con la eficacia y transparencia necesarias.
Gestión orientada a resultados: reforzar el seguimiento de la eficacia de las acciones de cooperación para que se logren los propósitos de desarrollo de la misma.
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Estos cinco principios recogidos en la Declaración de París suponen un cambio transcendental en la forma de hacer cooperación para el desarrollo: se refuerza el liderazgo de los países receptores y se avanza en los esfuerzos de rendición de cuentas para garantizar que la AOD se emplea de manera eficiente y transparente. La Declaración de París estaba muy orientada a la actuación de los gobiernos y muy enfocada al trabajo en los países menos adelantados, dado que éstos reciben una gran cantidad de ayuda y sus sistemas de planificación y gestión pública son más débiles. Por ello, en estos países el nivel de urgencia para ordenar la gestión de la cooperación es muy alto. Posteriormente, los sucesivos Foros sobre Eficacia de la Ayuda han ido completando el papel de los diferentes actores del sistema internacional de la ayuda.
Fuente: Elaboración propia a través de wordle.net
El Papel de la Sociedad Civil Tras la Declaración de París, la Agenda de Acción de Accra, consensuada en el Foro sobre Eficacia de la Ayuda de Accra (Ghana) en 2008, pasó de un contenido solamente técnico, muy enfocado a los donantes oficiales, a una visión más amplia donde la sociedad civil y los parlamentos de los países en desarrollo aparecen como actores relevantes.
21
Países emergentes y sector privado Por último, en el reciente foro de Busan (Corea del Sur) de 2011, una de las novedades consistió en tratar de integrar en el enfoque de la eficacia de la ayuda a un mayor número de agentes como los países emergentes (tales como Arabia Saudí, China, Turquía o India cuyo volumen de ayuda se muestra en el gráfico 6), las grandes fundaciones, los fondos globales y el sector privado. Asimismo, en Foro de Busan se aboga por el progresivo traslado de la responsabilidad de la coordinación de la ayuda internacional hacia un “Partenariado Global para una Cooperación Eficaz al servicio del Desarrollo” con una participación más amplia de actores y países que la del CAD de la OCDE.
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En el actual contexto de crisis económica internacional y recortes presupuestarios, la cooperación al desarrollo puede verse afectada. Sin embargo, la solución de los grandes problemas del mundo, lo que se conoce también como provisión de bienes públicos globales, hace que la solidaridad y la cooperación deban estar presentes en la agenda internacional.
Bill Gates: “No se puede olvidar a los más pobres por la crisis mundial”
La financiación y gestión de la lucha contra el cambio climático y el deterioro ambiental, las crisis alimentarias, la estabilidad económica emplazan a la comunidad internacional a cooperar con los países en desarrollo para lograr estos objetivos comunes. La cooperación al desarrollo ha sido, hasta el momento, la única política de redistribución en el ámbito internacional y, por ello, el germen de posteriores actuaciones frente a retos globales. Las personas, por su parte, actuando tanto de manera individual como colectivamente, también pueden producir modificaciones en el orden económico mundial, por ejemplo a través del consumo responsable, de sus compras de comercio justo, o de la participación en las organizaciones que promueven cambios globales (como las ONGD).
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ACTORES E INSTRUMENTOS DE LA
COOPERACIÓN
El sistema internacional de cooperación está formado por un gran número de organizaciones. Entre ellas, podemos destacar: las instituciones públicas de los países donantes y receptores, los organismos internacionales, el sector privado, las ONGD y otras organizaciones de la sociedad civil (fundaciones, órdenes religiosas, etc.). Este sistema, construido principalmente alrededor de la AOD, se compone de actores del Norte (N) y del Sur (S), tanto públicos como privados, que pertenecen a la esfera bilateral de los países o al ámbito multilateral de los organismos internacionales como muestra el cuadro de la derecha. Si se analizan los varios tipos de ayuda que existen, se pueden encontrar distintas clasificaciones en función de los diferentes criterios que se tomen para llevar a cabo esta ordenación.
TIPOS DE ACTORES DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO
ACTORES PÚBLICOS (N y S)
ACTORES PRIVADOS (N y S)
Organismos multilaterales: vinculados al sistema de NNUU, de carácter financiero, UE.
ONGD (Asociaciones y Fundaciones).
Estados: Ministerios, Agencias de Cooperación, otros.
Empresas.
Administración Autonómica y Local . Sindicatos y otros colectivos sociales .
Universidades y otras entidades .
Fuente: Calabuig (2011)
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Instituciones
Así, atendiendo a quienes son las instituciones que realizan la AOD, tenemos:
La cooperación multilateral, es la que realizan los organismos internacionales y se ejecuta mediante:
Préstamos: a través del Banco Mundial y de los bancos regionales de
desarrollo como el Banco Interamericano, el Banco Africano o el Asiático.
Donaciones: principalmente, a través de las agencias de Naciones Unidas.
La cooperación bilateral, que es la que llevan a cabo los países donantes,
bien directamente hacia los gobiernos de los países receptores o bien a través de otras instituciones (como las ONGD).
Tipo de ayuda Por otro lado, si el análisis se centra en las condiciones de entrega de la ayuda, ésta puede ser ligada o desligada; la primera se compone de préstamos o donaciones que deben utilizarse para la adquisición de productos o servicios del país donante. La ayuda desligada, por el contrario, no está sujeta a ningún tipo de condicionalidad y es la recomendada por el CAD de la OCDE12 para mejorar la eficacia de la ayuda.
12 La OCDE es una organización de cooperación internacional, compuesta por 34 estados, cuyo objetivo es coordinar
sus políticas económicas y sociales. Fue fundada en 1960 y su sede central se encuentra en París (Francia). Se considera
que la OCDE agrupa a los países más avanzados y desarrollados del planeta, por lo que la apodan «club de los países
ricos».
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Los donantes más avanzados (tales como Suecia, Noruega o Reino Unido) emprendieron hace años un proceso para desligar su AOD. España también ha realizado un esfuerzo por desligar su ayuda pero, así se pone de manifiesto en los exámenes del CAD a los que es sometida la cooperación española13 al igual que el resto de donantes, todavía está lejos de desligar toda su ayuda, sobre todo con los países más pobres.
Instrumentos
Por lo que respecta a los principales instrumentos de la ayuda oficial al desarrollo, se puede establecer una clasificación que agruparía a la gran mayoría de ellos:
Preferencias comerciales, es decir, la eliminación de barreras comerciales para los países en desarrollo
Ayuda financiera, que busca mejorar el acceso a distintas fuentes de
financiación por parte de los países socios. Pueden incluirse aquí el apoyo directo al presupuesto del estado o los microcréditos.
Cooperación económica, para potenciar el sistema productivo de los países
en desarrollo, tales como acuerdo sobre transferencia de tecnología, sobre regulación de la inversión y la creación de redes empresariales.
Cooperación científico-técnica, con universidades, empresas y
administración pública para potenciar la I+D+I en los países socios.
Asistencia técnica, que provee de conocimientos y técnicas específicos al país socio para mejorar su gestión y formar a sus recursos humanos.
Ayuda alimentaria, o sea, donación de alimentos o de fondos para adquirirlos.
Ayuda humanitaria o de emergencia ante desastres naturales o conflictos bélicos para reducir los impactos en las población local. Puede ser en especie, financiera o técnica.
13 Los últimos exámenes entre pares sobre la cooperación española son de 2007 y 2011.
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Educación para el desarrollo, sensibilización y estudios para el desarrollo,
que buscan mejorar el conocimiento sobre los procesos de desarrollo y hacer patentes las causas y consecuencias para cambiar conciencias en los países del Norte.
Entre estas acciones se encuentra la incidencia política, que es un conjunto de acciones de acuerdo a una estrategia diseñada para influir en el enfoque de desarrollo de las acciones políticas y económicas.
Otros instrumentos que se pueden utilizar para mejorar la situación de los países del Sur, son el comercio justo (que cumple unos estándares económicos, laborales y ambientales)
y las finanzas éticas (que canalizan sus inversiones teniendo en cuenta su impacto en términos de desarrollo).
Los instrumentos de cooperación se suelen plasmar en intervenciones llamadas proyectos y programas (cuando son de mayor duración). Para elaborar estas intervenciones, se acostumbra a utilizar el enfoque del marco lógico (EML). El EML es una herramienta analítica, desarrollada en los años 70 por la agencia alemana de cooperación, la GTZ, para la planificación de la gestión de proyectos orientados por objetivos.
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A los instrumentos tradicionales de la cooperación se han añadido en los últimos años algunos nuevos instrumentos tales como el apoyo presupuestario (sectorial o general) y los fondos comunes. Estos instrumentos buscan mejorar la eficacia y la gestión de los servicios públicos de los países en desarrollo a través de desembolsos a los presupuestos de los estados y de mecanismos de coordinación en el terreno entre los donantes y con los países socios. Los principales beneficiarios de estos nuevos instrumentos de cooperación internacional para el desarrollo han sido los países menos adelantados, más dependientes de la ayuda y con un gran número de donantes trabajando en su territorio. Entre ellos podemos mencionar a Mozambique, Tanzania, Ghana, Burkina Faso y Vietnam. Sin embargo, también podemos encontrar beneficiarios de los nuevos instrumentos entre los países de renta media como la India que recibe de la cooperación británica una elevada ayuda a través de apoyo presupuestario sectorial.
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SECTORES Y ÁMBITOS DE COOPERACIÓN
Las intervenciones de cooperación internacional se llevan a cabo en una amplia variedad de sectores que abarca desde la salud o la educación, pasando por el medioambiente, la agricultura o la justicia.
Servicios sociales básicos Si analizamos la distribución sectorial de los fondos de cooperación del conjunto de donantes, (véase gráfico) comprobamos que los sectores sociales se llevan la mayor parte de los mismos.
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Esto se debe a que los sectores sociales básicos, como educación y salud, han ido adquiriendo una creciente preponderancia en la lucha contra la pobreza. Conviene recordar aquí, que el concepto de desarrollo humano incluye el grado de acceso a la salud y la educación, y que los ODM incluyen indicadores específicos en esas áreas. Esto ha supuesto por parte de los donantes, un esfuerzo en la reorientación de la ayuda hacia dichos sectores sociales. En esta misma línea conviene destacar la iniciativa 20-20, un compromiso por el que el 20% tanto de la AOD como de los presupuestos de los países receptores se debe destinar a servicios sociales básicos. Este compromiso se adquirió en 1995 en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social de Copenhague, impulsada por el PNUD.
Para poder contabilizar los fondos de la ayuda al desarrollo en función de su sector
de destino, el CAD de la OCDE creó el sistema CRS (Creditor Reporting System) con el que los donantes reportan el detalle de su ayuda de una manera homogénea,
en un claro esfuerzo por cumplir con el principio de mutua responsabilidad y rendición de cuentas para una ayuda eficaz.
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Una de las deficiencias detectadas en el modo habitual de hacer cooperación al desarrollo es el elevado número de intervenciones que cada donante realiza en una gran cantidad de sectores. Esto se debe, en buena medida, a que las necesidades de los países en desarrollo son muy variadas y se encuadran en diferentes sectores, así como otras inercias internas por parte de los donantes. Sin embargo, la búsqueda de una mayor calidad y eficacia de la ayuda deberían llevar a cada uno de los donantes a reducir el número de sectores en los que interviene y a concentrar sus esfuerzos en un número menor en los que el impacto de sus acciones será más significativo. Esto llevaría consigo una mayor especialización de los donantes, de sus sistemas de cooperación y a la necesidad de mayor coordinación entre ellos, otro de los principios para mejorar la eficacia de la ayuda recogidos en la Declaración de París de 2005.
Sectores transversales
Además de los sectores específicos en los que se enmarcan las acciones de cooperación, existen unos ámbitos llamados transversales que, debido a su relevancia, deben impregnar todas las acciones de cooperación independientemente del sector en el que se lleven a cabo. Entre ellos podemos encontrar el medioambiente, el género y el respeto a los derechos humanos, etc. Si analizamos las prioridades sectoriales de la cooperación española, recogidas en su principal instrumento de planificación el Plan Director 2009-12 encontramos con una serie larga de áreas de actuación:
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Gobernabilidad democrática Desarrollo rural y lucha contra el hambre Servicios sociales básicos: Educación Servicios sociales básicos: Salud Servicios sociales básicos: Agua y saneamiento Crecimiento económico para la reducción de la pobreza Sostenibilidad ambiental, lucha contra el cambio climático y hábitat Ciencia, Tecnología e Innovación para el Desarrollo Humano Cultura y desarrollo Género en desarrollo Migración y desarrollo Construcción de la Paz
Llama la atención que la cooperación española no haya alcanzado el mínimo del 20% que hemos mencionado que se acordó a nivel internacional. Así, en 2010, como muestra el gráfico, se quedó en un 15% de la AOD destinada a servicios sociales básicos. Actualmente, los actores de la cooperación española (entre ellos la ONGD Manos Unidas) están iniciando el proceso para el diseño del IV Plan Director 2013-2016.
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LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA
Según la propia Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de 1998, la política española de cooperación internacional expresa la solidaridad del pueblo español con los países en desarrollo y se basa en un amplio consenso político y social. La política española de cooperación se guía por principios como el respeto a los derechos humanos, el impulso del desarrollo humano sostenible con igualdad de género y el respeto de las decisiones de los organismos internacionales en la materia.
Breve recorrido histórico Un dato que conviene tener presente es que España fue país receptor de ayuda hasta 1981. Antes de abandonar la lista de países receptores, ya encontramos los primeros movimientos que comienzan a perfilar la cooperación española, como la creación del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD)14 en 1976, con el fin de impulsar la internacionalización de la empresa española y el desarrollo de los países receptores. Posteriormente, a finales de la década de los ochenta se crea la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI, luego AECID al incorporar en su nombre la especificación “para el Desarrollo”), y a principios de la década de los noventa, España se incorporó al CAD de la OCDE. En 1998 se aprueba la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo que rige el sistema español. Esta ley define los principales instrumentos de planificación de la cooperación española como el Plan Director cuatrienal o el Plan Anual de Cooperación Internacional.
14 El FAD ha sido sustituido recientemente por el Fondo de Promoción del Desarrollo (Fonprode) con objetivos de
cooperación y el Fondo de Internacionalización de la Empresa (FIEM) para la expansión empresarial en el exterior.
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El primer Plan Director comprendió el período 2001-2004. En la actualidad, el III Plan Director 2009-12 se encuentra en el último tramo de su período de vigencia. Actualmente se encuentra en fase de elaboración el IV Plan Director.
Cooperación descentralizada Una de las características de la cooperación española es que es un sistema complejo con multitud de actores. Sin embargo, como vemos en el gráfico, gran parte de los fondos provienen de la Administración General del Estado (AGE), seguida muy de lejos por las Comunidades Autónomas (CC.AA.), las Entidades Locales (EE.LL.) y las Universidades.
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Mapa de los actores de la cooperación española El sistema español de cooperación ha ido sufriendo diferentes variaciones a lo largo del tiempo. En la actualidad, tras la remodelación de principios de 2012, las principales instancias del sistema español de cooperación serían:
El Congreso, que aprueba el Plan Director. Asimismo, existe una Comisión Parlamentaria de Cooperación Internacional para el Desarrollo en el Congreso de los Diputados, para el seguimiento de la política de cooperación.
Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC), que se encarga
de dirigir la Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo. En él se encuentra la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI) de la que depende la Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
De ahí depende la AECID, que es el principal órgano ejecutor de la política de
cooperación y que se reformó con un nuevo Estatuto en 2007, así como otros organismos asociados como la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) o la Fundación Carolina15.
Dentro de la administración General del Estado (AGE), hay otros ministerios
que tienen programas de cooperación relevantes y departamentos en su estructura que se encargan de su seguimiento.
Por otra parte, la mayoría de las comunidades autónomas han ido creando sus propias instituciones de cooperación, como direcciones generales o agencias, que han hecho depender habitualmente de las áreas Presidencia o Asuntos Sociales.
Asimismo, las entidades locales han ido creando instituciones de cooperación
propias (en el caso de las grandes ciudades) o compartidas (como es el caso de los Fondos de Solidaridad que engloban a varios ayuntamientos).
15 La Fundación Carolina es una institución para la promoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia
educativa y científica entre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como con otros países
con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.
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Universidades, que tienen proyectos de cooperación con otras universidades
de los países socios o con otros actores. En estos proyectos puede haber implicación de los propios estudiantes así como de los docentes y organizaciones sociales.
Agentes sociales, como sindicatos u organizaciones empresariales que realizan proyectos y participan en las decisiones de la política de cooperación.
ONGD, que se analizan con detalle en el próximo capítulo.
Empresas que directamente o a través de sus fundaciones llevan a cabo proyectos de cooperación.
Otros actores como las organizaciones religiosas o los partidos políticos. Para coordinar a estos actores se crearon algunas instancias:
El Consejo de Cooperación al Desarrollo, órgano consultivo de la AGE en el que también participan los agentes sociales, expertos, organizaciones no gubernamentales especializadas e instituciones y organismos de carácter privado presentes en el campo de la ayuda al desarrollo.
La Comisión Interministerial de
Cooperación Internacional es el órgano de coordinación técnica interdepartamental de la AGE en materia de cooperación para el desarrollo.
La Comisión Interterritorial de
Cooperación para el Desarrollo es el órgano de coordinación, concertación y colaboración entre las Administraciones que ejecutan la AOD.
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La AOD española Si se analiza el volumen de fondos destinados a cooperación en la última década, destaca la época de crecimiento sostenido tanto en términos de porcentaje sobre la renta nacional como en volumen total de fondos (véase gráficos) hasta 2008-2009.
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A partir de ahí, los recortes presupuestarios asociados a la crisis económica han hecho que se invierta la tendencia y que caiga la ayuda total y su porcentaje sobre la renta nacional. De cualquier manera, en ningún momento ha alcanzado el 0,7% de su renta y alcanzarlo en 2015 –como se comprometió la Unión Europea- aparece como un reto de considerables dimensiones. La cooperación española ha ido escalando posiciones en la clasificación de donantes alcanzando –como se observa en gráfico del capítulo 2- el séptimo puesto en cuanto al volumen de fondos destinados a AOD y el undécimo en porcentaje sobre la renta nacional. Su importancia es significativa en América Latina -donde es el segundo donante tras EE.UU.- y a esa región pertenecen la mayoría de los principales países receptores de la ayuda española como muestra el gráfico.
Compromisos de ayuda Un hito reseñable en la cooperación española es el Pacto de Estado contra la Pobreza,
impulsado por las ONGD aglutinadas en la Coordinadora de ONGD-España, y firmado por todas
las fuerzas políticas con representación parlamentaria en 2007.
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En él se aboga por la consolidación de la política de cooperación tenga continuidad, independientemente del partido político que en cada momento ejerza la acción de gobierno, y con ella por el aumento de cantidad y calidad de nuestra AOD y de la coherencia del conjunto de políticas de España (migratoria, comercial, económica, etc.) en relación a los países en desarrollo.Este pacto comprometía a destinar el 0,7% de la Renta Nacional Bruta (RNB) en 2012. Un año antes, en 2006, los representantes de los 27 Estados miembro de la Unión Europea (UE) firmaron el Consenso Europeo sobre Desarrollo, mediante el que se comprometían a, entre otras cosas, destinar el 0,7% de la RNB para Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en 2015. Como ya se sabe, debido a la crisis económica internacional y las reformas y ajustes aplicados en Europa, los objetivos relativos a los montos de ayuda no sólo no se van a cumplir, sino que se alejan de las cifras comprometidas. A pesar de estos momentos complicados de crisis económica que atraviesa el país, la sociedad española parece estar mayoritariamente de acuerdo en la continuidad de la cooperación al desarrollo. Así se refleja en el gráfico siguiente que se extrae de una encuesta llevada a cabo por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) para la Fundación Carolina.
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LAS ONGD
Las Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) son un agente fundamental en el sistema de cooperación. Promueven el desarrollo surgido de la voluntad colectiva, que requiere la participación y el uso democrático del poder de los miembros de una comunidad, poseen apoyo y presencia social y son agentes de cambio y transformación social. Su labor permite canalizar la participación y movilización de la ciudadanía –tanto en los países desarrollados como en desarrollo-, formar y sensibilizar a las sociedades desarrolladas sobre las cuestiones que afectan a los países del Sur y llevar a cabo una labor de incidencia política para que las grandes cuestiones de la cooperación tengan la atención política adecuada. Además, son ejecutoras de proyectos cuyos fondos suponen una parte relevante de la AOD y a los que se añaden otras contribuciones privadas.
Las ONGD y el enfoque asistencialista
Durante los años 80, los estrictos Planes de Ajuste Estructural (PAE) que las instituciones financieras internacionales (BM y FMI) impusieron a los países en desarrollo tuvieron consecuencias como la minimización del Estado y la reducción del gasto público, lo que afectó directa y negativamente a sectores clave de desarrollo, como la salud o la educación. En este contexto, el peso de las ONGD en los países del Sur aumenta ya que, en muchos casos, adopta el papel de “implementador de políticas sociales”16. Esta responsabilidad con la que cargaron las ONGD en esta década hizo que gozaran de una gran aceptación social y, por tanto, se legitimaron como representantes de la sociedad civil y de la ciudadanía en sus demandas y luchas por la justicia social.
16 Diccionario crítico de Ciencias Sociales (Universidad Complutense de Madrid.
http://www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario/index_b.html
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Las ONGD y los movimientos sociales Las ONGD, junto a otros movimientos sociales, tuvieron un auge durante finales de los 90 y principios del siglo XXI con el crecimiento de las corrientes antiglobalización. Algunos hitos en este proceso fueron las protestas contra la reunión de la Organización Mundial del Comercio en Seattle en 1999 y la celebración del primer Foro Social Mundial en Portalegre (Brasil) en 2001. En España, este proceso vino a reforzar el movimiento iniciado unos años antes, en 1994, con el que la ciudadanía exigió que el 0,7% de la renta nacional fuese destinado a la ayuda al desarrollo. Para ello se hicieron acampadas de protesta por todo el país y se impulsaron plataformas y manifiestos. En esa época se crearon una buena parte de las ONGD que ahora existen en España.
¿Qué hacen las ONGD hoy en día? El Código de Conducta de las ONGD, consensuado por las ONGD agrupadas en la Coordinadora de ONGD-España, define los ámbitos de actuación de las ONGD, que se puede clasificar según se desarrolle en el Norte o en el Sur:
Las ONGD trabajan en el Sur a través de programas y proyectos, ayuda humanitaria y emergencia.
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Las ONGD trabajan en el Norte a través de la Educación para el Desarrollo y sus cuatro ámbitos de actuación: sensibilización, formación, investigación e incidencia política.
En los últimos tiempos, las ONGD, como actores de desarrollo incluidos en el sistema internacional de cooperación, han iniciado un proceso para adaptarse a las nuevas demandas de una sociedad cada vez más global y en proceso de cambio. Además, estas organizaciones están tratando de adaptar su práctica y su lenguaje a los nuevos requerimientos de la agenda de la eficacia de la ayuda, donde están realizando esfuerzos notorios, sobre todo en lo que se refiere a transparencia, comunicación y participación de la base social.
AOD y ONGD
Por lo que respecta a las cifras del volumen de fondos de la cooperación española que gestionan las ONGD, en 2010 se situó en el 14 % del total como nos muestra la Tabla 16. “AOD neta española por instrumentos y modalidades (2010)”. SEGUIMIENTO PACI 2010. Por comparar, la ayuda a través de instituciones multilaterales (sumando las contribuciones a instituciones multilaterales y la cooperación bilateral a través de estas instituciones) supuso más del 50% de la ayuda española de ese mismo año. La tabla 33. “Participación de las ONGD en la canalización de la AOD bilateral bruta (2010)” SEGUIMIENTO PACI 2010, por su parte, nos proporciona otra información interesante: las ONGD reciben más financiación desde la cooperación descentralizada (autonómica + local) que desde la administración general del estado. No es de extrañar, por tanto, que los fondos destinados por las comunidades autónomas a las ONGD suponen un 67% del presupuesto autonómico de cooperación. Por ello, las reducciones actuales en los presupuestos de cooperación de las administraciones autonómicas y locales están afectando mucho al tejido de ONGD españolas.
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Principales instrumentos de financiación de las ONGD La AECID -que canaliza la mayor parte de la AOD correspondiente al MAEC- diseñó, junto con las ONGD, los principales instrumentos de financiación por el que se dan las subvenciones17 a las ONGD: los proyectos y los convenios. Los convenios AECID suponen un paso más en la búsqueda de la eficacia, pues son intervenciones ambiciosas de carácter plurianual con varios objetivos específicos en uno o varios países y responden a un procedimiento de negociación y estrategias comunes de la ONGD y la AECID. Sólo las ONGD calificadas, entre las que se encuentra Manos Unidas, pueden acceder a los convenios. Las ONGD calificadas son socios especiales de la AECID en la ejecución de la política de cooperación, con la que comparten el diseño de las intervenciones y suscriben convenios para abordar actuaciones de largo alcance, por su duración y por el volumen de fondos de que disponen.
17 La AECID publica cada año un informe en el que desglosa las subvenciones a ONGD.
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La importancia del voluntariado y la profesionalización del sector El grado de complejidad que han ido alcanzado las políticas y acciones de desarrollo en pos de una ayuda realmente eficaz y que contribuya de manera efectiva al desarrollo humano, ha hecho que las ONGD necesiten de personal técnico y cualificado que acompañe al voluntariado, de tal modo que las acciones de las ONGD tanto en el Norte como en el Sur no podrían ser viables sin ambos perfiles. Según la ley del 98 en la gestión o ejecución de programas y proyectos de cooperación para el desarrollo a cargo de entidades públicas o privadas españolas, sin ánimo de lucro, podrán participar voluntarios. Asimismo, añade que son cooperantes quienes a una adecuada formación o titulación académica oficial, unen una probada experiencia profesional y tienen encomendada la ejecución de un determinado proyecto o programa en el marco de la cooperación para el desarrollo. En 2006 se aprobó el Estatuto del Cooperante, que equipara los derechos de los cooperantes que trabajan para organizaciones de desarrollo y humanitarias a los del resto de la población laboral española. De acuerdo al informe 2009 de la Coordinadora de ONGD-España, en el año 2008 el sector de la Cooperación para el Desarrollo ha aglutinado más de 4.800 trabajadores/as entre sus plantillas laborales. Si les sumamos el personal contratado en terreno, la cifra supera los 8.000. En el cuadro siguiente vemos dónde trabajan.
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Fuente: Informe 2009 Coordinadora ONGD-E
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EL TRABAJO DE MANOS UNIDAS
Manos Unidas es una Organización No Gubernamental para el Desarrollo (ONGD) católica,
de voluntarios, que desde 1960 lucha contra la pobreza, el hambre, la malnutrición, la enfermedad, la falta de instrucción, el subdesarrollo y contra sus causas.
La institución nació como una campaña puntual contra el hambre y a partir de 1978 adquirió plena personalidad jurídica, canónica y civil, como organización, pasando a denominarse "Manos Unidas". Para cumplir su objetivo financia proyectos de desarrollo en los países del Sur y realiza campañas de sensibilización en nuestro país. De acuerdo a sus estatutos:
1. El fin de Manos Unidas es la lucha contra el hambre y las causas que lo provocan, de forma
que la persona sea “capaz de ser por sí misma agente responsable de su mejora material, de su
progreso moral y de su desarrollo espiritual” (Populorum Progressio, 34).
2. Luchar contra el hambre es luchar contra la deficiente nutrición, la inseguridad alimentaria,
la miseria, la enfermedad, el subdesarrollo y la deficiente educación, producidos entre otras por
las siguientes causas; la injusticia, la falta de solidaridad en el reparto de los bienes y las
oportunidades entre las personas y los pueblos, la ignorancia, los prejuicios, la insolidaridad,
la indiferencia y la crisis de valores humanos y cristianos”.18
Las acciones de desarrollo de Manos Unidas son, por tanto, proyectos de desarrollo integral, sostenible, que tienen al ser humano como centro, comunitario, contextualizado y local.
18 Cfr. Estatutos, (Cap II: Fines, art. 5).
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Así, las acciones de Manos Unidas se concretarán en proyectos de desarrollo agrícola,
sanitario, educativo y social, y de promoción de la mujer, y en acciones de emergencia y de
ayuda humanitaria cuando las circunstancias excepcionales así lo demanden.
Manos Unidas entiende el desarrollo como un proceso participativo, protagonizado por los países empobrecidos. Esta concepción encaja con lo recogido en la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda en 2005, refrendado después en Accra en 2008, sobre apropiación, alineamiento y corresponsabilidad. Manos Unidas apuesta por la idea de un desarrollo participativo, que remite a la toma de decisión en común. Empieza con la concertación, pasa por la negociación (de los enfoques, problemas, principios de soluciones), acaba con la toma de decisión y la acción.
Recursos de Manos Unidas para la implementación de proyectos de cooperación para el desarrollo Manos Unidas adopta el modelo de la cooperación en el proyecto del otro según el modelo de autonomía, por tanto, las propuestas que se formulan pueden pertenecer a cualquier sector de la cooperación y conllevar distintos niveles presupuestarios.
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Para dar respuesta a esto, la estructura organizativa cuenta con la red de Delegaciones Diocesanas, que hacen presente a Manos Unidas en todo el territorio nacional, denunciando la existencia del hambre y del subdesarrollo y reuniendo medios de financiación, y los Servicios Centrales, que trabajan en dos líneas fundamentales de acción:
1. Área de proyectos
2. Área de Educación para el Desarrollo
1. Área de proyectos
Esta área está dividida en Departamentos, Continentes (Manos Unidas financia proyectos de
desarrollo en Asia, África, América Latina y Oceanía) y Cofinanciación, lo cual permite una
eficaz distribución de los proyectos para su estudio, según criterios de urgencia, de cuantía o de
convocatoria de organismos públicos.
En el año 2010, financió 641 proyectos de desarrollo en 55 países del Sur por un valor de
51.250.356,95€.
2. Área de Educación para el Desarrollo
Esta área es la encargada de promover la formación y sensibilización sobre Desarrollo Humano
no sólo en la Sociedad española sino en todos los territorios beneficiarios de la actividad de
Manos Unidas. En efecto, no se trataría sólo de financiar proyectos, sino de alentar también
una profunda reflexión sobre el sentido del verdadero Desarrollo Humano por parte de los
propios beneficiarios. La Educación para el Desarrollo pretende influir en los dos grandes focos
donde residen las causas de la injusticia: nuestros comportamientos individuales basados en
valores y actitudes contrarias a la solidaridad y el comportamiento de las instituciones que
conforman las estructuras injustas que generan pobreza y exclusión.
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Trabajo en red y alianzas en la Cooperación para el Desarrollo desde Manos Unidas La Cooperación para el Desarrollo no puede realizarse hoy desde la soledad, tanto por la amplitud y complejidad de la tarea como por la multiplicidad de ONGs existentes, algunas incluso con un carácter transnacional. Todo ello marca la necesidad de crear, a diferentes niveles, alianzas que limen las diferencias y establezcan por ejemplo códigos de conductas; acuerdos sobre estrategias de trabajo; uniones en torno a la presión política, etc. Consciente de esta situación, Manos Unidas participa en una amplia red de instituciones y organismos directa o indirectamente al servicio de Tercer Mundo. Por eso, además de estar estructuralmente vinculada a la Comisión Episcopal de Apostolado Seglar (CEAS), es miembro del Consejo Pontifico “Cor Unum”, del Foro General de Laicos y del Consejo Nacional de Misiones. Asimismo, pertenece a la Red CIDSE (Cooperación Internacional para el Desarrollo y la Solidaridad) que engloba a las organizaciones europeas y norteamericanas de ayuda al Tercer Mundo dependientes de sus respectivas Conferencias Episcopales; es miembro de la Fundación Sur, junto con Cáritas Española y los Padres Blancos para impulsar el desarrollo y ayuda al continente africano; pertenece como miembro fundador a la Coordinadora de ONGs para Desarrollo (CONGDE) tanto a nivel estatal como autonómico. Con ello, Manos Unidas pretende participar en amplias mayorías en torno a esas principales transformaciones sociales que exige la justicia social.
Dinamismo de la cooperación al Desarrollo en Manos Unidas En este apartado veremos los tipos de intervenciones que realiza Manos Unidas y el procedimiento de análisis de las propuestas.
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TIPOS DE INTERVENCIONES EN LA COOPERACION PARA EL DESARROLLO
EN MANOS UNIDAS
Acciones Programadas de Desarrollo
El Proyecto, considerado
como herramienta
paradigmática de la
Cooperación para el
Desarrollo, descansa sobre
un objetivo general,
concretado normalmente en
un objetivo específico.
El Programa, mayor que el
Proyecto, tanto en tiempo de
ejecución como en
Presupuesto, ya que
descansa sobre un objetivo
general que aglutina varios
objetivos específicos, todos
de gran calado, y con una
secuencia lógica interna.
El Convenio, considerado
como el mayor tipo de
intervención, que aglutina
varios objetivos generales
con la idea de conseguir el
desarrollo integral de un
ámbito más amplio (local,
regional, o interregional).
Intervenciones de Urgencia y Excepcionalidad
La Intervención de
Emergencia, entendiendo
por tal un conjunto de
actuaciones encaminadas a
proporcionar con rapidez, y
ante situaciones de desastre,
aquellos bienes y servicios
que resultan esenciales para
la supervivencia inmediata de
las personas. Lo definitivo no
es la búsqueda del desarrollo,
sino garantizar la
supervivencia de las
personas.
La Ayuda Humanitaria, de
carácter más amplio que las
emergencias, ya que además
de salvar vidas y aliviar el
sufrimiento inmediato de las
personas, ante una situación
de desastre, tanto natural
como derivado de un
conflicto armado, pretende
ofrecer soluciones más
estables aunque no formen
éstas parte de una línea de
desarrollo en sentido
estricto.
La Ayuda para la
Rehabilitación, muy cercana
a la Ayuda humanitaria,
aunque incluya sobre todo
intervenciones orientadas a
restablecer, para los
colectivos afectados, las
condiciones de vida
existentes antes del desastre,
especialmente los servicios
básicos.
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En cuanto al segundo aspecto, Análisis de los Proyectos de Cooperación para el Desarrollo, en Manos Unidas, el ciclo de un proyecto de Cooperación para el Desarrollo sigue las pautas del EML:
Una fase de Identificación, marcada por el análisis de la realidad, la identificación de los problemas a resolver, así como una reflexión sobre soluciones y estrategias.
Una fase de Formulación, que implica un análisis detallado de la idea del
proyecto: (objetivos, resultados, medios, actividades, etc.), un análisis de las prioridades y potencialidades del proyecto, un análisis de los elementos transversales (Género, Infancia, Medio ambiente), una elaboración de un presupuesto riguroso del proyecto, con la máxima incorporación de los recursos humanos y materiales locales, una delimitación de las funciones a desempeñar dentro del proyecto.
Una fase de Financiación, que contempla una determinación creíble y
ajustada de los costes del proyecto, una determinación creíble y ajustada del aporte local sin el cual no habría proyecto de desarrollo, una información veraz sobre viabilidad, tanto técnica, económica, sociocultural y ambiental.
Una fase de Ejecución, que contempla el respeto de un cronograma, el
cumplimiento de las funciones establecidas en la formulación y una rápida capacidad de identificación de dificultades en el desarrollo del proyecto y agilidad en las soluciones.
Una fase de Evaluación, que mire el Balance de realizaciones e informe sobre
los distintos impactos del proyecto.
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Comité Ayuda al Desarrollo: http://www.oecd.org/dac
Coordinadora de ONG para el desarrollo-España: http://www.congde.org
Diccionario sobre cooperación de Hegoa: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/
Foro AOD: http://foroaod.org/
Fundación Carolina: http://www.fundacioncarolina.es
Fundación Intl. y para Iberoamérica de Admón. y Políticas Públicas: http://www.fiiapp.org/
Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación: http://www.ucm.es/info/IUDC/
Instituto Complutense de Estudios Internacionales: http://www.ucm.es/info/icei/
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo: http://www.undp.org
Real Instituto Elcano: http://www.realinstitutoelcano.org
Unión Europea, política de desarrollo: http://europa.eu/pol/dev/index_es.htm