EDITORES

Jorge Kaufmann, Mario Sangins

y Mauricio Garca Moreno

Construyendo gobiernos efectivosLogros y retos de la gestin pblica para

resultados en Amrica Latina y el Caribe

Construyendo gobiernos efectivo

s

Regional Trade 10-20-09final.indd 158 10/20/09 2:42:48 PM

Construyendo gobiernos efectivos

Logros y retos de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Jorge Kaufmann, Mario Sangins y Mauricio Garca Moreno

Editores

Sector de Instituciones para el DesarrolloDivisin de Capacidad Institucional del Estado

Construyendo gobiernos efectivos

Logros y retos de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe

Catalogacin en la fuente proporcionada por laBiblioteca Felipe Herrera delBanco Interamericano de Desarrollo

Construyendo gobiernos efectivos: logros y retos de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe / Jorge Kaufmann, Mario Sangins, Mauricio Garca Moreno, editores

p. cm.Incluye referencias bibliogrficas.978-1-59782-217-6 (Rstica)978-1-59782-218-3 (Digital)

1. Public administrationLatin America. 2. Finance, PublicLatin America. 3. BudgetLatin America. I. Kaufmann, Jorge, editor. II. Sangins, Mario, editor. III. Garca Moreno, Mauricio, editor. IV. Banco Interamericano de Desarrollo. Divisin de Capacidad Institucional del Estado. HJ2056.7.C66 2015IDB-BK-143

Cdigo de publicacin: IDB-BK-143Clasificaciones JEL: H11, H50, H61, H83Palabras clave: Polticas pblicas, gestin pblica, Amrica Latina y el Caribe, gestin para resultados en el desarrollo, planificacin, seguimiento y evaluacin, Jorge Kaufmann, Mario Sangines, Mauricio Garca Moreno, Banco Interamericano de Desarrollo, Divisin de Capacidad Institucional del Estado.

Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para cualquier uso no-comercial otorgando el reconocimiento respectivo al BID. No se permiten obras derivadas.

Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someter a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UN-CITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no estn autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional.

Note que el enlace URL incluye trminos y condiciones adicionales de esta licencia.

Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577www.iadb.org

El Sector de Instituciones para el Desarollo fue responsable de la produccin de la publicacin. Coordinacin de la produccin editorial: Sarah Schineller (A&S Information Specialists, LLC) Revisin editorial: Claudia M. PasquettiLectura de pruebas: Clara SarconeDiagramacin: The Word Express

Contenido

PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv

AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii

ACERCA DE LOS AUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix

RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxv Planificacin orientada a resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxvii Presupuesto por resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxviii Gestin financiera pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxix Gestin de programas y proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxx Seguimiento y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxxi Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxxi

INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxxiii

CAPTULO 1 . ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLGICOS . . . . . . . . . 1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Metodologa utilizada en el anlisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Conceptualizacin de los cinco pilares del sistema de evaluacin

de la gestin para resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Aplicaciones del SEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

CAPTULO 2 . TENDENCIAS DE LA GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE . . . . . . . . . . . . . . . 25

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Evolucin de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . 26 La GpRD como instrumento al servicio de gobiernos eficientes,

efectivos y abiertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Consideraciones para la implementacin de la gestin

para resultados en el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 10 recomendaciones tcnicas para alinear el ciclo de gestin

pblica con un enfoque en los resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

vi Construyendo gobiernos efectivos

CAPTULO 3 . PLANIFICACIN ORIENTADA A RESULTADOS . . . . . . . . . . . 49 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Tendencias mundiales y buenas prcticas desde

la perspectiva de la GpRD en torno a la planificacin orientada a resultados en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Avances y desafos de ALC en la planificacin orientada a resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Conclusiones y retos para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

CAPTULO 4 . PRESUPUESTO POR RESULTADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Tendencias mundiales y buenas prcticas desde la perspectiva

de la GpRD en torno al presupuesto por resultados . . . . . . . . . . . . . . 83 Avances y desafos para implementar el presupuesto por

resultados en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Marco legal e institucional del PpR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Anlisis de los componentes del PpR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Conclusiones y retos para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

CAPTULO 5 . GESTIN FINANCIERA PBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Tendencias mundiales y buenas prcticas desde la perspectiva

de la GpRD en torno a la gestin financiera pblica . . . . . . . . . . . . . . . 119 Avances y desafos en la gestin financiera pblica de ALC . . . . . . . . 126 Gestin presupuestaria y financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Sistema de adquisiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Auditora interna y externa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Conclusiones y retos para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

CAPTULO 6 . GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS . . . . . . . . . . . . . . 155I . Evaluacin ex ante y priorizacin de proyectos

de inversin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Tendencias mundiales y buenas prcticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Avances y desafos de las evaluaciones ex ante de los

proyectos de inversin en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Conclusiones y retos para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

II . Gestin sectorial de bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

viiContenido

Tendencias mundiales y buenas prcticas desde la perspectiva de la GpRD en torno a la gestin de los bienes y servicios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Avances y desafos en ALC en la gestin sectorial de bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Conclusiones y retos para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

CAPTULO 7 . SEGUIMIENTO Y EVALUACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Tendencias de los sistemas de seguimiento y de evaluacin

desde el enfoque de la GpRD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Avances y desafos de los sistemas de seguimiento y

evaluacin en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Evolucin del marco legal de los sistemas de seguimiento y

evaluacin en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Evolucin del marco institucional de los sistemas de seguimiento . . . 228 Evolucin del marco institucional de los sistemas de evaluacin

de la gestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Conclusiones y retos para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

GLOSARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

LISTADO DE GRFICOSGrfico 1.1: Elementos del ciclo de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Grfico 1.2: Pilares del ciclo de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Grfico 1.3: Niveles de anlisis del SEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Grfico 2.1: Evolucin de los pilares de la GpRD entre 2007 y 2013 . . 27Grfico 2.2: ndice de GpRD por pilar segn nivel de desarrollo de

la GpRD, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Grfico 3.1: Puntaje de los componentes del pilar de planificacin

orientada a resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Grfico 3.2: ndice del pilar de planificacin orientada a resultados

por pas en 2013 y cambios ocurridos desde 2007 . . . . . . 57Grfico 4.1: Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto

por resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87Grfico 4.2: ndice del pilar de presupuesto por resultados por pas

en 2013 y cambios ocurridos desde 2007 . . . . . . . . . . . . . 88

viii Construyendo gobiernos efectivos

Grfico 5.1: Puntaje de los componentes del pilar de gestin financiera pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Grfico 5.2: ndice del pilar de gestin financiera pblica por pas en 2013 y cambios ocurridos desde 2007 . . . . . . . . . . . . . 128

Grfico 6.1: Puntaje de los indicadores del componente evaluacin ex ante de proyectos de inversin pblica . . . . 159

Grfico 6.2: Puntaje de los indicadores del componente de gestin sectorial de bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Grfico 6.3: ndice del componente de gestin sectorial de bienes y servicios por pas en 2013, y cambios ocurridos desde 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Grfico 7.1: Puntaje de los componentes del pilar de seguimiento y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

Grfico 7.2: ndice del pilar de seguimiento y evaluacin por pas en 2013 y cambios ocurridos desde 2007 . . . . . . . . . . . . . 220

LISTADO DE CUADROSCuadro 1: Pases de ALC con mejor desempeo en los pilares

del SEP, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxviCuadro 1.1: Elementos del ciclo de gestin y su relacin con

la cadena de resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6Cuadro 1.2: Instrumentos bsicos de la GpRD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Cuadro 2.1: Evolucin de los pilares de la GpRD entre 2007 y 2013 . . 27Cuadro 2.2: Clasificacin de los pases segn el ndice de la GpRD

en 2007 y 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Cuadro 2.3: Clasificacin de los pases segn el grado de avance

del ndide de GpRD entre 2007 y 2013 . . . . . . . . . . . . . . . 30Cuadro 2.4: Pilares del ciclo de la gestin segn el nivel

de desarrollo de la GpRD, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Cuadro 2.5: ndice de eficacia de la gestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . 34Cuadro 2.6: ndice de eficiencia de la gestin pblica. . . . . . . . . . . . . . 37Cuadro 2.7: ndice de transparencia en la gestin pblica . . . . . . . . . . 39Cuadro 3.1: Puntaje de los componentes del pilar de planificacin

orientada a resultados, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Cuadro 3.2: Clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido

en el pilar de planificacin orientada a resultados . . . . . . . 58Cuadro 3.3: Clasificacin de los pases segn su nivel de avance

en el pilar de planificacin orientada a resultados . . . . . . . 58

ixContenido

Cuadro 3.4: Puntaje de los indicadores del componente de capacidad estratgica de planificacin, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . 59

Cuadro 3.5: Puntaje de los indicadores del componente operatividad de la planificacin, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Cuadro 3.6: Puntaje de los indicadores del componente de planificacin participativa, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . 67

Cuadro 3.7: Puntaje del indicador de visin sectorial de mediano plazo, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Cuadro 4.1: Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto por resultados, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Cuadro 4.2: Clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido en el pilar de presupuesto por resultados . . . . . . . . . . . . . 89

Cuadro 4.3: Clasificacin de los pases segn su nivel de avance en el pilar de presupuesto por resultados . . . . . . . . . . . . . 90

Cuadro 4.4: Puntaje de los indicadores del componente de estructuracin del presupuesto basado en programas, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Cuadro 4.5: Puntaje de los indicadores del componente de perspectiva presupuestaria de mediano plazo, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Cuadro 4.6: Tipos de marcos fiscales de mediano plazo . . . . . . . . . . . 100Cuadro 4.7: Leyes de responsabilidad fiscal y mecanismos

de poltica contracclica por pases. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101Cuadro 4.8: Puntaje de los indicadores del componente

de evaluacin de la efectividad del gasto, 20072013 . . . . 102Cuadro 4.9: Puntaje de los indicadores del componente de incentivos

para la efectividad de la gestin, 20072013 . . . . . . . . . . . 106Cuadro 4.10: Puntaje de los indicadores del componente de difusin

de la informacin del presupuesto, 20072013 . . . . . . . . . 107Cuadro 5.1: Puntaje de los componentes del pilar de gestin

financiera pblica, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Cuadro 5.2: Clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido

en el pilar de gestin financiera pblica . . . . . . . . . . . . . . . 129Cuadro 5.3: Clasificacin de los pases segn sus

avances en el pilar de gestin financiera pblica . . . . . . . . 129Cuadro 5.4: Puntaje de los indicadores del componente gestin

presupuestaria y financiera, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . 130Cuadro 5.5: Puntaje de los indicadores del componente sistema de

adquisiciones, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

x Construyendo gobiernos efectivos

Cuadro 5.6: Puntaje de los indicadores del componente auditora interna y externa, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Cuadro 6.1: Puntaje de los indicadores del componente de evaluacin ex ante de proyectos de inversin pblica, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Cuadro 6.2: Clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido en el componente de evaluacin ex ante . . . . . . . . . . . . . 160

Cuadro 6.3: Clasificacin de los pases segn su nivel de avance en el componente de evaluacin ex ante . . . . . . . . . . . . . 161

Cuadro 6.4: Puntaje del indicador de normas e instituciones de evaluacin ex ante, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Cuadro 6.5: Puntaje del indicador de cobertura de las evaluaciones ex ante, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

Cuadro 6.6: Puntaje del indicador de uso y difusin de la informacin sobre evaluaciones ex ante, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . 165

Cuadro 6.7: Puntaje de los indicadores del componente de gestin sectorial de bienes y servicios, 20072013 . . . . . . . . . . . . 176

Cuadro 6.8: Clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido en el componente de gestin sectorial de bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

Cuadro 6.9: Clasificacin de los pases segn su nivel de avance en los componentes de gestin sectorial de bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

Cuadro 6.10: Puntaje de los indicadores del componente de gestin de bienes y servicios en el sector de educacin 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Cuadro 6.11: Puntaje del indicador de visin sectorial de mediano plazo del sector de educacin, 20072013 . . 180

Cuadro 6.12: Puntaje del indicador de gestin para resultados en la produccin de bienes y servicios del sector de educacin, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Cuadro 6.13: Puntaje del indicador de sistemas de informacin del sector de educacin, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Cuadro 6.14: Puntaje de los indicadores del componente de gestin de bienes y servicios en el sector de salud, 20072013 . . 185

Cuadro 6.15: Puntaje del indicador de visin sectorial de mediano plazo del sector de salud, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . 186

xiContenido

Cuadro 6.16: Puntaje del indicador de gestin para resultados en la produccin de bienes y servicios del sector de salud, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

Cuadro 6.17: Puntaje del indicador de sistemas de informacin del sector de salud, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Cuadro 6.18: Puntaje de los indicadores del componente de gestin de bienes y servicios en el sector de desarrollo social, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

Cuadro 6.19: Puntaje del indicador de visin sectorial de mediano plazo del sector de desarrollo social, 20072013 . . . . . . . . 191

Cuadro 6.20: Puntaje del indicador de gestin para resultados en la produccin de bienes y servicios del sector de desarrollo social, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

Cuadro 6.21: Puntaje del indicador de sistemas de informacin del sector de desarrollo social, 20072013 . . . . . . . . . . . . 194

Cuadro 6.22: Puntaje de los indicadores del componente de gestin de bienes y servicios en el sector de infraestructura, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Cuadro 6.23: Puntaje del indicador de visin sectorial de mediano plazo del sector de infraestructura, 20072013 . . . . . . . . . 197

Cuadro 6.24: Puntaje del indicador de gestin para resultados en la produccin de bienes y servicios del sector de infraestructura, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

Cuadro 6.25: Puntaje del indicador de sistemas de informacin del sector de infraestructura, 20072013 . . . . . . . . . . . . . 199

Cuadro 7.1: Puntaje de los componentes del pilar de seguimiento y evaluacin, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Cuadro 7.2: Dispersin de los datos de los componentes del pilar de seguimiento y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

Cuadro 7.3: Clasificacin de los pases segn su nivel de avance en el pilar de seguimiento y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . 221

Cuadro 7.4: Clasificacin de los pases segn el puntaje obtenido en el pilar de seguimiento y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . 221

Cuadro 7.5: Otras variables importantes para los sistemas de seguimiento y evaluacin incluidas en el pilar 4 . . . . . . . . 222

Cuadro 7.6: Otras variables importantes para los sistemas de seguimiento y evaluacin incluidas en los pilares 2 y 3 . . . 223

xii Construyendo gobiernos efectivos

Cuadro 7.7: Grado de especificidad de las normas y diferenciacin entre el seguimiento y la evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

Cuadro 7.8: Seguimiento de la gestin gubernamental, 20072013 . . . 228Cuadro 7.9: Sistemas de seguimiento de la gestin pblica segn

uso y grado de institucionalizacin en 2013 . . . . . . . . . . . . 232Cuadro 7.10: Sistemas de evaluacin en funcionamiento

en ALC en 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234Cuadro 7.11: Puntaje de los indicadores del componente

de evaluacin de la gestin gubernamental, 20122013 . . 235Cuadro 7.12: Indicadores sobre la difusin y el uso de la informacin

de los sistemas de seguimiento y evaluacin, 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

Cuadro 7.13: Brechas en la implementacin de los sistemas de seguimiento y evaluacin, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

Cuadro 7.14: Pases con brechas en seguimiento y/o en evaluacin . . . 243

LISTADO DE RECUADROSRecuadro 3.1: Participacin de diferentes actores en la definicin de

la Visin Finlandesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Recuadro 3.2: La articulacin plan-presupuesto en Canad . . . . . . . . . . . 54Recuadro 3.3: Tendencias en las visiones de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . 61Recuadro 3.4: Caractersticas de los planes nacionales de mediano

plazo y de sus instrumentos complementarios . . . . . . . . . 63Recuadro 3.5: Definicin de los objetivos gubernamentales en pases

sin planes nacionales: los casos de Chile y Uruguay . . . . . 66Recuadro 3.6: Participacin del Poder Legislativo y de la sociedad civil

en la planificacin nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68Recuadro 3.7: Mxico: relacin entre objetivos del Plan Nacional de

Desarrollo y del Programa Sectorial de Salud (Prosesa), 20072012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Recuadro 3.8: Chile: participacin de la sociedad civil en la planificacin sectorial de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Recuadro 3.9: Sistemas de seguimiento y evaluacin de las metas nacionales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Recuadro 4.1: El PpR en Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Recuadro 4.2: La implementacin del PpR en Corea del Sur . . . . . . . . . . 85Recuadro 4.3: La Ley de Presupuesto de Per y el PpR . . . . . . . . . . . . . . 92

xiiiContenido

Recuadro 4.4: Dos aproximaciones a los programas presupuestarios . . . 96Recuadro 4.5: Mejores prcticas en la evaluacin de la efectividad

del gasto en ALC: los casos de Chile y Mxico . . . . . . . . . 104Recuadro 5.1: Pases que incluyen anlisis de riesgo en sus leyes de

presupuesto: los casos de Brasil y Chile . . . . . . . . . . . . . . 132Recuadro 5.2: Los pagos electrnicos del gobierno mexicano . . . . . . . . . 134Recuadro 5.3: Colombia: refuerzo de elementos clave de la GFP . . . . . . 135Recuadro 5.4: Ecuador: avances en el sistema de adquisiciones y

contrataciones pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138Recuadro 5.5: Ahorros generados por las subastas a la baja . . . . . . . . . . 140Recuadro 5.6: Paraguay: avances en el sistema de compras pblicas . . . 140Recuadro 5.7: Brasil y el fortalecimiento del control interno:

la Contralora General de la Unin (CGU) . . . . . . . . . . . . . . 143Recuadro 6.1: Buenas prcticas para el anlisis de propuestas

de polticas, programas y proyectos: el Libro Verde del Ministerio de Finanzas del Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . 162

Recuadro 6.2: La planificacin en Belice: el Ministerio de Educacin, Juventud y Deportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

Recuadro 6.3: El mejoramiento de la gestin de bienes y servicios en Argentina: el Ministerio de Salud (MSAL) . . . . . . . . . . . 189

Recuadro 6.4: El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social de Per . . . . 193Recuadro 6.5: Estrategias para mejorar la calidad de los bienes

y servicios sectoriales en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200Recuadro 7.1: Los sistemas de seguimiento y evaluacin de Mxico . . . 230Recuadro 7.2: El Sistema de Evaluacin y Control de Gestin

de Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

Prlogo

Hay un consenso entre gobernantes y ciudadanos sobre la urgencia de tener una gestin pblica ms eficiente (hacer ms con menos), efectiva (cumplir con lo que se promete) y abierta (ser transparente en la rendicin de cuentas a la ciudadana).

Como sostienen los autores de este libro, la capacidad de las institucio-nes pblicas para implementar una gestin pblica basada en resultados se ha fortalecido en el ltimo lustro. En efecto, el estudio indica una tendencia generalizada a mejorar, aunque registra diferencias importantes entre los pa-ses y entre los distintos sistemas de gestin pblica. El ndice que mide el grado de aptitud del sector pblico para enfocar la gestin hacia los resulta-dos aument un 20% entre 2007 y 2013. De los 24 pases estudiados, nueve incrementaron sustancialmente sus capacidades institucionales de gestin, y el resto aunque avanz moderadamente implement medidas en alguna de las reas que trata este estudio.

Las acciones emprendidas incluyen reformas amplias como el fortaleci-miento de los sistemas de planificacin nacional llevado a cabo en Repblica Dominicana, o la implementacin del modelo de presupuesto por resulta-dos en Mxico y Per. Tambin se observan intervenciones ms focalizadas, pero igualmente importantes, como la optimizacin de los sistemas de ad-quisiciones pblicas, a travs de la introduccin de las subastas a la baja en Paraguay, por ejemplo, o el refuerzo de los sistemas integrados de adminis-tracin financiera en Honduras. Se observa, adems, que las reformas ya no las emprenden solamente los pases que tradicionalmente han encabezado las iniciativas para mejorar la gestin pblica sino tambin otros, indepen-dientemente del tamao de sus economas y de su grado de desarrollo.

Estas materias no interesan solamente a los gerentes o administrado-res pblicos; por el contrario, comprometen e involucran tambin al Poder Legislativo, a las entidades acadmicas, a los medios de comunicacin y a las organizaciones de la sociedad civil, pues el centro de inters de la gestin

xvi Construyendo gobiernos efectivos

para resultados es incrementar la capacidad gubernamental para crear valor pblico y satisfacer las demandas ciudadanas.

Este libro constituye un aporte ms de la Divisin de Capacidad Institu-cional del Estado (ICS) para promover gobiernos ms eficaces, eficientes y transparentes, y es producto del aporte tanto de especialistas del BID como de reconocidos expertos de la regin. Tengo la certeza de que la publicacin contribuir significativamente a la discusin sobre los desafos que los go-biernos de la regin enfrentan para implementar sistemas de gestin pblica que provean mayor bienestar y mejor calidad de vida a sus ciudadanos.

Ana Mara Rodrguez-OrtizGerente del Departamento de Instituciones para el Desarrollo

Banco Interamericano de Desarrollo

Agradecimientos

Los autores agradecen la colaboracin, los aportes y el tiempo dedicado a este estudio por parte de todas las autoridades y los funcionarios p-blicos de los 24 pases incluidos en el anlisis que recoge este libro. Sin sus contribuciones, este trabajo no se habra llevado a cabo.

Expresamos nuestro agradecimiento a los consultores que contribuye-ron a la realizacin de los estudios en los distintos pases: Julia Pomares (Argentina), Theofanis Cochinamogulos (Bahamas), Felicia Linch (Barbados y Belice), Marcos Holanda (Brasil), Marianela Armijo (Chile), Mara Victoria Whittingham (Colombia), Violeta Pallavicini (Costa Rica), Daniel Badillo (Ecua-dor), Carlos Madrid (El Salvador), Maynor Cabrera (Guatemala), Rafael Gmez (Guyana y Trinidad y Tobago), Lourdes lvarez (Hait), Claudia Varela (Hon-duras), Curline Beckford (Jamaica), Rubn Espinosa (Mxico), Nelson Villa-real (Nicaragua), Rafael Reyes (Panam), Milagros Lo Cane (Paraguay), Csar Calmet (Per), Mara Victoria Abreu (Repblica Dominicana), Roberto Salazar (Suriname) y Beatriz Guinovart (Uruguay).

Nuestra gratitud a los colegas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que nos acompaaron durante la preparacin y validacin de los infor-mes que constituyeron la base de este trabajo. En especial, Beatriz Abizanda, Flix Alderete, Diego Arisi, Csar Bustamante, Roberto Camblor, Carlos Cor-dovez, Juan Carlos Cortzar, Gilles Damais, Gonzalo Deustua, Eduardo Feli-ciangeli, Roberto Fernndez, Agustn Filippo, Mauricio Garca Meja, Lucas Hoepel, Fidel Jaramillo, Anneke Jessen, Dana King, Jos Larios, Javier Len, Miguel Loria, Marco Nicola, Robert Pantzer, Belinda Prez, Emilio Pineda, Javier Reyes, Mariko Russel, Iris Sandel, Laurence Telson, Jean Theinhardt, Stefano Tinari, Javier Urra, Pablo Valenti, Alexandre Veyrat-Pontet y Sophia Whyte Givans.

Agradecemos tambin a los economistas de pas de las representacio-nes del BID, quienes realizaron valiosos comentarios a los borradores de los estudios, especialmente Emmanuel Abuelafia, Javier Beverinoti, Francesca

xviii Construyendo gobiernos efectivos

Castellani, Javier Daz, Agustin Filippo, Pedro Garay, Priscilla Gutirrez, Daniel Hernaiz, Musheer Kamau, Rudy Loo-Kung, Ernesto Lpez, Dougal Martin, Valerie Mercer-Blackman, Cherran OBrien, Bernardita Piedrabuena, Jos Alejandro Quijada, Juan Pedro Schmid, Chrystol Thomas y Omar Zambrano.

Adems, varias personas contribuyeron de distintas maneras para que este libro est en las manos del pblico. Agradecemos especialmente las orientaciones, las ideas y el apoyo recibidos de Ana Mara Rodrguez y Carlos Santiso, y la tarea que realiz Juan Pablo Martnez, quien form parte del equipo durante la primera fase del estudio.

Finalmente, queremos reconocer el aporte de Sarah Schineller, Claudia M. Pasquetti y Clara Sarcone por su labor en la edicin del texto.

Acerca de los autores

Marianela Armijo es economista con un doctorado en Ciencias Econmicas y Empresariales de la Universidad de Barcelona, Espaa. Se ha desempea-do como consultora en gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe, en temas de planificacin estratgica gubernamental, sistemas de monitoreo y evaluacin, construccin de indicadores y presupuesto por resultados, para la CEPAL, el BID, el PNUD, el Banco Mundial, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), la Unin Europea, etc. Ha sido docente en maestras de Polticas Pblicas y Gobierno en la Universidad de Chile y en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

Juan Pablo Cuesta es consultor del cluster de Gestin Pblica de la Divi-sin de Capacidad Institucional del Estado del BID. Form parte del equipo del programa PRODEV, involucrndose de forma activa en la aplicacin del Sistema de Evaluacin PRODEV (SEP). Ha publicado notas tcnicas sobre temas relacionados con la GpRD en la regin, por ejemplo: los sistemas de seguimiento y evaluacin en Guyana. Estudi Economa en la Universi-dad Santa Mara en Guayaquil, Ecuador, y tiene una maestra en Administra-cin Pblica de la Universidad de Syracuse, Nueva York, donde fue becario Fulbright.

Osvaldo Nstor Feinstein es profesor del magster en Evaluacin de la Uni-versidad Complutense de Madrid y consultor senior de las oficinas de eva-luacin de la OIT y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), y de CLEAR Anglophone Africa. Fue gerente del Departamento de Evaluacin del Banco Mundial y evaluador principal del FIDA para Amrica Latina y el Caribe. Dise el primer programa mundial de desarrollo de capacidades en evalua-cin (PREVAL). Ha sido consultor senior del Departamento de Evaluacin del Banco Africano de Desarrollo, del Banco de Desarrollo del Caribe y de varios organismos de Naciones Unidas, incluidos el PNUD, el ILPES, la UNESCO y

xx Construyendo gobiernos efectivos

la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO). Fue profesor en el Instituto de Estudios Fiscales y en el Instituto Euro-peo para la Administracin Pblica (EIPA). Es autor y editor de varios libros y artculos sobre evaluacin y desarrollo.

Roberto Garca Lpez es Secretario Ejecutivo de la Comunidad de Profe-sionales y Expertos en Latinoamrica y el Caribe en Gestin para Resultados en el Desarrollo (CoPLAC-GpRD). Entre 2005 y 2011 se desempe como Coordinador del PRODEV en el Sector de Capacidad Institucional y Finanzas del BID. Cuenta con ms de 30 aos de experiencia profesional en el rea de desarrollo econmico, con amplia trayectoria en planificacin y estrategias nacionales, presupuesto y gestin financiera, y formulacin y evaluacin de programas y proyectos de inversin pblica y privada. Se desempe en la funcin pblica de su pas (Argentina), donde ocup diversos cargos, entre otros: Subsecretario de Economa, Subsecretario de Planificacin y Director de Presupuesto, y Director de Inversin Pblica. Ha sido docente universita-rio y consultor para el BID, el Banco Mundial, la OEA y el PNUD. Posee una maestra en Economa de la Universidad de Buenos Aires, con estudios de postgrado en varias reas, entre ellas: Descentralizacin Fiscal (Universidad de Harvard); Finanzas Internacionales (Universidad de Tokio-EximBank de Ja-pn) y Planificacin (Universidad de Crdoba, Argentina).

Mauricio Garca Moreno desde 2005 forma parte del equipo del programa PRODEV del BID, institucin en la que actualmente se desempea como con-sultor de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado. Ha trabajado como consultor en las reas de desarrollo institucional, planificacin estratgica y seguimiento y evaluacin de proyectos tanto para instituciones pblicas como para organismos internacionales como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Mundial. Ha publicado varios trabajos relacionados con las polticas pblicas, especialmente en las reas de gestin para resultados, seguimiento, evalua-cin y polticas sociales. Estudi Antropologa en la Pontificia Universidad Ca-tlica de Ecuador y curs una maestra en Administracin de Empresas en la Universidad Escuela Politcnica del Ejrcito (ESPE) del mismo pas.

Jorge Kaufmann, de nacionalidad chilena, es economista con ms de 20 aos de experiencia en diferentes reas, principalmente en organizaciones interna-cionales y el sector pblico. Se ha desempeado en la Comisin de la Unin Europea, el Ministerio de Hacienda de Chile y el Banco Mundial, entre otras

xxiAcerca de los autores

instituciones. En 2006 ingres en el programa PRODEV del BID, primero como consultor, y desde enero de 2012 como parte del personal estable en el cluster de Gestin Pblica de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado. Sus principales reas de trabajo son: Gestin para Resultados, Planificacin Estra-tgica, y Seguimiento y Evaluacin. Es magster en Economa de la Universidad Catlica de Chile, y realiz estudios de posgrado en la Universidad de Boston, donde tambin fue becario visitante. Se ha especializado en macroeconoma y comercio internacional, polticas pblicas y eficacia para el desarrollo.

Marcos Makn es un profesional de la Contadura Pblica con especializa-cin en las reas de Planificacin del Sector Pblico, Gestin para Resulta-dos y Administracin Financiera, con nfasis en el Sistema Presupuestario. Con ms de 40 aos de experiencia, Marcos ha trabajado con los gobiernos de Argentina, Venezuela y Repblica Dominicana. Ha publicado estudios en todas estas reas en diferentes pases de Amrica Latina y ha realizado con-sultoras con organismos internacionales como el BID, el Banco Mundial y las Naciones Unidas. Se ha desempeado tambin como catedrtico en temas de Gestin para Resultados, Planificacin, Administracin Financiera y Presu-puesto, entre otros, en alrededor de siete pases latinoamericanos.

Carlos Pimenta es Especialista Principal en Modernizacin del Estado en la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Banco Interamericano de Desarro-llo (BID). Tiene ms de 20 aos de experiencia en temas de modernizacin de la gestin pblica, incluyendo ocho en el Gobierno en Brasil y 13 en el BID, donde lider proyectos de modernizacin de la gestin pblica en ms de 10 pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe. Durante los aos noventa ocup en Brasil los puestos de Secretario Ejecutivo del Consejo de la Reforma del Estado, Secretario Nacional en el Ministerio de Administracin y Reforma del Estado, Presidente de la Escuela Nacional de Administracin Pblica, y Viceministro del Trabajo y de la Administracin Pblica. Tiene un diploma en administracin pblica y una maestra en gestin pblica por la Fundacin Getlio Vargas en Brasil. Actualmente, en el BID, se dedica a apo-yar la modernizacin de la Gestin Financiera Pblica en los pases de Am-rica Latina y el Caribe.

Mario Sangins es Especialista Principal en el rea de Capacidad Institucio-nal del Estado (ICS, por sus siglas en ingls) y fue coordinador del programa PRODEV. Tiene 25 aos de experiencia en temas de institucionalidad del sector pblico, incluidos 14 en el BID y seis en el Banco Mundial. Antes de

xxii Construyendo gobiernos efectivos

sus funciones actuales fue Asesor Senior de la Gerencia de Instituciones para el Desarrollo del BID, y Especialista Senior en Gestin del Sector Pblico en la Vicepresidencia de Europa Oriental y Asia Central del Banco Mundial. Tiene ttulos en economa y filosofa de la Universidad de Massachusetts y en economa de la Universidad de Vanderbilt, donde fue becario Fulbright.

Hctor Sann, de nacionalidad colombiana, es ingeniero administrador con amplia trayectoria en el ejercicio directivo pblico y privado, y como consul-tor internacional en las reas de Inversin Pblica, Gestin de Proyectos, Gerencia Pblica, Planificacin Estratgica y Gestin Territorial. Fue Direc-tor del Centro Interamericano de Capacitacin en Proyectos de Desarrollo (Programa Fundacin Getlio Vargas/BID), y ha sido consultor de varios or-ganismos internacionales, como el BID, el Banco Mundial, la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), IULA-CELCADEL, GTZ, AID, AECID, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL-ILPES), y las Naciones Unidas. Se ha desempeado como consultor y director de pro-yectos del PRODEV en varios pases de Amrica Latina. Es gerente y socio fundador de la firma de consultora Gerencial Ltda. y profesor universitario. Ha realizado estudios de posgrado en Administracin para el Desarrollo en la Escuela Interamericana de Administracin Pblica de la Fundacin Getlio Vargas de Brasil.

Carlos Santiso es el Jefe de la Divisin de Capacidad Institucional del Esta-do del BID. Antes de unirse a esta institucin, entre 2007 y 2011 fue Gerente de Sector de la Divisin de Gobernabilidad del Banco Africano de Desarrollo (ADB, por sus siglas en ingls), con asiento en Tnez. Previamente se des-empe como asesor de gobernabilidad y finanzas pblicas del Departamen-to de Desarrollo Internacional (DFID, por sus siglas en ingls) del Reino Unido (20022007), Oficial Superior de Programas en el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (19962000), y Asesor en la Oficina del Primer Ministro de Francia (19951996). Ha trabajado en ms de una docena de pases de frica y Amrica Latina para un gran nmero de or-ganizaciones de diferentes capacidades, incluso como consultor. Graduado del Institut dEtudes Politiques de Pars y de la Universidad de Columbia, es doctor en economa poltica comparada de la Universidad Johns Hopkins y ha escrito extensamente sobre democracia, gobierno y ayuda. Su libro ms reciente, La economa poltica del presupuesto pblico y de la auditora guber-namental, fue publicado en 2009 por Routledge.

xxiiiAcerca de los autores

Francisco Javier Urra es Especialista Senior en Operaciones y Coordinador de Pas para Colombia en la Gerencia de Pases del Grupo Andino del BID; coordina el programa operativo de prstamos y cooperacin tcnica del BID con Colombia y colabora en el dilogo, la programacin, la estrategia y la gestin de la cartera. Con anterioridad, fue Especialista Senior en Moderni-zacin del Estado en las oficinas del BID en Brasil y Per. Tambin trabaj en la Oficina de la Presidencia en la sede del Banco en Washington. Es ma-gster en Servicio Exterior y Desarrollo Internacional por la Universidad de Georgetown, magster en Administracin Internacional por la Universidad de Panten Sorbona Pars 1, y licenciado en Ciencias Polticas y Administracin por la Universidad Complutense de Madrid. Antes de ingresar al BID, trabaj en el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Cien-cia y la Cultura (UNESCO).

Marco Varea tiene ms de 15 aos de experiencia en temas de reforma del sector pblico. Actualmente se desempea como consultor del Foro de Tesoreros de Amrica Latina y del Programa de Poltica Fiscal y Gestin del Gasto para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacio-nal (USAID/DAI). Fue consultor del Programa PRODEV del BID desde 2007 hasta 2014, y ha sido consultor en Gestin para Resultados para el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo y UN-Habitat, evaluando la capa-cidad institucional de los pases en varios continentes. Antes de desempe-arse como Asesor de los Directores Ejecutivos en el Banco Mundial y en el BID, tuvo responsabilidades en los sectores pblico y privado en temas financieros. Estudi Economa en Ecuador y realiz estudios de postgrado en Economa Internacional en la Universidad de Pars 1 (Panthon Sorbonne). Sus recientes publicaciones tratan temas de fortalecimiento de la supervi-sin presupuestaria en el Poder Legislativo, capacidad institucional y gestin financiera subnacional.

Resumen ejecutivo

El propsito de mejorar los servicios pblicos, usar de manera eficiente los recursos y gestionar de forma efectiva las instituciones del Estado ha sido una preocupacin constante de los gobiernos de Amrica La-tina y el Caribe (ALC) desde principios de este siglo. Las autoridades ahora prestan especial atencin a los resultados que logran sus administraciones; los ciudadanos demandan, ya no solo universalidad, sino calidad de los servi-cios que provee el Estado: escuelas, hospitales, unidades de administracin de justicia que funcionen cada da mejor.

Para atender esta creciente exigencia de efectividad del sector pblico, lo gobiernos han formulado nuevas leyes, se han creado o modificado insti-tuciones y se han puesto en marcha instrumentos y metodologas de gestin innovadoras.

Con el fin de diagnosticar las capacidades institucionales que los pases tienen para implementar una gestin pblica efectiva, eficiente y transparen-te, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) dise el Sistema de Eva-luacin PRODEV (SEP), instrumento que con el enfoque de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) analiza cinco pilares del ciclo de gestin de las polticas pblicas:

planificacin presupuesto gestin financiera pblica gestin de programas y proyectos seguimiento y evaluacin

Estos pilares examinan los elementos que las instituciones del sector p-blico deberan implementar para que sus esfuerzos produzcan los resultados que los gobernantes ofrecen a los ciudadanos. El libro analiza los avances y la situacin actual de estos cinco pilares en la administracin central

xxvi Construyendo gobiernos efectivos

de 24 pases de ALC mediante la comparacin de los datos obtenidos por el SEP en 2007 y en 20131.

El estudio muestra una evolucin positiva de las capacidades institucio-nales para implementar la GpRD. Todos los pases analizados incrementaron sus ndices, aunque en diferente magnitud. Se observa que aquellos que en 2007 obtuvieron los puntajes ms bajos en el ndice de GpRD estn dando pasos significativos para mejorar sus sistemas nacionales de gestin pblica, como es el caso de Belice, Guyana, Jamaica, Nicaragua, Paraguay, Trinidad y Tobago. Asimismo, algunos pases que en 2007 se clasificaron en el grupo in-termedio del ndice han emprendido reformas ambiciosas en los ltimos aos y estn avanzando rpidamente, se destacan los casos de Ecuador, Per y Repblica Dominicana. Al mismo tiempo, el grupo de pases que encabeza los puntajes (Brasil, Colombia, Chile y Mxico) lleva una ventaja considerable al resto, exhibe un progreso ms armnico de los cinco pilares de la GpRD, y presenta una mayor solidez en las reas de presupuesto por resultados y de seguimiento y evaluacin, que suelen ser los aspectos ms dbiles de la mayora de pases de la regin.

1 Los pases que se incluyen en este estudio son: Argentina, Bahamas, Barbados, Beli-ce, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Domini-cana, Surinamme, Trinidad y Tobago, y Uruguay. El libro, los anexos y otra informacin relacionada con el estudio pueden encontrarse en el sitio de Internet: www.iadb.org/gobiernosefectivos.

Cuadro 1 | Pases con mejor desempeo 20072013

Pilares

Pases que encabezan el pilar en 2013 (en orden alfabtico)

Pases que avanzaron ms entre 2007 y 2013 (en orden alfabtico)

Planificacin orientada a resultados

Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico Belice, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana

Presupuesto por resultados Brasil, Chile, Mxico, Per Honduras, Mxico, Repblica Dominicana, Uruguay

Gestin financiera pblica Brasil, Chile, Colombia, Mxico Ecuador, Guyana, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago

Gestin de programas y proyectos

Brasil, Chile, Colombia, Mxico Argentina, Ecuador, Mxico, Paraguay

Seguimiento y evaluacin Brasil, Colombia, Chile, Mxico Jamaica, Mxico, Per, Uruguay

xxviiResumen ejecutivo

Por otro lado, se aprecian esfuerzos pronunciados de mejora en aspec-tos como la capacidad nacional de planificacin de mediano y largo plazo, la programacin presupuestaria de mediano plazo, la estructuracin program-tica del presupuesto y en varios instrumentos de la gestin financiera, lo cual expresa una voluntad por tener mayor control del gasto pblico y enfocarlo hacia objetivos y metas estratgicas.

Los aspectos que menor crecimiento relativo han experimentado son la evaluacin de la efectividad del gasto, los incentivos para el logro de objetivos y metas institucionales y los sistemas de evaluacin, elementos que si si-guen rezagados pueden poner en riesgo los avances en las otras reas, pues estn ligados directamente a la produccin y uso de la informacin sobre el desempeo, factores clave de una gestin orientada al logro de resultados. En otras palabras, se identifican mejor los resultados que se quieren alcanzar y los recursos necesarios para ello, pero por lo general no se sabe cun efec-tivas son las estrategias implementadas.

Un anlisis de la informacin del Sistema de Evaluacin PRODEV desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestin pblica muestra que, en general, los pases de la regin han progresado en las tres reas, aunque con un nfasis mayor en la optimizacin de los insumos que se emplean para obtener un producto (eficiencia) que en lograr que las inter-venciones logren los resultados esperados (eficacia). La trasparencia ha me-jorado como efecto de una mayor difusin de la informacin sobre la gestin pblica, tanto por parte de los ministerios que gobiernan los sectores como de aquellos encargados de funciones transversales como la planificacin y el presupuesto. Actualmente, los ciudadanos y la opinin pbica tienen ms informacin sobre la accin del Estado.

A continuacin se presenta un resumen de las principales conclusiones que el libro plantea sobre los logros y retos de los cinco pilares del ciclo de gestin de las polticas pblicas.

Planificacin orientada a resultados

La funcin de los sistemas de planificacin en la GpRD es definir los resul-tados que los gobiernos pretenden alcanzar. Para ello la metodologa plantea que es necesario contar con tres elementos: 1) ejercicios institucionalizados de planificacin estratgica, 2) instrumentos que permitan traducir la estrate-gia en una programacin anual de actividades y recursos, y 3) mecanismos que incorporen las opiniones del poder legislativo y de las organizaciones de la sociedad civil en los planes estratgicos.

xxviii Construyendo gobiernos efectivos

Los ejercicios de planificacin estratgica se estn consolidando en la regin y al mismo tiempo se observa una tendencia a dotar de mayor ins-titucionalidad a los entes rectores de esta funcin mediante la creacin de normas especficas. Un nmero creciente de pases (7 en 2007 y 11 en 2013) est elaborando documentos sobre los objetivos y estrategias nacionales a largo plazo (20 aos o ms) con el propsito de establecer una agenda de polticas pblicas prioritarias que trascienda los perodos de las administra-ciones gubernamentales.

La fase operativa de la planificacin -en la que se asignan los recursos anuales, se identifican actividades y se establecen los responsables de lle-varlas a cabo- ha tendido a mejorar como resultado de la incorporacin de programas, productos, metas e indicadores en los planes de mediano plazo. No obstante, queda mucho terreno por recorrer para lograr que la planifica-cin sectorial y territorial, as como la de las inversiones, se fundamente en los planes nacionales de mediano plazo.

La participacin de los actores polticos y de las organizaciones de la so-ciedad civil en la definicin de los planes es el aspecto ms dbil de este pilar y no se observan avances importantes en el ltimo lustro. Apenas en siete de los 24 pases estudiados, el Poder Legislativo revis el plan de mediano plazo y solamente en cuatro la ley exige que los apruebe. Aunque las con-sultas a las organizaciones de la sociedad civil se han hecho ms frecuentes en los ltimos aos, y estn ms difundidas que la participacin del rgano legislativo, el grado de institucionalidad de los procedimientos para llevarlas a cabo es muy bajo.

Presupuesto por resultados

El Presupuesto por Resultados (PpR) es un conjunto de procesos e instrumen-tos que permiten utilizar sistemticamente informacin sobre el desempeo (resultados) de las polticas, programas y proyectos en el ciclo presupuestario con el objeto de maximizar su impacto en el desarrollo econmico y social. Para implementar el PpR, la metodologa plantea que es necesario poner en marcha cinco componentes: el presupuesto de gastos estructurado por pro-gramas; la proyeccin de los ingresos y gastos al mediano plazo; los sistemas de seguimiento y evaluacin del desempeo del gasto pblico; los incentivos para mejorar la efectividad de la gestin; y la difusin de la informacin sobre el presupuesto y el gasto.

De estos elementos el que mayor progreso mostr fue la difusin pblica de la informacin presupuestaria. De los 24 pases estudiados, actualmente

xxixResumen ejecutivo

21 ponen a disposicin del pblico la informacin del presupuesto en Inter-net, aunque muy pocos publican resmenes y documentos que faciliten la comprensin y anlisis de estos documentos tcnicos por parte de la ciuda-dana. Otro elemento que ha tenido un gran impulso durante los ltimos aos es la proyeccin y/o programacin de los ingresos y los gastos en el mediano plazo; actualmente 18 de los 24 pases tienen un instrumento de este tipo aunque el grado de consolidacin es diverso. La construccin de programas presupuestarios, medio para lograr que el presupuesto se formule con base en polticas y no en incrementos automticos en funcin de los recursos pre-vistos, tambin tuvo una expansin.

La evaluacin de la efectividad del gasto se realiza mediante los siste-mas de seguimiento y evaluacin y es clave para el funcionamiento del PpR pues aporta la informacin sobre el desempeo que se requiere para maxi-mizar el impacto de las polticas pblicas. Este componente experiment un escaso crecimiento durante el perodo de anlisis y aun son muy pocos los pases que disponen de un instrumental maduro que efectivamente se use para analizar la efectividad y calidad del gasto pblico. Asimismo, muy pocos pases han implementado mecanismos que incentiven a las instituciones y personas a optimizar la gestin y a lograr los resultados institucionales.

Gestin financiera pblica

La gestin financiera pblica es el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin y entrega de recursos con el propsito de concretar los objetivos y las metas del gobierno. Este pilar de la metodologa est compuesto por las siguientes reas: 1) la gestin financiera y presupuestaria; 2) el sistema de adquisiciones y contrata-ciones; y 3) la auditora interna y externa. De los cinco pilares que conforman la GpRD, este fue el que mayor puntaje obtuvo en 2007 y el que tambin encabeza la lista en 2013.

Respecto a la gestin presupuestaria y financiera, los progresos mayores se observaron en las actividades de anlisis y mitigacin del riesgo fiscal, que se han extendido tanto para las obligaciones directas como para los pasivos contingentes. Los Sistemas Integrados de Administracin Financiera (SIAF) tambin avanzaron sustancialmente, pues el nmero de pases que cuentan con sistemas maduros y consolidados pasaron de 8 en 2007 a 12 en 2013.

En cuanto al sistema de adquisiciones y contrataciones pblicas, los mayores avances estn asociados al mejoramiento de su marco legal e institucional y al incremento de la disponibilidad de informacin estadstica

xxx Construyendo gobiernos efectivos

sobre los procesos que se llevan a cabo. Sin embargo, la expansin de la capacidad de realizar transacciones electrnicas ha sido limitada; solamente siete pases, de un total de 24, disponen de sistemas electrnicos con esta caracterstica.

Respecto a la auditora pblica, las tendencias principales son las de for-talecimiento de la presencia de unidades de control interno en las entidades del gobierno central, y la mayor precaucin para dar respuesta a las obser-vaciones que emanan de la auditora externa. La realizacin de auditoras de gestin o de desempeo avanza en forma lenta.

Gestin de programas y proyectos

Mediante la gestin de los programas y proyectos las entidades guberna-mentales cristalizan la produccin de bienes y servicios para los ciudadanos, y por lo tanto la creacin de valor pblico, objetivo central de la gestin para resultados. El estudio analiza distintos aspectos claves del proceso de la ges-tin de programas y proyectos: 1) la evaluacin ex ante de los proyectos, 2) la capacidad de planificacin sectorial, 3) la gestin de la calidad de los servicios y, 4) los sistemas de informacin. El anlisis se concentra en los sectores de educacin, salud, infraestructura y desarrollo social.

La prctica de la evaluacin ex ante de los proyectos de inversin est extendida, sin embargo, su cobertura no siempre es la adecuada, y su uso como criterio para la asignacin de recursos no siempre est asegurado. Asi-mismo, se observa que el examen de la pertinencia de los proyectos res-pecto a los objetivos y estrategias que plantean los planes nacionales de mediano plazo es dbil.

La planificacin sectorial es el aspecto ms consolidado, mientras la ela-boracin de planes de mediano plazo es el factor en el que ms se ha progre-sado durante los ltimos aos. Por otro lado, los indicadores sobre la gestin de la calidad de los bienes y servicios, y sobre los sistemas de informacin sectorial obtuvieron puntajes bajos en todos los pases. Lo anterior indica que se han creado competencias para el establecimiento de objetivos y metas de mediano y corto plazos pero no la consiguiente capacidad para implementar los planes, cumplir los objetivos, alcanzar metas y obtener la informacin necesaria para hacer seguimiento de la ejecucin.

Por otro lado, los sectores de educacin y salud mostraron un mayor avance que los de infraestructura y desarrollo social, debido a que vienen realizado ejercicios de planificacin de largo plazo desde hace varias dca-das y suelen disponer de mejores sistemas de informacin basados en sus

xxxiResumen ejecutivo

registros administrativos. Adems, son los que ms han participado en los esfuerzos por cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio que adoptan el enfoque de gestin para resultados.

Seguimiento y evaluacin

Las funciones de seguimiento y evaluacin son consustanciales a la gestin orientada a resultados porque entregan informacin sobre el grado de cum-plimiento de los resultados y sobre los efectos que tiene la gestin pblica en la poblacin. Este pilar examina sistemas estrechamente imbricados: 1) estadsticas, 2) seguimiento y 3) evaluacin.

El sistema de estadsticas es el ms consolidado y el que menor grado de heterogeneidad entre los pases muestra, pues su marco normativo e institucional es ms slido y existen estndares internacionales para mu-chos de sus procesos tcnicos. Se observa avances importantes en cuanto a la oportunidad con la que se publican los datos y a la difusin de los micros datos de las operaciones estadsticas de censos y encuestas, insu-mos importantes para el funcionamiento de los sistemas de seguimiento y evaluacin.

Por otro lado, los sistemas de seguimiento estn ms difundidos que los de evaluacin pero su desarrollo an es embrionario en la mayora de los pases. Apenas cuatro de los 24 pases disponen de sistemas institucionales maduros de seguimiento del desempeo; otros cuatro han logrado un grado intermedio durante los ltimos aos. Una buena noticia es que en algunos pases se observa una tendencia positiva a la creacin de unidades institu-cionales encargadas de sistemas de seguimiento adscritas a las entidades rectoras del presupuesto o de la planificacin, o a los centros de gobierno (que se enfocan en la gestin de las metas prioritarias).

Los sistemas de evaluacin muestran, como se ha dicho, un menor pro-greso que los de seguimiento. En 2007 se encontr que solamente cuatro pases de ALC disponan de sistemas de evaluacin. En 2013 la situacin no haba variado sustancialmente aunque dos pases ms iniciaron acciones para implementar evaluaciones de manera sistemtica.

Recomendaciones

Se plantean las siguientes recomendaciones para continuar fortaleciendo el enfoque en el logro de resultados en el ciclo de gestin de las polticas pbli-cas en Amrica Latina y el Caribe.

xxxii Construyendo gobiernos efectivos

Alinear las leyes y normas con los conceptos de gestin orientada a resultados, calidad del servicio y buen desempeo.

Promover la integracin efectiva entre los sistemas de planificacin y presupuesto.

Establecer procedimientos para incorporar informacin sobre el de-sempeo en el proceso presupuestario.

Reforzar la concordancia entre la planificacin estratgica nacional, la planificacin sectorial y la planificacin de las inversiones.

Fortalecer el anlisis y la gestin del riesgo fiscal. Promover la capacidad de evaluar resultados por parte de los rga-

nos de control externo. Generalizar y reforzar las estrategias de mejoramiento continuo de la

calidad de los servicios. Desarrollar sistemas de seguimiento basados en indicadores de

desempeo. Construir capacidades institucionales para la evaluacin de las

polticas, programas y proyectos mediante un plan multianual de evaluaciones.

Establecer procedimientos para usar la informacin sobre el desem-peo que producen los sistemas de seguimiento y de evaluacin.

Introduccin

Mario Sangins

Tras la recuperacin de la crisis de los aos ochenta, los pases de Am-rica Latina y el Caribe han dado pasos determinantes para modernizarse y transformarse, con un enfoque en la profundizacin de la democracia y la promocin del bienestar de los ciudadanos como objetivo central de las pol-ticas pblicas. Las instituciones pblicas, gravemente disminuidas por la crisis, se embarcaron en ese entonces en un proceso de reconstruccin en el que inicialmente se sentaron las bases para una gestin razonablemente eficiente y transparente, priorizando los instrumentos de poltica fiscal a fin de restablecer la estabilidad macroeconmica como ancla para un crecimiento sostenible. El reto siguiente, al cual se encuentra abocado una gran parte del continente, es construir y fortalecer las instituciones necesarias para un Estado efectivo y eficaz que responda a las demandas ciudadanas y produzca resultados.

Este movimiento hacia la gestin de polticas pblicas enfocada en re-sultados proviene principalmente de iniciativas propias de los gobiernos, frecuentemente inspiradas en experiencias del mundo desarrollado, pero se refuerza por la demanda de una ciudadana cada vez ms informada y dotada de instrumentos sofisticados de participacin, para la cual la obtencin de servicios de calidad es un derecho. Los avances de la tecnologa y la comuni-cacin abren oportunidades sin precedentes para que la sociedad se organi-ce y exija resultados a sus gobernantes.

Hace casi ya una dcada el Programa para la Implementacin del Pilar Externo del Plan de Accin a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desa-rrollo (PRODEV) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con apoyo del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), elabor un modelo conceptual de gestin orientada a resultados que ha de-mostrado su relevancia a lo largo del tiempo, ya que an permanece como referencia central de muchos procesos de reforma en gobiernos nacionales y subnacionales.

xxxiv Construyendo gobiernos efectivos

Con base en dicho modelo, en 2007 el BID dise un instrumento de diagnstico de las capacidades institucionales que examina el ciclo de ges-tin pblica considerando cinco pilares: i) la planificacin orientada a resulta-dos, ii) el presupuesto por resultados, iii) la gestin financiera (la cual incluye adquisiciones y control interno y externo), iv) la gestin de programas y pro-yectos, y v) el seguimiento y la evaluacin. El Sistema de Evaluacin PRODEV (SEP) es un instrumento prctico y comprensivo, que facilita la identificacin de las fortalezas y debilidades institucionales y ayuda al diseo de planes de fortalecimiento. Es importante resaltar que el SEP se enfoca en medir de la manera ms objetiva posible el marco y las capacidades institucionales para la gestin para resultados, es decir: procura establecer en qu medida los sistemas de gestin estn orientados hacia la bsqueda de resultados. No pretende proveer un marco para la evaluacin de los resultados y la calidad de los servicios pblicos prestados por el Estado. Por lo tanto, se enfoca en evaluar la gestin para resultados y no los resultados mismos de la gestin, materia que debe ser objeto de estudios evaluativos especficos. Sin embar-go, el instrumento proporciona elementos para correlacionar la gestin para resultados y los resultados de gestin.

Los resultados de la primera aplicacin de este instrumento en 25 pases de Amrica Latina y el Caribe, realizada entre 2007 y 2009, fueron publicados en 2010 en el libro La gestin para resultados en el desarrollo: avances y de-safos en Amrica Latina y el Caribe. Este estudio constituy una contribucin fundamental para el debate regional, que deriv, adems, en el uso del SEP como instrumento de diagnstico en los planes nacionales de desarrollo y en los programas de reforma de la gestin pblica de varios pases de Amrica Latina.

El BID decidi realizar una segunda aplicacin del SEP a nivel nacional (el instrumento tambin se viene aplicando a nivel subnacional) para medir cuantitativamente el progreso y resaltar las reas crticas donde no se haya avanzado como se esperaba. El propsito de esta segunda ronda es medir el progreso de la gestin para resultados en el desarrollo en la regin, y la evo-lucin de los perfiles y trayectorias de cambio en los pases. Como se ver en los captulos siguientes, el progreso es alentador, pero perduran dficits importantes que an no dejan consolidar, por ejemplo, una gestin pblica genuinamente basada en pruebas sobre la efectividad de las polticas, progra-mas y proyectos. Este libro constituye la presentacin de los resultados de la segunda aplicacin del SEP.

Este estudio forma parte de la agenda de conocimiento de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado del BID y complementa a una serie

xxxvIntroduccin

de estudios sobre la modernizacin del gobierno y la reforma de la gestin pblica. Esta agenda abarca el fortalecimiento de la gestin estratgica del Estado, de los centros de gobierno, y de la gobernabilidad presupuestaria. Asimismo, contribuye al anlisis de la capacidad de gestin del Estado y a la evaluacin del progreso de las reformas que la regin viene llevando a cabo en esta ltima dcada y se ha complementado con un estudio sobre la cali-dad del servicio civil.1

La fortaleza de los sistemas de gestin para resultados y la calidad del talento humano del sector pblico son dos factores determinantes de la capa-cidad del Estado para ejecutar polticas pblicas de manera efectiva, eficiente y transparente. Por lo tanto, con este libro, se sientan las bases de la inves-tigacin futura sobre aspectos de la modernizacin de la gestin estratgica del Estado, por ejemplo, la evaluacin de las relaciones entre profesionaliza-cin del servicio civil, consolidacin de los sistemas de gestin por resulta-dos, y calidad de los servicios pblicos a los ciudadanos.

El libro contiene siete captulos. En el primero se describe el marco con-ceptual y metodolgico, el modelo abierto de gestin por resultados y el dise-o del SEP como instrumento de diagnstico. El segundo captulo presenta los resultados principales de manera comparativa con la primera aplicacin del SEP, resalta los avances ms notables, y postula un anlisis de las dimen-siones de eficiencia, eficacia y transparencia, para cerrar con un anlisis de los retos de implementacin y las principales recomendaciones. Los captu-los siguientes se dedican al anlisis de los cinco pilares del modelo, usando experiencias mundiales como marco de referencia, y planteando los avances y retos observados sobre la base del SEP. El libro, los anexos y otra informa-cin relacionada con el estudio pueden encontrarse en el sitio de Internet: www.iadb.org/gobiernosefectivos.

1 Entre los estudios que ha realizado la Divisin de Capacidad Institucional del Estado del BID sobre la reforma de la gestin pblica se destacan los siguientes: Cortazar, J. C., M. Lafuente, M. Sangins (eds.). 2014. Al servicio del ciudadano: una

dcada de reformas del servicio civil en Amrica Latina (200413). Washington, D.C.: BID.

Lafuente, M., M. Alessandro y C. Santiso. 2014. El fortalecimiento del Centro de Go-bierno en Amrica Latina y el Caribe. Washington, D.C.: BID.

Marcel, M., M. Sangins y M. Guzmn. 2014. Presupuestos para el desarrollo en Am-rica Latina. Washington, D.C.: BID.

Santiso, C., J. von Horoch y J. Vieyra. 2014. Improving Lives Through Better Govern-ment: Promoting Effective, Efficient, and Open Governments in Latin America and the Caribbean. Washington, D.C.: BID.

xxxvi Construyendo gobiernos efectivos

Cabe resaltar que este estudio se centra en el gobierno nacional, pero puede tambin aplicarse a los gobiernos subnacionales (estados y provincias) y locales (municipales). Esperamos que la publicacin realice un aporte al debate profesional en torno a la gestin gubernamental, y que complemente los instrumentos de diagnstico que ya existen en reas especficas, con una visin integral de la situacin del ciclo de polticas pblicas basado en una metodologa rigurosa y aceptada en la regin. Asimismo, esperamos que este libro contribuya a profundizar la agenda de modernizacin institucional y reforma del Estado en la regin, y en particular a una mejor comprensin de los retos que an comprometen los esfuerzos de los pases para lograr mayores y mejores resultados de desarrollo para sus ciudadanos.

CAPTULO 1

Aspectos conceptuales y metodolgicos

Mauricio Garca Moreno y Roberto Garca Lpez

Introduccin

La Nueva Gestin Pblica (NGP) es una corriente gestada en la dcada de 1970 en los pases desarrollados que promueve la incorporacin de una pers-pectiva gerencial en la administracin del Estado. La NGP propone reemplazar el modelo tradicional de organizacin y oferta de servicios pblicos, basado en los principios de la jerarqua burocrtica, la planificacin, la centralizacin y el control directo, por una gerencia pblica fundada en una racionalidad econ-mica que busca eficiencia y eficacia. En otras palabras: impulsa la idea de ir de la administracin pblica a la gerencia pblica. Los pases pioneros en la intro-duccin de estos conceptos fueron Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido.

Entre los mltiples instrumentos y enfoques generados por la NGP para fortalecer la capacidad del Estado, se encuentra la gestin para resultados, cuya funcin es facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico a fin de optimizarlo, asegurando la mxima eficacia y eficiencia de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (BID y CLAD, 2007). Por lo tanto, la gestin para resultados busca facilitar la conduc-cin del sector pblico a fin de que los pases puedan alcanzar el desarrollo, por lo cual este enfoque se conoce con el nombre de gestin para resultados en el desarrollo (GpRD).

Aunque inspirado en las transformaciones de las empresas, el enfoque de la GpRD reconoce que la administracin del sector pblico debe prestar atencin a los elementos propios que tiene la direccin gubernamental, entre

Construyendo gobiernos efectivos2

los que cabe destacar: los procedimientos del rgimen democrtico para la toma de decisiones, la rendicin de cuentas a los ciudadanos, la separacin de poderes, y el inters pblico como centro de atencin de la gestin.

En el ncleo del concepto de GpRD se encuentra la nocin de valor pblico, que se refiere a los cambios sociales observables y susceptibles de medicin que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimacin de-mocrtica y, por tanto, con sentido para la ciudadana. Esos cambios consti-tuyen los resultados que el sector pblico busca alcanzar. De esta manera, el objetivo ltimo de la GpRD es habilitar a las organizaciones pblicas para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno.

Desde esta perspectiva, el resultado de la gestin de una institucin pblica est asociado al cambio social producido, y no solamente a las ac-tividades o los productos que contribuyen a ese cambio, aspectos que con frecuencia son tomados como los nicos parmetros para valorar la accin gubernamental. As, por ejemplo, el resultado de la gestin de un ministerio de Educacin no deber medirse solamente por la cantidad de escuelas cons-truidas, el nmero de docentes capacitados o, incluso, el nmero de nios promovidos de ao, sino tambin por los aprendizajes que efectivamente ha-yan logrado los alumnos y, a largo plazo, por la calidad de empleos que logren conseguir gracias a la educacin recibida. A fin de cuentas, son estos ltimos indicadores los que muestran cun efectiva ha sido la accin de las institucio-nes pblicas para dar respuesta a las demandas educativas de los ciudadanos.

Es necesario advertir que los cambios sociales no abarcan solamente aquellos que son materia de la poltica social, como la salud y la educacin, sino que tambin incluyen los relativos a todas las polticas pblicas, como la seguridad ciudadana, la agricultura, el empleo, la administracin de justicia, la regulacin de los mercados o el ejercicio de los derechos ciudadanos. Todos estos aspectos son creadores de valor pblico, generan cambios en la socie-dad y, por tanto, son materia de la GpRD.

Por otro lado, la responsabilidad de implementar la GpRD no descansa solamente en los ministerios gestores de bienes o servicios (como los ministe-rios de Educacin, Salud o Transporte), las empresas pblicas y los organismos autnomos, sino tambin en los ministerios centrales de Planificacin y Finan-zas, pues estos son los entes que desarrollan las normas, los procedimientos y los instrumentos que guan las distintas etapas del ciclo de gestin pblica.

Uno de los requisitos ms importantes para implementar la gestin para resultados es disponer de resultados de gobierno claramente definidos. Esto

Aspectos conceptuales y metodolgicos 3

supone construir un sistema de planificacin capaz de priorizar los objetivos de gobierno, formular estrategias concertadas de manera rigurosa, identificar las acciones y actores necesarios para llevarlas a cabo, calcular los recursos que se requerirn para ponerlas en marcha teniendo en cuenta la situacin fiscal, y programar la ejecucin de las actividades a corto y mediano plazo.

Asimismo, la GpRD requiere contar con informacin continua y confiable sobre los efectos que la accin gubernamental tiene en la sociedad y sobre el cumplimiento de los resultados esperados. Esto supone poner en marcha siste-mas de seguimiento y evaluacin que capturen y procesen la informacin sobre el desempeo de las polticas, las instituciones y los programas, es decir: sobre la medida en que estos operan conforme a criterios, normas y directrices espec-ficas y obtienen los resultados previamente establecidos. Tanto o ms importan-te que la implementacin de dichos sistemas es la utilizacin de la informacin que generan. Aplicar un enfoque de GpRD significa, ms que ninguna otra cosa, analizar la informacin sobre el desempeo de las instituciones, las polticas, los programas y los proyectos, y considerarla a la hora de tomar decisiones, ya sea durante las distintas etapas del proceso presupuestario o al realizar los ajustes necesarios a la ejecucin de polticas y programas de gobierno. La toma de decisiones basadas en pruebas generadas por el sistema de seguimiento y evaluacin es una de las caractersticas clave de la GpRD.1

La GpRD cuenta, entre otros elementos, con dos poderosos instrumen-tos para lograr que la accin de los rganos gubernamentales gire en torno a la obtencin de resultados: los mecanismos de incentivos y la alineacin de las instituciones y sistemas. Los mecanismos de incentivos buscan idear re-glas del juego adecuadas a la estructura del sector pblico, que estimulen a las organizaciones y a los funcionarios para que enfoquen sus esfuerzos en el logro de resultados y no exclusivamente en el cumplimiento de funciones. En cuanto a la alineacin institucional, la GpRD percibe al sector pblico de manera comprehensiva e integrada, pues toma en cuenta todo el ciclo de gestin y la interaccin de los distintos elementos que contribuyen a generar valor pbli-co. Consecuentemente, mira con particular inters la forma en que el conjunto de los sistemas nacionales de gestin pblica convergen y se articulan para obtener los resultados que el gobierno se ha planteado, evitando un abordaje

1 La expresin basado(a) en la evidencia es comn en la literatura sobre polticas p-blicas y proviene de la expresin inglesa evidence based, pero en espaol la palabra evidencia no tiene el significado de prueba o indicio que tiene la palabra inglesa evi-dence. Por esta razn, hemos optado por usar la expresin basado(a) en pruebas a lo largo de esta publicacin.

Construyendo gobiernos efectivos4

aislacionista y sesgado; busca la coordinacin y complementariedad de los mar-cos conceptuales, los procesos y los instrumentos que usan dichos sistemas, especialmente los de planificacin, presupuesto, seguimiento y evaluacin, lo que permite crear un ambiente institucional propicio para el logro de resultados.

Implementar la GpRD supone transformar la cultura institucional impe-rante, basada en el cumplimiento de los procedimientos, y crear una nue-va, orientada hacia el logro de resultados. Hacer del logro de los resultados el centro de la cultura institucional requiere, a su vez, que aquellos se con-viertan en el eje del debate pblico; que se valore a las autoridades por los cambios que hayan promovido en la sociedad; que los funcionarios pblicos tengan incentivos para cumplir de manera eficiente su trabajo.

Cabe aadir que aunque la GpRD es principalmente una estrategia ge-rencial y, como tal, las autoridades pblicas y los directivos son los principales responsables de implantarla, los resultados institucionales no pueden obte-nerse sin el concurso de los encargados de la provisin de servicios pblicos, sean estos mdicos, maestros, recepcionistas u obreros. Es por ello que en el mbito de la administracin de los servicios, la GpRD promueve un enfoque de abajo hacia arriba, en el que prima la consideracin de las demandas de los usuarios y clientes. Por tanto, la GpRD es una estrategia de cambio institucio-nal que vincula la gerencia con el usuario, el responsable de tomar decisiones con el que se ver afectado por esas decisiones.

Como se ha visto, la implementacin de la GpRD exige innovaciones sustantivas en la gestin del sector pblico, por lo que supone un esfuerzo a mediano y largo plazo que normalmente trasciende varios perodos guberna-mentales. Estas innovaciones pueden requerir, entre otras acciones, que se modifique el marco legal e institucional de los Sistemas Nacionales de Gestin Pblica (SNGP); que se busque lograr consenso entre las funciones del Esta-do; que se capacite en forma permanente a los funcionarios pblicos; que se alineen los distintos componentes del ciclo de gestin; y que se erijan nuevas estructuras organizacionales, que fomenten la coordinacin y el trabajo conjun-to, en lugar de la competencia y el trabajo aislado. Todo ello conlleva procesos complejos de ensayo y error en los que intervienen varios actores: las autorida-des polticas nacionales, los gerentes pblicos, el Congreso, la oposicin polti-ca, los organismos de control, las organizaciones de la sociedad civil (OSC), los gobiernos subnacionales y el sector privado. Por ello, la implementacin de la GpRD debe prepararse diseando un plan bien estructurado, que identifique a los responsables polticos para impulsarlo y a los lderes tcnicos para llevarlo adelante, que asigne los recursos necesarios a mediano plazo y que sea pro-ducto de un consenso entre los distintos actores polticos.

Aspectos conceptuales y metodolgicos 5

Metodologa utilizada en el anlisis

El enfoque adoptado aqu parte de la idea de que el ciclo de la gestin pblica orientada a resultados debe estar compuesto por un conjunto de pasos y elementos que abarcan desde el diagnstico de la situacin social que ser objeto de la intervencin pblica hasta la rendicin de cuentas sobre la base de pruebas sobre los cambios producidos en esa situacin, tal como se ilus-tra en el grfico 1.1 (BID y CLAD, 2007).

Todos los elementos del sistema deben estar coherentemente articula-dos a fin de que cada uno facilite la ejecucin del siguiente. As, por ejemplo, la planificacin y el presupuesto deben verse como un proceso continuo y complementario, pues no se puede planificar sin conocer los recursos con los que se cuenta ni se debe presupuestar sin el referente bsico de la planifica-cin. Asimismo, el seguimiento y la evaluacin se nutren tanto del proceso de planificacin como del de produccin de bienes y servicios: la definicin de los indicadores de desempeo es una parte importante de la planifica-cin, y los datos para construir esos indicadores se registran en la mayora de los casos en los servicios pblicos. No obstante, en la prctica es comn encontrar que las normas y los entes rectores que regulan la planificacin y el presupuesto, por ejemplo, no se fundamentan en los mismos principios ni comparten la misma metodologa. En el cuadro 1.1 se define cada uno de los

GRFICO 1.1 | Elementos del ciclo de gestin

Planificacin

PresupuestoEv

alua

cin

Ejecucin de programas y proyectos

Rendicinde cuentas

Situacinsocial 2

Situacinsocial 1

Cambio socialvalor pblico

Metas deproduccin

Efectos,impactos

Consumo,productos

Procesosproductivos

Inversin,recursos

Productos(diseo)

Objetivosde gobierno

Diseoorganizativo

Situacinfiscal Programas

Fuente: Adaptado de BID y CLAD (2007).

Construyendo gobiernos efectivos6

CUADRO 1.1 | Elementos del ciclo de gestin y su relacin con la cadena de resultados

Elementos del ciclo de gestin Definicin Cadena de resultados

Situacin socioeconmica

Anlisis de la realidad socioeconmica del pas que justifica las prioridades y estrategias del plan.

Anlisis de situacin y situacin deseada

Objetivos y metas de gobierno

Plan de gobierno que establece los objetivos y metas consensuadas del pas a largo y mediano plazo.

Estructura organizativa

Estructura organizativa (ministerios y entidades) alineada con los objetivos del plan de gobierno.

Situacin fiscal Anlisis de las perspectivas de ingresos y egresos del pas en el mediano plazo.

Programas Estrategias a travs de las que se logran los objetivos del plan de gobierno.

Productos Bienes y servicios que ofrecen los programas y que contribuyen a lograr los objetivos del plan.

Metas de produccin Volumen de bienes y servicios a brindarse en un tiempo determinado.

Recursos Asignacin de recursos para los programas.

Insumos

Procesos productivos Procesos de produccin de los bienes y servicios que se brindan a los ciudadanos.

Actividades

Consumo de productos Distribucin, consumo y uso de bienes y servicios por parte de la poblacin.

Productos

Resu

ltad

osConsecuencias para los beneficiarios

Cambios a corto y mediano plazo en el comportamiento o estado de los beneficiarios despus de recibir los bienes o servicios.

Efectos

Cambio social Impacto o cambio a mediano y largo plazo en las condiciones de vida de la poblacin objetivo.

Impacto

Rendicin de cuentas Informe de las autoridades a los ciudadanos sobre los resultados obtenidos.

Fuente: Elaboracin propia.

Aspectos conceptuales y metodolgicos 7

elementos que componen el ciclo de gestin y se los asocia con los eslabo-nes de la cadena de resultados. As, se hace evidente de una manera sinttica y esquemtica la forma en que cada uno de esos elementos contribuye a producir los resultados de la gestin pblica.

Cada uno de estos elementos est asociado a uno o ms instrumentos que ayudan a su formulacin. As, por ejemplo, el plan estratgico de media-no plazo se usa para establecer los objetivos y estrategias de un pas durante el perodo gubernamental; los contratos de gestin se utilizan durante los procesos de produccin de bienes y servicios para determinar con precisin lo que las autoridades esperan de los gerentes pblicos; los indicadores de desempeo constituyen el medio para hacer un seguimiento del plan de go-bierno. El cuadro 1.2 contiene un listado de los instrumentos y mecanismos que se emplean con ms frecuencia. Muchos de ellos se utilizan de manera combinada y en ms de un pilar del ciclo de gestin. Aunque no se trata de un listado exhaustivo, recoge las prcticas ms difundidas en la regin.

Cada uno de los instrumentos mencionados puede ser visto como un engranaje que permite que la cadena de resultados funcione adecuadamen-te. Sin embargo, la sola existencia de los instrumentos no garantiza una ges-tin eficaz y eficiente. Por ejemplo, la elaboracin de planes estratgicos es una prctica extendida, pero pocos pases articulan los planes con el presu-puesto y con un sistema de seguimiento y evaluacin, lo cual limita la funcin del plan como orientador de la gestin pblica. Por tanto, como se ha dicho anteriormente, uno de los retos ms importantes de la GpRD consiste en alinear todos los instrumentos para que acten de forma coordinada y com-plementaria y puedan as contribuir al logro de los resultados.

Cabe aadir que, adems de los sistemas mencionados hasta aqu, exis-te otro que por su naturaleza atraviesa todo el ciclo de gestin: el sistema de recursos humanos. En un marco de GpRD debe indicarse a los directivos y funcionarios pblicos, en forma consistente, cules son las conductas labora-les y los resultados esperados, y cules son las consecuencias de que estas conductas y resultados se verifiquen o no. Para que la gestin del personal funcione de manera eficiente, se necesita establecer claramente la cadena de resultados y contar con un sistema de seguimiento que indique si las metas se estn cumpliendo o no. Sin estos requisitos, no se puede fomentar una ges-tin de los recursos humanos orientada hacia la obtencin de resultados, pues no existira una base slida para evaluar el desempeo de los funcionarios.2

2 En Cortzar, Lafuente y Sangins (2014), puede encontrarse un estudio reciente so-bre el servicio civil en Amrica Latina y el Caribe (ALC).

Construyendo gobiernos efectivos8

CUADRO 1.2 | Instrumentos bsicos de la GpRD

Instrumento Definicin relativa a la GpRD

Plan estratgico de mediano plazo

Anlisis de la situacin del pas y definicin de objetivos prioritarios a mediano plazo con sus correspondientes programas, metas e indicadores. Los programas deben contar con un marco de resultados, es decir: con una lgica que explique la forma en que deber lograrse el objetivo de desarrollo, lo que incluye las relaciones causales y los supuestos subyacentes.

Presupuesto por resultados

Proceso presupuestal (programacin, aprobacin, ejecucin y rendicin de cuentas) que incorpora el anlisis de los resultados producidos por las acciones del sector pblico y cuya previsin de gastos se clasifica de acuerdo con los programas establecidos en el plan estratgico de mediano plazo. El anlisis de los resultados se basa en