ACERCA DEL BIDEl Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es la principal fuente de fnanciamiento multilate-ralparaAmricaLatinayelCaribe.Fundado en 1959 con la misin de acelerar el desarrollo econmico y promover la integracin regional, elBIDfuncionacomounagrancooperativa. Gracias a los aportes de sus pases miembros, ofrececrditoencondicionesventajosasy aplazosadecuadosalasnecesidadesdesus clientes. Adems de brindar recursos fnancie-ros, el BID es una usina de conocimiento sobre temas relevantes para el desarrollo. ElBIDespropiedaddesus48pasesmiem-bros,entreloscuales26deAmricaLatinay el Caribe son prestatarios. Los otros 22 miem-bros incluyen pases de Asia, Europa y Oriente Medio, as como Canad y Estados Unidos. ACERCA DEL EDITOREduardoRojaseses-pecialistaprincipalen DesarrolloUrbanodel BancoInteramericano deDesarrollo,donde trabajadesde1989. Susresponsabilidades actualesenlainstitu-cin incluyen la formu-lacin de estrategias y polticas y la investiga-cinydiseminacindebuenasprcticasenel sector urbano. EsarquitectoporlaUniversidadCatlicade Chile y tiene un M.Phil en Planifcacin Urbana yRegionalporlaUniversidaddeEdimburgoy un MBA con especializacin en Finanzas por la Universidad Johns Hopkins de Estados Unidos. MIKE MERCHANTMejoramiento de barrios y calidad de vida urbana CONSTRUIRCIUDADESEduardo Rojas, Editor CONSTRUIR CIUDADESLos esfuerzos de los gobiernos por cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio han re-dundado en un incremento de los recursos para mejoramiento de barrios y en la diversifcacin delasrespuestasalosvariadosproblemasqueenfrentalapoblacindelosasentamientos irregulares. Construir ciudades pasa revista a la experiencia de Amrica Latina y el Caribe en eldiseo y ejecucin de programas de mejoramiento de barrios. El libro expone el conocimiento adquirido por los especialistas del BID y sus contrapartes tcnicas y directivas en los organis-mos ejecutores de los prstamos que otorga para mejoramiento de barrios. Construir ciudades analizalasdistintasdimensionesdelproblema,discuteexperienciasexitosasysacaconclu-sionestilesparaenfrentarlosdesafosdelasciudadesdelospasesendesarrollodetodo el mundo que, con contadas excepciones, ven aumentar sistemticamente la poblacin de los asentamientosirregulares.Estelibroesdeinterstantoparalosespecialistasendesarrollo urbano como para quienes defnen polticas y disean programas para mejorar el hbitat de los ms pobres. ...No se trata solamente de mejorar los asentamientos ilegales existentes, sino de evitar otros en el futuro... Construir ciudades es un libro importante, que puede ayudar a evitar muchos de los errores cometidos en la urbanizacin de nuestra regin.Enrique PealosaEx-alcalde de Bogot Presidente del Directorio del Instituto de Polticas de Transporte y Desarrollo, Nueva YorkConstruir ciudades nos recuerda que la participacin comunitaria es esencial para la sostenibilidad de las mejoras en calidad de vida que se logran con las intervenciones de mejoramiento de barrios. Marcello BalboProfesor de Planifcacin UrbanaUniversidad de VeneciaDisponemosdeunacantidadimpresionantedeinformacinyexperienciasobrenuestrasciudades, pero las entendemos menos que nunca. El problema es de enfoque. Construir ciudades presenta y ordena las piezas del rompecabezas de los programas de mejoramiento de barrios.Gustavo RiofroPresidenteDESCO, Lima DESARROLLO URBANOOTROS LIBROS DEL EDITOR:Gobernarlasmetrpolisexploralosprinci-palesproblemasdegestinmetropolitanay analiza ejemplos de soluciones instituciona-les y programticas.LaciudaddelsigloXXI(BID,1998).ConRo-bert Daughters (editores)OldCities,NewAssets(BID,JohnsHopkins University Press, 1999)Una obra en marcha (BID, 2001)Ciudadesparatodos(BID,2002).ConJos Brakarz y Margarita GreeneVolver al centro (BID, 2004)El desafo de un continente urbano (BID, 2004)Governing the Metropolis. Principles and CasesVersin revisadaConJuanR.Cuadrado-RourayJosMiguel Fernndez-Gell(editores)(BID,Harvard, 2008) Para mayor informacinwww.iadb.org/pubPLEASE PUT SPANISH FSC LOGO HERE. (NO BIGGER THAN 1.5 WIDE)Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 1 10/21/09 2:48:56 PMEduardo Rojas EditorWashington, DCMejoramiento de barrios y calidad de vida urbana CONSTRUIRciudadesBanco Interamericano de DesarrolloFondo de Cultura EconmicaConstruir_ciudadania_10-26-09 final.indd 5 10/26/09 2:21:48 PM Banco Interamericano de Desarrollo, 2009. Todos los derechos reservados. Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente refejan los puntos de vista del BID.Catalogacin en la fuente proporcionada por la Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de DesarrolloISBN 978-1-59782-103-2Construir ciudades: mejoramiento de barrios y calidad de vida urbana / Eduardo Rojas, editor.p. cm.Losdocumentosincluidosenestelibrofuerondiscutidosduranteun tallerefectuadoenMontevideo,Uruguay,del14al17deoctubrede 2008.Incluye referencias bibliogrfcas.1. Desarrollo de la comunidad urbanaAmrica Latina. 2. Rehabilitacin urbana AmricaLatina.3.VecindarioAmricaLatina.4.ViviendaAmricaLatina. 5.PolticaurbanaAmricaLatina.I.Rojas,Eduardo.II.TallerProgramasde mejoramiento de barrios: anlisis comparado de lecciones aprendidas y nuevos enfoques (2008 : Montevideo). III. Banco Interamericano de Desarrollo.HT178.L3 C667 2009307.3416 C755----dc22El diseo y la produccin de esta publicacin estuvieron a cargo de la Ofcina de Relaciones Externas del BID.Editor jefe: Gerardo GiannoniEditor de produccin: Ignacio CamdessusLectora de pruebas: Claudia M. PasquettiAsistente editorial: Cathy Conkling-ShakerDiseo de portada y concepto grfco: Dolores SubizaComposicin tipogrfca: Word Express, Inc.Las fotos son de la Fototeca del BID, a excepcin de las que tienen el nombre del fotgrafo. Foto de portada: Willie HeinzConstruir_ciudadania_10-26-09 final.indd 6 10/26/09 2:21:48 PMContEnidoAgradecimientos xiPrefacio xiiiIntroduccin 1CAPTULO 1 Construir ciudadana para una mejor calidad de vida 7Una ciudadana fragmentada 7Respuestas a la informalidad urbana 15La clave es la escala 21Una agenda de trabajoEduardo Rojas y Vicente Fretes Cibils31CAPTULO 2 Ingresos y seguridad: condiciones para la ciudadana35La construccin de ciudadana en los programas demejoramiento de barrios Eduardo Rojas35Mejoramiento urbano y generacin de empleoMichael Cohen 41El enfoque de seguridad y convivencia ciudadanaNathalie Alvarado y Beatriz Abizanda47CAPTULO 3 La tierra, el recurso escaso 67Suelo urbano accesible y prevencin de losasentamientos irregularesEduardo Rojas67Ganar terrenoMartim Smolka y Adriana de Araujo Larangeira71Porto Alegre: el rol de los urbanizadores socialesClia Beatriz H De Oliveira y Denise Bonat Pegoraro85El Salvador: las lotifcacionesVernica Ruiz97Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 7 10/21/09 2:48:56 PMviiiContEnidoCAPTULO 4 Prevenir la nueva informalidad113Problemas emergentes Eduardo Rojas113El deterioro de las viviendas socialesEduardo Rojas119Intervenciones en reas urbanas precarizadas en UruguayJack Couriel131El programa Quiero mi Barrio, ChileMara de la Luz Nieto139CAPTULO 5 Programas de mejoramiento de barrios:lecciones latinoamericanas 155La construccin de un saber hacerEduardo Rojas155BID: 25 aos de mejoramiento de barriosJos Brakarz 159Programa de Mejoramiento de Barrios (Promeba), ArgentinaPatricia Palenque 171Programa de Saneamiento Ambiental de la CuencaGuarapiranga, So PauloElisabete Frana177Programa Barrio de Verdad, La PazRamiro Burgos 183Programa Hbitat, MxicoMara Eugenia Gonzlez Alcocer 189CAPTULO 6 La participacin, ms que un buen deseo 197La participacin como eje de la ciudadanaEduardo Rojas197Participacin y sostenibilidad del mejoramiento de barriosSonia Fandio201Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (Promib), EcuadorMargarita Romo205Programa Social y Ambiental de los Igaraps, ManausBrbara Arajo Dos Santos 209CAPTULO 7 El fundamento de la sostenibilidad219La gestin de recursos escasos y la escala de las intervencionesEduardo Rojas219Anlisis econmico para los programas de mejoramiento de barriosFernando Cuenin 221El anlisis econmico en los casos de Colombia y GuayaquilFernando Cuenin 235El Programa Integral de Mejoramiento de Barrios de QuitoHeisda Dvila y Fernando Cuenin241Acerca de los autores 253Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 8 10/21/09 2:48:57 PMConstruir CiudadEsixndice de materias259LISTA DE CUADROSCuadro 11Amrica Latina: Tendencias de la urbanizacin,19502030. Datos censales y estimaciones . . . . . . . . . . .8Cuadro 12Amrica Latina: Tasas de crecimiento del PIB,19992008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9Cuadro 13Cobertura de servicios pblicos en reas urbanasy brecha entre los quintiles de ingreso msbajo y ms alto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11Cuadro 21Escala espacial y escala de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . .47Cuadro 31El Salvador: Evolucin de la situacin de vivienda,19922007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103Cuadro 41Programa Quiero mi Barrio: Componentes . . . . . . . . . . .143Cuadro 42Programa Quiero mi Barrio: Tipos de barrio . . . . . . . . . .146Cuadro 43Programa Quiero mi Barrio: Inversin mximapor componente segn el tipo de barrio . . . . . . . . . . . . .147Cuadro 44Programa Quiero mi Barrio: Duracin de las fasesdel programa segn el tipo de barrio . . . . . . . . . . . . . . . .148Cuadro 51Programas de mejoramiento de barrios fnanciadospor el BID, 19862008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160Cuadro 52Ventajas y desventajas de los programas nacionalesy locales de mejoramiento de barrios . . . . . . . . . . . . . . .168Cuadro 53Componentes del Promeba en Argentina . . . . . . . . . . . .175Cuadro 54Costo y fnanciamiento del Promeba IIpor componentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176Cuadro 55Ejecutores del Programa de Saneamiento Ambientalde la Cuenca Guarapiranga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181Cuadro 56Componentes del programa Barrio de Verdad, Bolivia . . .185Cuadro 57Componentes y lneas de accin del ProgramaHbitat, Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191Cuadro 58Fases de ejecucin de las intervenciones delPrograma Hbitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193Cuadro 61Proceso de capacitacin, implantacin y acompaamiento de los proyectos del Promib en Ecuador . . . . . . . . . . . .207Cuadro 62Soluciones de reubicaciones por igarap . . . . . . . . . . . .215Cuadro 71Indicadores de seguimiento derivados del anlisiseconmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .239Cuadro 72Ejemplo de indicadores de seguimiento derivadosdel anlisis econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .250LISTA DE GRFICOSGrfco 11Urbanizacin y desarrollo econmico enAmrica Latina y el Caribe, 19802010 . . . . . . . . . . . . . . .8Grfco 31El Salvador: Nmero de lotes por ao de aperturade las ventas en la lotifcacin, 19802008. . . . . . . . . . .102Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 9 10/21/09 2:48:57 PMxContEnidoGrfco 32Esquema de intervenciones de gobierno pararegularizar las lotifcaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105Grfco 33El Salvador: Nueva estructura del mercado delotifcadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106Grfco 41Situacin actual: Espacios pblicos sin entidadresponsable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123Grfco 42Nuevas comunidades: El control de los espaciossemipblicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127Grfco 43Estrategia de intervencin del programaQuiero mi Barrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141Grfco 44Modelo operativo del programa Quiero mi Barrio . . . . .149Grfco 51Programas de mejoramiento de barrios fnanciadospor el BID, 19892008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161Grfco 52Monto de los prstamos del BID para programasde mejoramiento de barrios por pas . . . . . . . . . . . . . . . .162Grfco 53Monto total y nmero de prstamos del BIDpara programas de mejoramiento de barrios,por tipo de ejecutor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163Grfco 54Cada proyecto es una mesa de negociacin entrelos agentes interesados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174Grfco 55Convenio Hbitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190Grfco 61Participacin de la comunidad en las diferentesfases del proceso de diseo y ejecucin de losproyectos de mejoramiento de barrios . . . . . . . . . . . . . .204Grfco 62Estrategia de participacin de los actores en elciclo de proyecto del Promib. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208Grfco 71El anlisis econmico y el ciclo de proyectos . . . . . . . . .223LISTA DE MAPASMapa 31Regin metropolitana de Porto Alegre, Brasil . . . . . . . . .86Mapa 32Localizacin del rea de Lomba do Pinheiro en laregin metropolitana de Porto Alegre, Brasil . . . . . . . . .87Mapa 41Lgicas de la fragmentacin sociourbana enMontevideo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132Mapa 51La cuenca Guarapiranga en la regin metropolitanade So Paulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .178Mapa 71Ubicacin de los asentamientos irregulares en laciudad de Quito, Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243LISTA DE PLANOSPlano 41Intervencin en reas urbanas precarizadasde Montevideo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137Plano 61reas de intervencin del Programa Social yAmbiental de los Igaraps de Manaus, Brasil . . . . . . . . .211Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 10 10/21/09 2:48:57 PMagradECimiEntosLoscontenidosdeestelibrofuerondiscutidoseneltallerProgramas demejoramientodebarrios:anlisiscomparadodeleccionesaprendi-dasynuevosenfoques,realizadoenoctubrede2008enMontevideo, Uruguay. El taller cont con fnanciamiento del Sector de Conocimiento yAprendizajedelBancoInteramericanodeDesarrolloyconelauspicio delProgramadeIntegracindeAsentamientosIrregularesdelMiniste-rio de Desarrollo Territorial, Vivienda y Medio Ambiente del gobierno de la Repblica Oriental de Uruguay. El editor agradece el apoyo de Kirsten Funes, Federica Guerra, Vernica Adler y Cecilia Bernedo en la realizacin del taller. El editor agradece los valiosos y detallados comentarios de la doctora Margarita Greene de la Pontifcia Universidad Catlica de Chile y del pro-fesor Jorge Fiori de la Development Planning Unit de la Universidad de Londres. Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 11 10/21/09 2:48:57 PMConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 12 10/21/09 2:48:57 PMExiste un creciente inters en los gobiernos y en las entidades internacio-nales de ayuda al desarrollo por los programas de mejoramiento de barrios como una solucin a los problemas de calidad de vida que enfrentan los habitantes de los asentamientos informales urbanos y los barrios que los rodean. Los esfuerzos de los gobiernos por cumplir los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio entre ellos la reduccin en 100 millones de los hogares que viven en tugurios antes de 2020 han redundado en un incremento de los recursos destinados a estos programas. La mayor inversin ha fomen-tadounadiversifcacindelasrespuestasalosvariadosproblemasque enfrenta la poblacin de los asentamientos irregulares. La persistencia de algunosproblemas,yelsurgimientodenuevosdesafosproductodela agudizacin de tendencias recientes o nuevas realidades sociales y econ-micas, impulsa la creatividad de quienes los disean y ejecutan y lleva a la diversifcacin de los programas, proceso que se benefcia del intercambio de experiencias y la refexin en torno a principios y mtodos de diseo, ejecucin y evaluacin de este tipo de intervenciones. Las lecciones de la experiencia acumulada constituyen una gua con-fableparaenfrentarlosproblemasemergentes.Entrelosdesafosdes-tacan:laspersistentesdifcultadesdeinsercinenlaeconomadelas ciudadesqueenfrentanloshabitantesdeasentamientosinformales;el aumentodeloscomportamientosantisocialesyviolentos,queafectan con mayor frecuencia a los asentamientos informales, y el deterioro fsico y de las relaciones sociales que se observa en barrios y edifcios de depar-tamentos de viviendas sociales construidos por los gobiernos, producto de la marginacin fsica, econmica y social de sus ocupantes. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tiene ms de 20 aos de experiencia en asistir a los gobiernos nacionales, estaduales y municipa-leseneldiseo,elfnanciamiento,laejecucinylaevaluacindepro-gramasdemejoramientodebarrios.LosespecialistasdelBancoysus contrapartes tcnicas y directivas en los organismos ejecutores constitu-yen una de las comunidades de prctica con ms experiencia en el mundo en este tipo de programas. Este libro sintetiza parte del conocimiento adquirido por esta comuni-dad de prctica. Est dirigido a especialistas en desarrollo urbano y social quetrabajanenlaadministracinpblica,laprcticaprofesionalylos organismos de asistencia al desarrollo para mejorar la calidad de vida de la poblacin urbana. Analiza los principales temas que se enfrentan en la actualidad y presenta casos de proyectos que han abordado estos temas PrEfaCioConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 13 10/21/09 2:48:57 PMxivPrEfaCiocon xito. Es una publicacin basada en la prctica de diseo, ejecucin y evaluacin de intervenciones urbanas integradas de mejoramiento de barriosenAmricaLatinayelCaribe.Esteorigen,queessufortaleza, tambin defne sus lmites. Los captulos no hacen un anlisis exhaustivo delabibliografasobrelosproblemasabordados(aunquenofaltenlas referencias a ella) sino que registran una refexin sobre la mejor forma de resolverlos. Su fortaleza es presentar un panorama de uno de los pro-blemasmscomplejosqueenfrentanenlaactualidadlasciudadesde la regin y mostrar con ejemplos de proyectos en ejecucin que es posible resolverlo. El texto que se presenta da cuenta de la evolucin de los conceptos y la prctica en mejoramiento de barrios, y documenta los desafos ms cr-ticos que se enfrentan para mejorar en forma efectiva la calidad de vida delapoblacinqueviveenasentamientosirregulares.Planteaelreto Los asentamientos informales proveen una solucin al problema de vivienda de los hogares de menores ingresos aunque con baja calidad de vida y generando problemas al resto de la ciudad. Asentamiento informal, Ilha do Governador,Rio de JaneiroConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 14 10/21/09 2:48:58 PMConstruir CiudadEsxvde lograr que las intervenciones alcancen la escala requerida para resol-ver en un plazo razonable los problemas de los ms de 100 millones de pobres que viven en las ciudades de la regin. Se estructura en siete cap-tulostemticosquecontienenunapresentacindelestadodelconoci-miento y de los desafos en cada tema, y la discusin de experiencias que lo han abordado exitosamente. ElSectordeDesarrolloInstitucionalyFinanzasdelBIDpublicaeste material como una contribucin al dilogo de polticas y al diseo y a la ejecucin de programas de mejoramiento de barrios que estn teniendo lugar en todos los pases de la regin. Se espera que el anlisis de esta rica experiencia operacional sea de inters para especialistas y gobernan-tes de otras regiones en desarrollo que enfrentan problemas similares. Mario MarcelGerente del Sector de Desarrollo Institucional y Finanzas Banco Interamericano de Desarrollo Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 15 10/21/09 2:48:58 PMConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 16 10/21/09 2:49:00 PM Foto superior: Los asentamientos irregulares proveen condiciones de vida muy precarias a sus habitantes.Viviendas precarias en Tegucigalpa, Honduras Foto inferior: Las inversiones en mejoramiento de barrios tienen un gran impacto sobre la calidad de vida de la poblacin; en este caso, mejoran el acceso a las viviendas.Asentamiento en las laderas de La Paz, BoliviaintroduCCinLas inversiones pblicas para resolver los problemas de integracin fsica ysocialdelosasentamientosirregularesalaciudadlosprogramas de mejoramiento de barios se han consolidado en Amrica Latina y el Caribecomolaestrategiadeintervencinurbanapreferente.Financian intervenciones integradas con recursos de diversos rganos de gobierno, central, estadual o local, que son ejecutadas en gran medida por gobier-nos locales. La conceptualizacin, la metodologa de trabajo y los meca-nismosdeejecucindeestosprogramashanevolucionadodesdelos primerosprogramasdeiniciosdeladcadade1980,incorporandolec-ciones aprendidas e implementando nuevos tipos de intervenciones para enfrentar nuevos desafos. Tresdcadasdeexperienciaregionalenlaeliminacindelospro-blemasdelosasentamientosirregularesproveenmltiplesleccionesa quienes estn interesados en este tipo de programas, tanto en la regin como fuera de ella. Entre las ms destacadas est la consolidacin de un paradigma integral de intervenciones diseadas y ejecutadas con partici-pacindelacomunidadyquegenerabenefciosfocalizadosenelterri-torio.Losmltiplesaportesdeestosprogramaspuedensintetizarseen dos palabras: construyen ciudadana. La integracin fsica y social de los barrios a la ciudad convierte a sus ocupantes en ciudadanos con todos los derechosyobligaciones.Accedenaserviciosdeaguapotableysanea-miento a cuya provisin tienen que contribuir pagando las tarifas. El mejor acceso hacia y desde la ciudad a los barrios aumenta las oportunidades de los benefciarios de integrarse a los mercados de trabajo y acceder a losbienespblicosenotrosbarriosdelaciudad.Loshabitantesdelos barrios informales pasan a tener mejor acceso a servicios de salud, edu-cacin y recreacin, lo que les permite mantener e incrementar su capital humano. El desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones de la comu-nidadayudaaconstruircapitalsocialenlosbarrios.Laregularizacin delatenenciadelsueloademsdedarlesunadireccinformalenla ciudad les otorga seguridad jurdica, aumenta el valor de sus propieda-des y las hace ms lquidas en el mercado inmobiliario. Sin embargo, sub-sisten desafos signifcativos que no han sido abordados plenamente. Elprincipaldesafodelosprogramasdemejoramientodebarrioses el de escala. Los enormes benefcios que generan las inversiones en infra-estructura, equipamiento urbano y regularizacin de la tenencia del suelo hasta ahora han benefciado solo a una proporcin menor de la poblacin afectadaporestosproblemas:enformadirecta,aloshabitantesdelos Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 1 10/21/09 2:49:01 PM2introduCCinbarriosbenefciados;enformaindirecta,aloshabitantesdelosbarrios circundantes. Solo una parte de los habitantes de los asentamientos infor-males de una ciudad han tenido la oportunidad de convertirse en ciuda-danoscompletos.Apesardelgranvolumenderecursosdestinadosal mejoramiento de barrios y el esfuerzo de los gobiernos locales por usar-losefcientemente,enlamayoradelasciudadeselnmerodehogares en barrios irregulares ha seguido aumentando. Ms an, en algunas ciu-dades se observa un proceso de deterioro de barrios originalmente regula-res, que empiezan a presentar problemas similares a los de los irregulares. Sonbarriosdondeloshabitantesempiezananopoderejerceralgunas dimensiones de su ciudadana, por ejemplo la libertad de congregarse y gozar de los espacios pblicos, a causa de la violencia y la inseguridad. Sehacenecesarioampliarelalcanceylaescaladelasintervencio-nesenmejoramientodebarriosparaproveerlosbenefciosdelaciu-dadanaatodosloshabitantesirregularesyparaimpedirqueotrosla pierdangradualmente.Labsquedadeclavesparalograresteobjetivo conduce a considerar problemas que hasta ahora han permanecido fuera o en la periferia de la preocupacin de los promotores y ejecutores de los programas de mejoramiento de barrios. En primer lugar obliga a prestar atencinaformasdeprevenirlaproliferacindeasentamientosirregu-laresmediantelaproduccindenuevasviviendasapreciosaccesibles. La experiencia analizada en este libro indica que para aumentar masiva-menteladisponibilidaddenuevasviviendasabajocostoesnecesario perfeccionartantoelfuncionamientodelsectorviviendacomoaspec-tos centrales del proceso de desarrollo urbano: la incorporacin de suelo ausosresidencialesylaprovisindetransportepblicoydeservicios desaludyeducacin.Elobjetivoesproveeraccesoasueloservidode usoresidencialdondelasnuevasfamiliasylasquevivenhacinadasen las casas de otras familias puedan construir sus viviendas gradualmente ydesdedondepuedanaccederconfacilidadalosempleosyservicios provistos por la ciudad. El logro de este objetivo depende de polticas y programas de escala urbana o metropolitana por lo que se puede argu-mentar que para lograr escala en las acciones de mejoramiento barrial es necesario cambiar la escala a la que se analiza y soluciona el problema; vale decir, admitir que son problemas cuya solucin requiere ir ms all de los barrios. Otrasituacinsimilarsepresentafrentealanecesidaddeproveer las condiciones bsicas para que la poblacin objetivo de los programas demejoramientodebarriosaccedayejerzasuciudadana:teneringre-sos sufcientes para sostener un estndar mnimo de vida y gozar de un ambiente seguro y de sana convivencia ciudadana. De poco sirve ser pro-pietario de un lote urbanizado si no se tienen recursos para alimentacin yvestuario.Adems,laincorporacindelosbarriosalaciudadformal enfrenta a los habitantes a nuevas obligaciones: pago de tarifas de agua potableyalcantarillado,deelectricidad,impuestoterritorial,contribu-cionesalasorganizacionescomunitarias,todaslascualesrequierende ingresos monetarios. Esto conduce a dar prioridad a intervenciones que Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 2 10/21/09 2:49:01 PMConstruir CiudadEs3promuevan, faciliten y amplen la incorporacin de los benefciarios a la economa de la ciudad. Las intervenciones requeridas van desde el desa-rrollo del capital humano de los benefciarios a travs de la educacin y capacitacin laboral hasta la mejora del transporte pblico para aumentar sus oportunidades de encontrar empleo en toda la ciudad, con tiempos de viaje razonables. El aumento de la productividad y estabilidad de las actividades econmicas informales en las que trabaja esta poblacin tam-bin contribuye a este objetivo. Estas acciones requieren ser concebidas y ejecutadas en la escala territorial de la ciudad y la regin metropolitana.Elaumentodelaseguridadenlaciudadylosbarriosesotracondi-cinbsicadelejerciciodelaciudadana.Lalibertaddecongregarsey hacerusodelosespaciospblicosydelequipamientodelaciudades una condicin esencial para ser ciudadano. Por el contrario, la entrega de los espacios pblicos a las pandillas y grupos antisociales, que resulta del replieguedeloshabitantesasusviviendasyconjuntoscerrados,cons-tituye una renuncia parcial a la condicin de ciudadano. Las calles y los parques seguros requieren intervenciones en los barrios y en toda la ciu-dad; algunas son responsabilidad del Estado y otras deben ser acordadas y ejecutadas en conjunto con la comunidad. Es, en defnitiva, un problema cuya solucin puntual depende de acciones en toda la ciudad. El deterioro fsico y social que sufren algunos conjuntos de viviendas construidos por el Estado para familias de bajos ingresos afecta a toda la ciudad. Localizados en las periferias de las ciudades para abaratar el costo delsuelo,estosbarriossufrierondesdesuconstruccinproblemasde acceso a la ciudad y sus servicios. La distancia y la baja calidad del trans-portepblico,unidaalescasoequipamientoyalacasiinexistentedis-ponibilidad de empleo en las cercanas de las viviendas enfrentaron a la poblacin a una forma parcial y fragmentada de ciudadana: eran propie-tarios de sus viviendas pero tenan solo un acceso muy parcial a fuentes de ingreso y a servicios urbanos. Por vivir en grandes conjuntos de vivien-dasparahogaresdeunsoloniveldeingresoloshabitanteshantenido una convivencia muy limitada con otros grupos sociales. Los barrios han terminadoconvirtindoseenguetos.Elproblemasereproduceenlos conjuntos de viviendas en altura, donde la ausencia de una organizacin para gestionar los bienes comunes conduce al deterioro de los edifcios y las viviendas. La solucin de estos problemas representa un desafo orga-nizacional y fnanciero de grandes proporciones. La experiencia interna-cional indica que para integrar nuevamente estos barrios a la vida de la ciudad es necesario trabajar con la comunidad para reconstruir las rela-ciones sociales deterioradas; este es el fundamento de la sostenibilidad de las inversiones en mejoramiento de las viviendas, los espacios pblicos y la conectividad con la ciudad. La prevencin de estos problemas es otro desafo, no solo de conseguir recursos para construir los nuevos barrios entierrasmscentrales,mejorequipadosyconviviendasdemscali-dad, sino de crear barrios con viviendas para diferentes estratos de ingre-sos y de usos mltiples, que ofrezcan a sus ocupantes los benefcios de la ciudadana cerca de sus viviendas.Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 3 10/21/09 2:49:01 PM4introduCCinLa rpida expansin de las ciudades ha superado sistemticamente la capacidad de los gobiernos locales de proveer servicios e infraestructura a los estndares defnidos por los planes urbanos en todo el territorio de la ciudad. Fuera de los barrios destinados a hogares de ingresos altos y mediosaltosquepuedenpagarportodoslosservicios,grandesreas residencialesdesarrolladasporelsectorformaldeviviendaenfrentan carenciasimportantes.Loshabitantesdeestasreascarentestambin enfrentan condiciones mermadas de ciudadana, muchas veces con ms obligacionesquederechos.Losprogramasdemejoramientodebarrios han contribuido a hacer ms evidentes estos problemas ya que mejoran las condiciones en asentamientos informales localizados en estas reas. Despus de ejecutadas las obras, los habitantes informales terminan en mejores condiciones urbanas que los habitantes de los barrios circundan-tes, quienes compraron sus viviendas y pagan por los servicios pblicos y los impuestos territoriales. La plena incorporacin de estas reas caren-tes representa un gran desafo urbanstico que compromete el desarrollo de toda la ciudad. Lasleccionesaprendidasenlaejecucindeprogramasdemejora-mientodebarriossondegranutilidad.Sinembargo,planteanclara-mente el desafo que enfrentan los gobiernos: lograr una escala de accin conmensurableconeltamaoyladinmicadelproblema.Lograrlono La ciudad formal y la informal coexisten en el mismo territorio.Barrios formales e informales en Rio de Janeiro, BrasilConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 4 10/21/09 2:49:02 PMConstruir CiudadEs5depende solo de la magnitud de los recursos destinados al mejoramiento de barrios y de la efciencia con que son usados. Depende fundamental-mentedediagnosticarlosproblemasyejecutarsolucionesenlaescala territorialmsadecuada:lareginmetropolitanaparalaintegracinde la poblacin a la economa urbana, la ciudad para el acceso a suelo urba-nizado y la convivencia y seguridad ciudadana, y los barrios para asegu-rar la construccin de reas urbanas completas e integradas. Depende en defnitiva de abordar el problema como una poltica de desarrollo urbano integradaqueinvolucraatodaslasesferasdelagestinpblica.Exis-tenindiciosdequetalenfoqueestganandoterrenoenlareginyse avanzaensolucionesquerespondenalproblemacentraldiscutidoen estelibro,queaunquelosproblemasdelosasentamientosirregulares afectansobretodoaloshogarespobres,sonesencialmenteproblemas de toda la ciudad. Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 5 10/21/09 2:49:02 PMConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 6 10/21/09 2:49:03 PM1 Eduardo rojas yViCEntE frEtEs CibilsConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE VidaFoto superior: Los asentamientos informales ocupan tierras pblicas o sin valor comercial localizadas muchas veces en reas muy centrales de las ciudades.Favela de Rio deJaneiro, BrasilFoto inferior: El comercio informal es una de las formas de generacin de ingreso de la poblacin urbana pobre.Mercado informal en San Salvador, El Salvadoruna ciudadana fragmentadaLas fuerzas tras la informalidad urbana Amrica Latina y el Caribe es la regin en vas de desarrollo ms urbani-zada del mundo. A fnes de la primera dcada del siglo XXI tres de cada cuatrohabitantesdelareginvivenenasentamientosdemsde2.000 habitantes, ms de la mitad de la poblacin vive en asentamientos de ms de 5.000 habitantes, y las proyecciones recientes indican que al ao 2030 ms de 600 millones de los 725 millones habitantes vivirn en reas urba-nas. La concentracin de poblacin en ciudades ha sido acompaada por laconcentracinespacialdelasactividadeseconmicasmsdinmicas yporincrementosenelingresopercpitadelapoblacinurbana.Hoy aproximadamente el 80% del crecimiento del producto interno bruto (PIB) regional es generado en las zonas urbanas, con una correlacin positiva a travs del tiempo entre urbanizacin e ingreso per cpita (grfco 1.1). Esta tendencia, que ha sido observada en la mayora de las regiones del mundo (Banco Mundial, 2009), es el resultado de las fuerzas del mercado que gene-ran economas de aglomeracin y favorecen la especializacin, originando mayor productividad en las empresas y en los trabajadores urbanos. A pesar de la alta urbanizacin de la poblacin, el crecimiento econ-mico de Amrica Latina y el Caribe en las ltimas dcadas ha sido bajo e inestable. Con contadas excepciones, las tasas de crecimiento promedio de las economas de muchos de los pases de la regin apenas duplican las tasas de crecimiento de la poblacin. Las frecuentes crisis econmicas retrasan an ms el progreso econmico y afectan en forma desproporcio-nada a la poblacin de menos ingresos, situacin que se ve agravada por las grandes diferencias en la distribucin del ingreso y las oportunidades entre los distintos estratos de la poblacin. Existe una dualidad creciente: concentracin del ingreso en los empresarios y trabajadores vinculados a los sectores modernos y globalizados de la economa urbana, que deman-dan trabajadores altamente califcados y, simultneamente, expansin de Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 7 10/21/09 2:49:04 PM8una Ciudadana fragmEntadaCuadro 1.1amrica latina: tendencias de la urbanizacin, 19502030. datos censales y estimaciones (poblacin en millones) 1950 195075 1975 19752000 2000 200030 2030Poblacin total 179 320 523 722Incremento en eltotal de poblacin 141 203 199Poblacin urbana 71 196 392 606Incremento en lapoblacin urbana125 196 214Poblacin urbana como porcentaje del total (%)41 61 75 84Fuente: UN-Hbitat (2007) y estimaciones propias.0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 1000 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100Grfico 1.1Urbanizacin y desarrollo econmico en Amrica Latina y el Caribe, 19802010 (proyeccin)Pases menos urbanizados09.000JamaicaCosta RicaPanamGuatemalaHaitParaguayBoliviaEl SalvadorRepblicaDominicanaEcuadorBahamasMxicoArgentinaVenezuelaBrasilUruguayChileSurinamePerColombiaHonduras8.0007.0006.0005.0004.0003.0002.0001.000PIB per cpita 19802010Poblacin urbana 19802010 (porcentaje)9.0008.0007.0006.0005.0004.0003.0002.0001.000PIB per cpita 19802010Poblacin urbana 19802010 (porcentaje)Pases ms urbanizados025.00020.00015.00010.0005.00025.00020.00015.00010.0005.000PIB per cpita 19802010Poblacin urbana 19802010 (porcentaje)0PIB per cpita 19802010Poblacin urbana 19802010 (porcentaje)Fuente: UN-Hbitat (2007) y FMI (2008).Nicaragua0Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 8 10/21/09 2:49:05 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida9laeconomainformal,quegeneraempleos temporaleseinformales,concentradosprin-cipalmenteenelsectorserviciosymanufac-tura de productos simples y no transables en el comercio internacional. En la ltima dcada dos de cada tres empleos en las ciudades han sidogeneradosporelsectorinformaldela economa. La exclusin econmica, social y territorialEn las ciudades de Amrica Latina y el Caribe vivenhoyciudadanosquegozandedistinta forma de los benefcios que brindan las ciuda-des. Por un lado, est la poblacin vinculada al sector formal de la economa, que goza de empleosconingresosrelativamentealtosy estables, y con benefcios laborales defnidos (segurosdesalud,programasdejubilacin, vacaciones,entreotros)yconaccesoabienesyserviciospblicos.Por otro lado, estn los ciudadanos que solo tienen acceso al mercado laboral de la economa informal, con baja productividad e ingresos menores, con mayor inestabilidad y sin benefcios laborales, y con escaso acceso a servi-cios pblicos. Como resultado de esta dualidad, en 2006 casi 130 millones delosmsde400millonesdehabitantesdelasciudadesdeAmrica Latina vivan bajo la lnea de pobreza, 35 millones de los cuales estaban bajo la lnea de indigencia (CEPAL, 2007).1La informalidad, que en lo econmico implica bajos ingresos, subem-pleo y alta vulnerabilidad a las variaciones en el ciclo econmico, margina a la poblacin de bajos ingresos de los benefcios de la ciudad. Adems de la limitacin en el consumo, es habitual que esta poblacin sufra simul-tneamente de varias otras formas de marginacin de la vida ciudadana, en particular menor acceso a servicios de salud y educacin que el resto de los habitantes de la ciudad (Fay, 2005). Este problema, adems de limi-tarsucapitalhumano,contribuyesignifcativamentealareproduccin intergeneracional de la pobreza. Asimismo, los pobres urbanos son ms vulnerablesqueelpromediodelapoblacinalosefectosnegativosde los comportamientos antisociales y reciben muchas veces el estigma del Para efectos del diseo y de la ejecucin de polticas y programas de reduccin de la 1 pobreza es usual distinguir entre tres tipos de pobreza: i) alimentaria, que incluye a la poblacin que es incapaz de adquirir una canasta bsica de alimentos an si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar; ii) de capacidades, que abarca a la pobla-cin cuyo ingreso total disponible no le permite adquirir alimentos y efectuar los gas-tos necesarios en salud y educacin; y iii) patrimonial, que comprende a la poblacin que tiene ingresos insufcientes para alimentarse y realizar los gastos indispensables en salud, educacin, vestido, vivienda y transporte. Cuadro 1.2amrica latina: tasas de crecimiento del Pib, 19992008ao crecimiento del PiB1999 1,622000 2,922001 0,742002 1,502003 3,692004 4,892005 4,982006 6,412007 5,392008 3,56Media 3,73Fuente: FMI (2009). Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 9 10/21/09 2:49:05 PM10una Ciudadana fragmEntadaresto de la sociedad, lo que difculta su insercin en la economa y vida social de las ciudades.En las ciudades latinoamericanas y del Caribe se observa una fuerte concentracin territorial de la pobreza, una forma de segregacin social del espacio (Sabatini, 2005) que se convierte en un problema ya que las reasdondeseconcentraestapoblacinquedangeneralmentealeja-das del centro de las ciudades y estn mal servidas por los sistemas de transporte pblico por lo que sus habitantes tienen acceso limitado a los empleos y servicios urbanos (vase la seccin siguiente sobre mercados de suelo). El aislamiento conduce a que en estos asentamientos se con-centrenproblemassocialesqueafectanenparticularalossegmentos ms vulnerables de la poblacin (madres solteras, mujeres jefas de hogar, discapacitados,jvenesenriesgo,yparticularmentealosniosyado-lescentes),conunfuerteimpactonegativosobreeldesarrollohumano y social. La precariedad del hbitat y la vulnerabilidad socioeconmica y familiar multiplican los riesgos a los que estn expuestos. Las malas con-diciones de higiene para los nios, la violencia domstica, el abandono y la evasin escolar, el pandillismo, el trfco de drogas y el embarazo pre-coz son consecuencias y causas de las defcientes condiciones urbanas y sociales que imperan en estas reas.Enloterritorial,lospobresurbanossufrendeaccesolimitadoalos bienesyserviciosqueofrecelaciudad,incluidalavivienda.Loshoga-res de bajos ingresos de las ciudades latinoamericanas se ubican, por lo general,enlastierrasmenosdemandadasdelasciudades,usualmente localizadas en las periferias y con escasa dotacin de servicios. Esta situa-cinserefeja,porejemplo,enlosserviciosbsicosdeaguapotabley alcantarillado, donde el notable progreso alcanzado por la regin esconde grandes brechas de acceso de la poblacin ms pobre. Como es posible observar en el cuadro 1.3 los altos niveles de cobertura para la poblacin general coexisten con brechas signifcativas de acceso de la poblacin de los dos quintiles de menor ingreso (BID, 2008). A las carencias de servi-cios de saneamiento se unen las difcultades de acceso al resto de la ciu-dad(resultadodedefcientesserviciosdetransportepblico)ylabaja dotacin de equipamiento en los barrios donde viven. Otras manifestaciones de la informalidad son la inseguridad de tenen-ciadelasviviendasenlosasentamientosylaocupacindelespacio pblico de las reas centrales por comerciantes informales. Tambin, est presente en las mltiples actividades econmicas no registradas, y en los serviciospersonalesprestadosporelgrannmerodetrabajadorespor cuenta propia que operan en las ciudades. Asimismo, los mercados mino-ristas informales son importantes centros de abastecimiento de la pobla-cinynoesinusualqueocupenunapartesignifcativadelosespacios pblicos de las reas centrales. La brecha de acceso a servicios urbanos bsicos que afecta a una gran parte de los hogares de ingresos bajos tambin se manifesta en el acceso alosserviciosdevivienda.Alnopoderaccederaviviendasproducidas por el sector formal, esta poblacin recurre a soluciones informales, con Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 10 10/21/09 2:49:05 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida11Cuadro 1.3Cobertura de servicios pblicos en reas urbanas y brecha entre los quintiles de ingreso ms bajo y ms altoaguasaneamiento agua electricidad Telfono Telfono/celularcobertura Brecha cobertura Brecha cobertura Brecha cobertura Brecha cobertura BrechaArgentina 2003 60.4 39,2 98,4 4,0 99,5 1,2 64,8 39,5 93,0 11,1Bahamas 2001 12,8 0,1 86,7 12,4 96,1 5,7 n.d. n.d. n.d. n.d.Belice 1999 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 62,7 38,9 93,3 n.d.Bolivia 20030461,2 3,2 90,2 9,7 92,5 6,1 45,5 27,0 86,6 11,0Brasil 2005 65,5 30,2 95,6 9,9 99,6 0,9 95,7 7,0 98,0 4,0Chile 2003 91,8 11,2 99,3 1,3 99,7 0,6 69,8 24,9 93,1 13,0Colombia 2004 87,6 10,4 89,9 5,2 90,4 4,6 76,2 13,7 94,9 4,8Costa Rica 2005 43,4 5,8 98,9 0,6 99,9 0,2 74,1 15,0 87,8 14,2Ecuador 2003 67,4 28,7 91,1 9,7 99,3 1,2 49,3 39,2 77,9 31,5El Salvador 2004 50,6 30,7 73,7 23,8 90,7 14,4 59,0 19,2 87,2 8,9Guatemala 2004 66,7 23,9 77,9 0,8 96,0 11,0 42,9 25,1 84,3 14,0Guayana 1992931,6 3,3 88,7 7,3 91,0 14,6 83,3 1,6 95,2 0,4Hait 2001 n.d. n.d. 23,2 11,1 61,9 28,7 n.d. n.d. n.d. n.d.Honduras 2006 63,8 31,1 n.d. n.d. 97,0 10,1 51,3 5,8 70,5 6,7Jamaica 2002 32,9 1,3 65,3 12,0 92,3 6,3 n.d. n.d. n.d. n.d.Mxico 2005 69,5 37,1 94,9 8,9 99,6 1,0 68,4 20,3 81,4 23,3Nicaragua 2005 36,4 23,8 89,5 13,4 95,5 12,8 37,1 32,4 79,5 18,8Paraguay 2005 15,0 14,7 89,7 20,1 98,4 3,8 40,1 48,0 82,6 28,9Per 2006 77,6 34,3 83,4 23,8 96,3 12,6 58,2 50,5 82,2 29,1Rep. Dominicana2006 32,3 14,6 80,6 18,9 94,4 4,7 40,6 43,8 84,9 20,1Suriname 1999 97,8 0,1 87,3 7,4 99,3 0,2 n.d. n.d. n.d. n.d.Uruguay 2005 66,2 38,3 98,8 1,5 99,3 1,9 71,9 42,1 90,1 21,4Venezuela 2002 95,1 5,7 93,9 6,7 99,1 0,9 69,2 24,5 89,8 12,6Promedio 56,9 17,8 85,6 9,9 94,9 6,5 61,1 27,3 87,0 15,2Fuente: BID (2008).Nota: n.d. = no se dispone de datos.Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 11 10/21/09 2:49:05 PM12una Ciudadana fragmEntadalo que a principios del siglo XXI el 25% de la poblacin urbana de Amrica Latina y el Caribe, aproximadamente 130 millones de personas, viven en tugurios y asentamientos irregulares. Este es un fenmeno mundial. Esti-macionesdeNacionesUnidasdancuentadesucontinuocrecimientoa escala global e indican que en 2000 ms del 15% de la poblacin urbana mundial, equivalente a 928 millones de personas, viva en asentamientos precarios, y que este problema podr afectar en 2020 a 1.500 millones de personas (UN-Hbitat, 2003). A esta cifra Amrica Latina y el Caribe contri-buyen con un porcentual superior a su participacin en la poblacin mun-dial total, aunque con variaciones signifcativas entre pases y ciudades.La ciudad informal se entrelaza con todas las dimensiones de la ciu-dad formal, afectando los mercados laborales, de bienes y servicios, y las relacionessocialesyelterritorio.Losproblemasdelosasentamientos informalesafectantantoaloshabitantesdelospropiosasentamientos como a los de barrios vecinos y a toda la ciudad. La reproduccin de la urbanizacin informalLaurbanizacininformalpuedeinterpretarse,enparte,comounares-puestaalainsufcienteofertaformaldeserviciosdevivienda.Loscon-sumidoresdebajosingresos,alnoencontrarofertadesolucionesde vivienda(seatierraconinfraestructuraoviviendasmnimas)aprecios compatibles con su capacidad de pago, optan por acceder al suelo resi-dencial por mecanismos informales y a la construccin progresiva de las viviendas. Esta solucin les provee cobijo aunque no siempre en condi-ciones adecuadas. La escasez de oferta en el mercado formal de vivienda es el resultado de varios factores, entre los que destacan las particularida-des del mercado de suelo urbano y las polticas de arrendamientos y pro-visin de servicios de vivienda erradas que restringen la rentabilidad de las inversiones inmobiliarias para estos segmentos de la demanda.El suelo urbano se transa en un mercado con imperfecciones: los bie-nesnosonhomogneos,tienelimitadatransparencia,operaconinfor-macinincompleta,presentaseverasbarrerasdeentrada,yestmuy regulado. Las normas de subdivisin del suelo impuestas por las regula-ciones urbansticas han tenido como consecuencia no buscada el aumento delcostodelatierrayelestmuloalcrecimientodelmercadoinformal (Souza,2009).2Enestemercadolaformacindepreciosdependefuer-temente de factores exgenos y las transacciones de compra y venta de suelo fuera de las normativas urbansticas es una respuesta de mercado alafaltadeofertadetierradeusoresidenciallegalmentesubdividida. Las regulaciones referentes a la subdivisin de la tierra usualmente defnen el tamao 2 mnimo de lotes, ancho y tipo de pavimento de vas pblicas, reservas para reas pbli-cas y las exigencias de infraestructura mnima como condicin de aprobacin de loteos. Las regulaciones sobre capacidad de construccin, ocupacin mxima de lotes y del uso del suelo son por lo general exigentes, estrictas e infexibles: imponen altos costos a la subdivisin legal del suelo, y costos adicionales y barreras para la legalizacin de pro-piedades irregulares.Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 12 10/21/09 2:49:06 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida13Los agentes que actan en el segmento informal de este mercado cum-plen funciones similares a los que operan en el mercado legal aunque en formaparcialyaquelastierrassubdivididasnosondotadasdetodala infraestructura y servicios y las transacciones no son legalmente registra-das. La escasa transparencia del mercado de tierras se exacerba en este segmento particular del mercado. Loshogaresquenopuedenconseguirviviendasosueloenelmer-cadoformalrecurrenalacompradesueloensubdivisionesilegaleso invaden tierras, generalmente suelo de propiedad pblica o sin demanda en el mercado. Los precios son relativamente menores que en el mercado legal,dadalaausenciadeobrasdeurbanizacinformalmenterequeri-das, la baja calidad ambiental y la escasa accesibilidad al resto de la ciu-dad, y sobre todo la falta de seguridad jurdica. Para los sectores pobres, la ilegalidad de la operacin inmobiliaria, y a veces la dudosa propiedad de quien vende, no representa un obstculo mayor para adquirir el bien. Sin embargo, estas formas de acceso al suelo tienen fuertes externalida-des negativas, especialmente impactos ambientales. Consideraciones de este tipo conducen a Brueckner y Selod (2008) a concluir que el mercado formal de tierras no es independiente del informal aunque con lmites no muy bien defnidos.La compra de suelo en subdivisiones que no se ajustan a las normas de urbanismo es una de las formas de acceso a la vivienda de los hogares pobres excluidos de los mercados formales de vivienda.Subdivisiones ilegales en Ciudad de Mxico, MxicoConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 13 10/21/09 2:49:06 PM14una Ciudadana fragmEntadaLa ocupacin de reas de proteccin ambiental es una forma comn de formacin de asentamientos irregulares.Barrio Nueva Esperanza, Bogot, ColombiaEjemplos de esta estrategia son las ocupaciones llevadas a cabo en las planicies alu-3 viales de los ros Paraguay y Paran, en Argentina, donde las inundaciones peridicas obliganaevacuaralapoblacincadaciertosaos.TambinenQuitolalocalizacin de alrededor de 80.000 habitantes en las laderas del volcn Pichincha presenta riesgos constantes de deslizamientos, adems de volcnicos y ssmicos. Cuandonoinvadensuelopblico,losocupantesilegalesdesuelo maximizan sus probabilidades de no ser expulsados eligiendo suelos con poco valor comercial. Como consecuencia, una proporcin considerable de las ocupaciones se realizan en suelos no aptos para el desarrollo resi-dencial por tener fuertes pendientes, estar ubicados en lechos de arroyos oros,cavas(reasdeextraccinderidos),zonasinundables,suelos contaminados, o cerca de o sobre basurales. Tambin se producen ocu-pacionesenterrenosreservadosparaprogramasdeobraspblicasno ejecutadosoreasdereservaecolgica.3Lainvasindesueloesuna estrategia que prospera cuando el Estado no acta o la acepta como una modalidaddefactodeaccesoalsuelo.Enlasciudadesdondenosela FOTO: GERMN BARRETOConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 14 10/21/09 2:49:07 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida15tolera, la ocupacin ilegal de suelo es una estrategia que tiene poca inci-dencia; en ciudades donde se la tolera, es responsable de la formacin de una buena parte del suelo urbanizado. Lainseguridadjurdicadetenenciadelatierrasueletenerimpactos variables en las decisiones de los ocupantes de los asentamientos irregula-res. Para que inviertan en sus viviendas es necesario un mnimo de seguri-dad de tenencia. Esto ocurre de facto en pases donde habitualmente no se producen desalojos o donde la actitud del poder pblico es ms condescen-diente con las ocupaciones: el resultado es que los habitantes de los asen-tamientos invierten en la construccin y el mejoramiento de sus viviendas ya que hay relativamente un bajo riesgo de perder lo invertido. En los casos en que los gobiernos actan para proteger la propiedad privada y reprimen las ocupaciones de tierra, los ocupantes invierten menos en sus viviendas.La forma en que se producen las ocupaciones en trminos de den-sidades,estructuraurbanadelosbarriosytiposconstructivossuele agudizar los problemas originales de los suelos ocupados. La precariedad de las construcciones, la alta densidad de ocupacin, la falta de infraes-tructura adecuada se unen a los problemas ambientales y de acceso a la ciudadparagenerarmalascondicionesdevidaparalosasentados.Por ejemplo, la ocupacin no planifcada y las altas densidades redundan en difcultades de circulacin en el interior de los asentamientos lo que dif-culta el acceso de los vehculos de servicios y atencin de emergencias y en una casi total ausencia de espacios verdes. Estas caractersticas de los asentamientos informales generan difcultades de regularizacin por-que requieren el reasentamiento de familias para hacer espacio a las vas y espacios pblicos. Las subdivisiones ilegales suelen ser menos proble-mticas que las ocupaciones de suelo ya que los lotifcadores, buscando maximizarelrendimientodelsuelo,producensubdivisionesregulares aunque sin las reservas adecuadas de suelo para vas, equipamientos y reas verdes. Estas subdivisiones tampoco proveen infraestructura sani-taria ni de drenaje. Respuestas a la informalidad urbanaDe la erradicacin a la radicacinLa conducta de las autoridades frente a los asentamientos irregulares ha cambiado con los aos. La actitud inicial fue desconocer su existencia tra-tndolos como un fenmeno transitorio cuya solucin era erradicar a los ocupantes hacia barrios de vivienda social construidos por el sector pblico, generalmente en la periferia de la ciudad (Brakarz et al., 2002).4 La estra-tegia no logr erradicar los asentamientos, que continuaron proliferando. Hasta hace pocos aos, los mapas ofciales de Rio de Janeiro mostraban las reas inva-4 didas del centro de la ciudad como reas verdes de proteccin ecolgica a pesar de estar ocupadas desde hace mucho por asentamientos irregulares. Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 15 10/21/09 2:49:07 PM16rEsPuEstas a la informalidad urbanaEsta realidad forz a las autoridades a un cambio de paradigma; se opt por integrar los asentamientos a la ciudad formal, radicando a la pobla-cin en las tierras ocupadas o ilegalmente subdivididas. De este cambio deparadigmasurgenlosprogramasdemejoramientodebarrios,que han tenido una evolucin gradual en sus objetivos y componentes. Losprimerosprogramasseabocaronalaintegracinfsicadelos barriosinformalesconlaciudadproveyendovas,conexionesalared deaguapotableyalcantarilladoysolucionandolosproblemasdedre-naje. Si bien la experiencia de estos programas, iniciados a principios de la dcada de 1980 (por ejemplo en Chile), tuvo resultados benefciosos en cuanto a salud y mejora de las condiciones de habitabilidad de los asen-tamientos, mostr ser insufciente para que sus habitantes alcanzaran una calidad de vida adecuada. Los benefcios de la integracin fsica se vean reducidos por los problemas sociales que enfrentaban los asentados. Se constat que la desintegracin social y sobre todo la falta de servicios de salud y educacin en los asentamientos reduca el impacto positivo de las inversiones en infraestructura. Como resultado, una segunda generacin de programas ejecutados a partir de la dcada de 1990 abordaron el pro-blema en forma ms integral, agregando a las inversiones en integracin fsica intervenciones para mejorar la integracin social de los habitantes a la ciudad. El enfoque con que son abordados los programas de mejora-miento de barrios en la actualidad del que se dan destacados ejemplos en este libro es ms integral y complejo. Los programas actuales bus-can organizar a la comunidad, hacerla participar en las decisiones, apro-vechar al mximo lo invertido por los ocupantes en los asentamientos y en sus viviendas, asegurar su cooperacin en la ejecucin, la operacin y el mantenimiento de las obras, y atender a sus necesidades de servicios sociales ms urgentes. El mejoramiento integral de los barrios es hoy la estrategiapreferentedelosgobiernoslocales,estadualesynacionales para resolver los complejos problemas de la informalidad residencial.Estaevolucindelenfoquedelosprogramasdemejoramientode barrios ha conducido al diseo y a la ejecucin de intervenciones cada vezmsintegralesenlosasentamientosinformales.Losproyectos actualmente en ejecucin incluyen un primer grupo de inversiones para laintegracinfsicadelosasentamientos,quecomplementanlainfra-estructura existente (generalmente inversiones en vas de acceso, redes de agua potable y alcantarillado, solucin de los problemas de drenaje) y mitigan los problemas ambientales. El objetivo es que los asentamien-tos adquieran las caractersticas fsicas de los barrios formales de la ciu-dad. Adems, todos los programas dan prioridad a la regularizacin de la tenencia del suelo, que como ya se analizara, es una garanta de esta-bilidadparalasfamiliasyunestmuloalainversinensusviviendas. Un segundo grupo de intervenciones busca mejorar la integracin social delascomunidadesinformalesalaciudad.Lasaccionesdedesarrollo social incluyen actividades de fortalecimiento de la comunidad para que participeenlasdecisionesquelaafectanyseconviertaensociaefec-tivadelEstadoenlaoperacinyelmantenimientodelasinversiones. Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 16 10/21/09 2:49:07 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida17Asimismo,losprogramasproveenlainfraestructuradesaludyeduca-cin faltante y coordinan su operacin y mantenimiento con los organis-mos proveedores de los servicios. Muchos de los programas contemplan acciones de acompaamiento de la comunidad despus de completadas las inversiones para asegurar la continuidad de las organizaciones comu-nitarias y la estabilidad de los servicios cuya operacin y mantenimiento se les encarga (por ejemplo la operacin de las guarderas infantiles en Rio de Janeiro).Losprogramasenejecucinannoabordanefcazmentelospro-blemasdedesarrolloeconmicosostenibleeintegracinalaecono-maurbanadelosbenefciarios.Algunoshanejecutadoespordicas accionesdecapacitacinenhabilidadesdemandadasporlasindustrias deserviciosyotrossehancoordinadoconaccionesdepromocinde empleo ejecutadas por los municipios o gobiernos estaduales. Ninguno sehaplanteadocomoobjetivopromovereldesarrolloeconmicocon participacin del sector privado y generacin de acceso a empleos ms estables y de mayor productividad para sus benefciarios. Como se ana-liza ms adelante, dicho objetivo solo puede ser planteado en un contexto en que tanto la defnicin del problema como de sus soluciones se hace ms all de las necesidades de cada barrio. Ejecucin y fnanciamiento, desafos crecientesLa evolucin de los objetivos de los programas ha sido acompaada por una mayor complejidad en su ejecucin y en la medicin de sus logros. Cada vez ms los programas incluyen un mayor nmero de componen-tes de mayor complejidad que son responsabilidad de ms instituciones de distintos niveles de gobierno. Muchos programas han enfrentado con xitoeldesafodelaejecucincoordinada.Laexperienciademejora-mientodebarriosenAmricaLatinayelCaribeesricaenintervencio-nes concertadas que contribuyen signifcativamente a mejorar la calidad de vida de sus ocupantes. Ms an, muestra que es posible, efciente y equitativo invertir en el mejoramiento integral del hbitat de los grupos de menores ingresos. El enfoque ms integral del mejoramiento de la calidad de vida de los ocupantesdeasentamientosinformalesplanteatambinundesafode fnanciamiento. Las intervenciones son costosas y casi nunca se pueden sufragarcompletamentedelosbenefciariosyaquelosbajosingresos delamayoradeloshogareshacendifcilquepuedanpagarcontribu-ciones por las mejoras recibidas o paguen impuestos a la propiedad una vez regularizada la tenencia. El fnanciamiento de estos programas usual-mente se hace a fondo perdido y en muchos pases con aportes de distin-tos niveles de gobierno, lo cual implica una transferencia de riqueza hacia los habitantes del barrio. La coordinacin de estos aportes se ha logrado conestructurasinstitucionalesadhoc(vaseelcaptulo5)ycubrenun amplio espectro de opciones: desde fondos nacionales de transferencias noreembolsablesaestadosymunicipiosparacubrirelcostototalde Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 17 10/21/09 2:49:08 PM18rEsPuEstas a la informalidad urbanaElperfeccionamientodelmodelodeme-joramientodebarriospermitisuperar polticasurbansticasinefectivasypoco equitativas,comolasdeerradicaciny reasentamiento en la periferia de los ocu- pantesdelosasentamientos,yescom-plementariaalosnuevosymsefecti-vosprogramasdeproduccindenuevas viviendasquereducenlapresindeocu-pacin ilegal de suelo. El modelo se basa en principios claros de focalizacin territo-rial,ejecucindescentralizada,participa-cindelosbenefciarios,fnanciamiento compartido entre los niveles de gobierno, nfasis en la medicin de impactos y uni-versalismoenlasatisfaccindelasnece-sidadesdelosmsdesposedos,esdecir tratar desigualmente a quienes son desi-gualessocialmente.Unodelosfactores queexplicanelxitodeestemodelode gestinradicaensuabordajeintegralde las necesidades de la poblacin benefcia-ria, a la que se le entregan no solo bienes materialesyseguridaddetenenciasino asistenciasocialenposdelograrlasos-tenibilidadtanbuscadaypocoalcanzada por la mayora de las polticas sociales.El modelo de mejoramiento de barrios se centraenlasnecesidadesdelossectores msfrgilesdelasociedad,lapoblacin encondicindepobreza,querepresenta aproximadamenteel40%delapobla-cintotaldelaregin.Elniveldedesa-rrolloylaimplantacinyampliaescala delasoperatoriasencursoenAmrica Latinapermiterecomendarsureproduc-cinyampliacin,seguramenteconotro formato,alossectoresmediosymedio-bajos. Estos sectores enfrentan problemas de hbitat relacionados con la precariedad delosservicioseinfraestructurasdelos barrios legales que ocupan y de deterioro delasviviendasalasqueaccedieronen elpasado.Lapoblacinobjetivodeesta ampliacin de los programas es la que los especialistas defnen como propietarios de viviendasautoconstruidasenlamayo-radeloscasosalolargodedosoms generacioneslocalizadasenlasperife-rias de las ciudades y que por su ubicacin territorial estn solo parcialmente insertas enlatramaurbanayenfrentandiversas defcienciasdeserviciosurbanos.Estas viviendasnoseencuentranenestadode emergencia pues se localizan en reas con algunosserviciosperosufrenunprogre-sivodeterioroquenopuedeserpaliado porsushabitantes.Dadoquelosgobier-nos focalizan los recursos disponibles en la poblacin ms pobre y que la poblacin de ingresos medios altos y altos resuelve sus problemasdeviviendaatravsdemeca-nismos de mercado, se puede concluir que elsectordeingresosmedio-bajosrepre-sentaprobablementeelsegmentosocial ms olvidado en las polticas y programas de hbitat. Si se ampliara el modelo a sec-toresmediosymedio-bajos,elespectro deproblemasygruposdelapoblacina atender alcanzara el 70% del dfcit cuali-tativo total de vivienda en los pases. Paraenfrentarestedesafoserequiereel concursodetodoslosactores,tantode losgobiernosnacionalescomoestadua-les y locales, como de los hogares benef-ciados los que, a pesar de sus limitaciones deingreso,puedencontribuirasufragar parte de los costos de mejorar su hbitat.Extracto del discurso inaugural del taller tcnico Programas de mejoramiento de barrios: anli-siscomparadodeleccionesaprendidasynue-vosenfoques,Montevideo,Uruguay,14de octubre de 2008RecuadRo 1.1. el hBiTaT de los hogaRes de ingResos Medio-BajosCarlos a. PisoniConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 18 10/21/09 2:49:08 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida19las inversiones, hasta fnanciamientos con aportes combinados de muni-cipios,gobiernosregionalesonacionalesydelosbenefciarios.Otro aspecto del problema de fnanciamiento y ejecucin que ha sido resuelto satisfactoriamentepormuchasdelasexperienciaslatinoamericanasy del Caribe es el correcto dimensionamiento de las inversiones, es decir, cunto gastar por familia y en qu gastarlo. La mayora de los programas defneestosmontosconbaseenunanlisisdeloscostosybenefcios econmicos de las inversiones (vase el captulo 7) y descansa en la par-ticipacin de la comunidad para asignar esos recursos a la solucin de las carencias prioritarias (vase el captulo 6). Trascender el barrioLos programas de mejoramiento hacen una gran contribucin a mejorar la calidad de vida de los residentes a travs de la integracin fsica de los barriosalaciudadmediantelaprovisindeinfraestructurayespacios pblicos.Losprogramasaumentanlosactivosfsicosdeloshabitantes de los asentamientos y les otorgan valor de mercado a travs de la regu-larizacindelatenenciadelatierra.Tambincontribuyenaldesarrollo delcapitalhumanodelosbenefciariosproveyndolesmayorymejor acceso a servicios de salud, educacin y recreacin, y aumentan su capi-tal social a travs del desarrollo de las organizaciones de la comunidad y el fomento de su participacin en las decisiones de inversin, la supervi-sin de las obras y la operacin y el mantenimiento de algunos equipa-mientosyserviciosurbanos.Sinembargo,estosprogramastienendos limitaciones importantes: de alcance y de escala.Elalcancedeestosprogramas,tantoensuconcepcincomoen susmecanismosdeejecucin,estsiemprelimitadoaunconjuntode barrios, y no operan con una visin integrada de los problemas del hbi-tat en todo el territorio que presenta carencias en una ciudad o aglome-racin metropolitana. Las intervenciones que fnancian terminan muchas vecesgenerandoislasdebuenosserviciosyformalidadenlatenencia del suelo en medio de amplios territorios urbanizados formalmente pero que sufren de carencias muy parecidas a las de los asentamientos objeto delosprogramas.Labsquedadefocalizacinenlapobrezaqueen muchos programas se traduce en reglas operativas que seleccionan asen-tamientos donde vive al menos un 80% de poblacin pobre les impide destinarrecursosalmejoramientodereasurbanizadasformalescon carencias donde vive una mezcla de familias pobres con familias de ingre-sos medio-bajos y bajos. En busca de un mayor impacto de estas inter-venciones, es necesario revisar el alcance de los programas para hacerlos ms tiles de acuerdo con una visin integral del mejoramiento de la cali-dad de vida en las ciudades. Porotraparte,losprogramasdemejoramientodebarriosenejecu-cinenAmricaLatinayelCaribeenfrentantambinunproblemade escala frente a la magnitud del desafo que presentan los asentamientos informales para las ciudades. Al ser concebidos como una accin sectorial Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 19 10/21/09 2:49:08 PM20rEsPuEstas a la informalidad urbanadelaadministracinlocalconosinapoyodenivelessuperioresde gobiernorestringensusobjetivosaproblemasespecfcosdesusec-tordentrodeunidadesterritorialesdelimitadas:losasentamientosirre-gulares entendidos como barrios. As, los programas deben competir por fnanciamiento y recursos institucionales con todas las otras inversiones sectorialesylosprogramasdedesarrolloterritorialdelgobiernolocal (regional o nacional, segn el caso). Las limitaciones de presupuesto y las mltiples demandas obligan a los gobiernos a limitar las inversiones en mejoramiento de barrios en el corto y mediano plazo. El resultado es que los programas terminan bene-fciandoapenasunapartedelosasentamientosinformales.Msan, concebidoscomounaaccinderemedio,lamayoradelosprogramas nolograabordarlosproblemasmsestructuralesdelsectorvivienda, quealimentanlaformacindeasentamientosirregulares.Entantouna ciudadresuelvelosproblemasdelosbarriosexistentes,nuevosasen-tamientosinformalesemergen,conloquelosesfuerzosdemejorarlos barrios informales no logran acabar con el problema.5 En otras palabras, los programas no logran alcanzar una escala de intervencin que permita vislumbrar la solucin completa de los asentamientos informales en un futuro incluso lejano. Infortunadamente, la sola asignacin de un volumen mayor de recur-sosaprogramasdemejoramientodebarriosnoresuelveelproblema. Lanaturalezadelfenmenodelainformalidadurbanaalcanzaatodos los componentes de la estructura de la ciudad, se hace presente en todos lossectoresdelaeconomalocalyentodaslasesferasdelainterac-cin social. Por esta razn las acciones territorialmente localizadas en los barrios, si bien mejoran la calidad de vida de los benefciarios, no logran resolverelproblemadelhbitat.Suerradicacinnoseconsiguesolo medianteelmejoramientodelosasentamientosinformales(hacerms de lo mismo) sino que requiere un nuevo enfoque que diagnostique los problemas y los aborde en la escala adecuada: nacional o regional para las dimensiones econmicas; de ciudad o regin metropolitana para las dimensiones sociales, y de barrio o ciudad para las dimensiones espacia-les. En otras palabras, para ganar escala en la solucin de los asentamien-tos informales es necesario cambiar la escala del anlisis y de la ejecucin de las soluciones. Esto que puede ser fcil de decir, es ms difcil de poner en prctica. Hay varias medidas que pueden ayudar. En primer lugar, reforzar el prota-gonismo del gobierno local en el diagnstico y diseo de las soluciones a los problemas de la precariedad urbana y los asentamientos irregulares. El Ms adelante en el libro se hace mencin al caso de Chile, donde tras ms de 30 aos 5 depolticahabitacionalexitosaenlaconstruccindenuevasviviendassehalogrado reducir signifcativamente el dfcit cuantitativo de viviendas. Estos logros, unidos a los alcanzados por un exitoso y sostenido programa de mejoramiento de barrios, permiten al gobierno de Chile esperar que hacia 2010 se habrn eliminado los asentamientos irre-gulares en el pas (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2004). Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 20 10/21/09 2:49:08 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida21municipio est en una situacin privilegiada para coordinar en el territorio distintosprogramasdemejoramientodelhbitatydelaintegracin socialyeconmicadelapoblacincarente.Estoindependientemente delnivelterritorialodegobiernodedondeprovenganlosrecursosy donde se coordine la accin sectorial necesaria: la escala metropolitana paralasaccionesdeintegracineconmica,laescaladeciudadpara las acciones de integracin social. En segundo lugar, el diagnstico y la ejecucindelassolucionesdebenrebasarlaescaladelbarrioyadop-tarunavisinintegradadereaurbanacarente,demododedisear acciones coordinadas, de escala sufciente, y que sean ejecutadas en la secuencia que mejor permita lograr los objetivos y aprovechar las siner-gias que existen entre ellas. Las acciones de mejoramiento de barrios se convierten as en una responsabilidad de toda la administracin muni-cipal, y no solo de la unidad de mejoramiento de barrios. Esto obliga a romperlaculturadecompartimientosestancosqueimperaenlages-tin de la mayor parte de las entidades locales sectoriales, donde lo que hace la administracin encargada de la seguridad ciudadana no es cono-cido por la encargada de vivienda o de vas y obras. Al igual que lo que usualmenteocurreconlosgrandesproyectosurbanos,quesoncoor-dinados desde la ofcina del alcalde o gobernador del estado o provin-cia, las acciones de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin urbana requieren una coordinacin al ms alto nivel, que reforme la cul-tura burocrtica de dividir las acciones por sectores. Los logros de algu-nosproyectosintegradosderehabilitacinurbanaenAmricaLatina indican que este es un objetivo posible (Rojas, 2004). Habra que inten-tarlo ahora en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de reas carentes de las ciudades. la clave es la escalaNo obstante los logros de la experiencia latinoamericana de mejoramiento de barrios, esta no ha logrado trascender su concentracin en los proble-masdelosasentamientosindividuales.Enotraspalabras,nohasupe-rado la escala del barrio como foco del diagnstico y de la solucin de los problemas del hbitat informal. Este enfoque contrasta con la realidad de unaeconoma,unasociedadyunhbitatinformaldelasciudadesque funcionantimamenteconectadoconlaciudadformalenunarelacin simbitica que otorga benefcios a ambos pero que tambin genera gran-des problemas. La tesis de este libro es que para ampliar el alcance y la escala de las intervenciones y lograr soluciones defnitivas y con mayor impacto en los problemas que genera el hbitat informal se requiere un cambio de enfoque en la forma de defnir el problema y concebir y eje-cutar las soluciones. Esta nueva perspectiva debe centrarse en la escala territorialenlaquesemanifestanlosproblemasytrabajarensusolu-cinenesaescala.Paramuchosdelosproblemas,estaescalanoesla del barrio. Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 21 10/21/09 2:49:08 PM22la ClaVE Es la EsCalaLasolucindelosasentamientosinformalessoloesposiblecomo partedeunapolticaurbanaintegradaparamejorarlacalidaddevida deloshabitantesqueabordelasdiferentesescalasterritorialesenque se presentan los problemas y en las que las soluciones son viables, con polticasyprogramasurbanosmultisectoriales.Esteenfoquecambiala prioridadyelalcancedemuchosproblemasabordadosporlosprogra-mas de mejoramiento de barrios y agrega nuevos temas y desafos. Pri-mero, eleva la prioridad de acciones que garantizan condiciones bsicas paramejorarlacalidaddevidaurbana:laintegracineconmicapara generaringresoparalapoblacinylaseguridadjurdicaydelosciu-dadanos.Segundo,conduceadarprioridadalasaccionesparapreve-nir el surgimiento de nuevos asentamientos irregulares y para evitar que asentamientos formales se deterioren social y fsicamente desarrollando problemassimilaresalosqueenfrentanlosasentamientosinformales. Tercero, obliga a ampliar el mbito de actuacin de los programas para atenderlasnecesidadesdetodaslasreasurbanasconcondicionesde vida precarias y no solamente los barrios informales que contienen.Estecambiodeenfoqueobligatambinacambiosenlamodalidad deejecucinydefnanciamientodelasintervenciones.Lassoluciones requierenlaparticipacinconcertadadetodaslasagenciasconrespon-sabilidad sobre temas relevantes para la calidad de vida en las ciudades sectoriales,territoriales,locales,regionalesonacionalesylacoordi-nacin de sus recursos presupuestarios e institucionales. Esta modalidad de ejecucin, hoy aplicada a los confnes territoriales de los barrios, debe ampliarse a intervenciones en las distintas escalas territoriales menciona-das, lo que representa un desafo organizacional e institucional, pero tam-binofrecelaoportunidaddeampliarsignifcativamenteelvolumende recursosdisponibles,hoyinnecesariamenterestringidosporlalimitada defnicin sectorial y territorial de los programas. En lo que sigue se discu-ten las implicancias conceptuales y operacionales de esta propuesta que constituye la tesis central del libro y que se desarrolla en mayor detalle con anlisis y discusin de casos en los captulos siguientes. Dimensin econmica, generacin de ingreso y mejoramientode las condiciones de empleoUna condicin necesaria para mejorar la calidad de vida de los ciudada-nos es el mejoramiento de sus ingresos, producto del desarrollo econ-mico y de las condiciones del mercado laboral. El logro de este objetivo conduce a intervenciones que transcienden la escala de los barrios y lle-van a polticas y programas de ciudad o regin metropolitana. Incluso en loscontadoscasosenquelosprogramasdemejoramientodebarrios buscanexplcitamentemejorarelingresoylascondicionesdeempleo de los hogares benefciarios, enfrentan difcultades para lograrlo. Esto es tanto el resultado de las limitaciones de las estrategias usadas como del enfoque de focalizacin territorial propio de estos programas. Una de las estrategiasusadashasidoladefomentarelempleodemanodeobra Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 22 10/21/09 2:49:08 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida23local,particularmentenocalifcada,enlaejecucindelasinversiones, perosonsolucionestemporalesypaliativas.Elingresodelosjefesde hogar empleados en las obras aumenta durante la ejecucin de los pro-yectosperoelefectodesaparecealtrminodelasobras.Elprograma FavelaBairrodeRiodeJaneiropromuevelacontratacindemanode obra de los barrios para la operacin y el mantenimiento de algunos ser-vicios,comolarecoleccindebasuraylaoperacindelasguarderas infantiles. Esta estrategia provee empleo ms permanente en los barrios peroencantidadesinsufcientesparaatenderlasnecesidadesdetodos loshabitantes.Otrosproyectoscontemplanprogramasdecapacitacin demanodeobra,principalmentefemenina,paramejorarsucapacidad de generar ingresos. Es comn encontrar programas de capacitacin en laprovisindeservicioscomopeluquera,manicuraocosturaorienta-dos a preparar a los benefciarios para obtener ingresos trabajando desde los hogares. Estos proyectos usualmente no acompaan a los benefcia-rios ms all de la entrega de la capacitacin por lo que no hay certeza de que en todos los casos la capacitacin conduzca al aumento de los ingre-sos de los benefciarios. En defnitiva, las estrategias usadas en los pro-gramas han tenido logros temporales y localizados, y fundamentalmente durante la fase de ejecucin de las inversiones. Sehacenecesarioabordarestedesafoenformamssistemticay efectiva,yconampliaparticipacindelsectorprivado,queeselnico capaz de generar empleos en gran escala. La principal interrogante que surge se refere a la escala territorial ms adecuada para abordarlo. Las indudablesventajasdeunenfoquemssectorialdelproblemaentre las que destaca la posibilidad de afrontar los problemas de productividad de la economa informal se enfrentan a la complejidad de ejecucin de intervenciones basadas en este enfoque. A modo de ejemplo se pueden mencionar las propuestas que han hecho los planes estratgicos de desa-rrollo de muchos gobiernos locales de Amrica Latina (CIDEU, 2008). Entre las principales propuestas destacan: la solucin a los problemas sociales y urbanos que genera el comercio informal; la capacitacin de mano de obra en habilidades demandadas en la ciudad; el mejoramiento tecnol-gico de las pequeas empresas informales; el acceso a crdito y asisten-cia tcnica a los productores informales, y la formacin de cooperativas decompraycomercializacindebienes.Eldiseoyfnanciamientode estetipodeintervencionesrequierelacooperacinentreinstituciones muy variadas, muchas del mbito nacional o estadual, y la coordinacin en el territorio de sus intervenciones. Muy pocos gobiernos locales pue-den lograrlo ya que la ejecucin de este tipo de acciones rebasa las com-petencias de las instituciones sectoriales de vivienda o desarrollo urbano quetradicionalmenteseocupandelosprogramasdemejoramientode barrios. La solucin efectiva de los problemas de desarrollo econmico y gene-racin de ingreso y empleo que enfrentan los hogares de los asentamien-tosirregularesrequeriracombinarenformaefectivalasventajasdela focalizacin territorial de los programas de mejoramiento de barrios con Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 23 10/21/09 2:49:09 PM24la ClaVE Es la EsCalalosmritosdelenfoquesectorial,centrndoseenparticularenestrate-gias de integracin de esta poblacin al sector formal de la economa y en mejorar la productividad de las actividades informales. A modo de ejem-plo, en el enfoque sectorial destacan las acciones de capacitacin tcnica de la mano de obra para mejorar sus oportunidades de empleo; en lo terri-torial, destaca la necesidad de eliminar los estigmas negativos que afec-tan a la poblacin residente en los asentamientos informales y que afectan susopcionesdeobtenerempleoformalenlaciudad.Existenmuchas otras acciones sectoriales y territoriales que requieren ejecucin coordi-nada para ser efectivas, planteando las mltiples dimensiones del desafo pendiente en esta temtica. Como se indicara anteriormente, muchas de estas acciones necesitan un enfoque territorial que trascienda los barrios, ydebenserconcebidasyejecutadasaescaladelaciudadociudad- reginenelcasodelasreasmetropolitanas.Asimismo,debencon-cebirseyejecutarseenestrechacoordinacinconotraspolticasurba-nas relacionadas, en particular las de vivienda que defnen los barrios dondevivelamanodeobraydetransportepblico,quedeterminan en gran medida su capacidad de acceder a los empleos que se ofrecen en una ciudad (Prudhomme y Lee, 1999).Seguridad y convivencia ciudadana Una segunda condicin necesaria para mejorar la calidad de vida de los ciudadanosesquevivanenunambienteseguroydeconvivenciaciu-dadanaarmoniosa.Comosedestacaenelcaptulo2,laviolenciaesla expresin de problemas sociales, polticos y econmicos profundos de la regin, entre los que destacan la exclusin social, la desigualdad y la dis-criminacin. Los problemas de violencia y convivencia ciudadana aquejan a toda la ciudad, formal e informal, pero afectan de manera ms intensa a la poblacin ms vulnerable, la que vive en la informalidad habitacional y econmica, est desorganizada y cuenta con menos medios para prote-gerse, tanto fsicamente como en cuanto a su trabajo y posesiones. Tam-bin se presenta con mayor fuerza en las reas de las ciudades donde la presencia del Estado es ms dbil, usualmente asentamientos informales y reas deterioradas. El paradigma tradicional de abordaje del problema basado en acciones para recuperar el orden pblico a travs de medi-das emprendidas por el Estado generalmente bajo un enfoque autorita-rio y con el uso de las fuerzas policiales no ha dado buenos resultados, comolomuestralapersistenciadelosproblemasdeconvivenciaciu-dadana en las ciudades y su incidencia creciente en amplias reas. Este abordaje est siendo reemplazado paulatinamente por un enfoque inte-grado de seguridad y convivencia ciudadana, que abarca un agregado de acciones adoptadas por la sociedad en su conjunto (sector pblico, sec-tor privado y sociedad civil) para garantizar los derechos y las libertades fundamentales,impartirjusticiayvelarporeldesarrollopacfcodela vida social. En este enfoque, la seguridad ciudadana es concebida como un bien pblico que es el resultado de la accin de la sociedad en su con-Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 24 10/21/09 2:49:09 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida25juntoEstado,sectorprivadoysociedadcivilyquepermiteeldesa-rrollodelaconvivenciacotidianapacfcaenunmarcodeconfanzade los ciudadanos, de una cultura de la legalidad y el respeto a las normas, y donde se garantiza el ejercicio de los derechos y libertades de todos. Este enfoque presenta un gran desafo de ejecucin para el gobierno urbano ya que requiere la accin coordinada en todo el territorio de la ciudad de una variedad de agencias pertenecientes a diversos niveles de gobierno. Esta coordinacin es posible de lograr, como lo muestran programas inte-gradosdeseguridadciudadanacomoelPlanCuadrantedeChile,que coordinalaaccindeentidadesdelgobiernonacional,regionalylocal con las de la comunidad organizada.6 En la escala del barrio, es tambin posible aportar a mejorar las con-dicionesdeseguridadyconvivenciacomplementandolasinversiones eninfraestructura,serviciossocialesydedesarrollocomunitario,con intervenciones preventivas basadas en un enfoque de prevencin situa-cional, que busca controlar los factores de riesgo que favorecen la comi-sin de delitos, y enraizar en la poblacin comportamientos preventivos, opuestos a los comportamientos defensivos. Estas intervenciones locales son, sin embargo, inefectivas en un contexto urbano de violencia y dete-rioro de la convivencia ciudadana. Por lo tanto, para garantizar condicio-nes mnimas de seguridad y convivencia para la poblacin de los barrios, son necesarias polticas y programas efectivos de alcance de toda la ciu-dad o la regin metropolitana, segn el caso. Prevencin de los asentamientos irregularesLos programas de mejoramiento de barrios han probado ser efectivos en reducirlosproblemasdeinfraestructurafsicaydeconvivenciacomu-nitariaenlosasentamientosinformales;sinembargo,nosiemprela accin pblica ha logrado evitar que se formen nuevos asentamientos. En muchos pases de la regin la proporcin de hogares en este tipo de asen-tamientos sigue en aumento aunque los gobiernos nacionales o locales dediquen recursos a su mejoramiento. La forma ms efectiva y duradera de prevenir los asentamientos es que la poblacin de bajos ingresos hoy excluidadelassolucionesformalesasusproblemasdeviviendatenga acceso a ellas. Para esto es necesario un cambio de incentivos. Se requiere una revisin de la poltica de arrendamiento y de vivienda, y cambios en lasintervencionespblicasenviviendadeescalanacionaldemodode generar las condiciones para que todos los hogares que se forman tengan acceso a vivienda por medios formales. Se ha constatado que para lograrlo esmejorqueelEstadodestinesusrecursosyesfuerzosinstitucionales a facilitar el funcionamiento de los mercados de vivienda: suelo urbani-zado, fnanciamiento hipotecario, desarrollo inmobiliario y materiales de construccin. Este enfoque resulta ms efectivo que la construccin y el Vase ms informacin en http://www.carabineros.cl/sitioweb/web/verSeccion.do?cod=746 .Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 25 10/21/09 2:49:09 PM26la ClaVE Es la EsCalafnanciamiento directo de viviendas por el Estado (BID, 2006). Dentro de este enfoque, un camino posible para expandir al mximo el alcance de las intervenciones del gobierno es la implantacin de programas que movi-licen la capacidad de ahorro e inversin en vivienda que tienen las fami-lias (ahorro en materiales, ayuda propia o comunitaria, contribuciones de familiares) y eviten subsidiar innecesariamente a los hogares de ingresos medios (situacin comn en pases donde el Estado construye y fnancia directamente las viviendas o donde se subsidia la tasa de inters de los prstamos hipotecarios). Estos programas deben construir con los hoga-res, apoyndolos a acceder a suelo urbanizado y a construir y mejorar sus viviendas en forma progresiva. El acceso a suelo apto para uso resi-dencial y con infraestructura y servicios urbanos es el primer paso para transformar esta estrategia informal de acceso a vivienda en una actividad efcienteyquedresultadospositivosparaloshogaresylaciudad.El segundo paso es el apoyo a la construccin gradual de las viviendas con asistencia tcnica y microcrdito (Greene y Rojas, 2008).La calidad de las viviendas construidas por auto ayuda o ayuda mutua mejora cuando los constructores incrementales cuentan con asistencia tcnica y el concurso de mano de obra especializada en las fases ms crticas de la construccin.Ayuda mutua en Belm, BrasilConstruir_ciudadania_10-16-09 final.indd 26 10/21/09 2:49:10 PMConstruir Ciudadana Para una mEjor Calidad dE Vida27No es fcil proveer acceso a suelo de uso residencial a los hogares de bajosingresos.Laformacindebancosdesuelopblicosparavivienda socialconbaseenlacompradesueloesunaestrategiacostosaqueno es sostenible para la mayora de los gobiernos. Un mecanismo practicado en muchos pases europeos es la extraccin de tierra a los incorporadores comerciales para destinarla a usos sociales. Estas extracciones han llegado al 50% del suelo en programas promovidos por el gobierno (por ejemplo enlasltimasfasesdelprogramaderecuperacindereasindustriales abandonadas en Bilbao, Espaa). Lo ms usual es que se exija que entre un 15% y un 25% del suelo servido sea transferido al sector pblico para usos sociales. Como es de esperar, esta es una poltica ampliamente resis-tida por los promotores de proyectos inmobiliarios y es fnancieramente viableenmercadosinmobiliariosboyantes.Lacaptacindelaplusvala generadaporlasinversionespblicasesotrafuentedefnanciamiento posible para la adquisicin de suelo para usos sociales. En el captulo 3 se argumenta que la conversin de tierra de usos rurales a urbanos genera sufciente plusvala como para fnanciar las inversiones en infraestructura yserviciosygenerarexcedentesquepuedendestinarseaurbanizartie-rra para usos sociales. Esta estrategia requiere legislacin e instituciones sofsticadas que no existen en todos los pases y cuya implantacin es fuer-temente resistida por los propietarios del suelo. Experiencias de reajuste inmobiliarioparaqueelEstadocaptepartedelmayorvalordelsuelo producto del desarrollo de reas de propiedad privada es otra estrate-gia que puede poner suelo urbanizado bajo control del sector pblico para usos sociales. Sin embargo, con esta estrategia es difcil conseguir inter-venciones de la escala sufciente para resolver todo el problema. Sehaabogadoporlaliberacindelasnormasdesubdivisindel suelo como una forma de hacerlo ms accesible a los hogares de bajos ingresos. En El Salvador existe un mercado de subdivisiones y fnancia-miento de la compra de suelo de bajo costo que genera lotes casi sin ser-vicios en tierras generalmente fuera del rea urbanizada que se venden bajo contratos de arriendo con promesa de compra. Como se analiza en el captulo 3 esta experiencia de gran signifcacin cuantitativa ya que ha permitido a un tercio de la poblacin de El Salvador acceder a vivienda ha ocurrido en buena parte en la ilegalidad: ha ocupado suelo agrcola no designadoparausosurbanos,enmuchoscasosgenerandoproblemas ambientales; los adquirentes de los lotes no tienen seguridad de tenencia aun cuando cumplan cabalmente con todas las condiciones de los contra-tos de arriendo con promesa de venta bajo los cuales se comercializan los lotes, y reciben suelo sin servicios ni infraestructura, lo que afecta negati-vamente su calidad de vida por los largos aos que le toma al Estado pro-veerlos.Enloshechosestaeslaestrategiausadaporlassubdivisiones de suelo ilegales (y por las ocupaciones de suelo), que al no respetar la normativa urbanstica incorporan un subsidio de la comunidad a los ocu-pantes ilegales. La experiencia de Porto Alegre en Brasil, que tambin se discute en el captulo 3, intenta formalizar las actividades de los incorpo-radoresilegalesdesueloyhadadobuenosresultadosaltransparentar Construir_ciudadania_10-16-09 final.indd 27 10/21/09 2:49:10 PM28la ClaVE Es la EsCalael proceso y hacerlo ms efciente. No obstante los logros alcanzados en casos especfcos, en la mayora de los pases de la regin an no se ha logrado avanzar en la reforma del sector vivienda como para que atienda las necesidades de los hogares que se forman y de los que en la actuali-dad comparten vivienda con otros. Evitar una nueva informalidadMuchasciudadeslatinoamericanasenfrentanloquepodradenominarse unproblemadesegundageneracin:eldeteriorofsicoydelasrelacio-nessocialesenlosbarriosdeviviendasconstruidasporelEstado.Estos barriosempiezanapresentarproblemashomlogosalosquetienenlos asentamientos irregulares: bajos niveles de servicios de la infraestructura, malacalidaddelasviviendas,deteriorodelasrelacionescomunitariasy alta incidencia de problemas de seguridad y convivencia ciudadana. Como se destaca en el captulo 4, en muchas ciudades de Amrica Latina la cons-truccin masiva de viviendas en la periferia de las ciudades gener grandes conjuntos de viviendas econmicas ocupadas por familias de bajos ingre-sos. Estos barrios estn alejados de los centros de empleo y servicios de las ciudades, tienen servicios de transporte pblico defcientes y cuentan con escaso equipamiento urbano. La mayora de la poblacin no tiene recursos para mantener sus viviendas y con el tiempo las relaciones sociales de las comunidades se han deteriorado. Estos procesos conducen a una creciente marginacin de la poblacin, al deterioro fsico de las viviendas y los equi-pamientosyaladescomposicindelasrelacionessociales,quellevaal aumento de los actos antisociales y de la delincuencia en los barrios.Lasconsecuenciassocialesyurbanasdeesteprocesosonmltiples yvandesdelaprdidadevalorinmobiliariodelasviviendashastael estigmadelosresidentesque,comosemencionaraenlaseccinante-rior,disminuyesusoportunidadesdeconseguirempleoformalymejor remunerado en la economa urbana. La solucin de estos problemas es complejaycostosa,comolomuestralaexperienciadepasesdesarro-lladosylosesfuerzosiniciadosporChileenestadireccin.Unacarac-terstica comn de estas soluciones es que requieren un intenso trabajo con la comunidad para recomponer las relaciones entre sus integrantes yfortalecersusorganizaciones.En