1

Conjugando diferenciar y diversificar:Una visión económica más ambiciosa de las relaciones hispano-argelinas

Gonzalo Escribano, profesor de Economía Aplicada, UNED, Madrid

El objetivo de este trabajo es ofrecer una visión económica a largo plazo de las relaciones hispano-argelinas que se superponga tanto a la, en ocasiones, excesiva polarización energética como a los acuerdos que congestionan el espacio euro- mediterráneo, a menudo con escasos resultados tangibles para las relaciones hispano- argelinas. Las relaciones económicas entre Argelia y España se merecen algo más que la visión restringida que proporciona el doble prisma de las relaciones euro-mediterráneas y la exclusividad de los hidrocarburos. Ciertamente, ambos factores deben ser tenidos en cuenta como elementos estratégicos para un análisis a largo plazo. Pero no deben limitarlo impidiendo la consideración de otros vectores y, por tanto, de nuevas posibilidades de cooperación y beneficio mutuo. La idea central es, por tanto, la necesidad de construir unas relaciones bilaterales sobre esa doble realidad, pero sin limitarse a ella.

Las preferencias de cada país son bien conocidas. Argelia reclama un trato diferenciado que responda a sus particularidades de gran productor de hidrocarburos, entre las que figuran la seguridad de demanda para su gas y la necesidad de diversificar su economía. Las preferencias españolas son simétricas: diversificar (y compensar) las relaciones económicas bilaterales y asegurar sus aprovisionamientos de gas a precios asumibles. Si el papel de los hidrocarburos en la economía argelina y los intercambios hispano- argelinos hace necesaria la diferenciación de las relaciones bilaterales y constituye su base, también es cierto que esas relaciones deben diversificarse para adoptar una pauta más equilibrada. Aunque no existe una contradicción lógica entre los dos vectores, una estrategia equilibrada requiere de un compromiso en el desarrollo de ambos, conjugándolos en forma y secuencia consistente con las preferencias de los dos países. Por supuesto, en el espectro de asuntos que abarcan las relaciones bilaterales hay otras dimensiones, políticas y de seguridad, interrelacionadas con la económica; no obstante, este trabajo elude el tratamiento de las cuestiones geopolíticas para centrarse en las relaciones económicas.

Diferenciar

El punto de partida ineludible de las relaciones hispano-argelinas es el de las relaciones energéticas. Es precisamente esta realidad la que aconseja diferenciar las relaciones bilaterales. Argelia lleva varios años solicitando una asociación estratégica con la UE que tenga en cuenta su naturaleza de exportador de hidrocarburos y que complete al Acuerdo de Asociación vigente. La conveniencia de una asociación estratégica UE- Argelia ha sido destacada por numerosos analistas1 , si bien sería necesario dotarla de

1 En la actualidad, Argelia negocia con la UE una Asociación Energética Estratégica (Strategic EnergyPartnership) que incluye también elementos económicos, de seguridad y migración, pero no se ha conseguido firmar un memorando de entendimiento como el acordado con Egipto en 2008, pues hasta la fecha el gobierno de Argelia no ve reflejadas sus preferencias. Véase al respecto Darbouche, H. (2008):“Decoding Algeria’s ENP Policy: Differentiation by Other Means”, Mediterranean Politics, 13 (3);

2

contenidos adicionales a los energéticos y de seguridad que resulten sustanciales desde la perspectiva económica. En todo caso, España y Argelia no pueden constreñir sus relaciones a la plantilla que proporcionan las relaciones euro-mediterráneas, que en su estado actual no proporcionan un marco que recoja las preferencias cruzadas de ambos países. España y Argelia tienen un grado muy alto de interdependencia energética que no puede gestionarse exclusivamente con las políticas euro-mediterráneas. Esta diferenciación basada en la interdependencia energética es práctica común entre los grandes consumidores de gas de la UE. El caso más claro es el de Alemania con Rusia, pero Italia y Francia tienen estrategias similares frente a Rusia y Argelia.

La UE no parece dispuesta a otorgar a Argelia (tercer proveedor europeo de gas) un trato estratégico similar al que da a Rusia, su primer proveedor; o al segundo, Noruega, que forma parte del Espacio Económico Europeo. Argelia, por su carácter de productor de hidrocarburos, no está interesada en acceder al mercado agrícola europeo, ni en recibir más flujos de cooperación al desarrollo, ni en anclar sus políticas económicas a la UE. Por ello, el instrumental euro-mediterráneo resulta casi inane para proveer incentivos al gobierno de Argel. El resorte más evidente con que cuenta la UE es facilitar el acceso de Argelia a su mercado energético. El acervo comunitario se ha flexibilizado en materia de acceso al mercado por parte de terceros, impulsado por el interés de Alemania en garantizar su relación con Rusia, de modo que la exigencia dereciprocidad puede salvarse mediante un acuerdo bilateral entre los países implicados2 . La UE y España deberían jugar más bien ese incentivo positivo que el negativo de exigir una reciprocidad estricta que no tenga en cuenta las especificidades del caso argelino. En la misma medida, sería conveniente desmentir con los hechos la ralentización de la entrada en funcionamiento de infraestructuras de transporte ya terminadas como posible medida de respuesta a una eventual imposición de la reciprocidad.

Argelia es una economía dominada por los hidrocarburos, que representan más de la mitad del PIB y casi las tres cuartas partes de los ingresos fiscales del país. El sector privado tiene una participación reducida en la economía, y los niveles de productividad fuera del sector de los hidrocarburos son bajísimos. El 97% de sus exportaciones son hidrocarburos, un grado de concentración entre los más elevados del mundo, y el resto de sus exportaciones carece de potencial y es incapaz de impulsar el crecimiento3 . Sonatrach tampoco es una empresa cualquiera, sino una de las mayores empresas energéticas integradas del mundo (figura en la undécima posición en los ránkings internacionales) y, además, está revestida de una significación política en la historia del joven Estado argelino que España debe internalizar.

Exigir a Argelia que Sonatrach desacople sus actividades para cumplir con unas condiciones de reciprocidad cuya aplicación en la propia UE resulta problemática es una garantía de fracaso, como lo sería demandárselo a Rusia respecto a Gazprom. Esa opción es sencillamente incompatible con su estructura económica y su actual nivel de

Darbouche, H. (2010): “Energising EU-Algerian Relations”, The Maghreb Center Journal (1); Ghiles, F.(2009): “Algeria: A Strategic Gas Partner for Europe”, Journal of Energy Security, February2 Escribano, G (2009): “La UE y la promoción de las reformas en Argelia”, Revista de InformaciónComercial Española, nº 846.3 Hausmann, R., B. Klinger y J. R. López-Cáliz (2010): Export Diversification in Algeria, en J. R. López- Cáliz , P. Walkenhorst y Ndiamé Dipo (eds.), Trade Competitiveness of the Middle East and NorthAfrica: Policies for Export Diversification, Banco Mundial, Washington, pp. 63-104.

3

desarrollo. Por tanto, un primer elemento de diferenciación sería adecuar el entramado institucional euro-mediterráneo a las especificidades de Argelia. Pero para que España actúe en ese sentido, primero debería obrar en consecuencia a escala bilateral. Es decir, reconocer las especificidades que entrañan tanto la estructura económica de Argelia como la interdependencia gasística existente entre ambos países, como ya hacen otros países europeos con Rusia o la propia Argelia.

Dentro de los hidrocarburos, la interdependencia energética hispano-argelina se manifiesta de manera más clara en el gas natural. En 2009, las importaciones españolas de gas argelino fueron de 12 bcm (billion cubic meters), el 34% del gas natural importado por España y el 23% del exportado por Argelia4 . Conviene precisar que, de esos 12 bcm, 7 bcm fueron transportados por el gasoducto Magreb-Europa (GME), representando el 77% de las importaciones españolas por gasoducto y el 22% de las exportaciones argelinas por dicho medio de transporte. Los restantes 5 bcm fueron importados como Gas Natural Licuado (GNL), suponiendo, respectivamente, el 19% de las importaciones españolas y el 25% de las exportaciones argelinas de GNL. En ambos casos, España es el segundo destino del gas argelino, muy por detrás de Italia, que importó casi 23 bcm por gasoducto, pero por delante de los casi 7 bcm de GNLimportados por Francia.

Esta distinción es relevante, pues las importaciones por gasoducto se producen exclusivamente en base a contratos a largo plazo indexados al precio del petróleo con cláusulas take or pay que proporcionan la garantía necesaria para sufragar los elevados costes fijos de los gasoductos5 . La gran mayoría de las importaciones de GNL también se producen bajo contratos a largo plazo (en el caso de las importaciones españolas de GNL argelino, la totalidad), pero en los últimos años la tendencia del mercado gasista internacional ha sido hacia una transición a mercados spot y Argelia, gran defensora en el pasado de los contratos a largo plazo, no es una excepción6 . En el caso del GME, el contrato entre Gas Natural (GN) y Sonatrach estipula 9 bcm/año, a los que deben añadirse cantidades menores de GNL (en el entorno de 1 bcm) contratadas por empresas como CEPSA, Iberdrola o Endesa, que también tienen contratado el suministro vía Medgaz cuando éste entre en funcionamiento7 .

Los contratos a largo plazo proporcionan tanto seguridad de demanda como de suministro, pero el coste de esa mayor seguridad se traslada tanto para compradores como para suministradores a las oscilaciones en los precios relativos y a la rigidez en las cantidades importadas. Hace unos años, en un contexto de precios elevados del crudo y fuerte crecimiento de la demanda de gas en el sur de Europa, los precios de estos

4 Datos de BP Statistical Review of World Energy 20105 Dichas cláusulas obligan al comprador a pagar las cantidades contratadas independientemente de las efectivamente importadas.6 Los contratos a largo plazo de GNL suelen, de hecho, tener cláusulas take or pay más estrictas que losde abastecimiento por gasoducto, pues se asocian a grande sinfraestructuras de licuefacción y gasificación. Además, en el pasado, contenían cláusulas de destino prohibiendo la reventa (reselling) en terceros mercados o fijando una distribución de los beneficios adicionales entre exportador e importador. En la actualidad, la Comisión Europea prohíbe tales prácticas en virtud de su política de competencia. El reselling no tiene sentido para el gas importado por gasoducto, pues España carece de infraestructuras de licuefacción; en cambio, en condiciones excepcionales de mercado (altos precios internacionales del gas), si se ha producido reselling de GNL.7 Mañé, A. y A. Lorca (2007): “África del Norte: su importancia geopolítica en el ámbito energético” Documento de Trabajo del Real Instituto Elcano nº 11/2007.

4

contratos resultaban menores a los alcanzados en el mercado spot. En la actualidad las condiciones han cambiado: con un mercado estadounidense reducido por las aportaciones del gas no convencional, estrategias agresivas por parte de otros productores de GNL y una reactivación económica lenta, los precios spot se encuentran, en general, por debajo de los fijados en los contratos a largo plazo y se han desacoplado de los del petróleo, a los que están indexados los contratos de gas a largo plazo. Se ha pasado de un mercado de vendedores a otro de compradores, y ello implica que los actores participantes deben ajustarse a esta nueva situación. El retraso de la entrada en funcionamiento del Medgaz tiende a explicarse la atonía de la demanda española de gas, aunque en la primera mitad de 2010 se han dado señales claras de reactivación de la demanda energética. No obstante, también deben tenerse en cuenta los diferentes intereses empresariales de algunos de sus socios.

La disputa comercial entre Sonatrach y GN por la revisión de los precios del gas, resuelta por un laudo arbitral a favor de la primera, debe interpretarse en este contexto. Los hechos son bien conocidos y su análisis detallado queda fuera del objeto de estas páginas, pero parece claro que el diálogo es la única salida cooperativa posible al actual impasse8 . Si bien las compensaciones deberán ser probablemente satisfechas, parecehaber margen para negociar las cantidades a importar en los próximos años. De hecho,las cantidades efectivamente importadas por el GME en años recientes parecen mostrar la existencia de offtakes9 y esa flexibilidad debería manejarse con prudencia en las negociaciones entre las partes. Numerosos contratos a largo plazo ya han sido flexibilizados por parte de compañías productoras como Gazprom, Statoil o GasTerra10 . Una politización de las diferencias no sólo no ayuda a su resolución, sino que, como muestra la experiencia reciente, puede enconarlas y aumentar sus costes, presentes y futuros. Algunas informaciones periodísticas aparecidas en España sobre una fuerte subida futura de los precios del gas contrastan con el desmentido de Sonatrach a los medios argelinos, que remite a su mera indexación a los precios del petróleo11 .

8 En noviembre de 2009, el Tribunal Arbitral de Ginebra emitió un laudo arbitral a favor de Sonatrach por la rescisión del contrato de desarrollo del complejo gasista integrado de Gassi Touil con Repsol y GN,sin atender las peticiones de indemnización por parte de ambas empresas españolas (unos 1.600 millonesde €) ni de la empresa argelina (unos 860 millones de €). El pasado mes de agosto la Corte Arbitral deParís dio la razón a Sonatrach en la disputa sobre la actualización de los precios del gas entre 2007 y2009, con un importe estimado en 1.500 millones de €, que GN no había querido aplicar.9 En los contratos take or pay, reducciones en las cantidades efectivamente importadas que no conllevan el pago de las mismas. La cantidad contratada por GN en el GME es de 9 bcm/año (2,5 bcm/añoadicionales se destinan a Portugal), pero como ya se ha apuntado, según las estadísticas de BP, en 2009las importaciones por el GME fueron de 7 bcm. Aunque esa diferencia puede resolverse ejecutando las cláusulas take or pay, algunos analistas argelinos estiman que al menos parte de la misma se debe a la flexibilización de las cantidades transportadas.10 Gazprom ha realizado concesiones a E.ON Rurhgas, Eni y Botas; GasTerra a GDF Suez, Distrigas ySwissgas. Las modalidades de flexibilización varían desde ligar el 15% de los volúmenes a los precios spot durante tres años (Gazprom a E.ON Rurhgas) o el desacoplamiento parcial de los contratos a la indexación al petróleo (Statoil).11 El tema ha sido profusamente tratado por la prensa económica española, por lo que no parece necesarioabundar sobre informaciones concretas. La visión de los medios argelinos es, como resulta previsible, muy diferente. El diario argelino El Watan, en su edición del 21 de octubre de 2010 publicaba un artículo (Consensus entre Alger et Madrid) en que se afirmaba que “(…) Gas Natural a fait courir le bruit d’une nouvelle hausse du prix de 30% par Sonatrach”, y que pese a que «[á] Sonatrach, aucune information n’a filtre sur une nouvelle augmentation, (…) l’indexation du prix du gaz sur celui du pétrole peut rendre possible une nouvelle augmentation”.

5

Cuota de importación del gas argelino en España (% ), 1995-agosto 2010

70

65

60

55

50

45

40

35

301995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Datacomex, partida 34 (gas natural y manufacturado), en valor monetario.

El gráfico adjunto muestra la tendencia a la baja de la cuota de mercado del gas argelino en el valor de las importaciones españolas de gas. Si a principios de la década de 2000 la cuota se situaba por encima del 60%, a partir de esa fecha ha caído sustancialmente hasta situarse por debajo del 40%. El gráfico recoge valores monetarios del gas, pero la cuota en volumen presenta una tendencia similar. Esta caída en la cuota se explica por el creciente recurso a las importaciones de GNL procedentes de otros suministradores. Desde algún partido político español se ha propuesto reducir el límite a la cuota cuantitativa de los suministradores del vigente 50% a un 25%, muy por debajo del casi34% alcanzado en enero-julio de 2010, cuota que además aumentará una vez entre en funcionamiento el Medgaz12 . Una medida de este tipo afectaría, por tanto, a la capacidad de las empresas españolas para cumplir sus compromisos contractuales con Sonatrach, y profundizaría la diversificación del suministro hacia otros proveedores de GNL. Si bien se trata de reacciones coyunturales para tratar de influir en el curso de una negociación concreta, este tipo de declaraciones pueden resultar contraproducentes a nivel global para alcanzar un acuerdo diferenciado con Argelia en materia energética.

Aunque a corto plazo eso pudiese significar beneficiarse de precios más bajos en el mercado spot, comprometería a más largo plazo el acceso a un suministro fiable como el que entrañan los contratos a largo plazo. Tomar las actuales condiciones del mercado como permanentes puede suponer un error estratégico, pues es previsible que cuando la recuperación económica se consolide la demanda europea de gas se reactivará, y en ese momento los precios spot pueden superar a los de los contratos a largo plazo, como ya ocurrió a finales de la década anterior. La ausencia de seguridad de demanda reduciría las muy necesarias inversiones en el upstream argelino, generando así a largo plazo una verdadera inseguridad de abastecimiento en el Sur de Europa. Por otro lado, ello

12 El Medgaz está participado al 36% por Sonatrach, Cepsa e Iberdrola participan con un 20% cada una, Endesa con un 12% y GDF Suez con el 12%. Si las importaciones de gas totales y las importaciones porGNL y el GME se mantuviesen al nivel de 2009, la suma de los 8 bcm del Medgaz podría sobrepasar ellímite vigente del 50% (exactamente el 55%). Aunque esa cuota se ajustase reduciendo las importaciones de GNL argelino, la mera suma de los 7 bcm importados por el GME en 2009 y los 8 bcm del Medgaz, asumiendo la misma demanda que en 2009, supondría una cuota superior al 40%.

6

obligaría a Argelia a diversificar sus suministros hacia otros países, como Italia u otros países europeos y, a nivel global, hacia los países emergentes.

Cuando la demanda española de gas se reactive con la recuperación económica, España podría encontrarse no sólo con precios más altos, sino también con problemas de acceso a los volúmenes de gas necesarios para alimentar el crecimiento. La dimensión gasista es, por tanto, la base de la interdependencia económico hispano-argelina y debe tratarse en consonancia con ese carácter estratégico, pero también con políticas consistentes. Los límites a la interdependencia también tendrían efectos perniciosos sobre el grado de competencia interno, pues el Medgaz supone una menor concentración de la comercialización en el mercado español del gas13 . El retraso en su apertura se atribuye por algunos actores del sector español del gas a una medida de presión ante un eventual endurecimiento de las condiciones de acceso al mercado español, mientras que Sonatrach alude a que su apertura se producirá cuando la demanda de gas en España se recupere14 .

Diversificar

Una vez reconocido el punto de partida de las relaciones hispano-argelinas y la conveniencia de diferenciarlas en base a su interdependencia gasística, parece conveniente pasar a ampliar el enfoque. Además de diferenciación, las relaciones hispano-argelinas precisan urgentemente de una diversificación, tanto en el propio campo energético como en otros ámbitos, como el comercio, las inversiones, los servicios o la cooperación al desarrollo. Mientras la red de intercambios económicos no adquiera una consistencia más densa, el tono de las relaciones bilaterales será muy vulnerable a las disputas comerciales en el sector del gas, caracterizado por grandes inversiones, contratos de elevada cuantía y compromisos a muy largo plazo, y en el que por tanto están en juego muchos intereses entre diferentes agentes con un gran poder de mercado y capacidad de lobby.

Quizás el paso más inmediato fuese diversificar las relaciones energéticas, ampliando el campo para incluir al sector eléctrico y, en particular, a las energías renovables. Argelia ha expresado su interés en participar en diferentes sub-sectores del mercado energético español. Actualmente tiene una participación con BASF en una factoría de propileno de Tarragona; en Reganosa, la terminal regasificadora situada en Murgados, participa con Endesa, Unión Fenosa y otros accionistas gallegos; Sonatrach también es accionista de Cepsa Gas Comercializadora y de GEPESA, que agrupa las cogeneraciones de Cepsa; y, por supuesto, cuenta con Sonatrach Gas Comercializadora. Como ya se ha apuntado, los obstáculos para que ésta aumente su participación en el mercado español de la comercialización parecen poco consistentes con una política de liberalización de la

13 Con datos de la Comisión Nacional de la Energía, entre enero y julio de 2010 más del 38% de la comercialización española de gas estaba en manos de Gas Natural, seguida de su participada (al 50%)Unión Fenosa Gas con cerca del 15%; los socios del Medgaz representaron cerca del 30%: 11,4% Endesa,9,2% Iberdrola, 5,6% Cepsa y 2,7% GDF Suez. Sonatrach comercializadora apenas representaba un 1% del mercado gasista español en esa fecha, lo que asumiendo un 36% comercializado del gas transportado por el Medgaz y una demanda similar a la de 2009, situaría la participación de Sonatrach en la comercialización por debajo del 10%. La cuota de Gas Natural Fenosa caería por el aumento conjunto de las cuotas de Sonatrach, Endesa, Iberdrola, Cepsa y GDF Suez.14 En el momento de escribir estas páginas las autoridades argelinas habían otorgado los permisos necesarios para su entrada en funcionamiento después de un retraso considerable sobre las fechasprevistas.

7

misma. España también se ha resistido a otras operaciones, como la eventual adquisición por parte de Sonatrach del paquete de acciones del Banco Santander en Cepsa, o el tendido de un cable eléctrico en paralelo al Medgaz. En el primer caso, además, la participación del Banco Santander se vendió finalmente a un fondo de inversión de otro país productor de hidrocarburos (IPIC, radicada en Abu Dhabi). Estos elementos de bloqueo de la diversificación dentro del sector energético deberían ser considerados a más largo plazo y en función de otros factores además del impacto inmediato sobre las cuotas de mercado.

Una dimensión menos sensible es la cooperación en el ámbito de las energías renovables. La Unión por el Mediterráneo (UpM) incluye entre sus proyectos un Plan Solar Mediterráneo que ofrece perspectivas de cooperación, si bien Argelia ha mostrado preferencias diferentes a las de otros países de la región. Así, su interés no estriba en exportar electricidad verde a la UE, sino en dedicarla a abastecer la demanda local y liberar hidrocarburos para la exportación. Esta es una opción racional para Argelia, pues sustituye el problema del transporte de la electricidad renovable por la exportación del gas así liberado de la demanda interna aprovechando las infraestructuras gasistas existentes15 . Bajo Presidencia Española de la UE tuvo lugar en Orán una reunión delgrupo 5+5 sobre energías renovables, co-presidida por Argelia y España, que clarificólas preferencias argelinas: transferencia de tecnología, programas conjuntos de investigación científica, formación y desarrollo tecnológico. Argelia cuenta también con un plan propio de despliegue de las energías renovables muy ambicioso en el que está prácticamente todo por hacer en los planos regulatorio, formativo, técnico y financiero16 . Una participación más importante de España en estas iniciativas podría suponer un elemento novedoso de las relaciones energéticas bilaterales con externalidades para el resto de sectores energéticos17 .

Otro campo para la diversificación es el comercio. En 2009, Argelia fue el cuarto proveedor comercial de España fuera de la UE, sólo por detrás de EEUU, China y Rusia, con una cuota del 1,8% de las importaciones españolas. En ese año, España fue el tercer destino de las exportaciones argelinas, absorbiendo el 11% de las mismas, sólo por detrás de EEUU e Italia. El valor de las importaciones está muy influenciado por los precios de los hidrocarburos, pero puede destacarse que pasaron de 728 millones de € en1995 a más de 6.400 millones de € en 2008, para luego hundirse por debajo de los 3.800 millones de € en 2009 (una caída de más del 40% en un año explicable por el descenso en valor y volumen, de las importaciones de hidrocarburos)18 . Como ya se ha

15 De hecho, Argelia se ha opuesto a una concepción de los planes europeos enfocada en la exportación de la electricidad renovable. El anterior ministro argelino de energía y minas era especialmente crítico conesos planes, pero no parece que su sustitución vaya a afectar el enfoque interno de las renovables enArgelia, planteando el problema de las subvenciones necesarias para hacer esas energías competitivas con energías convencionales fuertemente subvencionadas. Sobre el Plan Solar Mediterráneo, véase Marín, J. M. y G. Escribano (2010): “El Plan solar Mediterráneo como vector euro-mediterráneo de integración y desarrollo económico”, documento preparado para la Conferencia sobre el Plan Solar Mediterráneo auspiciada por el MITYC bajo la reciente Presidencia Española de la UE en Valencia, 11 y 12 de mayo de2010: www.mediterranean solarplan-co nferen ce.es.16 Pasar del actual 6% de cuota de las renovables en la generación eléctrica argelina al 30% en 2030. El plan incluye la construcción de tres centrales solares (200 MW), además de la central híbridada deHassi’R’Mel en cuya construcción participa la empresa española Abener.17 Marín , J. M. y G. Escribano (2010): “El Plan Solar Mediterráneo y la integración energética Euro-mediterránea”, Revista de Economía Industrial, nº 377.18 Los datos del comercio español proceden de Datacomex, los de Argelia del Economist IntelligenceUnit.

8

comentado, los hidrocarburos dominan las exportaciones totales argelinas, y las exportaciones hacia España no constituyen una excepción. Sin embargo, sería importante facilitar nuevas pautas comerciales, pues eso cambiaría la naturaleza centralizada de los intercambios energéticos para incorporar nuevos agentes argelinos privados, siquiera modestamente.

En cambio, las exportaciones españolas hacia Argelia no están directamente ligadas a los hidrocarburos y son muy importantes: en 2009, Argelia fue el sexto destino extra- comunitario de las exportaciones españolas (y el decimocuarto mercado exterior), con el1,3% de las exportaciones totales. Esta cuota, que puede parecer reducida, no lo es en absoluto cuando se compara con la que suponen en la exportación española países percibidos como socios tradicionales o emergentes: en 2009, México suponía alrededor del 1,5% de las exportaciones españolas, la suma de Brasil y Argentina el 1,2%, y la de China e India un 1,6%. Del lado argelino, España fue en 2009 su cuarto proveedor, por detrás de Francia, Italia y China, con una cuota de más del 8% de las importaciones de Argelia. Las exportaciones españolas hacia Argelia pasaron de unos 740 millones de € en 1995 a cerca de 2.100 millones de € en 2009, mostrando menos dinamismo, pero también menos volatilidad, que las importaciones españolas procedentes de Argelia.

A pesar de la importancia de estas cifras, el potencial comercial no realizado sigue siendo significativo, como muestra que España exportase al vecino Marruecos cerca de3.100 millones de € en 2009, un 50% más que a Argelia, siendo éste un mercado sustancialmente mayor y no mucho más lejano. Las exportaciones españolas hacia Argelia están relativamente poco diversificadas, concentrándose en semi-manufacturas y bienes de equipo, seguidos por los alimentos. Comparando su estructura con la de las exportaciones dirigidas a otros países de la región, destaca el escaso peso de las exportaciones de manufacturas y de bienes de consumo duradero, lo que refuerza la existencia de un potencial comercial sin explotar.

Además, pese al proceso de liberalización comercial gradual emprendido por Argelia en el marco de la Asociación Euro-mediterránea, las barreras comerciales siguen siendo elevadas y recientemente se han impuesto restricciones adicionales a los importadores. Finalmente, los exportadores españoles no siempre han realizado una apuesta estratégica por la conquista del mercado argelino, que exige la presencia física, el conocimiento a fondo de sus peculiaridades y, con las recientes restricciones a los importadores, contar con socios locales. Todo ello se plasma en un desequilibrio comercial que en 2009 alcanzó los 1.700 millones de € a favor de Argelia, es decir una tasa de cobertura de las exportaciones españolas de apenas un 55%. El objetivo de aumentar la presencia comercial de las empresas españolas en Argelia se aprecia en el vigente Plan de Desarrollo Integral del Mercado (PDIM) 2008-2010 elaborado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITYC) español19 .

Las inversiones cruzadas también quedan por debajo de lo esperado. Las inversiones españolas brutas acumuladas en Argelia desde 1993 a 2009 apenas superan los 200 millones de €. Este nivel es muy reducido incluso en el contexto de bajo esfuerzo inversor español en los países del Mediterráneo, situándose por debajo de las inversiones españolas en Túnez (unos 450 millones de €), Egipto (cerca de 700 millones

19 Pese al esfuerzo del MITYC y de su delegación en Argelia, los medios del PDIM son limitados, apenas94 millones de € para el período 2008-2010.

9

de €), Turquía (unos 2.400 millones de €) o Marruecos (cerca de 3.500 millones de €)20 . Las inversiones españolas en Argelia se resienten de la escasa presencia de nuestras empresas en el país y de las restricciones vigentes en Argelia a la inversión extranjera, como la imposibilidad de mantener más de un 49% del capital de una sociedad, lo que obliga a contar con un socio local. Además, el gobierno se reserva el derecho de tanteo ante la venta por parte de un inversor extranjero de empresas argelinas a otro inversor extranjero21 .

Estas y otras disposiciones han enrarecido el clima de la inversión extranjera en Argelia, por lo que resulta indispensable para las empresas españolas incorporar las preferencias argelinas en la materia: reinversión de beneficios, transferencia de tecnología y know how, acompañamiento de sectores considerados estratégicos y, sobre todo, participación de socios locales e imbricación en el tejido productivo nacional para promover su sector privado. Esta estrategia es muy diferente a la de la privatización, en la que tal vez estén más acostumbradas a participar las empresas españolas en terceros mercados. Un caso diferente es la participación de las empresas españolas en los contratos públicos argelinos, donde se han realizado operaciones importantes, si bien las nuevas medidas ampliando el margen de preferencia para las empresas locales y exigiendo la participación de socios locales también entrañan un cambio de las condiciones de licitación. En todo caso, el gobierno argelino ha lanzado un plan de inversiones 2010-2014 con un presupuesto de 286.000 millones de $ centrado en el desarrollo del sector no-hidrocarburos y las infraestructuras que presenta oportunidades importantes para diversificar las relaciones económicas bilaterales hacia nuevos campos. El PDIM 2008-2010 también contempla medidas de apoyo a proyectos de inversión y cooperación empresarial en Argelia.

Otro aspecto es la ayuda al desarrollo, que ha registrado un aumento presupuestario considerable en línea con la consideración de Argelia como país prioritario para la cooperación española. La Ayuda Oficial al Desarrollo neta bilateral española asignada a Argelia pasó de apenas 4 millones de € en 2003 a casi 45 millones en 2008, siendo el tercer destinatario de ayuda española en la región mediterránea22 . Sin embargo, el grueso de esa ayuda (el 90%) se canaliza como créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y es por tanto ayuda reembolsable. El peso de los FAD limita el potencial de la ayuda española para diversificarse hacia nuevos ámbitos de la cooperación. En primer lugar, Argelia se muestra renuente a endeudarse y cuenta con abundante liquidez por los ingresos de los hidrocarburos. Argelia no necesita ese tipo de ayuda, como muestra su falta de interés por los 60 millones de € del FAD previstos para2008-2010.

En segundo término, la cooperación destinada hacia nuevos ámbitos más acordes a las necesidades argelinas es muy limitada, lo que sugiere la necesidad de realizar una reorientación y diversificación de la misma23 . Esa diversificación no sólo debería

20 Datos de Datainvex.21 Este derecho ha sido ejercido en el caso de la venta de la filial argelina de la operadora de telefonía egipcia Orascom, que primero se intentó vender a una empresa sudafricana y después a una rusa; en elmomento de escribir estas páginas el episodio sigue pendiente de resolución.22 Con datos del Seguimiento del PACI 2008, en ese año 2008 Marruecos recibió más de 81 millones de€, los Territorios Palestinos 69 millones de €, Líbano 36 millones de € y la Población Saharaui 24millones de €.23 En 2008, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) española asignada a Argelia para infraestructuras y servicios sociales apenas representó el 6,6% del total, básicamente educación (2,1% de la AOD total) y

10

producirse a nivel de sectores, sino también de los actores de la cooperación, actualmente concentrados en el sector público y, dentro de éste, en las cuestiones económicas. Destaca la escasez de actores no gubernamentales y la ausencia casi total de cooperación universitaria24 . La ayuda española a Argelia necesita canalizarse en mayor medida hacia la sociedad civil, en concreto hacia la formación y los intercambios humanos. Apenas existen becas, convenios entre universidades ni intercambios científicos estructurados. Debe tenerse en cuenta que tanto el plan de inversiones argelino 2010-2014 como los Documentos Estrategia País de la cooperación española para Argelia incluyen entre sus prioridades la creación de capacidades humanas y la formación. Esta sintonía de preferencias proporciona una oportunidad hasta ahora poco explorada para ampliar la cooperación en ese terreno25 .

España debería también ser sensible a las dificultades que la normativa Schengen impone al desarrollo de los intercambios humanos en todos los campos, pero especialmente en los de los intercambios empresariales, la cooperación al desarrollo y la cooperación científica. Todo ello ocasiona un gran desconocimiento entre ambas sociedades, totalmente desproporcionado con la intensidad de sus intercambios económicos y su cercanía geográfica26 . Sin duda, se han producido avancesimportantes, como el dinamismo del Instituto Cervantes en Argelia, pero un mayoresfuerzo por ambas partes podría ayudar a mejorar las percepciones cruzadas entre las sociedades, y no sólo entre las élites.

Sólo un dato, anecdótico si se quiere, para cerrar la reflexión sobre la necesidad de diversificar las relaciones hacia nuevos ámbitos económicos de más amplio espectro e impacto sobre el conjunto de la sociedad: Gazprom patrocina al equipo de fútbol alemán Schalke 04 (en el que, por cierto, juega el ex-jugador del Real Madrid Raúl González) y su logotipo aparece en las camisetas del equipo en las televisiones de Alemania y Europa. ¿Para cuándo un patrocinio de Sonatrach en España con una visibilidad semejante? ¿Cómo sería percibido por la sociedad española? ¿Debería acaso fijarse alguna cuota o restricción, o directamente prohibirse, en aras del carácter estratégico del fútbol para España o cualquier otro argumento igualmente o más disparatado, destinado a mantener a Sonatrach fuera de cualquier mercado español imaginable?

Y, para concluir, conjugar

Los epígrafes precedentes han querido sistematizar brevemente los vectores estratégicos de diferenciación y diversificación que, a juicio de gran parte de los analistas, requieren las relaciones hispano-argelinas. Sin embargo, la tarea más complicada consiste en alcanzar un compromiso entre ambos vectores. La diferenciación debe darse en un marco euro-mediterráneo con el que no ha de colisionar, pero al que puede y debe

gobierno y sociedad civil (2,6%;de la AOD). A título comparativo, la distribución de la AOD española enMarruecos en 2008 fue más equilibrada: 41% al FAD, 35,7% a infraestructuras y servicios sociales(12,1% a educación y 6% a gobierno y sociedad civil)24 Sólo el 0,1% de la AOD española asignada a Argelia en 2008 se dedicó al apoyo a las ONGs (apenas50.000 €), por el 2% en Marruecos; la escasez de cooperación universitaria se aprecia en que en 2008 la cooperación de las universidades españolas con Argelia apenas superó los 6.000€, por los 165.000€ de la cooperación con Marruecos.25 Escribano, G. (2008): “Las relaciones económicas hispano-argelinas y el desarrollo de Argelia”, in I.Olivié (ed.), ¿Somos coherentes? España como agente de desarrollo internacional, Ed. Marcial Pons yReal Instituto Elcano, Madrid, capítulo 3, pp. 113-170.26 Debe recordarse que Argel es la segunda capital más cercana a Madrid, sólo por detrás de Lisboa.

11

completar. El racional de la diferenciación, la interdependencia energética, debe utilizarse como resorte para la diversificación, tanto dentro del sector energético como hacia las otras dimensiones de las relaciones bilaterales aquí enumeradas. Ese papel central debe combinarse con otros elementos, como alcanzar una pauta más equilibrada en los intercambios económicos o la importancia de los contactos humanos y entre la sociedad civil.

Por supuesto, Argelia también debería plantearse la manera de facilitar una combinación óptima de esos elementos. En el mismo sentido que España debe medir bien las responsabilidades que la interdependencia energética entraña para la seguridad de demanda argelina, Argelia ha de considerar las preferencias españolas en materia de seguridad de abastecimiento. En el largo plazo, una reducción de esa interdependencia en favor de proveedores y clientes alternativos puede suponer para España dificultades de acceso a recursos energéticos próximos, pero para Argelia puede entrañar un descenso difícilmente reversible de su cuota en un mercado natural para sus exportaciones de gas. Además, sólo una pauta equilibrada que satisfaga las preferencias de ambos países puede ser sostenible en el tiempo, y ello supone ampliar las oportunidades para los intercambios económicos, y de otra naturaleza, entre España y Argelia. Este es el tipo de reciprocidad cruzada, y no una reciprocidad estrecha limitada a los hidrocarburos, que sería interesante explorar en las relaciones hispano-argelinas.

Por otro lado, toda medida que dificulte de manera injustificada la diversificación de las relaciones bilaterales mediante trabas al comercio, la inversión, la contratación pública, la participación de la sociedad civil en la cooperación al desarrollo o los intercambios humanos supone un freno al potencial de cooperación hispano-argelino. Pero sobre todo, constituyen sendos obstáculos para el desarrollo de la propia Argelia, necesitada de transitar hacia un modelo de crecimiento menos dependiente de los hidrocarburos. Además, para alcanzar sus ambiciosos objetivos de ampliación de la producción de hidrocarburos precisa de la inversión extranjera: el escaso éxito alcanzado por las últimas rondas de licitaciones de exploración debería hacer reflexionar a la parte argelina sobre la consistencia a largo plazo de sus políticas con la consecución de tales objetivos. El deterioro percibido por los inversores internacionales en el clima de la inversión extranjera en Argelia sólo puede revertirse mediante un mayor énfasis en la seguridad jurídica de las inversiones, haciendo las decisiones del gobierno argelino más previsibles de lo que en ocasiones han sido. Argelia debe comprender que la corrupción no puede atajarse con medidas para controlar las inversiones extranjeras, sino mejorando su propio entorno institucional.

En suma, las relaciones hispano-argelinas requieren de un proceso de diferenciación positiva y de diversificación en el seno de las relaciones bilaterales, y no de diferenciación negativa y diversificación hacia otros proveedores y otros consumidores. La primera estrategia es un juego cooperativo de suma positiva, mientras que la segunda es un juego de suma cero en el que lo que se dilucida es quién pierde más en vez de cómo distribuir los beneficios de la cooperación. Se trata esencialmente de un proceso a largo plazo, que requiere posicionamientos estratégicos que amortigüen eventuales oscilaciones coyunturales como las de los precios del gas, y proporcionen unas relaciones más equilibradas y completas para el futuro. Un proceso de estas características sólo se construye desde el diálogo y la receptividad a las preferencias del socio con quien se quiere construir una asociación estratégica. En caso contrario se contará con una figura más, quizás instrumentalizable políticamente, pero vacía de

12

contenido e incapaz de canalizar las aspiraciones de paz y prosperidad de las sociedades argelina y española.