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© UNIVERSIDAD DE JAÉN 1

EL USO DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL COMO BASE DE LA PENALIZACIÓN ECONÓMICA POR LA PÉRDIDA DE SUELO

FÉRTIL EN LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS

María Dolores Chica Palomo [email protected]

Pilar Belart Rodríguez

[email protected] RESUMEN: Este trabajo presenta el problema de la erosión en nuestros campos y propone el desarrollo de una legislación que permitiera establecer un sistema sancionador para aquellos propietarios que bien por omisión o comisión acaban generando una erosión excesiva en las parcelas de su propiedad. Se propone que esta actividad sancionadora la realicen las autoridades medioambientales competentes y también se propone un método analítico base para la cuantificación de la pérdida de erosión. En este planteamiento la base de datos catastral se convierte en la herramienta central para vincular las sanciones con los propietarios y para desarrollar una verdadera base de datos multipropósito que permita modelizar y gestionar el territorio con un gran nivel de detalle como es el de las parcelas catastrales. Palabras clave: erosión, agricultura, suelo fértil, catastro. 1. INTRODUCCIÓN Últimamente salir al campo a dar un simple paseo nos ofrece un panorama desolador, ¿qué ha pasado con la tierra?, ¿por qué tras un periodo de lluvias tan intenso se producen esas cárcavas tan profundas y amplias?, ¿por qué se acentúa tanto este fenómeno erosivo? La respuesta está en la agricultura, en una práctica agraria mal desarrollada, que aprovecha toda la superficie de la tierra, que retira la cubierta vegetal propia de la misma y que no tiene en cuenta la pendiente del terreno, favoreciendo así la pérdida de la tierra por la acción del agua. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, el propósito del presente trabajo es proponer la posible implantación de una medida coercitiva que penalice a todas aquellas explotaciones agrarias en las que se haya producido una pérdida de suelo fértil derivadas de un mal uso en las prácticas agrarias. Para que dicha penalización sea eficaz, útil y adecuada a derecho es necesario conocer todos los datos referentes a la parcela en la que se ha producido dicha pérdida de terreno y ahí es donde la información catastral resulta indispensable para realizar una valoración correcta. De está manera, conociendo la referencia catastral de la parcela en cuestión, se sabrá quien es el titular de la parcela afectada, cual es el valor que posee, que superficie tiene, que subvenciones recibe, si está arrendada o no, que calidad agraria tiene el suelo fértil. Conocer estos datos resulta indispensable para realizar una valoración objetiva de las pérdidas. De esta manera, el Catastro se convierte en una herramienta de valor para la lucha contra la desertificación de nuestras tierras a causa de la pérdida de su capa fértil. Según Franco Martínez, la penalización de estas malas prácticas agrícolas no es una idea reciente, sino que ya hay estudios y trabajos “cuyas conclusiones justifican el desarrollo de políticas basadas en ecotasas e impuestos que multarían a aquellos agricultores que superasen unos estándares máximos de pérdidas de tierra, por ejemplo, en toneladas por hectárea al año”, destacando los de Seitz y col. (1979) y Dissart y col. (2000).

1er Congreso Internacional de Catastro Unificado y Multipropósito 1st International Congress on Unified and Multipurpose Cadastre

2 ISBN 978-84-8439-519-5

2. QUIEN CONTAMINA PAGA Esta frase hecha es uno de los principios que rigen en la actualidad las políticas medioambientales. Fue a principios de la década de los setenta cuando esta idea se consolidó como tal al aprobar la OCDE (1972) los principios directores de los aspectos económicos de las políticas ambientales en la perspectiva internacional. Entre estos principios se encontraba el denominado “contaminador-pagador” que ha sido mayormente difundido como “quien contamina paga”. Esta idea fue asumida de manera casi inmediata por la entonces denominada Comunidad Económica Europea y en 1986, tras la firma del Acta Única Europea, se ha convertido en un elemento del derecho positivo de todos los Estados Miembros. En el caso de España este principio aparece regulado en el artículo 45 de nuestra Constitución. La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (transpuesta en nuestra Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, LRM), es un texto legislativo en el que el principio de “quien contamina, paga” se erige como uno de sus objetivos principales. Esta directiva establece un marco común de responsabilidad con el fin de prevenir y reparar los daños causados a los animales, las plantas, los hábitats naturales y los recursos hídricos, así como los daños que afectan a los suelos. El régimen de responsabilidad se aplica, por una parte, a algunas actividades profesionales enumeradas expresamente y, por otra parte, a las demás actividades profesionales cuando el operador cometa una falta o incurra en negligencia. Por otra parte, incumbe a las autoridades públicas velar por que los propios operadores responsables adopten o sufraguen las medidas necesarias de prevención o reparación. Indudablemente, estas penalizaciones sólo podrán ser disuasivas y por tanto, sólo se podrá alcanzar la eficacia, cuando la carga económica de las penalizaciones, directas (multas, inversiones obligadas) o indirectas (p.e. pérdidas de subvenciones), superen los beneficios de la actividad en su estado dañino. La LRM permite y, en algunos casos obliga, a que determinados operadores establezcan una garantía que puede consistir en una póliza de seguro, un aval o un fondo “ad hoc”. La LRM también dispone de un régimen sancionador. El problema de esta situación es que el establecimiento de las garantías se convierta en un coste más de producción que finalmente se traslade a los consumidores finales, sin conseguir un claro cambio en las perspectivas de los productores agrarios. En este caso se estaría en una situación de: quien contamina paga inicialmente pero recupera los costes en la sociedad. Por todo ello, junto con el carácter no renovable o no recuperable de determinados daños ambientales, como puede ser la pérdida de suelo, consideramos que exigen una actuación tanto en la penalización de las actividades que generan daño, como la recompensa de aquellas actividades que poseen una dimensión preventiva desde la perspectiva medio ambiental. En esta línea, la LRM también recoge medidas preventivas. También debemos tener en cuenta lo dispuesto en el RD 2352/2004 de 23 de Diciembre, sobre la aplicación de la condicionalidad en relación con las ayudas directas en el marco de la Política Agraria Común (PAC). En el artículo 4 del mismo se relacionan cuales son las conductas consideradas como buenas prácticas agrarias, quedando la concesión de ayudas de la PAC supeditada al cumplimiento de dichos requisitos. En los artículos 6 a 9 de esta norma se contempla un sistema de control del cumplimiento de esta condicionalidad. En principio son las autoridades autonómicas las competentes para controlar el cumplimiento de estas buenas prácticas agrarias, siendo el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), adscrito al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, la autoridad nacional encargada del sistema de coordinación de los controles de la condicionalidad. Los controles se realizarán sobre el uno por


cien, como mínimo, del número total de solicitudes de ayudas directas presentadas, porcentaje que se podrá incrementar de acuerdo con el análisis de riesgo que se establezca, teniendo en cuenta las normas o requisitos, tipos de explotaciones o zonas del territorio. Desde este trabajo consideramos que la realización (comisión) de actividades agrarias que favorecen la pérdida de suelo fértil, o la no realización (omisión) de las actividades de protección del mismo, deberían ser penalizadas. A modo de ejemplo de lo que significa la erosión en el olivar en la campiña giennense, la Figura 1 muestra una imagen general y de detalla de un mismo olivar. En la Figura 1.a se observa un terreno de campiña suave y unos grandes surcos paralelos, entre las hiladas de olivos, que cuando se observan de cerca (Figura 1.b) se convierten en verdaderas cárcavas que impiden el tránsito de las personas y vehículos, que dejan al descubierto raíces y roca madre.

a)

b)

Figura 1. Ejemplo de la erosión en el cultivo del olivar: a) visión panorámica de regueros y cárcavas según las hiladas y máximas pendientes, b) detalle de una cárcava de la panorámica anterior. 3. LA EROSIÓN DEL SUELO Como ya se ha indicado, la erosión consiste en la remoción de material, en este caso del suelo fértil. La erosión se origina por la existencia de fuentes de energía que al aplicarse sobre el material del suelo lo desagregan y lo transportan. Estas fuentes de energía son: la energía que posee la lluvia (energía cinética) y la energía potencial gravitatoria que disponen las partículas cuando están en un terreno en pendiente. Por tanto afectan a la erosión de manera directa tanto la intensidad de la lluvia como la pendiente del terreno. La erosión es un fenómeno de base fundamentalmente física por lo que se modelizándose adecuadamente con herramientas SIG. Hay numerosos modelos para cada uno de los tipos de erosión, una buena compilación es la realizada por Almorox y col. (1994). Desde el punto de vista del suelo, son varios los aspectos que influyen en la misma, los cuáles además se pueden tener en cuenta para determinar los denominados índices de calidad del suelo. Estos factores son (CMA, 2010): ¬ La litología: Se trata de la roca madre del suelo y con ella se evalúa la fragmentación y/o

capacidad de las diferentes litofacies para generar suelos profundos. ¬ La textura: Se relaciona con la capacidad del suelo para retener agua y con su resistencia a

ser erosionado. ¬ La pedregosidad: Es un factor protector en ambientes mediterráneos. Ayuda a conservar la

humedad del suelo y protegiendo el suelo de la erosión hídrica.


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¬ La profundidad del suelo: A más profundidad tanta más capacidad de disponibilidad hídrica y de nutrientes para las plantas y una mayor tolerancia a fenómenos de pérdidas de suelo por erosión.

¬ La capacidad de drenaje del suelo: Se relaciona con los encharcamientos temporales del suelo.

¬ La pendiente: Es el factor que promueve el movimiento del flujo erosivo. En terrenos agrícolas es especialmente crítica, pues las prácticas inadecuadas sobre fuertes pendientes pueden desencadenar violentos procesos de erosión del suelo.

4. EL PROBLEMA DE LA PÉRDIDA DE SUELO FÉRTIL La erosión es un proceso sustractivo de materiales que puede deberse a múltiples agentes (p.e. lluvia, olas, mareas, viento, hielo…). La tipología del proceso erosivo más frecuente en los territorios agrarios es la erosión por escorrentía. Al convertirse la lluvia en escorrentía superficial puede erosionar de diferentes maneras: laminar, en regueros o surcos (Figura 2) y por cárcavas. En este trabajo nos vamos a referir a las dos últimas modalidades por ser las más dañinas.

Figura 2. Ejemplo de dos parcelas vecinas con y sin erosión debido a la cubierta y a las prácticas agrícolas.

La pérdida de fertilidad consiste en la pérdida de profundidad útil, de capacidad de almacenamiento de agua o de fertilidad, lo cual reduce su potencial biológico drásticamente. Esta pérdida afecta a las cubiertas naturales pero también a la capacidad productiva agrícola (Figura 3), al paisaje y a la sociedad en su conjunto.

Figura 3. Pérdida de productividad agraria.


La pérdida de suelo fértil es una pérdida irreparable debido a que la formación de los suelos requiere de cientos y miles de años. El suelo es un elemento productivo (agricultura, bosques, agua, etc.), que cuesta muchos años crearse y depende del clima pasado, si ese clima no se da el suelo tampoco se creará. La pérdida de suelo fértil es uno de los factores de desertificación (aridización o desertización). Es decir, un proceso por el que un territorio que no es un desierto acaba convirtiéndose en uno de éstos como consecuencia de la pérdida de la cubierta vegetal, del suelo fértil y por la consecuente falta de agua. El concepto de desertificación es sumamente complejo, en general se define como el conjunto de procesos que conducen a la degradación de las tierras de zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas como resultado de la interacción de las variaciones climáticas y actuaciones humanas adversas para el medio (Convenio de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, 1994). Se trata, por tanto, de un proceso de base natural-antropológica que tiene similitud con los procesos naturales de desertización, pero que posee una dinámica mucho más acelerada por la intervención del hombre. Ejemplos de actividades humanas que crean esta situación son, entre otras, la puesta en cultivo de tierras inadecuadas (p.e. roturación de terrenos de montaña para puesta en olivar), sobre explotación de acuíferos, incendios forestales y quemas, sobrepastoreo, etc. Hay que entender el proceso de desertificación no como la generación de un desierto propiamente dicho, sino como la conjunción de una serie de factores interrelacionados (físicos, biológicos, socioeconómicos....) y que tienen como consecuencia la degradación de los ecosistemas naturales y productivos, de tal manera que se rompe el equilibrio entre los recursos naturales y su explotación (CMA, 2010). En el caso de la erosión, y pensando en el corto tiempo, se trata de un proceso que afecta claramente a tres ámbitos territoriales:

¬ El origen: Se degrada de manera irreparable el terreno erosionado. Existe pérdida de suelo fértil, pérdidas de cubierta vegetal, se generan problemas para el laboreo de las tierras, para el tránsito de las personas, se pierde fauna, etc.

¬ El tránsito: Se crean numerosos problemas en toda la zona de tránsito de los flujos y sedimentos. Por ejemplo, se afectan infraestructuras como caminos, carreteras, pontones, etc. La afectación no es sólo el paso del flujo erosivo, también se da la deposición de materiales.

¬ El destino: Los destinos de los flujos erosivos pueden ser otros terrenos y superficies de agua, ya sean naturales o artificiales. La deposición en los materiales erosionados puede crear problemas a las actividades que se realizan en esas zonas. Las grandes deposiciones de sedimentos crean momentáneamente problemas de turbidez en los suministros de agua realizados desde los pantanos, pero también crean una colmatación acelerada de los mismos. En el caso de que los flujos erosivos vayan directamente al mar, éstos pueden afectar las actividades pesqueras.

Por tanto, la erosión es un fenómeno que causa notables pérdidas ambientales y económicas a nuestra sociedad. Afecta a la diversidad, en particular a la biodiversidad, pues la remoción del suelo reduce la fauna y flora, a la geodiversidad, ya que se pierden tipologías de suelos, al paisaje, a la economía pues se genera una pérdida de la productividad agraria al llevarse el mejor suelo (la parte de arriba), y dejar al descubierto las raíces y suelos menos maduros e incluso la roca madre. En definitiva, la erosión afecta a la sostenibilidad del Planeta. Sin embargo, la erosión es un problema bastante desconocido en la sociedad y, especialmente, entre los agricultores. No se sabe de sus implicaciones globales y se desconoce o no aprecia el


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valor del suelo, tal vez porque lo que abunda no se aprecia o porque no se ha educado convenientemente. A modo de ejemplo gráfico, la Figura 4 presenta dos ejemplos claros de los problemas que ocasiona la erosión. Figura 4.a muestra la afectación al tráfico rodado. Se trata de una carretera provincial que se ha convertido en un barrizal intransitable para el tráfico rodado y que ocasiona problemas de seguridad vial y costes de pérdida de tiempo a los usuarios y de limpieza a las administraciones responsables de la infraestructura. Esta circunstancia que pudiera ser pensada como en caminos rurales, afecta realmente a numerosas carreteras de menor rango, pero también se puede hacer presente en carreteras nacionales y autovías. La Figura 4.b muestra el embalse de Guadalén (Jaén) como una superficie de color chocolate debida la gran aportación de sedimentos. Estas aportaciones ocasionan el aterramiento de los vasos de los embalses, aspecto que depende del coeficiente de retención de sedimentos. Consecuencias de los flujos erosivos que llegan a un embalse son, entre otros, que de manera temporal las aguas se vuelven turbias y no adecuadas para su depuración y consumo, y la necesidad de limpiar los vasos si se desea mantener la capacidad de almacenaje de los mismos.

a)

b)

Figura 4. Ejemplo de consecuencias de la erosión: a) sobre una carretera provincial (JP-2332), b) sobre los embalses (Guadalén).

5. PROPUESTA En nuestra sociedad existen políticas activas de protección del medio natural y del patrimonio natural, pero desde este trabajo se desea hacer una llamada de atención hacia la necesidad de conservar los suelos. Es cierto que ya existen planes de control de la desertización, como el propuesto por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía (Borrador del Plan Andaluz de Control de la Desertificación 2010), pero éstos planes están orientados a la evaluación de los estados erosivos actuales, la sensibilización, canalización de medidas preventivas, correctivas o de puesta en valor (CMA, 2010). Desde este trabajo se propone dar un paso más y en la línea más directa para atacar el problema. Se propone el desarrollo de la legislación adecuada para poder realizar acciones sancionadoras sobre aquellos propietarios en cuyos terrenos se produzca erosión motivada por malas prácticas o negligencias. La potestad sancionadora debería estar en manos de las autoridades medioambientales autonómicas que ya vienen desarrollando dicha actividad ordinariamente frente a los delitos ambientales. Se trataría de legislar como delito el no proteger adecuadamente los suelos, y en desarrollar todo el procedimiento administrativo de control y sanción así como de salvaguardia de los derechos de los administrados.


La guardería de medio ambiente debería ser el cuerpo encargado de asumir esta actividad que necesariamente se debe basar en trabajos de campo. Este personal debería tener o recibir la capacitación adecuada para este nuevo desempeño. La vigilancia ambiental, en nuestro país, la ejerce el personal especializado, normalmente vinculado a las CCAA, la Guardería Forestal o Agentes de Medio Ambiente, aunque el Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (SEPRONA), también lleva a cabo esta vigilancia, además de otros cuerpos como la Guardería Fluvial, Vigilantes de Costas, y la Policía Autonómica. Los Agentes de Medio Ambiente, son en la actualidad quienes realizan la mayor vigilancia ambiental en nuestro territorio, y aunque llevan a cabo el control de determinados hechos que originan procesos erosivos, estos siempre están vinculados a distintas legislaciones ambientales y su disciplina ambiental (Ley Forestal, Ley de Espacios Naturales, Ley de Evaluación Ambiental, o Ley de Flora y Fauna….,(p. e. apertura de un camino, extracciones de áridos, eliminación de especies forestales, etc.) pero en ningún caso ligado a malas prácticas agrícolas Desde un punto de vista técnico, la estimación del volumen de pérdida de tierra por la erosión se puede realizar mediante métodos bastante sofisticados, por ejemplo usando sistemas de escáneres láseres terrestres o técnicas de fotogrametría, pero también mediante métodos bastante expeditos como la asimilación de las cárcavas como una cadenas de volúmenes elementales, tal y como se muestra en la Figura 5.b. En este caso, se ha aplicado una ecuación similar a la que se utiliza en los cálculos de desmontes y terraplenes en caminos se llega a estimar la pérdida de suelo en aproximadamente 50 m3.

)1,(1

)1,( 2 ++

++

= iiii

ii DSSV

Donde:

V (i,i+1) Es el volumen entre los perfiles i e i+1.

Si Es la superficie de la sección transversal de la cárcava.

D (i,i+1) Es la distancia entre las secciones transversales i e i+1.

a)

b)

Figura 5. Cárcava en una hilera de olivos y modelo para la estimación de las pérdidas.


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Un aspecto importante de este proceso a desarrollar por la guardería ambiental sería la matización de cuándo las culpas se deben directamente a una mala práctica o negligencia de los propietarios, o a causas ajenas a los mismos. Por ejemplo, algunas veces un mal diseño de una infraestructura (p.e. carretera o vía de tren), o una deficiencia de las mismas pueden llegar a generar la acumulación de grandes volúmenes de agua que acaban sobre parcelas agrarias creando erosión y otro tipo de pérdidas. La guardería debería ser capaz de dilucidar estas situaciones. 5.1. Uso de la información catastral En esta actividad el catastro se convierte en una herramienta fundamental por varios motivos. Primeramente, liga el territorio con la propiedad y con un conjunto de actuaciones administrativas (p.e. subvenciones) que se gestionan mediante la referencia catastral como forma de especificar inequívocamente las parcelas. Por otra parte, este tipo de actividades da al catastro la perspectiva multipropósito que tanto se invoca. Este control de la erosión a nivel de parcela permite pasar de las pequeñas escalas tradicionales en las que se analiza y se interpreta el problema de la erosión (p.e. los informes de medio ambiente), a la escala y unidades sobre las que realmente ocurre dicho problema, que son las parcelas. Además gracias al catastro se tendría acceso a los titulares que son los que realmente toman las decisiones que muchas veces afectan a la erosión. Por otra parte, la base de datos catastral junto con la información altimétrica, de suelos, de cultivos, de prácticas usuales y con los modelos hidrológicos adecuados permitiría tener un claro conocimiento de la potencialidad erosiva real en cada parcela (ARIZA, et col 2010) De cara a la Administración esta información de detalle, a nivel de parcela e incluso de subparcela, le permitiría desarrollar modelos de cuantificación de las sanciones ajustados a las circunstancias físicas objetivas que no dependen de la acción de la propiedad sobre sus parcelas. Estas mismas informaciones, puestas a disposición de los propietarios, les permitirían conocer individualizadamente las acciones preventivas más convenientes a desarrollar de manera específica en cada una de las parcelas de su propiedad. Además, la base de datos catastral se consolidaría como una base de datos de carácter medioambiental en la que, a diario, los agentes medioambientales incorporarían información de campo. Esta base de datos permitiría tener un conocimiento muy preciso de este problema y con toda esa información ensayar modelos de erosión más ajustados a nuestra realidad que permitan predecir mejor este fenómeno y con ello servir a la planificación territorial y agraria de una manera más efectiva. 5.2. Aspectos legislativos

La premisa que debemos establecer es clarificar si esta conducta irresponsable que produce efectos nocivos al suelo y potencia la erosión se encuadra dentro de una infracción administrativa o si puede ser considerada como un delito o como una falta. Como infracción se entiende toda transgresión o quebrantamiento de una ley, de un pacto o de un tratado. El Código Penal establece que son delitos o faltas las acciones y omisiones dolosas o imprudentes penadas por la Ley y que dichas acciones u omisiones imprudentes sólo se castigarán cuando expresamente lo disponga la Ley. Son delitos graves las infracciones que la Ley castiga con


pena grave, son delitos menos graves las infracciones que la Ley castiga con pena menos grave y son faltas las infracciones que la Ley castiga con pena leve.

La distinción comentada en el párrafo anterior es importantísima a efectos de la jurisdicción competente para juzgar la mala praxis agraria. Si la conducta es considerada como una infracción administrativa seguirá el curso normal relativo a una sanción administrativa pero si la conducta es considerada como delito o falta entonces serán los tribunales penales los que tengan competencia para instruir y juzgar el asunto. Es relativamente reciente la creación del delito ecológico, considerándose infracción penal determinadas acciones que antes sólo se perseguían vía administrativa. ¿Y que ha supuesto la elevación de determinadas conductas a ilícito penal? Dos son las fronteras claras entre derecho penal y administrativos: la naturaleza del órgano que las impone y el límite que establece el artículo 25.3 de la CE por el que “La Administración civil no podrá imponer sanciones, que directa o indirectamente, impliquen privación de libertad”. Podría pensarse, a la vista del artículo 45 CE, que los constituyentes considerasen que para la protección medioambiental no bastasen las sanciones de tipo económico, sino que tendrían que hacerse valer penas de prisión (Delito ecológico (España) (2010, 13 de abril). Wikipedia, La enciclopedia libre). Pero la protección penal, imprescindible, presenta inconvenientes en su aplicación práctica, derivados, sobre todo, de la aplicación de mayores garantías procesales en la jurisdicción penal. Martín Mateo, señala los siguientes:

¬ Utilización de la técnica de reenvió a la legislación administrativa mediante la norma penal en blanco, lo cual vulnera el principio de legalidad penal que se fundamenta en cuatro premisas: ley escrita, cierta, previa y estricta. Con el reenvío pueden verse afectados el carácter escrito y cierto de la ley.

¬ Inseguridad en cuanto a la cadena causal, al no ser fácil acreditar en muchos casos la autoría y, menos aún, el peso relativo de la acción en el resultado dañoso.

¬ Exigencia de la gravedad en los resultados, concepto jurídicamente indeterminado y que deberá ser valorado con arreglo a distintos criterios.

¬ Exclusión de la potencialidad. Los códigos están pensando sobre todo en el plasmado real de las consecuencias tipificadas, pero la creación ilegítima de riesgos es decisiva en el campo de la protección ambiental.

Por el contrario Terradillos Basoco recuerda que una lectura reduccionista del principio administrativo “el que contamina paga” está “avocada a la ineficacia en un ámbito caracterizado por la magnitud de los beneficios que reporta la infracción y por la irreversibilidad de buena parte de los perjuicios causados. No se puede caer en la ingenuidad de pesar que el futuro de las riquezas naturales depende, exclusivamente, de los resortes que, en el mundo del comercio maneja el consumidor” Estando convencidos de que la coacción penal no sirve, por sí sola, para defender el ecosistema, también es cierto que es imprescindible. Pero la mayoría de la doctrina asume la primacía en la lucha contra la degradación ecológica corresponde al Derecho Administrativo, pues es en esta rama jurídica donde radican la mayoría de las normas medioambientales, y no debemos olvidar, como consecuencia necesaria de lo anterior, que todos los tipos referidos al delito ecológico son normas "penales en blanco" que requieren para su aplicación una remisión al derecho administrativo. El Comité de Ministros del Consejo de Europa, en resolución nº 77 sobre “La contribución del Derecho penal a la protección del medio ambiente”, adoptada el 28 de septiembre de 1977, declaraba el carácter auxiliar del derecho penal en materia ambiental (Delito ecológico (España) (2010, 13 de abril). Wikipedia, La enciclopedia libre).


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Una vez considerado todo lo anterior, la necesaria cooperación de la legislación administrativa y la legislación penal en materia de protección medio ambiental, el encuadre de la propuesta que desde este trabajo se plantea sería el siguiente: Proceder a la modificación del artículo 325 apartado 1º del código penal, para que la pérdida nociva de suelo fértil y potenciación de la erosión como consecuencia de la actuación directa e irresponsable de una mala práctica agraria sea considerada como delito contra el medio ambiente. Dicho precepto quedaría regulado tal y como se muestra en la tabla 1.

Tabla 1. Propuesta de modificación del Código Penal español.

Artículo 325 CP 1. Será castigado con las penas de prisión de seis meses a cuatro años, multa de ocho a 24 meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a tres años el que, contraviniendo las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, erosión, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena de prisión se impondrá en su mitad superior.

Proceder a la modificación de la LRM para que la pérdida nociva de suelo fértil y potenciación de la erosión como consecuencia de la actuación directa e irresponsable de una mala práctica agraria sea considerada como un daño medioambiental y por lo tanto pueda ser considerada como una infracción administrativa, sin perjuicio de los supuesto en los que deba ser entendida como delito. En definitiva de lo que se trataría sería de vincular el artículo 4 del RD 2352/2004 de 23 de diciembre con el artículo 2 apartado 1º letra d. de la LRM, quedando este último redactado tal y como se índica en la tabla 2.

Tabla 2. Propuesta de modificación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental

Artículo 2 apartado 1 letra d A los efectos de la presente ley se entenderá por daño medioambiental: Los daños al suelo, es decir, cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana o para el medio ambiente debidos al depósito, vertido o introducción directos o indirectos de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o en el subsuelo, o motivados por el no cumplimiento de las buenas prácticas agrarias establecidas en el artículo 4 del RD 2352/2004 de 23 de diciembre.

El operador ambiental, tal y como establece la LRM en su artículo 9, y por lo tanto responsable en el caso de que se cometa una infracción por la ausencia de una buena práctica agraria será el propietario, persona física o jurídica, de la finca en la que se ha producido el deterioro del suelo. Para ello las autoridades de la CCAA usarán la referencia catastral de la finca para ver quien es el propietario y éste será el operador infractor, a no ser que demuestre, ya que le corresponderá a él la carga de la prueba, que dicha finca se encuentra arrendada, con lo cual el operador ambiental será el arrendatario. Al igual que en el resto de actividades que ocasionan o pudieran ocasionar un daño ambiental, en este caso, los operadores-agricultores, deberán cumplir con las obligaciones de prevención y evitación de nuevos daños, tal y como se contempla en el artículo 17 de la LRM y además obedecer las indicaciones que la Administración competente le proponga, tal y como se establece en los artículos 18 y siguientes de la LRM. Pero para una mayor eficacia en la prevención de la erosión, se podría contar con las visitas periódicas de los agentes de


medioambiente para que comprobaran e identificaran a priori y antes de que se produzca una catástrofe mayor cuales serían las medidas correctoras. El control y la vigilancia de los procesos erosivos queda de alguna manera recogido de forma implícita en algunas legislaciones medioambientales autonómicas, como es el caso de la Ley GICA (Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.) en la que se establecen las garantías de protección de la calidad ambiental del aire, agua y suelos, conforme a los principios exigidos por la normativa comunitaria de aplicación. En el apartado de Disciplina Ambiental (Artículo 128. Competencias) de esta Ley, se establece que corresponde a la Consejería competente en materia de medio ambiente el ejercicio de la función de vigilancia, inspección y control de aquellas actividades, actuaciones e instalaciones que puedan afectar negativamente al medio ambiente, sin perjuicio de las que correspondan a otros órganos de la Administración de la Junta de Andalucía….. Por lo tanto existe un marco legal para vigilancia realizado por agentes de medio ambiente, a quienes otorga el grado de agentes de la autoridad, para el control de los procesos erosivos sobre terrenos agrícolas. El procedimiento, sin ser complejo, podría ser el siguiente:

¬ Una vez detectadas aquellas parcelas que presentan signos de erosión, deberán rellenar un cuestionario en el que se informe sobre los siguientes parámetros: presencia de regueros o cárcavas, profundidad y longitud aproximada de las mismos, estimación de pendiente, presencia ausencia de cubierta vegetal completando el mismo con la fecha de la toma de datos, la captura de coordenadas mediante GPS y documentación fotográfica.

¬ Esta información se enviaría como informe, acta o denuncia, al Departamento de Inspecciones y Vigilancia Ambiental, ya creado en algunas CCAA, quien se encargaría de valorar, el alcance, la persistencia y repetición de los hechos para determinar la gravedad de los mismos y proceder al inicio de un expediente sancionador que posteriormente y según el resultado del mismo, se comunicaría a Catastro para su incorporación en su base de datos.

¬ El no cumplimiento de las obligaciones de prevención y el no tener en cuenta las indicaciones de las autoridades competentes ocasionaría la consideración de esta conducta como una infracción muy grave, tal y como se establece en el artículo 37 de la LRM y dando lugar a la sanción correspondiente a una infracción muy grave tal y como se contempla en el artículo 38 de la LRM.

¬ Pero además, en los casos en los que se produzca una pérdida nociva de suelo fértil motivada por una mala práctica agraria, además de la sanción administrativa correspondiente y de la pérdida de las ayudas de la Política Agraria Común, deberían perderse todas las bonificaciones fiscales que el gobierno dictase para paliar los efectos de las catástrofes naturales. Para ello el uso de la referencia catastral vuelve a ser indispensable, ya que aquellas fincas rústicas con un cumplimiento de buenas prácticas si se beneficiarían de los incentivos o bonificaciones fiscales, pero las fincas que no observasen dichas medidas no deberían hacerlo.

6. CONCLUSIONES En este trabajo se ha realizado una aproximación al concepto de erosión y su vinculación con la desertificación. Igualmente se ha realizado una vinculación directa de este problema con las prácticas agrarias, que ocurren a nivel de parcela catastral y que el catastro permite vincular de manera directa con una persona física o jurídica que actúa como propietario de la misma.


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La pérdida de suelo fértil es una desgracia medioambiental cuyas implicaciones son numerosas y costosas pero, a la vez, desconocidas para la mayoría de los agricultores y por ello junto a las campañas de sensibilización se requiere un sistema de penalizaciones adecuado para corregir la situación. Se ha asumido la validez del principio de “quien contamina paga” y por ello, ante la alarmante pérdida de suelo como la ocurrida el presente año en Andalucía, se considera conveniente que la legislación ambiental avance en la protección de los suelos penalizando aquellas prácticas o negligencias que acaban ocasionando pérdidas de erosión por escorrentía en forma de regueros o cárcavas. La actividad de policía frente a las pérdidas erosivas debería estar en manos de los guardas de medioambiente, los cuáles debería recibir complementos formativos para poder desempeñar adecuadamente esta nueva competencia. La evaluación de la erosión se puede realizar en campo mediante métodos expeditos. El catastro actual permite conocer los propietarios y cultivos que se dan en cada subparcela pero debe evolucionar a un catastro verdaderamente multipropósito que pueda servir como base de la gestión del problema erosivo y como herramienta de modelización a gran escala de detalle del mismo. 7. REFERENCIAS Almorox, J.; De Antonio, R.; Saa, A.; Díaz, M.C.; Gascó, J.M. (1994). Métodos de estimación de la erosión hídrica. Editorial Agrícola Española.

Ariza, F.J.; García, J.L.; Ureña, M. (2010). Terra-Aster GDEM: Una posibilidad global para los catastros altimétricos. En Libro de Actas del Primer Congreso Internacional de Catastro Unificado y Multipropósito, Universidad de Jaén, Jaén, 2010.

Colaboradores Wikipedia. Delito ecológico (España). (2010, 13 de abril). Wikipedia, La enciclopedia libre. Fecha de consulta: 08:05, mayo 23, 2010 from http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Delito_ecol%C3%B3gico_(Espa%C3%B1a)&oldid=36095316.

Franco Martínez, J.A. (2009). La erosión de los suelos agrarios Europeos: un juego social de Interacción económica y Medioambiental. Agroalimentaria, 15(29), julio-diciembre 2009.

Martín Mateo, R. (2000). Avances en la efectividad de la responsabilidad ambiental. En: Moreno Martínez, J. A. (coord.) Perfiles de la responsabilidad civil en el nuevo milenio. Dickinson, Madrid, 2000.

Terradillos Basoco, J.M. (1996). Protección penal del medio ambiente en el nuevo Código Penal español: luces y sombras. En: Estudios penales y criminólogos, 19.

Junta de Andalucía. Borrador del Plan Andaluz de Control de la Desertificación. Dirección General del Medio Natural. http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/web/Bloques_Tematicos/Estrategias_Ambientales/Planes/Planes_tematicos/Plan_Andaluz_Desertificacion/introduccion.pdf


Legislación consultada:

¬ Constitución Española.

¬ Código Penal.

¬ Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

¬ Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental de 23 de Octubre de 2007.

¬ Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental

¬ Real Decreto 2352/2004 de 23 de Diciembre sobre la aplicación de la condicionalidad en relación con las ayudas directas en el marco de la Política Agraria Común.

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