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CEPAL / SG-SICAESTUDIO: LOS BENEFICIOS Y COSTOS DE LA INTEGRACIÓN
CENTROAMERICANA
LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA FRENTE AL
RETO INSTITUCIONAL:Informe de consultoría
10 de febrero de 2003
Pedro Caldentey del Pozo
ÍNDICE
1. Objetivos del informe.
2. La integración de los noventa: factores críticos y claves de éxito.
3. El estado de la integración centroamericana: una coyuntura favorable
4. Las instituciones centroamericanas: competencias, acciones y capacidad de propuesta.
5. Conclusiones y propuestas.
6. Bibliografía
Objetivos del informe
Objetivos del informe
Este componente del estudio sobre el Análisis del potencial de la institucionalidad tiene como objetivo general el determinar el valor añadido de los servicios prestados por las instituciones regionales y analizar las posibilidades del marco institucional frente a los nuevos escenarios, retos y agendas.
Objetivos específicos del informe
Valorar la importancia del marco institucional en un proceso de integración regional y los rasgos principales del proceso y su evolución. Revisar el estado del proceso de integración regional y los aspectos que determinan el escenario al que se enfrenta. El estudio sobre los beneficios y costos de la integración inicialmente planteado por CEPAL y SG-SICA se basaba en el análisis y consecuencias de tres escenarios que oscilaban entre el pesimismo y el optimismo. Los últimos meses de la integración centroamericana han situado al proceso claramente en el escenario optimista.Valorar los rasgos fundamentales del marco institucional de la integración centroamericana y los principales temas de reflexión en torno a su reforma. Analiza también a partir de varios ejemplos la potencialidad de las instituciones en el proceso y los factores que la limitan.Definir conclusiones y propuestas.
La integración de los noventa: factores
críticos y claves de éxito
La integración de los noventa: ¿por qué no acaba de arrancar?
A. La integración centroamericana, sus acuerdos y sus instituciones han definido un marco jurídico e institucional de inspiración comunitaria pero su acción se desarrolla en un marco netamente intergubernamental, en una contradicción que ha tenido múltiples y regulares manifestaciones en los últimos años.
B. La contradicción está basada en el dilema de los gobernantes centroamericanos sobre la conveniencia o no de apostar por la integración regional como marco de sus estrategias de desarrollo. Argumentos de peso justifican el dilema pero esta falta de confianza en los acuerdos firmados impide que la integración demuestre que sus potencialidades se pueden llevar a la práctica con eficacia.
La integración de los noventa: factores críticos
La integración centroamericana se sitúa a medio camino entre lo intergubernamental y lo comunitario.
Esta característica definitoria del proceso es especialmente visible en el ámbito institucional del
proceso por lo que este informe centrará sus propuestas en el tránsito de lo gubernamental a lo
comunitario.
La lógica de la integración
El modelo subyacente en los nuevos protocolos y tratados no deja dudas sobre el papel de la integración como instrumento de un desarrollo basado en la explotación de los beneficios de la acción conjunta de los gobiernos de la región apoyados por un marco institucional comunitario y un presupuesto conjunto a partir del cual desarrollar políticas comunes que garanticen la cohesión regional y mecanismos compensatorios para aquellos países y sectores sociales que tienen menores posibilidades de aprovechar los beneficios de la unión aduanera o de la libre circulación de capitales en la región.
Las claves de éxito de la integración en Centroamérica
1. Fidelidad a las raíces
2. Pragmatismo economicista
3. Juridicidad
4. Gradualismo
5. Incrementalismo
6. Ejercicio común de soberanía
7. Solidaridad
8. Liderazgo
Los principios de paz, libertad, democracia y desarrollo que inspiraron la creación del SICA, deben permanecer en el centro del proceso.
Sin menoscabo de la importancia de lo económico, el origen de los acuerdos de los noventa remite a la dimensión política del proceso. Es un elemento a recordar en el debate institucional.
Clave 1: FIDELIDAD A LAS RAÍCESLa integración de los noventa se define
por su multidimensionalidad
El exceso de acuerdos y de objetivos a cumplir a partir de los declaraciones presidenciales de los años noventa, se ha convertido en uno de los principales obstáculos de la integración centroamericana.
Es preciso instaurar un cierto pragmatismo que limite los compromisos a lo factible y prioritario.
Clave 2: PRAGMATISMO ECONOMICISTALa dimensión económica del proceso es determinante para
que la integración ofrezca resultados
La juridicidad del proceso es un factor de éxito determinante para el proceso.
Tres dimensiones de la juridicidad: los fundamentos jurídicos, la arquitectura institucional y el cumplimiento de lo pactado.
CLAVE 3: JURIDICIDADLa integración centroamericana debe
desarrollarse a partir de sus tratados e instituciones
En los años noventa, la virtud de la multidimensionalidad del proceso, ha implicado también como pasivo el exceso de compromisos.
Pese a que los acuerdos han evitado la tentación de fijar plazos concretos demasiado exigentes, su multidimensionalidad ha abierto el abanico de las obligaciones a sectores y ámbitos muy variados.
CLAVE 4: GRADUALISMO La integración centroamericana se plantea más
retos de los posibles
El dilema de los países centroamericanos y de sus gobernantes sobre la conveniencia de apostar por la integración afecta a su proyección de objetivos. ¿Hasta dónde quiere llegar la integración centroamericana
El llamado incrementalismo tiene varias vertientes. Por ejemplo, ¿cómo compaginar la participación de unos países en todas las dimensiones del proceso con la de otros países reacios a participar en los acuerdos de integración económica?
CLAVE 5: INCREMENTALISMOLos acuerdos centroamericanos conducen a la
definición de políticas comunitarias
La decisión de hacer comunitarias ciertas decisiones o políticas se ve limitada al enfrentarse a la necesidad de asumir la cesión - para compartir -de soberanía sobre esas materias.
Pero se puede afirmar que no hay, en la práctica, políticas comunes ni, por tanto, cesión de soberanía; luego la integración centroamericana no ha dado el salto al ejercicio conjunto de soberanía.
El ejercicio conjunto no implica perder la soberanía en beneficio de otros sino realizar un ejercicio conjunto de competencias con la intención de obtener beneficios superiores para todos a partir de la suma de esfuerzos.
CLAVE 6: EJERCICIO CONJUNTO DE SOBERANÍALa profundización del proceso exige la cesión
– para compartir – de soberanía
La denominada clave de la solidaridad tiene que ver con los fundamentos de la integración.
El reparto desequilibrado de los beneficios de la integración implica en acuerdos como los centroamericanos la necesidad de establecer mecanismos de compensación.
Dos ámbitos del proceso parecen especialmente adecuados para abordar el desarrollo equilibrado: la coordinación de la cooperación internacional en torno a los acuerdos de integración, por un parte, y el espacio de acción generado por los grupos consultivos de Estocolmo (1999) y Madrid (2001).
CLAVE 7: SOLIDARIDADEl desarrollo equilibrado de la región es un factor
determinante de éxito del proceso
En la historia de la integración de los sesenta se pueden apreciar una serie de gobernantes y funcionarios cuya actividad y liderazgo fue determinante en la definición de los acuerdos. Algo parecido ocurrió durante la gestación de los acuerdos de los noventa aunque la cercanía histórica hace difícil valorarlo con perspectiva.
La región necesita de gobernantes y funcionarios con capacidad de liderazgo en lo regional y con vocación integracionista. Ningún mecanismo institucional puede sustituir el empuje de los liderazgos con mirada de largo plazo
CLAVE 8: LIDERAZGOLa integración centroamericana precisa de líderes
con visión de largo plazo
El estado de la integración : una
coyuntura favorable
1999-2003 – Una coyuntura favorable
La reforma institucional de 1997
Estrategias de desarrollo con enfoque regional: Centroamérica 2020 y Harvard-INCAE
Los Grupos Consultivos de Estocolmo 1999 y Madrid 2001
El Plan Puebla Panamá
El establecimiento de la unión aduanera
Los escenarios ante el desarrollo institucional
ESCENARIO INTER-
GUBERNAMENTAL
El marco institucional se simplifica. En su acepción más extrema podrían desaparecer la Corte Centroamericana de Justicia y el Parlamento Centroamericano. Las Secretarías e instituciones del Sistema abandonan su capacidad de propuesta y simplifican sus recursos humanos, físicos y económicos y reducen su tamaño significativamente o desaparecen.
ESCENARIO COMUNITARIO
El marco institucional se hace más complejo porque el propio proceso se hace más profundo. La Corte Centroamericana de Justicia y el Parlamento Centroamericano refuerzan su rol, ejercen plenamente sus atribuciones y sus decisiones son oídas por los Estados Miembros. La Secretaría General, las demás Secretarías y las instituciones del proceso ganan en capacidad técnica y de propuesta y crecen en competencias y protagonismo.
ESCENARIO DE TRANSICIÓN
Los escenarios ante el desarrollo institucional
ESCENARIO DE TRANSICIÓNNinguno de los dos escenarios anteriores es evidente pero los
tratados y las posiciones públicos de los Estados Miembros conducen al comunitario. Como ocurre con todo proceso de tránsito, éste debe estar inspirado en dos de las claves que mencionábamos: el pragmatismo y el gradualismo.
Este escenario se apoya en los siguientes ejes para asegurar el desarrollo institucional de la integración centroamericana:la coordinaciónla articulaciónel desarrollo de las competencias contempladas en los acuerdos y tratados centroamericanos.la coherencia del marco institucional con los principios del proceso de integración
Las instituciones centroamericanas:
competencias, acciones y capacidad de propuesta
Los defectos del marco institucional creado por el Protocolo de Tegucigalpa de 1991
A) El proceso se desarrolla en medio de una notable dispersión jurídica.
B) La profusión de instituciones complica el elemento determinante de la aportación del marco institucional al éxito del proceso: la eficacia en la toma de decisiones.
C) La complejidad del sistema se ve agravada por la ausencia de normas escritas y reglamentos de funcionamiento.
D) La complejidad del sistema institucional y el elevado número de órganos plantea el grave problema de la financiación de sus actividades.
E) Todos los elementos anteriores se ven agravados por la ausencia de una carrera civil en torno a las instituciones de la integración.
F) La Cumbre de Presidentes acapara el poder de decisión en el proceso y en su intensa actividad ha provocado la expansión de la agenda regional de forma excesiva y bastante irregular, lo que complica el seguimiento de las decisiones adoptadas.
Algunas constataciones de este estudio
Existe - en general - por parte de funcionarios nacionales y regionales una apreciación positiva del trabajo de las instituciones regionales en cada uno de los ámbitos específicos del procesoPredomina una visión crítica sobre la coordinación y el desempeño del marco institucional de la integración y especialmente de instituciones como el PARLACÉN o la Corte CentroamericanaExiste una visible desinformación sobre la acción desarrollada por buena parte de las instituciones del proceso, hay un conocimiento parcelado del marco institucionalUna buena parte de los funcionarios relacionados con el proceso de integración tiene un conocimiento superficial de su marco teórico , de su evolución y de sus principios y objetivos. No tiene suficientes argumentos para defenderlo y asume con cierta facilidad los prejuicios sobre la integración
¿Por qué son necesarias las instituciones regionales?
A. Para desarrollar el modelo de integración contemplado en los tratados. Sin ellas, hay que definir otra integración.
B. Para coordinar las políticas o definir las políticas comunes de la Unión aduanera que sobrepasan la capacidad un marco intergubernamental.
C. Para gestionar la libre circulación de factores del mercado común que plantea el Protocolo de Guatemala.
D. Para hacer viables las políticas de desarrollo limitadas por el tamaño de las economías centroamericanas. ¿Son viables las políticas nacionales: comercial, de infraestructuras, turística?
E. Para aprovechar y fomentar las ventajas dinámicas de la integración: inversión extranjera, cooperación internacional, ...
F. Porque la falta de juridicidad del proceso y la práctica de incumplir lo firmado demandan una institucionalidad que resuelva los conflictos
G. Para garantizar la continuidad del proceso
Los costes de la no institucionalidad (I)
COSTES EJEMPLOS
Se pierde la capacidad técnica que aportan las instituciones y de la que carecen los gobiernos
A. CEPREDENAC: bases conceptuales de la prevención de desastres y diseño de sistemas de prevención
B. Secretaría CAC: definición de una política agraria y diseño de sus herramientas
C. INCAP: valoración de los problemas de seguridad nutricional y de sus característiicas
Se pierden “economías de escala” en la aplicación de políticas o en la actuación en determinados ámbitos en los que el reducido tamaño del escenario nacional impide la actuación eficaz
CEPREDENAC: Sistema de vigilancia del clima y de prevención de desastres naturales
SIEPAC: mercados e infraestructuras de interconexión eléctrica
COCESNA: Infraestructuras y servicio de navegación aérea
Secretaría ejecutiva CMCA: regulación coordinada de los mercados financieros (germen de un sistema financiero único, de la gestión de una moneda única)
Los costes de la no institucionalidad (II)COSTES EJEMPLOS
Se pierde eficiencia en el uso de los recursos y capacidad de obtener recursos económicos
BCI: capacidad financiera y de gestión de programas financieros de apoyo al desarrollo de políticas
Se pierde capacidad de atraer inversión financiera y cooperación externa
BCIE: captación de recursos en los mercados internacionales con garantías y condiciones favorables y captación de recursos por organizaciones internacionales y socios extrarregionales
CEPREDENAC/INCAP/SG-SICA...: Instituciones con capacidad técnica cuyos proyectos atraen cooperación internacional
Se pierde capacidad de negociación y presencia internacional
SG-SICA: capacidad de representación ante la Unión Europea
Secretaría de la Integración social: incorporación de proyectos de desarrollo humano en PPP
Propuesta de presentar candidaturas centroamericanas a los organismos internacionales
SIECA: sistemas de información y apoyo técnico a las negociaciones (germen de una maquinaria negociadora regional)
Conclusiones y propuestas
Sobre el marco jurídico
Sobre el marco jurídicopropuesta 1
Estudiar la adopción de normas y mecanismos concretos y homogéneos de ratificación de los acuerdos regionales, estableciendo límites temporales que eviten una prolongación excesiva que afecte el cumplimiento de los acuerdos.
Sobre el marco jurídicopropuesta 2
El debate sobre la discusión de los aspectos centrales de la reforma del PARLACÉN y la Corte Centroamericana de Justicia debería permitir el establecimiento de normas o acuerdos para garantizar que los países que no se han incorporado a estas instituciones lo hagan en el menor plazo de tiempo posible.
Sobre el marco institucional
Es preciso resolver el establecimiento de mecanismos automáticos de financiación de los presupuestos institucionales. Dos fuentes de financiación emergen como las más adecuadas para resolver este problema: a) El uso de parte de la recaudación arancelaria de la unión
aduanera a partir de su definitivo establecimiento, creando un fondo que permita cubrir los gastos institucionales.
b) Aportaciones de los países miembros del Sistema a un fondo canalizado a través del BCIE y administrado en términos globales por el BCIE y el SG-SICA y transferido en las condiciones actuales a cada institución u órgano.
Sobre el marco institucionalpropuesta 3
Sobre el marco institucionalpropuesta 4
Las anteriores opciones facilitarían además la transición hacia un presupuesto único del SICA. La segunda opción parece más apropiada por la presumible agilidad financiera del BCIE y la facilidad de establecer algún tipo de mecanismo de presión a los países que no satisfagan sus cuotas al fondo depositado en el BCIE.
La opción de los aranceles comunes tendría que esperar al establecimiento de la Unión Aduanera y no es evidente que sea una opción de consenso entre sus socios. La primera opción se podría ver muy facilitada si se separan el presupuesto comunitario en dos bloques: el del PARLACEN y la Corte que se financiaría con las aportaciones alícuotas de cada país; y el del resto de las instituciones que saldrían de los ingresos arancelarios.
Sobre el marco institucionalpropuesta 5
Se sugiere discutir la posibilidad de establecer reuniones periódicas de Gabinete del Secretario General, los Directores Generales de las áreas económica, ambiental y social y otros miembros de la Secretaría General con competencias temáticas.
El objetivo de las reuniones es que la Secretaría General del SICA pueda definir una agenda propia a partir de la información procedente de los órganos del Sistema y de las instituciones asociadas a cada una de las dimensiones del proceso; que pueda transmitir esa agenda al conjunto de instituciones del Sistema; y que fomente un núcleo de funcionarios con alta capacidad de coordinación y de transmisión de información.
Sobre el marco institucionalpropuesta 6
Hay una necesidad no resuelta por la integración centroamericana y que podría ser labor fundamental de la Dirección General de Integración Económica.
Se trata de la necesidad de establecer una unidad de estudio y reflexión en el Sistema que analice, con la mirada en el largo plazo, cada etapa del proceso de integración, sus implicaciones y su coherencia con los tratados y acuerdos regionales. En definitiva, de crear una unidad o Gabinete de estudios estratégicos.
Sobre el marco institucionalpropuesta 7
Finalmente, para mejorar la divulgación y conocimiento del proceso de integración entre los ciudadanos, para garantizar la coordinación institucional alrededor del SICA y ante las dificultades de la unificación física de Secretarías e Instituciones, es conveniente estudiar la posibilidad de agrupar las instituciones regionales con sede en cada país en una sede nacional común, en el edificio del SICA de cada país miembro del Sistema.
Sobre el marco institucionalpropuesta 8
Finalmente, una de las constataciones de este informe ha sido el visible desconocimiento del trabajo del conjunto de instituciones del sistema por parte de cada una de ellas. Es preciso articular un red de información y comunicación apoyada en las tecnologías de la información entre las instituciones, órganos, gobiernos y organizaciones de la sociedad civil. Se trataría de diseñar grupos concéntricos de información al estilo de las redes internas (Intranet) de la que habitualmente dispone cada organización.
Sobre la articulación de las agendas regionales
y nacionales: la presidencia por
témpore
Sobre la articulación de las agendas regionales y nacionales: la presidencia por témpore
propuesta 9
Establecer un conjunto de normas en torno a la presidencia pro témpore del SICA que hagan de él un mecanismo de articulación del sistema y que recuperen experiencias positivas de otros procesos de integración regional. Entre estas normas se podrían encontrar las siguientes:
• El país que preside divulga al comienzo de su semestre de presidencia sus objetivos
• Se extiende a todas las instituciones posibles la presidencia semestral.
• Se discute cómo resolver el conflicto generado en la dimensión económica ante los períodos de presidencia pro témpore de Belice y Panamá que no participan de ella.
• Se establece la obligación de realizar al menos una reunión presidencial ordinaria por semestre,
• Se sugiere adoptar la fórmula de la troika propuesta por el Secretario General del SICA en la Reunión de Presidentes de Granada.
Sobre la articulación de las agendas regionales y nacionales: la presidencia por témpore
propuesta 10
Establecer un conjunto de normas y procedimientos en torno a la preparación de la agenda de la reunión de presidentes, en torno a su celebración y en torno a su seguimiento.
Sobre la articulación de las agendas regionales y nacionales: la presidencia por témpore
propuesta 10
REUNIÓN DE PRESIDENTES
MES 1
MES 2
MES 3
MES 4
MES 5
MES 6
Presidente pro témpore informa de sus objetivos y la troika define las prioridades de la Reunión de presidentes +
SG-SICA informa a las instituciones de los objetivos de la presidencia y de la Reunión de Presidentes
SG-SICA crea grupo de trabajo institucional para trabajar sobre la Reunión(SG-SICA, PARLACÉN, instituciones afectadas por prioridades)
Se celebra reunión del Comité Consultivo para tomar posiciones y emitir opiniones sobre la agenda de la Reunión de Presidentes
Sobre la articulación de las agendas regionales y nacionales: la presidencia por témpore
propuesta 10
REUNIÓN DE PRESIDENTESPrimera sesión:
Presentación opiniones PARLACÉN
Presentación opiniones CORTE CENTROAMERICANA
Presentación opiniones COMITÉ CONSULTIVO
Segunda sesión:
Reunión de Presidentes a puerta cerrada
Sobre la articulación de las agendas regionales y nacionales: la articulación
de los gobiernos nacionales con la agenda
regional y el comité de enlace
Sobre la articulación de las agendas regionales y nacionales: la articulación de los gobiernos nacionales con
la agenda regional y el comité de enlacepropuesta 11
No hay consenso sobre la necesidad o no de crear un Comité de Enlace ni de cuál debe ser el perfil de sus miembros. Cualquier opción presenta ventajas e inconveniente lo que supone que es un tema que precisa mayor discusión.
Como sugerencia para el debate, se plantea la necesidad de establecer mecanismos nacionales homogéneos de seguimiento de los acuerdos de integración. La figura del Comisionado presidencial parece estar funcionando en el caso del Plan Puebla Panamá y es una figura cercana pero ajena a las Cancillerías con capacidad de influencia en otra áreas del gobierno.
Sobre el PARLACÉN
Sobre el Parlacenpropuesta 12
Es pertinente plantearse algunas medidas de racionalización del PARLACEN. Más que la mera reducción de parlamentarios, la discusión se debería centrar en cómo definir un Parlamento ágil que pueda ganar en legitimidad y competencias, mediante el establecimiento de una ponderación de parlamentarios en función de la población de los países y la necesidad de representar a todos los grupos políticos de relevancia de cada país.
Debe cuestionarse también la conveniencia o no de mantener la diputación automática para ex – Presidentes y ex – Vicepresidentes. Junto a ello, es preciso abordar de forma definitiva la incorporación de los países que todavía no forman parte del Parlamento.
Sobre el Comité Consultivo
Sobre el Comité Consultivopropuesta 13
Sería conveniente establecer mecanismos permanentes y periódicos de consulta entre la SG-SICA y otras instituciones con el Comité Consultivo.
Sobre la formación y divulgación del proceso
entre los agentes sociales
Sobre la formación y divulgación del proceso entre los agentes sociales
propuesta 14
Sería conveniente realizar un Plan de comunicación social, general y orientado a sectores específicos sobre las características y potencialidades de la integración regional (universidad, docentes, estudiantes de secundaria, políticos,...).
Sobre la formación y divulgación del proceso entre los agentes sociales
propuesta 15
Por otro lado, es necesario diseñar y poner en marcha programas permanentes de formación especializada sobre el proceso para determinados sectores.
Sobre la definición de políticas comunes
Sobre la definición de políticas comunespropuesta 16
A partir de los principios anteriores, sería de interés estudiar el mecanismo de Maquinaria Negociadora Regional de CARICOM para determinar la conveniencia de su aplicación al SICA.
Sobre la definición de políticas comunespropuesta 17
Surge también como una evidente posibilidad, aunque también ha habido iniciativas comunes alrededor de la Dirección de Cooperación del SG-SICA, la definición de una política común de gestión de la cooperación internacional. Esta política no excluiría las relaciones bilaterales de cooperación de cada país pero limitaría las acciones en determinados ámbitos para los que la búsqueda de cooperación recaería exclusivamente en las instituciones regionales.