bases para una agenda de reforma de los sistemas...

Bases para una agenda de reforma de los sistemas educativos∗

José Joaquín Brunnerβ

Documento de Trabajo CPCE Nº 18 http://www.cpce.cl/

Agosto, 2010

* Correo de contacto: [email protected]

∗ Documento presentado al Encuentro de Economistas de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), Santander, España, 7 de julio de 2010, con cuya autorización se publica. La preparación de esta ponencia contó, además, con el apoyo del Programa Anillo (SOC01) en Políticas de Educación Superior. Las opiniones vertidas en él son de la exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a las instituciones mencionadas. β Director del Centro de Políticas Comparadas de Educación, Universidad Diego Portales, Ph.D. en Sociología.

Bases para una agenda de reforma de los sistemas educativos 2

Índice

I. Escolarización y crecimiento ...................................................................................................... 3

Sentido común ................................................................................................................................ 3

Capital humano ............................................................................................................................... 4

Calidad de la educación ................................................................................................................... 6

II. Estadística descriptiva ................................................................................................................ 9

Dimensiones cuantitativas: stock .................................................................................................... 9

Dimensiones cuantitativas: flujo ................................................................................................... 12

Dimensión cualitativa .................................................................................................................... 14

Rezago latinoamericano ................................................................................................................ 17

III. Factores que determinan logros ........................................................................................... 19

Hogar ............................................................................................................................................. 19

Escuela ........................................................................................................................................... 21

Institucionalidad ............................................................................................................................ 23

IV. Qué hacer: interfaces estratégicas ........................................................................................ 26

Interface de formación temprana ................................................................................................. 27

Interface secundaria / terciaria ..................................................................................................... 29

Interface pedagógica: formación de profesores básicos y secundarios ....................................... 32

V. Financiamiento: asunto crucial ................................................................................................. 34

Esfuerzo nacional .......................................................................................................................... 34

Salario docente .............................................................................................................................. 36

Gasto en educación y crecimiento ................................................................................................ 37

VI. Estrategias ............................................................................................................................. 40

Economía política .......................................................................................................................... 41

Opciones de política ...................................................................................................................... 43

Bibliografía ........................................................................................................................................ 46


I. Escolarización y crecimiento

Sentido común Pregúntese a un dirigente político, alto cargo gubernamental, candidato presidencial, encargado de ONG, parlamentario, representante de iglesia, empresario, editor de diario o rector universitario, cuál considera que es el factor más importante para asegurar el crecimiento económico de un país. La respuesta será, casi invariablemente, la educación. De allí que en la retórica pública se haya vuelto habitual citar al ex Primer Ministro inglés, Tony Blair, quien durante su campaña para las elecciones generales de 1997 proclamó que las tres primeras prioridades de su gobierno serían: “educación, educación, educación”.

Efectivamente, forma parte de la visión de mundo y de la conciencia contemporánea de las clases dirigentes—tanto en los países desarrollados como en desarrollo—postular que el destino de las naciones depende de la educación y la inversión en capital humano. Al punto de que en un reciente libro, Goldin y Katz (2008) se proponen explicar cómo el siglo XX llegó a ser “el Siglo del Capital Humano”. De allí el tono dramático—del estilo: “una nación en riesgo”1 o la “crisis mundial de la educación”2— que suele acompañar a los diagnósticos negativos sobre el estado de la educación, sea en una provincia, un país, una región o el mundo.

Algunos organismos internacionales —como el Banco Mundial, el World Economic Forum y la OCDE— se han especializado en esta aproximación dramática, que al tiempo que convierte a la educación en la encrucijada y palanca principal del desarrollo, busca producir una suerte de shock en los países que serían renuentes a entender los males que se ciernen sobre ellos de no emprender vastas y profundas reformas educacionales. Una de mis citas favoritas a este respecto proviene de la admonición hecha a Chile por el Global Competitiveness Report de 2004/2005: “In today’s global economy, countries that stand still, by definition, fall behind. At some point—if it is not happening already—lack of progress in significantly upgrading Chile’s educational system will be a major drag on the Chilean economy” (p. 120). En línea con esta advertencia se halla otra declaración, esta vez del Presidente del Banco Mundial, hecha en enero de 1999: “All agree that the single most important key to development and to the poverty alleviation is education” (The World Bank, 1999: iii).

Los medios de comunicación se han hecho cargo de transformar este aparente consenso experto en un sentido común ampliamente difundido en las sociedades. Cada día aparecen en la prensa y la televisión noticias y comentarios relativos al impacto de la educación sobre el crecimiento y, al reverso de la página, enunciados sobre cómo el mal funcionamiento de las escuelas impide el desarrollo y reproduce la pobreza.

Ahora mismo, mientras escribo, leo en un diario de mi país la siguiente noticia bajo el titular: “Los lazos de la educación con la economía”: “A nivel mundial, el número promedio de los años de educación para la gente con al menos 15 años se ha más que duplicado desde 1950 a 7,76 años. El rendimiento económico sube cerca de 2 por ciento por cada año de educación (sic), según un estudio del National Bureau of Economic Research”.3 Este es el anverso optimista de la noticia. A su turno, en el reverso, leo que el Ministro de Educación escribe en una columna de opinión: “Una

1 “A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform”, April 1983. Disponible en: http://www2.ed.gov/pubs/NatAtRisk/index.html. Allí se decía: "The educational foundations of our society are presently being eroded by a rising tide of mediocrity that threatens our very future as a Nation and a people." 2 Título del clásico libro de P.H. Coombs (1968). 3 La Tercera, 31 mayo 2010, p. 30.

http://www2.ed.gov/pubs/NatAtRisk/index.html


noticia reciente y muy desalentadora señala que Chile cayó al lugar 28 del ranking de competitividad. Una de las razones que llevan a este resultado, el más bajo desde el año 2000, se refiere a las debilidades del sistema educacional del país”.4

Resulta casi imposible cuestionar—o siquiera escapar a la presión de—aquel sentido común ampliamente difundido, sobre todo ahora que el argumento de la relación entre educación‐capital humano‐crecimiento ha sido introducido dentro de una narrativa mayor: la del tránsito de la economía global hacia un estadio donde ella se vuelve dependiente del conocimiento como su principal motor, y de las sociedades hacia una etapa superior donde su propia subsistencia dependería de sus capacidades de aprendizaje.

Según señala un documento de la OCDE (2001:20) referido a estos asuntos: “Existe un reconocimiento cada vez mayor de que la gestión del conocimiento y el hecho de compartirlos pueden ser centrales para lo que se ha llamado una ‘nueva economía’ […] Muchos observadores vinculan el concepto de la ‘nueva economía’ al de una ‘economía que aprende’ (learning economy), donde la capacidad de las redes, empresas e individuos de aprender, cambiar, comunicarse y aplicar conocimiento es cualitativamente más importante que antes”.

En estas condiciones, efectivamente, parece imponerse una ideología cuasi‐universal—algunos prefieren decir un mito (Wolf, 2002)—que proclama a la educación como la palanca del crecimiento económico y transforma las políticas educacionales en una pieza estratégica del desarrollo.

Capital humano Constituye una paradoja, por lo mismo, que la disciplina académica de la economía sea la principal fuente de dudas respecto de aquel sentido común ampliamente difundido y del aparente consenso experto que lo soporta.

Durante un tiempo, con el auge de la teoría del capital humano en la segunda mitad del siglo XX, pareció imponerse la idea de que la escolarización (E)—es decir, el número de años de educación formal cursados en promedio por la población adulta de un país—representaba un indicador directo del capital humano de la fuerza de trabajo. Éste, por su lado, se suponía era uno de los determinantes fundamentales de la productividad laboral y, por esta vía, se convertía en un factor clave del crecimiento económico (C).

E C Escolarización Crecimiento económico Nº de años de educación formal Capital humano Productividad Sin embargo, esta idea—que hasta hoy subyace al sentido común sobre la importancia estratégica de la educación—pronto comenzó a ser cuestionada.

Primero, porque no resulta convincente—sino más bien absurda—la idea de que un año adicional de escolarización tenga el mismo valor e impacto económico en un país con un sistema escolar altamente exitoso—piénsese en Finlandia o la República de Corea, por ejemplo—que en uno con una escolarización precaria, como aquellos con un bajo Índice de Desarrollo Educacional

4 El Mercurio, 1 de junio 2010, Suplemento Especial 2010‐2020, p. 4.


(Education for All Development Index), por ejemplo, Chad, Níger o Burkina Faso o, en América Latina, Nicaragua.

Enseguida, porque desde esta perspectiva puramente formal o escolarizada de la formación del capital humano se dejan fuera las demás instancias o medios formativos distintos de la escuela, como la familia, los pares y otras experiencias extraescolares de aprendizaje.

Por último, porque esta visión parece suponer que una dotación dada de capital humano incide por sí sola, directamente, sobre el nivel de productividad de las personas y por ende en el crecimiento económico de las sociedades, sin considerar las condiciones de entorno y de uso de dicho capital, como pueden ser las instituciones, el funcionamiento del mercado laboral, las políticas gubernamentales, los incentivos para que las personas apliquen sus esfuerzos a labores productivas antes que a tareas rentistas, etc.

Incluso, como reacción frente a las falencias de este enfoque, se planteó por algunos autores—Bils y Klenow (2000), por ejemplo—que era perfectamente posible imaginar que el efecto del crecimiento (C) sobre la escolarización (E) es al menos tan importante como el efecto contrario, es decir, de (E) sobre (C). En otras palabras, cabe pensar que la relación entre (E) y (C) se debe, principalmente, a la mayor demanda por educación (años de escolarización) generada por el crecimiento, tanto en cantidad (cobertura) como en sofisticación y especialización de las destrezas requeridas.

E C Aumento de cobertura y de Mayor demanda de

años de escolarización escolarización y destrezas

Más radical y escéptica es la perspectiva adoptada por algunos economistas de la educación o el desarrollo—por ejemplo, Pritchett (2001, 2009) y Easterly (2001)—quienes sostienen que los incrementos de la escolarización no tienen un impacto significativo en las tasas de aumento de la productividad y el crecimiento. Más bien, señala Pritchett (2009), lo que llama la atención son las grandes variaciones en las tasas de crecimiento entre países, junto con las variaciones mínimas que se observan en cuanto a la expansión del capital de escolarización. Dicho en otros términos: el hecho es que casi todos los países expandieron su educación rápidamente entre 1960 y 2000 y sin embargo no todos ellos vieron crecer su producto de manera similar.

E // C Escolarización aumenta Crecimiento varía sostenidamente en grandemente entre casi todos los países países

Concluye Pritchett que, si no es el capital humano el que explica el crecimiento, entonces ha de ser el factor de su interacción con otros elementos el que varía ampliamente entre los países. De ser así, podría ocurrir que sea este factor interactivo—relacionado con la calidad de las destrezas adquiridas, o con la composición del capital humano, o con su mayor o menor aprovechamiento en el mercado laboral—el que explique las diferencias del crecimiento entre países, y no la expansión de la escolarización o el incremento de ésta medidas convencionalmente.

En una óptica similar se sitúan las conclusiones de Temple (2001) tras una revisión de la literatura sobre contabilidad del crecimiento: “Durante los últimos diez años”, señala, “los investigadores del


crecimiento han oscilado entre identificar efectos bastante dramáticos de la educación por un lado y, por el otro, poner en cuestión la existencia de cualquier efecto en general. La investigación más reciente se sitúa en un algún lugar entre ambos extremos, aunque quizá inclinándose más hacia las tesis iniciales de que la educación posee un efecto significativo”.

Calidad de la educación Efectivamente, ¿qué sostiene la literatura más representativa de la economía de la educación contemporánea?

Si se toma a dos de los autores más influyentes (Hanushek y Wöessmann, 2007, 2009, 2010), se verá que introducen en la relación E – C un tercer elemento: la calidad de la escolarización, y, además, otros factores no‐educacionales que tienen un reconocido impacto sobre el crecimiento, de modo de obtener una medida de capital humano consistente no en los años de escolarización formalmente acumulados sino en el dominio efectivo de competencias cognitivas adquiridas durante esos años, tanto en la escuela como en otros espacios de socialización y formativos, dominio demostrado en pruebas internacionales. El siguiente diagrama busca representar gráficamente la nueva visión:

CC Competencias cognitivas claves medidas por pruebas internacionales

E C Educación Crecimiento Escolarización más otros espacios de socialización donde se desarrollan CC y su interacción con otros factores. Para poder obtener mediciones comparativas de competencias cognitivas claves, los autores han recalculado los resultados de un total de 12 pruebas internacionales de matemática y ciencia administradas durante los años 1960 y 2005, que arrojan un total de 36 observaciones separadas de diferentes tests‐materias‐edades, cada una de las cuales proporciona datos para entre 15 y 45 países participantes. Esto permite a los autores expresar los resultados de dichas pruebas en una métrica común, que es aquella empleada por la prueba PISA. Finalmente estos resultados son utilizados como un proxy del desempeño promedio de la fuerza de trabajo de un país, bajo el argumento de que ellos reflejan e incluyen las destrezas cognitivas adquiridas en general y no sólo aquellas desarrolladas en la escuela.

La aplicación de este nuevo enfoque a la relación E – C arroja las siguientes conclusiones:


• Como cabe suponer, el desempeño de los países en desarrollo que alguna vez participaron

en las pruebas internacionales consideradas es “dramáticamente más bajo” que el de cualquier país de la OCDE. De hecho, ya las diferencias entre los países de alto ingreso miembros de la OCDE son significativas, pero en comparación la distancia que separa a estos países de aquellos otros es mucho mayor.

• Al considerarse como variable la calidad de la educación –representada por el desempeño cognitivo de los alumnos—se observa “un efecto positivo, estadísticamente significativo” sobre el crecimiento de los países durante el período 1960‐2000, efecto que supera con creces aquel otro, puramente cuantitativo, basado en los años de escolarización (Hanushek y Woessmann, 2010:45).

• La causalidad del efecto educación sobre el crecimiento (E C) se vuelve evidente una vez que se descarta empíricamente la hipótesis contraria; es decir, que, a mayor desarrollo, los países gastarían más en calidad. Hanushek y Kimko (2000) muestran que no es efectivo que los mejores resultados en pruebas internacionales de matemática y lenguaje se asocien a los recursos destinados a los colegios en los años anteriores a la aplicación de las pruebas.

• Una vez que en el modelo explicativo se incluyen otros factores habitualmente considerados relevantes por la literatura especializada en cuanto a su impacto sobre el crecimiento –tales como poseer una adecuada institucionalidad, por ejemplo—se pone en evidencia que el efecto calidad de la educación se mantiene, aunque su magnitud se reduce levemente.

• Se constata además que no sólo el desempeño educacional promedio de la población tiene un efecto significativo sobre el crecimiento sino que también lo tienen la proporción de alumnos que alcanza un nivel mínimo de desempeño y la de aquellos que superan el umbral de desempeño más alto. “Es decir, tanto la educación [de calidad mínima] para todos y la proporción de los que alcanzan un nivel top parecen ejercer separadamente efectos identificables sobre el crecimiento económico” (Hanushek y Woessmann, 2007:39; 2010a:51).

• Asimismo se verifica que factores diferentes a la calidad de la educación–como la apertura de la economía de los países, considerados en interacción con aquella—poseen cada uno por sí solo un impacto medible sobre el crecimiento pero, además, tienen un efecto positivo de interacción. Dicho en los términos de los autores del estudio citado: “el efecto educación de calidad es significativamente más alto en países que han tenido una economía completamente abierta al comercio internacional que en países completamente cerrados” (Hanushek y Woessmann, 2007:41).

En suma, bajo las condiciones descritas por la investigación más reciente, la evidencia sugiere que la calidad de la educación, tal como se capta a través de pruebas internacionales de competencias cognitivas, “es sustancialmente más importante para el crecimiento económico que la mera cantidad de educación” (véase Hanushek y Wöesseman, 2007:29).

Por consiguiente, bajo qué arreglos los países en desarrollo podrán proveer educación de calidad —esto es, una educación que asegure logros satisfactorios de aprendizaje para todos los estudiantes en áreas claves de las competencias cognitivas, junto con una proporción de top performers esenciales para las tareas más avanzadas de conocimiento en la economía global— pasa a ser una pregunta decisiva que deben confrontar los sistemas educacionales de América Latina.


Para explorar y evaluar las respuestas que en el contexto latinoamericano se ofrecen a esta interrogante, es necesario previamente identificar las principales características—en particular falencias, debilidades y desbalances—que existen en la región en cuanto al stock y distribución de capital humano y a la cantidad y calidad de educación disponible, determinantes ambos para el flujo de capital humano que anualmente se incorpora a la fuerza de trabajo.


II. Estadística descriptiva

Dimensiones cuantitativas: stock En la actualidad, América Latina y el Caribe (ALC) posee una dotación de capital humano de 8,26 (años promedio de escolarización de la población mayor de 15 años), cifra que se sitúa casi 3 años por debajo de la de los países avanzados (11,03), 0,5 años por encima del promedio mundial (7,76) y 1,15 años por encima del promedio de los países en desarrollo (7,09) (Gráfico 1).

Gráfico 1

7,76

11,03

7,09 7,12

5,23

8,26 7,94

5,24

9,65

0

2

4

6

8

10

12

Mundo y regiones: Años promedio de escolarización, 2010

Fuente: Sobre la base de Barro and Lee Data Set 2010. (Entre paréntesis = Nº de países considerados en cada categoría o región).

Si bien en esta dimensión cuantitativa del stock de capital humano el desempeño de ALC parece a primera vista moderadamente satisfactorio, si se lo pone en perspectiva temporal —de las últimas cinco o seis décadas—se verá que la acumulación de tal capital es comparativamente lenta en la región (Gráfico 2). En efecto, mientras entre los años extremos ALC incrementa su capital humano en 5,69 años , los países de las regiones Medio Oriente y África del Norte y Asia del Este y Pacífico crecen, en promedio, más rápido, mientras que los países de Europa y Asia Central mantienen una ventaja respecto a ALC de más de 1,25 años en promedio.


Gráfico 2

0

2

4

6

8

10

12

Mundo y regiones: Acumulación capital humano, 1950‐2010

1950

1970

1990

2010

Fuente: Sobre la base de Barro and Lee Data Set 2010. (Entre paréntesis = Nº años de incremento del capital humano entre 1950 y 2010).

A lo anterior se agrega el hecho de que en promedio, en ALC la proporción que ha completado la educación secundaria (o posee, además, educación terciaria completa) alcanza a un tercio de la población mayor de 15 años, entre 10 y 20 puntos porcentuales por debajo de aquella que se observa en las regiones más adelantadas (Gráfico 3). Este indicador adquiere mayor relevancia a medida que las economías transitan desde una competitividad basada primordialmente en la explotación de recursos naturales hacia etapas superiores en que la competitividad depende de la eficiencia y la productividad, y luego de su capacidad de innovación.

Gráfico 3

52,2

43,9

35,2 32,4 29,3

0

10

20

30

40

50

60

Avanzados (24) Asia Este y Pacífico (19)

Europa y Asia Central (20)

ALC (25) M Oriente y África N (18)

Regiones seleccionadas: Población 15 años y más con secundaria y terciaria completa (porcentaje)

Fuente: Sobre la base de Barro and Lee Data Set 2010. (Entre paréntesis = Nº de países considerados en cada categoría o región).


Por último, interesa conocer la distribución del capital humano (cuantitativo) para los diferentes países de ALC por quintiles de ingreso y género, tal como aparece en la Tabla 2. Permite observar lo que es bien conocido; esto es, los desequilibrios que en este ámbito hay dentro de la región. Primero, las amplias diferencias de capital humano en la fuerza de trabajo existentes entre los países; por ejemplo, entre los países donde la población entre 25 y 65 años de edad tiene 10 o más años de escolarización en promedio; aquellos en que tiene entre 7 y 10 años, y los que están por debajo de 7 años. En seguida, la brecha social en la distribución del capital humano, como se observa entre los quintiles quinto y primero, que en un caso alcanza a más de 6 veces y que en promedio es de 2,6 veces. Y, por último, la desigualdad de género, como queda de manifiesto en el hecho de que en varios países la escolarización promedio de los hombres supera en más de un año la de las mujeres, y en Bolivia y Guatemala el Índice de Paridad de Género apenas llega a 0,75. (Tabla 1).

Tabla 1 ALC (18 países): Años de escolarización de la población adulta de 25 a 65 años de edad por quintil de ingreso y género en torno al año 2000. Quintiles de ingreso equivalentes

I II III IV V TOTAL Índice 20/20 Femenino Masculino Índice

Paridad de Género

Argentina (2001) 7,3 8,3 9,2 10,6 13,4 10,1 1,8 10,3 10,2 1,01

Bolivia (1999) 2,8 4,9 6,6 8,9 11,4 7,3 4,1 6,2 8,3 0,75

Brasil (2001) 3,0 4,2 5,3 6,9 10,4 6,4 3,5 6,5 6,3 1,03

Chile (2000) 7,4 8,3 9,2 10,6 13,2 10,0 1,8 9,8 10,1 0,97

Colombia (1999) 4,4 5,2 6,1 7,3 10,5 7,0 2,4 7,1 7,1 1,00

Costa Rica (2000) 5,4 6,6 7,4 8,4 11,6 8,2 2,1 8,2 8,3 0,99

Ecuador (1998) 4,8 6,1 7,1 8,2 11,4 7,8 2,4 7,5 7,9 0,95

El Salvador (2000) 3,8 4,4 5,3 6,5 9,0 6,1 2,4 5,8 6,7 0,87

Guatemala (2000) 1,4 2,2 2,8 4,1 8,5 4,2 6,1 3,4 4,7 0,72

Honduras (1999) 2,8 3,4 4,5 5,9 9,1 5,5 3,3 5,1 5,2 0,98

Jamaica (1999) 8,5 8,5 8,7 9,0 9,7 9,0 1,1 9,2 9,1 1,01

México (2000) 3,5 5,3 6,8 8,1 11,6 7,4 3,3 6,9 8,0 0,86

Nicaragua (1998) 2,7 3,6 4,7 5,6 8,1 5,2 3,0 4,9 5,2 0,94

Panamá (2000) 6,6 7,9 9,0 10,0 13,1 9,7 2,0 9,9 9,5 1,04

Paraguay (1999) 4,0 5,1 5,2 7,7 10,1 7,0 2,5 6,6 7,0 0,94

Perú (2000) 5,9 7,5 9,1 10,4 12,5 9,4 2,1 8,7 10,0 0,87

Uruguay (2000) 7,0 7,8 8,6 9,8 12,1 9,3 1,7 9,3 9,2 1,01

Venezuela (1998) 6,0 6,5 7,1 8,4 11,1 8,1 1,9 8,1 8,0 1,01

Fuente: Sobre la base de D. Ferranti et al., Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History?, The World Bank 2003 (Advanced Conference Edition, T. A21).


Dimensiones cuantitativas: flujo Dado este cuadro donde la región aparece con una moderada y mal distribuida dotación de capital humano (medido cuantitativamente), importa decisivamente conocer cuál es la situación de los flujos de capital humano, tanto desde el punto de vista de la cobertura como de la calidad de la educación. A este respecto hay tres dimensiones que considerar.

Primero, hasta qué punto ALC ha logrado generar una educación básica (primaria) universal y con capacidad de retener a los estudiantes a lo menos hasta el 5º grado.

El Índice de Desarrollo de la Educación para Todos (EPT) ofrece una representación del estado de situación, al considerar: (i) la universalización de la enseñanza primaria, medida por la tasa neta de escolarización ajustada (TNEA) en primaria; la alfabetización de los adultos, medida por la tasa de alfabetización de las personas mayores de 15 años; (iii) la paridad e igualdad entre los sexos, medida por el índice de la EPT relativo al género, que es el promedio de los índices de paridad entre los sexos de las tasas brutas de escolarización en la enseñanza primaria y secundaria y de la tasa de alfabetización de los adultos; y (iv) la efectividad de la educación, medida por la tasa de supervivencia en el quinto grado de primaria.

De acuerdo con este índice, habitualmente llamado Índice de Desarrollo Educativo (IDE), en el caso de Iberoamérica (donde 28 países tienen información disponible) hay un país que se halla distante de alcanzar la EPT, cinco que han alcanzado la meta de la EPT, cuatro que se acercan a esta meta y 16 que se encuentran en una posición intermedia baja, entre distantes y próximos a la meta (Tabla 2).

Tabla 2 Países Iberoamericanos: Estado e Índice en el IDE, 2007

Han logrado la ETP (IDE de 0,97 a 1)

Se acercan a la ETP (IDE 0,96 y 0,95)

Se hallan en posición intermedia (IDE 0,80 y

0,94)

Distan de alcanzar la ETP (IDE inferior a 0,80)

Cuba 0,987 Chile 0,966 Barbado 0,948 Nicaragua 0,794 España 0,987 México 0,959 Panamá 0,947 Argentina 0,971 Trinidad y T. 0,958 Perú 0,942 Uruguay 0,971 Venezuela 0,956 Paraguay 0,936 Portugal 0,970 Bahamas 0,934 Colombia 0,920 Bolivia 0,911 Ecuador 0,906 San Vicente 0,904 Santo Tomé 0,899 Hondura 0,885 Brasil 0,883 Surinam 0,882 El Salvador 0,865 R Dominicana 0,836 Guatemala 0,823

Fuente: Sobre la base de UNESCO, Informe de Seguimiento de la ETP en el Mundo, 2010


�Segundo, cuál es la distribución social y de género de las oportunidades de escolarización en América Latina.

De acuerdo a un reciente estudio de la CEPAL, basado en tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países, se pudo establecer que en la región (18 países) la tasa de conclusión de los ciclos bajo y alto de la enseñanza secundaria entre jóvenes de 20 y 24 años de edad, alcanza a 72 % y 51%, respectivamente, pudiendo observarse grandes diferencias según quintil de ingreso per cápita del hogar alrededor de 2006 (Gráfico 4). En particular, puede observarse que un 80% de los jóvenes del Quintil V (el más rico) concluye el nivel secundario mientras que sólo lo logra un 22% del Quintil más pobre.

Según señala el propio estudio, no sólo los egresos del sistema son bajos, especialmente en la secundaria alta, sino que además se encuentran fuertemente estratificados, lo cual afecta a los jóvenes provenientes de hogares de menores recursos porque la conclusión de la enseñanza secundaria “certifica y equipa a los graduados para tener altas posibilidades de salir de la pobreza o de no caer en ella” (CEPAL, 2010:225), amén de las ventajas que otorga para una inserción productiva en el mercado laboral y/o para la continuación de estudios a nivel terciario. En cambio, como puede apreciarse en el mismo Gráfico, la paridad de género de la tasa de conclusión, tanto en el nivel bajo como en el alto de la enseñanza secundaria, está plenamente lograda.

Gráfico 4 América Latina (18 países): Conclusión de los ciclos de baja y alta secundaria entre jóvenes de 20 a 24 años de edad, según Quintil de ingresos per cápita del hogar y sexo, alrededor de 2006.

Secundaria alta Secundaria alta

72

44

60

72

82

91

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Total Quintil I

Quintil II

Quintil III

Quintil IV

Qunitil V

51

22

34

47

62

80

0,50,60,70,80,911,11,21,31,41,5

0102030405060708090

100

Índice Paridad de Género Porcentaje

Fuente: CEPAL, La Hora de la Igualdad. Brechas por Cerrar, Caminos por Abrir, 2010, p.226.

Tercero, interesa saber cuál es la calidad relativa de la educación de los países de la región medida por pruebas internacionales en comparación con los países de la OCDE. Es decir, nos movemos aquí desde los aspectos cuantitativos del capital humano hacia valorizar la calidad de los aprendizajes y, por ende, el desempeño de los escolares en diversas pruebas cognitivas.


Dimensión cualitativa Para este efecto disponemos de diversas pruebas cuyos resultados deben leerse con atención pues tanto las preguntas formuladas a los estudiantes como las escalas de medición varían entre ellas. Sólo en una de estas pruebas internacionales participa la gran mayoría de los países latinoamericanos. Se trata, en su versión más reciente, del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) (UNESCO‐LLECE, 2008) de los aprendizajes de los estudiantes de América Latina y el Caribe.

Según muestra el Gráfico 5, el rendimiento de los alumnos de la región que cursan el 6º grado de la enseñanza primaria, ordenado según el porcentaje de alumnos que alcanza niveles crecientes de complejidad del desempeño, es definitivamente malo en el caso de un 18% de los jóvenes en el área de lectura y en más de un 15% en el área de matemática (suma de Niveles <I y I de esta prueba). En estas mismas áreas 35% y 41%, respectivamente, tienen un desempeño bajo; 27% y 32% un desempeño medio, y un 20% y 11% un desempeño alto. De modo que alrededor de la mitad de los alumnos, en promedio en América Latina, exhibe niveles insatisfactorios de logro; un fracción en torno a un 30% evidencia logros medianos y un 20% o menos alcanza un rendimiento alto.

Gráfico 5

Fuente: Sobre la base de SERCE, Primer Reporte, 2008.

‐0,93

‐1,48

16,51

13,91

35,46

40,82

26,79

32,35

20,3

11,44

‐20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Lectura

Matemática

AL (16 países): Porcentaje de estudiantes de 6º grado de primaria por niveles de desempeño, circa 2005

<I

I

II

III

IV

Sin embargo, la aplicación de estándares más exigentes, como aquellos empleados por la prueba internacional PISA, en la cual el año 2006 participó un grupo de seis países latinoamericanos, sugiere que la situación recién descrita podría ser aún más precaria.

En efecto, según permite apreciar el Gráfico 6, en la prueba de lectura, aplicada a alumnos de 15 años (secundaria baja), los países de la región tienen entre un 15% (Chile) y un 36% (Argentina) de estudiantes que no alcanzan siquiera un rendimiento bajo (Nivel 1); es decir, no están en condiciones de ejercer las competencias mínimas esperadas para comprender un texto sencillo. Para efectos prácticos puede decirse que son funcionalmente analfabetos.

Tomados en conjunto, los países latinoamericanos participantes exhiben un 26% de su población estudiantil en este nivel, mientras que en el promedio de los países de la OCDE la cifra es de 7% y


levemente superior, de alrededor de 9%, en los casos de España y Portugal. En los siguientes Niveles, que exigen un dominio de complejidad creciente de las competencias esperadas, los países de la región latinoamericana tienen en promedio 24% en el nivel bajo; en los niveles intermedios (medio‐bajo, medio y medio‐alto), respectivamente, un 25%, 17% y 7%, y apenas un 1,6% de su población estudiantil se sitúa en el nivel más alto. Las diferencias entre países de la región que muestra el Gráfico son significativas, especialmente entre los cuales aquellos donde más de la mitad de los estudiantes se encuentran en los Niveles <1 y 1 (Argentina, Brasil y Colombia) y aquellos donde la mayoría supera ese umbral mínimo de comprensión lectora.

Gráfico 6

Fuente: Sobre la base de OECD, PISA 2006, Vol. 2 – Data.

‐35,8

‐27,8

‐14,8

‐30,4

‐21,0

‐25,3

‐25,9

‐8,7

‐9,3

‐7,4

22,1

27,7

21,5

25,3

26,0

21,3

24,0

17,0

15,6

12,7

21,8

25,3

28,0

25,2

28,9

23,4

25,4

30,2

25,5

22,7

14,3

13,4

21,1

14,5

18,2

18,0

16,6

29,7

28,2

27,8

5,1

4,7

11,0

4,0

5,3

8,9

6,5

12,6

16,8

20,7

0,9

1,1

3,5

0,6

0,6

3,1

1,6

1,8

4,6

8,6

‐40% ‐20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Argentina

Brasil

Chile

Colombia

México

Uruguay

AL (promedio)

España

Portugal

OCDE

PISA: Porcentaje de alumnos en c/nivel de desempeño, escala de lectura, 2006

<1 1 2 3 4 5/6

El desempeño de los estudiantes latinoamericanos en la escala de matemática de la prueba PISA es todavía más insatisfactorio que en la prueba de comprensión lectora. En efecto, la proporción de estudiantes ubicados en los Niveles <1 y 1, es decir, peor que bajo y bajo, aumenta hasta alcanzar la cifra increíblemente alta de 61%, llegando a 73% en Brasil y a 72% en Colombia, mientras Uruguay ostenta el desempeño menos malo, con 46% de sus alumnos en estos dos grupos inferiores.

Cabe notar, finalmente, la relación que existe entre desempeño escolar (medido por el dominio de competencias cognitivas) y condiciones socio‐económicas y culturales del hogar de origen de los alumnos. Para este efecto se ofrecen a continuación dos aproximaciones desde diferentes ángulos; una que incluye los elementos de capital económico, social y cultural del hogar, la otra, que considera algunas características de los colegios.

El Gráfico 7 muestra el puntaje promedio alcanzado por los estudiantes de los países iberoamericanos (15 años de edad) participantes en la prueba PISA 2006 en una escala combinada de los exámenes de comprensión lectora, matemática y ciencia (LMC). Dichos puntajes se presentan para dos grupos de alumnos en cada país: el de aquellos con un estatus económico,


social y cultural (ESC) menos aventajado (el Cuartil bajo del Índice de PISA de estatus ESC5) y, otro, de los alumnos con un estatus más aventajado (correspondiente al Cuartil más alto del Índice PISA de estatus ESC). Como se observa en este Gráfico, las diferencias son apreciables: para los países latinoamericanos 102 puntos en promedio y 90 puntos para los países de la OCDE.6

Gráfico 7

Fuente: Sobre la base de PISA 2006, Database.

020406080100120140

0100200300400500600

Dife

rencia de pu

ntaje

Puntaje prom

edio

Desempeño estudiantes en escala combinada de L, M y C* por estatus E; S y C**, 2006

Estatus menos aventajado Estatus más aventajado Diferencia estatus más ‐ estatus menos

En cuanto a la aproximación al rendimiento escolar desde el punto de vista de algunas características de los colegios, PISA 2006 cuenta con un Índice de Recursos Educativos del Colegio (IREC), que considera las respuestas de los directores sobre factores que inciden en la enseñanza de la ciencia: adecuación de laboratorios, materiales docentes, ordenadores para la enseñanza, conexiones a Internet, programas informáticos para la clase, material de biblioteca y recursos audiovisuales.

El impacto de estos factores sobre el desempeño de los alumnos se muestra en el Gráfico 8, el cual revela diferencias entre colegios de los países latinoamericanos mejor y peor dotados (Cuartiles alto y bajo, respectivamente, del IREC) que, en promedio, alcanzan a 64 puntos, siendo su impacto diferencial en los países de la OCDE de sólo 16 puntos. También se constata que la brecha de puntaje por Cuartil del IREC entre el correspondiente promedio de la OCDE y el respectivo puntaje de los países latinoamericanos, tiende a disminuir a

5 El Índice PISA de estatus ESC considera el índice de mayor nivel ocupacional de los padres, el índice de mayor grado de educación alcanzado por, los padres, convertidos en años de escolarización, y el índice de posesiones familiares (elementos relevantes para el estudio existentes en el hogar como una mesa de estudio, una habitación solo para el estudiante, un ordenador, programas informáticos en educación, conexión a Internet, libros de apoyo, un reproductor DVD, calculadora, literatura clásica en el hogar, etc.). Ver OCDE (2006, pp. 345‐346). 6 Recuérdese que la diferencia entre niveles de desempeño PISA alcanza a alrededor de 70 puntos, y puede considerarse una diferencia comparativamente grande en términos generales. A su turno, la diferencia entre alumnos de 15 años inscritos en dos cursos diferentes corresponde a una media de 38 puntos en la escala de ciencia de PISA 2006. Véase OCDE (2008, Cuadro 2.5., p. 61).


medida que se asciende en la escala, alcanzando su máxima expresión—de 143 puntos— al comienzo, en el Cuartil bajo, y la menor—87 puntos—en el Cuartil alto. Tabla 3 Percepción de los directores sobre calidad de los recursos escolares y desempeño de los alumnos en la escala de ciencia de PISA 2006, por Cuartiles del Índice de Recursos Educativos del Colegio.

Cuartil bajo Cuartil 2º Cuartil 3ro Cuartil alto Diferencia

Cuartiles 4 y 1

Argentina 349 379 408 432 83 Brasil 351 375 394 442 91 Chile 412 432 444 467 55 Colombia 373 384 374 421 48 México 389 389 420 439 50 Uruguay 406 415 430 460 54 España 481 462 491 500 19 Portugal 475 467 476 480 5 OCDE 492 498 503 508 16

Fuente: Sobre la base de PISA 2006, Database.

Rezago latinoamericano A la luz de las estadísticas presentadas hasta aquí—que para la región muestran una acumulación moderada de capital humano (cuantitativo) durante las últimas décadas, así como una desigual distribución del mismo y una precaria base formativa del flujo de capital humano que actualmente se prepara en los sistemas nacionales de educación, con niveles de calidad (medidos por el desempeño cognitivo en pruebas internacionales) comparativamente bajos y altamente desiguales según el origen socio‐económico de los niños y jóvenes—puede retomarse ahora la discusión sobre la relación entre educación y crecimiento económico y su aplicación al caso de América Latina.

A este respecto, la hipótesis más interesante se contiene en un estudio publicado por Hanushek y Woessmann (2009), donde se formula el siguiente planteamiento: sostienen estos autores que la mediocre performance económica de América Latina durante el período 1960‐2000, en comparación con otras regiones del mundo o agrupaciones de países, se debería a la mala calidad de su educación (medida por el desempeño de los alumnos en la serie de pruebas cognitivas internacionales que los autores han venido estandarizando y calibrando para poder usar comparativamente sus resultados, serie a la que nos referimos anteriormente7).

7 En esta ocasión los autores suman a las pruebas internacionales contenidas en su serie los dos exámenes regionales –LLECE y SERCE—para efectos de hacer estimaciones intrarregionales y como control para los datos recogidos en su serie de pruebas internacionales. Respecto de estas últimas, los autores reconocen una reducida cantidad de observaciones para el caso de los países latinoamericanos y agregan que las pruebas TIMSS y PISA podrían resultar demasiado difíciles para el actual nivel de los estudiantes latinoamericanos, lo que podría restar capacidad de discriminación a estas pruebas en el caso de los alumnos de estos países.


En efecto, según muestra la Tabla 4, el puntaje así medido sitúa a la región a la cola, sólo por encima de los países del África Sub‐Sahariana, a pesar de su nivel inicial relativamente alto de escolarización. Según la hipótesis de los autores, lo anterior explicaría, , o debería ayudar a explicar, la reducida tasa de crecimiento de la región durante estas cuatro décadas. Dicho en breve, los autores concluyen: “el eslabón perdido que permitiría comprender por qué América Latina pasó de ser razonablemente rica en la temprana posguerra a ser relativamente pobre hoy es su baja dotación de destrezas cognitivas”. Tabla 4 América Latina: ingreso y educación en perspectiva global

PIB per cápita 1960

Crecimiento PIB per cápita 1960‐2000

PIB per cápita 2000

Años escolarización

1960

Puntaje en pruebas

Asia 1,891 4.5 13,571 4.0 479.8 África Sub‐Sahariana 2,304 1.4 3,792 3.3 360.0 M Oriente y África Norte 2,599 2.7 8,415 2.7 412.4 América Latina 4,125 1.8 8,063 4.7 388.3 Europa 7,469 2.9 51,752 7.4 491.5 Commonwealth OCDE 11,252 2.1 26,147 9.5 500.3 Nota: Asia sin Japón 1,614 4.5 12,460 3.5 474.7

Fuente: Hanushek y Woessmann (2009a). Muestra de países subyacente: todos los países con datos comparables del PIB que alguna vez participaron en una prueba internacional (ver Hanushek y Woessmann (2009) para detalles). Asia (11): China, Filipinas, Hong Kong, India, Indonesia, Japón, Malasia, República de Corea, Singapur, Tailandia, Taiwán. Commonwealth OECD (4): Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda. Europa (17): Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Islandia, Italia, Noruega, Portugal, Reino Unido, Rumania, Suecia, Suiza. América Latina (7): Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay. Medio Oriente y África Norte (8): Chipre, Egipto, Irán, Israel, Jordania, Marruecos, Túnez, Turquía. África Sub‐Sahariana (3): África del Sur, Ghana, Zimbabue.

No es relevante en este punto discutir la tesis de Hanushek y Woessmann (2009) o cuestionar la relativa fragilidad de los datos sobre los que ella se apoya. Es más que evidente por lo demás—incluso a la luz de los propios análisis más generales emprendidos conjuntamente por ambos autores sobre la relación triangular entre escolarización‐calidad de la educación‐crecimiento que antes tuvimos oportunidad de mencionar—que un planteamiento severamente reduccionista respecto del magro desempeño de las economías latinoamericanas durante el período 1960‐2000 difícilmente se sostiene en pie. Sin duda, hay un cúmulo de elementos—de carácter institucional, de estabilidad política y políticas públicas macro y micro, de organización estatal y eficiencia de los gobiernos, de funcionamiento de los mercados y sus regulaciones, de estrategias de inserción en los procesos de globales y modos de abordar las crisis y ciclos recesivos de la economía internacional, amén de las dotaciones y usos de destrezas cognitivas—que necesitarían incluirse en el análisis para explicar el rezago latinoamericano.

Con todo, permanece en pie el hecho de que la cantidad y, especialmente, la calidad del capital humano en América Latina y de los sistemas formativos del mismo, constituyen hoy un problema— una insuficiencia, un déficit, una debilidad—para el desarrollo de la región, tanto en la perspectiva del crecimiento económico como de la equidad social.


III. Factores que determinan logros

Se plantea, por tanto, la cuestión de cómo mejorar la calidad de la educación, lo cual, en línea con el enfoque adoptado aquí significa llevar, a través del proceso escolar, a todos los niños, niñas y jóvenes a lograr unos (similares) estándares satisfactorios de aprendizaje, compensando con ello las desigualdades de origen socio‐familiar. Enunciado de forma esquemática, dicho mejoramiento de la calidad tiene que ver, primordialmente, con la posibilidad de intervenir sobre los principales factores y las correspondientes variables que inciden en los logros de aprendizaje de los estudiantes. Esto es: el hogar (la familia), la escuela y la institucionalidad dentro del cual se desenvuelven los centros educativos.

Respecto del peso relativo de estos factores asociados al desempeño escolar y a las diferencias en los resultados educativos, no es necesario repetir aquí lo que la literatura especializada ha mostrado con abundante evidencia durante las últimas décadas. Esto es, que el variable rendimiento de los alumnos se explica, en primer lugar, por los antecedentes de su medio familiar (el “efecto cuna”) que da cuenta (estadísticamente) de la mayor proporción de la varianza de resultados. Enseguida, por la escuela, cuyo rol es decisivo (“efecto escuela”) pues de su mayor o menor efectividad depende que los alumnos puedan alcanzar estándares satisfactorios de aprendizaje, en particular aquellos provenientes de los hogares de menores recursos o, por el contrario, se mantengan en una situación de bajo rendimiento , reproduciéndose así la desigualdad inicial. Por último, por la institucionalidad que crea las normas formales y las reglas informales dentro de las cuales funcionan las escuelas, condicionando el comportamiento de ellas y el de sus miembros y favoreciendo así su mayor o menor efectividad (Fuchs y Woessmann, 2004; OECD, 2010).

Hogar Normalmente, el estatus socioeconómico (SEC) de los padres—factor determinante para el posterior desempeño escolar de los hijos—se halla estrechamente asociado con un conjunto de variables que la investigación contemporánea ha mostrado tienen un fuerte impacto sobre el desarrollo cognitivo y socio‐emocional de los niños durante el período previo al ingreso a la escuela. La lista de tales variables, que a continuación se presenta en dos secuencias, no procura ser exhaustiva pero sí ofrecer una cobertura suficientemente amplia como para dar una idea de la magnitud del “efecto hogar”:

• Estatus socio económico de los padres • Nivel educacional más alto alcanzado por la madre y el padre • Forma de organización de la familia (hogares monoparentales versus hogares basados en

una pareja) • País de origen de los padres (nativos, primera generación, no nativos) • Idioma hablado en el hogar

Las variables de antecedentes familiares, incluyendo el Índice desarrollado por PISA que mencionamos ante—i.e., el índice de estatus SEC—sin duda se hallan correlacionadas, expresándose de manera sintética en dicho Índice que, se recordará (ver Gráfico 7), reporta diferencias entre países de hasta cerca de tres años en el proceso educativo para los estudiantes pertenecientes al Cuartil bajo del Índice respecto a aquellos del Cuartil alto. Lo mismo ocurre en el caso de los países de la OCDE: tomando como base los resultados de PISA 2003, se revela una brecha negativa de ‐98 puntos promedio entre ambos Cuartiles, bajo y alto. En tanto, en algunos países como Bélgica, Alemania y Hungría, la brecha supera los 120 puntos, es decir, más de tres años de diferencia (OECD, 2008:210‐212).


Las variables que integran el factor de antecedentes o medio familiar del alumno son más amplias sin embargo y abarcan una serie de otros elementos, en ocasiones más difíciles de medir, pero de amplio impacto:

• Condiciones de salud de los padres e hijos, y de la madre durante la gestación • Prácticas de socialización en la familia • Clima afectivo del hogar y calidad de las interacciones tempranas • Capital social de la familia e interacción con pares • Adquisición y desarrollo del lenguaje • Asistencia del niño/a a un jardín infantil y calidad de éste

Es bien sabido que algunos niños ingresan a la escuela mejor preparados que otros en relación con las destrezas tempranas de alfabetización (early literacy skills), o “destrezas fundacionales”, lo que luego les permite aprovechar y desempeñarse mejor en los procesos de aprendizaje dentro y fuera de la escuela. Esta alfabetización emergente (Whitehurst y Lonigan, 2001; Bravo, Villalón y Orellana, 2004) comprende, entre otras y en primer lugar, las habilidades de lenguaje (hablar, escuchar y comprender), incluyendo el dominio de un vocabulario y la comprensión de historias, narrativas y conversaciones a las que se halla expuesto un infante, además de la capacidad de conocer e identificar letras, la sensibilidad y conciencia fonológica, las convenciones básicas de los textos impresos (lectura izquierda/derecha, arriba/abajo y progresión de adelante hacia atrás), y entornos que estimulan la alfabetización.

Está probado que la curva de aprendizaje en la escuela (medida en términos de logros) es más rápida y llega más lejos entre niños con manejo de destrezas fundacionales que en niños sin esas destrezas.8 A su turno, la evidencia muestra que el desarrollo de estas destrezas depende de las características de la socialización familiar y posee un nítido componente de clase social, como revelan los tests de vocabulario entre niños de distintos estratos sociales. Según señala un reciente estudio del Center on the Developing Child de la Universidad de Harvard, el período entre el nacimiento y los tres años es un tiempo de acelerado desarrollo cognitivo, lingüístico, social, emocional y motor. Por ejemplo, “un crecimiento explosivo del vocabulario comienza alrededor de los 15‐18 meses y continua hasta los años de la preescolaridad […] Una atención rica en lenguaje, estimulante y responsiva promueve un desarrollo sano durante este tiempo, pero no todos los niños tienen dicha experiencia. Por el contrario, cuando existe una estimulación inadecuada o hay escasas oportunidades de aprendizaje productivo, pueden producirse tempranas disparidades de capacidades que persistirán en ausencia de intervenciones efectivas. Como consecuencia, niños que viven en familias de bajos ingresos y con menor educación de los padres comienzan a obtener puntajes más bajos en tests estandarizados de desarrollo ya a los 18 meses, y las diferencias típicamente se incrementan hasta el ingreso a la escuela. Evaluaciones formales de desarrollo del lenguaje, por ejemplo, han mostrado que infantes que crecen en hogares de altos ingresos y con altos niveles educacionales de los padres tienen más del doble del vocabulario expresivo a los tres años en comparación con niños criados en hogares de estatus socioeconómico bajo”.9

En breve, como ha dicho el premio Nobel de economía, James Heckman (2008:38): “el capital humano adulto (y el consecuente éxito en la vida) se definen durante los primeros años de un individuo”. Y en otra parte del mismo texto agrega: “las brechas de logro a los 12 años se hallan presentes en su mayoría a la edad de seis, cuando los niños entran al colegio. Después del

8 Retomamos este asunto más adelante. Ver Gráfico 9. 9 Center on the Developing Child at Harvard University (2007).


segundo grado, la educación escolar juega sólo un rol menor en mitigar las brechas de puntaje en pruebas estandarizadas” (2008:12).

Escuela En un contexto rousseauniano —donde todos los hombres (y mujeres) nacen iguales pero luego son deformados por la sociedad: “Cuando nacen se les cose en una envoltura; cuando mueren se les mete en un ataúd, y en tanto que conservan la figura humana viven encadenados por nuestras instituciones”— cabe a la escuela compensar las desigualdades de origen socioeconómico y actuar con tal efectividad que pueda conducir a todos los alumnos, independientemente de su cuna, a lograr altos estándares de aprendizaje. Tal es al menos el ideal de escuela que debemos proclamar como horizonte crítico frente a las deficiencias e inefectividad—que ya vimos—de los sistemas educacionales existentes en la realidad.

Es evidente, como en alguna parte señala una de las cabezas de la investigación británica sobre escuelas efectivas, Peter Mortimore, “que los colegios no pueden, por sí mismos, superar el bien establecido vínculo entre el origen social del estudiante y su subsecuente rendimiento o logro”.10 Otros sociólogo británico, Basil Bernstein, había escrito algo semejante—solo que de manera más contundente—en un artículo publicado en 1970, bajo el título: “Education cannot compensate for society!”11; esto es, la educación no puede compensar a la sociedad, sus déficit, desigual distribución de capitales claves, estructuras de clase y estratificación, relaciones de poder, ventajas y desventajas tempranas generadas por la cuna y transmitidas por la familia.

Con todo, para poder elevar las destrezas cognitivas de su población, acelerar el crecimiento de sus economías y crear posibilidades de mayor movilidad social y reducción de las brechas de desigualdad, los países latinoamericanos necesitan contar con escuelas efectivas que estén en condiciones de compensar, así nos sea parcialmente, el efecto cuna y de elevar los logros de aprendizaje de todos los alumnos.

El enfoque de investigación de escuelas efectivas (conocido por su sigla inglesa SER, School Effectiveness Research) parte de un postulado ético y normativo de especial relevancia para la política pública: “el colegio importa, los colegios tienen efectos significativos para el desarrollo de los niños y, dicho en breve, hacen una diferencia” (Reynolds y Creemers, 1990:1). Y descansa sobre un postulado medible: que los colegios efectivos permiten que los estudiantes progresen más de lo esperable de acuerdo a su origen socio‐familiar; es decir, que agregan valor al rendimiento del aprendizaje de sus estudiantes, en comparación con colegios cuyo cuerpo estudiantil posee una similar composición social. Para estos efectos puede medirse el rendimiento de diversas formas: en relación a objetivos de alfabetización, dominio numérico, otros objetivos académicos, comportamiento, asistencia, concepto de sí mismo de los alumnos, ciudadanía, empleabilidad, objetivos educacionales vinculados a valores y actitudes o metas comunitarias. Sin embargo, lo más usual, como hemos visto a propósito de los exámenes internacionales, es que estas mediciones consideren a lo menos, si no principalmente, el área de las competencias cognitivas, que son una parte fundamental e insoslayable de las competencias claves para la vida (Salganik et al, 1999; Rychen y Salganik , 2003; OECD, 2005) y, por lo mismo, una responsabilidad central de la escuela.

De cualquier manera, la efectividad escolar es un asunto de varias dimensiones y no supone una única respuesta. Más bien, la pregunta por la efectividad de una escuela debe atender a lo menos

10 P. Mortimore (2000, p. 14). 11 Título del artículo publicado originalmente en la revista New Society, 387, pp. 344‐347.


a tres dimensiones: efectividad para promover qué rendimientos; efectividad para quiénes, es decir, para qué grupos de estudiantes, y efectividad dentro de qué período de tiempo, o sea, el cuándo de la efectividad.

Pues bien, ¿cuáles son entonces las variables claves que explicarían la efectividad de los colegios, especialmente en relación a alumnos provenientes de hogares de menores ingresos y con un reducido estatus socioeconómico y cultural?

Una revisión exhaustiva de la literatura internacional presenta la siguiente lista de variables que caracterizarían a los procesos de escuelas efectivas (Tabla 5):

Tabla 5 Variables y procesos característicos de escuelas efectivas Variables ‐ Procesos Cualificaciones del procesoLiderazgo efectivo Firmeza y sentido de propósito

Comprometer a otros en el proceso Exhibir liderazgo instruccional Frecuente seguimiento / monitoreo personal Selección y cambios de personal

Docencia efectiva Unidad de propósitoConsistencia de las prácticas Clases estructuradas Colegialidad y colaboración

Desarrollar y mantener foco en al aprendizaje Énfasis académicoMaximizar el tiempo de aprendizaje Foco en el logro

Producir una cultura escolar positiva Creación de una visión compartida Creación de un entorno ordenado Enfatizar el refuerzo positivo

Expectativas altas para todos Para los estudiantesPara el personal

Énfasis en responsabilidades y derechos ResponsabilidadesDerechos Reglas de disciplina claras y justas Retroalimentación

Seguimiento del progreso en todos los ámbitos Ámbito de escuelaÁmbito de sala de clase Comunicación de las expectativas

Desarrollo de destrezas del personal in situ Basado en la escuelaIntegrado a planes de desarrollo profesional

Comprometer a los padres de maneras productivas y adecuadas

Filtrar influencias negativasEstimular interacciones productivas con padres

Fuente: P. Sammons (2007) y Sammons, Hillmann y Mortimore (1995)12

La investigación anglosajona de escuelas efectivas postula que este listado de variables o elementos facilitadores o promotores de la efectividad surgen de la evidencia acumulada y constituyen un compendio del what works y las mejores prácticas, postulado que podría

12 P. Sammons (2007, p. 25). P. Sammons, J. Hillman and P. Mortimore, Key Characteristics of Effective Schools, London, Office for Standards in Education and Institute of Education, cit. en C. Teddlie y David Reynolds (Eds.) (2000, pp. 142‐143).


sostenerse también, a la luz de la evidencia recogida, en Europa (Muñoz‐Repiso, M. et al y Villa Sánchez et al, 2003) e Iberoamérica (Murillo, 2003; 2003a).13

Con todo, se mantiene abierto el debate sobre el peso relativo de los distintos grupos de variables y sus elementos de cualificación, y por ende sobre si la política debería enfatizar más unos que otros, o unos antes que otros, o combinarlos en qué grado y secuencias. Es notorio a este respecto, por ejemplo, que últimamente se viene destacando y subrayando la importancia estratégica de dos procesos y sus actores. Por un lado, el rol clave de los profesores en los procesos de enseñanza y aprendizaje que tienen lugar en la sala de clase (OECD, 2009, 2009) y, por el otro, los procesos de liderazgo directivo a nivel de las escuelas (Leihthwood, 2009) y la gestión de éstas como organismos que pueden (y necesitan) aprender (Senge et al, 2000).

Institucionalidad Un factor adicional, estrechamente asociado a la posibilidad de contar con escuelas efectivas, es el de las condiciones que debe reunir la institucionalidad de un sistema escolar para hacer posible que una mayoría de establecimientos escolares adquiera los rasgos buscados de efectividad.

Naturalmente, no hay en esta materia un modelo único apropiado para todos los sistemas nacionales, que difieren entre sí de mil maneras a partir de su trayectoria histórica, conformación, grado de complejidad, peso relativo de los distintos grupos internos y partes interesadas externas (stakeholders), entorno socio‐cultural y económico en que operan, nivel de gasto, cobertura, formas de gobierno, niveles de centralización o descentralización, etc.

Siguiendo la literatura pertinente, nos interesa aquí, registrar los componentes y características que debiera tener cualquiera institucionalidad de modo de asegurar a las unidades del sistema educacional—los centros educativos—las mejores condiciones posibles de desempeño efectivo.

Según muestra el Gráfico 8, para estimular el buen funcionamiento del sistema tal institucionalidad debiera contemplar varios elementos indispensables. En primer lugar, un núcleo central donde se combina—como planteamiento estratégico de base—la necesidad de conjugar exigentes desafíos al sistema junto con un decidido apoyo para expandir las capacidades internas de los centros educativos.

En torno a este núcleo estratégico se despliegan las piezas fundamentales de la institucionalidad propuesta, que son (Gráfico 8):

• Estándares curriculares ambiciosos acompañados por pruebas externas con consecuencias;

• Información evaluativa sobre el nivel de logro de cada alumno recogida nacionalmente, controlando por sus características socioeconómicas, y exigencias puestas al sistema para fijar objetivos de alcance comunal o provincial y para cada escuela;

• Responsabilización de los centros por el rendimiento y logros de sus alumnos, los que deben ser informados a los padres y a la comunidad escolar junto con los objetivos de mejora que se propone alcanzar cada colegio;

• Acceso de profesores y directivos a oportunidades de desarrollo profesional de calidad y a las mejores prácticas de docencia y gestión, apoyado a través de recursos públicos;

13 Para una bibliografía completa de la investigación sobre eficacia escolar en Iberoamérica, véase Red Iberoamericana de Investigación sobre Cambio y Eficacia Escolar (RINACE). Disponible en: http://www.rinace.net/estadoseficacia.htm. Consultado 12 de junio de 2010.

http://www.rinace.net/estadoseficacia.htm


• Gestión autónoma de las escuelas que deben contar con las facultades y capacidades para

manejar recursos y contratar a su personal, así como con un subsidio público que considere el costo adicional de educar a los estudiantes vulnerables y con necesidades especiales;

• Seguimiento y supervisión en proporción inversa al éxito de los centros educativos, junto con apoyo material, técnico y pedagógico para la implementación de planes de mejoramiento escolar.

Gráfico 8 Elementos de una institucionalidad para promover la efectividad de los centros educativos

Fuente: Adaptado con modificaciones de D. Hopkins, Hacia una Buena Escuela: Experiencias y Lecciones, Fundación Chile, 2008. Este modelo de institucionalidad combina elementos provenientes de diferentes enfoques y tradiciones sobre la forma de organización de los sistemas educacionales y admite mayores o menos grados de centralismo / descentralización, diversas formas de gestión pública o privada, diferentes modalidades de financiamiento, distintas maneras de organización de la profesión docente, arreglos curriculares disímiles, y también variados acomodos para el gobierno y la coordinación del sistema. Supone, como única condición de base, un equilibrio entre las exigencias y la presión ejercidas sobre los centros educacionales y sus miembros por un lado, y por el otro la cantidad y calidad del apoyo que debe proporcionar el gobierno y las agencias públicas


correspondientes, sea directamente o a través de redes de proveedores privados de asistencia técnica y apoyo pedagógico.

La literatura sobre componentes institucionales del sistema educacional, realizada a partir de los datos proporcionados por las pruebas internacionales, particularmente por PISA, confirma la importancia de varios de los elementos contenidos en el modelo institucional representado en el Gráfico 8. Así, por ejemplo, Fuchs y Woesmann (2004:18‐24) han encontrado un efecto positivo independiente sobre el rendimiento de los alumnos de los exámenes externos (de aquellos denominados “con consecuencias”) que evalúan su desempeño relativo a un estándar; las pruebas estandarizadas aplicadas internamente en los centros educativos al menos una vez al año; la autonomía de los colegios para elegir textos de estudio, decidir internamente la asignación de recursos presupuestarios y para contratar profesores y, más en general, de las prácticas de gestión privada de los establecimientos combinado con financiamiento público de los mismos.14

Por el contrario, no parece tener un impacto estadísticamente significativo, o tienen un efecto negativo, sobre el rendimiento de los alumnos, el hecho de que la escuela pueda decidir autónomamente su propio presupuesto, fijar el salario a sus docentes y poner término al contrato con ellos, variable esta última que prácticamente reduce su efecto a cero si se mantiene constante la variable de autonomía para la contratación de profesores.

También existen efectos de complementariedad, por ejemplo, entre el efecto positivo de las pruebas estandarizadas internas y los exámenes externos, o entre estos últimos y la autonomía de los colegios para determinar el contenido de los cursos ofrecidos.

14 Existe una amplia literatura que discute este último aserto y afirma, por el contrario, que una vez controlado el rendimiento (bruto) de los estudiantes y sus establecimientos por las condiciones socio‐económicas de ambos, la brecha de puntajes a favor de los colegios particulares tiende a desaparecer. Véase McEwan, Urquiola y Vegas (2007) y Bellei (2008).


IV. Qué hacer: interfaces estratégicas La posibilidad de intervenir sobre los factores que inciden en los aprendizajes y sus correspondientes variables es inversamente proporcional al peso relativo de dichos factores. Así, más a la mano se encuentra la posibilidad de modificar aspectos y componentes de la institucionalidad educacional, como la legislación que organiza el sistema, las agencias involucradas en su conducción y coordinación, las reglas administrativas que encauzan la actuación de las escuelas, los objetivos y contenidos curriculares, los montos y modalidades de asignación de recursos del presupuesto público, etc. En seguida, pero con mayores dificultades y más mediaciones, las políticas educacionales pueden dirigirse al mejoramiento de las escuelas, por ejemplo, incrementando el gasto por alumno, transfiriendo decisiones claves previamente en poder de la burocracia hacia los propios centros educativos, impulsando planes de apoyo para la mejora educacional, velando por la calidad y cantidad de la oferta de docentes, fijando adecuados estándares curriculares, administrando exámenes externos y evaluaciones de desempeño de las escuelas y los docentes. Por último, los gobiernos podrán intervenir solo débilmente y a la distancia—sorteando diversos obstáculos políticos, ideológicos, de ordenamiento constitucional, normativos y de carácter cultural, así como las limitaciones de los propios instrumentos de acción del Estado en este ámbito—en la esfera familiar, buscando alterar algunas de las variables del hogar que condicionan el aprendizaje de los niños y jóvenes. Con frecuencia, estas intervenciones adoptarán la forma de políticas dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los miembros adultos de la familia: políticas de salud, vivienda y empleo por ejemplo, o referidas a las parejas, el matrimonio, las conductas reproductivas y el cuidado y educación tempranos de los niños.

De cualquier manera, importa considerar la autonomía relativa de estos factores y de las variables que los especifican: más amplia y resistente en el caso de la familia, particularmente en el núcleo íntimo de la crianza de los niños; intermedia en el caso de los colegios, especialmente al interior del aula, donde tienen lugar los procesos de enseñanza y aprendizaje; y menor, comparativamente, en el caso de la institucionalidad del sistema educacional. La cual, sin embargo, responde también a lógicas burocrático‐organizacionales propias, a los intereses corporativos y profesionales de sus miembros y a las relaciones de éstos con partes interesadas externas (stakeholders), todo lo cual hace que tampoco la institucionalidad pueda alinearse fácilmente con las intenciones y planes de quienes en el vértice del aparato estatal diseñan y comandan la implementación de las políticas educacionales.

Lo dicho vale particularmente en el contexto latinoamericano, donde los países cuentan con débiles estructuras de planeamiento, conducción, coordinación y control de la educación en la cúspide del gobierno y con agencias ministeriales caracterizadas por un bajo grado de profesionalización, escaso personal técnico de primera línea, débil apoyo técnico e insuficiente estabilidad, lo cual, combinado con el poder de los sindicatos de maestros y asociaciones de propietarios de escuelas, suele limitar severamente la implementación de las políticas educacionales, su permanencia en el tiempo, coherencia y efectividad.

Desde el punto de vista del mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, puede postularse sin embargo que hay ciertas interfaces o articulaciones del sistema que es imperativo abordar, cualesquiera sean las dificultades. A continuación revisaremos tres de especial relevancia: (i) la interface hogar / escuela durante el período de más intenso desarrollo de las destrezas fundacionales y la alfabetización emergente; (ii) la interface educación secundaria / educación terciaria en un contexto de masificación de ambos ciclos y de creciente importancia del capital humano avanzado, y (iii) la interface formación inicial de docentes en las facultades o escuelas


universitarias de pedagogía / sistema educacional en los niveles de enseñanza primaria y secundaria.

Interface de formación temprana La formación temprana de niños y niñas— cuya importancia para el logro de estándares exigentes destacamos anteriormente—adquiere especial relevancia en América Latina, debido al alto grado de desigualdad que caracteriza a las sociedades de la región (De Ferranti et al, 2003). Por ejemplo, los estudios de alfabetización emergente muestran que los niños que han desarrollado sus destrezas fundacionales adecuadamente rinden mejor una vez que ingresan en la escuela (Gráfico 9).

Gráfico 9

0123456789

10

K 1 2 3

Logro

Efectos acumulativos de la lectura

Con destrezasfundacionales

Sin destrezasfundacionales

Curso o grado

Fuente: Tomado de Centre for Community Chiled Health, Policy Brief No 13, Literacy in Early Childhhod, 2008, basado en Stanovich, 1986.

El efecto de la socialización temprana en condiciones de desigualdad sobre el desarrollo del lenguaje también ha sido objeto de la atención de los investigadores. Según Paxson y Schadt (2005), niños ecuatorianos nacidos en los dos quintiles extremos de la distribución de la riqueza obtienen un puntaje similar en un test de reconocimiento de vocabulario a los tres años. En cambio, a la edad de cinco años, los niños del quintil más alto tienen un desempeño 40% superior que los niños del quintil más bajo. Es decir, al ingresar a la escuela, la brecha de desarrollo cognitivo entre estos niños se ha vuelto prácticamente irremontable, a lo cual debe agregarse la mayor probabilidad de que los niños de estatus SEC inferior concurran a una escuela de menor calidad y con profesores de peor desempeño.

Por su parte, Heckman y Wildavsky (2000:8)15 estiman que la rentabilidad de las inversiones en capital humano de los más jóvenes es alta y, por el contrario, tiende a caer con la edad y se torna mínima con los más viejos y de menores habilidades (Gráfico 10).

15 J. J. Heckman y A. Wildavsky (2000).


Gráfico 10

Fuente: J.J. Heckman y A. Wildavsky, Policies to Foster Human Capital, 2000.

Coherente con esto, la primera meta del Milenio (Educación para Todos) busca expandir y mejorar el cuidado y la educación temprana, especialmente para los niños más vulnerables y desaventajados. Efectivamente, existe sólida evidencia de que los infantes entre 3 y 5 años que han sido atendidos en centros de cuidado y educación temprana tienen luego un mejor rendimiento en la escuela. En Uruguay, por ejemplo, la asistencia a uno de estos centros mostró tener un efecto positivo sobre los años completados de escolarización, las tasas de repetición y la conclusión oportuna de los estudios. A la edad de 10 años, los niños que habían asistido a uno de estos centros tenían una ventaja de alrededor de un tercio de año respecto de niños que no habían asistido. A la edad de 16 años, habían acumulado 1,1 año adicional de escolarización y tenían un 27% más de posibilidades de haber permanecido en el colegio (UNESCO, 2008:50).

En ALC ha aumentado consistentemente el número de niños de ambos sexos matriculados en programas formales de educación temprana: de 16 millones a 20 millones (> 24%) entre 1999 y 2006, lo cual significó un incremento de la tasa bruta de participación en este nivel de 56% a 65% (> 16%). Con todo, las diferencias de cobertura dentro de la región son grandes, oscilando entre menos de un 30% en el caso de Guatemala y más del 100% en el caso de Cuba.

Sin embargo, más importante que la cobertura es la calidad de la provisión pública y privada de este servicio. Ella depende—según la literatura especializada—del tamaño de la clase o el grupo, la relación adulto / menores, la calidad de la enseñanza ofrecida y la disponibilidad de materiales y currículo. Al final, la interacción entre estos elementos determina la calidad de los centros y programas. No hay evaluaciones rigurosas ni indicadores confiables de la calidad de los centros de cuidado y atención temprana de la región, pero un indicador indirecto apunta a que estos centros trabajan en condiciones precarias. En efecto, mientras los países de la OCDE gastaban alrededor del 2003/2005, un promedio anual de USD (PPP) 4,500 por alumno en la educación pre‐primaria, las cifras de los países latinoamericanos participantes en el Programa World Education Indicators (WEI) son extraordinariamente reducidas, con la excepción de Argentina y Chile (Gráfico 11).

1 2 3 4 5 6 7 8

Tasa de retorno

Edad

Tasa de retorno a la inversión en capital humano

0

Altas habilidades

Bajas habilidades


Gráfico 11

1.616926

2.470749

427924

4.1514.4894.508

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000

ArgentinaBrasilChile

ParaguayPerú

Uruguay

EspañaPortugal

OCDE

Gasto anual en instituciones educacionalespre‐primarias por estudiante, 2003/2005 (En USD ‐ PPP)

Fuente: UNESCO Institute for Statistics, Education Counts. Benchmarking Progress in 19 WEI Countries, 2006.

Interface secundaria / terciaria La relación entre estos dos niveles es considerada cada vez más crítica a medida que aumentan las tasas de graduación de la enseñanza secundaria superior y de ingreso a la enseñanza terciaria, que en algunos países de ALC alcanzan grados significativos de masificación, aunque la estadística comparada es incompleta en este punto (Tabla 6).


Tabla 6

Graduación de la educación secundaria alta e ingreso a la educación terciaria, 2007.

Tasa de graduación bruta de secundaria

alta

Tasa de ingreso a la educación terciara

Nivel 5A Nivel 5B Argentina 44 55 33 Bolivia 57 .. .. Chile 70 40 32 Colombia 64 .. .. Costa Rica 32 .. .. Cuba 68 .. .. Ecuador 48 .. .. El Salvador 40 .. .. Guatemala 39 .. .. México 41 32 2 Panamá 37 .. .. Paraguay 42 .. 4 Perú 69 .. 22 Uruguay .. 45 12 España 45 48 25 Portugal 57 74 1

Fuente: UNESCO Institute for Statisticas, Global Education Digest 2009

Este vínculo es particularmente importante, por un lado, debido a la baja calidad comparativa de los logros de aprendizaje de los egresados del nivel secundario y, por el otro, por las altas expectativas que tienen las familias y los jóvenes de cursar estudios superiores (habitualmente de Nivel 5A), con independencia de su percepción sobre la calidad de su educación secundaria. Seguramente este desfase tiene su explicación económica en las altas tasas de retorno privado a la educación superior y su explicación socio‐cultural en el prestigioso estatus asociado a la formación terciaria, junto con la función de cooling out que cumple de la educación terciaria (Clark, 1960), permitiendo a una masa de jóvenes latinoamericanos posterga su ingreso al mercado laboral.

En cuanto a la rentabilidad de los estudios terciarios, Psacharopoulos y Patrinos (2002:13) calculan para América Latina una tasa de retorno privado de 19,5%, la segunda más alta entre las regiones del mundo después del África Sub‐Sahariana y significativamente más alta que la tasa promedio de los países miembros de la OCDE que los mismos autores estiman en 11,6% (y las estadísticas oficiales de la OCDE sitúan netamente por debajo de 10%).

Esta tensión entre (baja) calidad de la educación secundaria y masificación del acceso a la enseñanza superior lleva a un intenso debate en torno a varias cuestiones relativas a esta interface secundaria / terciaria en América Latina.


Primero, se señala que la educación secundaria—particularmente su ciclo alto—debería redefinir sus funciones, ahora que ha deja de ser un ciclo terminal y plataforma de ingreso directo al mercado de ocupaciones de destrezas rutinarias de nivel medio para pasar a convertirse en una puerta de entrada hacia el nivel superior. Especialmente afectada se ve la educación media técnico‐profesional, cuyo sentido vocacional y vínculo con el mercado laboral parecen cada vez menos sólidos y que, en opinión de distintos especialistas, operaría más bien como una suerte de enseñanza de segunda clase para jóvenes de hogares de menores recursos que, de esta forma, son desviados del curso que los llevaría a la educación superior, pero sin prepararlos adecuadamente, tampoco, para el ejercicio de ocupaciones productivas.

Por su parte, las instituciones de educación superior, en particular las universidades más selectivas, reclaman por las débiles competencias cognitivas que han desarrollado los alumnos durante el ciclo secundario, al mismo tiempo que las instituciones menos selectivas—de manera creciente a medida que reciben una mayor proporción de jóvenes provenientes de los hogares de menores recursos—se ven obligadas, sin estar preparadas para ello, a realizar cursos y actividades remediales y compensatorias que permitan a estos alumnos continuar sus carreras y a las instituciones reducir las tasas de fracaso académico, deserción y graduación tardía. De hecho, y a pesar de la masificación de los estudios superiores en Latinoamérica, en torno a 2005 concluían sus estudios en carreras de cinco años o más (Nivel 5A), un 7,4 por ciento de la cohorte de edad de 25 a 29 años, con un Índice de desigualdad entre los jóvenes de los Quintiles más rico y más pobre superior a 32 veces. En efecto, el Quintil más pobre estaba representado en un 0,7 por ciento, mientras que el Quintil superior participaba en un 22,6 por ciento (CEPAL, 2007:192). A su turno, en el extremo superior de dominio de las competencias cognitivas medidas por pruebas internacionales—los estudiantes ‘superestrella’ según Pritchett (2009)—llama la atención la desmedrada situación en que se hallan los países en desarrollo. Efectivamente, en el tránsito hacia economías y sociedades que usan intensivamente el conocimiento y la información como motor de innovación y competitividad, resulta clave la formación de un segmento de capital humano de punta, formado por jóvenes que cursan estudios de doctorado en universidades de clase mundial, luego asumen posiciones en diversos campos de la investigación científica y tecnológica, participan en la gestión de empresas de conocimiento y, en general, se hacen cargo de las funciones que R. Reich (1992) califica como propias de los analistas simbólicos en la división del trabajo internacional.

Según muestran Das y Zajonc (2008:42‐45) en un estudio basado en los resultados de la prueba de matemática TIMSS 2003 para estudiantes de 14 años, sólo unos pocos países de ingreso medio y bajo participantes en dicha prueba logran situar—así no sea más que a una pequeña fracción de sus jóvenes—a la altura del benchmark internacional más avanzado (más de 625 puntos en este caso); es decir, pueden organizar información, hacer generalizaciones, resolver problemas no‐rutinarios y sacar conclusiones de datos. Proyectado a toda su población de 14 años, el bajo porcentaje que alcanza esta marca en la India (1%), por ejemplo, debido a su gran población, representa alrededor de 100 mil jóvenes; en cambio, en Malasia, un alto porcentaje (6%) apenas cubre un número de 23 mil jóvenes y, mientras en Moldavia, con un porcentaje cercano a 1%, el número de jóvenes ‘superestrella’ es próximo a cero. Entre los países iberoamericanos sólo Chile participó en esta prueba, no calificando prácticamente a ninguno de sus estudiantes en el grupo avanzado, igual como ocurre con Filipinas, Irán, África del Sur, Marruecos, Líbano, Macedonia, Túnez, Arabia Saudita, Ghana y Botsuana.

Al contrario, en el caso de Chile, sólo un 41% de los alumnos supera la marca internacional inferior (es decir, tiene “algún conocimiento elemental de matemática”); un 13% la marca internacional


intermedia (pueden aplicar conocimientos básicos de matemática a problemas rutinarios) y un 3% la marca alta (pueden aplicar su comprensión y conocimiento a una amplia variedad de de situaciones relativamente complejas). La performance chilena (y podría estimarse proyectivamente la misma mediocre altura, o por debajo, al promedio de América Latina) es similar a la de Marruecos, que se ubica levemente por encima de Chile, y la de Filipinas, que se ubica inmediatamente por debajo.

Quizá la principal conclusión de esta parte del análisis sea, como señala Pritchett (2009:19), que si un país no produce cada año más que unos pocos miles de estudiantes pertenecientes al top 10% de alumnos del mundo (o siquiera más de unos centenas o, en el peor de los casos, ninguno), entonces será difícil que ese país pueda sostener universidades de clase mundial.

Interface pedagógica: formación de profesores básicos y secundarios Las universidades, u otras instituciones de educación superior no‐universitaria, interactúan con el sistema escolar formando a su personal docente que, a la vez, es una pieza clave de la efectividad de los colegios. Los insatisfactorios resultados de los colegios en América Latina, es decir, su baja calidad, reflejan necesariamente un desempeño mediocre de los maestros y éste, a su turno, la débil formación que aquellos reciben en las universidades.

Una reciente prueba externa aplicada a los estudiantes de pedagogía de las universidades chilenas al momento de completar su carrera, puso en evidencia precisamente eso: la baja productividad de los aprendizajes en las carreras de pedagogía. Véanse los siguientes datos: de contexto primero, luego de resultados. Contexto: el 21% de los estudiantes que rindieron esta prueba en 2009 declaró que sus padres tenían educación primaria completa o menos; el 53%, educación secundaria completa o incompleta; el 14%, educación técnica superior o universitaria incompleta y el 11%, educación universitaria completa. Resultados: la prueba de conocimientos disciplinarios aplicada a estos alumnos muestra un cuadro sin duda negativo (Tabla 7).

Tabla 7 Chile: Desempeño de estudiantes de pedagogía al finalizar sus estudios, 2010

Prueba Nº de evaluados Porcentaje promedio de respuestas correctas

Educación Parvularia 1.075 49

E Básica, Generalista 1.708 53

E Básica, Lenguaje 153 43

E Básica, Matemática 177 33

E Básica, Naturaleza 48 47

E Básica, Sociedad 38 43

Significa que, en el conjunto de las áreas examinadas, los estudiantes de pedagogía básica (primaria) no responden correctamente a un 56% de las preguntas y las educadoras de párvulo a un 51%. En la prueba de habilidad de comunicación escrita rendida por estos estudiantes, 45% tiene un desempeño menos que aceptable. En ortografía y vocabulario, dos de los ítems examinados, los porcentajes ubicados por debajo de la línea de lo aceptable crecen a 89% y 94%, respectivamente. Por último, la prueba reveló una alta correlación entre el puntaje obtenido por los estudiantes obtenido en la Prueba de Selección Universitaria (PSU) y el puntaje en este examen


al concluir sus estudios universitarios. Es decir, los déficits de la enseñanza secundaria no son compensados ni superados por la universidad, de modo que los graduados de las carreras de pedagogía tenderán a reproducir la mala formación que arrastran desde temprano en sus propios alumnos una vez que comienzan a dictar clases en colegios de educación primaria o secundaria.

En suma, es probable que en la mayoría de los países de la región existan severos problemas en de articulación entre universidades y sistema escolar en el ámbito de la formación pedagógica. Los estudiantes de pedagogía provienen en general de los estratos socioeconómicos medio bajos y bajos; la gran mayoría es primera generación dentro de sus familias que ingresa a una institución de educación superior; por lo mismo no ha tenido la ventaja de heredar un capital cultural distintivo en el hogar. Los jóvenes de mejor desempeño en la educación secundaria, en cambio, no se sienten atraídos hacia las carreras de pedagogías porque habitualmente éstas tienen bajas remuneraciones de entrada en el mercado laboral y los aumentos salariales a lo largo de la vida se otorgan frecuentemente por antigüedad y tienen poco que ver con el desempeño; amén de lo anterior, se trata de carreras de reducido prestigio social y, en los últimos años, sometidas a un fuertemente cuestionamiento por parte de los sectores dirigentes y los medios de comunicación.

Desde el punto de vista de la oferta universitaria, las carreras de educación no gozan tampoco de un alto estatus dentro de la división y organización del trabajo académico; el cuerpo docente de las escuelas y facultades de educación suele estar compuesto por una proporción menor de doctores que en otras unidades académicas y hay un escaso número de investigadores activos; con frecuencia el presupuesto de estas facultades y escuelas es comparativamente bajo y reducida su participación en el reparto del poder universitario.

Adicionalmente, diversos estudios muestran que en la región la enseñanza pedagógica suele carecer de foco, los currículos no se hallan bien organizados, hay con frecuencia una dosis exagerada de cursos ‘teóricos’ con escaso fundamento y, en cambio, una escasez de cursos prácticos. Los estándares de estas carreas suelen ser poco exigentes o derechamente no existen y son reemplazados por unos ‘perfiles de egreso’ relativamente vagos. Asimismo, durante varias décadas, el campo de la educación pedagógica ha sido en América Latina un campo de disputas ideológicas con baja acumulación científica donde apoyarse y con un alto grado de doctrinarismo y de querellas en torno a escuelas de pensamiento, autores y métodos, en desmedro de una formación bien estructurada, con objetivos claros, fundamentos sólidos y un ethos académico‐disciplinario que responda a estándares exigentes antes que a una suerte de concepto ya bien radicalmente pesimista de la sociedad y las capacidades de la educación para ayudar a su transformación, o bien ingenuamente optimista y asistencial de la vocación pedagógica.

En suma, ha faltado hasta aquí en el campo de la formación universitaria latinoamericana una profesionalización intensa de las pedagogías, como ha tenido lugar, en cambio, en la enseñanza de la economía, la psicología y la administración, sin mencionar a las carreras más tradicionales del derecho, la ingeniería y la medicina.


V. Financiamiento: asunto crucial Conviene en este punto introducir la siguiente consideración: cualquiera estrategia que se proponga abordar seriamente el desafío de mejorar la calidad promedio de la educación deberá, por necesidad, aumentar el gasto público, especialmente en los niveles pre‐primario, primario y secundario, sin disminuir el gasto en educación superior e I+D+i sino, por el contrario, aumentándolo también mediante una diversificación de las fuentes de financiamiento, una mejor combinación de recursos públicos y privados y una utilización más eficiente de los mismos.

¿Cuál es hoy la situación del gasto en educación en América Latina?

Esfuerzo nacional Según puede observarse en la Tabla 8, los países de América Latina que disponen de información reciente (excluyendo a Cuba por su comportamiento excepcional), gastan anualmente—como proporción de la riqueza nacional, de fuentes públicas y privadas—un 5,4% en promedio, cifra similar a la de la OCDE que es de 5,6%. La diferencia estriba en el hecho de que mientras en los países de la OCDE el gasto público en promedio es de 4,9%, en América Latina cae a 3,7%, siendo compensado por un mayor gasto privado, el cual es especialmente alto en países como Chile, Colombia, República Dominicana y Guatemala.


Tabla 8 Gasto en educación como porcentaje del PIB por fuente de financiamiento, 2007

Todas las fuentes1 Fuentes Públicas Fuentes Privadas

Todo

s niveles

Pre‐Prim

aria

Prim

aria

Secund

aria

Terciaria

Todo

s niveles

Pre‐Prim

aria

Prim

aria

Secund

aria

Terciaria

Todo

s niveles

Pre‐Prim

aria

Prim

aria

Secund

aria

Terciaria

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Argentina 5,2 0,4 1,7 2,0 1,0 4,5 0,3 1,6 1,8 0,8 0,7 0,1 0,1 0,2 0,2

Bolivia .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..

Brasil2 4,9 0.4 (x4) 3,8 0,8 4,9 0,4 1,6 2,2 0,8 .. .. .. .. ..

Chile 5,7 0,5 1,7 1,8 1,7 3,1 0,4 1,2 1,3 0,3 2,5 0,2 0,4 0,5 1,4

Colombia 7,3 x(3) 2,3 1,9 2,5 4,9 x(8) 1,8 1,6 2,4 x(13) 0,5 0,7 0,9

C Rica .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..

Cuba 13,5 1,2 4,1 4,9 3,3 13,3 1,1 4,0 4,9 3,3 0,2 0,1 0,1 .. ..

R Dominicana 4,5 0,4 2,7 1,0 0,4 2,4 0,1 1,4 0,4 0,4 2,1 0,3 1,3 0,5 .

Ecuador .. .. .. .. .. .. .. .. 0,8 0,3 1,3 0,1 0,2 0,4 0,6

El Salvador .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..

Guatemala 5,6 0,6 2,4 1,5 0,9 3,0 0,3 1,8 0,4 0,3 2,6 0,3 0,6 1,1 0,5

Honduras .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..

México 6,4 0,7 2,4 1,9 1,3 5,2 0,6 2,0 1,5 0,9 1,3 0,1 0,3 0,4 0,4

Nicaragua 0,1 2,9 1,7 .. .. 0,2 1,7 0,3 .. .. 0,1 1,1 1,3 ..

Panamá .. 0,2 1,7 1,3 .. .. 0,2 1,7 1,3 .. ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

Paraguay .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..

Perú 3,5 0,3 1,2 1,0 1,0 2,4 0,2 1,0 0,8 0,3 1,1 0,1 0,2 0,2 0,6

Uruguay .. .. .. .. .. 2,9 0,3 1,0 1,1 0,6 .. .. .. .. ..

Venezuela .. .. .. .. .. 3,6 0,3 1,2 0,6 1,6 .. .. .. .. ..

España .. .. .. .. .. 4,2 0,5 1,1 1,7 0,9 .. .. .. .. ..

Portugal 5,6 0,4 1,6 2,1 1,4 5,1 0,4 1,6 2,1 0,9 0,4 ‐ ‐ ‐ 0,4 Fuente: Sobre la base de UNESCO Institute for Statisticas, Global Education Digest 2009. 1: Incluye fuentes de naturaleza pública, privada e internacional. Sólo se consideran desagregadamente las dos primeras. 2: La información para las columnas 1 a 4 proviene de OECD, Education at a Glance 2009 y el año de referencia es 2006.

Distinta es la visión que emerge al considerar únicamente el gasto público en educación medido como porcentaje del producto por persona o expresado en dólares de los Estados Unidos (PPP) por alumno (Tabla 9). En efecto, desde esta perspectiva el gasto latinoamericano (excluido Cuba) es inferior en los tres niveles al del promedio de los países de la OCDE expresado como porcentaje del PIB per cápita: en el nivel primario la diferencia es de más de siete puntos porcentuales y en el secundario el gasto público latinoamericano es menor a la mitad del gasto de los países europeos. En el nivel de la enseñanza terciaria la diferencia es de alrededor de cuatro puntos. También puede constatarse una brecha en los tres niveles al comparar el gasto por estudiante en dólares de los Estados Unidos (PPC). Según se observa en la Tabla 9, el gasto promedio latinoamericano es netamente inferior al de España y Portugal, dos países que, en cualquier caso, gastan por debajo


del promedio de la OCDE. En cuanto a la proporción del gasto total del gobierno dedicado a la educación, la cifra latinoamericana (sin Cuba) es de 14% y la de los países de la OCDE de 12%.

Tabla 9 Gasto público en educación por niveles, 2007 Como % del PIB En USD ‐ PPP Gasto público total

Primario Secundario Terciario Primario Secundario Terciario % PIB % Gasto total

del Gobierno

Argentina 13,2 20,3 14,2 1.583 2.433 1.706 4,5 14,0

Bolivia .. .. .. .. .. .. .. ..

Brasil 15,4 13,2 35,1 1.306 1.118 2.977 5,1 16,2

Chile 11,9 13,4 11,5 1.656 1.867 1.594 3,4 18,2

Colombia 15,6 11,6 52,7 1.086 875 3.664 4,9 12,6

C Rica .. .. .. .. .. .. .. ..

Cuba 51,1 60,1 43,5 .. .. .. 13,3 20,6

R Dominicana 10,3 4,7 .. 691 311 .. 2,4 11,0

Ecuador .. .. .. .. .. .. .. ..

El Salvador 9,0 10,5 15,5 515 601 889 3,0 13,1

Guatemala 10,5 6,0 19,3 470 271 866 3,1 ..

Honduras .. .. .. .. .. .. .. ..

México 15,1 15,6 40,0 1.842 1.895 4.867 5,5 ..

Nicaragua 9,8 4,5 .. 232 106 .. .. ..

Panamá 12,4 15,1 .. 1.416 1.722 .. .. ..

Paraguay .. .. .. .. .. .. .. ..

Perú 7,0 8,6 .. 552 673 .. 2,5 16,4

Uruguay 8,8 10,8 18,8 901 1.100 1.917 2,9 11,6

Venezuela 9,1 8,1 .. 1.106 986 .. 3,7 ..

España 19,5 24,1 23,6 5.699 7.033 6.896 4,3 11,1

Portugal 22,4 34,0 28,8 4.663 7.084 6.013 5,3 11,3 Fuente: Sobre la base de UNESCO Institute for Statistics, Global Education Digest 2009.

Salario docente La inversión comparativamente baja de América Latina en educación primaria y secundaria se refleja particularmente en el salario docente; en especial en el ciclo secundario y en el hecho de que a lo largo de los primeros quince años los maestros de la región apenas incrementan sus ingresos y la diferencia con el salario tope de la escala es pequeña, a diferencia de lo que ocurre en los países de la OCDE (Gráficos 12a y 12b). En breve, la situación latinoamericana se caracteriza en este ámbito por salarios iniciales poco atractivos, lo cual, como vimos antes, impide atraer a jóvenes de habilidades altas a la profesión. Por lo mismo las carreras de formación pedagógica son poco selectivas, la preparación que reciben los maestros es mediocre e ingresan a una carrera de escaso prestigio y con salarios bajos. De ahí en adelante la trayectoria salarial de los profesores es bastante plana y premia la antigüedad antes que el mérito y los resultados del desempeño.

Gráfico 12a Salario docente, 2007


Educación Primaria

Fuente: Sobre la base de UESCO Institute for Statistics, Global Education Digest 2007

Gráfico 12 b

Salario docente, 2007

Educación secundaria

Gasto en educación y crecimiento Luego, un mejoramiento de la calidad educacional promedio para todos los niños y jóvenes latinoamericanos supondrá en el mediano plazo, necesariamente, un aumento de la inversión y una mayor eficiencia en el uso de los recursos, junto con una elevación en los niveles de escolarización de los padres. Dicho en otras palabras, tal mejora deberá respaldarse en el corto plazo con el crecimiento económico conseguido con la actual dotación de capital humano, al mismo tiempo que los países destinan una fracción constante o en aumento del ingreso nacional a mejorar la calidad de la educación para las futuras generaciones, mejoramientos que a su turno, cabría esperar, retroalimentarán más adelante el crecimiento económico.

Contrariamente a lo que a veces se sostiene, los datos muestran que —a lo largo de la trayectoria de desarrollo de los países—existe una clara asociación entre el nivel de desarrollo, medido por el ingreso per cápita, y la proporción de la población estudiantil que a los 15 años no alcanza un desempeño mínimamente satisfactorio en la escala de lectura de la prueba PISA. El Gráfico 13 representa en el eje vertical el porcentaje de esta población ubicado en Nivel 1 o inferior según los resultados de la prueba PISA del 2006, porcentaje que en los países de la OCDE es, como media, un 20%, en tanto que entre los seis países latinoamericanos participantes en la prueba (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay) alcanza a un 50%. Por su lado, en el eje horizontal, sobre la base del ingreso bruto nacional per cápita, expresado en dólares de los Estados Unidos

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

55.000

Salario inicial

A los 15 años

En el tope de la escala

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

55.000

Salario inicial

A los 15 años

En el tope de la escala


(poder de compra equivalente), se representa el nivel de desarrollo de los cerca de 50 países participantes para los cuales existe información comparable. La línea de tendencia que aparece al cruzar ambas variables es nítida: a mayor ingreso menor proporción de alumnos que no alcanzan el nivel mínimo de competencias cognitivas en la escala de comprensión lectora. En la parte más alta del Gráfico—hacia la izquierda del mismo—aparecen los países no‐OCDE participantes en PISA 2006; en la parte baja, hacia la derecha, los países OCDE y un puñado de otros países de alto ingreso. Encima de la línea de tendencia su sitúan los países cuyos alumnos muestran, en esta comparación, un rendimiento inferior al esperado según su nivel de desarrollo. Debajo de la línea se encuentran los países que superan dicha expectativa. Varios países de América Latina se presentan en la posición menos favorable: con una alta proporción de alumnos de bajo desempeño, mayor que la esperada en el marco de esta comparación dado sus niveles de desarrollo. Es el caso de Argentina, Brasil, Colombia, México y, en menor media, Uruguay. Solo Chile aparece en una situación menos desfavorable. De todas formas, el hecho de que en Latinoamérica uno de cada dos alumnos de 15 años muestre un severo déficit formativo es un problema de envergadura. Pues como señala el Informe PISA 2006, estos alumnos “no se están beneficiando lo suficiente de las oportunidades educativas existentes y no están adquiriendo los conocimientos y habilidades necesarios para poder beneficiarse de su educación posterior ni más allá de ella” (OCDE, 2008:332). En efecto, estudios longitudinales llevados a cabo en países desarrollados como Australia, Canadá y Dinamarca indican que un rendimiento del Nivel 1 o inferior en PISA predice, con alta probabilidad, un fracaso al avanzar más allá de la educación escolar.


Gráfico 13

Fuente: Sobre la base de OECD, PISA 2006, Vol. 2: Data y The World Bank, World Development Indicators 2008.

y = ‐0,0012x + 56,46R² = 0,5896

‐20

0

20

40

60

80

100

0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000

Porcen

taje alumno

s Niveles ‐1

y 1

Ingreso bruto per capita (PPP)

Desempeño cognitivo y nivel de desarrollo(Esclala de lectura, PISA 2006)

KIRAZE

NOR

CL

DCOL

BR

MXUR

FRTUR

POLCR HU

EST

RES

IN

TAIISR

RCOR FIN

NZ

ESP

ARG

Leyenda: ARF=Argentina, AZE=Azerbaiyán, BR=Brasil, CL=Chile, COL=Colombia, CR=Croacia, ESP=España, EST=Estonia, FIN=Finlandia, FR=Francia, HUN=Hungría, IND=Indonesia, ISR=Israel, NOR=Noruega, NZ=Nueva Zelanda, POL=Polonia, RCOR=República de Corea, TAI=Tailandia, TUR=Turquía, UR=Uruguay


VI. Estrategias Los argumentos y datos presentados a lo largo de este documento avalan la idea que para incrementar su tasa de crecimiento en el mediano plazo América Latina necesita, entre otras cosas, mejorar la calidad de su educación. Para ello se requiere diseñar políticas públicas que permitan intervenir combinadamente sobre la institucionalidad del sistema educacional, la organización y el funcionamiento de los colegios y sobre formación temprana en el hogar y los centros de cuidado y atención de los niños antes de su ingreso a pre‐Kinder. Al mismo tiempo se conoce relativamente bien (y con suficiente evidencia empírica) cuáles variables deben modificarse en cada una de aquellas instancias para mejorar la calidad de la educación. La pregunta que surge entonces es qué estrategia debería aplicarse para lograr dicho objetivo.

Nada crea mayor confusión en este debate que la idea de que existiría una estrategia que, de aplicarse consistentemente, produciría los cambios deseados. Una de las fórmulas ofrecidas como receta universal es aquella que—a la manera de la NCLB Act—combina estándares exigentes, intensa examinación, información a los padres y libre elección de las escuelas.16 En la trinchera opuesta, pues se trata precisamente de postulados con un fuerte componente ideológico, se postula que la única solución posible provendría de una estrategia que combine conducción estatal del sistema, monopolio público de la provisión, financiamiento a la oferta y prohibición de cualquiera forma de selección académica, agrupamiento por capacidades e itinerarios diferenciados. Dicho más esquemáticamente aún, se plantea a veces que la solución a los problemas de la educación podría surgir de una sola medida que, de ser suficientemente drástica, tendría la virtud de alterar el conjunto restante de variables claves (como, por ejemplo, la privatización completa de la provisión educacional, el tránsito de la sala de clases desde la tecnología de la palabra y el pizarrón a la tecnología digital, el sometimiento de las escuelas a un fuerte y monolítico régimen disciplinario y a un fuerte imperativo moral, etc).

Visiones tan esquemáticas y reduccionistas de las políticas educacionales pasan por alto dos cuestiones que abordaremos brevemente en esta última sección:

(i) El hecho de que cada sistema nacional de educación tiene una peculiar trayectoria histórica y es dependiente de esa trayectoria, en el sentido de que decisiones cruciales tomadas en el pasado determinan en buena medida las opciones futuras. Cada uno posee una diferente manera de organizar la provisión educacional, un conjunto peculiar de relaciones con el Estado y la sociedad civil y una institucionalidad idiosincrática, exhibe un ethos propio que se explica dentro de las coordenadas de la cultura nacional y se halla en un determinado estadio de desarrollo en cuanto a cobertura y calidad. Todo esto torna imposible aplicar a cada uno de ellos una misma, común, estrategia.

(ii) El hecho de que las opciones de política educativa son, asimismo, numerosas y variadas, pudiendo decidirse entre ellas solamente en relación con las características y el momento distintivo de cada sistema y con la coyuntura—tanto política como de opinión pública—a nivel nacional. Estos elementos refuerzan la necesidad de perfilar una estrategia única para la reforma de cada sistema, cuyas posibilidades de implementación estarán igualmente condicionadas por la evolución de la coyuntura y el comportamiento del sistema y sus actores.

16 Para una crítica razonada y bien informada de esta estrategia y sus resultados en los Estados Unidos, véase Ravitch (2010).


Economía política Con el objeto de caracterizar a nivel macro las diferencias existentes entre sistemas nacionales de educación, recurriremos aquí a sus condiciones estructurales de funcionamiento; lo que puede llamarse su economía política, expresada, por un lado, por la forma en que los sistemas escolares distribuyen la matrícula y, por el otro, en cómo obtienen su financiamiento. El Gráfico 14 combina ambas variables—medidas respectivamente como proporción de la matrícula secundaria alta radicada en establecimientos privados (con y sin subsidio estatal) y como porcentaje del financiamiento del sistema (primario y secundario) proveniente de fuentes privadas—y ofrece una suerte de mapa donde los sistemas nacionales se ubican dentro de ambas coordenadas, dando lugar a cuatro diferentes espacios:

• El Cuadrante 1 que en su modalidad extrema puede llamarse de Estado Docente pleno, donde el cien por ciento de los estudiantes se halla en centros públicos y el cien por ciento del financiamiento de los mismos proviene de fuentes públicas.

• El Cuadrante 3, exactamente opuesto al anterior, que en su extremo aparece como una estación de completa privatización de la provisión educacional, dado que el cien por ciento de los alumnos y de los recursos son privados, y

• Dos Cuadrantes (2 y 4) de carácter mixto, que combinan de maneras opuestas valores altos y bajos en ambas variables.

Gráfico 12

Fuente: Sobre la base de Unesco Institute for Statistics, Global Education Digest 2009. Para Holanda, India y Uruguay,

complementado con UNESCO Institute for Statistics, Education Counts. World Education Indicators 2006.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 5 10 15 20 25 30

% M

atríc

ula secund

aria alta

priv

ada

% Financiamiento privado de educación primaria y secundaria

Mapa de economía política de sistemas escolares, 2007

Leyenda: AL=Alemania, ARG=Argentina, BEL=Bélgica, CL=Chile, ES=España, FR=Francia, HOL=Holanda, IN=India, JA=Japón, LIT=Lituania, MX=México, NZ=Nueva Zelanda, PER=Perú, POR=Portugal, RCOR=República de Corea,

RESL=República de Eslovaquia, RU=Rumania, SUE=Suecia, UR=Uruguay Como cabe esperar tratándose de la provisión de educación obligatoria, la mayoría de los sistemas se halla aglomerada en el extremo inferior izquierdo del Cuadrante 1, donde aparecen, próximos a

CL

PERMX

RCORRU

HOL

BEL

IN

FR

AL

ESPOR

NZ

RESL

LIT

C3

SUE

JA ARG

C2

C1 C4

POR

UR


Lituania en el polo del Estado Docente pleno, además Bulgaria, Dinamarca, Estonia, Irlanda, Italia, Letonia y Rumania. Desplazándose hacia arriba por el eje vertical desde cero aporte privados al financiamiento del sistema, pero con un porcentaje de entre 10% y 20% de matrícula privada, se encuentran Suecia y Portugal y, entre ambos, Finlandia. Dentro de este mismo Cuadrante hay diversos otros países de la OCDE, como España al centro del mismo, Estados Unidos, Francia, Hungría, Japón, Polonia, República Checa y Suiza. De los países latinoamericanos incluidos en este mapa, Argentina y Uruguay ocupan un lugar en este Cuadrante, ambos países tributarios de las tradiciones latinoamericanas del Estado docente.

En el Cuadrante diametralmente opuesto al anterior, el de mayor privatismo relativo, se ubica Chile con un 57% de la matrícula secundaria alta en colegios privados (la mayoría de ellos privados subvencionados) y un 27% del financiamiento de su sistema primario y secundario proveniente de fuentes privadas. En este mismo espacio se ubican la República de Corea y Rumania, ambos con más del 40% de la matrícula privada y más del 15% de los recursos provenientes de fuentes privadas.

En el Cuadrante 2 se encuentran dos países con una fuerte matrícula secundaria alta en colegios privados subvencionados: Holanda con 92% y Bélgica con 58%. Ambos poseen, sin embargo, un financiamiento casi exclusivamente público, a diferencia de Chile, Corea y Rumania, donde representa más de un 15%, ya sea porque hay una contribución de los hogares al pago de aranceles y tasas escolares o bien ingresos generados por otras entidades privadas.

Finalmente en el Cuadrante 4, de baja matrícula privada pero aporte privado significativo, se ubican Perú y México, junto con Alemania (donde la contribución privada es en su mayoría de empresas a través del sistema dual de enseñanza técnica), Australia, Nueva Zelanda e India, países estos últimos donde el gasto privado es principalmente de los hogares.

Estas diferentes economías políticas de base de los sistemas nacionales son el resultado de procesos históricos idiosincráticos, como se dijo antes, y dan lugar a arreglos institucionales distintos, que cualquiera estrategia de reforma necesita considerar.

Pero, además, los sistemas escolares difieren entre sí por sus formas de gobierno—federal o unitaria, por ejemplo; por el peso relativo de las instancias nacionales, estaduales, provinciales y locales en decisiones claves; por las modalidades que los gobiernos emplean para asignar recursos públicos a las escuelas (financiamiento a la oferta o a la demanda, subsidios condicionados al desempeño, subvenciones preferenciales para la escolarización de estudiantes provenientes de hogares de menores recursos, etc.) y por las formas de evaluación y supervisión externas a que se hallan sometidos los centros educacionales (Brunner et al, 2006).

También desde el punto de vista micro—de la gestión de las escuelas—existen diferencias importantes entre países, que tornan inviable la aplicación de estrategias de intervención y reforma one size fits all. En efecto, como ponen en evidencia los exámenes internacionales del estilo PISA y TIMSS, a través de la abundante información comparada recogida sobre características de los colegios, los sistemas nacionales difieren en múltiples aspectos tocantes a la organización y el funcionamiento de sus centros educativos, tales como sus políticas de admisión, selección y agrupación; partes interesadas (stakeholders) públicas y privadas que participan en la gestión y financiación de los colegios; papel de los padres y apoderados; mecanismos de rendición de cuentas e información a los padres, así como la existencia o no de exámenes externos basados en estándares, modos de gobierno interno de los colegios, rol del director y su equipo, modos de


participación de los profesores y alumnos y, finalmente, recursos con que cuentan los establecimientos: humanos, materiales, tecnológicos y de tiempo (jornada escolar).17

En suma, las propiedades particulares de los sistemas, la manera en que cada uno organiza la provisión educacional, sus formas de gobierno y control dentro del sistema político‐institucional y las características propias de los colegios y su gestión resultan en una gran variedad de situaciones que, a su turno, deben ponerse en el contexto de desarrollo de los países, las condiciones de desigualdad existentes en cada sociedad y la conformación cultural específica de las naciones, para así arribar, finalmente, a una visión de conjunto de la realidad que se desea afectar mediante políticas públicas y las estrategias más adecuadas para producir los efectos buscados de mejora de la calidad.

Opciones de política La selección de políticas tiene que ver no sólo con las características y condiciones estructurales de un sistema—su economía política, como acabamos de ver—sino, además, con un conjunto de otros elementos (Perry, Amadeo, Fletcher y Walker, 2010). Entre ellos, por ejemplo, específicas preocupaciones compartidas respecto del estado de la educación entre los grupos dirigentes de la sociedad (v. gr., que el mediocre desempeño de los estudiantes podrá afectar en el futuro la competitividad de la nación) o bien que emergen desde la esfera de los medios de comunicación y la opinión pública (v. gr., que la falta de igualdad en el aprovechamiento de oportunidades educacionales impide la movilidad social). Asimismo, visiones o concepciones de mundo y de la sociedad, ideas, valores e ideologías que condicionan las preferencias de los formuladores de políticas, a las partes interesadas (stakeholders) y a los agentes del sistema. Del mismo modo, tendencias y ejemplos internacionales—los sistemas exitosos, los países líderes educacionales, las universidades world class, etc.—que se difunden, a través de redes expertas y medios de comunicación, junto con los estudios y las recomendaciones de organismos internacionales, dotando de mayor legitimidad, o restándola, a distintas opciones de política.

Tiene que ver, igualmente, con el coste económico y político involucrado por las distintas opciones y medidas que se desea implementar; el apoyo o resistencia que encuentran las distintas propuestas; la variable influencia ejercida por diferentes agentes internos y externos del sistema, directamente o a través de sus alianzas, y con la información, el análisis y los conocimientos producidos por investigadores académicos, redes expertas y think tanks, que no sólo contribuyen a la fundamentación y crítica de las opciones y al diseño de políticas y medidas, sino que también a legitimarlas o deslegitimarlas en la esfera pública.

Evidentemente, no es nuestra intención, en este documento, delinear políticas para el mejoramiento de la calidad de la educación en América Latina, ejercicio que—por lo ya dicho—debe ser emprendido reflexiva y argumentativamente por los propios actores en cada país de la región. En efecto, a esta altura—y con la experiencia y el conocimiento acumulados durante las últimas décadas—no se requiere agregar nuevas declaraciones generales sobre la necesidad y

17 Sobre las características diferenciales de los colegios que participaron en la prueba PISA 2006 y su impacto sobre el rendimiento de los alumnos, véase OCDE (2008, cap. 5).


urgencia de la reforma educacional o la orientación que debe asumir el cambio; más bien, se necesitan propuestas estratégicas que indiquen cómo llevar adelante los cambios para mejorar la calidad de la educación. Es decir, programas y medidas, basados hasta donde sea posible en la evidencia proporcionada por la investigación y en la experiencia internacional comparada, capaces de incidir y transformar variables claves de los principales factores que determinan los logros del aprendizaje (hogar, escuela e institucionalidad).

A continuación, la Tabla 10 ofrece un esquema formal y simplificado—de carácter meramente heurístico—que sirve para ilustrar una manera de simular opciones de política, limitadas aquí dentro de una matriz con pocas variables y una baja definición de niveles o ámbitos del sistema. De allí surge un enrejado de celdas, cada una de las cuales representa (formalmente) un espacio de opciones y de decisión de políticas, programas o medidas. Tanto la construcción del enrejado como el llenado de las celdas es un ejercicio que debe sujetarse a las coordenadas nacional‐locales, sin perjuicio de reconocer, donde corresponda, las influencias globales, internacionales y regionales. Si el ejercicio logra identificar todas las opciones relevantes tanto por el lado de los factores y variables como de los niveles y ámbitos del sistema en que se necesita intervenir, y logra arribar a decisiones adecuadas en cada caso, podría dar lugar—mediante una correcta combinación e instrumentación—a una estrategia coherente.

Tabla 10 Enrejado de factores/variables y de niveles y ámbitos Niveles y ámbitos

Factor y variables Pre‐Primaria

Primaria (por ciclo)

Secundaria (Baja, Alta)

Terciaria (5B, 5A, 6)

Hogar (Cuidado y atención temprana) Programas de apoyo a padres Jardines infantiles Transición hacia la escuela

Escuela Directivos Profesores Gestión Sala de clase Interface con hogar

Institucionalidad Gobernanza y coordinación sistema Aseguramiento calidad Supervisión /auditorías Apoyo a escuelas para mejoramiento Financiamiento Demanda Oferta

Lo que viene después de la selección de opciones y del diseño de una estrategia, es decir, su adopción e implementación, estarán sujetas a aquello que Lindblom y Woodhouse (1993:68)


describen como la esencia de la política democrática en un texto publicado hace ya casi medio siglo: “Una política pública se desenvuelve a través de complejas relaciones recíprocas entre todos los burócratas [involucrados], funcionarios electos, representante de grupos de interés y otros participantes. Los resultados pueden ser impredecibles, no plenamente queridos por ninguno de los individuos participantes. Sin embargo pueden ser bastante más inteligentes e incluso más democráticos que aquellos normalmente obtenidos a través de la coordinación jerárquica de los esfuerzos, en el sentido de que echan mano a una mucho mayor diversidad de consideraciones y que ningún grupo de participantes puede dominar a los demás […]. Esto no quiere decir que así se asegure un grado suficiente de coordinación”.

Efectivamente, muchas reformas educacionales han fracaso por fallas de coordinación.

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bases para una agenda de reforma de los sistemas...

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