balance del plan evasiÓn cero. aciertos y desaciertos

BALANCE DEL PLAN EVASIÓN CERO. Aciertos y Desaciertos.Alfredo J. Martínez G.Alfredo J. Martínez G.Socio de T&L ConsultoresViernes, 21/04/2006III Foro Tributario del IDEPROCOP

BRITO, D’ARRIGO, MARTINEZ & ASOCIADOS 2

Agenda• Introducción;• Abreviaturas;• Breve historia del Plan Evasión Cero;• Aciertos del Plan Evasión Cero;• Desaciertos del Plan Evasión Cero;• Aciertos del Seniat;• Desaciertos del Seniat;• Conclusiones y recomendaciones;• Frase final.


AbreviaturasEn esta presentación se usan las siguientes abreviaturas:• BID: Banco Interamericano de Desarrollo;• CADIVI: Comité de Administración de Divisas;• CIAT: Centro Interamericano de Administraciones

Tributarias;• CONAVI: Consejo Nacional de la Vivienda;• COT: Código Orgánico Tributario;• ILADT: Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario; • INCE: Instituto Nacional de Cooperación Educativa;• INDECU: Instituto para la Defensa y Educación del

Consumidor y el Usuario;


AbreviaturasEn esta presentación se usan las siguientes

abreviaturas:• ISLR: Impuesto Sobre la Renta;• IVA: Impuesto al Valor Agregado;• IVSS: Instituto Venezolano de los Seguros Sociales;• OCDE: Organización para la Cooperación y Desarrollo

Económico; • RIF: Registro de Información Fiscal;• Seniat: Servicio Nacional de Administración Aduanera

y Tributaria.


Breve historia del Plan Evasión CeroSus antecedentes inmediatos:• La actuación del Seniat en materia de fiscalización

durante la gestión de Trino Alcides Díaz estuvo enmarcada fundamentalmente en la lucha contra los ilícitos aduaneros;

• Con la entrada en vigencia de algunas disposiciones del Código Orgánico Tributario que establecen sanciones restrictivas de la libertad, el Seniat señala lo siguiente: “Cerco a la impunidad fiscal. En vigencia pena de cárcel por delitos tributarios”. Fuente: Tributos No. 12 del 14/10/2002. Medio de divulgación electrónica del Seniat.


Breve historia del Plan Evasión CeroSus antecedentes inmediatos:• El Seniat fortalece su cuerpo de fiscalización con la

designación de 600 nuevos fiscales (Tributos No. 15 del 04/11/2002);

• “Mano dura a la evasión aplica el Seniat para 2003” (Tributos No. 16 del 11/11/2002);

• “9,3 billones recaudó el Seniat en 2002. 91% de la meta establecida” (Tributos No. 23 del 13/01/2003);

• Iniciada la aplicación del “Programa de Presencia Fiscal por Períodos Estacionales” con el objeto de verificar el cumplimiento de los deberes formales. (Tributos No. 28 del 18/02/2003)


Breve historia del Plan Evasión CeroSus antecedentes inmediatos:• El Seniat crea la certificación: “Contribuyente Cinco

Estrellas” para distinguir a los sujetos pasivos de ejemplar comportamiento en el cumplimiento de sus deberes tributarios (Tributos No. 32 del 17/03/2003);

• “Multados 300 evasores de impuestos”. Dentro del proceso de “Fiscalización 2003” fueron impuestas más de 300 multas a contribuyentes que incumplieron con sus obligaciones o evadieron impuestos (Tributos No. 33 del 26/03/2003);

• Aumentar la recaudación será objetivo de la gestión de José Vielma Mora (Tributos No. 41 del 21/05/2003)


Breve historia del Plan Evasión CeroSus antecedentes inmediatos:• “El Seniat afina planes y estrategias de fiscalización

tributaria” (Tributos No. 43 del 03/06/2003);• “Seniat profundiza lucha contra la evasión fiscal”

(Tributos No. 44 del 10/06/2003);• Vielma “… destacó la importancia de considerar al

contribuyente como un socio que debemos ayudar a cumplir con sus obligaciones impositivas” (Tributos No. 46 del 23/06/2003)

• Vielma al igual que su antecesor le presta especial atención a la lucha contra los ilícitos aduaneros.


Breve historia del Plan Evasión CeroNace el Plan Evasión Cero:• A partir del 23/07/2003 se inicia el “Plan Nacional

Evasión Cero” “… orientado a desplegar un intenso esfuerzo de concientización a la población, y particularmente a los comerciantes, industriales y contribuyentes especiales, para que cumplan con sus deberes tributarios y de esta manera bajar la evasión fiscal”. En una primera etapa será un plan de divulgación, “Fue enfático al señalar que no será un plan agresivo de fiscalización …” (Tributos No. 50 del 22/07/2003);

• El Plan Evasión Cero incluye tanto a la tributación interna como a la aduanera.


Breve historia del Plan Evasión CeroObjetivo del Plan Evasión Cero:• En materia de tributos internos, su objetivo

fundamental es revisar el cumplimiento de las formalidades a que están obligados los sujetos pasivos, haciendo especial hincapié en aquellas obligaciones relacionadas con el Impuesto al Valor Agregado, por ser este el tributo de mayor evasión en Venezuela, estimada en el 2003 en más del 70%.

• Resulta importante destacar que luego de puesto en práctica el Plan Evasión Cero, se incorporó un nuevo plan de fiscalización para ser aplicado exclusivamente al sector aduanero y que se conoce como: Plan Contrabando Cero.


Breve historia del Plan Evasión CeroAplicación del Plan Evasión Cero:• “Julio con sobrecumplimiento en metas de

recaudación logro el SENIAT. Evasión cero rinde frutos” (Tributos No. 53 del 12/08/2003);

• En el marco del Plan Evasión Cero deben concretarse convenios de pagos con los contribuyentes. (Tributos No. 54 del 20/08/2003);

• En el marco del Plan Evasión Cero el Seniat emprendió programa masivo de embargos a contribuyentes morosos. (Tributos No. 54 del 20/08/2003);

• Con base en el Plan Evasión Cero se aplican otros operativos, como la Operación Halcón.


Breve historia del Plan Evasión CeroAplicación del Plan Evasión Cero:• Se le suspende la licencia de licores al Restaurant El

Barquero, debido a que funcionarios del Seniat fueron agredidos por clientes del local sin que mediara la intervención de los empleados ni los dueños del mismo. (Tributos No. 69 del 02/12/2003);

• Según Vielma, “El Seniat no quiere seguir cerrando negocios, pero si busca concientizar a los contribuyentes para que paguen sus tributos” (Tributos No. 91 del 11/05/2004);

• Chavez felicita al Seniat en diversas oportunidades por los resultados derivados de la ejecución del Plan Evasión Cero;

• Se introduce la figura del “Contribuyente Premium”.


Breve historia del Plan Evasión CeroAlgunas medidas de cierre resultantes del Plan Evasión

Cero:• Ejecutadas en el cuarto trimestre del 2003:

• Tiendas Fascinación; (Fue la inicial)• Wendy´s;• Yamin Family Center;• Establecimientos del Edificio La Francia;• Bingo las Mercedes y del CCCT;• Clausuradas 30 peluquerías Sandro;• Restaurantes Chinos en Caracas;• 17 tiendas Makro;• 50 tiendas Prolicor;• 43 tiendas Cada;• 10 tiendas Discocenter;• 122 licorerías en Caracas y Miranda.



Cero:• Ejecutadas en 2004:

• Restaurant: El Barquero;• Tiendas Zara;• 221 panaderías y 79 estacionamientos;• 50 tiendas Traki;• Supermecados Unicasa;• Algunas firmas de abogados y contadores públicos;• Chiveras;• Colgate – Palmolive;• 60 agencias de loterías;• Bayer y Telecom;• 202 establecimientos de centros comerciales;• L´Oreal e Hitachi Data Systems;• Lucent technoligies y Rena ware.



Cero:• Ejecutadas en 2005:

• Hl Boulton;• Roche;• Nestle;• Cargill;• Alimentos Heinz;• Cantv;• Pfizer;• Automercados Plaza;• 45 establecimientos en los Roques;• 420 establecimientos en una semana;• 83 panaderías en Caracas;• 70 establecimientos de estética;• Prosein y Central Madeirense.



Cero:• Ejecutadas en lo que va de 2006:

• Kraft foods;• 22 tiendas del grupo Tijerazo;• 25 establecimientos de línea blanca;• Total gas;• Eni Dación;• Supermecados Unicasa;• Pollos Arturo´s;• 132 imprentas de Caracas y los Valles del Tuy;• Laboratorios Glaxosmithkline.


Breve historia del Plan Evasión CeroAlgunos datos de interés: Desde su inicio a la fecha.• Multas impuestas:

• Más de 900 millardos de Bolívares.• Número de contribuyentes clausurados:

• Más de 3.000.• Promedio de contribuyentes clausurados y visitados:

• De cada 3 se clausura 1, lo que significa un 33%.• Número de fiscales del Seniat:

• Aproximadamente 1.400 fiscales.• Disminución de la evasión en materia de IVA:

• De un 70% a un 28%. Meta futura: Menos de 20%.Fuente: Diarios de circulación nacional.


Breve historia del Plan Evasión CeroSobre el Plan Evasión Cero se ha dicho:

El presidente del sector comercio y servicios, Noel Álvarez (sic), rechazó los cierres de los establecimientos comerciales que adelanta el Seniat en el país. Al asistir al encuentro anual de la industria, señaló que "Consecomercio apoya la creación de la cultura tributaria, pero no estamos de acuerdo con los atropellos contra algunos comerciantes". En ese sentido solicitará a las autoridades tributarias "el cese de esas actividades intempestivas y se dé un margen a los comerciantes para corregir el problema. Si aún persiste después de unos días, entonces proceder al cierre". Dijo el dirigente del sector terciario de la economía que "estas sanciones arrojan pérdidas para el comercio, los usuarios y el Gobierno; de un total de 100 locales fiscalizados 86 son penalizados. Yo creo que esto debe preocupar no solamente a los comerciantes y a los empresarios sino también al Gobierno Nacional por las consecuencias que pueda tener para el país en general".



Álvarez (sic) manifestó la conveniencia de que el comerciante tenga un derecho a la defensa. "Sería necesario aplicarlos porque se estaría violando en estos momentos ese derecho. Lo que le pido al Gobierno es flexibilidad, por supuesto, sin pedirle que incumpla las leyes porque eso no es lo que estamos pidiendo. Nosotros no vamos a apoyar a nadie que esté fuera de las leyes, pero por lo menos que tengan un poco de paciencia y nos permitan subsanar los hechos en un momento determinado, quizás por desconocimiento se pueda estar incurriendo en esto". (Fuente: El Universal Digital. 30/06/2005) (Subrayado nuestro)



Selma Rondón, gerente de Fiscalización del Seniat, dijo que ese organismo acata los lineamientos del presidente de la República, del superintendente nacional tributario y aduanero y de las leyes que regulan esa actividad económica. Explicó que el proceso de fiscalización se mantendrá y se seguirán cerrando establecimientos "siempre y cuando los contribuyentes no presenten adecuadamente sus libros, pero no es nuestro interés cerrarlos por cerrar". La funcionaria recordó que el Seniat lleva dos años y medio en la calle, haciendo campañas educativas, con el apoyo de los medios "y nos encontramos que a pesar de todo eso, se siguen incumpliendo los reglamentos. Cuando revisamos los documentos no tienen los datos completos". "No es posible", asentó la gerente de Fiscalización del Seniat, "que después de ese trabajo continuo de fomento de la cultura tributaria en el país, encontremos fallas que para ellos son tontas y para nosotros son graves"._ML (Fuente: El Universal Digital. 30/06/2005) (Subrayado nuestro)


Breve historia del Plan Evasión CeroSentencias sobre el Plan Evasión Cero:• Caso: Garden Place 002, C.A.

El Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario declaró con lugar un recurso de amparo constitucional interpuesto por dicha empresa, siendo que el Tribunal consideró que los cierres ordenados por el Seniat violan los derechos y garantías establecidas en la Constitución Nacional, por lo cual admitió la solicitud.


Aciertos del Plan Evasión Cero• Ejecución de procedimientos de fiscalización por

sector;• Aumento de la recaudación tributaria;• Lucha contra los ilícitos aduaneros;• Fue considerado como altamente eficaz por

asambleístas del CIAT;• Fiscalización de áreas no revisadas previamente,

tales como:• Contratos de asistencia técnica;• Compensaciones y cesiones de créditos fiscales;• Otros.


Aciertos del Plan Evasión Cero• Sobre el aumento de la recaudación tributaria:

Año Recaudación Variación en Millones de Bs. Anualizada

1999 6.505.447 N/A 2000 6.865.697 0,5% 2001 7.999.288 16% 2002 10.822.270 35%

2003 13.898.974 28% 2004 24.490.264 76% 2005 38.437.786 57%

Observaciones: Recaudación No Petrolera.


Desaciertos del Plan Evasión Cero• Sanciones de cierre:

• Ponderación del ilícito a los fines de aplicar la sanción, esto es, aplicación del Principio de Proporcionalidad;

• ¿Violatorias del proceso debido?. ¿Y la presunción de inocencia?

• ¿Se ha garantizado en Venezuela a este respecto la tutela judicial efectiva?

• ¿Y el artículo 263 del COT? • ¿Se han valorado los efectos económicos del cierre?

¿IVA no causado por efecto del cierre, Ingresos no gravables con el ISLR?

• ¿Resulta aplicable el Pacto de San José de Costa Rica sobre Derechos Humanos?



Se impone aquí la necesaria revisión judicial de las actuaciones administrativas, pues la Administración Tributaria está actuando como juez y parte, más aún cuando se establecen sanciones de clausura, que en nuestra opinión sólo debería acordar un Tribunal. Esto muy bien lo puntualizaba el insigne tributarista uruguayo, ya fallecido, Profesor Ramón Valdés Costa, cuando en ocasión de los Informes sobre Modelos de Códigos Tributarios para América Latina” señalo:



“…El cierre de establecimiento, por la gravedad de la sanción, ya que afecta un derecho constitucional, debería ser aplicada en vía judicial, con las debidas garantías de defensa del imputado … La experiencia ha demostrado que las administraciones tributarias han hecho un uso abusivo de esta facultad aplicando la pena por el incumplimiento de requisitos puramente formales, sin incidencia en el derecho del Fisco a la correcta percepción de los impuestos” (Subrayado nuestro)



Se impone aquí considerar algunas de las recomendaciones que resultaron de las XX Jornadas de la ILADT de Salvador de Bahía de 2000, a saber:“Primero: Que es el objeto primordial del ILADT procurar que las legislaciones de los países de la región en materia tributaria, se dicten con acatamiento a los principios de legalidad, igualdad entre las partes de la relación jurídica tributaria, capacidad contributiva, seguridad jurídica, debido proceso en las actuaciones de la Administración y tutela jurisdiccional efectiva, y especialmente en el ámbito sancionador de la presunción de inocencia, la culpabilidad y la doble instancia, todo ello en concordancia con las Resoluciones de las diversas Jornadas del Instituto” (Subrayado nuestro)



“Segundo: Que las facultades de la administración tributaria deben estar fijadas en la ley sin concesión de poderes discrecionales en su interpretación y aplicación.” (Subrayado nuestro)Esto es, en nuestro COT debe quedar absolutamente claro y sin lugar a dudas, siempre que no sea posible atribuir esta competencia en forma exclusiva al Poder Judicial, cuál es el supuesto específico en que la Administración Tributaria puede aplicar una sanción que implique la clausura de un establecimiento, esto es, no debe dejarse a una interpretación discrecional del funcionario la aplicación de una sanción de cierre, sin que medie ningún tipo de elemento objetivo.



Asimismo debemos observar, la tendencia de los funcionarios de la Administración Tributaria que los lleva a considerar que si se ejecuta el obligado proceso de divulgación por parte del sujeto activo, se entiende automáticamente que los sujetos pasivos cumplirán con sus formalidades en forma precisa, cuando esto resulta casi imposible debido a la profusión de normas jurídicas de carácter sub legal que pretenden definirlas, no siempre de una manera precisa, que precisamente generan equívocos en su interpretación y aplicación.


Desaciertos del Plan Evasión Cero• ¿Qué es lo que se castiga?

• ¿La evasión, la elusión, o ambas categorías de “ilícitos”?

• La lucha contra la piratería a medio camino:• Vamos a Sabana Grande y compremos DVD´s, CD´s,

juegos de videos y libros piratas, falta mucho entonces por hacer aquí.

• Fiscalización conjunta, como las realizadas con CADIVI, IVSS, INCE CONAVI, INDECU y otros:

• ¿Resulta necesario que se fiscalice en forma conjunta, cuando cada ente tiene una competencia particular y específica que resulta de nuestro ordenamiento jurídico?. ¿Se viola el proceso debido?


Desaciertos del Plan Evasión Cero• ¿Mayor cultura tributaria?:

• ¿Qué se entiende por ella?• ¿Realmente se ha incrementado?, Si es así, ¿a qué

costo?• ¿A mayor recaudación, mayor cultura tributaria?

• Publicidad de las sanciones de cierre:• ¿Violatorias de alguna garantía constitucional?

• Excesivo formalismo:• Ejemplo: Un contribuyente especial con un libro de

ventas en un mes de 2.000 páginas, lo que implica al menos 200.000 facturas y por ende 200.000 ítems, no presenta el RIF en dos ítems, se sanciona con cierre.


Aciertos del Seniat• Aumento de la recaudación tributaria;• Automatización aduanera;• Implementación de la Defensoría del Contribuyente;• Mejora de las instalaciones del Seniat;• Implementación de planes de formación a los

profesionales del Seniat;• Mejora de los mecanismos de divulgación;• Implementación de mecanismos de cooperación con

administraciones tributarias de otros países;• Incorporación de nueva plataforma tecnológica;


Aciertos del Seniat• Implementación del programa, “El Seniat en el Aula”;• Acuerdos de cooperación con administraciones

tributarias municipales;• Suscripción de nuevos acuerdos para evitar la doble

tributación y el fraude fiscal;• Capacitación de profesionales del Seniat por sector

de la economía;• Cumplimiento de obligaciones tributarias por

Internet.


Desaciertos del Seniat• Retraso en el reintegro de beneficios fiscales a los

exportadores, como es el caso de los créditos fiscales de IVA así como del denominado “Draw Back”;

• Excesivo retraso en la resolución de las solicitudes de compensación o cesión de las retenciones de IVA en exceso no compensadas ni reintegradas;

• Formalismo exagerado en la actuación de los funcionarios;• Poca o ninguna divulgación de las doctrinas emanadas de la

Consultoría Jurídica Tributaria de dicho ente, aun cuando entendemos que en los próximos meses estarán disponibles en la página Web del Seniat;

• La reforma parcial del COT de 2001 propiciada por el Seniat, acoge en materia sancionatoria las recomendaciones del modelo CIAT, alejándose del modelo OCDE que sin duda presenta un mayor equilibrio en esta materia.


Desaciertos del Seniat• Sanciones privativas de la libertad:

Recoger lo principios de la exposición de motivos del Modelo OEA-BID en lo que a sanciones se refiere, y que a continuación resumimos:

• Los ilícitos y sus sanciones solamente pueden establecerse en la ley;

• Las penas restrictivas de la libertad deben ser aplicadas por los órganos jurisdiccionales;

• El elemento subjetivo es esencial en la configuración del delito;

• La responsabilidad por ilícitos tributarios es personal;• La pena de prisión debería establecerse sólo en aquellos

casos de extrema gravedad.


Conclusiones y recomendaciones• Dirigidas al Seniat:

• Los resultados del balance entre aciertos y desaciertos, sin duda resultan favorables a la gestión del Seniat, pero cuidado, debe necesariamente observarse el principio de adecuación de la sanción a la gravedad del ilícito, esto es, el principio de proporcionalidad;

• No pueden anteponerse las formalidades a los aspectos fundamentales del tributo, por lo que estas deben considerarse como accesorias;

• Resulta recomendable entonces, instar a los fiscales (vía instructivo interno) que apliquen las variadas multas de carácter pecuniario previstas en el COT, y solamente cuando se presente reiteración, aún cuando no se encuentra prevista en el COT vigente, se evalue la aplicación del cierre, garantizando siempre el cumplimiento del proceso debido;


Conclusiones y recomendaciones• Dirigidas al Seniat:

• Propiciar una reforma del COT en la cual se reincorporen los principios fundamentales Modelo de Código Tributario de la OCDE-BID, al menos en lo que respecta a los ilícitos tributarios, considerando las recomendaciones de las XX Jornadas de la ILADT en Salvador de Bahía del año 2000;

• Sustituir las exenciones y exoneraciones en materia de IVA que distorsionan el sistema, por beneficios fiscales dirigidos a propiciar la inversión directa en el país, como es el caso por ejemplo de la rebaja por nuevas inversiones en materia de Impuesto Sobre la Renta.


Conclusiones y recomendaciones• Dirigidas a los sujetos pasivos:

Recordamos aquí, que durante el acaecimiento de un proceso de fiscalización, el sujeto pasivo dispone de un importante abanico de garantías tuteladas por el ordenamiento jurídico venezolano, a continuación señalamos las más importantes:

• Las previstas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tales como: el derecho a que se respete la dignidad y honra del contribuyente;

• Derecho a la inviolabilidad de la correspondencia privada;• Derecho a la intimidad económica;• Derecho a la notificación del auto de apertura de la

notificación, del por qué de la investigación;• Derecho a la identificación plena del funcionario actuante;


Conclusiones y recomendaciones• Derecho al proceso debido administrativo;• Derecho a la defensa;• Derecho de acceso a las pruebas;• Derecho a la presunción de inocencia;• Derecho a la asistencia técnica;• Derecho a obtener información clara, veraz, oportuna y

completa de la Administración Tributaria.• Garantía del tiempo y del medio necesario para ejercer la

defensa• Derecho al libre ejercicio de la actividad económica de

preferencia;• Derecho a ser informado y a ser asistido por la Administración

Tributaria.



• Implementar políticas de Gerencia de Riesgo;• Ello supone no solamente el establecimiento de la

política, sino su seguimiento de manera de asegurar su cumplimiento;

• Actividades a ejecutar por una Gerencia de Riesgo:• Revisar operaciones con alto perfil de riesgo;• Determinar posibles contingencias;• Regularizar espontáneamente las obligaciones tributarias

sin que medie proceso de fiscalización alguna;• Efectuar auditorias de procedimientos tributarios;• Desarrollar manuales de procedimientos en materia

tributaria;• Profesionalización de los empleados responsables del área.



• Asesórese adecuadamente, lo que implica: • Efectuar las auditorias fiscales que sean necesarias para los

períodos fiscales no prescritos;• Evaluación de controles internos;• Determinación de contingencias;• Asistencia legal en el inicio, durante y después de finalizado

el proceso de fiscalización.


Frase final “NO ES POSIBLE QUE EL HOMBRE DE NUESTROS DÍAS

CREA EN EL ESTADO DE DERECHO EN QUE VIVE; NI CONTRIBUYA CON LEALTAD Y DILIGENCIA AL LEVANTAMIENTO DE LAS CARGAS PÚBLICAS, SÍ LA ADMINISTRACIÓN NO SOMETE RIGUROSAMENTE SUS ACTOS A UN ORDEN JURÍDICO QUE INFUNDA SEGURIDAD EN SUS RELACIONES CON LAS ECONOMÍAS PARTICULARES.

¡ CUANTAS VECES EL FRAUDE NO ES, SINO UNA TORPE Y AMARGA REACCIÓN FRENTE A UN ESTADO EN EL QUE SE HA PERDIDO LA FE! ”

FERNADO SAINZ DE BUJANDA Tributarista Español


GRACIAS POR SU AMABLE ATENCIÓN

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