aspectos sociales y económicos del planeamiento de la educación

Aspectos sociales y económicos

del planeamiento de la educación

Unesco

Aspectos sociales y económicos del planeamiento de la educación

Publicado en 1965 por la Organización de las Naciones Unidas para la Educacidn, la Ciencia y la Cultura place de Fontenoy, Pa1is-7~ Impreso por Koninklijke Drukkerij G. J. Thieme N.V., Nimega (Países Bajos) OUnesco 1965 SS.Q/D.z5/S

Prefacio

El presente manual trata de los aspectos económicos y sociales del planeamiento de la educación, cuestión de actualidad, indiscutiblemente importante, y materia relativamente nueva. Una mejor comprensión de estos problemas es esencial para poder armonizar los planes de educación con el desarrollo económico y social. Es esta una tarea en la que están empeñados tanto los gobiernos de los países en vías de desarrollo como los de los países más desarrollados. Este volumen está constituido por trabajos de economistas, pedago-

gos, sociólogos, demógrafos, estadísticos y administradores que en su labor cotidiana se ocupan del planeamiento de la educación, y cuyas aportaciones agradezco aquí en nombre de la Unesco. Recomiendo este manual no sólo a los eruditos, especialistas y estu-

diantes, sino también a los numerosos consultores y expertos que, en nombre de la Unesco o con cualquier otro título, prestan ayuda, en el mundo entero, a los países en vías de desarrollo para que encuentren soluciones a sus problemas de desarrollo social y económico. Creo que será de gran utilidad para todos ellos.

Octubre de 1963 RENB MAHEU

Director General

fndice

Introducción . . . . . . . . . . . . . I I

Capítulo 1 L a educación y el desarrollo, por H. M. Phillips . . . La noción de desarrollo . . . . . . . . Las características de la educación y el análisis económico. Factores sociales de los planes de educación. . . . Sectores seleccionados : algunos problemas de orientación general . . . . . . . . . . . . Cinco métodos para integrar el planeamiento de la enseñanza en el planeamiento del desarrollo: los trece puntos del aná- lisis . . . . . . . . . . . . Otros factores para determinar el nivel de las inversiones en la enseñanza . . . . . . . . . . Gastos, costo y financiamiento de la enseñanza . . . La distribución de los créditos para la enseñanza . . Evaluación del rendimiento de la enseñanza . . . .

15 16 19 21

23

27

40 43 49 56

Capítulo 11 Los recursos humanos y el desarrollo, por Frederick Harbison 60 Organización del desarrollo de los recursos humanos . . 64 Estructuras y métodos del planeamiento del desarrollo . 68

Capítulo 111 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS, por Stanislav Strumilin . . . . . . . . . . . 70

Capítulo IV Planeamiento de la educación, por R. Diez-Hochleitner . 85 Significado y alcance del planeamiento de la enseñanza . 86 Organización . . . . . . . . . . 88

Enseñanza y formación: problemas que plantean su exten- sión y perfeccionamiento . . . . . . . . 89 Administración yfinanciamiento . . . . . . 93 El planeamiento . . . . . . . . . . 95 Planeamiento regional . . . . . . . . 97 Investigación y formación profesional . . . . . 98

Capiiulo V Factores sociales de losplanes de educación, por Alfred Sauvy Los factores demográficos. . . . . . . . U n ejemplo numérico . . . . . . . . Cambios bruscos y previsiones de población . . .

Factores sociales . . . . . . . . . . La desigualdad social ante la enseñanza . . . . Las relaciones entre la enseñanza y el empleo . . . El empleo total y la expansión económica . . . La experiencia de los últimos años . . . . . Una previsión cualitativa . . . . . . . La previsión total . . . . . . . .

. Influencia de la enseñanza en la estratificación social

99 99

1 O0 102 103 103 105 105 106 107 108 108

Visión deconjunto y conclusión . . . . . . 109

La evaluación de los recursos humanos, por Frederick Harbison . . . . . . . . . . . IIO Análisis de la situación . . . . . . . . I I I Inventario del empleo y de las necesidades a corto plazo. 11 I Examen general del sistema de enseñanza . . . . 114 Estudio de los programas de formación en ejercicio . 114 Análisis de la estructura de los incentivos y de la utiliza- ción de personal superior . . . . . . . I 15

Métodos para calcular las necesidades futuras . . 116 El método de los objetivos . . . . . . . 124 Conclusiones . . . . . . . . . . I 30

Capitulo VI

Capítulo VI1 Consideración delplaneamiento de la enseñanza desde elpunto de vista de las necesidades de personal: métodos empleados en los países de economía planificada, por George Skorov . 131 Algunos aspectos esenciales del planeamiento de la ense- ñanza . . . . . . . . . . . . 131 Factores que influyen en las necesidades de personal califi-

Métodos de evaluación de las necesidades de personal cali- cado . . . . . . . . . . . * 134

ficado para el desarrollo . . . . . . * . 135 Método de los coeficientes de saturación . . . . 135 Método delas normas de trabajo . . . . . 136 Método mixto . . . . . . . . . . 143

Aspecto administrativo de la elaboración de los planes de enseñanza . . . . . . . . . . . 146

Capitulo VI11 Análisis estadístico y cuantificación en el planeamiento de la enseñanza, por S. Solomon . . . . . . . 148

Factores numéricos que permiten evaluar las necesidades en materia de equipo escolar y equilibrio del sistema de ense- ñanza . . . . . . . . . . . . 149 Consecuencias cuantitativas y cualitativas de los cambios que se producen en la pirámide de los coeficientes de escolariza- ción . . . . . . . . . . . . 154 Modelos cuantificados de los planes de enseñama . . 156 Cálculo del costo de los planes de desarrollo de la enseñanza 161 Conclusión . . . . . . . . . . . 165

Capítulo IX Las evaluaciones en la educación, por Jan Tinbergen . . 166 La enseñanza como servicio básico o como infraestructura. 166 Tipos de enseñanza en que predomina el carácter de servicio básico o de infraestructura . . . . . . 166 Diversas actitudes posibles del legislador ante estas clases de enseñanza . . . . . . . . . . 167 Evaluación de las necesidades de enseñanza general en un sistema de escolaridad obligatoria . . . . . 169 Adaptación a una nueva legislación: los periodos de tran- sición. . . . . . . . . . . . 171 Posibilidad y conveniencia de organizar la enseñanza general basándose en el ingreso real per capita . . . 173

La demanda de mano de obra calificada . . . . 176 Relación entre la producción y la mano de obra calificada disponible. . . . . . . . . . . 176 Evaluación de la proporción óptima de aumento del producto nacional. . . . . . . . . . 177 Estimación de la producción por sectores . . . . 180 La comprobación de las cifras de producción mediante el análisis de los proyectos; planes regionales . . . 181 Las necesidades de mano de obra por sectores de produc- ción . . . . . . . . . . . . 184 Número de sectores que conviene seleccionar . . . 185 Número de categorías profesionales que se han de considerar. . . . . . . . . . . . 187 Las necesidades de mano de obra desde el punto de vista de la educación . . . . . . . . . 187

La educación como proveedora de mano de obra calificada 191 Variaciones en la reserva de mano de obra debidas al fallecimiento, retiro y empleo . . . . . . . 191 Número de alumnos que han de empezar los estudios . 193 Disponibilidad requerida de “alumnos en potencia” en los diversos niveles . . . . . . . * 194 Necesidades de maestros y de materialen los distintos veles . . . . . . . . . . . . 196 Recapitulación de las necesidades de la educación . . 198

Comparación entre los planes y la evolución efectiva de la situación; evaluaciones, revisiones . . . . . . 199

Excedentes o insuficiencias de mano de obra por categorías 199

Lista de medios de aplicación de la política escogida en Comprobación macro-económica . . . . . 200

materia de enseñanza y a otros respectos . . . . 201 Adaptaciones inmediatas . . . . . . . 202 Adaptaciones a corto plazo y a plazomedio en la enseñanza 202 Otras clases de medidas a corto plazo . . . . 204 Adaptaciones a largo plazo en la enseñanza . . . 204 Planeamiento de la enseñanza a largo plazo . . . 205 Revisión de los planes . . . . . . . . 207 Conclusiones . . . . . . . . . . 207

Anexos 1 Un método de planeamiento macro-económico de la

enseñanza . . . . . . . . . . 208 11 Ejemplos de cuadros que deben utilizarse en el planea-

miento de la enseñanza . . . . . . . 216 111 Bibliografía sumaria sobre planeamiento económico . 222

Estadísticas necesarias para el planeamiento de la enseñanza.

Introducción . . . . . . . . . . 223 Importancia y función de la estadística en el planeamiento de la enseñanza . . . . . . . . . 223

. . . . . . . 224

Capítulo X por K . G . Brolin . . . . . . . . . . 223

Propósito de este capítulo Algunas definiciones y clasificaciones . . . . . 226

Clases de datos estadísticos necesarios para el planeamiento de la enseñanza . . . . . . . . . . 228 A . Estadísticas demográficas . . . . . . 228 B . Estadísticas referentes a la población activa . . 230 C . Estadísticas económicas y financieras . . . . 232 D . Estadísticas sobre los establecimientos docentes . . 232 E . Personal docente . . . . . . . . 233 F . Clases . . . . . . . . . . . 235 G . Alumnos (estudiantes) . . . . . . . 236 H . Edificios escolares . . . . . . . . 240 1 . Pruebas y orientación profesional . . . . . 241 J . Coste de la enseñanza . . . . . . . 241

Conclusión . . . . . . . . . . . 243

Capítulo XI Análisis de los proyectos y programación para un financiamiento internacional. por Colin D . Ewers . . . . 245 Presentación del análisis . . . . . . . . 246 Descripción y justificación de un proyecto . . . . 247 Criterios aplicables al financiamiento exterior . . . 252 Programación del proyecto . . . . . . . 253 El empleo de normas . . . . . . . . . 253 Puntos que se han de tener en cuenta al preparar un proyecto 254

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . 259

Introducción

Desde el punto de vista económico y social, el sistema de enseñanza de un país es el medio más eficaz de conservar los conocimientos y aptitudes de su población y de prepararla para los cambios que el progreso exige. Pero además, los sistemas de educación son producto de las sacie- dades en que se aplican. Dependen de la estructura social dominante y de los objetivos culturales de la población, de la demanda de personal para las diversas profesiones y de la categoría social reconocida a ese personal, de la importancia del presupuesto nacional y de la capacidad fiscal del país así como de su sistema político y administrativo en general. Los especialistas en planeamiento de la educación se encuentran habi-

tualmente ante una organización existente en la que se combinan elementos viejos y nuevos. No es posible demoler un sistema de educación arcaico y reconstruirlo desde sus cimientos en uno o dos años; la trabazón entre los elementos de su estructura es compleja. Las modificaciones en los sistemas pedagógicos se han de introducir mediante una serie de disposiciones escalonadas en el tiempo, prestando la mayor atención tanto a las necesidades prioritarias de cada uno de los sectores como a la evolu- ción del sistema en su conjunto. El manual trata de los aspectos económicos y sociales del planeamiento

de la educación, por lo cual es posible que los pedagogos encuentren a faltar ciertas cuestiones fundamentales para la teoría y para la práctica de la educación que son de índole política, filosófica y humanística, o bien que se refieren a la administración de la educación más bien que a su planeamiento. El planeamiento tiene por objeto establecer un sistema eficaz


que permita utilizar los recursos de la mejor manera posible en relación con determinados fines. Tales fmes, de carácter político, social, cultural, humanístico y moral, son indicados al especialista en planeamiento por los estadistas y los políticos a quienes sirve. N o dependen pues de su iniciativa. L o que interesa esencialmente al especialista son los problemas de medios más bien que de fines, y su misión consiste en utilizar ensayos cuantitativos, buscando la adecuación de los fines entre sí y en tratar de conseguir objetivos concretos. Por esta razón, la ciencia de la economía del desarrollo, que trata de la utilización Óptima de los recursos para fines determinados, desempeña un papel muy importante en el planeamiento. El presente estudio, aunque es económico en el sentido de que recurre a las técnicas de la ciencia económica, abarca, naturalmente, también los factores sociales que han de figurar en los planes, en la medida en que estos factores puedan medirse o clasificarse y siempre que no exijan recursos que pudieran utilizarse de otra manera. Nuestro interés por el tema relativamente nuevo del planeamiento de

la educación en sus aspectos económicos y sociales no significa que la Unesco, al publicar este manual, subestime en modo alguno los problemas humanísticos, filosóficos y culturales de la educación, ni los de la administración de la enseñanza. Pero mientras que al especialista en planeamiento le incumbe calcular el número de plazas que se necesitarán en las escuelas secundarias y los tipos de formación indispensables para lograr los objetivos económicos y sociales previstos en los planes de desarrollo, corresponde al educador determinar los planes de estudio y los procedimientos pedagógicos y establecer las normas que aseguren el desenvolvimiento de la personalidad humana, el respeto de los derechos humanos y otros valores reconocidos por la sociedad. De esas materias se ocupan otras obras más amplias y de otra naturaleza. El presente volumen tiene por objeto llenar una laguna en un sector más reducido pero de actualidad indiscutible. En el periodo de la entreguerra el interés internacional se concentró en

el problema de mantener la estabilidad mundial frente a la amenaza cada vez mayor de depresiones económicas y de cambios políticos violentos. En la postguerra el interés se ha orientado hacia el desarrollo, amenazado actualmente por el dualismo cada vez más marcado en la sociedad mundial entre los países adelantados en el proceso de desarrollo y los que se encuentran en las primeras etapas de ese proceso o en situación estacio- naria por su pasado político o social o por falta de recursos y por falta de una infraestructura adecuada para el progreso económico, material y tecnológico. Las investigaciones sobre el proceso de desarrollo, estimuladas por

este interés internacional, han mostrado que la educación constituye, junto con el capital material y el progreso tecnológico, un medio poderoso e indispensable de lograr el desarrollo. La educación absorbe una parte

Introducción

cada vez mayor de los gastos públicos de los países en vías de desarrollo y de los fondos internacionales destinados al desarrollo económico, de donde resulta que, actualmente, la mayoría de estos países dedican una parte cada vez mayor de sus gastos a la educación, mientras que la Unesco administra una quinta parte del Fondo Especial de las Naciones Unidas y el I 8 % del programa total de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas y los organismos especializados para desarrollo económico. En este proceso cabe destacar tres momentos capitales: las resoluciones

de la Conferencia General de la Unesco de diciembre de 1960 que, por primera vez, consideran la educación como un factor del desarrollo eco- nómico, además de una fuerza cultural y social; la decisión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento proclamada en su asamblea general de septiembre de 1961 de que estaba dispuesto a recibir, a través de la Asociación Internacional de Desarrollo, peticiones de empréstitos y créditos para la educación como parte del desarrollo económico; y la concesión por la AID, en noviembre de 1962, del primer crédito internacional para educación. Durante el ejercicio 1961-1962, la Unesco envió veinticinco misiones

compuestas de economistas y educadores para asesorar a los países en el planeamiento de la educación y, en varios casos, en la preparación de proyectos de organización de la enseñanza destinados a recibir ayuda financiera internacional. La Organización ha puesto en marcha un sistema de ayuda internacional para el planeamiento de la educación mediante expertos asesores y patrocina, junto con el BIRF y la Fundación Ford, un Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación en París, así como institutos de planeamiento de la educación en varias regiones del mundo. Para ayudar a los países a fijar sus objetivos en materia de educación

y a realizar la compleja tarea de relacionarlos con sus planes de desarrollo económico y social, la Unesco organizó tres conferencias regionales, en África, América Latina y Asia. A ellas acudieron educadores y especialistas en financiamiento y en ellas se fijaron unos objetivos realistas que tuvieran en cuenta las necesidades del desarrollo educativo y del desarrollo económico, iniciando así una nueva etapa en la historia de la coopera- ción internacional. Estas conferencias, las conclusiones a que llegaron y las disposiciones que se tomaron a raíz de ellas, así como el envío de misiones consultivas y la creación de institutos regionales encargados de extender los conocimientos en esta materia han dado motivo a que se ,

llevara a cabo la presente publicación. Muchos de los problemas que aquí se tratan están en una fase de estudio inicial, y un material como el que se reúne en el presente volumen ha de estar forzosamente sometido de vez en cuando a una revisión, a medida que progresan las investigaciones en este nuevo e importante sector. Pero hay ya una urgente necesidad de recapitular lo que se sabe sobre la materia. N o es aún posible


lograr una unanimidad sobre los métodos que conviene aplicar. Por ello, no hemos querido publicar un manual sistemático, sino que ofrecemos al lector una descripción de los principales métodos que se utilizan en diversos países.

Los autores de los capitulos que siguen son especialistas que se ocupan de esta cuestión en la Secretaría de la Unesco o fuera de ella. Sus juicios y opiniones no constituyen necesariamente la expresión del criterio oficial de la Unesco.

Capítulo 1 La educación y el desarrollo

por H. M. Phillips director de la División de Análisis, Departamento de Ciencias Sociales, Unesco

Este capítulo sirve de introducción al estudio de los medios de relacionar la enseñanza con el desarrollo económico y social. Se comienza examinando la noción de desarrollo y determinando ciertas características especiales de la enseñanza que es preciso tener en cuenta en el análisis económico. Se trata luego de los factores sociales que influyen sobre el planeamiento de la enseñanza. Como el planeamiento supone una opción entre diversas posibilidades de acción, se examinan brevemente las opcio- nes que se presentan al especialista en planeamiento de la enseñanza y las principales cuestiones de orientación general. Se resumen después las diferentes técnicas, que utilizan o recomiendan diferentes autoridades, para incorporar la enseñanza al planeamiento del desarrollo, algunas de las cuales se exponen detalladamente en los capítulos que siguen debidos a otros autores. Se indica después que es útil discutir el problema de la incorporación de la enseñanza al planeamiento del desarrollo en 13 etapas principales de análisis. Se exponen esas etapas y figura luego una sección en que se enumeran varios criterios y normas aplicables en los casos en que faltan los datos y los mecanismos administrativos necesarios para un planeamiento detallado. Sigue una sección sobre gastos, costo y financiamiento de la enseñanza, y otra sobre subsidios a la educación. En otra sección se examina, por último, el problema de la evaluación del rendimiento de las inversiones en la enseñanza.

H. M . Phillips

La noción de desarrollo “Ya no habrá necesidad de hablar del desarrollo económico y social, ya que el desarrollo, a diferencia del crecimiento, debe incluir automática- mente a ambos.” “El desarrollo es el crecimiento sumado a la evolución; por su parte, la evolución es social y cultural a la vez que económica, y cualitativa a la vez que cuantitativa.” Los autores del presente estudio comparten estas ideas, que son las del informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el Decenio para el Desarrollo1. La concepción no es nueva, aunque con frecuencia haya sido olvidada. A comienzos del siglo decía Alfred MarshalP: “Creo que cuando las ciencias económicas han llegado a un cierto desarrollo, vale más buscar analogías con la biolo- gía que con la física; el razonamiento económico debe pues iniciarse con métodos análogos a los de la estática y acercarse poco a poco al razonamiento biológico”. Y continuaba : “El progreso o la evolución, industrial y social, no es un mero aumento o disminución. Es un crecimiento orgá- nico, disciplinado y limitado y a veces contrariado por la desintegración de innumerables factores, cada uno de los cuales influye y está influido por los que le rodean”. Y termina afirmando que “el verdadero campo de acción del economista no es la dinámica económica sino la biología eco- nómica”. N o obstante, aunque en teoría pueda ser deseable suprimir la distinción entre desarrollo económico y desarrollo social, no es aún posible hacerlo en la práctica, porque está sólidamente establecida (aunque descanse sobre supuestos dudosos) en la normas nacionales de evalua- ción, en el lenguaje corriente (por ejemplo en el título mismo del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas) y, en general, en la ense- ñanza y la investigación de las diversas disciplinas. Las ideas del informe del Secretario General, antes mencionadas, son

especialmente aplicables al desarrollo de la enseñanza, que es un terreno en que los factores económicos y sociales están estrechamente entrelaza- dos. La educación es uno de los derechos incluidos en la Declaración de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. La expresión “derecho” en el sentido de algo que se puede hacer cumplir y que alguien tiene la obli- gación de hacer cumplir, tiene un sentido claro en el terreno jurídico. Así “el derecho a la educación” se hace efectivo cuando existe una escuela en un pueblo y alguien se niega a admitir en ella a un niño. Mediante la simple aplicación del procedimiento legal, el derecho del niño puede ser jurídicamente protegido y el problema encontrar un pronto remedio. Pero si como ocurre, por desgracia con demasiada frecuencia en los países en vías de desarrollo, la aldea no posee escuela, ni hospital, ni

I. Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Propuestas para un

2. A. C. Pigou, Memorial of Alfred Marshall, New York, Kelley and Millman, programa de acción. Informe del Secretario General, 1962, p. 13.

1956. 518 p.

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La educación y el desarrollo

agua potable y los habitantes no pueden encontrar trabajo, la situación es enteramente distinta, y la afirmación de que la educación es un derecho del hombre no pasa de ser entonces una exhortación. Es lo mismo decir que “la enseñanza primaria universal tiene suma importancia y debe ser uno de nuestros objetivos prioritarios”. Pero el caso es que no hay recursos suficientes para satisfacer todas las peticiones que se hacen al amparo de un “derecho”. El problema está entonces en escoger entre las distintas utilizaciones posibles de los recursos y sale del campo del derecho para entrar en el de la economía, la política y la planificación social. En sentido estricto, los planes de desarrollo económico tienen por ob-

jeto aumentar la renta nacional por habitante y desarrollar la productividad. En sentido amplio, tienen por objeto elevar el nivel de vida, lo cual es más complejo. Los planes de desarrollo social en sentido estricto establecen las medidas que el Estado o las colectividades han de tomar para garantizar el mínimo vital a las personas cuyos recursos son insuficientes. En un sentido más amplio, comprenden la creación de las estructuras sociales, sistemas de valores e incentivos que favorecen el progreso económico y social. En un sentido todavía más amplio responden a los objetivos y a las necesidades de la sociedad en su conjunto, con lo que llegamos al concepto del desarrollo integral. La Comisión de Estadística de las Nactiones Unidas ha propuesto’ nueve componentes principales de un índice satisfactorio del nivel de vida: condiciones sanitarias; ali- mentación y nutrición; educación; empleo y condiciones de trabajo ; vivienda; seguridad social ; vestido; actividades recreativas ; libertades humanas. Los dos últimos son difíciles y quizá imposibles de medir. El desarrollo significa también la multiplicación de las posibilidades de op- ción ofrecidas a los individuos y a las sociedades para la organización de la vida cotidiana; son también fines del desarrollo los objetivos morales y el desarrollo de diversos tipos de actividades culturales, distintas de las actividades recreativas. La enseñanza ejerce una profunda influencia en el desarrollo económico y social en todos los sentidos de este término, y no se ha de considerar nunca como un fenómeno puramente económico o puramente social. El desarrollo es un concepto relativamente reciente. Después de tres o

cuatro mil años de civilización, ha sido en los últimos doscientos años cuando se han producido las transformaciones económicas y sociales de la sociedad moderna. Ello se refleja no sólo en los índices de expansión económica sino en el aumento de la población. Desde el comienzo de la era cristiana hasta 1750 se estima que la población mundial ha aumentado en un 7 % por siglo. Después de 1750 el aumento ha pasado aun 85 %. No es pues sorprendente que la educación haya sido durante mucho tiempo el m’edio que empleaban las sociedades no para desenvolver su I. Publicación de las Naciones Unidas E/CN.~/I~~ - E/CN.5/2gg, Nueva York,

1954.

H. M. Phillips

modo de vida, su organización y sus sistemas de valores, sino para per- petuarlos. El primer país que desarrolló su economía, en un sentido moderno, el Reino Unido, lo hizo sin haber generalizado antes el sistema educativo. Hacia 1850, tanto en el Reino Unido como en Francia la mitad de la población era analfabeta, aunque en los años anteriores la economía había alcanzado una importante expansión. Otros países que se indus- trializaron más tarde (Estados Unidos de América, Alemania, Japón) habían establecido la enseñanza generalizada obligatoria en el momento de empezar su desarrollo, en parte seguramente por el hecho de que ese desarrollo se inició más tarde. Desde fines del siglo XIX y durante la primera parte del siglo xx, el Imperio Ruso se industrializó considerablemente, pero estaba muy poco adelantado desde el punto de vista de la generalización de la enseñanza. Las consecuencias sociales de la desigual distribución de la enseñanza

en el Reino Unido a mediados del siglo pasado son bien conocidas. Determinaron en parte el problema de las “dos naciones” dentro de un país, que preocupó a Disraeli y a los políticos de aquella época, que se encontraron ante el riesgo de una dualidad social en el mismo momento en que el progreso económico tomaba un rápido ritmo. No es este el lugar de examinar los mecanismos sociales de adaptación con el que se evitó ese peligro y se pudo crear, con una serie de medidas, el moderno Esta- do-providencia “unitario” en la Europa Occidental y más tarde, con otras, en la Europa Oriental. En ambos tipos de sociedad la extensión de la enseñanza a la totalidad de la población y la creación de medios que facilitaban el acceso a la educación constituyeron la base de la estructura y el desarrollo del Estado. Es indudable que este proceso histórico puede servir de orientación a los nuevos países en vías de desarrollo. que se proponen constituir una sociedad bien organizada así como a los países que, por razones históricas y materiales relacionadas con su desarrollo, conservan todavía los elementos de una sociedad dual. Respecto de la enseñanza, el mundo es también en realidad una socie-

dad dualista. Mientras que los países adelantados han acabado práctica- mente con el analfabetismo, hay 700 millones de analfabetos en los países en vías de desarrollo, cifra que va aumentando a causa del crecimiento demográfico, a pesar de que las tasas de escolarización aumentan tan rápidamente. Los países adelantados han logrado escolarizar a toda la población en

edad escolar; en cambio en los países en vías de desarrollo la escolariza- ción no pasa con frecuencia del 50 % y el promedio es un poco inferior a la mitad. En estos países, la proporción de alumnos que abandonan los estudios o que repiten curso es elevada y la escolaridad muy reducida, lo que limita la eficacia de la enseñanza. Estos hechos muestran la magnitud de la tarea que han de emprender, en materia de educación, los paí- ses en vías de desarrollo, en los años venideros.

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Las características de la educación y el análisis económico La educación presenta ciertas características que hay que tener en cuenta para su análisis económico : I. La educación tiene repercusiones económicas directas sobre el número

y la calidad del personal calificado, ya que las tres cuartas partes aproximadamente de la producción nacional son debidas a la mano de obra cuya productividad depende mucho de la instrucción. La educación influye también directamente en la economía al aumentar la suma de conocimientos y al difundirlos.

2. Puede también tener varios efectos indirectos : estimular la iniciativa y el espíritu de inventiva de la población; mejorar la estructura del consumo y favorecer la movilidad económica y social. El sistema de enseñanza puede también servir como instrumento de selección que permite a una sociedad encontrar sus dirigentes, sus empresarios, administradores y técnicos y mejorar su calidad.

3. La demanda de educación puede dividirse, para el análisis, en dos partes: una para la producción y otra para el consumo. La instrucción sirve a la vez para ganarse la vida y para hacerla agradable. No es fácil hacer esta distinción en la práctica y hay que observar además que tanto el individuo como la sociedad utilizan la educación como medio de conservar y desarrollar sus sistemas de valores, función que no pertenece ni a la producción ni al consumo, en sentido económico. Cuando el profesor Schultz hizo sus cálculos sobre el rendimiento financiero de la enseñanza en los Estados Unidos supuso que la educa- ción era por mitad artículo de consumo, y dividió el costo por la mitad’. En los paises en vías de desarrollo la porción correspondiente al consumo debería ser teóricamente más pequeña, porque la cantidad global de educación es menor y mayores las necesidades económicas.

4. Como la educación es también artículo de consumo y como en la contabilidad nacional se considera una inversión social se pierde a menudo de vista su papel de inversión económica. Algunos economistas han intentado distinguir entre las inversiones en la enseñanza técnica que consideran como un factor de producción y los gastos de enseñanza general que consideran como un artículo de consumo. Se olvida de esta manera que la enseñanza general es una preparación indispensable para la formación técnica y se subestima la función del sistema de enseñanza como elemento de la infraestructura económica. Importa tanto el intercambio comercial como la producción; y para el desarrollo económico se necesitan no sólo ingenieros sino empleados

I. T. W. Schultz, “Education and economic growth”, 60th Yearbook of the National Society for the Study of Education, Part 11, p. 75. Chicago, Ill., Uni- versity of Chicago Press, 1961.

H. M. Phillips

y contables. Parece así que todos los gastos nacionales de enseñanza que producen un aumento de la renta pueden considerarse como inversiones a la vez económicas y sociales.

5. La enseñanza requiere un plazo relativamente largo para empezar a dar rendimiento, pero su depreciación es menos rápida que en la mayor de las inversiones materiales. El planeamiento de un sistema completo de enseñanza exige un plazo de diez a veinte años. Pueden lograrse desde luego resultados más rápidos influyendo en los estudiantes que ya están encauzados, por ejemplo organizando cursos de formación especial para los jóvenes ya escolarizados o modificando temporalmente los programas y los métodos pedagógicos; se pueden organizar programas eficaces de recuperación para los alumnos que han salido ya de las escuelas; sin embargo el atractivo de los resultados rápidos no debe redundar en detrimento del funcionamiento normal del sistema educativo a largo plazo. En la educación importa, en todo momento, tanto la calidad como la cantidad. Es preciso elegir entre las inversiones destinadas a los diversos grados de la enseñanza guiándose por criterios a largo plazo, cuantitativos y cualitativos.

6. La enseñanza está en estrecha relación con el medio socioeconómico. La expansión de la educación va muy ligada a la situación del empleo, ya que la gente espera obtener un puesto proporcionado al grado de sus estudios. La enseñanza, que absorbe gran parte de los recursos presupuestarios, depende de los sistemas administrativos y fiscales de los países que la organizan. Para el planeamiento no pueden considerarse como un sistema autónomo. Sólo integrando el planeamiento de la enseñanza en el planeamiento general es posible evitar, por una parte, el problema del “paro forzoso” de los intelectuales, y por otra, la escasez de personal competente. Las preferencias de los padres y de los alumnos determinan en definitiva la elección de uno de los tipos de enseñanza existentes, por bueno que sea el programa de orientación profesional, y está bien que los planes de educación tengan en cuenta el derecho de cada uno de escoger la mejor manera de utilizar sus aptitudes. Pero es necesario crear estímulos y señalar orientaciones que conduzcan a los alumnos a las profesiones de interés prio- ritario para la ejecución de los planes de desarrollo.

7. La enseñanza consume una gran parte de su propia producción. En el Reino Unido, por ejemplo, la enseñanza empleará en 1970 un mayor número de personas que ninguna industria o servicio, y que las fuerzas armadas. Hay sobre todo necesidad de personas que hayan cursado estudios secundarios y superiores. En algunos países en vías de desarrollo, la categoría más importante de personal que posee una forma- ción intelectual es la del personal docente con título académico.

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Factores sociales de los planes de educación En este mismo volumen, en el capítulo redactado por el profesor Sauvy, se examinan detenidamente los aspectos sociales de la educación. En el presente capítulo, que sirve de introducción, los principales aspectos sociales de los planes de educación pueden precisarse con las siguientes preguntas : 1.

2.

3.

4.

5. 6.

7.

- ¿Debe considerarse la educación como un fin en sí misma, esto es, como un proceso de desarrollo de la personalidad basado en la pri- macía de la persona humana, o como un medio, es decir como un medio de socializar a los individuos y de transmitir determinados valores culturales y de otra naturaleza? Suponiendo que la educación sea un instrumento, i cuál es la mejor manera de servirse de ella como medio de reestructuración social y de “sociotécnica” ? Considerada la educación como un instrumento, i, es y ha de ser ante todo formación profesional o ha de predominar en ella la formación cívica? ¿Cuál es la influencia de la estructura y de los diferentes tipos de enseñanza sobre: u) la estratificación y la movilidad social; b) la for- mación del personal dirigente y del espíritu de empresa; c) las actitudes, las motivaciones y los estímulos en favor de la evolución social, del progreso tecnológico, de la invención, de la innovación y de la imitación ? i, Qué influencia ejercen estos factores sobre la enseñanza? ¿Cuál es la influencia de la escuela y del maestro en la comunidad local y recíprocamente, desde el punto de vista del desarrollo? i, Qué papel desempeñan las universidades en el desarrollo nacional ?

La sociología de la educación comprende también varias materias concretas tales como “naturaleza del proceso de comunicación en la ense- ñanza”, “naturaleza de la relación entre el alumno y el maestro en diversos tipos de comunidad”, “la enseñanza y los prejuicios”, “aspectos sociopsicológicos y didácticos de los tests de inteligencia y de los sistemas de exámenes”, etc. Pero estos asuntos interesan al administrador y al docente más que al planeador y quedan fuera de nuestro propósito. Del mismo modo puede prescindirse de la primera pregunta, ya que se refiere a la política de la educación más bien que a su planeamiento, aunque vaya ligada a la noción de “mínimo social” estudiada en las dos siguientes secciones de este capítulo. Respecto a la pregunta 2, las investigaciones recientes parecen mostrar

que la educación no constituye actualmente un medio muy eficaz de reestructuración social, aunque pueden señalarse éxitos aislados, en determinadas culturas y situaciones. Por lo general, la enseñanza más bien refleja que modifica la estructura social, y la política pedagógica y el

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planeamiento de la educación como estímulos de la movilidad social están lejos de producir los efectos esperados, por lo menos más allá de un cierto estadio del desarrollo económico debido a la influencia de la familia y del medio socioeconómico en que viven los alumnos durante su infancia. En los países en vías de desarrollo los efectos de la educación sobre la movilidad parecen más positivos. En esos países, la educación y las posibilidades de acceso a ellos son mucho más limitadas a la vez que existe una gran diferencia de situación económica entre las personas instruidas y las no instruidas. El desarrollo de la educación y la atenuación de las desigualdades económicas tienden a adelantar simultáneamente. La educación en esos países puede influir poderosamente en la formación de una clase media y de un cuerpo electoral consciente que son indispensables en toda sociedad democrática. Respecto a la pregunta 3, puede afirmarse que hasta ahora pocos países

han dado importancia, por lo menos en su política general, al papel de la educación en la formación de la mano de obra y de los recursos humanos en un sentido económico o profesional. La educación se ha considerado sobre todo como una formación para la vida más bien que como una for- mación para ganarse la vida. H a habido interés en las necesidades educativas del niño para formar su personalidad, como futuro “ciudadano”, sin preocuparse de su futura contribución al desarrollo económico y social, en sentido amplio. Esto no puede dar buenos resultados en las eco- nomías estacionarias o de lento desarrollo cuyo futuro depende de que logren romper el círculo vicioso de la pobreza y de un sistema social que impide el desarrollo. La mayor o menor importancia de la formación profesional o de la educación cívica varía según el nivel de desarrollo de la sociedad. N o hay duda de que un sentimiento nacional, que la ense- ñanza puede contribuir a suscitar, es un factor importante para el desarrollo. Mas la formación de una mano de obra profesional calificada es indispensable para lograr un desarrollo moderno. En lo que se refiere a la pregunta 4, hemos visto ya que la estratificación

y la movilidad social pueden estar influidas por la forma de la pirámide de la enseñanza y por las modalidades del pase a la enseñanza superior; pero la eficacia de las medidas que se tomen en la enseñanza dependerá mucho de factores extraños a la educación. Sin embargo, es sin duda alguna necesario introducir posibilidades de acceso a la educación y otras medidas en el sistema escolar, para estimular todo lo posible la movilidad social, que es un importante factor del desarrollo. Por último, las preguntas 5, 6 y 7 giran en torno al grado de independencia de que disfrutan los servicios docentes dentro de la administración nacional y la escuela dentro de la comunidad. Las presiones que se ejercen sobre la enseñanza por razones sociales y políticas más bien que por razones puramente pedagógicas varían según la tradición política imperante y las formas de organización administrativa. Incluso entre países de tradiciones polí-

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ticas análogas, existen diferencias fundamentales a este respecto. Pero éstas son también quizá sobre todo cuestiones de administración más que de planeamiento en el sentido que se les da aquí.

Sectores seleccionados : algunos problemas de orientación general El estudio de la educación desde el punto de vista económico tiende principalmente a resolver los siguientes problemas: cómo vincular la ense- ñanza con las necesidades del desarrollo general (económico y social); nivel de las inversiones que han de realizarse en materia de educación; relación óptima entre los diferentes niveles y sectores de la enseñanza (porcentajes educativos) ; manera de mejorar el rendimiento de los sistemas de educación; mejor sistema de financiamiento de la educación; beneficios que producen las inversiones en materia de educación. Con una lógica rigurosa la Última cuestión debiera examinarse en pri-

mer lugar, ya que el nivel de las inversiones habrá de estar determinado por el rendimiento que se espere obtener. Se está estudiando mucho la manera de medir el rendimiento de la enseñanza, y en la última sección se examinan brevemente los resultados obtenidos; hasta ahora no se han encontrado procedimientos que puedan utilizar los especialistas en planeamiento económico. Por lo cual hemos preferido tratar la cuestión de una manera pragmática examinando cómo puede calcularse el nivel de las inversiones a base de las perspectivas o del plan de desarrollo. Siendo la enseñanza una parte insustituible e integrante del plan de 'desarrollo, la evaluación de su rendimiento tiene poca utilidad práctica, y en todo caso es difícil aislar ese rendimiento del plan mismo de desarrollo. Para aplicar el análisis económico a una actividad determinada es

preciso que haya realmente la posibilidad de utilizar de distintos modos los recursos de la actividad de que se trata. i Hasta qué punto hayposi- bilidades de opción y de sustitución en el planeamiento de la enseñanza? El sistema de educación es en sí mismo insustituible. Toda sociedad debe poseer un sistema de educación. En nuestros días, ninguna sociedad civilizada gasta menos de un I % ni más de un 6 % de su producto nacional bruto en la enseñanza. Entre estos dos porcentajes existen enormes recursos y hay posibilidades de opción considerables, no sólo en cuanto al volumen de las actividades educativas comparadas con otros programas económicos y sociales (la educación, como servicio de infraestructura, compite con los transportes públicos y la vivienda y con servicios sociales como la sanidad y la seguridad social), sino también dentro del propio sistema de educación. Desde el punto de vista de su influencia sobre la formación de mano

de obra especializada, aparece una primera posibilidad de opción entre la formación profesional obtenida en la escuela y la formación profesional

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dada al personal en ejercicio, en el comercio, la industria y los servicios públicos. En los Estados Unidos de América, una encuesta realizada por el Departamento de Trabajo reveló que el promedio de escolaridad normal de los trabajadores era de IO,I años en 1950, mientras que el promedio de tiempo empleado en la formación en ejercicio era en esa época de 1,72 años'. Esta proporción se había alterado ligeramente desde 1940 y no hay razón para suponer que no pudiera seguir variando. No obstante, las posibilidades de opción sin detrimento de la eficacia son reducidas, como lo demuestra el estudio del profesor Strumilinz, que constituye uno de los capítulos del presente volumen. Los trabajadores que poseen una formación escolar adecuada, más una formación profesional en la industria, tienen una productividad muy superior a la de los que sólo han practicado un aprendizaje en ejercicio. Su estudio arroja los siguientes resultados.

CUADRO I. Aumento acumulativo de la productividad (en unidades de trabajo) al año

Formación de personal en ejercicio sin escolaridad

Escolaridad y formación de personal en ejercicio

Primer año Segundo año Tercer año Cuarto año Quinto año Sexto año

Está claro que la productividad aumenta mucho más deprisa en los trabajadores que han pasado por una escolaridad normal. En un hombre que posee una instrucción escolar y una formación profesional, no hay nada que sustituya a la capacidad que adquiere en el ejercicio de la profe- sión. Dentro del sistema mismo de educación hay importantes posibilidades

de sustitución respecto a los diversos tipos de estructura de la enseñanza, de su contenido y de los métodos pedagógicos, así como respecto al grado de escolarización en los diferentes niveles y sectores de la enseñanza, y la medida en que la educación sea general o técnica. Los problemas de la productividad del sistema de educación son per-

manentes; por ejemplo la posibilidad de utilizar los servicios docentes de distinta manera, el empleo de la radio y de la televisión comparado a la

I. Estimates of worker training requirements for 4000 jobs. United States Department of Labour, Bureau of Employment Security, United States Employment Service.

2. S. G. Strumilin, Economic importance of education, Moscow/Leningrad, 1924. (Serie: Vie économique.)


enseñanza directa, y el estudio del costo unitario de los diferentes tipos de enseñanza. El volumen de los gastos de enseñanza depende no sólo de los medios empleados sino también de su rendimiento, y una reducción del costo por unidad equivale a un aumento de los recursos disponibles. Muchos sistemas de enseñanza utilizan sus recursos por bajo de su capacidad, debido en parte a la influencia del medio socio-económico y a la tradición que exige que la enseñanza escape a toda consideración econó- mica y en parte por falta de criterios de selección y de evaluación de los resultados. En un determinado país, de los IOOOOO estudiantes que se presentaron a examen de ingreso en 1959, no lo aprobaron más que el 3 %, y sólo el 30 % de los estudiantes universitarios pasaron con éxito los exámenes anuales’. En muchos países en desarrollo la mitad de los alumnos abandonan la escuela en los tres primeros años principalmente debido a razones socio-económicas. Existen también posibilidades de opción respecto a las fuentes de

financiamiento de la enseñanza (hasta dónde han de ser el gobierno central o local, oficiales o privadas, voluntarias u obligatorias), aunque en muchos casos la situación política y administrativa limitará mucho esas posibilidades. Además, el encargado del planeamiento económico general ha de decidir en qué medida la tecnología industrial ha de intervenir en la ejecución del plan de desarrollo; ha de optar entre un sistema de gran consumo de mano de obra y un sistema de gran consumo de capital, y (lo que es especialmente interesante para el planeamiento de la enseñanza) entre sistemas que atribuyan a la enseñanza mayor o menor importancia. Hay que saber también en qué medida la enseñanza ha de utilizar los

elementos que ha formado para su funcionamiento, y su expansión, y en qué medida esos elementos han de dedicarse a la expansión de la producción, sin la cual no será posible financiar la enseñanza. Para tomar una decisión el especialista en planeamiento debe conocer desde luego las posibilidades del sistema de educación de su país y lo que costaría su reestructuración, ya que ello influirá en la relación entre costos y beneficios de las diversas soluciones posibles. Por Último, es importante decidir el lugar que ha de ocupar la educa-

ción en la programación social. Para ello hay que tener en cuenta los objetivos generales de la educación, la repetición de los efectos de la educación por grados y por regiones, así como el conjunto de las inversiones en materia de educación en relación con otros objetivos sociales. Por ejemplo: I. ¿Debe un país hacer de la alfabetización universal y de un ciclo largo de enseñanza la condición sine qua non de su programa de desarrollo, aunque con ello se reduzca el nivel general de vida y se retrase el des-

I. Hla. Myint, “The role of institutions of higher education in the development of the countries in South-East Asia”, Unesco International Association of Universities, Committee of Experts, Kuala-Lumpur, 23-27 de febrerode 1962.

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arrollo general? i, O debe tomar primero medidas urgentes encaminadas a aumentar la renta nacional dejando la alfabetización universal y una enseñanza más larga para un momento ulterior, cuando puedan implantarse con menos sacrificio?

2. i, Debe un país de renta reducida dar preferencia, dentro de una polí- tica destinada a provocar un rápido despertar económico, a sus sectores económicamente activos en lugar de tratar de extender la enseñanza por igual a toda la población? i, O por el contrario, debe realizar una acción educativa principalmente en las regiones atrasadas ?

3. ¿ Cuál es el nivel de instrucción y la estructura de la enseñanza que debe considerarse como un mínimo social, independientemente de las necesidades de mano de obra del plan de desarrollo? Por ejemplo: i, debe destinar cada país, por razones de carácter social, un determinado porcentaje mínimo de su producto nacional bruto a la ense- ñanza ? ¿ Debe tener cada país por lo menos dos universidades ?

4. Una vez alcanzado el mínimo social y el objetivo económico de la enseñanza i, debe el Estado dejar de aumentar los gastos de enseñanza? ¿Debe reconocer que su primera misión está en el plan de desarrollo general, y que todo gasto en educación que no contribuye directamente a ello ha de recaer en el consumidor? i, Es factible dividir un presupuesto de educación de esta manera y administrar la enseñanza en consecuencia? No parece posible dividir la enseñanza siguiendo esta idea, porque, como hemos visto, sus elementos “inversión económica” y “artículo de consumo” están íntimamente ligados.

Son posibles a este respecto diversas actitudes, en los principios y en la práctica y los encargados de los planes de desarrollo han de trabajar en diferentes épocas y lugares y partiendo de diversas hipótesis. Por ello, el especialista en planeamiento de la educación debe proponer a menudo varias soluciones indicando sus respectivos costos. La mayor parte de las demás posibilidades de índole social se refieren

a la ejecución de los planes de educación más bien que a problemas relacionados con la importancia que hay que darles en el conjunto de las inversiones nacionales. Muchos sistemas de enseñanza tienen en sus planes de estudios, métodos de enseñanza y estructura escolar elementos destinados a conservar las formas tradicionales más que a facilitar la adaptación a las condiciones modernas. Es preciso decidir si el contenido y la repartición de la enseñanza han de contribuir a conservar o a trans- formar la sociedad. Muchos de los países en vías de desarrollo tienen graves problemas de evolución social debidos a la migración de un gran número de personas del campo a la ciudad, al paso de una economía de subsistencia a una economía de mercado y los efectos de la industrializa- ción y del progreso técnico. Frente a ellos, esos países están obligados a realizar rápidas readaptaciones sociales con ayuda de la enseñanza si no quieren correr un grave peligro de desintegración social.

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Cinco métodos para integrar el planeamiento de la enseñanza en el planeamiento del desarrollo: los trece puntos de análisis

Como el planeamiento y la programación implican la evaluación de los efectos de distintas posibilidades de acción, no pueden ser eficaces si los objetivos que han de alcanzarse no se fijan con claridad. Por desgracia, los objetivos de la enseñanza no están siempre claramente definidos como algunos de los demás objetivos de la política de desarrollo y en muchos países es preciso que los gobiernss, los educadores y los dirigentes de la comunidad los precisen. Antes de comenzar las operaciones técnicas del planeamiento se han de definir normativamente sus objetivos socio- económicos y culturales. La palabra “planeamiento” ha perdido el sentido que tenía en un prin-

cipio de restricción de las libertades individuales y adquiere cada vez más aceptación en el vocabulario del desarrollo, adoptando cada país su propio tipo de planeamiento dentro de su sistema político. En las páginas que siguen, se entiende por planeamiento el sistema que adopta un país para determinar sus necesidades y para satisfacerlas mediante una acción nacional que pueda estar orientada de diversas maneras. Se aplica a cuestiones que pueden ser objeto de previsión y sustitución y es imposible extenderla al conjunto de la acción política. Una repentina decisión de devaluar la moneda o de entrar en un mercado común puede tener sobre el desarrollo económico y la estructura social efectos más importantes que el plan decena1 más detallado. Se indican a continuación los principales métodos y técnicas utilizados

o recomendados actualmente por diversos especialistas, para coordinar el planeamiento de la educación con el planeamiento del desarrollo. Por lo general se aplican varios métodos a la vez. El primer método, que puede llamarse “método social”, es el de em-

pleo más general, pero no es exactamente un método, sino un punto de partida para precisar las modalidades de una acción. Basándose en la demanda de enseñanza en los diversos grados se establecen las previsiones teniendo en cuenta el aumento de población, su distribución por edades, los objetivos nacionales o sociales a largo plazo (supuestos o definidos) y los datos que se poseen acerca de las preferencias del Estado y de los consumidores en materia de enseñanza. Entre tales objetivos y preferencias figuran la alfabetización universal, la enseñanza primaria universal obligatoria y ciertos objetivos culturales. La educación se considera sobre todo como la infraestructura socia1 del desarrollo, y como fin en sí misma Se examinan luego las consecuencias financieras de estos objetivos. En general, resulta entonces que los créditos necesarios para dar mayor ex- pansión a la enseñanza son mayores que los que se destinan a iniciarla

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o mantenerla, teniendo en cuenta las previsiones sobre la renta y los ingresos. Se llega a un compromiso y surge lo que se considera un plan factible, reducido a la medida de los recursos que se presumen disponibles. Ese es el método tradicional, que puede dar resultados satisfactorios en los países ricas, por más que, incluso en ellos, hay el riesgo de una reducción en el ritmo de expansión y una competencia cada vez mayor en los mercados de exportación que obliguen a preocuparse más de a contribución de la enseñanza al progreso técnico y a la productividad. El segundo método, que podemos llamar “el de la previsión de las

necesidades de mano de obra”, se basa en el hecho de que, como hemos visto anteriormente, el principal vínculo de la enseñanza con el desarrollo económico está en los conocimientos teóricos y prácticos que proporciona a la mano de obra. Si se ha logrado formar personal calificado en la medida y en los sectores adecuados, el planeamiento de la educacióniha realizado la parte principal de su contribución al desarrollo económico y social, a condición de que no haya consumido una cuantía tal de los recursos disponibles que disminuya el ritmo del plan de desarrollo. Exis- ten varios métodos para calcular las futuras necesidades de mano de obra y las necesidades de enseñanza a que habrá que atender por ese motivo. El profesor Harbison, en un capítulo del presente volumen, los examina en detalle, y reconoce que este método presenta varias dificultades. En primer lugar, es difícil prever exactamente las necesidades de mano de obra para periodos de más de cinco a ocho años. El planeamiento de la educación requiere una perspectiva de quince a veinte años, aunque es posible en menos tiempo ejercer una influencia en los estudiantes ya “encauzados”. En segundo lugar, la instrucción necesaria para las diferentes profesiones cambia con el progreso técnico y la elevación del nivel general de la enseñanza. Otra limitación de este método es que prescinde de la educación como

“artículo de consumo”, y hace abstracción del “mínimo social”. Es tentador pensar que estos resultados podrían lograrse como subproductos de la formación profesional adaptando los planes de estudio, pero ello no es verosímil. Las necesidades de la sociedad en materia de enseñanza no se limitan a las necesidades de formación profesional de la economía. Es preciso tener en cuenta también la población femenina no trabajadora y los servicios de educación que un país necesita para alcanzar sus objetivos culturales, políticos y sociales. Es necesario también asegurarse de que la producción de la enseñanza aumente más rápidamente que la demanda de personal instruido para estimular la expansión sin crear problemas de desempleo. El plan de educación ha de permitir también la movilidad de la mano de obra y una adaptación constante de la enseñanza al medio socio-económico. Debe tenerse también muy en cuenta la proporción de estudiantes que abandonan los estudios en los diversos sistemas educativos, así como los que cambian de orientación a mitad de camino, las

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preferencias de los estudiantes y de los padres, el desequilibrio local de la oferta y la demanda y las modificaciones impuestas por el progreso técnico. Por Último la composición del plan de desarrollo (composición de la

producción), que va ligada a la demanda de personal, no se ha de determinar sin tener en cuenta las exigencias que impone en materia de ense- ñanza. La estructura de la producción que hay que obtener y el programa de inversiones que se emprenda para lograrla dependen en parte del costo relativo de los diversos tipos de programas de enseñanza que se necesiten. En otras palabras, las inversiones en la enseñanza y en todos los demás sectores de los programas de desarrollo deben determinarse recíprocamente. El profesor Arthur Lewis, en su artículo “Educatioii and economic

developmentYy1, que trata de lo que él llama “investment education” (la enseñanza como inversión) y pensando especialmente en los países africanos, declara: “Se puede calcular el porcentaje de jóvenes de una misma edad que deben cursar estudios secundarios con arreglo a la fórmula:

x = n (---) a+b+c

siendo x el porcentaje de jóvenes que han de cursar la enseñanza dentro del grupo de edad de que se trate;

n la relación entre el número de empleos que exigen una formación secundaria y la población adulta;

rn la relación entre el número de componentes del grupo de edad de que se trate y la población adulta;

a el porcentaje normal de alumnos que abandonan los estudios en el país;

b el abandono anormal de estudios debido a sustitución de los extranjeros;

c el porcentaje de aumento del número de empleos que exigen una formación secundaria.

“De estos elementos c es el factor más difícil de evaluar.” Para que esta fórmula se pueda utilizar para calcular la demanda total

y para que sea de aplicación general, hay que añadir el número de estudiantes de enseñanza secundaria necesarios para alimentar la enseñanza superior, ya que sus alumnos han de salir de la enseñanza secundaria. Hay que tener en cuenta también la educación de las mujeres y niñas, y de otras personas que no trabajan. Por último, la fórmula del profesor Lewis no tiene en cuenta el hecho de que a medida que aumenta la renta I. Arthur Lewis, “Education and economic development”. UnescolECA Con-

ference of African states on the Development of Education in Africa, Addis- Ababa, I5-25 M u y 1961. Final Report, Paris, 1961, p. 71-79.

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nacional disminuye normalmente el número de trabajadores dentro de la cifra total de población. Ello se debe a que se empieza a trabajar a una edad más avanzada, mientras que se adelanta la del retiro, y se reduce el número de trabajadores “marginales” (por ejemplo, las mujeres casa- das). De ahí que los cálculos cuantitativos de las necesidades de instruc- ción basados sólo en la demanda de mano de obra para los próximos diez a quince años queden muy por bajo de las necesidades totales de un país en materia de educación. Como la contribución de la educación a la formación de la mano de

obra es el aspecto predominante del interés económico que presenta, el “método de la previsión de las necesidades de mano de obra” es evidentemente un eslabón indispensable de la cadena. En Francia, Italia y la India se han realizado estudios muy interesantes sobre la relación que existe entre la enseñanza y las necesidades de mano de obra. U n estudio de SVIMEZ I trata de relacionar las necesidades de la economía italiana, cuyo aumento se supone a un ritmo del 4,5 % anual, con la enseñanza. Prevé la extensión de la escolaridad hasta los quince años y un gran aumento de la enseñanza secundaria del segundo ciclo (quince a diecinueve años) para responder a las transformaciones en la economía, que se suponen muy grandes. Los resultados son los siguientes :

CUADRO 2. Grado de instrucción de la mano de obra (en millones)

Tipo de enseñanza 1959 1975

Enseñanza primaria 995 494 Secundaria, primer ciclo 1,6 II,O Secundaria, segundo ciclo 132 46 Enseñanza universitaria 095 1 ,o

CUADRO 3. Años de escolaridad de la mano de obra

Años de escolaridad 5 8 10 13 16 19

Porcentaje en 1959 85 10 - 3 - 2 Porcentaje en 1957 - 25 48 16 6 5

El tercer método se basa en la relación entre el capital y la producción, y pudiera llamarse “método de la relación educación-rendimiento”. Tiene en cuenta el número de personas instruidas y el número de alumnos que terminan los estudios en los diferentes grados relacionándolos directamente con la producción nacional de bienes y servicios sin pasar por la I. SVIMEZ, Trained manpower requirements for the economic development of

Ztaly. Turgets for 1975. G. Martinoli, presidente del Comité de Expertos, Roma, Giuffre, 1960. 91 p.


etapa intermedia del cálculo de las necesidades de mano de obra o pobla- ción activa. Se establece un sistema de ecuaciones de primer grado entre el número de personas que han terminado los estudios de determinado grado y el número de alumnos de cada grado y el volumen global de la producción. Estas ecuaciones mostrarán las modificaciones que habrán de introducirse en la estructura de la enseñanza según el ritmo de expan- sión de la economía. Este método se expone en el capítulo del profesor Tinbergen. Todo método tiene sus dificultades y limitaciones. En este caso, la dificultad consiste en que hay que presumir la proporción entre alumnos y maestros y en la exactitud de las relaciones entre la composi- ción de la enseñanza y la composición de la producción en el momento de la previsión. Si estas presunciones son defectuosas las conclusiones serán inexactas. Además, es preciso tener presentes las variaciones del ritmo de expansión de los diferentes sectores de la economía y las variaciones en el aumento de productividad; respecto de los coeficientes téc- nicos, las hipótesis pueden ser muchas. Con todo, este método, aplicado con acierto y basado en una buena documentación, puede ser muy útil combinado con otros. Otra dificultad común a los métodos de la “previsión de las necesidades

de mano de obra” y de la “relación educación-rendimiento” está en la hipótesis de que un rendimiento dado requiere un volumen determinado de mano de obra con un grado determinado de enseñanza y de forma- ción. En realidad, hay un margen considerable de sustitución posible del trabajo por el capital y las unidades de trabajo contadas en hombre-hora por un complemento de enseñanza y de formación. Se puede obtener un rendimiento determinado con un pequeño número de trabajadores altamente capacitados o con un gran número de trabajadores menos capacitados, y aun, gracias a la automación, con un número todavía menor de trabajadores relativamente poco capacitados. En suma, de la misma manera que la opción entre las técnicas y sus efectos en la educación es un importante aspecto de la programación para el desarrollo, lo es también la opción, dentro de cada sector, entre más educación y formación y menos trabajo, o menos educación y formación y más trabajo. Cuanto mayores sean las posibilidades de la producción y los gastos invertidos en la enseñanza que repercuten en ella, menos fijas serán las relaciones entre estos factores y más numerosas las posibilidades de opción. En muchos países en vías de desarrollo la falta de estadísticas matemáticas y de instrumentos de cálculo no permiten determinar y prever la relación entre un gran número de categorías de producción y un gran número de proyectos de educación. En tales casos, la elección de los parámetros que han de utilizarse para la previsión -que es una decisión de política general y no simplemente una cuestión de análisis estadístico- es más importante que la previsión en sí misma. Pero el modelo proporcionado por el profesor Tinbergen es útil porque define un sistema general de variables y

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relaciones que puede constituir la base conceptual de un calculo cuantitativo para el planeamiento de la enseñanza. El cuarto método es el “método de las cantidades globales”. Procura

establecer una correlación entre las necesidades de la enseñanza y el conjunto de las necesidades de enseñanza de la sociedad sin tener en cuenta el nivel de la producción ni la mano de obra y se basa en normas y criterios sacados de un estudio empírico de la situación de la enseñanza en países situados en distintas etapas de desarrollo. Entre esos criterios figuran: u) la fracción del producto nacional bruto dedicado a la educa- ción en general y (si es posible) a cada sector; b) el porcentaje de créditos del conjunto de los gastos públicos destinados a la enseñanza y a sus diversos sectores; c) el porcentaje de las inversiones en la enseñanza en relación con el conjunto de las inversiones; d) el porcentaje de la pobla- ción en los diversos grados de la enseñanza en relación con el conjunto de la población; e) las cifras anteriores corregidas mediante el cálculo de los que abandonan los estudios; f) el porcentaje de los alumnos delos diferentes grados de la enseñanza en relación con la población en edad escolar. Las relaciones entre el desarrollo de la enseñanza y el desarrollo general

pueden observarse comparando estos coeficientes con los índices de ex- pansión económica y de progreso social. Pueden utilizarse índices sociales con ayuda de técnicas de clasificación o proporcionados por las tendencias que parecen irreversibles, por ejemplo el paso de las actividades primarias a las secundarias y terciarias, y el aumento del personal especializado en relación con el aumento total de la mano de obra. La interpre- tación de esos coeficientes plantea varios problemas. Por ejemplo, la fracción del producto nacional bruto destinado a la educación variará según la composición de la población por edades y no reflejará el mismo esfuerzo en los diferentes casos. Otra variable que dificulta la comparación es la relación entre el sueldo medio de un maestro y la renta per cupitu, porque esas cifras varían mucho según los países y la mayor parte del costo de la enseñanza está constituido por la remuneración de personal docente. Un estudio detenido de este método figura en un capí- tulo del presente volumen redactado por el profesor Harbison. En quinto lugar se puede emplear el método de “evaluación de los

recursos humanos”, que es un método general expuesto por el profesor Harbison en uno de sus capítulos. Se funda en el hecho de que la educa- ción es, con la mano de obra, el empleo, la formación profesional y la higiene, uno de los principales medios de formación de los recursos humanos, siendo otras fuentes las medidas que pueden tomarse. La polí- tica del desarrollo de los recursos humanos consiste en integrar esos factores en un planeamiento general del desarrollo económico y social. Se tienen en cuenta factores como el grado de desarrollo posible, según las disponibilidades de mano de obra especializada, el grado de desarrollo

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necesario para reabsorber el desempleo y absorber a los trabajadores que llegan al mercado, la importancia de la formación en ejercicio en las empresas, los tipos de inversiones prioritarias que se piensa aplicar en el plan y los objetivos económicos, sociales y educativos generales del planeamiento del desarrollo. Estos cinco métodos permiten formar la lista de los puntos principales

que hay que tener en cuenta al intentar efectuar un planeamiento de la educación en relación con el desarrollo general. Se indican a continuación trece de esos puntos. Diez de ellos implican una relación de la educación con el medio económico y social: los puntos 1, 2,3,4,5,6,7, I 1, 12 y 13. Tres se refieren a factores inherentes a la enseñanza: los puntos 8,9 y 10. La mayor parte conciernen al planeamiento a largo plazo, pero los puntos 8, 9 y 10 se aplican al planeamiento a corto plazo.

I. Es preciso efectuar proyecciones del volumen y la composición demo- gráfica de la población para un periodo de 15 a 20 años. De ser posible, los grupos de edad escolar y universitaria se indicarán año por año. En los censos no se suelen separar los grupos de edad de la población escolar. Pero muchos censos tabulan la población hasta los 24 años, distribuida por grupos de edad quinquenales ; existen técnicas demográficas para redistribuir el número correspondiente a un grupo de cinco años en grupos de edad año por año, que se mencionan en la publicación de las Naciones Unidas Métodos para preparar proyecciones de población por sexo y edad. Las proyecciones muestran el número de que se compone cada promoción anual de los distintos grupos de edad y respecto de los cuales habrá que tomar disposiciones de planeamiento de la educación. Se ha de repartir también la población por grados de instrucción.

2. Sobre la base de los datos obtenidos de esta manera, puede postularse un nivel tipo o mínimo social de educación. Éste puede ser la escolaridad obligatoria para todos los niños durante un cierto número de años; o bien, la alfabetización universal de los adultos y niños. El objetivo míni- mo, cualquiera que sea, debe tener una fecha límite. Esa fecha dependerá de los recursos disponibles y de la posibilidad de sacrificar otros objetivos. Esto podrá sólo determinarse después de haber realizado otras evaluaciones, entre ellas la de la contribución positiva del nivel tipo al plan de desarrollo, así como su costo. El nivel social tipo sólo puede presumirse y se calculará de nuevo cuando se hayan terminado las otras partes de la evaluación.

3. Hará falta luego estudiar el plan económico a largo plazo o las proyecciones más precisasposibles de la economía, por sectores y subsectores. Debe preverse un periodo de quince a viente años. A falta de

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proyecciones detalladas, habrá que formular una hipótesis acerca de las futuras características de la economía.

4. Las actividades que implica el punto 3 tendrán que ser analizadas para determinar las necesidades de mano de obra que exigirán. Esto puede hacerse con las normas sacadas de los datos de los censos y de los sondeos que muestren el número y grado de capacitación de la mano de obra requerida por los diversos tipos de producción. Esas normas deberán basarse no en hipótesis sino en las estructuras ocupacionales observadas, y deberán adaptarse después a las modificaciones previsibles de las téc- nicas industriales debidas al progreso técnico, y a ciertos factores como las tendencias de los salarios y de los horarios de trabajo que afecten a la demanda de mano de obra.

5. Los datos sobre las ocupaciones obtenidos de esta manera deberán relacionarse con las necesidades en materia de enseñanza. El número de ocupaciones de la Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones elaboradas por la OIT es I 345, y la clasificación de las especializaciones en función de la educación puede llegar a 300 tipos en las economías adelantadas. Las dificultades radican en que no hay relaciones fijas entre las profesiones y la organización de la enseñanza excepto en las grandes categorías y en un cierto número limitado de profesiones. Para un plan que comprenda un periodo de diez a quince años no es necesario distinguir hasta trescientos tipos. En esta etapa, hay que agrupar en sectores lo más amplios posible los medios de educación, las promociones de estudiantes y la estructura de los costos. A medida que se adelanta, se pueden precisar las necesidades y planear la formación de trabajadores más especializados dentro de los servicios previstos en el plan a largo plazo. La educación constituye el núcleo central de la formación especializada, por lo cual no debe planearse con excesivo detalle la especialización dentro de las profesiones, para que el sistema de educación conserve la mayor flexibilidad posible. A los efectos de planeamiento, la clasificación de las profesiones desde el punto de vista de la instrucción exigida puede limitarse probablemente a diez o quince categorías y aun a menos si la plani- ficación no es muy detallada y está hecha para un tiempo bastante largo. Es preciso recurrir a los datos de los censos, a sondeos y a consultas con los empleadores y sindicatos, así como con los encargados del planeamiento y la administración de la enseñanza y con los técnicos que se ocupan de los tipos de educación de que se trate. Los cálculos se han de basar en la experiencia y no en las necesidades teóricas de instrucción de las diversas categorías profesionales, excepto en la medida en que se pueda prever la evolución de las prácticas y tenerla en cuenta en el análisis. En los ca- pítulos del profesor Harbison y el Dr. Skorov se examinan los problemas que se plantean y las técnicas que se han de utilizar en los puntos 4 y 5.

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6. El precedente análisis permite calcular la demanda del nivel o mínimo social de educación y la demanda de formación profesional, durante el periodo de planeamiento. Hay que añadir ahora la demanda de educa- ción para cubrir: a. La previsión de los cambios de orientación de los estudiantes, y de

otros movimientos de la población escolar, así como del desequilibrio local de la oferta y la inmovilidad de la demanda (de la misma manera que en todo momento hay un cierto desempleo friccional, incluso en condiciones de pleno empleo, para que exista siempre un excedente de formación en la medida necesaria para facilitar la adaptación al medio ambiente).

b. La enseñanza que exceda de la demanda, ya que en la educación la oferta crea la demanda. El profesor Arthur LewisI afirma que la pro- ducción de la enseñanza debe ir siempre ligeramente por delante de la demanda, ya que la expansión económica requiere inevitablemente un perfeccionamiento progresivo de la capacitación profesional. Es indudable que la existencia de mano de obra especializada atrae las inversiones, pero hay que evitar cuidadosamente el peligro de un desempleo de personal instruido que no pueda ser absorbido por la transformación y la expansión de la economía.

c. Los otros servicios de enseñanza necesarios para alcanzar otros objetivos nacionales y responder a las necesidades del consumo que no se han tenido aún en cuenta.

d. La educación de adultos y la lucha contra el analfabetismo.

7. Se han de evaluar las modificaciones cuantitativas necesarias en los diversos grados de la enseñanza para responder a la demanda probable y para ello calcular a base de la demanda total de educación la producción de los distintos grados de la enseñanza. Este cálculo se desprenderá del análisis hecho ya en los puntos 5 y 6. En el punto 5, como se recordará, el equilibrio entre los distintos sectores del desarrollo (la “composición” de la producción) permitió determinar la “composición” de la educación (es decir, el equilibrio entre los diferentes periodos de escolaridad y los distintos tipos de educación necesarios para que exista la mano de obra capacitada indispensable para el plan de desarrollo). En el punto 6, se adaptaron las previsiones relativas a la estructura de la enseñanza y la producción en los distintos grados y tipos de educación para tener en

I. Arthur Lewis, “The strategy of educational development in relation to the economic growth of underdeveloped countries”, OECD Policy Coiiference on Economic Growth and Investment in Education, Washington, 16-20 october 1961, vol. 111, p. 38: “Debería producirse más personal instruido del que puede absorber la economía con los precios actuales, porque la modifica- ción de las tarifas que ello lleva consigo es un elemento indispensable de la evaluación económica.”

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cuenta el movimiento de personal y la demanda excedente de las necesidades profesionales. Para lograr esa producción, es preciso que haya la matrícula suficiente en los establecimientos docentes, teniendo en cuenta la proporción probable de abandono de los estudios y de repetición de cursos, así como del paso de un grado de enseñanza a otro. Habrá que dejar entonces un margen de tiempo para la expansión de los medios de enseñanza. Ese margen dependerá de cómo se desenvuelva el proceso educativo, por ejemplo, del tiempo que se necesite para formar maestros, y para construir escuelas, duración de la escolaridad en los distintos grados, etc. Este análisis debe permitir proyectar una o más pirámides de expansión de la enseñanza con sus calendarios correspondientes.

8. Estas pirámides constituyen la base fundamental de planeamiento general de la educación en lo que se refiere al número de alumnos en los distintos grados, con indicación del número de plazas de enseñanza primaria, secundaria y universitaria que se necesitan, pero es preciso determinar cuidadosamente las materias objeto de estudio dentro de cada grado y las modificaciones cualitativas indispensables. En general, en el detalle de los programas no tienen ninguna influencia en el cálculo de las necesidades en edificios escolares o en formación pedagógica, pero hay ciertas materias que requieren un material especial y una formación de duración diversa. Estas necesidades se calcularán según el número de plazas que hagan falta en las diferentes materias (humanidades, ingenie- ría, etc.) y si la enseñanza de carácter general es para todo el país o es de carácter más práctico para las zonas rurales y, en consecuencia, será preciso escoger entre el carácter más o menos práctico de los estudios, la preponderancia de las aptitudes técnicas sobre la preparación teórica, etc., lo cual influirá grandemente en el rendimiento de la enseñanza. La manera de enfocar estos problemas influirá después en el cálculo de los costos, ya que las escuelas y su material serán diferentes y los métodos pedagó- gicos (enseñanza directa o mecánica) variarán, especialmente si se da preferencia a la educación de adultos.

9. En esta etapa se han de evaluar otros aspectos cualitativos (algunos de los cuales, por ejemplo las facilidades dadas a los estudiantes en la orientación de sus estudios, influirán en el costo), como son: el grado de eficacia probable del sistema de enseñanza teniendo en cuenta el ambiente pedagógico y social; el contenido de los planes de estudios y los criterios de selección para los diversos grados de la enseñanza; la organización de la enseñanza de manera que se aprovechen hasta el máximo los beneficios económicos y sociales indirectos procedentes de las inversiones en educación. Así, un buen sistema de becas y de subvenciones de estudio favorecerá la movilidad social y la selección de los mejores. Análoga- mente,. si hay una relación eficaz del sistema de enseñanza con el mundo

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comercial, industrial y administrativo, y con la investigación, aumentará la contribución de la educación a-la formación del espíritu de empresa y de iniciativa.

10. Debe estudiarse comparativamente el costo y la eficacia de las diversas técnicas de enseñanza y métodos de formación pedagógica para lograr un determinado resultado. La tecnología de la enseñanza elegida y el número de maestros por clase influirá sobre la formación pedagógica y la cantidad de equipo mecánico indispensable. Será preciso evaluar el costo por unidad de los distintos tipos de servicios de enseñanza. Se introduci- rán luego las modificaciones cuantitativas y cualitativas que necesite el sistema de educación. El capítulo redactado por el Sr. Solomón trata de los aspectos financieros de los planes de educación.

I I. Estos costos tendrán que examinarse teniendo en cuenta los recursos de que se podrá disponer y los otros gastos indispensables para el plan de desarrollo. Habrá que distinguir entre los gastos que implican el empleo de recursos limitados que podrían utilizarse para otros fines del desarrollo y aquellos que no implican un costo efectivo. Ejemplo de los primeros serían las construcciones escolares que exigen recursos que podrían destinarse a la construcción de fábricas o de carreteras, y el empleo de un personal docente que podría ejercer también otras actividades productivas, Ejemplos de los últimos serían los sueldos de los maestros que de otro modo quedarían sin empleo y las escuelas construidas con recursos humanos y materiales no utilizados.

12. En este punto se presenta el problema más difícil: el de armonizar el programa de educación con el programa general de desarrollo. Para ello es preciso : a. Que el costo efectivo de la educación no sea tan elevado que resulte

incompatible con la ejecución del resto del programa de desarrollo. b. Que la capacidad de la “industria de la educación” sea suficiente para

atender a todas las necesidades pedagógicas del programa general de desarrollo en su forma definitiva.

Si no se cumple una de estas condiciones, deberán realizarse reajustes hasta que se logre la armonización. Estos reajustes podrán consistir en: a) reducir el presupuesto de educación, de manera que sólo satisfaga las necesidades básicas, definidas en el punto 5; b) reducir los presupuestos de otros sectores del programa de desarrollo; c) decidirse por una tecno- logía que exija menos educación; d) escoger una composición de la pro- ducción en la que la educación represente una parte menos importante; e) decidirse por una tasa menor de crecimiento económico. Esa armonización puede realizarse por aproximaciones sucesivas. Pue-

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den efectuarse paulatinamente varios de estos ajustes, hasta que se satis- fagan todas las necesidades educativas del programa de desarrollo, sin que la demanda total de recursos monetarios y materiales del sector de la educación y de los demás sectores sea superior a las disponibilidades. Es necesario igualmente que el costo del programa de educación, agregado al de los demás sectores, no aumente las cargas fiscales de manera que retrase el desarrollo económico y cause una inflación perjudicial debida a un déficit financiero excesivo.

13. Dado un tipo adecuado de desarrollo en relación con los recursos disponibles, la etapa siguiente consiste en estudiar los estímulos y otras medidas destinadas a orientar a los alumnos hacia determinados estudios y a los graduados hacia determinadas profesiones o empleos, sin olvidar las cuestiones relativas a sueldos y al prestigio de las diversas profesiones y será necesario prever y guiar las preferencias de los estudiantes y de los padres. La existencia de un plan a largo plazo puede ser un incentivo importante porque indique el grado probable de seguridad en el empleo en determinadas profesiones. Hay que estudiar también las oscilaciones reales y posibles entre los distintos niveles y sectores, teniendo en cuenta las normas pedagógicas y los criterios de selección aplicados o recomendados.

La mayor parte de los trece puntos enumerados pueden estudiarse utilizando las técnicas actuales de análisis y previsión. Los que presentan dificultades especiales son : la determinación del mínimo social (punto 3), la evaluación de las necesidades (puntos 5 y 6), y las conclusiones finales (punto 12). En el punto 12 se plantean los problemas del planeamiento del desarrollo en general que van unidos a la política seguida para el desarrollo económico general. Las repercusiones en la enseñanza de una política de desarrollo total de fuerte impulso serían distintas de las de una política “polos de desarrollo”. El concepto del nivel o mínimo social que figura en el segundo punto

del análisis exige un estudio más detenido. Para efectos de análisis eco- nómico es útil considerarlo como un factor que puede ejercer una influencia positiva o negativa en el aumento del producto nacional. Se evalúa aproximadamente una vez obtenidos los datos demográficos, pero no se puede determinar mientras no se haya acabado el análisis de los demás puntos y mientras no se haya medido su influencia positiva o negativa en la producción. La noción del nivel o mínimo social se desprende de las decisiones políticas de los gobiernos que se consideran como fundamentales para la vida política y social del país, por ejemplo, la al- fabetización general con carácter de alta prioridad, o la obligación de crear inmediatamente una escuela impuesta a toda población que exceda de un determinado número de habitantes. Esas decisiones son análogas a

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las que toman los gobiernos cuando disponen que los efectivos de las fuerzas armadas no serán inferiores a un número determinado de divisiones, o bien que crean una industria nacional del acero a pesar de que resulte más barato el acero importado y de que las “economías externas’’ debidas a la industria no compensen la diferencia de precio. Se puede afirmar que no es lógico tratar de aislar un nivel o mínimo

social en un momento cualquiera del proceso de planeamiento, ya que la finalidad de un plan es alcanzar objetivos precisos, tanto si contribuyen a intensificar la producción como si no, y es mejor incluirlo como preferencia “utilitaria”. Esto complica no obstante considerablemente el análisis y lo hace incluso imposible, ya que introduce factores que no pueden evaluarse cuantitativamente (o cualitativamente mediante criterios objetivos). Por esta razón, proponemos tomar como hipótesis un nivel o mínimo

social de gastos de educación, examinar sus consecuencias para la produc- ción y considerarlo como un factor positivo o negativo según que facilite o dificulte la utilización Óptima de los recursos para aumentar el producto nacional. Esto no significa, evidentemente, que cuando un gobierno toma una decisión definitiva no pueda escoger medidas que resulten negativas para el aumento de la producción, sino que debe darse cuenta del costo incurrido en términos de producto nacional para lograr objetivos polí- ticos y sociales. El planeamiento de la educación en relación con el desarrollo requiere

una documentación, métodos y servicios de consulta interministeriales que no existen en muchos países. Las decisiones importantes de carácter social y político están determinadas por los objetivos, y las decisiones importantes de carácter económico por la política del desarrollo. Es preciso crear, si no existe, un mecanismo de planeamiento y organizar el trabajo encomendándolo a los Órganos y departamentos gubernamentales y a personas formadas en diversas disciplinas. Una vez establecido el plan, se revisa periódicamente para poderlo adaptar a medida que cambien las necesidades. Más adelante, en el capítulo redactado por el Sr. Diez-Hochleitner, se

examinan detalladamente la organización y el planeamiento de la educa- ción; su situación en diversos países se estudió en la obrapublicadaen común por la Oficina Internacional de Educación y la Unescol. La rela- ción entre el organismo central de planeamiento y el planeamiento de la enseñanza se examina más adelante, en este capítulo, en la sección relativa a la asignación de créditos. En el capítulo debido al profesor Harbison se estudia el planeamiento de la enseñanza como parte de la política de los recursos humanos dentro del planeamiento del desarrollo en general, así como las condiciones de una organización del planeamiento.

I. Planeamiento de la educación (publicación n.o 242, 1962).

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Otros factores para determinar el nivel de las inversiones en la enseñanza Cuando no es posible un análisis detallado en la forma indicada, como ocurre con frecuencia en los países en vías de desarrollo, es preciso acudir a métodos sencillos y a este respecto es útil el método global indicado anteriormente. En tales casos es preciso aplicar normas, servirse de ana- logías y sacar conclusiones sobre el futuro partiendo del estudio de las relaciones entre el conjunto de la economía y el conjunto de la enseñanza en el país interesado y en otros países comparables. D e la comparación de los países puede sacarse el conocimiento de diversos tipos de organización de la enseñanza adecuados a los diferentes grados de desarrollo. Se han indicado anteriormente las normas que pueden estudiarse con provecho. Estos datos se han de interpretar naturalmente teniendo en cuenta las condiciones especiales de cada país y deberán confrontarse siempre con las necesidades de mano de obra y de enseñanza que se desprenden de las perspectivas económicas. Deberán además relacionarse entre sí y no utilizarse aisladamente. Recientemente, el jefe de la oposición en un país desarrollado citaba cifras del total de estudiantes universitarios de varios países en porcentaje con la población con objeto de probar el retraso que había frente a otros países. En respuesta, el gobierno citó los porcentajes de los estudiantes graduados en las universidades en los correspondientes grupos de edad para probar que la nación estaba en mejor situación que muchos de los países citados por la oposición. Las estadísticas contenidas en Datos y cifras, publicación de la División de Estadística del Departa- mento de Ciencias Sociales de la Unesco, permiten darse cuenta de la evolución de la enseñanza y se puede precisar valiéndose de los coeficientes económicos como las estadísticas de aumento del producto nacional bruto per capita (o renta per capita) corregidas en lo posible por los coeficientes de la distribución de la renta. Pueden también utilizarse coeficientes sociales como los siguientes : coeficiente de natalidad; coeficiente de mortalidad; porcentaje de mano de obra agrícola; porcentaje de po- blación urbana; porcentaje de empleos intermedios y superiores del sector secundario; porcentaje de la mano de obra del sector primario; porcentaje de mano de obra industrial; consumo de calorías; médicos por IOOOOO habitantes ; número de habitantes por cama de hospital; porcentaje de analfabetismo; porcentaje de escolarización en las escuelas primarias ; porcentaje de escolarización en los establecimientos de enseñanza secundaria; número de estudiantes universitarios por 10000 habitantes; consu- m o de papel de periódico; circulación de periódicos en porcentaje con la población; receptores de radio en porcentaje con la población. Pueden también utilizarse normas relativas a las transformaciones

estructurales de la enseñanza. Deben basarse en los datos relativos a los coeficientes de expansión de la enseñanza ya conocidos, es decir, el


número de años necesarios para lograr un determinado resultado, no sólo desde el punto de vista pedagógico y demográfico sino también en la formación de maestros. Es sabido, por ejemplo, que algunos de los países adelantados (Francia, Estados Unidos, URSS) han aumentado en diez años su personal docente en un 50%. En cuanto a las necesidades hay normas de expansión análogas fundadas en la experiencia, que pueden aplicarse con las correcciones correspondientes al estado de desarrollo de cada país. El profesor HarbisonI ha calculado que la relación entre el aumento anual del personal altamente calificado y el aumento anual de la renta nacional debe ser normalmente de 3 a I; que el aumento del personal científico y técnico ha de ser tres veces mayor que el de la mano de obra; que el del personal de nivel intermedio ha de ser de seis a nueve veces mayor; mientras que el número de empleados de oficina y de artesanos ha de ser por lo menos dos veces mayor. Es evidente que todo esto no es cierto para toda clase de economías ni para todos los sectores, y en la práctica el ritmo de crecimiento dependerá del nivel del desarrollo y de la estructura de la economía en el año que se tome como base; sin embargo estas son líneas de referencia muy valiosas. U n ejemplo de los coeficientes de aumento calculados en uno de los

mayores países en vías de desarrollo entre 1950-1951 y 1975-1976 figura en el cuadro 4. CUADRO 4. fndices de aumento de la matrícula escolar en la enseñanza primaria y secundaria de 1950-1951 a 1960-1961 y metas para 1965-1966 a1975 - 1976*

Enseñanza Ensefianza secundaria A50 primaria Primer ciclo Segundo ciclo Total

(1-VI (VI-VIII) (IX-xn 1950-195 1 IO0,O 100 1 O0 100 1960-1961 20477 20392 24197 2064 1965-1966 258.3 3161 38393 27293 1975-1976 401,O I 161.3 104197 53490 * Estudio inbdito de la PersDective Plannine Division. Indian Plannine Council.

El aumento previsto en la matrícula de la enseñanza postsecundaria está en relación con las necesidades de la economía y se refleja en los datos contenidos en el cuadro 5. CUADRO 5. Matrícula en la enseñanza superior en 1961 y previsiones para 1976 (en millares de alumnos)

1961 1976 hdice. base 1961 Estudios para la obtención de

Cursos preparatorios de la for- un título universitario 1 O43 3 041 292

mación profesional 789 2 010 3 I 832 5 051 275

I. F. H. Harbison, “The strategy of human resource development in modern- izing economies”, OECD Policy Conference on Economic Growth and In- vestment in Education, Washington, 16-20 October 1961, vol. 111, p. 16.

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En el capítulo del profesor Harbison “Recursos humanos y desarrollo” se da un cierto número de indicadores de los recursos humanos que pueden servir para fijar los objetivos de carácter general de la enseñanza desde el punto de vista cuantitativo y desde un punto de vista cualitativo. En la obra Educution, munpower and economic growth (McGraw-Hill) los profesores Harbison y Myers exponen detalladamente este método en cuatro partes. La primera trata de los “países insuficientemente desarrollados”, la segunda de los “países parcialmente desarrollados”, la tercera de los “países semiadelantados” y la cuarta por los “países adelantados”. Los coeficientes son los siguientes : personal altamente calificado (número de maestros y profesores, universidades, hombres de ciencia, médicos, etc., por 10000 habitantes); coeficiente de escolarización en los diversos grados de la enseñanza; materias de la enseñanza superior clasificadas en dos categorías : ciencias y tecnología; ciencias humanas, derecho y letras. Estos datos revelan una variación de la distribución de los distintos grados de enseñanza y las presiones de la expansión de los distintos grados según las etapas del desarrollo económico. Por ejemplo, en los “países insuficientemente desarrollados” es necesaria una expansión de la ense- ñanza secundaria y superior ya que la oferta de personal calificado basta apenas para sustituir a los extranjeros y para proporcionar el personal indispensable para la dirección económica y política de un Estado moderno, ya que es evidentemente imposible generalizar la enseñanza antes de mucho tiempo. Además, el hecho de que una gran mayoría de la población produzca sólo para la subsistencia elimina la posibilidad de financiar escuelas en las zonas rurales y al mismo tiempo confiere prioridad a la educación de adultos y a la modernización agrícola a la vez que a la enseñanza escolar. En los países “parcialmente desarrollados” tiene una gran prioridad la enseñanza primaria universal a causa de la presión política, y comienza a resolverse el problema de la falta de personal altamente calificado. En los “países semiadelantados” la expansión de la educación progresa a un ritmo bastante rápido, lo que indica que nos encontramos en el umbral del desarrollo, causa y a la vez resultado de la extensión de la educación. Las comparaciones entre países pueden ser Útiles pero también enga-

ñosas, a menos que se hagan teniendo en cuenta el costo relativo y las diferencias de estructura económica y administrativa, y se proceda a un análisis demográfico de la diversidad de estructura por edades de la pobla- ción. El valor del método comparativo, cuando se utiliza con precaución, está en que permite delimitar la zona en que se encuentra el objetivo que se ha de alcanzar mediante una técnica, precisa en cierto modo, como la del horquillaje del blanco empleada en la artillería de marina. Las conferencias regionales de la Unesco para Africa, América Latina y Asia uti- lizaron mucho normas de ese género para fijar sus objetivos. El costo de los distintos grados de la enseñanza se evaluó según determinadas normas


mediante proyecciones realizadas para periodos de cinco a veinte años, con objeto de ver la proporción del producto nacional bruto que representaba. Estos estudios regionales tuvieron, evidentemente, carácter teó- rico,pero facilitaron un punto de partida y una metodología a los estudios por países. Para la región africana, la Unesco llevó a cabo un análisis preliminar por países que constituyó el objeto de una segunda conferencia de ministros africanos. En América Latina y en Asia, se realizan estudios en el plano nacional con auxilios de carácter internacional y de carácter bilateral. Otro método del que nunca debe prescindirse consiste en averiguar las

tendencias irreversibles del desarrollo y la estructura de la economía, que entrañan inevitablemente necesidades en materia de enseñanza. Puesto que la expansión económica modifica las proporciones de la población y de la mano de obra calificada correspondientes a los diversos sectores de la economía, basta tomar ciertos coeficientes de expansión y determinar las tendencias estructurales unidas a ellos, para tener una idea de la trans- formación mínima indispensable en los grados y en tipos de educación.

Gastos, costo y financiamiento de la enseñanza En la mayor parte de los países, el presupuesto de enseñanza está financiado a la vez por los poderes públicos y con recursos privados. Los gastos privados están determinados por los gastos de los particulares y de los organismos no gubernamentales que se ocupan de la educación. Los gastos públicos están constituidos por los presupuestos centrales y locales. Como es natural, el costo del sistema de educación depende en mucho del volumen de la población en edad escolar. En los países de mucha natalidad, la carga de la educación sobre la economía es mayor que en los de baja natalidad. Por ejemplo, los niños de cinco a catorce años de edad constituyen el 25 % de la población en América Latina, pero no son más que el 17 % en la Europa Occidental; o sea, que en América Latina una de cada cuatro personas debería ir a la escuela, mientras que en Europa es una de cada seis. A esta desigualdad demográfica hay que añadir las grandes diferencias de la renta nacional. El World social report (1957) indica que en Taiwán, por cada I o00 trabajadores, nacen cada año 15 niños de sexo masculino, mientras que en el Reino Unido la proporción es únicamente de uno por cada mil. Los sueldos del personal docente representan aproximadamente las

tres cuartas partes de un presupuesto medio de enseñanza. En la ense- ñanza primaria, pueden llegar hasta el 90 % de los gastos ordinarios de enseñanza, la proporción disminuye progresivamente en la enseñanza secundaria y en la superior. En los países económicamente desarrollados el sueldo medio de un maestro de escuela primaria oscila entre una vez

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y media y dos veces la rentaper capita. Debido a la forma de distribución de la renta de los países en vías de desarrollo, los sueldos de los maestros representan ordinariamente un múltiplo mayor de la renta per capita, y por ello el costo de la educación es proporcionalmente más elevado. El profesor Arthur Lewis calcula que el costo de dar enseñanza primaria a todos los niños es el 0,8 % de la renta nacional en los Estados Unidos y el 4% en Nigeria; la causa principal de esta discrepancia es que en los Estados Unidos el sueldo medio de un maestro de escuela primaria representa menos de una vez y media la renta nacional per capita y en Nigeria 7 veces esa renta. En los países asiáticos, los sueldos de los maestros varían desde 84 dólares hasta 480 Ó 600 dólares anuales. El promedio de la renta per capita para la región asiática era de 83 dólares en 1961 ; y como el sueldo más bajo es el más frecuente es probable un aumento del sueldo medio del personal docente. El costo por alumno más elevado es el de la formación técnica y cien-

tífica superior, pero el grupo de edad de cinco a catorce años absorbe la mayor parte de los gastos ordinarios, que ascienden al 70 % en la mayor parte de los países europeos. La enseñanza secundaria representa en los mismos países del 15 al 25 % y la enseñanza superior del 10 al 15 %; pero, a medida que una economía se desarrolla, aumenta el porcentaje de gastos de enseñanza en los grados secundario y superior. Los gastos de ense- ñanza distintos de los sueldos del personal docente se distribuyen entre gastos de administración y de conservación y gastos de equipo (edificios y material). El profesor Svennilson, junto con los profesores Edding y Elvin,

han encontrado una fórmula para calcular el costo de la educación en el documento de la OCDE “Targets for education in 1970”. El costo global para cada grupo de edad es:

U, = P, xe, xt, x wr X(I +kI) en donde P es la población del grupo de edad, e el porcentaje de escola- rización, t el número de maestros por alumno, w el sueldo medio anual del personal docente para cada grupo de edad, y (l+kI) la relación entre el costo total por alumno y los gastos de personal docente por alumno, siendo k, la relación entre los gastos de personal docente por alumno y los demás gastos por alumno. El gasto total de un país es la suma de los gastos de todos los grupos de edad. Dentro del gasto total serán posibles diferentes combinaciones de e,, t, w, y k,. La distinción entre el costo ordinario y el costo extraordinario de la

enseñanza varía de un país a otro y depende del sentido que se de a “inversiones de capital” y a “gastos de conservación”. Es pues difícil comparar los gastos de enseñanza de los diversos países, a lo que viene a añadirse la complicación de que varía mucho la parte de los gastos de la enseñanza cubiertos con los derechos de matrícula así como la proce-

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dencia de los créditos (Estado u organismos locales). A reserva de estas dificultades, una comparación a las cifras de gastos públicos de enseñanza en relación con la renta nacional revela las siguientes diferencias:

CUADRO 6. Renta nacional y gastos públicos en educación, 1957-1960‘ (en dólares de los Estados Unidos)

Páis Gastos públicos

per capita la renta nacional

Renta nacional G~~~~~~~~ en educación como per cupita porcentaje de

Estados Unidos 2 132 97.0 4,6 Francia 960 3235 383 Turquía 460 I0,O 292

Japón 250 14,6 597 Túnez 159 6>7 3,4 Guatemala 155 3.5 294

Egipto 114 4,9 570 Tailandia 102 299 237

India 66 1 3 3 197 Tanganyika 56 137 390

Pakistán 51 0,6 192 Birmania 42 16 3,6

Chile 310 9,6 294

Perú 124 4 4 299

Nigeria 70 1.3 1.9

I. Basado en Duros y cfrus, División de Estadisticas del Departamento de Ciencias Sociales, Unesco.

Para evaluar los recursos económicos que exige la enseñanza en un país es necesario añadir a los gastos de enseñanza (públicos y privados) el “costo de sustitución” de los alumnos y profesores que hubieran podido ejercer una actividad en otros sectores de la producción. Este costo va- riará según la capacidad del mercado de trabajo de absorber esa mano de obra. En los gastos de enseñanza es importante distinguir entre el costo monetario y el costo real. Cuando existe un personal instruido no utilizado “el intelectual y el empleado de oficina” en paro forzoso constituyen

. un recurso efectivo que se desperdicia. El hecho de emplearlos como personal docente no aumenta el “costo real” de la enseñanza. Lo mismo puede decirse de los proyectos de construcción que pueden emprenderse con mano de obra y material existentes y no utilizados. El costo en divisas de la importación anual de equipo y mano de obra especializada de que no se dispone en el mercado nacional es normalmente de un 5 a un 7 % por año, pero en varios ex territorios no autónomos muchos profesores extranjeros son retribuidos mediante créditos extranjeros. Una vez determinada la cuantía de las inversiones en la enseñanza y

su distribución entre los diversos sectores, queda la cuestión de la mejor manera de financiar la enseñanza. Aunque la enseñanza se va conside-

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rando cada vez más como una inversión, lo corriente es desde luego costearla con los ingresos ordinarios, considerándola como un servicio social. La cuantía de los créditos disponibles para la enseñanza depende pues de los recursos fiscales del país; esos recursos son generalmente poco elásticos y los sistemas tributarios poco eficientes. En los países de escasa renta los recursos fiscales representan por término medio el 14% de la renta nacional, mientras que en los países de elevada renta representan aproximadamente el 21 %. Tales son las posibilidades (en las circunstancias actuales) dentro de las cuales han de determinar los gastos públicos de la enseñanza. Dentro de esas posibilidades límite hay que tener en cuenta las necesidades de otros sectores, de suerte que los gastos de la enseñanza representan generalmente una quinta o una cuarta parte del total de gastos públicos. Dos de los más grandes países en vías de desarrollo, por ejemplo, dedican actualmente alrededor del 3 % de su producto nacional bruto al sector social público, del cual la educación se lleva cerca de los dos tercios. La parte de los ingresos públicos que corresponde a la administración central es aproximadamente de tres quintos enuno deellos y de tres cuartos en el otro. El margen de aumento de los gastos de enseñanza de estos países no es, desde luego, grande a menos que aumenten los ingresos del Estado o la ayuda extranjera, o que se procure reducir y repartir las incidencias de su costo. Es interesante observar que tres países económicamente muy desarrollados (Estados Uni- dos, Reino Unido, URSS) con sistemas económicos muy distintos, al organizar sus sistemas de enseñanza primaria, toman una actitud eminentemente descentralizadora acudiendo en gran parte a los recursos e iniciativas locales. Durante el año 1929-1930, por ejemplo, sólo el 4,6% de las 53 647 escuelas de la UWSS encargadas de luchar contra el analfabetismo estaban a cargo del presupuesto del Estado, mientras que el 74,4 % estaban financiadas por los presupuestos de los municipios, distritos y circunscripciones rurales, y el 21 % con fondos extrapresupuestarios (sindicatos, cooperativas, etc.). Durante el mismo ejercicio económico, el número de escuelas de la URSS con maestros retribuidos era de 50965, mientras que había 46242 con maestros no retribuidos (estas últimas pertenecían a “agrupaciones de lucha contra el analfabetismo”, fábricas e instituciones de diversos tipos). En la gran expansión de los Estados Unidos del siglo pasado, la construcción de una escuela era una de las primeras cargas a que se dedicaban los recursos de las comunidades recién constituidas y se utilizaban con frecuencia maestros voluntarios no remunerados. El financiamiento de la educación tropieza en muchos países con la

dificultad de que una gran parte de la población vive de producción de subsistencia fuera de los circuitos comerciales. En esos casos adquiere gran importancia la educación de adultos que puede contribuir a acelerar el paso de esa economía de subsistencia a una economía monetaria, así


como el desarrollo de determinados sectores que pueden provocar un aumento de la renta. Los proyectos de enseñanza que aceleran esta transición no sólo aumentan la producción sino que ponen a determinados sectores de la población en condiciones de contribuir a la renta nacional. La ayuda exterior en favor de la enseñanza puede adoptar diferentes

formas : I. Financiamiento de medidas de desarrollo que aumenten la capacidad fiscal de los países que necesitan ayuda, en el supuesto de que se logrará así aumentar los créditos destinados a la enseñanza, dado que en los medios políticos existe un fuerte movimiento en favor del desarrollo de los servicios de enseñanza.

2. Cantidades añadidas a los préstamos o subvenciones para el desarrollo con objeto de atender a las repercusiones que el adelanto del país y el aumento de la producción puede tener en la enseñanza, que se considera como un elemento de producción.

3. Empréstitos, créditos o subvenciones para proyectos determinados como colegios técnicos, universidades, etc.

4. Empréstitos a largo plazo y a interés módico, créditos o subvenciones destinadas concretamente a la infraestructura de la enseñanza de un país, considerando la enseñanza como un servicio básico de la misma manera que los transportes internos.

Por lo general, la educación no se considera en la actualidad como una inversión cuyo costo pueda evaluarse anticipadamente y ser objeto de un empréstito o de una subvención. Sin embargo, hay muchos casos de proyectos que sufrieron un retraso o dejaron de tener interés económico por falta de la mano de obra instruida y capacitada que los hubiera puesto en práctica y por falta de los servicios de enseñanza indispensables para producir y mantener esa mano de obra. El informe de la Comisión de Educación Nacional del Pakistán, por ejemplo, declara: “El Pakistán ha destinado ya cuantiosos recursos a proyectos de desarrollo y nos proponemos aumentar esas inversiones en el futuro. Los presupuestos de los proyectos comprenden la materia prima, la mano de obra y el material, así como la retribución de asesores y técnicos extranjeros. Sin embargo, no se ha previsto nada para la instrucción y la formación del personal necesario para continuar el proyecto y encargarse de su funcionamiento una vez terminado, o para emprender un proyecto análogo. La falta de mano de obra especializada para estimular y sostener la industrialización ha sido una causa permanente de desaliento en nuestros esfuerzos para el desarrollo del país, y es hora ya de darse cuenta de que para disponer de trabajadores especializados debemos formarlos y de que para formarlos debemos aplicar programas de enseñanza que son muy costosos. No construimos las fábricas con la esperanza de que una vez terminadas encontraremos de alguna manera la maquinaria necesaria para que fun-

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cionen. No; la maquinaria está incluida en los planes de construcción. No se explica que no incluyamos también en esos planes el personal necesario para hacer funcionar y mantener tales proyectos’.” Si las autoridades financieras adoptaran esta práctica, la primera medi-

da ha de consistir en determinar las repercusiones de un proyecto de educación, y atender luego a su costo como a otras inversiones. Cuando se concede un empréstito a un país para un proyecto de desarrollo, el costo de las disposiciones aplicables a la enseñanza considerada como una inversión deberá estar incluida en el total del empréstito. El procedimiento consistirá en construir, tomando como base las demandas de mano de obra de proyectos determinados, una serie de pirámides de la enseñanza que reflejen la demanda adicional correspondiente a ella. El aumento del costo de producción se incluirá en el precio de los productos. Este procedimiento se critica diciendo que los argumentos utilizados son aplicables a otros tipos de inversiones de tipo social y que no es posible fraccionar la estructura social de esta manera: proyectos como los de carreteras son los más próximos a la educación en sus repercusiones eco- nómicas. La Construcción de una carretera redunda con el tiempo en beneficio del conjunto de la comunidad y su relación costo-provecho no es exactamente conmensurable en términos de producción. El público utiliza la carretera para muchos fines, productivos y no productivos, y la carretera forma parte del nivel de vida de la comunidad. Los empréstitos y subvenciones internacionales para proyectos concre-

tos, como institutos técnicos, escuelas y universidades son ya una realidad, pero predomina aún la tendencia a financiar sólo la construcción y el equipo de esos establecimientos. Los gastos permanentes (conserva- ción, sueldos del personal docente, etc.) quedan a cargo de la economía nacional y hace falta ciertamente un gran cuidado para lograr un equilibrio entre las inversiones de capital y los gastos de funcionamiento. Es preciso evaluar el futuro económico y la potencialidad fiscal del país a la vez para concertar un empréstito exterior y para adaptar la enseñanza a las necesidades del desarrollo. La enseñanza consume menos divisas que otros tipos de proyecto.

Pero, en los casos en que hace falta un personal muy especializado y laboratorios muy perfeccionados, es probable que el equipo, la maquinaria y los instructores extranjeros, deberán ser pagados en gran parte con divisas. Conviene advertir que el orden de prioridad de los proyectos que requieren divisas, no es necesariamente el mismo que el de los proyectos financiados con moneda nacional. En tales casos, lo acertado es dar a las necesidades en divisas la misma prioridad que al proyecto. El saldo de las divisas se distribuiría con arreglo a las prioridades establecidas para ellas,

I. Report of the Commission on National Education in Pakistan, Ministry of Public Education, 1960. p. 334.


con la condición de que el Estado efectúe las correspondientes compensa- ciones en moneda local. En términos generales : puesto que la mayor parte de los recursos que necesita la enseñanza (personal docente, edificios) no son transferibles de un país a otro más que limitadamente, la ayuda extranjera habrá de estar destinada a llenar el vacío que pueda existir entre lo materialmente posible y lo financieramente posible y a atender además a las necesidades de divisas que resulten de los programas y de los expertos asesores procedentes del extranjero. Todo ello representa una suma muy grande en una perspectiva mundial, y es preciso aumentar considerablemente los créditos de origen internacional destinados al financiamiento de la educación, como lo muestran las conclusiones de las conferencias regionales de la Unesco anteriormente mencionadas.

La distribución de los créditos para la enseñanza Los métodos de distribución de los recursos constituyen el elemento bási- co del planeamiento del desarrollo. La tarea del especialista en planeamiento consiste en distribuir los recursos de manera que correspondan en el mayor grado posible a los objetivos del plan. Puesto que la educa- ción es un fin y no un medio, no se le aplican en principio las normas de distribución de créditos. En la práctica, no obstante, como hemos visto, es imposible decir hasta qué punto la educación es un fin, fuera quizá de una demanda mínima social, que es muy difícil de definir, y que variará incluso a medida que aumenten los recursos disponibles. Por esas razones, es necesario un sistema de revisión periódica de las asignaciones. Hay, no obstante, una limitación en el grado de flexibilidad estructural que se puede dar a la enseñanza por el hecho de que las previsiones se han de hacer a largo plazo. Esos problemas los expone el Sr. Diez-Hochleitner en otro capítulo. La educación es en general lo que los economistas Ila- man “a lumpy investment” (inversión en bloque), es decir que no se puede fraccionar ni aplicarse a corto plazo. D e donde se sigue que los países cuyos sistemas de enseñanza son poco satisfactorios no debe- rían aplazar su reforma radical pensando que será posible ganar tiempo en cuanto al aumento del presupuesto de enseñanza y hacer frente más tarde a las necesidades a medida que vayan surgiendo. Estas razones llevaron a las conferencias regionales sobre planea-

miento de la educación en relación con el desarrollo económico organizadas por la Unesco a pedir que se fije para largos periodos (diez años en el caso de América Latina, viente años en el caso de Asia y Africa) el objetivo de adjudicar una proporción determinada del producto nacional bruto a la enseñanza. Dentro de estos objetivos generales, se aplicarán los diversos métodos que permitan coordinar la expansión de la educa- ción con las necesidades y las exigencias del desarrollo.

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La evolución de los gastos por grados de enseñanza facilita una orienta- ción acerca de la distribución de créditos de enseñanza en los últimos años y en la actualidad'. Hacia 1952, la proporción mundial de alumnos de enseñanza primaria dentro de la población escolar era del 83 %. Alrede- dor de 1959, había descendido al 77 %. Como la proporción de alumnos en la enseñanza secundaria y en la superior había aumentado considerablemente y el costo por unidad es mucho mayor en los grados superiores, es lógico afirmar que la distribución de créditos ha variado mucho. En el siguiente cuadro figura la distribución de la población escolar por grados de enseñanza alrededor de 1959, por continentes y regiones.

CUADRO 7. Distribución de la población escolar por grados de enseñanza, continentes y regiones, 1959

Continente y región Porcentaje del total de matricula escolar enseñanza ensenanza enseñanza primaria secundaria superior

- ._ . _ .

Total mundial

Africa Africa Septentrional Africa central y meridional

América América del Norte ~ " i ~ ~ ~~~~~~ América Latina 1

Asiu (excluida la URSS) Asia sudoccidental Asia meridional y central Asia sudorienta1 Asia oriental

Europa (excluida la URSS) Europa septentrional y occidental Europa central Europa meridional

Oceanfa Australia y Nueva Zelandia Islas del Pacífico

URSS

78 83 64 87 82

71 66 72 78

74 71 94

80

20 15 34

17

26 32 26 19

72 25 6

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I. Cifras facilitadas por la División de Estadísticas del Departamento de Cien- cias Sociales de la Unesco. Deben interpretarse con gran cuidado, ya que los sistemas de contabilidad difieren según los países. Los gastos no especi- ficados, por ejemplo el costo de la administración central que no está siempre distribuido por niveles, plantea un problema particular.


La Conferencia de Estados Africanos sobre el Desarrollo de la Educación en África, celebrada en Addis Abeba, del 15 al 25 de mayo de 1961, pro- cedió a un estudio de los costos para el Africa Central, que puede dar una idea de los costos meta o normales de educación por grados. Se debe observar que las nociones de “costo” y “gasto” están muy lejos de coin- cidir; la noción “costo” es muy Útil en planificación a largo plazo y la noción “gasto” es la que se aplica al análisis de la distribución de créditos. Considerando la distribución de la población escolar de África Central y Meridional en relación con el costo unitario por grado de enseñanza, se obtienen los siguientes porcentajes que dan una evaluación muy aproximada de la distribución de créditos: enseñanza primaria, 48 %; enseñanza secundaria, 41 %; enseñanza superior, 10%. La Conferencia sobre Educación y Desarrollo Socid en América La-

tina, celebrada en Santiago, del 5 al 19 de marzo de 1962, procedió a una evaluación análoga para América Latina. Los cálculos se basaron en datos más completos sobre los gastos y los resultados se consideran de más valor. Aplicando el costo unitario de funcionamiento a la distribu- ción de la población escolar se puede obtener un cálculo aproximado de la distribución de créditos por grados de enseñanza, de la siguiente manera: enseñanza primaria, 47 %; enseñanza secundaria, 34 %; enseñanza superior, 19 %. Al determinar la distribución de créditos en la educación en general y

en los diversos grados y tipos de enseñanza se encuentran diferencias entre los países en los procedimientos legislativos y ejecutivos aplicados por las organizaciones de planeamiento y 10s ministerios de educación. Dependen en gran medida del grado y la naturaleza del planeamiento, de la intensidad de la centralización administrativa, del desarrollo del país y de la importancia relativa de la enseñanza privada. Las siguientes breves indicaciones’ acerca de los procedimientos de algunos países representativos muestran suficientemente esas diferencias.

Estados Unidos. El planeamiento está apenas centralizado, aunque los organismos gubernamentales facilitan las previsiones y otros datos necesarios para el planeamiento. Los créditos destinados a la enseñanza están fijados por decisiones del gobierno federal, de los gobiernos de los Estados y de las autoridades locales, así como de instituciones y personas que se ocupan de la enseñanza privada. Cada uno de los Estados tienen la obli- gación de la enseñanza primaria y secundaria. Los Estados delegan gran parte de sus facultades administrativas y presupuestarias en las autoridades locales. Cada Estado tiene su legislación que fija las normas y procedimientos presupuestarios a que deben someterse las autoridades loca- I. D e un documento presentado por la División de Análisis del Desarrollo

Económico de la Unesco a la Oficina de Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, abril de 1963.

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les. Además, la mayor parte de los Estados subvencionan las administraciones escolares locales. Pero, las autoridades escolares locales tienen una gran libertad de acción dentro de los límites de esa legislación. Los Esta- dos mantienen y costean también instituciones de enseñanza superior. Los créditos destinados a la enseñanza pública deben estar incluidos en el presupuesto oficial y han de ser aprobados por el poder legislativo o por el cuerpo electoral directamente. Hay 50 Estados y más de 40000 sistemas escolares locales que tienen la facultad de recaudar impuestos y atribuir créditos a la enseñanza. No obstante, hay normas que garantizan una cierta coordinación. El gobierno federal y casi todos los Estados poseen un departamento de educación que reune datos y realiza investigaciones sobre la organización de la enseñanza, las necesidades de edificios y personal docente y las necesidades futuras de personal. Las normas y los programas establecidos por los Estados se basan esencialmente en esos estudios. Además, los gobiernos de los Estados y el gobierno federal conceden subvenciones a las escuelas locales, a menudo con la obligación de los beneficiarios de facilitar una suma equivalente para ciertos programas patrocinados por las autoridades superiores en previsión de las necesidades futuras de la enseñanza. Esta ayuda constituye un fuerte estí- mulo para adecuar a los objetivos nacionales los créditos correspondientes a la enseñanza.

India. Tiene un sistema de planeamiento general quinquenal y una cierta descentralización administrativa. La enseñanza es uno de los sectores del plan general. Los departamentos de educación y las universidades en el plano estatal y el Ministerio de Educación y la Comisión de Subvenciones Universitarias en el plano nacional presentan propuestas de planeamiento de la enseñanza a la Comisión de Planeamiento. Se encarga de preparar estas propuestas un grupo de trabajo constituido por representantes del Ministerio de Educación, de la Comisión de Planeamiento y de las autoridades docentes de los Estados federados, que procede a evaluar y examinar los informes sobre cada uno de los grandes sectores de la educa- ción. La Comisión de Planeamiento redacta el plan definitivo tanto para los programas de los Estados federados como para los del gobierno nacional después de examinar las propuestas relativas a cada sector y los recursos disponibles. La ejecución del plan es obligatoria una vez que ha sido aprobado por el Consejo nacional de desarrollo y por el poder legislativo. “Si se trata de planes de los Estados federados, la ejecución incumbe a las autoridades docentes de cada Estado y si se trata de planes nacionales al Ministerio de Educación. El gobierno central ayuda a los gobiernos de los Estados concediendo subvenciones para proyectos determinados. Los planes se ejecutan sobre la base de un año, determinándose de uno para otro los gastos y los objetivos teniendo en cuenta las recomendaciones de los grupos de trabajo.

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Unión Soviética. Incumbe al Comité Central del Partido Comunista y al Consejo de Ministros de la URSS determinar el alcance general y la naturaleza de toda política económica, que se expresa en planes “de perspectiva” de determinado número de años y planes anuales. Los organismos que administran la enseñanza en la Unión Soviética convergen en la cumbre y, aunque se deja un cierto arbitrio a los órganos locales, la política básica que fija el carácter y la extensión de la educación la define el poder central. Los principales factores que se tienen en cuenta en las decisiones relativas a la enseñanza son el cálculo de las necesidades sociales, culturales y de mano de obra y la capacidad del sistema de enseñanza. Las orientaciones generales están contenidas en leyes y reglamentos promulgados por el Consejo de Ministros de la URSS; los ministerios de educación de cada una de las Repúblicas elaboran una serie de disposiciones detalladas que son ratificadas y aplicadas por las Repúblicas. Otros ministerios del gobierno central se ocupan de la formación de maestros, de la enseñanza superior y de tipos especiales de enseñanza, aunque la ejecución de disposiciones incumbe a menudo a las autoridades locales. Más adelante, en el capítulo redactado por el profesor Strumilin y el Dr. Skorov figura una descripción completa del sistema soviético de planeamiento de la educación para el desarrollo económico.

Jugoslavia. El planeamiento directo general de la educación es más des- centralizado que en la Unión Soviética. En el plan federal de conjunto la educación depende de las necesidades previstas y del desarrollo general del país. Se procura ampliar los servicios de educación hasta donde es necesario y coordinar la expansión de la educación con la expansión de la industria. A reserva de las normas dictadas por las autoridades federales sobre política económica general, la educación es de la competencia de las repúblicas, los distritos y los municipios cuyos departamentos de pla- nearniento de la economía establecen planes quinquenales detallados de desarrollo económico en los que está incluido un plan de educación. La ejecución del plan incumbe a las autoridades docentes de cada Órgano político-territorial. Las entidades industriales, las casas comerciales, las organizaciones políticas, los sindicatos y otras asociaciones desempeñan también un cierto papel en la ejecución de los planes.

Francia. El Comisariado General del Plan establece planes económicos cuadrienales o quinquenales. Estos planes contienen recomendaciones referentes al aumento de los servicios docentes formuladas por la Comi- sión de Equipo Escolar, una de las veinte comisiones especializadas del Comisariado. Las recomendaciones de dicha comisión se refieren : a) a la determinación del volumen general de las inversiones públicas en la enseñanza; b) a las necesidades de equipo de cada uno de los tipos de enseñanza secundaria y de cada una de las ramas de la enseñanza supe-

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rior; c) a la distribución geográfica de las inversiones; d) a las medidas técnicas y administrativas necesarias para la ejecución del plan. La infor- mación sobre estas cuestiones se obtiene mediante encuestas realizadas cerca de las autoridades docentes regionales y mediante estudios de carácter nacional sobre los factores pertinentes. El Comisariado General del Plan examina juntas las recomendaciones de las veinte comisiones y establece un programa definitivo en armonía con el plan general y con los recursos disponibles. Las recomendaciones no son obligatorias hasta que las aprueba el Parlamento. Los gastos anuales se determinan mediante los procedimientos presupuestarios habituales. El Ministerio de Educa- ción Nacional, que no tiene ningún organismo especial de planeamiento de la enseñanza, propone al Ministerio de Hacienda un presupuesto que se examina y se incorpora por último al presupuesto general que se presenta al Parlamento. El Ministerio de Educación aplica la legislación aprobada, con el personal y los recursos correspondientes. La matrícula en las escuelas privadas representa aproximadamente el 20 % de la ma- trícula total. El Ministerio de Educación Nacional ejerce cierta influencia sobre el programa y el carácter de las escuelas privadas mediante un sistema de subvenciones variables.

Nigeriu. En la mayor parte de los países en vías de desarrollo un programa de inversiones públicas constituye la base de los planes de desarrollo eco- nómico. Además de los programas del sector público, comprenden a veces un programa para el sector privado. El nuevo plan de desarrollo de a Federación de Nigeria, por ejemplo, es de este tipo. Constitucional- mente Nigeria tiene una estructura federal, y cada una de las regiones goza de bastante autonomía en materia de enseñanza como en todas las demás ramas de la administración. El plan general de enseñanza y sus elementos, los diversos programas

de enseñanza del gobierno federal y de las regiones, están integrados y coordinados en el plan nacional de desarrollo económico. Con destino a la preparación del plan nacional, el gobierno federal, en consulta con los ministerios regionales, encargó en 1959 a una comisión que llevase a cabo un estudio sobre ciertos aspectos del desarrollo de la enseñanza enNigeria Como consecuencia de ese estudio (Informe Ashby) y con el concurso de otros expertos extranjeros se elaboró un plan de desarrollo nacional de la enseñanza para los años 1961 a 1970. H a servido de base para el programa de enseñanza y para la distribución de créditos entre las categorías y tipos de enseñanza previstos en el plan nacional de desarrollo. Los aspectos puramente económicos del desarrollo de la enseñanza los examina el Consejo Económico Nacional, que examina los planes de desarrollo de las diversas regiones y del gobierno federal (incluido el programa de educación), y el plan nacional de desarrollo. Una vez que el Consejo Económico Nacional ha aprobado el plan, éste se presenta al

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Parlamento nacional. El Parlamento lo discute y adopta las medidas legislativas necesarias para que el plan nacional adquiera fuerza de ley.

Costa del Mayfil. El Ministerio de Educación establece el proyecto de presupuesto a base de la evolución anterior de las cifras de matrícula y de los gastos, añadiendo a cada elemento de la enseñanza un cierto porcentaje que se calcula representa las necesidades adicionales debidas al desarrollo. El programa de educación no parece muy conectado con las demás partes y proyectos del presupuesto de capital nacional. El Minis- terio de Educación se ocupa del aspecto “general” de la enseñanza primaria, secundaria y superior, mientras que la escuela profesional y los diversos ministerios especializados se ocupan de formar el personal necesario en su propio sector. Resulta pues difícil darse cuenta en conjunto de la extensión y la estructura del programa nacional de educación del país, o enterarse del total de los recursos asignados a la enseñanza y su distri- bución entre sus diversos grados y tipos. En mayo de 1961 se creó por decreto ministerial dentro del Ministerio de Planeamiento, Hacienda y Economía un organismo central de planeamiento. Este organismo está encargado de elaborar un programa de desarrollo a plazo medio y a largo plazo, y de llevar a cabo las investigaciones preliminares y los trabajos de documentación técnica necesarios. El plan llevará sin duda consigo un presupuesto de enseñanza más detallado y más coherente armonizando el desarrollo de ese sector con el desarrollo nacional.

Una obra publicada en 1962 conjuntamente por la Oficina Internacional de Educación y la Unesco bajo el título La planification de l’éducation - Educational planning, expone la situación de los diversos países respecto a los métodos de distribución de créditos de enseñanza. Se basa en las respuestas a un cuestionario enviado por la Oficina Internacional de Edu- cación a 75 países. La situación está resumida en el siguiente extracto de la introducción :

D e las respuestas recibidas y a pesar de los datos muy diferentes y a veces incluso contradictorios, parece posible deducir ya las siguientes conclusiones : I. Sólo en el 40% de los países que respondieron al cuestionario existe un

planeamiento general sistemático de la educación, pero hay en todas partes una tendencia a formular programas de desarrollo a largo plazo de la vida económica y social, en los que la educación desempeña un importante papel.

2. La coordinación de las diversas actividades de los poderes públicos, incluida la educación, parece efectuarse de una manera cada vez más racional, sin excluir las contribuciones privadas cuando éstas existen, a fin de “encauzar” todos los recursos útiles para el desarrollo integral del país.

3. Cuando no existe un sistema de planeamiento general o integral de la educa- ción en el sentido estricto, hay casi siempre planes a más o menos largo plazo para facilitar las condiciones materiales del desarrollo de la educación: planes de construcciones escolares, de formación de maestros, de aumento de créditos en favor de la educación.

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4. Hay una tendencia a conceder cada vez más importancia a la enseñanza científica y técnica superiores para responder a la demanda cada vez mayor de personal calificado en la industria y en la investigación científica.

5. Los servicios de planeamiento escolar funcionan ya o se están organizando en los ministerios de educación del 40 % aproximadamente de los países que respondieron al cuestionario. En los demás países se nombran comisiones especiales a medida que surgen las necesidades. En los países en que existe un planeamiento general de todas las actividades del Estado, un Órgano superior está encargado del planeamiento y en él hay por lo general una sección de educación.

6. El procedimiento para la preparación y elaboración de los planes de desarrollo de la educación, no es uniforme. En algunos países, se fijan por anti- cipado sus modalidades, mientras que otros proceden más o menos empíri- camente según la índole del plan.

7. La elaboración de los planes va precedida de trabajos preliminares y de investigaciones que tienen en cuenta los factores sociales, económicos, políticos y demográficos que influyen sobre el desarrollo de la educación, pero existe pocas veces una técnica precisa para determinar cuantitativa y cualitativamente las necesidades y los recursos y formular previsiones.

8. En general, se observa que no hay todavía suficientes medios científicos para la compilación de estadísticas y métodos para la evaluación de los resultados que faciliten el trabajo de planeamiento de la educación.

9. La formación de “planificadores de la educación” deja aún mucho que desear. Sólo está organizada en unos pocos países aunque en otros muchos preocupa el problema y se recurre a la asistencia de expertos y de especialistas en materias relativas al desarrollo y a la administración de la educación. La colaboración entre administradores, personal docente, expertos y personal técnico parece realizarse espontáneamente cuando se trata de elaborar un plan de extensión o de reforma de la educación.

Evaluación del rendimiento de la enseñanza Se ha dejado intencionadamente esta cuestión para el final, en primer lugar porque es difícil medir los beneficios de la educación; y luego porque, en la medida en que un sistema de enseñanza es resultado o un objetivo indispensable del plan de desarrollo, no es necesario evaluar su rendimiento, ya que: no existe posibilidad alguna de sustitución. Ade- más, para evaluar, más allá de este límite, el valor de las inversiones en la enseñanza frente a otras inversiones, haría falta poder prever su rendimiento con precisión. Por esta razón terminamos indicando las investigaciones sumamente interesantes emprendidas en los últimos años para calcular retrospectivamente la contribución relativa de la enseñanza al progreso económico de determinados países. Esos estudios muestran que el aumento de la producción en los países desarrollados en el Último medio siglo no pueden atribuirse sólo a la acumulación de capital, al aumen- to de la mano de obra y de los recursos naturales. La mayor parte debe atribuirse al progreso técnico y a los factores humanos, entre los cuales la enseñanza desempeña un papel predominante. El profesor Solow esti- m a que sólo el 10 % de ese aumento se explica por la expansión demográ- fica y los recursos materiales, y que el resto queda para factores residuales

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La educación y el desarrallo

que entran dentro del concepto general de progreso tecnológico1. El Dr. Massel ha publicado una evaluación relativa sólo a las industrias de transformación de los Estados Unidos y llega a la misma conclusión*. En Europa, el profesor Aukrust, que calculó el aumento global de la producción nacional de Noruega entre 1900 y 1955, saca conclusiones análoga@. En el Reino Unido, los profesores Reddaway y Smith han mostrado que el aumento de la producción por obrero en las industrias de transformación, entre 1948 y 1954, sólo en una cuarta parte es debido al aumento de capital y de mano de obra4. Estos estudios se basaban en los métodos de contabilidad nacional, y las estadísticas se utilizaban dentro del marco teórico de la fórmula de producción de Cobb-Douglas. Se ha objetado a esos análisis que, contrariamente a la fórmula de Cobb- Douglas, las relaciones entre los factores de producción no son siempre iguales y que valdría más basarse en la productividad marginal del capital que en su rendimiento medio para evaluar su producción. Las críticas contra este método no se dirigen a la importancia del papel de la educa- ción, sino a los procedimientos de medida utilizados y a las presunciones respecto a la distribución de los factores de producción en las economías de que se trata. Sea de ello lo que fuere, el método del factor residual se considera en

muchos lugares como un método importante, si se utilizan las estadísticas normalizadas de contabilidad nacional, para evaluar la contribución del aumento de la mano de obra y del capital en la expansión económica. La dificultad de esta clase de análisis está en que la importancia del factor residual varía según el nivel del desarrollo, y es generalmente menor en los países en vías de desarrollo, y que los estudios existentes se refieren principalmente a los países desarrollados que disponen de estadísticas. Algunos de los países en vías de desarrollo han sido no obstante analizados por el profesor Schultzs, que da las siguientes cifras de su produc- ción agrícola comparada con la de los Estados Unidos. En los Estados Unidos (entre 1910-1914 y 1945-1949) el porcentaje de aumento de la producción debido a un aumento de los factores de producción, es sólo de un 17 % lo que deja un 83 % para el factor “residual”. En la Argentina (1912-1914 a 1945-1949) el porcentaje equivalente atribuible al “factor residual” es de 62, en el Brasil (1925-1929 a 1945-1949) del 45% y en México (1925-1929 a 1945-1949) del 50%.

1. R. Solow, “Technical change and the aggregate production function”, in The review of economics and statistics, vol. XXIX/3, Aug. 1957.

2. B. Massel, “Capital formation’s technological change in U.S. manufacturing”, in The review of economics and statistics, vol. XLII/z, Aug. 1960.

3. O. Aukrust, Productivity measurement review, no. 16, Feb. 1959. 4. W. B. Reddaway and A. D. Smith, “Progress in British manufacturing

5. T. S. Schultz, “Economic prospects of primary products” in Economic industries in the period 1949-1954”, in Economic journal, March 1960.

development for Latin America, London, Macmillan, 1961, p. 317.

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Son casos interesantes los del Japón y Dinamarca, países pobres en recursos naturales, pero que se desarrollaron más pronto y más rápida- mente que sus países vecinos, ricos en recursos naturales. En ambos paí- ses, el desarrollo de la enseñanza estaba mucho más adelantado que en los países vecinos; en tales casos, lo importante es determinar hasta qué punto las inversiones relativamente elevadas en la enseñanza fueron la causa o el efecto del desarrollo económico. Ejemplos ulteriores de la gran influencia de la capacidad humana sobre la expansión económica son los de la República Federal de Alemania en los años de la postguerra y de Israel (países ambos que se beneficiaron con la inmigración de trabajadores calificados), así como el de Suiza. El caso de Dinamarca es particularmente interesante. En el siglo pasa-

do, la roturación de tierras de cultivo en el Nuevo Mundo constituyó un grave peligro para la agricultura de los países europeos. Dinamarca se encontró tan amenazada como los otros países. Los historiadores opinan que gracias al hecho de que existía ya desde algún tiempo la enseñanza obligatoria, los agricultores daneses fueran capaces de aceptar y llevar a cabo una conversión de la producción que aún hoy es la base de la prosperidad de Dinamarca. El caso del Japón merece también un estudio detenido. El súbito auge de la economía japonesa en la época Moiji se explica, según los historiadores de la economía, por el hecho de que una de las primeras medidas, después de la abolición del Shogunado, fue el establecimiento de un sistema de enseñanza universal obligatoria que acabó prácticamente con el analfabetismo a fines del siglo XIX. Entretanto, India y China, ricas en recursos naturales, de los que el Japón carecía, con- servaban un elevado porcentaje de analfabetismo y una falta general de desarrollo. El análisis de los factores de producción y los ejemplos históricos pro-

porcionan pruebas convincentes del rendimiento de la educación, pero es difícil utilizarlas para orientar una acción inmediata. Aunque sea posible demostrar que la expansión depende de un poderoso factor residual constituido por la organización y las capacidades humanas, es difícil descomponer este factor para examinar aisladamente la influencia de la ense- ñanza. En cuanto a los ejemplos históricos, las circunstancias no son nunca idénticas'. Otro método para evaluar la rentabilidad de la enseñanza considerada

como una inversión, consiste en sumar los sueldos percibidos durante toda la vida activa en diversas profesiones, deducir los intereses y comparar el resultado con el costo de la formación profesional correspondiente, añadiendo los intereses compuestos y los costos de sustitución. Sobre esta base, el profesor Becker calculó, para el National Bureau of Econo- I. Para determinar la parte de la educación en los factores residuales, véase: E. Denison, Sources of economic growth, N e w York, Committee for Eco- nomic Development, 1962.


mic Research, que en 1950 las ganancias de la población masculina de los Estados Unidos representaban un 14,s % de lo que habían gastado personalmente en sus estudios secundarios y universitarios, o un I I % de los gastos de la enseñanza secundaria y superior comprendidos los gastos públicosT. Los capitales invertidos en la enseñanza se amortizan pues en nueve años. Sólo un limitado número de países poseen estadísticas que permiten realizar esa clase de cálculos, y como esos países son precisamente los que han alcanzado ya un gran desarrollo, es difícil sacar de ellos conclusiones para los países insuficientemente desarrollados. Se han estudiado las inversiones en la enseñanza en una sociedad en la que está ya generalizada la escolarización universal, que posee servicios de enseñanza bien organizados y un activo mercado del empleo. El rendimiento que- dará pues limitado, en un país de economía insuficientemente desarro- llada, al sector de la enseñanza que esté ya bien organizado y para cuya producción exista una fuerte demanda. Este método es también criticable porque las ganancias están calcula-

das sobre la base de la vida activa de una persona, lo que implica presunciones a largo plazo fundadas en hipótesis relativas a las escalas de sueldos y al nivel del empleo. Además, aunque este método pueda ser útil para un padre que no sabe si es conveniente o no enviar a su hijo a la Universidad, no es exacto que la suma de todas las diferencias represente la ganancia nacional total; las ganancias de unas personas pueden ser pérdidas para otras. Además, la enseñanza no es el único factor que hay que tener en cuenta porque hay importantes correlaciones entre el nivel de la ense- ñanza y la situación económica de los padres. Por último, se puede evaluar el rendimiento de la enseñanza fundán-

dose simplemente en el buen sentido, como lo hizo el profesor JohnT. Dunlop en una comunicación presentada al Segundo Congreso Econó- mico Mundial en septiembre de 1962 con el título “Evaluation of factors affecting productivity” en la que dice : “Sería interesante preguntarse en qué medida hubiera aumentado la productividad durante el último siglo si la ciencia, la enseñanza y la organización administrativa hubieran permanecido inalteradas aun cuando se hubieran explotado hasta el máxi- m o los demás factores de la productividad. Esta cuestión es, desde luego, puramente teórica, pero todo el mundo pensaría sin duda que el aumen- to de la productividad no representaba más que una fracción muy pequeña del total que ha alcanzado en los países adelantados. Sería un error ignorar el papel de la acumulación de capitales, de la formación de la mano de obra y de las motivaciones, pero sus efectos son a corto término y su influencia relativamente limitada”. Esta opinión, cada vez más extendida, se refleja en la mayor importancia que los estadistas y las poblaciones de los países en vías de desarrollo atribuyen a la educación. I. Cary Becker, Conferencia dada ante el Economic Development Workshop,

Universidad de Chicago, 5 de febrero de 1959.

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Capítulo 11 Los recursos humanos y el desarrollo

por Frederick Harbison director de la Sección de Relaciones Industriales de la Universidad de Princeton

El impulso que se da al desarrollo, en casi todos los países del mundo, marca un momento decisivo en la historia. Los países poco desarrollados se rebelan contra la ignorancia, la pobreza, la enfermedad y la domina- ción de los países más poderosos. Los países adelantados impulsan tam- bién el desarrollo y, fuera de lo terrenal, emprenden la exploración del espacio ultraterrestre y de otros planetas. El desarrollo puede tener diversos significados según los países que lo

impulsan. En muchos de ellos va asociado a la industrialización. En algunos simboliza el logro de la independencia. En otros, significa el acceso a la enseñanza, el mejoramiento de las condiciones sanitarias, la cons- trucción de un gran embalse, la edificación de rascacielos, la instalación de altos hornos y de emisoras de televisión en países considerados hasta hace poco como primitivos, o incluso la fundación de una nueva capital nacional en un territorio salvaje e inculto. Los sociólogos y los especialistas de la ciencia política consideran el desarrollo como el proceso de modernización que lleva consigo la creación de instituciones sociales y políticas. Los economistas tienden a equipararlo a la expansión econó- mica y se preocupan principalmente del ahorro y la inversión de capitales y del aumento de la renta nacional y de la productividad. A los efectos del presente estudio, la mejor definición del desarrollo es

la que figura en el informe sobre el Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo: “El desarrollo es el crecimiento sumado a la evolución; por su parte la evolución es social y cultural, económica y cualitativa a la vez que cuantitativa”.

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Los recursos humanos y el desarrollo

El desarrollo no es obra de factores pasivos, como los recursos natura les y el capital material, sino del esfuerzo humano que interviene activamente en la transformación y logra producir recursos físicos. El presente manual trata del desarrollo de los agentes humanos, como suele denomi- nárseles, de los recursos humanos y de su papel decisivo en el planeamien- to social y económico general. En términos generales, puede decirse que el desarrollo de íos recursos

humanos consiste en aumentar los conocimientos, la capacitación, la habilidad en el trabajo y las posibilidades innatas de todos los miembros de una sociedad. Los recursos humanos pueden desarrollarse por varios procedimientos;

el más corriente es la enseñanza general, iniciada con la enseñanza primaria o de primer grado, continuada en las diversas modalidades de la secundaria y terminada en el grado superior (escuelas superiores, universidades, institutos técnicos superiores, etc.). Los recursos humanos se fomentan también ulteriormente “en ejercicio”, mediante la ejecución de programas sistemáticos o especiales en las diversas empresas privadas o públicas. U n tercer procedimiento es el que siguen los autodidactos, que procuran por su propia iniciativa adquirir más conocimientos, o capacitarse y prepararse ya sea asistiendo a cursos ya sea por correspondencia, o por la lectura o recibiendo directamente de otras personas una enseñanza. El procedimiento del autodidacto se relaciona directamente con los incentivos que impulsan a formarse en una determinada profesión y a escoger un empleo en vez de otro. Hay otros dos medios de impulsar el desarrollo de los recursos humanos, que consisten en mejorar el estado sanitario de la población trabajadora mediante buenos programas de asistencia médi- ca y sanidad pública, y en mejorar la alimentación. Los economistas se han percatado ya hace much tiempo de la impor-

tancia que tiene el desarrollo de los recursos humanos. Así, por ejemplo, Adam Smith incluye en su definición del capital fijo “la capacitación adquirida y útil de todos los habitantes o miembros de la sociedad”I y Marshall destaca la importancia de la educación “como una inversión nacional” y afirma que, a su juicio, “el capital más valioso de todos es el invertido en seres humanos”z. Y actualmente, los economistas conceden una gran importancia a las inversiones de capital en los seres humanos y en su desarrollo. Los trabajos de los economistas para medir la contribución que apor-

I. A d a m Smith, An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations (Edición Cannan, reimpresa en la Modern Library). N e w York, Randon House, Inc., 1937, libro 11, p. 265-66.

2. Principles of economics, 8.a edición, 1930, London, Macmillan and Co., p. 216, 564; John Vaizey, The economics of education, London, Faber and Faber, 1962, p. 23. En el capítulo 1, “What some economists said about education”, se resumen las opiniones de los economistas ingleses y de Karl Marx sobre la importancia económica de la educación.

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tan al desarrollo económico la educación, la sanidad y la nutrición son muy importantes y en el próximo capítulo nos referiremos a varios de ellos. Sin embargo, sería erróneo afirmar que el desarrollo de los recursos humanos puede o debe analizarse sólo desde el punto de vista de la economía. Ni sería exacto decir, ni siquiera de una manera aproximada, que el propósito básico del desarrollo de los recursos humanos sea el de llevar a un grado máximo la contribución del hombre a la creación de bienes y servicios productivos. Tampoco es acertado medir el rendimiento de la educación teniendo sólo en cuenta el aumento de la renta individual o de la renta de la economía en general. Y tampoco deben tomarse los aumentos de la productividad como pruebas decisivas de la eficacia del desarrollo de los recursos humanos. Pero por otro lado sería igualmente erróneo pretender que la educación

y los demás medios de desarrollo humano han de ser considerados como “derechos del hombre” sin tener en cuenta su contribución a la produc- ción de bienes y servicios útiles. La educación para la ciudadanía, la edu- cación para “la adaptación a la vida”, o la educación para gozar de mayor libertad, dignidad y valor humano, son objetivos muy nobles pero no contienen más que una parte de las aspiraciones de las sociedades modernas. En el desarrollo de los recursos humanos, tanto el punto de vista puramente humanista, como el punto de vista limitado de la economía, desvirtúan el verdadero sentido de las aspiraciones del hombre moderno y de las sociedades modernas. Pero en la realidad, las opiniones de los economistas y de los huma-

nistas no son forzosamente contrapuestas. Si uno de los principales objetivos de casi todas las sociedades actuales es el rápido desarrollo econó- mico, los programas de desarrollo de los recursos humanos deben ser organizados para facilitar los conocimientos, capacitaciones e incentivos que necesita una economía productiva. Quien niegue que las inversiones en materia de educación han de ser productivas ha de estar dispuesto a negar también la finalidad de un progreso económico rápido. En cambio, si se acepta la finalidad de una rápida expansión económica y se admite que la educación debe encaminarse en muchos de sus aspectos esenciales a promoverla, no se ha de rechazar la concepción humanista del papel que ha de desempeñar la enseñanza. Puede considerarse siempre que el desarrollo del hombre en sí mismo es el objetivo final, pero se puede considerar también que el progreso económico es uno de los principales medios de alcanzar dicho objetivo. Y es posible concebir sistemas de desarrollo de los recursos económicos que contribuyan deliberada- mente a aumentar la producción de bienes y servicios esenciales y defien- dan y realcen al propio tiempo la libertad, la dignidad y el valor del hombre. Como ya hemos indicado, los objetivos de las sociedades modernas

no son sólo de carácter económico, sino además de carácter social y polí-

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tico. El desarrollo de los recursos humanos es condición necesaria para el logro de todos ellos. Para dar impulso a su desarrollo, un país necesita hombres políticos, abogados y jueces, ingenieros, médicos, administradores, artistas, escritores, artesanos y periodistas. En una economía adelantada, las capacidades del individuo se desarrollan ampliamente; en un país primitivo, son insuficientemente desarrolladas en su mayor parte. Un país incapaz de desarrollar sus recursos humanos no es capaz de crear estructuras sociales y políticas modernas, ni de estimular el sentimiento de unidad nacional, ni lograr un nivel más elevado de bienestar material. El desarrollo de los recursos humanos es pues, probablemente, un

índice más cierto y fidedigno de la modernización o del adelanto de un país que cualquier otro índice, toda vez que dicho desarrollo es condición indispensable de todos los demás ya sean sociales, políticos, culturales o económicos. Hay que reconocer, sin embargo, que no es una condición suficiente. Así, por ejemplo, un país puede contar con recursos humanos bien desarrollados y sufrir, en cambio, de un atraso por no haber sabido crear las estructuras e instituciones propias de las sociedades progresivas. Las inversiones de tipo humano no promueven la expansión económica si no van acompañadas de una acertada distribución del ahorro y de inversiones de capital en empresas productivas. Algunos países, como Kuweit o Arabia Saudita, no han desarrollado sus recursos humanos, pero gozan de una riqueza material debida exclusivamente a la existencia de recursos naturales de gran valor que pueden aumentar mediante la importación de capital, material y humano. Otros países, por ejemplo Egipto, cuentan con recursos humanos relativamente bien desarrollados hasta un cierto nivel de instrucción, pero son pobres, debido principalmente a la falta de recursos naturales. Ea situación geográfica de un país, sus posibilidades comerciales y sus relaciones políticas con otros países son otros tantos factores de su desarrollo. D e suerte que el desarrollo de los recursos humanos no lo explica todo

y no es posible establecer una perfecta correlación entre dicho desarrollo y la estabilidad política, la densidad cultural y la expansión económica. Puede de todos modos afirmarse que, para analizar las fases y posibilidades del crecimiento, la evaluación del desarrollo de los recursos humanos constituye, tal vez, un punto de partida más lógico que, por ejemplo, la renta nacional, el consumo de energía per cupita, la productividad de la agricultura o de la industria, o la inversión de capitales por persona. Y aunque no todo el mundo comparte este punto de vista, no es posible dejar de reconocer su valor porque el estudio de los recursos humanos es tal vez, en los estudios, cada vez más importantes, del desarrollo, el terreno menos explorado. El siguiente cuadro muestra las diversas fases del desarrollo, determi-

nadas a base de “índices de recursos humanos” seleccionados, y permite

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observar las relaciones generales que existen entre el desarrollo de los recursos humanos y el producto nacional bruto'.

CUADRO 8. Fases del desarrollo determinadas por medio de índices seleccionados de los recursos humanos

Factores Países

Subdes- Parcialmente Medio ade- Adelan- arrollados desarrollados lantados tados

PNB per capita (en dólares 84 182 380 1100

Coeficiente de matricula 22 42 62 73

Coeficiente de matrícula 2-7 12 27 59

Coeficiente de matricula 0715 1,6 5 11

Personal docente de 17 38 53 80

de los Estados Unidos)

de la enseñanza primaria

de la enseñanza secundaria

de la enseñanza superior

enseñanza primaria y secundaria por 10 000 habitantes

por 10 o00 habitantes

10 o00 habitantes

Especialistas e ingenieros 096 3 25 42

Médicos y dentistas por 095 3 8 15

Organización del desarrollo de los recursos humanos Muchos países formulan actualmente planes de desarrollo económico y social. Si están bien preparados y responden a una necesidad constituyen un medio poderoso para el logro de determinados objetivos. A nuestro juicio, todo plan debería incluir como elemento esencial una organiza- ción del desarrollo de los recursos humanos. Pero es preciso reconocer que los aspectos más descuidados de casi todos los planes de desarrollo son los relativos a la enseñanza, a la formación profesional y otras formas de la capacitación del hombre. Por ello uno de los propósitos de este manual consiste en indicar las orientaciones y los métodos de análisis que permiten estudiar más sistemáticamente los problemas que plantea el desarrollo de los recursos humanos. Todo plan de desarrollo de los recursos humanos consta, al menos, de

seis elementos esenciales : a) la evaluación de las necesidades de mano de obra; b) un programa de desarrollo de la enseñanza general; c) un programa de intensificación de la formación en ejercicio; d) un programa para la creación de incentivos; e) un programa de sanidad e higiene; y I. Véase en F. Harbison y Ch. Myers, op. cit., capitulo 111, un estudio esta-

dístico más completo y la clasificación de los países en cuatro categorías.

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f) la manera de integrar el planeamiento del desarrollo de los recursos humanos en el planeamiento general. Otros medios de elevar el nivel de vida, como la alimentación y la nutrición, el empleo, las condiciones de trabajo, la vivienda, el vestido, la seguridad social, el recreo y las libertades humanas, contribuyen también al desarrollo de los recursos humanos, pero han de ser lógicamente considerados como resultados probables de la expansión social y económica general. El presente manual trata sobre todo del segundo de los seis elemen-

tos, planeamiento del desarrollo general de la enseñanza. Sin embargo, en el capítulo relativo a las evaluaciones de la mano de obra, se examinan también los elementos primero y tercero. El cuarto elemento (crea- ción de incentivos) no se examina directamente, pero está implícito en el análisis de los demás. El quinto elemento (programa de sanidad e higiene) tiene suma importancia pero sale de los límites del presente manual. El sexto elemento (manera de planear el desarrollo de los recursos humanos) es objeto del presente capítulo y de otro, más concretamente dedicado al planeamiento de la enseñanza. Vamos a examinar ahora el papel que debe desempeñar el experto en

el planeamiento del desarrollo de los recursos humanos o, en otros térmi- nos, organizador del desarrollo de los recursos humanos. Es en general un especialista en alguno de los aspectos del desarrollo de los recursos humanos: la enseñanza, la mano de obra, la economía laboral, la forma- ción en ejercicio, la sanidad pública, etc. Pero si quiere ser positivamente eficaz ha de poseer también una facultad de generalizar que le permita descubrir la relación que existe entre la evolución de la materia de su especialidad y los demás elementos que determinan el desarrollo de los recursos humanos; y alguien se ha de dar cuenta además de las relaciones que existen entre su especialización y el desarrollo social y económico general. Por consiguiente, el planeador del desarrollo de los recursos humanos ha de ser más que un especialista en un campo del saber taxa- tivamente limitado; ha de ser un escudriñador de las modificaciones que se producen en un vasto campo de la actividad humana y se ha de considerar a sí mismo como un organizador del planeamiento del desarrollo más que como un simple especialista. El presente manual está destinado sobre todo a las personas que se

ocupan del planeamiento de la enseñanza en general, y en particular, a las que aspiran a ser organizadoras de ese planeamiento. Es importante que el especialista en planeamiento comprenda bien, desde un principio, las circunstancias en que deberá realizarse el desarrollo de la enseñanza en general. El desarrollo de los recursos humanos es un proceso que abarca toda

la vida y va mucho más allk del periodo de instrucción que precede al empleo. La experiencia se adquiere durante el empleo y la formación se efectúa también en ejercicio. En la mayoría de los países en vías de des-

Frederick Harbison

arrollo las personas instruidas son pocas; pero son aún menos las que poseen una experiencia y una formación profesional además de una ins- trucción. Los empleadores (ministerios, entidades industriales y comerciales, explotaciones agrícolas, etc.) son consumidores de mano de obra instruida y productores potenciales de mano de obra experimentada y formada. El especialista en planeamiento de la enseñanza ha de conocer bien las relaciones que existen en un país determinado entre la enseñanza general y la formación en ejercicio. La enseñanza tiene esencialmente por objeto la adquisición de conocimientos y el desenvolvimiento de las facultades mentales. La formación profesional procura la capacitación prác- tica necesaria para ocupar un determinado empleo o cierta clase de empleos. Desde el punto de vista económico se desperdiciarán los cuantiosos recursos destinados a la enseñanza si no se atiende a la vez al desarrollo de la capacitación en el empleo. En consecuencia es importantísimo que el especialista en planeamiento de la enseñanza se ocupe directamente o con la colaboración de otras personas de poner en práctica programas y métodos de1formación profesional. Muchas veces la formación profesional para la industria y el comercio pueden organizarla mejor los empleadores que las escuelas. Teniendo en cuenta que en toda sociedad los recursos destinados a la enseñanza son limitados, el especialista en planeamiento de la enseñanza conocedor de la realidad procurará dejar para los empleadores la mayor parte de las funciones relativas a la formación profesional dejando sólo para la enseñanza aquéllas que evidentemente le son privativas. Es también muy importante en toda economía en vías de desarrollo

que existan incentivos eficaces que estimulen a los hombres y a las mujeres a prepararse para poderse dedicar a las diversas actividades productivas que son necesarias para una rápida expansión. En este sentido, la consideración social y la retribución de las personas que ejercen una actividad profesional han de corresponder a la importancia que ésta tiene para el desarrollo de la economía. Y la importancia relativa de los empleos no se ha de basar en tradiciones y hábitos de los antiguos regímenes coloniales sino en la evaluación de las necesidades de mano de obra de la economía que está en vías de expansión. Por ejemplo, si en unas regiones rurales se necesitan urgentemente

técnicos agrícolas y trabajadores para poner en práctica un programa de modernización de la agricultura tradicional esas personas han de percibir una retribución superior a la del personal de oficina de las ciudades. Si un técnico que posea una instrucción limitada puede desempeñar el trabajo normalmente destinado a un ingeniero, deberá percibir la misma retribución que el ingeniero. La retribución de los profesores de ciencias y de matemáticas que se necesiten urgentemente en los establecimientos de enseñanza secundaria ha de ser superior a la de los profesores que no se necesiten con tanta urgencia (lo mismo si son licenciados que si no lo

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son) y tal vez superior también a la de los miembros de otras profesiones menos esenciales aunque posean una formación profesional. Cuando hay escasez de técnicos, enfermeras y capataces (como sucede en la mayoría de países en vías de modernización) su retribución ha de ser superior a la de algunos licenciados universitarios que ocupan cargos administrativos que muchas personas podrían desempeñar. En algunos casos el enfermero o el sobrestante agrícola que están dispuestos a vivir en una región muy apartada han de estar mejor retribuidos que el doctor o el ingeniero agró- nomo que se empeña en residir en la ciudad. El análisis de las estructuras de la retribución constituye un importante factor del desarrollo de los recursos humanos. Se ha afirmado ya que las inversiones en la enseñanza no constituyen

por sí solas un verdadero programa de desarrollo de los recursos humanos. La creación de incentivos y la formación de la mano de obra son necesarias no sólo para realizar economías en la enseñanza sino para que las inversiones sean efectivamente productivas. Además, los planes de ense- ñanza se han de elaborar teniendo una idea lo más exacta posible del carácter peculiar de los problemas de mano de obra que se plantean en un país en vías de desarrollo. Esos problemas pueden ser en general de dos clases: los de la escasez de personas instruidas y capacitadas que hagan falta con urgencia; y los del exceso de mano de obra no especializada o instruida. Para tener un conocimiento claro de esos problemas es preciso evaluar la mano de obra. En general, la evaluación de la mano de obra no figura entre las funciones del especialista en planeamiento de la enseñanza. Pero es absolutamente necesario que éste se dé cuenta de los problemas y de las limitaciones de la evaluación de la mano de obra para poder interpretarla con una cierta habilidad. Hasta ahora los especialistas de la enseñanza han cometido errores por ignorar que es indispensable evaluar la importancia de los problemas de la mano de obra; por otro lado esos especialistas se equivocan considerablemente al aceptar dichas evaluaciones sin analizarlas. No hay duda que es tan necesario comprender, en general, los proble-

mas políticos, sociales y económicos que plantea el desarrollo de un país como conocer bien sus planes de desarrollo. El especialista de la enseñan- za no ha de perder nunca el contacto con la evolución general del planeamiento del desarrollo. Muchos especialistas de la expansión económica sostienen aún que la enseñanza, la sanidad y el desarrollo de la mano de obra son “problemas sociales redisuales” a los que deben destinarse los recursos de un país solo cuando se haya atendido ya a otras necesidades económicas más urgentes. Y no se logrará modificar esa actitud con meros razonamientos sobre la importancia del factor humano ; hará falta para ello que el especialista del desarrollo de esos recursos forme parte del equipo encargado del desarrollo general. D e esta manera resulta más claro el papel del especialista en planea-

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Frederick Harbison

miento de la enseñanza organizada del desarrollo de los recursos humanos. Además de ser, por derecho propio, experto en su especialidad, es una“correa de transmisión” de nociones sobre el desarrollo delos recursos humanos. Es, en un campo tan vasto, un integrador de ideas y programas. Tiene que ocuparse de asuntos humanos y por ello necesita tal vez más intuición política, más visión social y más conocimientos generales que el especialista en economía o el estadígrafo. Es también muy impors tante que sepa comunicar y defender un programa eficaz de desarrollo de los recursos humanos en ambientes invariablemente caracterizados por una áspera y obstinada resistencia.

Estructuras y métodos del planeamiento del desarrollo La mayoría de los Estados poseen un organismo de planeamiento, que puede ser un ministerio de planeamiento económico y social, o un departamento especial de la presidencia del gobierno o de la jefatura del Estado. Sus funciones pueden ser consultivas, ejecutivas o mixtas; su eficacia puede ser mayor o menor, pero en todo caso, lo primero que ha de hacer el planeador del desarrollo de los recursos humanos es averiguar cuál es el Órgano que se ocupa del planeamiento general y qué autoridad tiene facultades de decisión en materia de desarrollo. Si no lo hace le será difícil integrar los programas de desarrollo de 10s recursos humanos dentro del planeamiento general económico y social. En muchos países los ministerios más importantes elaboran planes de

desarrollo dentro de su competencia respectiva; en este caso es preciso crear en el Ministerio de Educación un organismo de planeamiento. En el capítulo IV, el Dr. Ricardo Diez-Hochleitner expone de una manera sistemática el planeamiento de la enseñanza a través de ese organismo con sugerencias para integrarlo con otros organismos de planeamiento. Conviene, sin embargo, que exista un organismo de planeamiento del

desarrollo de recursos humanos, destinado a integrar los planes de desarrollo de la enseñanza y otros programas de desarrollo de los recursos humanos en el planeamiento general. La Conferencia Unesco-CEA de Addis Abeba (1961) examinó detenidamente la cuestión y desde que se celebró varios países han adoptado disposiciones en ese sentido. Como propuso el autor de estas líneas en un artículo anterior’ las funciones de ese organismo podrían ser: I . Determinar el orden de prioridad en la organización del desarrollo de

recursos humanos y revisarlo constantemente a medida que adelanta la ejecución del programa.

I. Frederick Harbison, “La planificación del desarrollo de los recursos humanos en las economías en vías de modernización”, in Revista internacional del trabajo, mayo de 1962.

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2. Evaluar, mediante análisis periódicos de la mano de obra, los problemas que plantean los recursos humanos.

3. Fomentar y estimular las actividades de planeamiento de los ministerios representados en la junta y de las organizaciones de empleadores y de empleados.

4. Coordinar las actividades de planeamiento. 5. Integrar la organización del desarrollo de los recursos humanos con

los demás elementos de los planes de desarrollo económico y político del país.

6. Llevar a cabo la revisión general de todas las actividades relacionadas con el desarrollo de los recursos humanos y evaluar periódicamente la labor de los diversos organismos que intervienen en ellas.

7. Seleccionar y elaborar proyectos de estudios que puedan ser útiles para formular, poner en práctica y evaluar los métodos del desarrollo de los recursos humanos.

8. Coordinar y aprobar, en el plano nacional, las peticiones de ayuda exterior y de asistencia técnica que afecten al desarrollo de los recursos humanos.

Pero la organización que se instituya tiene menos importancia que las personas llamadas a dirigirla y que componen su secretaría. Son desde luego varios los ministerios que están esencialmente interesados en el desarrollo de los recursos humanos y deberían estar representados por consiguiente en cualquier junta,comisión o subcomité que se constituya, pero es imposible determinar a priorien quién deberá recaer la función directiva. Algunos estiman que la dirección de un organismo del desarrollo de

los recursos humanos corresponde lógicamente al Ministerio de Educa- ción y constituye una de sus funciones. Otros proponen que dicho organismo forme parte del Ministerio delTrabajo. Cuando existe un organismo importante encargado del planeamiento general hay razón para considerar el planeamiento de los recursos humanos como una parte de la orga- nización general del planeamiento. Las decisiones podrán fundarse según los casos en razones de carácter político sin atenerse a los preceptos concretos de los estatutos de una institución. Pero es indispensable que el planeamiento integrado del desarrollo de

los recursos humanos se realice en alguna parte. El examen fragmentario de los problemas que plantea el desarrollo de los recursos humanos es origen de confusión y no facilita el planeamiento general. Pero la formu- lación de un plan de desarrollo de los recursos humanos requiere un personal competente. Por este motivo una de las principales tareas del organizador del planeamiento deberá consistir en buscar, orientar, formar y desarrollar ese personal. En muchos países en vías de desarrollo, esa tarea es la más difícil y para llevarla a cabo hacen falta un empeño y un entusiasmo que rebasan considerablemente los límites de la competencia técnica.

Capítulo 111 Aspecto económico de la enseñanza en la URSS'

por Stanislav Strumilin miembro de la Academia de Ciencias de Moscú

En la Unión Soviética, la instrucción y educación de los jóvenes están estrechamente asociadas a la vida y al trabajo socialmente útil. Los adultos pueden, sin dejar de participar en la producción, continuar sus estudios según su vocación personal y sus preferencias. Este sistema, con arreglo al objetivo expuesto en el nuevo programa del Partido Comunista de la Unión Soviética, permite el desenvolvimiento completo de los miembros de la sociedad comunista contribuyendo así a resolver uno de los más importantes problemas sociales: la supresión de las diferencias esenciales entre trabajo intelectual y trabajo físico. El sistema de educación facilita también el logro de las finalidades

económicas inmediatas del país ya que constituye un poderoso factor de progreso en ese campo, y ayuda a aumentar rápidamente la productividad. En la Unión Soviética, la enseñanza es gratuita, desde la enseñanza

primaria a la ensefianza superior. Está financiada en su mayor parte mediante la acumulación de la producción colectiva socialista; y sólo en una proporción reducida mediante los impuestos. Cada vez se concede mayor atención al cálculo del rendimiento que cabe esperar de las inversiones en la esfera de la formación cultural. Las empresas particulares efectúan generalmente sus inversiones

teniendo en cuenta el beneficio que esperan obtener, sin preocuparse del interés de las demás personas ni del de la sociedad en su conjunto. Sin I. Este artículo se ha publicado en el Znternational social science journal de la

Unesco, vol. XIV/4, 1962, p. 633-46.

Aspecto económico de la enseñanza en la URSS

embargo, el coeficiente de ganancia depende de varios factores relacionados con la coyuntura, como son las fluctuaciones espontáneas de los precios del mercado, la brusca prosperidad y la depresión, la competencia de los monopolios y las especulaciones en bolsa, las huelgas, etc. En cambio, en los países socialistas, donde no existe el capital privado ni, por consiguiente, las fluctuaciones de la coyuntura, un factor como el elevado coeficiente de ganancia no puede proporcionar un instrumento bastante exacto y objetivo para medir el rendimiento de las inversiones, sobre todo porque se trata de gastar sumas procedentes del ahorro colectivo y es preciso tener en cuenta el interés que presentan esos gastos para la sociedad entera. El coeficiente de ganancia no representa en ningún caso más que una parte de los beneficios, la que recibe el propietario de una determinada empresa. Pero, para medir el rendimiento total de una inversión determinada es indispensable conocer el aumento de la productividad social del trabajo que es consecuencia de ella, ya que ese aumento no sólo eleva el coeficiente de ganancia de una empresa determinada sino que reduce el costo de una cierta clase de productos para toda la sociedad. La productividad del trabajo está determinada por varios factores de

los cuales el más importantes es el alto nivel de la técnica y la medida en que el trabajo del hombre recibe asistencia de tipo mecánico. En la actualidad, la automatización y la telemecanización se generalizan y se hacen progresos constantes en la aplicación de la cibernética y la elec- trónica. La aplicación de la ciencia se está convirtiendo en un factor decisivo del desarrollo de las fuerzas productivas de la sociedad y llegará el día en que la ciencia se convierta plenamente en una fuerza productiva directa. Pero, para ello, hace falta que los conocimientos científicos se difundan cada vez más y es cosa que sólo se puede lograr mediante importantes inversiones en la enseñanza y en la educación de adultos. La técnica más perfecta no dará resultado alguno mientras no haya sido asimilada por los trabajadores; cuanto más costosa y compleja sea, mayor será el número de concimientos sin los cuales es más fácil destruirla que asimilarla, más importante será que los aspectos económicos de la ense- ñanza estén racionalmente concebidos y más fructuosas las inversiones de capital en esta esfera. Esto ha sido confirmado por la experiencia de la Unión Soviética.

La Rusia anterior a la revolución tenía la reputación de poseer una pobla- ción casi enteramente analfabeta. Por ello el primer objetivo cultural del nuevo gobierno de trabajadores y campesinos fue alfabetizar a toda la masa de población. El 26 de noviembre de 1919, cuando todavía debía hacer frente a la contrarrevolución y a la intervención extranjera, el gobierno soviético publicó un decreto decidiendo suprimir el analfabetismo en todos los adultos menores de cincuenta años. Esto se logró en veinte años. Pero en 1924, el país se encontraba de nuevo ante un enorme y nuevo problema del mismo orden. La Comisión Nacional de Planea-

Stanislav Strumilin

miento (GOSPLAN) estudió un proyecto de desarrollo del sistema escolar en diez años destinado a implantar la enseñanza gratuita y obligatoria para todos los niños, comenzando por cuatro años de enseñanza primaria. Los especialistas de GOSPLAN comenzaron a estudiar entonces atentamente el rendimiento económico de las inversiones escolares. El examen de los salarios y la productividad de diferentes categorías de

obreros y de empleados, en relación con su grado de instrucción, nos ha llevado a la conclusión de que la enseñanza escolar incluso la más elemental es mucho más provechosa para un trabajador que un largo aprendizaje en el taller. Para esos cálculos tuvimos en cuenta las consecuencias de varios factores como la edad, la experiencia profesional, la competencia técnica, etc. Por ejemplo, la instrucción rudimentaria que se adquiere en un año de enseñanza primaria aumenta la productividad de un trabajador en un 30 % por término medio en tanto que el aumento de la competencia y el aumento de producción de un trabajador analfabeto resultante de un periodo semejante de aprendizaje en fábrica no es más que del 12 al 16 % anual. El aumento de capacidad profesional que resulta de un año de escolaridad es, por término medio, 2,6 veces mayor que el que se obtiene como consecuencia de un año de aprendizaje. Después de cuatro años de enseñanza primaria, la producción y el salario de un obrero son superiores en un 79 % a los de un trabajador de primera categoría que no ha ido a la escuela. Después de siete años de estudios (ciclo secundario corto) la calificación de un empleado de oficina puede ser 235 % superior a la del nivel más bajo; después de nueve años de estudios (ciclo secundario completo), puede llegar al 280% superior; y puede ser de un 320% después de trece o catorce años de estudios hasta enseñanza superior'. Los trabajadores muy calificados tienen mayor productividad y no

sólo aumentan sus salarios sino también el producto social y, en consecuencia, la renta nacional. Se puede también determinar el rendimiento de la enseñanza comparando las cantidades que la sociedad dedica a ella con el aumento de la renta nacional que se produce. Por ejemplo, según los cálculos hechos en 1924, los créditos necesarios para extender la ense- ñanza primaria (aumento de la matrícula escolar de 4 millones a más de 8, en diez años) representaba I 622000 rublos antiguos. El aumento de la renta nacional debido al aumento de la productividad de los obreros instruidos durante esos años representaba ya a fines de dicho periodo (sólo después de cinco años de actividad profesional) 2000 millones de rublos, que cubría por tanto ampliamente los gastos. La vida activa de un trabajador entre el momento en que termina la escuela y el de su retiro es, no obstante, no de cinco sino de treinta y cinco a cuarenta años y la mayor competencia que debe a la escuela -cuyo costo queda sobradamen- I. El detalle de estos cálculos figura en Problemy ekonomiki truda (Problemas

de la economía del trabajo) de Stanislav Strumilin, publicado en la URSS en 1957 (P. 155. 156, 175 Y 178).

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te amortizado al cabo de cinco años -continúa siendo útil sin gravar el presupuesto. Siguiendo el mismo cálculo, el enorme aumento en la productividad del trabajo debido a la enseñanza primaria aumentará la renta nacional, no en 2 millones sino en 69 millones de rublos (antiguos)'. Ese es el rendimiento de la educación primaria, que es la menos costosa. El principal objetivo del plan de desarrollo de la enseñanza se había

alcanzado ya, en realidad, a comienzos de 1934. La enseñanza primaria obligatoria existía en todas partes y su duración se había extendido a siete años en las ciudades. El próximo objetivo fue generalizar la ense- ñanza secundaria. A pesar de la invasión de Hitler, que interrumpió la ejecución de ese programa, la labor está ya muy avanzada. El nuevo programa del Partido Comunista de la Unión Soviética esta-

blece los objetivos siguientes: llevar a cabo antes de 1970 la organización de once años de enseñanza secundaria general y politécnica obligatoria para todos los niños de edad escolar, de la ciudad y del campo, y ocho años de enseñanza para todos los jóvenes empleados en la economía nacional que no hayan recibido instrucción suficiente. Entre 1970 y 1980 todo el mundo podrá cursar la enseñanza secundaria completa. El desarrollo de la enseñanza secundaria y superior continuará paralelamente a los adelantos de la ciencia y de la tecnología. Los que lo deseen podrán realizar estudios superiores o secundarios especiales (interrumpiendo o no sus actividades profesionales) en establecimientos-escuela técnicos superiores o en las universidades populares. Los resultados obtenidos en la Unión Soviética en el desarrollo de la

enseñanza son los siguientes : Sólo entre 1924 y 1934, la matrícula de la enseñanza primaria de más

breve duración (cuatro años) pasó de 8,3 millones a 18,3 millones; esta última cifra abarca a casi toda la población de la edad correspondiente. Después de una disminución considerable durante la guerra, volvió al nivel anterior y en 1960 había 18,6 millones de alumnos matriculados. El número de alumnos de más edad (clases V a X de la enseñanza

secundaria general o especial, technicums y de enseñanza superior) está aumentando aún más rápidamente (véase cuadro 9).

CUADRO 9. Aumento de la matrícula en la Unión Soviética desde los tiempos zaristas (en millares de alumnos) Tipo de escuela 1914 1930' 1940 1950 1960

Secundaria general (clases V a X) 506 2 042 13 796 14 612 17 392 Enseñanza secundaria especializada 36 587 975 I 298 2 060 Enseñanza superior 112 288 812 1247 ~ 3 9 6 ~

TOTAL 654 2917 15583 17157 21848 Porcentaje 22 100 534 588 749 I. Año tomado como base (1930 = 100). 2. 26ooooo en 1961 (Pravda, 25 de octubre de 1961).

I. Zbid., p. 165.

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Stanislav Strumilin

De 1930 a 1960, la población de la Unión Soviética aumentó en un 39% y el número de alumnos que prosiguieron sus estudios más allá de la escuela primaria aumentó en 750 %, alcanzando un nivel 22 veces superior al de 1914. Gracias a ello, los trabajadores especializados más importantes para la economía nacional se formarán rápidamente. También aumen- tó de año en año el número de alumnos salidos de los establecimientos secundarios y de enseñanza superior, así como el número de profesores, médicos, ingenieros y especialistas. El cuadro 10 muestra la evolución en esta esfera, después de la revolución.

CUADRO 10. Número de graduados (en millares)

Tipo de escuela 1914 1930 1940 1950 1960

Enseñanza secundaria (9 48 277 284 1055

Enseñanza secundaria 439 61,4 237 314 484

Enseñanza superior general 1097 43,9 126 177 343

general

técnica

y técnica TOTAL u I53,3 640 775 1882

Porcentaje IOO 417 506 1223

I. N o se dispone de datos.

Durante los primeros años de la reconstrucción planificada de la industria soviética, muchas gentes creyeron que la técnica resolvería todos los problemas. Pero cuando se intentó que trabajadores sin instrucción la asimi- laran se tropezó con tantas dificultades que fue preciso adoptar otra con- signa : los trabajadores especializados permiten resolver todos los problemas. Por ello, entre 1930 y 1940, se desenvolvió tanto la formación de trabajadores especializados en establecimientos de enseñanza. La guerra retardó esta evolución pero, terminadas las hostilidades,en los años 1950 y 1960 continuó con gran amplitud. Entre 1918 y 1960, sólo la enseñanza superior formó 4781 o00 especialistas, y la enseñanza técnica secundaria 7744000, es decir, un total de 12525000 de los cuales 6755000, o sea el 54%, se graduaron en los 10 últimos años'. Mucho se hizo también para acabar con el analfabetismo. Entre 1920

y 1939, escuelas y cursos especiales para adultos enseñaron a más de 96 millones de analfabetos o semianalfabetos. Además, en doce años solamente (de 1924 a I935), 30,9 millones de niños terminaron los estudios primarios (cuatro años) y el ciclo corto de la enseñanza secundaria (siete años). El cuadro I I indica el ritmo de aumento, en la Unión Soviética, del

I. En 1913, en la Rusia zarista, unos 290000 habían realizado estudios secundarios o superiores.

14


número de especialistas con formación superior y secundaria durante los veinte años que van de 1939 a 1959'.

CUADRO I I. Número de especialistas que han cursado estudios secundarios o superiores en la URSS de 1939 a 1959 (en millares)

1939

Total para la URSS 15 866

Enseñanza superior 1 177 Enseñanza secundaria, general o especial Ciclo largo (10 años) Ciclo corto (7 años) 12 489

14 689

En la población activa 9 900 Trabajadores manuales 3 200 Trabajadores intelectuales 6 700 En el resto de la población 6 o00

NUmero de ingenieros y agrónomos

Agrónomos y zootecnólogos 295

2 200

Ingenieros 247

1959 Porcentaje

Número en relación con 1939

19544 888 35386 283 54930 374

43000 435 28400 775 18200 272

15700 262

834 338 477 162

Por mil habitantes

1939 1959

83 281

6 18

12 94 65 169 77 263

113 434 43 316 498 884

____

En veinte años, de 1939 a 1959, la población de la URSS pasó de 190,7 millones a 208,s millones, lo que representa un aumento de 18 IOOOOO (9.5 %) mientras que la población activa pasó de 88 a 99 millones, o sea un aumento del 12 %. El número de personas que cursaron la enseñanza superior y la secundaria aumentó en 43 millones (270 %), a pesar de las pérdidas debidas a la guerra. El aumento es aún mayor en la población activa (335 %): el porcentaje pasó de 4,3 a 31,6 % en los obreros industriales y en los de las explotaciones agrícolas colectivas que realizan principalmente un trabajo manual; y llegó al 533 % en los de la industria metalúrgica y la industria mecánica, al 64 % en los tipógrafos y la publicación; y fue aún más elevado para algunas otras clases de traba- jadoresz.

I. Narodnoe hozjajstvo SSSR v 1960 godu (La economía soviética en 1960),

2. Además de esta formación general, existen para los obreros escuelas profesionales y cursos de perfeccionamiento. Entre 1951 y 1960, 5649000 trabajadores estudiaron en las escuelas profesionales y técnicas y otros 50 600000 se prepararon para otras profesiones o aumentaron su competencia estudiando individualmente o en grupos sin abandonar el trabajo.

P. 2 1 9 28229-369 33, 38 Y 39.

75

Stanislav Strumilin

Es de capital importancia para el desarrollo económico poder disponer de especialistas altamente calificados. Desde hace tiempo la Unión So- viética es el país que cuenta con el mayor número de ingenieros. En I .O de diciembre de 1960 la URSS tenía más de I I 15 o00 ingenieros y más de I 930000 técnicos calificados, o sea más de 3 millones entre ingenieros y técnicos. No obstante, sin temor a la plétora de esos especialistas, el siste- m a de enseñanza soviético formó, sólo en 1960, 120000 ingenieros y 220000 técnicos y esta labor será intensificada. Cabe observar que, en el mismo año, los Estados Unidos de América tenían 525000 ingenieros y que el número de estudiantes diplomados de las escuelas de ingeniería no pasó en los últimos años de 38000 por año.

Las campañas de alfabetización y la generalización de la enseñanza primaria obligatoria han proporcionado una sólida base para la enseñanza secundaria y superior. Mientras que en 1940,62 millones de personas (sin contar los niños de las escuelas) habían realizado menos de siete años de estudios, en 1960 la cifra se había reducido a 38 millones. Así, la fracción de la población con un bajo nivel de instrucción se está reduciendo rápi- damente y el nivel medio de instrucción aumenta a un ritmo muy veloz. Dentro de unos diez años, cuando se haya generalizado la enseñanza secundaria de once años, el nivel será aún más elevado. Más de 20 millones de trabajadores viejos y poco instruidos se habrán retirado y ocuparán sus puestos más de 30 millones de jóvenes que habrán cursado la enseñan- za secundaria y superior. La mayoría de los trabajadores manuales no sólo poseerán una sólida formación técnica sino que tendrán un diploma de enseñanza secundaria. Desde hace diez años el número de alumnos graduados cada año en los establecimientos de enseñanza superior y secundaria completa ha llegado a ser de más del doble y es actualmente (1961) de unos 2 millones. Así, teniendo en cuenta el aumento de pobla- ción y el número cada vez mayor de estudiantes diplomados, los trabajadores intelectuales soviéticos representarán, en diez años, 30 millones por lo menos y, dentro de veinte, de 70 a 80 millones. En los países occidentales un desarrollo de esa naturaleza podría pro-

vocar un exceso de demanda en todas las profesiones intelectuales, un aumento del desempleo y una brusca disminución de los salarios; pero esos peligros no existen en una economía planificada. A todos los ciudadanos soviéticos se les garantiza el derecho al trabajo y no deben temer ni el desempleo ni una disminución de sus salarios. Los actuales planes de producción prevén con veinte años de anticipación el aumento de la productividad del trabajo, una reducción de la jornada de trabajo provo- cada por ese aumento y un aumento de los salarios nominales posibilita- dos por el aumento de la renta nacional así como el mejoramiento efectivo de las condiciones de vida de todos los trabajadores. A medida que se amplía el sistema de instrucción pública, el Estado

aumenta sistemáticamente los créditos que le destina. De 1932 a 1960,

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la parte del presupuesto destinada a la educación pasó de 10,6 a 14,1%, y su cuantía llegó a ser 25 veces mayor. En 1940 los créditos destinados a la enseñanza ascendían a 2250 millones de rublos; en 1960 llegaron a 10300 millones de rublos (103000 millones de antiguos rublos) o aproximadamente I I 500 millones de dólares. Desde luego, los padres no han de pagar nada por la educación de sus hijos. En 1960, el costo unitario de la enseñanza (en nuevos rublos) era de

unos 3000 rublos para la enseñanza secundaria completa (diez años) y no pasaba de 3 600 rublos para la enseñanza secundaria seguida de una formación técnica (siete años), y 8000 rublos, incluidas las becas, para la enseñanza superior (quince años de estudios en total). Era, naturalmente, más reducido para los cursos por correspondencia de los technicums y las instituciones de enseñanza superior. Se observará que los gastos de la enseñanza son relativamente poco cuantiosos. Su rendimiento económico es, en consecuencia, tanto más importante. Este rendimiento se refleja ante todo en el aumento de los salarios de

los trabajadores. En 1924-1925, el salario del trabajador soviético era todavía muy bajo aunque su valor real no fuese inferior al de antes de la revolución, si se tienen en cuenta los subsidios de los seguros sociales. Posteriormente ha aumentado mucho al aumentar la productividad del trabajo. Contribuyó grandemente a ello la elevación del nivel de instruc- ción de la población. Y a se ha señalado que, en igualdad de condiciones, unos sencillos rudi-

mentos de instrucción llevan a un aumento de salario del 30%, y una enseñanza primaria completa acerca del 80 %. A base de estas cifras, puede decirse que en 1934 sólo la eliminación del analfabetismo había dado por resultado un aumento de la renta de cerca de 2400 millones de rublos por año para 57 500000 trabajadores. Además, 23 800000 alumnos terminaron la enseñanza primaria entre 1924 y 1935. Lo que representa un aumento anual de la masa de salarios de 2 650 millones de rublos aproximadamente. En otras palabras, sólo en estas dos categorías, sin tener en cuenta las enseñanzas secundaria y superior, el rendimiento total anual de la educación sena ya de 5000 millones de rublos. En 1935, los ingresos adicionales de la población, por concepto de salarios y otras remuneraciones, debidos al aumento del grado de instrucción no eran inferiores al 10%. Desde ese entonces, la remuneración del trabajo y el nivel medio de

preparación de los trabajadores soviéticos se han triplicado o cuadrupli- cado. Todos los jóvenes que comienzan a trabajar, han hecho por lo menos cuatro años de estudios y muchos de ellos siete o diez años de estudios secundarios o superiores. Los ingenieros y los técnicos son naturalmente mejor retribuidos que los obreros. Por cada año de estudios más allá de los cuatro años de enseñanza primaria, el salario anual de un obrero aumenta en una cantidad determinada. En un solo año el aumento no es muy grande pero en un periodo de treinta y cinco a cuarenta años

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Stanislav Strumilin

esta “renta” representa, con arreglo a las normas actuales, no menos de 12000 rublos (antiguos) para los técnicos y 18000 rublos (antiguos) para los ingenieros -cantidades muy superiores al total de créditos que el Estado ha dedicado a su instrucción. Cada trabajador soviético que participa en la producción de bienes

materiales no sólo amortiza íntegramente el precio de costo de su “pro- ducción” sino que crea una plusvalía “para la sociedad” que puede utilizarse para el consumo y el ahorro social. El aumento de capacidad profesional de los trabajadores da por resultado no sólo aumentar la remuneración de su trabajo sino también su producto “social” que pasa a las reservas del país para el consumo y la economía públicos. Por tanto, al estudiar la eficacia de la enseñanza en la escuela y larentabilidadde capitales invertidos en ella, hay que tener también en cuenta la parte del producto resultante del mejoramiento de la capacidad profesional de los trabajadores. Entre 1940 y 1960, la renta nacional de la URSS pasó, en precios cons-

tantes, de 33,5 a 146,6 miles de millones de rublos, lo que representa un aumento de 338 % o sea I 13 IOO millones de rublos (según los precios de 1961), mientras que durante el mismo tiempo, el número de trabajadores que participaban en la producción de esa renta pasó de 54,6 millones a 68,4 millones o sea un aumento del 25 % solamente. Pero se ha de tener en cuenta el mejoramiento de la calidad de la mano de obra que es resultado de la enseñanza secundaria y superior. Si equiparamos una unidad de trabajo complejo con cierto número de unidades de trabajo más sencillo, con arreglo a la escala de salarios indicada, es decir, si considera- mos, por ejemplo, que un trabajador con un diploma de enseñanza superior equivale a dos trabajadores que han cursado sólo la enseñanza primaria, las cifras mensionadas que representan el número de trabajadores empleados en la producción podrán aumentarse en un 19 % para 1940 y en el 30 % para 1960. Esos reajustes, que reflejan la enorme expansión de la enseñanza secundaria y superior en la URSS, transforman esencialmente la dinámica del trabajo del que dependen el producto social y la renta nacional. En los países occidentales, donde el nivel de instrucción de los trabajadores no ha aumentado tanto, esos reajustes no serán necesarios. Pero en la URSS son tan considerables que ignorarlos sería no tener en cuenta la magnitud de la revolución cultural que se está reali- zando. Otro importante factor que explica también el aumento de la renta

nacional es el equipo de la mano de obra con medios de producción que puede medirse aproximadamente por el aumento de las inversiones por unidad de trabajo, permaneciendo constantes los precios. Entre 1940 y 1960 los capitales fijos asignados a la producción pasaron

de 55700 a 173900 millones de rublos (nuevos), es decir, aumentaron más de tres veces. Si el número de trabajadores permanece constante,


cada aumento de ese capital va acompañado, por regla general, de un aumento proporcional de la producción, que es su consecuencia. Pero si aumentan simultáneamente la mano de obra y de equipo, el resultado será proporcional al producto de dichos factores. El cuadro 12 indica la importancia que ha tenido cada uno de esos

factores en el aumento de la renta nacional de la Unión Soviética en los veinte años últimos. Contrariamente a la práctica occidental, sólo se tiene en cuenta la renta nacional procedente de fuentes primarias (producción de bienes materiales); la renta de los trabajadores de otros servicios, incluso los más útiles y necesarios, como médicos, personal docente y otros trabajadores científicos y culturales no se han incluido ya que estas per-

CUADRO 12. Dinámica de la economía soviética

1940 1950 1960

importe ‘zy importe ’E?- Capital fijo (en miles de millones de rublos)

Trabajo en el sector de la producción Número de trabajadores

(en millones) Reajustes por nivel de preparación TOTAL PONDERADO

Reajustes como porcentaje del total ponderado de la mano de obra

Renta nacional de la URSS (en miles de millones de rublos) Debida al aumento de la mano de obra

Debida al equipo de la mano de obra: Debida al aumento de los bienes de producción Debida a la acción conjunta de esos factores

Divergencias TOTAL GENERAL

Productividad total del trabajo

54,6 IOO 56,o 103 68,4 125

1’45 100 1 4 5 138 2094 194

65.1 IOO 70,s 108 88,8 136

16,1 - 20,6 - 2390 -

33,5 100 36,2 108 45,6 136

- - 9,o 27 71,o 212

79

Stanislav Strumilin

sonas canjean su trabajo por el de los trabajadores productivos de modo que el total de su renta procede en realidad de la misma fuente primaria: la producción de bienes materiales. Habiendo limitado así la definición de la renta nacional para no tener

que contar dos veces las mismas partidas, hemos incluido en la mano de obra que contribuye directamente a la producción de esa renta sólo a los trabajadores productivos dejando de lado a los numerosos trabajadores científicos y culturales y a las personas que se ocupan de trabajos domés- ticos en las familias y que poseen una instrucción secundaria y superior. De todos modos, es indudable que la función de los trabajadores altamente calificados es muy importante. Es verdad que, si se considera el aumen- to de la renta nacional desde el punto de vista del consumo, su aumento en los veinte años últimos se debe principalmente al gran desarrollo de los bienes de producción fija y del equipo técnico. Las ligeras “divergencias” que aparecen en el cuadro anterior indican que no hemos tenido suficientemente en cuenta los efectos de la elevación del nivel de la ins- trucción en el desarrollo de la renta nacional. Estas “divergencias” muestran en particular que, durante ese tiempo, el rendimiento de las inversiones de capital aumentó algo más rápidamente que el volumen de los bienes de producción. Cuando aumenta la productividad del trabajo, si los precios permanecen constantes, sólo varía el poder adquisitivo del rublo, el dólar o la libra; no hay cambio alguno en las proporciones verdaderas de utilización del trabajo de los diferentes tipos de capacidad. Como en 1960 el total de la renta nacional ascendía a 146600 millones de rublos según los precios de entonces, y el 23 % de esa suma se debía al mejoramiento de la capacidad profesional de la mano de obra, esta fracción representa en valor monetario no menos de 33700 millones de rublos. Tal es la aportación de la enseñanza secundaria y superior en la econo-

mía nacional en la URSS. Se la puede comparar con los créditos que el Estado destina normalmente a la enseñanza y con el capital invertido en la construcción y equipo de las instituciones educativas, científicas y culturales, ya que no sólo las escuelas, sino también los teatros, las gale- rías artísticas, los jardines zoológicos y los museos politécnicos contribuyen a la educación de los trabajadores y al aumento de su capacidad profesional. Según las cifras de la Oficina Central de Estadística esas inversiones ascendían en 1930 a I 205 millones de rublos (nuevos), a 4370 millones en 1940; a 5388 millones en 1950 y a 16237 millones en 1960, según los valores actuales. Esta progresión es sorprendente pero el aumento de productividad debido a la enseñanza secundaria y superior ha sido más rápido aún. La comparación que figura en el cuadro 13 entre el aumento de la productividad y el total de los gastos de la enseñanza del país da la medida de ese rendimiento en aumento constante. Se observa que entre 1940 y 1960 las inversiones en la enseñanza, las ciencias y

80

Aspecto económico de la enseñanza en la U R S S

las artes, aumentaron aún más rápidamente que las del sector productivo y que, con precios constantes, los gastos ordinarios de la enseñanza tri- plicaron. Pero, en esos mismos años, el aumento de la renta nacional debido a la enseñanza secundaria y superior fue seis veces mayor y la renta neta, descontados los gastos corrientes, diez veces mayor. El promedio de rendimiento -para la economía nacional en su conjunto- de las inversiones en este sector de desarrollo cultural ha superado así todos los records conocidos, pasando de 52 a 144 % por año. CUADRO 13. Rendimiento y rentabilidad de la educación nacional en la URSS (en miles de millones de rublos, con precios constantes)*

1940 1950 1960

Importe ‘2:- Importe ‘2:- importe ‘2:- Inversiones en la ense- 4.37 100 5.39 123 1624 372 ñanza y el sector cultural

ñanza. Aumento de la renta nacional

año

Rendimiento de la ense- 5,39 100 IIJI 210 33,72 626

Gastos corrientes por 3,13 100 425 136 10,30 329

Aumento neto de la renta 2,26 IOO 7,06 312 23,42 1.036 Como porcentaje de las 52

* Narodnoe hozjajsivo SSSR Y 1960 godu, p. 716, 844; Narodnoe hozjajstvo SSSR Y 1958 godu, p. 770, 900 (Anuarios estadísticos).

- 144 - 131 - inversiones

No dejará de sorprender este rendimiento de la enseñanza, sobre todo porque no figura en ninguna contabilidad oficial. N o todo el mundo comprende fácilmente que un aumento tan rápido de la renta nacional en el sector productivo se obtenga mediante al acrecentamiento constante del número de trabajadores cuyo nivel de instrucción es cada vez más alto. Lenín, el fundador del Estado Soviético, mostró ya en 1918 que el des-

arrollo educativo y cultural de la población es una de las principales condiciones del aumento de la productividad del trabajo. Desde entonces, se ha producido en la URSS una verdadera revolución cultural. El desarrollo educativo y cultural del conjunto de la población soviética ha alcanzado un nivel sin precedentes y se prosigue enérgicamente. Partici- pan en él activamente no sólo las personas que se ocupan directamente de la producción sino también los que “forman, conservan, modelan, desarrollan, o sencillamente mantienen la fuerza de trabajo”’. El maestro de escuela “forma”, el profesor “desarrolla”, el médico,

I. Karl Marx, Teorii pribavochnoj stoirnosti (Teoría de la plusvalía); parte 1, Moscú, 1955, p. 142.

8 1

Stanislav Strumilin

en menor medida, “conserva” la fuerza del trabajo de los sectores y empresas de la producción. Y si no tenemos en cuenta su trabajo al calcular el valor de la producción material de país, es sólo para no contar dos veces los mismos elementos, ya que los resultados de su labor se mani- fiestan en el mejoramiento de la capacidad y en el aumento de la productividad de los trabajadores empleados directamente en la producción. Por la misma razón, en la evaluación de la renta nacional, no hemos

tenido en cuenta el trabajo de los alumnos y estudiantes que adquieren conocimientos y aprenden a utilizar métodos que aplicarán más tarde a la producción. Sin embargo, su número es enorme. Durante los años últimos por lo menos 50 millones de personas por año, de todas las edades, han estudiado en las escuelas y asistido a cursos. A este número deberíamos añadir otros 20 millones de “innovadores” que rivalizan en el cumplimiento de la obligación que contrajeron de “estudiar, trabajar y vivir con arreglo a los principios del comunismo”, y que dedican al estudio todo el tiempo libre, sin dejar de continuar trabajando para la producción. La asociación soviética de racionalización e invención cuenta actualmente más de 4 millones de trabajadores productivos. En 1960, el importe de las economías realizadas gracias a la aplicación de 2536000 innovaciones propuestas por esos promotores ascendió a cerca de I 500 millones de rublos. Pero estas invenciones representan algo más que una ventaja material para los inventores y economías para el Estado. Tam- bién ha de tenerse en cuenta lo que significa para los trabajadores soviéticos participar en ese movimiento de masas. “Me parece -escribe uno de ellos- que la principal ventaja de las

propuestas de racionalización no son las economías en rublos y kopeks, por importantes que éstas sean. Lo mejor de estas propuestas es que estimulan el entusiasmo y disipan el tedio y la indiferencia.. . Vale la pena vivir, y se trabaja alegremente cuando se sabe que puede surgir una idea nueva o unos problemas que exigen una solución. Por eso, en nuestro taller nos hemos propuesto un objetivo completamente nuevo: cada obrero se ha de convertir en un racionalizador. La racionalización es una pasión absorbente. Apenas se tiene una idea que otra surge ya, y cuando aparece la tercera, se es ya otro hombre, se siente la pasión de estudiar, de hundirse en los libros, devorar revistas y vivir una vida maravillosa.” Se abre ante el hombre toda la poesía del esfuerzo creador y el entusiasmo por el trabajo da un nuevo sentido a toda su vida. Sería difícil evaluar en su justo valor todos los aspectos de ese trabajo

intelectual, de aprendizaje y creación, que se lleva a cabo fuera de la jornada de trabajo. Pero no cabe duda de que todos estos aspectos del trabajo -que en la Unión Soviética aumentan sin cesar- contribuyen, al menos indirectamente, a la expansión de la producción y al aumento rápido de la renta nacional que caracterizan a la Unión Soviética. Asimismo, el papel que desempeña en esta expansión el trabajo más

82


creador -que es el trabajo científico- no puede medirse directamente. El número de trabajadores científicos aumenta rápidamente en la URSS. Sólo entre 1940 y 1960 pasó de 98000 a 354000, o sea un aumento del 360 %. Dentro de veinte años, con el mismo ritmo, se contarán por millones. N o hay que olvidar que en la Unión Soviética no existe el secreto industrial o comercial, y que una tentativa de monopolizar un descubrimiento científico con fines privados es inconcebible. Quizá por eso precisamente la ciencia adquiere nuevas posibilidades en los países donde esa práctica no existe ya. La ciencia es internacional. Los hombres de ciencia de todos los países,

incluidos los de la URSS, no sólo aportan su contribución al acervo cientí- fico común, sino que toman libremente de él lo mejor de los descubrimien- tos de la ciencia mundial. Y esta ciencia, ayudando al hombre a dominar las fuerzas más poderosas que ofrece la naturaleza, se convierte a su vez en una fuerza cada vez más poderosa de la inteligencia humana. Los tesoros de la ciencia, que ha acumulado la labor creadora de muchas generaciones de investigadores, de todas las épocas, no han exigido un gran esfuerzo más que a los que los descubrieron ya que todo descubrimiento del genio puede [ser fácilmente asimilado más tarde por la masa. Durante miles de años, todos los grandes espíritus, de Euclides a Lo-

bachevsky, de Pitágoras y Arquímedes a Newton y Einstein, de Heráclito y Aristóteles a pensadores tan lúcidos y tan rigurosamente lógicos como Marx y Lenín, han dado impulso a la ciencia con su labor creadora. Y aunque estos hombres ya no existan, el fruto de su labor continuará sir- viendo a la humanidad durante miles de años. Pero esas verdades, cuyo descubrimiento costó a Euclides, por ejemplo, una vida entera de esfuerzos, los niños de hoy las asimilan, junto con otros muchos conocimientos tras años de estudios. Aprenden en poco tiempo el binomio de Newton o la clasificación periódica de los elementos de Mendeleev. Pero los escolares de hoy son los productores de mañana. Y la relativa facilidad con que asimilan los conocimientos científicos adquiridos en otra época gracias a una ardua labor, nos permiten considerar esas adquisiones como un don gratuito de la naturaleza. Esos conocimientos científicos sólo tienen un valor especial si se rela-

cionan con el trabajo práctico, ya que en las actuales condiciones de la producción, con el desarrollo de la automación y la electrónica, los trabajadores deben hacer frente a nuevas exigencias. Lo que realmente importa en la producción, ya no es en realidad la fuerza muscular y las manos callosas, sino la tecnología enriquecida por los conocimientos y la inteligencia del obrero ante la máquina o la cadena de producción. Por esta razón, precisamente, la ciencia se convierte en una fuerza productiva directa al lado de la técnica y la energía necesarias para la produc- ción. Además, puede decirse que el rendimiento de la ciencia, en esas

Stanislav Strumilin

condiciones, aumenta proporcionalmente al volumen de los conocimientos que se aplican, multiplicado por la medida en que se hayan asimilado y de su difusión entre los obreros. Los progresos realizados por la instrucción pública en la URSS en los

últimos decenios han permitido, en gran medida, aplicar directamente la ciencia a la producción y aumentar su rendimiento como elemento especial de la fuerza productiva. Pero eso se explica principalmente por el hecho de que los trabajadores soviéticos que no se sienten esclavos sino dueños de la producción en la URSS, se muestran extremadamente de- seosos de mejorar su capacidad profesional mediante el estudio ; decenas

‘ de millones de trabajadores rivalizan para aumentar la producción y de sus filas salen cada año millones de inventores y de “racionalizadores” competentes. Su éxito se explica también por el hecho de que la ciencia goza de más

crédito en la Unión Soviética que en ninguna otra parte del mundo. “Tratar de ir hacia adelante sin la ciencia es obrar como el ciego que qui- siera andar sin un guía; no se hace más que tropezar.” Esta observación juiciosa se ha convertido en parte integrante de nuestra sabiduría popular. “La ciencia es nuestra brújula.” Este es nuestro principio rector y toda la experiencia soviética ha demostrado que permite lograr resultados magníficos. En la URSS la revolución cultural y el desarrollo económico van ín

timamente unidos. Las inversiones en la enseñanza producen un gran rendimiento porque sirven los intereses culturales de las masas trabajadoras y atienden a las necesidades objetivas del desarrollo económico. Así, en este proceso, el factor cultural muestra cada vez más claramente su “rentabilidad” y su rendimiento económico.

Capítulo IV Planeamiento de la educación

por R. Diez-Hochleitner jefe de la División de Educación del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Wáshington

Los economistas muestran cada vez mayor interés en el planeamiento de la enseñanza y participan cada vez más en él, lo que constituye un hecho de positivo valor para el estudio de dicho planeamiento, que ha tenido además la virtud de atraer la atención de otras disciplinas sobre los problemas del desarrollo de la organización docente. Actualmente, se insiste cada vez más en que el mejor método para tratar de esta extensa y compleja materia es enfocar los problemas desde un punto interdisciplinario’. No hace mucho tiempo que los especialistas en enseñanza han empezado a trabajar en contacto con los economistas, los administradores de la enseñanza y otros especialistas. En realidad, la principal preocupación de los especialistas en educación era procurarse lo más posible recursos eco- nómicos, internos y externos. Pero lo que es indudable, es que el acerca- miento rompió el aislamiento del sector docente, y la enseñanza está hoy considerada por casi todo el mundo como un elemento básico del desarrollo general. Gracias a ello, además, los especialistas de la educación, lo mismo en los países desarrollados como en los que están en vías de desarrollo, se ha convencido de la necesidad de examinar de nuevo los objetivos generales y especiales y los de la enseñanza y sus métodos. Pero no se han dado todavía cuenta de la conveniencia de estudiar mejor las

I. La Unesco y la Comisión Nacional francesa de la Unesco efectuaron un primer intento de carácter internacional en ese sentido; véase “Colloque sur la planification de l’éducation dans ses rapports avec le développement économique et social, Paris, 1959”. in Tiers monde, Paris, vol. 1, no 1-2, enero-junio de 1960 (p. 27-250).

R. Diez-Hochleitner

teorías económicas y su aplicación a los problemas de la enseñanza. Por su parte, los economistas no han tenido debidamente en cuenta la larga historia de la investigación pedagógica y la práctica docente y han igno- rado a veces la función social y cultural de la enseñanza. Unos y otros buscan hoy nuevas soluciones; definen los problemas

desde su punto de vista respectivo y se van comprendiendo mejor las dificultades y limitaciones con que se tropieza. Todo esto está tratado en otros capítulos del presente manual (véase, principalmente, el capítulo 1, redactado por el Sr. Phillips). El presente estudio está destinado no sólo a los asesores de los gobier-

nos en el planeamiento de la educación, sino particularmente a los economistas a quienes interesa el planeamiento de la educación y que quieren contribuir a resolver los problemas que plantean la educación y la forma- ción profesional.

Significado y alcance del planeamiento de la enseñanza’ El planeamiento de la enseñanza constituye una base y un punto de partida para el examen interdisciplinario de los problemas. Es, además, una consecuencia lógica de la tendencia general hacia el planeamiento total del desarrollo. El planeamiento es un instrumento, no un objetivo ni un fin en sí mismo. Responde al deseo de una evolución metódica y de una organización que permita llevarla a cabo. Al presentar su propuesta para el Decenio del Desarrollo de las Naciones Unidas, el Secretario General, U Thant, dijo que “el desarrollo no es tan sólo la expansión económica sino la expansión más la evolución” y lo muestran claramente los países de Asia, África y América Latina en su deseo de encontrar nuevas soluciones para los viejos problemas de la pobreza, el hambre y la ignorancia. El planeamiento de la enseñanza es una fuerza de cohesión capaz de

coordinar y dirigir los diferentes elementos que forman parte del sistema

I. El Sr. G. Betancur expuso el significado y alcance del planeamiento de la educación en la Segunda Reunión Interamericana de Ministros de Educación (Lima, 1956). Véase un resumen de su discurso en: Betancur-Mejía, G. “Significado y alcance del planeamiento educacional”, Educación (Habana) año XVIII, n.o 2, febrero de 1959, p, 23-29, 34, El Seminario Interameri- cano sobre el Planeamiento Integral de la Educación (Wáshington, 1958) formuló una definición muy completa que es aún válida. “Recomendaciones del Seminario Interamericano sobre el Planeamiento Integral de la Educa- ción”, número especial de L a educación (Wáshington, D.C.) no. 11, julio- septiembre de 1958, p. 5. La XXV Conferencia Internacional de Educación trató también del significado y alcance del planeamiento de la educación en su recomendación n.o 54 (XXV Conferencia Internacional de Educación, Planeamiento de la educación, recomendación n.0 54. Ginebra, Unesco-IBE, 1962).

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Planeamiento de la educación

pedagógico y permite considerar más objetivamente sus grandes finalidades a largo plazo, tales como la enseñanza primaria generalizada. Implica una evaluación eficaz de los recursos económicos y humanos, de las estructuras institucionales del país y de otros factores de los que depende el éxito de un plan general de enseñanza. El planeamiento de la enseñanza no es una fórmula mágica que puede

llevarse a la práctica con soluciones preconcebidas. Es un intrumento para canalizar todos los conocimientos que se tienen sobre la enseñanza y materias relacionadas con ella en la preparación y ejecución de planes de desarrollo a largo y corto plazol. Puesto que es principalmente un instrumento para el desarrollo, el planeamiento de la enseñanza puede utilizarse en los medios socio-políticos más diversos y adaptarse a los objetivos de cada país. Implica la evaluación de la situación del país y de los recursos con que cuenta para hacer frente a ella y determinar la acción conveniente. Como el planeamiento de la enseñanza entraña necesariamente un estudio de carácter general, permite descubrir las deficiencias y las necesidades bue antes no se tenían en cuenta o se desconocían. Situándolas en una perspectiva adecuada es posible una repartición equi- librada de los esfuerzos y recursos de las actividades a largo y corto plazo. El planeamiento de la enseñanza persigue además el objetivo difícil

de que la enseñanza se adapte armoniosamente a la evolución y sea suficientemente progresiva para formar el personal social y técnico de direc- ción y la mano de obra calificada indispensable, sin que ello resulte en detrimento de la continuidad y el desenvolvimiento de las características culturales de la sociedad. Las opiniones discrepan acerca de cuál de los dos tiene más importancia, pero es incuestionable la necesidad de una armoniosa combinación y desarrollo de ambosz.

I. Entendemos por “plan” el conjunto de objetivos de la educación y por “programa” una determinación precisa de ciertos objetivos concretos que se quieren realizar en un determinado tiempo. “Proyectos” son las partes de un programa.

2. H. S. Parnes afirma la necesidad de combinar los aspectos económicos y culturales del planeamiento de la enseñanza y propone que se estudien los problemas de las necesidades actuales de la enseñanza “desde el punto de vista de la mano de obra” y “desde el punto de vista cultural”. (Educational needs for economic and social development, OECD Mediterranean regional project - Besoins scolaires et développement économique et social, OCDE, Projet régional méditerranéen, pár. 26-27, París, 1962). También m e parecen muy ‘pertinentes las palabras de F. F. Hill: “Los valores tradicionales de las culturas actuales se consideran con frecuencia como graves obstáculos para el desarrollo. La importancia que tienen para la cohesión, la dignidad y la independencia de las sociedades de los países que han logrado recientemente laindependencia no eran suficientemente comprendidos y apreciados. En cambio hoy son ampliamente reconocidos”. (Education and development : key issues for policy makers” por F. F. Hill, memoria presentada en la Tercera Conferencia Nacional de la Comisión Nacional canadiense de la Unesco. celebrada en Ottawa, en marzo de 1963).

R. Diez-Hochleitner

Organización El planeamiento de la enseñanza presupone la existencia de un aparato administrativo y ejecutivo. Han de recogerse datos sobre la situación presente y pasada, analizar los problemas y definir las soluciones posibles. Se ha de establecer una correlación entre los diversos grados y ramas de la enseñanza, relacionar los objetivos de la enseñanza con los planes generales de desarrollo, buscar la participación de especialistas en diversas disciplinas (pedagogos, economistas y sociólogos) y tratar de obtener el apoyo constante y activo de la opinión en general. En realidad no hay reglas absolutas para el planeamiento de la ense-

ñanza sino que cada país ha de adaptar sus modalidades a la organización administrativa y a la concepción institucional y política que le es propia; de todos modos dos servicios administrativos son necesarios: uno de carácter interministerial, que forme parte, si es posible, de los organismos nacionales encargados del planeamiento del desarrollo económico y social, y esté encargado de determinar las necesidades de personal calificado y de coordinar la acción encaminada a satisfacerlas (véase el capítulo VI redactado por el profesor Harbison). Los servicios de la enseñanza han de estar representados en los organismos encargados del desarrollo cuando éstos han de tomar decisiones de orientación general o presupuestaria. Los ministerios de educación han de desempeñar un papel prepon- derante, no sólo porque son de los que emplean más personal calificado administrativo y docente, sino también porque son el principal semillero de personas con suficiente preparación para aprovechar las actividades de formación de los diversos programas y proyectos generales de desarrollo. El otro servicio esencial es el de planeamiento de la enseñanza del

Ministerio de Educación. Estará encargado del planeamiento del sistema de enseñanza, en todos sus grados y ramas, comprendida la educación de adultos. Deberá mantener relaciones constantes con los servicios de desarrollo y su sección de mano de obra, para poder armonizar los grandes objetivos del país con su capacidad económica y con la oferta y la demanda de mano de obra. El servicio de planeamiento de la enseñanza propor- cionará, a su vez, datos sobre la oferta de trabajo en el sector docente y las posibilidades de atender a la demanda de servicios de educación de otros sectores. Varios países han establecido servicios de planeamiento delaenseñanza’

I. Véase una lista de los países que han emprendido normalmente actividades de planeamiento de educación en : Unesco, “Planeamiento de la educación. Repertorio preliminar”, Revista analítica de educación, vol. XIV, no 2, París, 1962. El estudio de un caso particular figura en: R. Diez-Hochleitner, “Une expérience pilote en Colombie: la planification intégrale de I’éducation depuis 1956”. Dkveloppement et civilisations (París, IRFED), n.O 5, enero de 1961, p. 67-76.

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y empiezan a constituir comités encargados del desarrollo de los recursos humanos; la asistencia técnica en esa materia figura todavía en buen lugar en las demandas de los países en vías de desarrollo. En general es difícil organizar los servicios de planeamiento de la enseñanza; ello es debido a la falta de personal preparado y calificado y también a la desconfianza que inspiran los servicios de planeamiento de la enseñanza a los funcionarios administrativos sumergidos durante largos años en la rutina diaria y pocas veces capaces de salirse de ella; por ello temen y se oponen a una innovación que consideran como una amenaza a sus prerrogativas y a su autoridad. En cambio, los buenos planeadores de la enseñanza han de trabajar rápidamente; persiguen un solo objetivo: la expansión, peda- gógicamente conveniente y provechosa, de la educación -y han de contribuir a encontrar soluciones para cada problema; no han de temer apar- tarse radicalmente de tradiciones arraigadas ni prescindir de superestruc- turas administrativas muertas- tanto por lo que se refiere al personal como al procedimiento. Por ello es quizás menos difícil crear unos servicios de planeamiento de la enseñanza en los nuevos países independientes que empiezan a organizar sus sistemas docentes desde la base y que no tropiezan con dificultades institucionales ni grupos de presión como otros países en vías de desarrollo. Es necesario que los asesores del planeamiento de la enseñanza se den

cuenta de que los servicios de planeamiento son inseparables de la admi- nistración moderna. No significa esto que el planeamiento de la ense- ñanza haya de sobreponerse o suplantar el aparato administrativo ordinario, sino todo lo contrario, los administradores de la enseñanza han de participar activamente en el planeamiento; han de seguirlo paso a paso, porque son los que deberán controlar su ejecución. Los servicios de planeamiento de la enseñanza no podrán realizar un trabajo eficaz si no cuentan con la cooperación de una buena administración escolar; ello exige un intercambio constante de información que penetre en toda la estructura docente del país.

Ensañanza y formación : problemas que plantean su extensión y perfeccionamiento Examinaremos a continuación algunos de los problemas más salientes y ordinarios de los países en vías de desarrollo, aunque no sean en modo alguno exclusivos de ellos. Entre ellos figuran generalmente los siguientes: se presta sobre todo

atención a la extensión de la primera enseñanza sin procurar aumentar proporcionalmente el número de alumnos que la terminan (problemas conexos: alumnos que abandonan los estudios, alumnos que han de repetir cursos o que no van a clase, educación femenina, edad de ingreso y de fin de estudios) ni mejorar la calidad de la enseñanza (problemas

R. Diez-Hochleitner

conexos: preparación de los maestros y formación en ejercicio, sueldos y subvenciones del personal docente, duración de los cursos, libros de texto, métodos modernos y auxiliares de enseñanza). A causa de ello la mayor parte de las cifras de escolarización de la enseñanza primaria son muy poco exactas. Desde el punto de vista económico, respecto de los alumnos que dejan

la escuela después del primero o segundo año, las inversiones son en gran parte perdidas. Así, una de las tareas más urgentes de los encargados del planeamiento de la educación es aumentar el poder de retención de la escuela. El rendimiento económico aumenta después del segundo año, en principio, proporcionalmente al número de años de primera enseñanza terminados dentro de un periodo que los educadores estiman que ha de ser por lo mínimo de seis años, teniendo, naturalmente, en cuenta la calidad de la enseñanza. Desde el punto de vista sociológico, muchos de esos países siguen man-

teniendo un doble nivel en la enseñanza, lo que entraña una discrimina- ción para las poblaciones rurales. Hay en ellos dos sistemas: las escuelas primarias urbanas con un ciclo completo de enseñanza primaria, y profesores mejor preparados, que son objeto en general de un trato de preferencia en cuanto a libros de texto, equipo y locales; y las escuelas rurales que dan 2,3 Ó 4 años de enseñanza primaria, y están a menudo mal instaladas, en locales deficientes, con maestros novicios que no permanecen mucho tiempo en la escuela y que no disponen prácticamente de libros de texto, medios auxiliares ni equipo. Es conveniente dar mucha flexibilidad al planeamiento de las escuelas

rurales de enseñanza primaria por tratarse de una zona en la que es muy conveniente la iniciativa local. A pesar de que la mayor parte de los gobiernos proclaman el principio

de la enseñanza primaria generalizada, gratuita y obligatoria muchos países en vías de desarrollo no están en condiciones de darle una absoluta prioridad sobre los demás tipos de enseñanza. Esta cuestión de equilibrio es muy importante para el planeamiento de la enseñanza y se estudiará más adelante. Los países en vías de desarrollo han de limitar la extensión de la primera enseñanza según las posibilidades de formación de maestros y de servicios adecuados. No obstante, dada la rápida evolución y la expansión característica de esos países, es imposible evitar una cierta prodigalidad. Los objetivos del desarrollo general de la enseñanza han de revisarse y adaptarse para limitar todo lo posible esas prodigalidades. La mayor parte de los problemas con que se tropieza en la enseñanza

primaria existen también en el grado secundario. En general, el porcentaje de los alumnos que terminan la enseñanza primaria es muy bajo como lo es también el de los que tienen la posibilidad de matricularse en la ense- ñanza secundaria, particularmente en los países de independencia reciente. Todo ello obstaculiza mucho la evolución de los sistemas de enseñan-


za. Ningún país, incluso los que han realizado el mayor esfuerzo, puede pretender haber formado suficientes alumnos de enseñanza secundaria para todos los trabajos especializados de nivel medio que necesitan los diversos sectores de la economía. En general, las escuelas de formación profesional necesitan que se les ayude a coordinar sus programas más estrechamente, a anticiparse a las oportunidades de trabajo y también a ganar un prestigio. Sin embargo, en estos países, la labor más importante, la más urgente, es diversificar la enseñanza secundaria de manera que la matrícula se distribuya en diversas ramas y los programas respondan a las necesidades presentes y futuras de mano de obra. Al mismo tiempo, la segunda enseñanza ha de constituir una preparación general más que la enseñanza de un oficio determinado. En una reciente conferencia’ se reconoció que “dada la dificultad y riesgo de hacer previsiones a largo plazo sobre la estructura de la población activa y los frecuentes cambios en las técnicas y, por consiguiente, en las necesidades de mano de obra, los programas de formación profesional han de ser lo más flexibles posible y se han de basar en una educación general. Ello facilitará la reorganiza- ción periódica de la enseñanza profesional”. Aunque la enseñanza superior plantee muchos de los problemas que

plantean la enseñanza primaria y la secundaria, tiene las ventajas de una tradición que viene de la edad media, en una época en que las universidades constituían el centro del sistema docente. Además las universidades gozan a menudo de una cierta autonomía incluso si están subvencio- nadas por los gobiernos. Por lo cual es a veces difícil coordinar, admi- nistrativamente, la enseñanza superior con el sistema de enseñanza en general. D e todos modos, cada vez se está más convencido de la necesidad de planear la enseñanza superior dentro del planeamiento general de la enseñanza. Aquí también surge el problema de la distribución de la matrícula

entre las facultades universitarias en relación con las necesidades del país, inmediatas y a largo plazo, de personal de dirección y de personal capacitado para organizar los programas de desarrollo en los diversos sectores. En los países en vías de expansión se presta poca atención a la ciencia, a la técnica y a la investigación. Pero estos problemas están relacionados con la gran necesidad de profesores que se dediquen exclusivamente a la enseñanza o a la investigación. La educación de adultos, descuidada con frecuencia, tiene tres modali-

dades: a) la de los países más avanzados en los que se confía generalmente a los cursos de extensión universitaria, y a los cursos para graduados; b) la destinada a formar o a adaptar a nuevas técnicas de conformi-

I. “The planning of education-Planification de I’éducation”, Policy Conference on Economic Growth and Investment in Education - Politiques de croissance économique et d’investissement dans I’éducation, Conférence de Washington, Oct. 1961, OCDE, vol. 1, p. 13.

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dad con la evolución de la tecnología y del mercado de trabajo; y c) la destinada a los analfabetos o a personas de nivel cultural muy bajo que se desea incorporar a la población económica activa mediante programas de desarrollo de la comunidad, programas de alfabetización, programas de formación y otros programas socioeconómicos como los programas cooperativos, de industria rural, etc. Este tercer tipo de educación de adultos interesa directamente a los países en vías de desarrollo y ha de ser estudiado en su conjunto. Las simples campañas de alfabetización no hacen más que engendrar o agravar las frustraciones sociales e individuales; no satisface las necesidades vitales de los adultos cuyo analfabetismo es consecuencia de las condiciones sociales y económicas y que ante todo, como es natural, procuran mejorar su nivel de vida. Las campañas aisladas de alfabetización producen en definitiva un gran porcentaje de analfabetos funcionales. Una educación de adultos adecuada aumenta las posibilidades de los interesados que se convierten en verdaderos ciudadanos de una sociedad en evolución. Sin embargo, en los países en vías de desarrollo las consideraciones económicas tienen mucha importancia en la educación de adultos. Destinar una parte de los créditos del presupuesto nacional a la educación de adultos responde a la idea de que la formación de los adultos da como resultado un ¡mejoramiento de la calidad del trabajo con ventaja para la producción nacional. Los analfabetos adultos dan origen a graves estados de tirantez social si se des- piertan en ellos esperanzas que no se satisfacen con “rápidas” cam- pañas de alfabetización que no les enseñan más que a leer y escribir, sin ofrecerles por lo general un programa continuado que les permita adelantar en sus conocimientos y capacidades. En resumen, la función principal del encargado del planeamiento de la

educación consiste en examinar su situación y sus problemas teniendo en cuenta los factores demográficos, sociales y económicos, entre ellos los relativos a los distintos grados y ramas de la enseñanza, procurando al propio tiempo mejorar constantemente el nivel de la enseñanza y aumentar el número de alumnos que terminan los estudios en cada grado. La realización de esta labor, difícil y compleja, es la mejor contribución que puede aportar la educación al desarrollo económico y social. Hay que señalar también que no hay forzosamente contraposición entre el aumen- to cuantitativo y el mejoramiento cualitativo, ni entre la enseñanza primaria y la secundaria y ni entre ésta y la superior. El sistema docente es un conjunto orgánico que ha de responder rápidamente a los reajustes continuos que exigen el cambio de circunstancias. Los especialistas a quien se pide asesoramiento sobre los planes de ense-

ñanza tienden lógicamente a establecer un orden de prioridades. Pero el orden de prioridades en la enseñanza, como en cualquier otro sector, no puede ser absoluto ni mutuamente exclusivo. Está constituido por una serie de actividades entrecruzadas, cada una de las cuales repercute en

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las demás. Al definir un orden de prioridades, hay que prestar cuidadosa atención a sus consecuencias cuantitativas para tener la seguridad de que corresponden a los recursos del país. Entre las prelaciones que pueden establecerseprima facie, prácticamente en cualquier circunstancia, figuran las siguientes : I. Necesidad de establecer y reforzar los organismos de planeamiento

de la enseñanza, junto con las estadísticas, y de estudios de la mano de obra, para que los recursos disponibles se utilicen de la major manera posible.

2. Mejoramiento de la organización administrativa, incluido el personal y el procedimiento, para poder llevar a cabo eficazmente los programas y los proyectos.

3. Formación de maestros, profesores, inspectores y administradores, que son el cuerpo y el alma de todo sistema de enseñanza.

4. Investigaciones de carácter pedagógico para tener la seguridad de que el planeamiento llevará a soluciones concretas y prácticas que responden a la idiosincrasia, a la herencia cultural y a las aspiraciones y objetivos a largo plazo del país.

5. Los métodos modernos y los auxiliares de la enseñanza de los que depende el buen resultado del empleo de los recursos humanos dedicados a la gran empresa de la educación y la formación, y que tienen mucha influencia en el costo y en la mayor eficacia de las instituciones docentes.

6. Los locales y el equipo escolar, no tan sólo para dar un “hogar” a la enseñanza, sino como elemento esencial para crear el ambiente que induce a utilizar eficazmente los servicios escolares.

Administración y financiamiento La enseñanza, que comprende instituciones y servicios públicos y privados, es uno de los sectores más importantes de la vida nacional. Se in- vierten en ella sumas enormes; además del presupuesto ordinario de edu- cación, otros ministerios, las provincias, los Estados y las autoridades locales así como los particulares, facilitan también créditos y servicios a pesar de lo cual no bastan a veces para atender a las necesidades más urgentes. La enseñanza emplea una buena parte de los funcionarios de la Administración Pública. Además, interesa a toda la población, aunque más directamente a los niños en edad escolar que representan la cuarta parte de la población total. Las instituciones docentes están destinadas a modelar la personalidad humana y a través de ella a definir los valores y las reacciones de la sociedad en que vive el hombre. En otras palabras, es perfectamente exacto decir que la enseñanza es una de las principales empresas, si no la más importante, de un país. Sin embargo, la verdad es que la enseñanza y la formación profesio-

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nal no siempre interesan ni atraen a los elementos directivos, administradores o personal especializado más calificado. Los ministerios de educa- ción están con demasiada frecuencia envueltos en una política de intrigas y poco vuelo y no se dan cuenta de las posibilidades que ofrecen los grandes recursos puestos a su disposición. Es esencial pues para los que asesoran a los gobiernos como para los que intervienen directamente en el planeamiento de la enseñanza, revisar las estructuras de la Administra- ción y poner un poco de orden en sus actividades antes de emprender las operaciones de planeamiento. Es también indispensable lograr que la ejecución del plan se encomiende a un personal competente y que se sigan los procedimientos administrativos modernos. Una vez aprobado el plan, será preciso examinar de nuevo los problemas administrativos para adaptar los servicios administrativos a los objetivos del plan. Es indispensable introducir en la administración docente las técnicas

del programa y presupuesto. Esta técnica exige la justificación económica de los diversos programas y proyectos y es un medio eficaz para evitar que se formulen unos llamados “planes” que no sean algo más que una lista de objetivos ideales, la mayor parte de las veces irrealizables. La administración financiera de los presupuestos de enseñanza deja

todavía mucho que desear en los países en vías de desarrollo. Las inversiones y los gastos se han de analizar no tan sólo desde el punto de vista de la enseñanza sino también desde el punto de vista de su rendimiento económico. La estimación de un proyecto (véase el capítulo XI redactado - por el Sr. C. D. Ewers) es un elemento esencial de una buena política financiera y responde a las prácticas más modernas seguidas en otros sectores. Debido a la falta de experiencia en esta materia y a la falta de continuidad de la administración de la enseñanza, estos elementos bási- cos como son las estadísticas y los análisis de los costos no se utilizan aún bastante. Se han abierto nuevas perspectivas al financiamiento de la enseñanza

con el acrecentamiento de los recursos internacionales como los del Fondo Especial de las Naciones Unidas, los del Banco Internacional de Recons- trucción y Fomento y de su afiliada la Asociación Internacional de Fo- mento y del Banco Interamericano de Desarrollo en el plano regional. Además de éstos, hay otros programas bilaterales de ayuda, y en último término los de las fundaciones privadas como Ford, Rockefeller, Carnegie y Nuffield. La falta de proyectos bien concebidos es cada vez más evidente y esos

organismos han reforzado mucho el planeamiento de la educación estableciendo como condición previa que los países beneficiarios presenten planes viables, y que los justifiquen. Los países en vías de desarrollo se han de convencer de que la expansión y el adelanto que persiguen exigen unas inversiones iniciales de capital; y, además, de que ello entraña (en unos pocos años y durante largo tiempo) gastos muy elevados para que

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los nuevos servicios puedan actuar eficazmente - lo que constituirá una carga que generalmente deberá soportar el presupuesto nacional.

El planeamiento Antes de empezar el trabajo de preparación de un plan de enseñanza, los Órganos administrativos a que nos hemos referido han de estar, naturalmente, en condiciones de actuar eficazmente. No tengo el propósito de exponer detalladamente las diversas disposiciones que se han de tomar al preparar un plan, sino simplemente indicar algunos elementos básicos que son factores constantes del planeamiento’. El punto de partida para los encargados del planeamiento ha de ser el

pasado y la situación actual de los servicios de enseñanza y de formación profesional del país y otros servicios conexos. El primer paso ha de ser pues el examen de la situación y de las necesidades de la enseñanza. Para ello son necesarios servicios de estadística bien organizados que puedan proporcionar los datos esenciales y que sea fácil relacionar (véanse los capítulos VI11 y X redactados por los Sres. Solomon y Brolin). Esto sólo justifica la creación de unos servicios de planeamiento, porque al examinar la situación y las necesidades de la enseñanza surgen espontáneamente las soluciones. Cuando se determinan bien el alcance y la naturaleza de la acción requerida, se crea un ambiente de confianza que penetra a través de todos los organismos orientadores de la política del país. Una diagno- sis certera del problema y de los recursos de que se dispone, estimula generalmente la acción de todos los interesados. En más de un caso, se ha logrado así un apoyo económico suplementario porque se ha desper- tado la conciencia de la gravedad apremiante y angustiosa del problema. El estudio ha de ser lo más amplio posible y ha de tratar de los aspectos cuantitativos y de los aspectos cualitativos así como del financiamiento y la administración. Una vez terminado el estudio, el próximo tramite es establecer un orden de prioridades y precisar las diversas soluciones posibles según las circunstancias y los recursos disponibles. Hay que prestar particular atención al costo y al financiamiento, al

potencial de recursos humanos para la enseñanza y a las necesidades del país en mano de obra calificada.

1. Véase para datos más concretos: Principios delplaneamiento de la educación (Estudios y documentos de educación, n.O 45, Unesco, París, 1963). Para datos sobre un caso concreto, véase el vol. 1, capítulo 2.23 (5): Metodologfa del planeamiento, del Informe del proyecto para el primer plan quinquenal, Bogotá, Ministerio de Educación Nacional, Oficina de Planeamiento, I 957, 5 volúmenes multicopiados. Véase también: “Mecánica del planeamiento”, un documento de trabajo presentado en el Seminario Interamericano sobre el Planeamiento Integral de la Educación, 1958, Unesco-OEA, Documento de trabajo, Wáshington, D. C., Unión Panamericana, 1959. 5 volúmenes.

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Se han de tener en cuenta los estudios sobre la mano de obra, particularmente con los siguientes propósitos: a) determinar su importancia y su distribución entre los diversos tipos de escuelas secundarias y de for- mación profesional; b) determinar su importancia y su distribución entre los varios tipos de instituciones de enseñanza superior; c) programar las actividades de educación de adultos para atender a las necesidades a corto plazo de los diversos sectores de la economía. Hay que tener presente la simbiosis entre la pirámide docente y la

población económicamente activa. El modelo Correa-Tinbergen (véase el capítulo IX redactado por el profesor Tinbergen) da una idea general de la cuestión y de la correlación que existe entre el sistema de enseñanza, la mano de obra y la expansión económica que se desea lograr. Muchos encargados del planeamiento de la enseñanza han encontrado

dificultades en el momento de la aprobación oficial del plan. Es precisamente en este momento cuando puede y debe hacerse sentir el peso de la opinión pública. La opinión pública es algo impalpable, pero tiene mucha importancia y los encargados del planeamiento de la educación han de tener en cuenta y han de hacer todo lo necesario para despertar el interés del público y obtener que apoye los objetivos docentes del país. U n plan que se haya de aplicar con éxito en una sociedad democrática,

necesita ser comprendido no sólo por los que han de participar directamente en él sino también por aquéllos a quienes beneficiará. Cada etapa del plan de desarrollo ha de ir acompañada de una campaña destinada a exponer sus objetos para que cada sector de la opinión pública se sienta identificado con los objetivos que persigue y obligarle a cumplir el deber cívico de contribuir a su éxito. N o se insistirá nunca bastante en la necesidad de unos servicios perma-

nentes de planeamiento de la enseñanza. El proceso de la educación no termina cuando se aprueba el plan. Al contrario, los autores del plan han de controlar minuciosamente su ejecución. Los planeadores de la ense- ñanza han de seguir su marcha e intervenir directamente en las evaluaciones periódicas de las diversas etapas y partes del plan por dos razones principales: primera y principal, porque el plan exige una adaptación pe- riódica a nuevas condiciones, y sólo la experiencia diaria permite encontrar soluciones prácticas y que respondan a la realidad; segundo, porque el planeamiento entraña un estudio constante de nuevas técnicas más eficaces’ para los nuevos planes que será necesario preparar, teniendo en cuenta los resultados del plan anterior.

I. Como introducción al estudio de las actividades de planeamiento de la enseñanza, véase : R. Diez-Hochleitner, “Use of comparative education in planning of education”, Znternational review of education, thoughts on comparative education, 1959.


Estas son las bases del planeamiento de la enseñanza y de la formación profesional. Me limitaré a insistir sobre la importancia de establecer una estrecha comunicación de trabajo con los organismos encargados del planeamiento del desarrollo económico y social.

Planeamiento regional La idea del planeamiento de la educación se propuso y recomendó, por primera vez, en 1956, con carácter regional, en la Segunda Reunión Inter- americana de Ministros de Educación celebrada en Lima. En ella se defi- nieron los objetivos nacionales para América Latina, pero más recientemente una serie de conferencias regionales' han definido los objetivos a corto y a largo plazo, tanto en el aspecto cuantitativo como en el aspecto cualitativo, que pueden constituir una amplia base para el desarrollo de los servicios de enseñanza y formación profesional. Esos objetivos pueden también orientar a los encargados del planea-

miento para que subrayen la importancia de la empresa situándola en un terreno regional, lo que da a los gobiernos y a los dirigentes una conciencia más clara de las responsabilidades y limitaciones de sus países. También se ha procurado orientar con carácter regional e internacional

los conceptos y técnicas generales del planeamiento de la enseñanza. Citaremos como ejemplo : el Seminario Interamericano sobre el Planea- miento Integral de la Educación, Wáshington, 1958~, el Coloquio sobre el Planeamiento de la Educación en relación con el desarrollo económico y social, París, 19593, y la Conferencia Política del OECD, Wáshington, 19614. En América Latina el primer estudio lo emprendió el grupo especial

I. Reunión de representantes de los Estados Miembros de Asia sobre la ense- ñanza primaria obligatoria, Karachi, diciembre de 1959-1960 ; Conferencia de altos funcionarios de ministerios de educación de los Estados de lengua árabe miembros de la Unesco, Beirut, febrero de 1960; Conferencia de Estados Africanos sobre el desarrollo de la educación en Africa, Addis Abe- ba, mayo de 1961 ; Reunión extraordinaria del Consejo Interamericano Eco- nómico y Social al nivel ministerial (Plan Decena1 de Educación de la Alianza para el Progreso, Punta del Este, agosto de 1961; Conferencía sobre las Políticas de Crecimiento Económico y las Inversiones en Educación, Wásh- ington, octubre de 1961 ; Reunión de Ministros de Educación de los Países Africanos que participan en la realización del Plan de Addis Abeba, París, marzo de 1962; Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social en América Latina, Santiago de Chile, marzo de 1962; Reunión de los Ministros de Educación de los Estados Miembros Asiáticos, Tokio, abril de 1962; Reunión de Ministros de Educación de los Países Africanos, Abidján (Costa del Marfil), abril de 1964.

2. Véase nota de la p. 86. 3. Véase nota de la p. 85. 4. Véase nota de la p. 91.

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de trabajo en educación de la Organización de Estados Americanos’. Este grupo fue creado para estudiar más detalladamente los vastos y ambicio- sos objetivos del programa de educación de diez años aprobado en 1961 (Carta de la Punta del Este, resolución A.I.). Su informe se presentó en agosto de 1963, en la Tercera Reunión Interamericana de Ministros de Educación, como orientación general para los países interesados que han de establecer sus propios planes según sus necesidades y los medios de que dispongan.

Investigación y formación profesional En estos últimos años se han creado varios centros regionales de forma- ción profesional como los de Nueva Delhi, Beirut y Santiago y varias organizaciones internacionales patrocinan la creación de un instituto internacional de planeamiento de la educación en París para fomentar la investigación y coordinar las actividades internacionales de formación profesional. Se han organizado varios cursosz y diversas organizaciones nacionales han llevado ya a cabo en esta materia una labor prometedora. Los encargados de formar especialistas en planeamiento de la enseñanza y en las técnicas y los problemas que entraña han de procurar evitar el estancamiento y han de darse cuenta de que las teorías y técnicas del planeamiento no se establecen de una vez para siempre. Hay mucho que hacer todavía en esta materia nueva que en un momento se ha colocado en primer plano en el campo de la enseñanza y en la que los gobiernos y los dirigentes de la educación del mundo entero han cifrado grandes esperanzas’.

I. Informe definitivo del grupo especial de trabajo en educación de la Organi- zación de Estados Americanos. Perspectivas del desarrollo de la educación en América Latina, Wáshington, 1963.

2. Organización de los Estados Americanos, “Curso de Bogotá sobre planeamiento de la educación”. L a educación, Wáshington, D.C. (no 17, p. 3-63; 72-85). España-Unesco, La educación y el desarrollo económico y social. Planeamiento integral de la educación. Objetivos de España para 1970. Curso-Coloquio, Ministerio de Educación Nacional. Madrid, 1962.

3. “Creo que en esta tarea de planear el porvenir -más aún, quizás, que en las actividades operativas, por necesarias que sean- es donde radica la principal e inmediata vocación de nuestras organizaciones y en ella donde, en todo caso, creo que está la vocación de la Unesco”. R. Maheu, Discurso inaugural de la Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social en América Latina. Santiago de Chile, marzo de 1962.

Capítulo V Factores sociales de los planes de educación

por Alfred Sauvy profesor del Collkge de France, París

Hasta hace poco, puede decirse que no existían planes nacionales de educación, sino tan sólo una legislación y unos programas. La política de la enseñanza no estaba bien sentada y se encaminaba sobre todo a dar una instrucción elemental a las clases trabajadoras y una instrucción más completa a las clases dirigentes. La enseñanza secundaria y, con más motivo, la enseñanza superior no

comprendían más que a una pequeña parte de los niños (los más ricos, en conjunto), y el enlace entre la vida profesional y la instrucción estaba apenas establecido, de manera que, por lo menos desde un punto de vista colectivo, la noción de plan nacional no tenía ningún objeto. La generalización de la enseñanza y su enlace con la vida económica

plantean hoy el problema de manera totalmente distinta. Lo mismo si los países tienen un plan de desarrollo económico nacional

que si no lo tienen, se impone cada vez más la necesidad de una política de la enseñanza que añade a sus preocupaciones tradicionales la de formar, en las proporciones convenientes, hombres capaces de responder a las necesidades de una sociedad en perpetua evolución técnica. Estudiaremos en primer lugar los factores demográficos desde un punto

de vista principalmente cuantitativo, y después los factores sociales.

Los factores demográficos La estrecha relación entre los planes de enseñanza y la evolución demo- gráfica no se ha manifestado hasta una época muy reciente. a-

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Alfred Sauvy

Los alumnos pertenecen a generaciones jóvenes, los maestros a generaciones adultas; cualquier perturbación demográfica puede modificar la composición por edades, y sobre todo, la proporción entre jóvenes y adultos. Contra una idea muy extendida, la prolongación de la vida o disminu-

ción de la mortalidad no ha modificado mucho hasta ahora la composi- ción por edad de las poblaciones, pues ha hecho aumentar el número de jóvenes en tan grandes proporciones, por lo menos, como el número de viejos. En cambio, lo que ha modificado profundamente la composición por

edades ha sido la baja de la natalidad, pues una baja de la fecundidad reduce, por definición, la proporción de jóvenes en relación con los adultos. Generalmente, esos dos movimientos corrían hasta ahora parejas, con

una distancia más o menos acentuada, sin embargo, de uno a otro, siendo la mortalidad la que disminuía primero. Este envejecimiento progresivo permitía disponer de los maestros ne-

cesarios, y manteniendo la enseñanza a un mismo nivel, reducía ligeramente la proporción entre los gastos de educación y la renta nacional. Por ello, las relaciones entre la evolución demográfica y la política docente no se manifestaban. El crecimiento rápido de numerosas poblaciones, el aumento de la

natalidad en los países desarrollados, la democratización o la generaliza- ción progresiva de la enseñanza en sus diversos grados, han puesto en cambio bien patente este enlace en estos últimos años. Para verlo claramente tomaremos ejemplos númericos que se adaptan

aproximadamente a las situaciones actuales.

Un ejemplo numérico

Se trata de un modelo voluntariamente simplificado. Hay dos poblaciones A y B al principio estacionarias: la población A, adelantada, es decir envejecida, tiene una mortalidad muy baja (esperanza de vida al nacer: 70 años) y una baja natalidad; la otra, B, poco adelantada, joven pues, tiene una mortalidad muy elevada (esperanza de vida al nacer: 40 años) y una fuerte mortalidad. Se supone que en esas dos poblaciones la enseñanza es obligatoria

durante ocho años (de seis a catorce años), y que los maestros empiezan todos a enseñar a los veinte años y terminan la carrera a los sesenta y cinco. La situación inicial es la siguiente, respecto a los datos que nos intere-

san (cuadro 14):

1 O0

Factores sociales de los planes de educación

CUADRO 14. Relación entre el movimiento demográfico y la política docente

A B (problación (población poco adelantada) adelantada)

Población de 20 a 65 años 1 O0 O00 100 O00 Niños de 6 años 2 410 3 200 Población escolar 19 200 23 900 Jóvenes de 20 años 2 380 2 930 Proporción en que se renueva anualmente la plantilla de personal docente 2938 % 2993 %

D e las dos poblaciones, es la menos adelantada la que soporta la carga más pesada, a causa de su pirámide de edades. Por lo tanto, en igualdad de normas (número de alumnos por clase)

ha de disponer en cada generación de veinte años de una proporción mayor de maestros. Respecto a la proporción en que se renueva anualmente la plantilla de

personal docente, no depende de las normas escolares, sino sólo de la relación entre el número de jóvenes de menos de veinte años y la pobla- ción adulta de veinte a sesenta y cinco años. Supongamos ahora que esta situación inicial se ha modificado brusca-

mente por un aumento del 10% del número de niños escolarizados en cada generación joven. Las proporciones cambiarán entonces mucho : la población escolar aumentará, durante ocho años, en un poco más del 1,25 % anual (prescindiendo de la baja mortilidad en esta edad, tomamos la cifra del 1,25 %). Para que el número de maestros aumente en la misma proporción (mantenimiento de las normas) la proporción de renovación anual ha de pasar del 4 3 8 % al 3,63 % para la población A y del 2,93 % al 4,18 % para la población B, o sea un aumento del 52 % y del 43 % respectivamente. Estas cifras, muy elevadas, dan una idea de la brutalidad del cambio,

ya que hace falta aumentar en un 50 % aproximadamente la norma anual de contratación. Pero el gobierno dispone de seis años para preparar este cambio, por lo menos si se trata de un aumento de natalidad, pues la estadística de nacimientos es una indicación muy segura. D e las dos poblaciones es la menos adelantada la que se encuentra en

situación más difícil, pues el número de niños en edad escolar puede aumentar no sólo por un aumento de la natalidad debido a mejores condiciones sanitarias, sino principalmente por una reducción de la mortalidad y más aún por aumento de la escolarización. Por ejemplo, si la mortalidad infantil y juvenil disminuye de manera que la esperanza de vida pasa de cuarenta a cincuenta años, el número de niños de seis años de una generación idéntica al nacer aumenta de más del I I % por este solo hecho, sin que el número de adultos aumente al principio en la misma propor- ción. El progreso de la escolarización puede ser aún más importante.

Alfred Sauvy

Cambios bruscos y previsiones de población

Se imaginan fácilmente los problemas que pueden plantearse en una po- blación que crece con regularidad y en la que la escolarización se extiende. Hay que encontrar maestros en gran número; y las generaciones adultas no se han formado en previsión de este hecho. Nos encontramos así en presencia de una verdadera “genética en sentido contrario”. A estos cambios inopinados, que van aumentando, pueden corres-

ponder un día cambios en otro sentido. U n ritmo muy rápido de forma- ción de maestros, necesario durante una crisis intensa, puede resultar excesivo cuando se ha vencido la crisis, sobre todo si una escolarización muy extendida quita alumnos a la enseñanza elemental. Se podría fácilmente calcular la amplitud de esos movimientos inopi-

nados, en un sentido y en otro. Si durante mucho tiempo este problema no llamaba la atención era porque la escolarización era obra principalmente de los países occidentales y el número de alumnos disminuía ligeramente, al menos en valor relativo, a causa de la reducción de la natalidad, mientras la escolatización actuaba en sentido inverso; pero hoy, en vez de compensarse, esos dos factores se adicionan. Estas indicaciones demuestran la necesidad de cálculos bastante preci-

sos, realizados con mucha antelación, de manera que se puedan tener en cuenta la inercia en la plantilla de maestros y prever las dificultades para que no se presenten todas al mismo tiempo. La utilización, cada vez más extendida, de las previsiones demográficas

permite afortunadamente calcular con muchos años de anticipación, en el ámbito nacional, la matrícula de la enseñanza obligatoria y la plantilla de maestros en determinadas hipótesis. Aunque subsiste la posibilidad de hechos fortuitos locales, debidos a migraciones interiores, pueden prepararse planes deconstrucción de escuelasconbastanteseguridad. La sorpresa ante un acrecentamiento del número de alumnos no puede servir ya de excusa. La construcción de nuevas escuelas no encuentra en definitiva más que

obstáculos financieros; no ocurre lo mismo con la formación de maestros, pues los maestros que han de enseñar a los niños reciben casi todos su formación y su orientación antes de que nazcan esos niños. En todo caso, las medidas que les conciernen se han de tomar en cuanto

se dibuja una subida de la natalidad, una baja de la mortalidad o un aumento de la escolarización. Nos hemos referido hasta ahora a la enseñanza primaria obligatoria.

En los otros grados de enseñanza, la proporción de niños en cada genera- ción es, por lo general, floja, de manera que la escolarización (porcentaje de niños de una generación escolarizada en esta enseñanza) desempeña un papel primordial. Se puede hacer sin embargo un cálculo de previsiones, completando las previsiones demográficas con previsiones sobre los porcentajes de escolarización.

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Puede así calcularse el número total de niños escolarizados de cada edad y sacar de ahí indicaciones Útiles sobre la plantilla de maestros que hay que prever, con las mismas dificultades señaladas más arriba.

Factores sociales La enseñanza se relaciona de diversas maneras con la vida social: a) está influida por ella debido a que los niños son de distinta condición social; 6) actúa sobre ella dando a los jóvenes una formación que, directamente o no, determinará más o menos su actividad profesional. Podríamos, por ello, distinguir dos partes; en realidad nuestro estudio

estará concentrado en tres problemas esenciales : a) la desigualdad social ante la enseñanza y medios de atenuarla (democratización); b) las relaciones entre la educación y el empleo; c) la influencia del sistema docente sobre la estratificación en clases sociales.

L a desigualdad social ante la enseñanza En su origen la enseñanza era esencialmente una enseñanza de clase. En muchos países está influenciada aún por este proceso histórico. En todos los países, desde luego, se advierte la influencia de la familia. En un país poco adelantado esta influencia de la familia se ejerce inten-

samente a través del nivel económico. Incluso si la enseñanza secundaria o la universitaria es gratuita, exige gastos o reducciones de la renta que no puede soportar una familia de condición modesta. A esta inferioridad económica se añade una desventaja social, a me-

nudo poco manifiesta, pero que se hace muy visible en una población poco adelantada. Hemos de insistir pues sobre ella. El niño de condición social elevada está mejor alimentado, mejor alo-

jado, mejor instalado y se encuentra, por lo tanto, en condiciones más favorables de desarrollo. Además, dispone desde su edad temprana de libros de imágenes, de juguetes que activan ese desarrollo. En fin, y es sin duda lo más importante, la conversación familiar, el ambiente que le rodea condicionan al niño. En otras palabras, se produce una cierta trans- misión de conocimientos no de una manera hereditaria sino por puros fenómenos de ambiente. En esas condiciones, no es de extrañar que por término medio obten-

gan mejores notas los niños de familias de condición elevada tanto en los tests practicados en una encuesta especial como en las notas habituales de los maestros. Como ejemplo, puede citarse la gran encuesta francesa de 1944 sobre el

nivel intelectual de los niños: las notas que se dieron a los niños de once años examinados arrojaban un promedio de 120,6 para los hijos de agricultores, 1 2 9 ~ para los hijos de obreros de las ciudades y 146,2 para los niños cuyos padres ejercían una profesión intelectual o liberal.

Alfred Sauvy

Las notas de los maestros presentan también diferencias apreciables. Además, incluso con notas iguales, esto es con resultados escolares

iguales, la desigualdad social influye también en el paso de un grado de enseñanza al grado superior. Añadiremos que el obstáculo geográfico (alejamiento de la ciudad

donde existe una institución de enseñanza adecuada) y la inferioridad derivada del número de hijos van a menudo unidos a la inferioridad de la condición social. Conviene pues distinguir entre los obstáculos debidos a la diferencia

de renta y los que dimanan del ambiente social. Incluso en la Unión So- viética, después de cuarenta años de supresión de las clases sociales, se observa en las familias obreras una cierta desconfianza hacia la enseñanza superior. Es pues erróneo creer que puede obtenerse una igualdad absoluta frente a la enseñanza por medios puramente económicos (enseñanza gratuita o reducción de la desigualdad de renta). Es necesario ir más a fondo. Se discute aún mucho si la desigualdad de origen familiar (tan percepti-

ble a los diez u once años) se atenúa con el tiempo y hasta qué punto. A priori hay que pensar que la desventaja se atenúa con la edad, a medida que la influencia de la familia es menos fuerte. Pero a veces, el hábito está ya adquirido y el daño es irremediable. Por otra parte, hay que tener en cuanta no tan sólo el nivel intelectual de los padres, sino también su preocupación más o menos grande de que sus hijos se eleven socialmente. U n matrimonio en que los dos cónyuges son maestros tiene más tendencia a ser exigente con sus hijos que un matrimonio de comerciantes con un hijo Único al que están seguros de facilitar un lugar en la sociedad. Otras situaciones más complejas pueden presentarse. La necesidad de estudios detenidos sobre este punto es esencial porque

de sus resultados puede depender la duración de la enseñanza en común que se da a todos los niños. Hay que llamar particularmente la atención sobre los niños bien dota-

dos. Cuando los niños bien dotados no reciben la instrucción necesaria para el desenvolvimiento y la utilización de sus dotes, el inconveniente es doble; a la injusticia social se añade una pérdida para la colectividad. Por las razones indicadas antes los niños bien dotados de condición

modesta no sólo no pasan de un grado a otro de enseñanza en la propor- ción correspondiente a sus méritos, sino que a menudo interrumpen prematuramente sus estudios, para aportar un salario o un trabajo a sus familias. Ahí entra de nuevo en juego el factor económico, esto es la renta familiar. Una subvención de estudios que compense el salario esperado es evidentemente la solución más indicada. La desventaja social es más difícil de superar. Se puede incluso pensar

que mientras exista la familia como célula social, las desigualdades entre íos hijos resultantes de la desigualdad de condición de sus padres no


podrán anularse totalmente. En todos los países, el hijo de un médico, de un profesor o de un director de fábrica tiene más posibilidades, en igualdad de dotes intelectuales, de llegar a la enseñanza superior y luego a situaciones sociales elevadas que el hijo de un campesino o de un obrero ; este fenómeno, del que nadie puede negar la existencia, se olvida, no obstante, a menudo o no se estima en su justo valor. Y sin embargo la manera más eficaz de combatirlo es conocerlo bien, en su mecanismo. Puede observarse en todo el mundo, por lo menos en las intenciones

manifestadas, una tendencia hacia la democratización de la enseñanza. Pero sin estudiar a fondo el mecanismo, estas intenciones corren el riesgo de no producir resultado alguno.

Las relaciones entre la enseñanza y el empleo

Aunque la idea de elevarse individualmente en la sociedad, gracias a la instrucción, es muy antigua, las relaciones colectivas entre la población activa y la enseñanza no se han estudiado hasta una época mucho más reciente y están aún lejos de ser bien conocidas y sobre todo bien utilizadas. En el mundo universitario se observa aún con demasiada frecuencia

una cierta falta de interés por la aplicación práctica de la enseñanda dada: la conveniencia de desarrollar el espíritu de empresa, de iniciativa, tan esencial en la sociedad moderna, se tiene a menudo poco en cuenta; por otra parte, la orientación profesional procura cada vez más utilizar lo mejor posible las aptitudes del niño, pero no tiene suficientemente en cuenta las proporciones en que hay que formar a los jóvenes para corresponder a las necesidades económicas de la sociedad. Incluso en los países de economía planificada, la relación entre las

universidades y el plan no es siempre perfecta. Además el plan está concebido generalmente más que por cinco años o una duración equivalente, mientras un hombre formado de una cierta manera aplicará durante cuarenta o cuarenta y cinco años la enseñanza que se le ha dado. Se plantea, pues, un problema: cada año la escuela, en su acepción más

general, vierte en cierto modo hombres en la población activa sin que el enlace entre los dos sectores esté convenientemente establecido. Estudiaremos a continuación algunos aspectos de este enlace.

El empleo total y la expansión económica. En todos los países, sin excep- ción, hacen falta hombres capacitados, por lo menos en ciertos sectores. No es de extrañar: la técnica progresa, constantemente, creando brusca- mente nuevas necesidades que, incluso si se toman todas las disposiciones, no pueden ser atendidas sino al cabo de algunos años. Como su nombre lo indica, el descubrimiento escapa, además, en gran parte al planeamiento e incluso a la previsión racional.

Alfred Sauvy

Cuando la penuria de hombres capacitados es bastante pronunciada, este desequilibrio de estructura, esta falta de proporciones, deja en el paro forzoso a una parte de la población activa no calificada; el fenómeno es particularmente visible en los países poco desarrollados. Los economistas reconocen cada vez más que la ayuda económica a esos países, la ayuda mediante capitales, no es el remedio esencial y sólo puede resultar plenamente eficaz si existen en el país interesado suficientes hombres formados en diversas disciplinas, principalmente técnicas. Cabe preguntar por qué no se ha reconocido antes la preeminencia de

la formación de los hombres y por qué se le da aún poca importancia; es porque el factor humano se presta menos fácilmente a ser contabiliza- do; no teniendo valor comercial, el hombre no figura en las cuentas. La idea de su valor se manifiesta sólo en el caso en que los hombres se traspasan por contrato. Así occurre en algunos deportes profesionales. Los campeones o las estrellas, es decir, personas muy calificadas (incluso a veces los entrenadores para los cuales no cuenta el cartel que atrae al público) se traspasan a precios muy elevados. Podrían aportarse otras pruebas menos directas o presunciones en el

mismo sentido. Se puede pensar, sin salir de un terreno estrictamente materialista, que la formación de los hombres es la inversión de mayor rendimiento, a condición naturalmente de que la formación esté bien considerada. La falta de personas preparadas y en términos más generales las des-

proporciones en la población activa no es lo característico de los países poco desarrollados. Existe también en los países adelantados, en más de una especialidad, por lo menos en los países de economía no planeada.

La experiencia de los Últimos años. De 1950 a 1960, las previsiones en materia de posibilidades de empleo fueron grandemente sobrepasadas en varios países : Alemania, Austria, Países Bajos, Italia, Suiza, principalmente y también en el Japón. Los notables resultados obtenidos por esos países sólo se explican porque disponían de personas instruidas y calificadas en proporción no suficiente pero considerable. Tomemos por ejemplo la Alemania Occidental. Después de los acuer-

dos de Postdam, 7 millones de personas en edad de ejercer una actividad entraron en su territorio. Entraron sin capitales, esto es sin fábricas, sin alojamientos, sin hospitales, sin universidades, pero con su saber. Si hubiesen entrado 7 millones de peones iletrados, la economía alemana no habría logrado una tal expansión, y habría un gran número de personas sin trabajo. C o m o se trata, en la población activa, de una cuestión de proporciones,

las personas sin calificación adecuada participan del nivel elevado de la formación intelectual general, a condición de que no sean muy numerosas. Por ejemplo, una mujer de servicio doméstico en Europa Occidental gana

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más que un obrero en un país poco desarrollado y percibe un salario varias veces mayor que el que percibiría en este país poco desarrollado por un trabajo análogo. Puede comprobarse el mismo fenómeno en otras profesiones de peón: mozo de cuerda, mozo que lava la vajilla ganan mucho más en un país adelantado que el peón que ejecuta un trabajo análogo en un país poco desarrollado. La instrucción y la formación de los hombres enriquecen pues a la colectividad en todas sus partes. Esta función esencial de la formación de hombres explica la inversión

de la corriente secular de inmigración que se está produciendo desde hace medio siglo, principalmente desde hace algunos años. Suiza, por ejemplo, sin recursos naturales, ha sido durante mucho

tiempo un país de emigración. Más tarde, la enseñanza y la formación técnica fueron particularmente atendidas. Gracias a esos adelantos, el número de empleos ha aumentado, hace algunos años, de tal manera que ha sido necesario recurrir a una inmigración importante; el número de trabajadores extranjeros representa actualmente el 20 % de la pobla- ción activa, proporción considerable que ha rebasado las previsiones más optimistas. El peón, hemos dicho, gana un sueldo muy diferente si efectúa el mis-

mo trabajo en un país desarrollado o no. Si la migración no tropezase pues con muchos obstáculos sociológicos o políticos, veríamos una in- migración intensa en los países desarrollados, contra la cual, de todos modos, se han defendido todos los países.

Una previsión cualitativa. Veamos ahora cómo podría establecerse un enlace mejor entre la enseñanza productora y la economía consumidora de hombres. Puede citarse a este propósito la encuesta realizada en Italia (terminada

en 1961) por la SVIMEZ, a petición del Ministerio de Economía Nacio- nal. En primer lugar, la previsión se refirió primero a la composición de la población activa según el grado de calificación, tal como puede deducirse de la evolución técnica actual. A cada calificación profesional se hizo corresponder un grado de instrucción, de manera que se pudo deducir el número de titulares de diversos diplomas que la enseñanza debería formar cada año. Se pudieron formular incluso previsiones sobre la for- mación de maestros adecuada para lograr ese objetivo. En Francia el Sr. Jean Fourastié realizó un estudio análogo. En el

estado actual de las estadísticas, no puede considerarse, lo mismo que el anterior, como un documento totalmente definitivo. Pero los dos pueden servir de modelo para futuros estudios. Deberían emprenderlos todos los países, e incluso se podría hablar de una especie de encuesta permanente destinada a conciliar, en lo posible, las necesidades de la economía y la orientación de la enseñanza.

Alfred Sauvy

La previsión total. Mediante previsiones demográficas principalmente cuantitativas y previsiones cualitativas como las que hemos mencionado, podría concebirse un plan general de enseñanza que tuviese esencialmente en cuenta las necesidades en hombres de la economía nacional. Fuera del caso de falta de recursos naturales no dejaría de haber exceso de población, desempleo crónico o empleo insuficiente. Aunque los esfuerzos han de estar orientados en esta dirección, no se

puede pretender, evidentemente, que los programas de enseñanza y los planes generales puedan estar totalmente determinados por esas consideraciones. Sobre todo, la previsión no puede llegar tan lejos como la vida activa de un hombre, esto es cuarenta o cincuenta años. El descubrimiento es, como hemos visto, demasiado caprichoso para poder prever tan lejos. De suerte que un hombre formado teniendo en cuenta las necesidades inmediatas o próximas puede verse amenazado más tarde en su actitud profesional por un nuevo invento. Para precaverse contra esa eventualidad se puede recomendar que se

eviten las especializaciones demasiado extremadas, que se desarrollen las facultades de adaptación, y que se organicen cursillos de algunos meses en los que los profesionales adultos puedan refrescar sus conocimientos para adaptarlos a nuevas adquisiciones.

Influencia de la enseñanza en la estratificación social

Si el origen social, esto es la existencia de clases o categorías, interviene en la manera cómo se instruye a los niños, inversamente la formación determina, en gran medida, la condición social del adulto. Este ascenso debido a la formación es un bien en sí mismo a condición de que la selec- ción mediante unos exámenes sea acertada. De todos modos, se establecen diferencias entre los hombres cuando éstos entran en la vida activa; en varios países, la diferencia entre la enseñanza de primero y segundo grado es tal que crea a menudo un abismo para toda la vida entre los individuos modelados por ellas. Es difícil indicar, con toda seguridad, la solución más acertada, puesto

que se trata de conciliar objetivos diferentes si no opuestos. Hay que tener en cuenta también la diversidad de países y de situaciones. No obstante, puede considerarse peligrosa cualquier separación demasiado prematura de los alumnos, incluso si se basa en el mérito verdadero. La enseñanza en común de todos los niños de una generación, durante algunos años, tiene, desde luego, la ventaja no sólo de atenuar la inferioridad de origen familiar antes mencionada, o de impedir, por lo menos, que produzca una escisión definitiva e inoportuna, sino de crear además relaciones duraderas, una cierta comunidad de pensamiento faborable a la cohesión social ulterior. Las observaciones que preceden valen sobre todo para los países ade-

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lantados. En los países poco desarrollados, la cuestión es más importante aún. Como hemos visto antes, la formación de personal de formación media

y superior es una condición primordial del desarrollo. Pero, esa formación aleja considerablemente de la masa popular a los que benefician de ella. Este alejamiento es tanto más acentuado cuanto que la enseñanza primaria, aun con la mejor intención del mundo, no puede generalizarse más que muy insuficientemente, pues el número de maestros que se necesitan rebasa las posibilidades de las generaciones ya formadas. El que llega hasta la formación superior se encuentra pues al mismo

nivel que sus colegas de los países adelantados, pero al mismo tiempo terriblemente distante de muchos de sus compatriotas. Esta es una de las dificultades del desarrollo; como no puede hacerse al mismo ritmo en todas sus partes, entraña dislocaciones inevitables. La dificultad es más grave aún cuando la formación superior se ha ad-

quirido en un país adelantado. Se produce, en efecto, una cierta acultura- ción que tiene como consecuencia directa un desarraigo parcial. Ocurre incluso que al terminar sus estudios, el joven no trata de volver a su país de origen, encuentra un empleo y funda una familia en el país o la región donde se ha formado; en este caso, la pérdida es considerable, ya que el país pierde a un hombre enteramente formado y a menudo de gran valor. La opción entre la formación en el país de origen y la que se adquiere

en el extranjero no puede someterse a una regla absoluta. Puede haber imposibilidades fundamentales, pero conviene recomendar que no se pierda nunca de vista el riesgo que hemos señalado.

Visión de conjunto y conclusión Esta breve ojeada a los factores sociales de la educación indica en primer lugar hasta qué punto las concepciones tradicionales necesitan ser sometidas a un nuevo examen. Muestra también la posibilidad y aun la necesidad de preparar planes

de educación de una cierta extensión que rebasen incluso la duración de los planes económicos. Actualmente, la formación de los hombres va estrechamente unida al desarrollo general del país. La enseñanza no se limita a satisfacer las necesidades personales del individuo; interesa a la vida misma de la nación y es su fermento más valioso.

Capítulo VI La evaluación de los recursos humanos'

por Frederick Harbison director de la Sección de Relaciones Industriales de la Universidad de Princeton

Para definir una estrategia del desarrollo de los recursos humanos en un determinado país, es indispensable realizar un examen sistemático de sus problemas y necesidades en recursos de mano de obra. Se trata de un estudio mucho más vasto que una encuesta sobre la mano de obra o un estudio de la enseñanza. Obliga a analizar por lo menos los siguientes elementos: a) necesidades de mano de obra; b) sistema oficial de ense- ñanza; c) instituciones de formación en ejercicio y de educación de adultos; y d) la estructura de los incentivos y la utilización de personal altamente especializado. Se han de estudiar también algunos problemas referentes al mejoramiento de la sanidad y la nutrición. Se ha de tomar, naturalmente, como base, un análisis de las tendencias demográficas y se ha de realizar teniendo en cuenta el ambiente social, político y económico del país. Al estudiar los problemas del desarrollo de los recursos humanos, lo

más difícil es evaluar las futuras necesidades de mano de obra. Si se logra precisarlas, será posible entonces planear los programas de creación de instituciones docentes y de formación profesional y calcular su costo. Además, si se conocen aproximadamente las necesidades netas de mano

I. El texto de este capítulo es el mismo, con ligeras variaciones, que el del ca- pítulo IX de la obra de Frederick Harbison y Charles A. Myers, Educetion, manpower and economic growth, McGraw-Hill Book Co., Nueva York, 1963. Forma parte de un detenido estudio de la estrategia del desarrollo de los recursos humanos y de la integración en el planeamiento general del desarrollo. E n un principio estaba sin embargo destinado a este manual.

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La evaluación de los recursos humanos

de obra es posible calcular la proporción anual de pérdidas (por fallecimiento, jubilación u otras causas) durante un determinado periodo obte- niendo así las cifras correspondientes a las necesidades brutas. En el estudio que sigue, se supone pues que el encargado del planeamiento está en situación de llevar a cabo estas tareas y que su problema principal consiste en evaluar las futuras necesidades de mano de obra como base para otras decisiones. Reducida a lo esencial, la evaluación de las necesidades de mano de obra comprende un análisis completo de la situación presente para calcular, partiendo de esta base, las necesidades probables en un periodo bastante largo (diez a veinte años)’.

Análisis de la situación La evaluación de las necesidades inmediatas y a corto plazo de mano de obra, que es fundamental como base para estimaciones de más alcance, plantea pocos problemas metodológicos importantes. “Corto plazo” significa aquí un periodo de uno a tres años. Los elementos esenciales son los siguientes: a) un inventario del empleo y del paro forzoso y de las necesidades próximas de mano de obra; b) un examen general del sistema de enseñanza; c) un estudio de los programas que existan para la forma- ción en ejercicio; y d) un breve análisis de la estructura de los incentivos y de la utilización de personal altamente especializado.

Inventario del empleo y de las necesidades a corto plazo Para analizar la situación actual se ha de empezar por considerar todos los datos demográficos disponibles y por realizar un inventario de los recursos actuales de personal. Si esto es posible convendrá determinar la proporción efectiva o probable de hombres y mujeres en la mano de obra, después de lo cual se hará un inventario del empleo y de las necesidades a corto plazo para cada uno de los grandes sectores de la economía. Éstos debieran comprender como mínimo : la agricultura, la construcción, las industrias extractivas y manufactureras, servicios públicos, transportes y comunicaciones, el comercio, la enseñanza y la función pública (excepto

I. El propósito que se persigue en este capítulo no es describir de una manera sencilla el procedimiento para llevar a cabo encuestas sobre la mano de obra. Para ello, hay algunos excelentes libros y se publicarán seguramente más. Véanse entre otros los siguientes:

The forecasting of manpower requirements, publicado por el Bureau of Labour Statistics de los Estados Unidos de América. Department of Labcyr for the Agency for International Development, U.S. Department of State. Wáshington, febrero de 1963 (multicopiado). Herbert S. Parnes, Forecasting education needs for economic and social

development, The Mediterranean Regional Project - Besoins seolaires et développement économique et social, Projet régional méditerranéen, Organi- zación de Cooperación y Desarrollo Económico, París, octubre de 1962.

Frederick Harbison

la enseñanza). Si conviene se podrá llevar más allá la subdivisión en sectores siguiendo la clasificación utilizada en la contabilidad nacional en el plan de desarrollo económico. En cada sector se evaluará el empleo total así como la extensión del

paro o del empleo insuficiente’. Además, el empleo se dividirá en grandes categorías profesionales a fin de distinguir las diversas clases de personal altamente calificado. Podrían ser las categorías establecidas por Parnes para el “Proyecto regional mediterráneo de la 0CDE”Z: Categoría A. Comprende todas las profesiones para las cuales se exige normalmente un diploma de una universidad, o de una escuela normal superior o su equivalente.

Categoría B. Comprende todas las profesiones para las cuales se exigen normalmente dos o tres años de estudios posteriores al grado secundario (doce años) o su equivalente.

Categoría C. Comprende todas las profesiones para las cuales se exige normalmente la enseñanza secundaria (técnica o académica) o su equivalente.

En una cuarta categoría, Categoría D, figuran todas las profesiones que no están comprendidas en las categorías A, B y C. Parnes ha clasificado las I 345 profesiones citadas en la clasificación internacional tipo en estas cuatro categorías. Presenta, naturalmente, dificultades el empleo de este o de otro sistema

que tienda a clasificar las profesiones según el nivel de los estudios exigidos. Si el criterio docente es bastante claro para un ingeniero, un físico, un agrónomo o un médico no ocurre lo mismo con el personal docente. En un país adelantado, la mayor parte de los maestros de la escuela primaria entratán en las categorías A o B, pues se les exigen de 14 a 16 años de estudios como mínimo. Pero en muchos países insuficientemente desarrollados, la mayoría de los maestros de la escuela primaria no poseen a

I. Véase en Parnes, op.cit., sección 11, una buena descripción de ese método. 2. Parnes, ibid., apéndice B, p. 77-87. El Comité francés de la mano de obra

utiliza la clasificación en seis categorías profesionales en relación con las necesidades de la enseñanza: Raymond Poignant, Francia, en “Le plan de développement de l’enseignement en relation avec la croissance économi- que”, memoria presentada en Policy Conference on Economic Growth and Investment in Education - Politique de croissance économique et d’investissement dans l’éducation, partie IV, Washington, 16-20 octobre 1961, Or- ganización de Cooperación y Desarrollo Económico, París, febrero de 1962, p. 19-20. En Checoslovaquia, en el planeamiento relativo a la mano de obra se

distinguen siete categorías profesionales para las necesidades docentes. Jan Auerhan, “Problems of forecasting of skilled manpower requirements”, memoria multicopiada, presentada en el Seminario regional sobre los problemas de planeamiento de la mano de obra y su empleo, El Cairo, I 1-22 de marzo de 1963 (organizado conjuntamente por el Instituto Internacional de Estudios Laborales, Ginebra, y el Instituto de Planeamiento Nacional, El Cairo).

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veces más que la enseñanza primaria. En este caso, entrarán en la catego- ría D y no formarán parte del personal muy calificado. El nivel de estudios de los administradores, técnicos y capataces, es también difícil de determinar. En una gran variedad de profesiones el grado de instrucción de las personas que ocupan puestos importantes depende en parte de la posibilidad de disponer de personal instruido. En un país relativamente adelantado los empleadores pueden exigir y exigen de hecho un nivel más alto de instrucción que en los países menos desarrollados. Al establecer el inventario del empleo es pues conveniente determinar el nivel efectivo de instrucción de las principales categorías de personal. Cuando ello es imposible hay que acudir a un criterio basado en la experiencia. Dentro de las tres categorías profesionales superiores descritas antes,

es necesario distinguir entre las profesiones que exigen una formación técnica y las que exigen una formación general, y es preciso subdividir las categorías A y B para hacer posible tal distinción por lo menos entre los puestos de dirección y de administración y los empleos especializados, científicos y técnicos. Naturalmente que, si se dispone de los datosnecesa- rios, es útil incluso efectuar una subdivisión más detallada. Actualmente, los métodos para establecer un inventario de la mano de

obra son conocidos1. Pueden basarse en los datos de los censos particulares o generales si se dispone de ellos, o en encuestas realizadas en los establecimientos industriales. Las encuestas por sondeo en los establecimientos efectuadas por el método del muestre0 en las que las entrevistas completan las respuestas a los cuestionarios, son quizás el método más seguro y ofrecen además otras ventajas de gran importancia: se puede pedir a los establecimientos en los que se realiza la encuesta que indiquen las insuficiencias con que tropiezan y las necesidades previstas a corto plazo (uno a tres años). Se les pueden también pedir que indiquen la capa- citación que posee o que debería poseer la mano de obra. Muchos de los estudios realizados recientemente en los países en vías de desarrollo sobre la mano de obra se han basado de un modo o de otro en las encuestas realizadas en los establecimientos industriales y las ventajas de este método justifican que se acuda a él incluso cuando se dispone de los resultados de un censo general. El inventario del empleo y de las necesidades a corto plazo, si se ha

I. Véanse los libros y manuales ya citados. A mediados de 1962, los expertos de la OIT, US-AID, de la Fundación Ford y de otras instituciones que prestan asistencia técnica en esta materia llevaron a cabo varios estudios sobre la mano de obra. Hay otros en proyecto o en ejecución. Aunque son pocas las publicaciones que contienen una exposición metodológica, las personas que han realizado estos estudios pueden y deben comunicar a los demás las técnicas empleadas. Véanse también las memorias presentadas en la Con- ferencia de las Naciones Unidas sobre la aplicación de la ciencia y la tecnolo- gía en beneficio de las regiones menos desarrolladas, Ginebra, 1963 (sección B-2: Técnicas de la evaluación de la mano de obra y sus consecuencias).

Frederick Harbison

realizado convenientemente, responde a tres objetivos esenciales : permite determinar las necesidades inmediatas y a corto plazo; facilita una base de comparación con los demás y de evaluación de las necesidades futuras ; y proporciona unas normas para nuevos inventarios periódicos de las necesidades de mano de obra. El inventario de la mano de obra exige la recopilación de un gran número de datos estadísticos y requiere un criterio fundado en la experiencia (particularmente si se trata de establecer una relación entre profesión y nivel de educación). Sin embargo, los problemas conceptuales y metodológicos son relativamente sencillos.

Examen general del sistema de enseñanza

La estimación del sistema de enseñanza existente es una labor bastante precisa. Se han de recoger datos sobre la matrícula por grupos de edad en los diversos grados de cada enseñanza, el número de maestros por grado y por especialidad, la proporción entre maestros y alumnos, pro- porción de bajas o alumnos que dejan los estudios, y proporción de los alumnos que terminan sus estudios en cada grado. Se'han de evaluar los programas de cada grado para ver qué cambios o mejoras inmediatas convendría introducir en ellos. Los gastos de equipo y los gastos corrientes han de estimarse para cada grado de enseñanza y dentro de cada grado para diversos tipos de enseñanza (clásica, técnica, formación de maestros, etcétera). En muchos países se realizan estudios especializados, cuantitativos y

cualitativos, para cada grado y tipo de enseñanza. Se llevan a cabo estudios, por ejemplo, sobre las escuelas primarias, las escuelas secundarias o la enseñanza postsecundaria y superior. A menudo la enseñanza es objeto de especial atención. No es necesario explicar aquí cómo se realizan esos estudios. Pero conviene advertir que muchos de los estudios sobre la edu- cación realizados hasta ahora dejan totalmente de lado la formación en ejercicio y la estructura de los incentivos. Las evaluaciones de la enseñanza han de formar parte de un añálisis más vasto de los problemas relativos a los recursos humanos, sin lo cual será difícil después fijar unos objetivos a largo plazo para el desarrollo que tengan en cuenta la realidad.

Estudio de los programas de formación en ejercicio

La formación de capital humano comienza indudablemente por la ense- ñanza en los establecimientos docentes pero no termina ahí. Para la mayor parte del personal directivo, técnico y especializado, por ejemplo, la formación en ejercicio es mucho más eficaz que la que se Ies da en las escuelas profesionales. En muchos países las escuelas técnicas y profesionales son instrumentos ineficaces y excesivamente caros de formación de capital humano. Se obtendrían mejores resultados si las instituciones


patronales tuviesen una mayor iniciativa y responsabilidad en la adquisi- ción de competencia profesional. Pero, de todos modos es tan importante analizar los métodos de perfeccionamiento técnico de la mano de obra como estudiar el sistema de enseñanza. Hay que prestar particular atención al desarrollo de las aptitudes del

personal de dirección y del personal administrativo, inspectores, artesanos y aprendices, cualquiera que sea la importancia de los establecimientos y lo mismo si se trata de organismos oficiales que de empresas privadas. Sólo el hecho de comprobar que no existe una acción concertada de for- mación en ejercicio es ya importante. Es necesario conocer el grado de cooperación entre los organismos empleadores y las escuelas profesionales, la opinión de los empleadores sobre la utilidad de esta formación previa y los costos de los programas de formación en ejercicio. fntimamente relacionados con los programas de formación en ejercicio

están los programas de educación general de adultos, de educación fundamental como parte de los proyectos de desarrollo de la comunidad y de modernización de la agricultura. U n estudio general del papel que des- empeñan o pueden desempeñar estas actividades es, naturalmente, una parte esencial de toda evaluación general de los recursos humanos.

Análisis de la estructura de los incentivos y de la utilización de personal superior

El examen de la estructura de los incentivos es otro aspecto importante pero en general muy desatendido del estudio de situación actual. Lo ideal sería proceder en cada país a un estudio general de los sueldos y salarios junto con un profundo análisis de los incentivos no económicos que llevan a las personas a escoger las diferentes categorías profesionales. Pocos países poseen los medios de llevar a cabo un estudio tan importante. Sin embargo, es posible hacer un examen de un número limitado de profesiones “críticas”. Si hay gran penuria de técnicos de la mecánica, por ejemplo, se pueden examinar las diferencias de remuneración entre el personal menos capacitado y el de superior calificación. Pueden examinarse las diferencias de remuneración entre ciertos empleos administrativos y téc- nicos cuando hay penuria de un lado y exceso de personal de otro. Hay que observar el hecho de que las gentes prefieren trabajar en la ciudad que en el campo así como la existencia de puestos vacantes en las escuelas de agricultura y en los centros de formación técnica. Además, es corriente en muchos países el empleo insuficiente de ciertas categorías de mano de obra muy calificada y es necesario determinar los motivos a que eso se debe. En la mayor parte de países los problemas de los incentivos y de la

utilización reacional de la mano de obra son conocidos de las personas bien informadas, lo mismo de los servicios oficiales que de las empresas

Frederick Harbison

privadas. Es sin duda muy difícil precisar cuantitativamente la importancia de estos problemas, pero desatenderlos completamente en una evalua- ción de los recursos humanos sería cometer un grave error conceptual. El tiempo de que se dispone para estudiar la situación presente puede

ser más o menos largo y el personal más o menos numeroso. En la prác- tica, el encargado del planeamiento de los recursos humanos ha de sacar el mejor partido posible de los datos de que disponga dentro de los plazos y límites presupuestarios que le están prescritos. Sin embargo, vale más un estudio preliminar, incluso superficial, que carecer de estudio. Los datos estadísticos son de una gran ayuda, pero incluso cuando los datos estadísticos son pobres o inexistentes, es a menudo necesario realizar evaluaciones. Una evaluación de la mano de obra, por superficial o provisional que

sea, ha de tratar de los cuatro sectores mencionados antes. Si sólo se estudia el sistema de enseñanza o se evaluan sólo las necesidades actuales o próximas de mano de obra, sin atender a la formación en ejercicio y a la estructura de los incentivos, se puede llegar a conclusiones totalmente erróneas. Es evidente que una evaluación de gran alcancepuede exigir la colaboración de diversos expertos, pero el resultado definitivo tendrá que ser una síntesis y no varios análisis parciales. En un estudio de los problemas del desarrollo de los recursos humanos, es más importante no dejar nada de lado que querer profundizar la labor a fondo. Si el estudio de la situación actual es demasiado limitado, la programación del desarrollo ulterior no tendrá contacto alguno con la realidad.

Métodos para calcular las necesidades futuras La cuestión más difícil en un análisis de la mano de obra es determinar las necesidades a largo plazo. Dado el largo tiempo que exige el desarrollo de los recursos humanos las necesidades se han de evaluar con diez años por lo menos y preferentemente con veinte años de anticipación. Es evidente si se considera el tiempo que se necesita para construir escuelas, formar maestros y “poner en marcha” la enseñanza primaria y la secundaria de manera que aumente el número de graduados universitarios. La mayor parte de los que se graduarán en una universidad, dentro de diez años cursan ya la enseñanza secundaria. Los niños que entran ahora en la escuela primaria no terminarán la segunda enseñanza hasta dentro de unos doce años y no podrán graduarse en una universidad por lo menos hasta dentro de quince años. El planeamiento del desarrollo de los recursos humanos requiere pues una previsión a plazo mucho más largo que la mayor parte de los planes de desarrollo económico. No existe un método generalmente aceptado para evaluar las necesida-

des futuras; ni está claramente definido el sentido de la expresión “necesidades futuras”. Unos hablan de “predicciones” o “previsiones” sobre

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La evaluación, de los recursos humanos

las necesidades de mano de obra; otros pretenden efectuar “proyecciones”. Y otros aún insisten en la necesidad de “fijar objetivos”. Antes de exponer mi opinión quizá sea útil examinar brevemente algunas de las maneras más corrientes de enfocar el problema. Es posible contentarse, para estimar las necesidades futuras, con pedir

a los establecimientos existentes que las indiquen. Esto permite tener una idea de las necesidades a corto plazo, pero no evaluar, ni siquiera aproximadamente, las necesidades a largo plazo. Dentro de diez o viente años es posible que los establecimientos no sean los mismos que en la actualidad. Además, la mayor parte de los empleadores no quieren o no pueden estimar la evolución del empleo a largo plazo. Se cuenta que un hombre de negocios de Jordania dijo, en un momento de exasperación: “Es impío querer adivinar de esta manera, pues sólo Allah sabe lo que encierra el futuro”. Por lo tanto vale más considerar las previsiones de los distintos establecimientos como parte de la evaluación de la situa- ción presente que como un medio de formular estimaciones a largo plazo. Otro método consiste en partir de las tendencias que se manifestaron

en el pasado para calcular por proyección las necesidades futuras’. Se ha seguido en algunos países adelantados para evaluar las necesidades de personal superior técnico y científico y de personal docente. El procedimiento consiste en estudiar el aumento del número de personas en una profesión determinada y relacionar luego el número de personas de esa profesión con el total de trabajadores, con la producción, la población total, el producto nacional bruto o con una combinación de esas variables. La evolución que se marca de esta manera sirve para prever las futuras necesidades en cada profesión. Este método de proyección tiene la ventaja de la sencillez, pero su utilidad es limitada. En muchos países es imposible obtener datos sobre un periodo adecuado del pasado. E incluso cuando se dispone de ellos, es discutible que puedan deducirse de las tendencias pasadas las tendencias futuras. En realidad, el concepto mismo de planeamiento implica generalmente que el futuro será diferente del pasado. En algunos casos, sin embargo, la proyección de las tendencias

I. Para éste y otros métodos de proyección en los paises europeos, véase Harold Goldstein, Methods of forecasting demand for and supply of scientists and engineers - Méthodes applicables pour établir des prévisions relatives & l‘offre et & la demande de personnel scientifque et technique. Véase también, Fore- casting manpower needs for the age of science - Prévoir les cadres de demain, O C D E , París, 1960; S. O. Doos, Forecasting manpower requiremeiit by occupational categories - Etablissement des prévisions relatives aux besoins en main-d’cpuvre par catégories professionelles, destinado a los cursillos de for- mación de especialistas del desarrollo de los recursos humanos, Frascati, Italia, 1962. Dirección de asuntos científicos, O C D E , París (multicopiado) : y National Science Foundation, The long range demand for scientifc and techniccal personnel: a methodological study, Wáshington, 1961.

Frederick Harbison

combinada con otras operaciones destinadas a determinar los objetivos futuros puede ser útil como comprobación. El método que Beckerman y Parnes llaman ‘‘el examen de las necesida-

des de mano de obra para el planeamiento de la enseñanza”’ es más complicado. En este caso, la cuestión más importante es el examen de la evolu- ción de la productividad. Las etapas de este método son las siguientes: I. El análisis de la estructura de la mano de obra actual se realiza como

se ha indicado anteriormente. 2. La estructura de la producción de los diversos sectores de la economía

se prevé por proyección para el año de que se trata generalmente, como se hace en un plan de desarrollo económico. Después se calcula el empleo total para el conjunto de la economía y para cada uno de sus sectores sobre la base de determinados supuestos de la productividad.

3. Para cada sector, el empleo total para el año de que se trate se distri- buye entre las varias profesiones según el sistema de clasificación de las profesiones que se haya escogido. Se adicionan entonces las necesidades de mano de obra de cada categoría para los diversos sectores para saber la cantidad total que se necesitará en el año previsto. Pero hay que tener en cuenta los efectos de un aumento de la productividad sobre la estructura profesional. A medida que la productividad aumenta, aumenta, como es natural, el número de personas muy capacitadas proporcionalmente al número de personas que lo son menos. Sin embargo, en la práctica se está obligado a basarse en simples hipótesis respecto a la influencia de un aumento de la productividad en la estructura profesional puesto que se dispone du muy pocos datos en que fundar un cálculo objetivo.

4, El personal necesario con cada tipo principal de formación docente se estimará para el año de que se trate teniendo en cuenta el personal actual, las previsiones relativas al funcionamiento del sistema actual de enseñanza (según los planes actuales) y las pérdidas de mano de obra por fallecimiento, jubilación y otras causas.

5. El rendimiento previsto del sistema de enseñanza se compara con la producción requerida tal como se ha determinado en el párrafo 4.

6. Se calculará entonces la magnitud de la expansión del sistema de ense- ñanza que será necesaria para llenar la desigualdad entre las necesidades probables y la oferta actualmente prevista.

Este método, quizás, es el que ofrece más interés para los encargados del planeamiento del desarrollo económico y con algunas modificaciones el que más han utilizado íos países asociados en el proyecto regional

I. Véase Parnes, op.cit., y también Wilfred Beckerman, Methodology forpro- jection of educational requirements. The Mediterranean Regional Project- Méthode d suivre pour la projection des besoins en matDre d’enseignement. Project régional méditerranéen (STP-Z~), Dirección de Asuntos Científicos, OCDE, París, 1962 (multicopiado).

L a evaluación de los recursos humanos

mediterráneo’. Relaciona las necesidades de mano de obra y productividad; permite localizar las estrangulaciones en la mano de obra muy calificada que podrían dificultar la producción; parece pues establecer un lazo de unión entre las necesidades de recursos humanos y las exigencias económicas. Sin embargo, este método presenta algunos defectos. En primer lugar,

aunque el criterio de la productividad pueda parecer adecuado para las industrias de transformación, la construcción, las industrias extractivas y los transportes, no es tan útil para estimar las necesidades en mano de obra de categoría superior para los servicios de sanidad, el funcionamiento general de la administración y en muchos otros servicios. También es dudoso que sea posible en la agricultura estimar el empleo futuro pre- diciendo lo que será la productividad, sobre todo en países donde pueden ser frecuentes el paro invisible y el empleo insuficiente en el campo. Algunos países, naturalmente, consideran sencillamente que la mano de obra que no se pueda emplear en otras actividades ha de continuar en el sector agrícola. Pero, en todo caso, una simple evaluación de la productividad futura no dará probablemente muchas indicaciones sobre la mano de obra muy calificada que se necesitará en la agricultura. El problema más difícil es quizá la falta de datos empíricos en que

fundar la evaluación del aumento probable de la productividad y sus repercusiones en la evolución de las necesidades de mano de obra. En la práctica hay que limitarse a presunciones generales. Por ejemplo, se puede suponer que en un año determinado la productividad media de todas las industrias de un determinado sector igualará la productividad actual de los sectores más modernizados. Puede suponerse también que el promedio de productividad del sector de las industrias de transformación en el país ‘A’ se acercará, durante el año de que se trate, a la productividad actual de un sector comparable del país ‘B’, que está algo más adelantado=. Otro problema que va unido a este método, como a otros muchos,

I. Actividades de planeamiento de la educación de Turquía, Grecia, Yugo- slavia, Italia, España y Portugal, organizadas por la Oficina de Personal Cien- tífico de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

2. Por ejemplo, la encuesta sobre la mano de obra en Puerto Rico, realizada en 1957, supone que en la actividad industrial de este país se llegará en 1957 al nivel de la de los Estados Unidos en 1950, y que los grupos profesionales tendrán necesidades de instrucción equivalentes. E n la encuesta sobre la mano de obra Y las necesidades de enseñanza en Italia, se calcula su productividad (excepto en la agricultura) suponiendo que en 1957 la productividad habrá alcanzado la de Francia en 1960. Para más detalles sobre los problemas de los supuestos de productividad,

véase Parnes, obra citada, y Michel Debeauvais, “Méthodes de prévision A long terme des besoins en main-d’euvre’’, memoria presentada en el cursillo de formación de especialistas del desarrollo de los recursos humanos, Fras- cati, Italia, 1962, OCDE. París.

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es el de determinar el nivel de instrucción que será necesario para los empleos más importantes en el año previsto. Dependerá en gran parte de las disponibilidades de personal instruido que existirán en aquel momento. D e nuevo es forzoso partir de hipótesis valiéndose a menudo de la comparación con otros países. Otra crítica quede peu dirigirse contra esta manera de examinar las

necesidades en mano de obra es que da la impresión de que se hacen previsiones o predicciones sobre una situación futura. Dada la complejidad de los hechos económicos, sociales y políticos, es peligroso hacer predicciones. Sin embargo, el estudio de las necesidades en mano de obra no va forzosamente unido de predicciones y puede servir simplemente para fijar unos objetivos. En definitiva, el valor del estudio de “las necesidades en mano de obra”

depende del carácter más o menos razonable de las hipótesis relativas a la productividad y estas hipótesis han de basarse en gran parte en unas comparaciones internacionales. Algunos países, que disponen de series cronológicas adecuadas, pueden hacer proyecciones teniendo en cuenta las tendencias pasadas, y respecto a determinados sectores de las industrias manufactureras en que la futura técnica de la producción es ya cono- cida, hay la posibilidad de estimar la productividad y las necesidades de personal. Sin embargo, sería totalmente erróneo pensar que el cálculo de las necesidades futuras de mano de obra fundado en un análisis de la productividad es menos arbitrario que los otros métodos. Beckerman y Parnes’ han descrito otro método que llaman “el método

de los objetivos sociales”. Así como el método de las necesidades de mano de obra trata de definir las necesidades de la enseñanza en función de la productividad y de un tipo dado de crecimiento económico, el método de “objetivos sociales” reconoce que la educación sirve otros objetivos que los puramente económicos. Parte del supuesto de que una mano de obra mejor instruida tiende ella sola a facilitar el crecimiento económico y que no es necesario ni conveniente intentar medir con precisión la mano de obra que será necesaria para determinados objetivos económicos. Este método trata pues de determinar las deficiencias del sistema actual de enseñanza, teniendo en cuenta los objetivos sociales y educativos, de evaluar las necesidades según el aumento probable de la población y su deseo de instruirse en los diversos niveles. Se dan por admitidos algunos objetivos como la supresión del analfabetismo, el aumento de la escolaridad en la enseñanza secundaria, la disminución de la relación numérica entre maestros y alumnos hasta un nivel razonable, la reducción del número de alumnos que no terminan los estudios y el mejoramiento del nivel cultural. Esos objetivos surgen de la comparación con otros países. Los objetivos del futuro desarrollo se basan en un cálculo estadístico de

I. Véase Parnes, op.cit.; Beckerman, op.cit.

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los medios logísticos y de los gastos necesarios para lograr esos objetivos en tales o cuales fechas futuras. Los pedagogos han sido siempre partidarios de este método. Se soslaya

así totalmente la dificultad de determinar las necesidades del empleo. Pero al mismo tiempo, se desatienden ciertos problemas económicos esenciales. Si se utiliza, es probable que no haya coordinación alguna entre los servicios de planeamiento de la educación y los servicios de planeamiento económico y es probable que, en definitiva, estos Últimos recomendarán que se dé menos importancia a los gastos de la enseñanza, así como a otros gastos de carácter social, que a las inversiones en proyectos que sean netamente productivos y parezcan contribuir más directamente al crecimiento económico. Se han propuesto otros métodos de evaluación de las necesidades futu-

ras de mano de obra y de enseñanza, especialmente el modelo muy inge- nioso de Tinbergen-Correa’. Utilizando lo que ellos llaman un modelo simple de tipo “input-output”, los autores tratan de relacionar directamente el rendimiento necesario de la segunda enseñanza y de la enseñanza superior con determinadas proporciones de expansión económica sin pasar la etapa intermedia de calcular las necesidades profesionales. En términos generales, el número de personas de cada grado de enseñanza que se necesitan, se calcula mediante una serie de ecuaciones lineales de las diferencias que establecen una relación entre el número de personas que terminan un grado determinado de enseñanza y el número de alumnos de cada grado por una parte y el volumen total de la producción, por otra. Se procura así saber la estructura que convendrá dar al sistema de enseñanza para “permitir un cierto ritmo de desarrollo de la economía” y cómo esta estructura tendrá que cambiar siguiendo las modificaciones del ritmo de crecimiento. Es cierto que la formulación matemática de este modelo no merece

críticas pero, los supuestos implícitos en la utilización de ciertos coeficientes técnicos son discutibles. Por ejemplo, se supone que el número de personas que poseen la enseñanza secundaria y también la superior es proporcional al volumen de la producción en el mismo período de tiempo. Este supuesto se basa pura y simplemente en una apreciación. Los coeficientes relativos a la relación numérica entre maestros y alumnos se basan también en supuestos más bien discutibles, ya que los que se utilizan actualmente se toman de la experiencia de los Estados Unidos. Cada uno puede, desde luego, utilizar otros coeficientes tomados de otros países o aun establecerlos artificialmente.

I. J. Tinbergen, Quantitative adaptation of education to accelerated growth - Adaptation quantitative de I’enseignernent ci la croissance accélérée, Dirección de Asuntos Científicos, O C D E , París (documento redactado para el curso destinado a formar expertos en política de inversiones en recursos humanos, Frascati, Italia, 1962).

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Otro postulado implícito en el modelo Tinbergen-Correa es que en la situación actual el número de personas que poseen una instrucción secundaria y superior es el adecuado al nivel actual de la producción global. En la práctica, sin embargo, existen generalmente escaseces considerables, incluso grandes superabundancias para ciertas categorías. Además, este modelo implica la estabilidad de la tecnología y la productividad durante el período de tiempo de que se trata y olvida pues totalmente los efectos que esos factores pueden tener sobre las necesidades profesionales y, por lo tanto, sobre el nivel de instrucción requerido. En fin, el modelo en su forma actual no hace distinción alguna entre los diversos tipos de ense- ñanza (técnica o clásica), no tiene en cuenta las diferencias entre los programas escolares y no distingue entre los grandes sectores de la eco- nomía. En conclusión, el interés práctico del modelo Tinbergen-Correa, como

el de otros métodos, depende de la validez de los postulados admitidos respecto de ciertos hechos empíricos. Desde el momento en que no se conocen los hechos empíricos, sólo se pueden formular juicios. D e manera que este modelo, a pesar de su aparente precisión metodológica, se basa, como todos los demás, en la conjetura. Cuando se disponga de elementos de hecho los postulados relativos a los coeficientes técnicos podrán ser modificados. Por otra parte, este modelo puede y debe extenderse para tener en cuenta otras variables, como el aumento de la productividad, y una vez perfeccionado podrá utilizarse para realizar evaluaciones de la mano de obra instruida según la categoría profesional y el sector econó- mico. Pero actualmente no puede sustituir a un juicio basado en la experiencia y no es más objetivo que cualquier otro método.

Antes de formular algunas sugestiones personales sobre metodología, voy a resumir mi opinión sobre la metodología actual. En primer lugar hay una cierta confusión en la noción de evaluación de

las necesidades futuras. i Se trata de efectuar previsiones, de hacer proyecciones o de fijar objetivos? La diferencia es importante. En el mundo moderno es realmente imposible predecir la evolución de un país o de una región determinada, sea cual fuere la técnica que se emplee. En este sentido estoy totalmente de acuerdo con lo que dice Beckerman‘: “Los que creen que los economistas -siempre que sean bastante hábiles y dispongan de los accesorios necesarios, como cuadros de “input-output”, funciones de la demanda, comparaciones entre empresas, encuestas sobre el terreno, etcétera- son realmente capaces de prever el porvenir, deben estar colo-

I. W. Beckerman, Long-term projections of national income - Projections d long terme concernant le produit national (Conferencia para el curso destinado a formar expertos en política de inversiones en recursos humanos, Frascati, Italia, 1962). Se puede obtener el texto dirigiéndose a la OCDE, Dirección de Asuntos Ciéntificos, París.

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cados en la misma categoría que las tribus primitivas que atribuían un poder análogo a sus hechiceros.” Las proyecciones son, evidentemente, distintas de las previsiones. Ex-

presan las consecuencias lógicas de una evolución supuesta. Ayudan a determinar las necesidades que se crearán si determinados objetivos se logran o, quizás, lo que sucederá en todo caso si determinados objetivos se alcanzan efectivamente. Por otra parte, la fijación de objetivos constituye una orientación de actividades que se basa en proyecciones y criterios razonables. La metodología del análisis de la mano de obra ganaría mucho si la noción y el término de “previsión” se dejasen de lado y si los analistas indicasen claramente si hacen una proyección o fijan unos objetivos. En segundo lugar la finalidad de las estimaciones relativas a la mano de

obra se concibe de un modo demasiado estrecho. Se efectúan proyecciones o se fijan objetivos para tratar de evaluar las necesidades de enseñanza. Ello tiene importancia, pero la evaluación de las necesidades futuras en lo que respecta al desarrollo de los recursos humanos debiera servir tam- bién para determinar las necesidades de formación en el ejercicio, las modificaciones necesarias en la estructura de los incentivos y las medidas adecuadas para utilizar mejor la mano de obra de categoría superior. El desarrollo de los recursos humanos no se ha de confundir nunca con el desarrollo de la enseñanza y toda metodología que caiga en ese defecto es mala. En tercer lugar, el valor de los diversos métodos depende en definitiva

del criterio que se aplique al formular los postulados. No se dispone actualmente de datos experimentales que permitan formular conclusiones realmente objetivas y no es probable que se disponga de ellos en lo futuro. La elaboración de modelos matemáticos, aunque sea útil para dar una visión sistemática de las posibles relaciones, no permitirá aumentar la exactitud ni la precisión de las estimaciones anticipadas. En cuarto lugar, la mayor parte de los analistas de los problemas de

mano de obra convienen en que es necesario combinar los diferentes métodos. Por ejemplo, el denominado “método de objetivos sociales”, que da mucha importancia a la proporción de la matrícula y a la compara- ción entre países, puede combinarse con el “método de necesidades en mano de obra” que establece una relación entre la educación y la expan- sión económica y permite situar los puntos de estrangulación o la falta de personal de categoría superior que pueden entorpecer gravemente el progreso económico. Análogamente pueden utilizarse los modelos mate- máticos si se sabe exactamente qué problema se quiere resolver y se conoce el alcance de los supuestos iniciales. Como he dicho antes, los problemas fundamentales del análisis de los

recursos humanos son de carácter conceptual. Se refieren a los objetivos de las previsiones relativas a la mano de obra y al alcance de las evalua-

Frederick Harbison

ciones y de la validez de los datos tanto cualitativos como cuantitativos. Los problemas de metodología, particularmente los que requieren un criterio para discernir los supuestos, no están resueltos ni mucho menos, pero se progresaría mucho más rápidamente en ese sentido si hubiese menos confusión en los conceptos. La falta de datos experimentales, aunque plantea evidentemente un

problema, nos preocupa menos. La elaboración de conceptos claros y de una metodología sistemática, permitirá un día determinar cuáles son los datos experimentales más pertinentes y evitar así quizás la recopilación de hechos y cifras sin gran interés. D e todos modos, la penuria de datos esta- dísticos no es una excusa para dejar de formular conceptos más claros y métodos de análisis más sistemáticos.

El método de los objetivos Para estimar las necesidades futuras de mano de obra hay que tener una idea clara del propósito que persigue el desarrollo de los recursos humanos. Sin un sistema de normas toda evaluación de las necesidades futuras carece de interés práctico. El principio fundamental de un análisis de las necesidades en mano de obra es que hay que fijar los objetivos con preci- sión. Se trata indudablemente de una cuestión conceptual. Una población instruida, apta y en buena salud es indispensable para la expansión eco- nómica de un país, pero es al propio tiempo un fin en sí misma. No hay motivo para creer que los habitantes del mundo libre den más importancia a un aumento de la riqueza material que a tener más salud, a extender las posibilidades de educación y a la oportunidad de desarrollar sus capacidades naturales. Desean todo esto y más aún. En términos más precisos, los objetivos de una sociedad los exponen a

menudo los que la dirigen, con o sin el asenso del pueblo. Por ejemplo, los gobernantes de un país en vías de desarrollo o poco desarrollado pueden proponer objetivos como los siguientes: reforma agraria y inejora- miento de la producción agrícola, enseñanza primaria generalizada, industrialización rápida, lucha por la independencia contra el neocolonia- lismo, sustitución rápida de los extranjeros que ocupan puestos importantes en el país por ciudadanos del mismo, construcción de un gran embalse para el regadío y la producción de energia eléctrica, construcción de una fábrica siderúrgica, de una red de televisión, creación de una línea aérea internacional o construcción de una gran universidad con una arquitectura bien concebida. Algunos de estos objetivos son económicos, otros políticos, otros culturales y otros tienen sobre todo el valor de símbolos. Los países más avanzados se proponen también un conjunto de objetivos muy diversos. Pueden tratar de desarrollar la industria y el comercio o conseguir el empleo total, desarrollar la enseñanza superior, intensificar la investigación pura y la investigación aplicada, constituir


una fuerza armada capaz de defender al país contra cualquier enemigo, estimular la actividad cultural creadora o tratar de lograr un éxito de prestigio enviando un hombre a la luna. Para lograr uno o todos esos objetivos se necesita una mano de obra de nivel superior. Y sería muy difícil para cualquier país distinguir netamente entre los recursos humanos que se necesitan para alcanzar los objetivos económicos y los que exigen las finalidades sociales, políticas o culturales. El encargado del planeamiento de los recursos humanos se encuentra,

pues, ante un problema difícil. Al examinar la naturaleza de los objetivos de un país determinado, ve que algunos son enunciados claramente, otros son implícitos y otros pueden parecerle frívolos o caprichosos. H a de escoger de una manera u otra los que, teniendo en cuenta hechos conocidos, le parezcan más importantes y más generalmente aceptados. Y ha de comprobar la validez de esta selección refiriéndose a los hombres que orientan la opinión pública, a los hombres políticos y a los hombres de Estado. Es evidente, sin embargo, que si todos los objetivos tuviesen que lograrse en un corto plazo, ningún país tendría medios para sufragar los gastos que exige el desarrollo de los recursos humanos necesarios. Por consiguiente se han de evaluar de nuevo los objetivos y las necesidades y los dirigentes responsables de la política de un país han de establecer un orden de prelación. El segundo principio es que hay que basarse en comparaciones razona-

bles entre los diferente; sectores de una economía y con los demás países. En los tiempos actuales, la mayor parte de los países tienden a formular sus objetivos económicos, sociales y políticos comparándolos con los de otros países. Pueden tratar de seguir el buen ejemplo dado por otros, por el contrario querer seguir un camino distinto del de otro país; o evitar ciertos errores que otros han cometido. Con los medios de comunicación, las facilidades de viaje del siglo xx es casi imposible a un país evitar estas comparaciones. Hay también una gran propensión a comparar una región de un país con otra. Por ejemplo, en muchos países los objetivos de la enseñanza se basan en la idea de que las regiones más atrasadas han de alcanzar en el porvenir el promedio actual o que el promedio general ha de llegar al nivel de las regiones actualmente más avanzadas. Es aquí donde el análisis comparativo del método llamado “de los objetivos sociales” tiene interés pero debería extenderse de manera que incluyera la comparación de los objetivos económicos así como los sociales y culturales. El tercer principio es que el servicio de planeamiento de los recursos

humanos, al evaluar las necesidades futuras ha de procurar fijar objetivos en vez de hacer previsiones. Cuando se fija un objetivo no se hace ningún pronóstico sobre lo que va a ocurrir; no se hacen tampoco proyecciones a base de postulados limitados del desarrollo previsible en una o dos direcciones determinadas. Se trata más bien de influir en la evolución

Frederick Harbison

ulterior. U n objetivo orienta la acción. Su importancia cuantitativa precisa importa menos que su función de indicar la dirección de las actividades para lograr determinados objetivos. Cuando se tiene una idea clara de lo que significa fijar objetivos,no hay que excusarse de basar las estimaciones en un criterio personal. Desde luego los datos, los postulados, las proyecciones y las comparaciones en que se basan los juicios han de indicarse con toda claridad. El objetivo ha de permitir orientar la política en una buena dirección, pero hay que modificarlo si resulta posible rectificar el juicio. Si es necesario, se puede presentar una serie de objetivos que correspondan a postulados diferentes. Pero, al fijar los objetivos, la principal preocupación ha de ser indicar una orientación de la acción aunque sólo sea con carácter provisional o aproximado. El cuarto principio es que las exigencias del desarrollo de los recursos

humanos se han de determinar de una manera general y completa. No basta fijar un objetivo único para la enseñanza superior, la enseñanza secundaria o incluso para todo el sistema de enseñanza. Junto con los objetivos de la enseñanza se han de formular los objetivos íntimamente relacionados con ellos, relativos a la formación en el ejercicio, la modi- ficación de la estructura de los incentivos, la importación de mano de obra extranjera, la utilización más eficaz de las capacidades y la creación de posibilidades de empleo. La evaluación del desarrollo de los recursos humanos “por partidas sueltas” es quizá el Único gran defecto de las que se han hecho hasta ahora sobre la mano de obra y la educación, y este defecto -dicho sea de paso- explica muchas de las dificultades con que se tropieza para integrar el planeamiento de los recursos humanos en el planeamiento general del desarrollo. En el contexto de los cuatro principios conceptuales enunciados los

problemas de la metodología aparecen mucho más claros. Entre los más importantes, hay los siguientes : precisión en las estimaciones, las relaciones entre profesión y educación, el establecimiento de comparaciones, la construcción de “multiplicadores” y la interpretación de los “déficits” (shortfalls). La precisión en las estimaciones a largo plazo de las necesidades en

mano de obra depende en gran parte del análisis de la situación presente. Las categorías profesionales, los sectores elegidos para el análisis y los problemas que se circunscriben constituyen la base a partir de la cual se elaborarán los objetivos a largo plazo. Si se desea un estudio detallado por sector y por profesión (es decir si se considera muy importante una gran precisión en el análisis), el estudio de la situación presente se ha de realizar de acuerdo con ello. N o es necesario ni conveniente evaluar las necesidades para un gran

número de oficios especializados. Las economías dinámicas se caracterizan por una gran movilidad profesional y las necesidades de capacitación especializadas están sometidas a bruscas oscilaciones. Conviene natural-

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mente calcular el número de personas que han de poseer la enseñanza secundaria, la enseñanza superior o su equivalente y en este caso hay que distinguir entre la enseñanza general y la enseñanza técnica. Pero no es necesario hacer una distinción entre las profesiones que requieren una formación muy especializada, sobre todo si esta formación puede adqui- rirse en gran parte en ejercicio. Bastará citar algunos ejemplos. No es desde luego necesario calcular por separado las necesidades a largo plazo de carpinteros, ajustadores, pintores, soldadores, etc. Bastará una estima- ción general de la mano de obra especializada. En las categorías sub- profesionales los contramaestres principales y los técnicos de la industria pueden considerarse en conjunto, así como los enfermeros y otros técnicos auxiliares médicos. Pero, en las categorías de dirección administrativa superiores y de especialistas es necesario hacer más distinciones. Por ejemplo, es necesario efectuar estimaciones por separado respecto de los investigadores, los ingenieros e incluso si es posible los médicos y respecto de las ramas principales de la ciencia y de la ingeniería (mecánica, civil, electrotécnica o industrial). En la categoría de directores y personal administrativo superior se ha de distinguir entre el personal directivo y superior de establecimientos importantes y de consorcios y los gerentes de pequeños negocios familiares. Por último, hay que calcular las necesidades de personal docente para los tres grados indicando, si es posible, los que se necesitarán para las materias técnicas o científicas. En la práctica es muy difícil obtener una información fidedigna, incluso limi- tándose a las profesiones que hemos mencionado, de suerte que, en la mayoría de los casos, es forzoso referirse a categorías profesionales más amplias. La conversión de las necesidades profesionales en necesidades docentes

es uno de los problemas más embarazosos del análisis de la mano de obra. Como hemos visto, Parnes hace una triple clasificación de las profesiones según los niveles de instrucción que requieren (o sus equivalentes). Indica además, con mucha razón, que la evaluación de las necesidades de carác- ter docente no se puede hacer de manera automática, tomando por base la cifra total de cada categoría profesional. Será forzoso admitir ciertas hipótesis en la categoría ‘A’, por ejemplo, sobre la proporción de personas de cada categoría que debieran terminar la enseñanza universitaria o graduarse en una escuela normal superior y la proporción de personas que entrarán probablemente en esta categoría por poseer calificaciones “equivalentes”. Excepto en el caso de un reducido número de profesiones, no hay una

relación precisa entre la profesión y la instrucción recibida. No es posible afirmar que un administrador o un director deban poseer una formación universitaria; en muchos países africanos, los maestros de escuela poseen sólo la enseñanza primaria, mientras que en los países adelantados se les exige un diploma de enseñanza superior. Es posible pensar que los artesa-

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nos especializados necesitan la educación secundaria y, no obstante, las compañías de petróleo han demostrado que una persona que sabe escasa- mente leer y escribir puede formarse como pintor, carpintero o ajustador en menos de un año. Así, la oferta de una mano de obra instruida determina también en parte la demanda. En actividades análogas, un país adelantado puede emplear personas mucho más instruidas que un país insuficientemente desarrollado. En los países poco desarrollados pueden organizarse ciertos sectores de producción de manera que permitan sacar partido de personas que posean una instrucción muy limitada. Es pues evidente que los postulados de la relación entre la profesión

y el nivel de enseñanza variarán de un país a otro. En este caso también, el analista de la mano de obra se ha de basar en su juicio más bien que en datos precisos. Su estimación será quizá provisional e incluso arbitra- ria; quizá es mejor así porque con ello se indica la necesidad de examinar la formación en ejercicio y los demás medios de formación de capital humano y se muestra claramente el peligro de confundir el desarrollo de los recursos humanos con el de la enseñanza. Hemos expuesto ya las razones que justifican el análisis comparado de

las necesidades de recursos humanos. Las comparaciones entre países, así como las comparaciones entre regiones de un mismo país, plantean, naturalmente, muchos problemas. Se puede sostener, por ejemplo, que una comparación entre países es conveniente tan sólo cuando las condiciones sociales y culturales de los dos países son idénticas y cuando el país que sirve de comparación ha logrado satisfacer sus necesidades. No es así. En primer lugar, vale más qie las comparaciones entre países se refieran sólo a ciertos sectores. No se compara el conjunto del país sino más bien los sectores agrícolas, los sectores industriales y los sistemas de enseñanza. En segundo lugar, no es necesario admitir que, en el país que sirve de comparación, las necesidades en mano de obra se han satisfecho plenamente. Por ejemplo, si un país B, relativamente adelantado, dispone del triple de ingenieros (en proporción a su mano de obra) que el país A y, no obstante, le faltan ingenieros, ello indica que el país A necesitará quizá formar tres veces más ingenieros de los que posee para lograr en condiciones satisfactorias un nivel comparable de desarrollo industrial. En cambio, si el país B tiene demasiados ingenieros, el país A podrá reducir en consecuencia la evaluación de sus necesidades. Lo mismo ocurre en las comparaciones entre regiones de un mismo país. La región relativamente avanzada no es necesariamente el objetivo que han de lograr las regiones menos avanzadas. Lo importante es que se trata aquí de la com- paración de los problemas de mano de obra tal como se plantean en sectores de diferente nivel de desarrollo. Y, como principio general, es razonable pensar que ningún país ha resuelto esos problemas de una manera totalmente satisfactoria. El método comparativo permite sobre todo determinar “multiplicado-

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res” o relaciones que sirvan de base para fijar nuevos objetivos. Tomare- mos para ello un ejemplo muy sencillo. Supongamos que una compara- ción entre dos países, A y B, conduzca a los resultados siguientes:

País A País B

25 250

100 500

Número de personas que posean por lo menos la enseñanza secundaria (por 10000 habitantes)

R N B per cupitu (en dólares de los Estados Unidos)

Si estimamos que hay una relación estrecha entre la RNB y las disponibilidades en mano de obra en las categorías intermedias, podemos decir que el país A tendrá que decuplicar su mano de obra instruida para quintuplicar su RNB. La relación entre el aumento de la mano de obra instruida y el aumento de la renta nacional bruta será, por lo tanto, de 2 a I. Podemos razonar a la inversa, naturalmente, y decir que el país A deberá quintuplicar su RNB si quiere obtener una mano de obra instruida diez veces mayor. D e todos modos, la relación 2 : I puede utilizarse para hacer una primera estimación de las necesidades futuras de personal que posea, por lo menos, la enseñanza secundaria. En la práctica, los multiplicadores (o relaciones) pueden calcularse para

una categoría profesional y para determinados sectores. Se efectúan en ellos correcciones para tener en cuenta las penurias o la superabundancia que puede existir en cada país. Las relaciones pueden establecerse después de hacer una comparación no tan sólo con uno sino con diversos países. Pueden utilizarse éstos y otros métodos perfeccionados en una evaluación de conjunto. Sin embargo, conviene recordar que los multiplicadores (o relaciones) no pueden utilizarse para prever las necesidades futuras de mano de obra. Sirven tan sólo para fijar objetivos que permiten orientar la acción de una manera aproximadamente correcta indicando la magnitud del esfuerzo que será necesario. No hay que olvidar, además, que las proporciones se basan en hipótesis más bien que en relaciones compro- badas. Por último, se plantea el problema del significado de los “déficits”

(shortfalls). Muchos estudios comparan las previsiones de las necesidades para diversas categorías de mano de obra con el rendimiento probable del sistema de enseñanza según resulta de las proyecciones. La diferencia entre el volumen previsto de demanda y el volumen real probable de la oferta se llama usualmente “déficit” (shortfall) y los objetivos que se proponen para el desarrollo de la enseñanza tienden a reabsorber ese déficit. Sin embargo, el encargado del planeamiento no debe partir nunca del supuesto de que esta diferencia desaparecerá extendiendo simplemente los servicios docentes. H a de examinar en primer lugar hasta qué punto algunas de estas necesidades pueden atenderse con la formación en ejer-

Frederick Harbison

cicio, organizando cursos nocturnos para los trabajadores, importando mano de obra extranjera calificada o mejorando la organización del trabajo para aumentar la productividad de la mano de obra. En realidad, uno de los aspectos más importantes de su labor es examinar las diversas soluciones que se pueden dar a los problemas de los recursos humanos y combinar esas soluciones en una amplia estrategia de desarrollo de los recursos humanos.

Conclusiones La estimación de las necesidades en recursos humanos a largo plazo es una etapa difícil pero absolutamente indispensable del planeamiento del desarrollo económico y social. Como se trata de un dominio nuevo, los conceptos y los métodos de evaluación anticipada no se han formulado aún claramente. Sin embargo, no hay motivo para llegar a la conclusión de que la estimación de las necesidades de mano de obra es un procedimiento menos seguro y riguroso que la estimación de las futuras necesidades en otros recursos. Todas las estimaciones anticipadas se han de basar en postulados y son exactas sólo en la medida en que los postulados son acertados. Cuando se trata de estimaciones de mano de obra a largo plazo, más

vale hablar de objetivos que de previsiones; y como la mayor parte de los países tienden a formular sus objetivos de desarrollo estableciendo comparaciones con otros países, el análisis comparado constituye lo esencial de la metodología que permite establecer objetivos del desarrollo de los recursos humanos. Los objetivos, junto con las medidas que se toman para lograrlos,

constituyen la estrategia del desarrollo de los recursos humanos. Y esa estrategia se ha de integrar en el plan de desarrollo económico y social de un país.

Capítulo VI1 Consideración del planeamiento de la enseñanza

desde el punto de vista de las necesidades de personal

Métodos empleados en los países de economía planificada

por George Skorov director adjunto de la División de Análisis del Departamento de Cienclas Sociales, Unesco 1

Algunos aspectos esenciales del planeamiento de la enseñanza En los países de economía planificada el planeamiento de la enseñanza es parte integrante del planeamiento general de la economía. Todos los planes de desarrollo a largo plazo atribuyen invariablemente a la educa- ción y a las actividades culturales objetivos estrechamente vinculados a otros objetivos económicos y sociales. Este vínculo es doble: el logro de los objetivos de la enseñanza es indispensable para la realización del plan económico en su conjunto; pero la realización del programa económico es una condición ineludible para alcanzar los objetivos fijados para la enseñanza. En esos países, el planeamiento de la enseñanza presenta otra caracte-

rística importante que se desprende de los principios mismos que rigen la sociedad. No se refiere más que a la instrucción pública, ya que no hay escuelas privadas. De ello resulta que los recursos disponibles para la enseñanza, en cada etapa del desarrollo, se distribuyen con arreglo a un plan único para todo el país, y que todas las decisiones importantes acerca de la enseñanza incumben a las administraciones centrales y locales. En esos países, el planeamiento de la enseñanza se basa en el principio

de que el desarrollo de la educación es a la vez un medio de facilitar a la sociedad el personal competente que necesita para el desarrollo y un

I. Agradezco a la Sra. Dunand su ayuda en la preparación del texto.

George Skorov

elemento inseparable del aumento del bienestar social. En todos los países de economía planificada, los recursos que el Estado destina a la educación representan una parte importante de la renta nacional y, sin embargo, podría decirse que el volumen de enseñanza que se da a la población podría aumentarse con provecho. Es de esperar que no está lejos el día en que la enseñanza se extienda de tal manera que todos los miembros de la sociedad que así lo deseen podrán cursar la enseñanza superior. Pero, en el nivel actual de prosperidad económica, ningún país de economía planificada ni, en realidad, ninguna sociedad del mundo dispone de medios para generalizar la enseñanza superior; y el objetivo primero y principal de la enseñanza es satisfacer las necesidades de la economía nacional en personal especializado para el desarrollo y la cultura. Estas consideraciones determinan en gran parte los créditos que se asignan a la educación, así como su distribución dentro de esa esfera. El propósito práctico del planeamiento de la enseñanza en los países

de economía planificada consiste en fijar los objetivos que se han de alcanzar en todos los niveles y en todas las ramas de la enseñanza teniendo en cuenta las circunstancias políticas y sociales, las necesidades económicas, las tendencias demográficas y los recursos disponibles. N o es fácil distinguir con exactitud qué parte desempeña cada uno de esos factores en la determinación de una política nacional de la enseñanza. La supresión del analfabetismo, por ejemplo, puede ser considerada lo mismo como un objetivo político y social que como un poderoso medio de acelerar la expansión económica. La formación de trabajadores científicos y de personal muy calificado es casi tan indispensable para elevar el nivel cultural general de la sociedad como para el desarrollo industrial moderno. Una vez fijada una norma de enseñanza obligatoria, el principal elemento que determina la necesidad de expansión de la enseñanza es, sin duda alguna, el crecimiento demográfico. En la URSS, por ejemplo, donde la instruc- ción es obligatoria durante ocho años (de siete a quince años), los planes de ampliar el sistema de enseñanza hasta un octavo año de estudios se fundan ante todo en el aumento demográfico. El mismo criterio se aplica en otros países de economía planificada, desde Polonia a Cuba, donde, desde luego, las normas en vigor y los plazos fijados para alcanzar los objetivos no son los mismos. Más allá de ese aspecto fundamental, el planeamiento de la enseñanza

se hace mucho más complicado porque depende de un cierto número de otros factores. Entre ellos, los países de economía planificada atribuyen una gran importancia a la evaluación de las necesidades de mano de obra para el desarrollo económico nacional. Ello no significa que en esos países las necesidades de mano de obra sean los Únicos elementos en que se apoye todo el planeamiento de la enseñanza. En realidad, se da gran importancia al contenido cultural de la educación y a su influencia en el desarrollo social. En la URSS, la ley de reforma de la enseñanza de 1958

Planeamiento de la enseñanza y necesidades de personal

es explícita: “La transformación comunista de la sociedad se halla indi- solublemente ligada a la aparición de un nuevo tipo de hombre en el que se armonicen la riqueza espiritual, la pureza moral y la perfección física”’. Pero, para orientar el desarrollo de la enseñanza y decidir la distribución de recursos entre los diferentes Órdenes y niveles de la enseñanza, es preciso basarse en las necesidades de mano de obra. Como los países de economía planificada tienen por definición un plan

general que se prepara y ejecuta en detalle, la tarea del especialista en planeamiento de la enseñanza resulta facilitada aunque haya de dar prue- ba de una gran competencia para calcular las necesidades de mano de obra teniendo en cuenta el plan económico nacional y fijar en consecuencia los objetivos de la enseñanza. Después de haber calculado las repercusiones financieras del número de estudiantes matriculados en la enseñanza superior y secundaria profesional, el encargado del planeamiento se encuentra frente a un dilema: o dedicar a la enseñanza recursos que le permitan formar todo el personal calificado que la economía necesita o colocar los objetivos del desarrollo a un nivel inferior. En una sociedad cuya vida se ajusta a un plan general de desarrollo no existe otra posibilidad; de no ser así el plan estaría condenado al fracaso desde un principio. Por lo general, los servicios centrales encargados del planeamiento distribuyen los especialistas entre los diversos sectores de modo que las industrias prioritarias, según el plan de desarrollo, reciban proporcionalmente más personal calificado que las otras. Así, desde 1960 aproximadamente, se da preferencia a las industrias químicas mientras que, hasta hace unos veinte años, tenía prioridad la producción siderúrgica. En otras industrias cuya producción en un momento dado pueda considerarse menos importante para el desarrollo económico general, se puede reducir la asignación de mano de obra calificada. Ello dará, inevitablemente, por resultado una mayor lentitud en el desarrollo de la producción en ciertos sectores; pero -al fin y al cabo- planificar consiste en cierto modo en elegir entre lo que es indispensable y lo que no lo es. A ese respecto, la decisión incumbe a los encargados del planeamiento, teniendo en cuenta el orden de prioridad establecido por los Órganos legislativos. Sean cuales fueren los objetivos definitivamente fijados para la ense-

ñanza es preciso prever por de pronto recursos suficientes dentro de los límites del plan. La realización del plan de enseñanza deja de depender de los recursos disponibles. En estas condiciones, la operación esencial del planeamiento de la enseñanza en los países de economía planificada es la evaluación exacta de las necesidades de mano de obra para el desarrollo. Como se trata de cantidades muy grandes, un pequeño margen de error en esa fase puede tener repercusiones muy graves para el conjunto de la economía nacional.

I. Polytechnical education in the USSR. Unesco, 1963, apéndice 1, p. 376.

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Factores que influyen en las necesidades de personal calificado’ Son muchas las dificultades que plantea la evaluación de las necesidades de mano de obra en los países en que la renta nacional aumenta por término medio del 8 al 10 %: hay que tener en cuenta: las modificaciones de estructura que la industrialización y la urbanización” imponen a la economía nacional; los cambios en la distribución de la población activa entre sectores donde la estructura del empleo es diferente, como la industria, la agricultura y los servicios públicos; la proporción cada vez mayor de personal calificado en el conjunto de la población activa debida al considerable progreso de la ciencia y la técnica; la rápida modificación de las estructuras del empleo en las diferentes industrias; la necesidad de una distribución racional de las reservas de mano de obra en el conjunto del país, etc. Es indudable que el objetivo del empleo total constituye una preocupación constante de las autoridades encargadas del planeamiento en todos los países de economía planificada. Desde los comienzos del planeamiento de la enseñanza, se han estudia-

do muy detenidamente los principales elementos que determinan las necesidades de mano de obra y los conocimientos adquiridos a ese respecto han aumentado considerablemente3. Clasificados por orden de importancia, figuran en las siguientes categorías: I. Cuantía del capital por unidad de trabajo. Cuando más compleja sea

la técnica y más se utilice equipo básico, mayor será la necesidad de personal calificado. Por lo general, el progreso de la técnica va acom- pañado de un aumento de la demanda de ingenieros y técnicos y de una disminución de la demanda de mano de obra no calificada.

2. Número de trabajadores. U n aumento importante del número de trabajadores entraña forzosamente un aumento de personal calificado destinado a ocupar los puestos directivos.

3. Complejidad de la producción. Cuanto más complicado sea el producto y más complejas las condiciones de trabajo (porej.,lasvariacionesdelas condiciones geológicas en la extracción de minerales), más personal calificado será necesario en relación con el conjunto de mano de obra.

I. Aquí como en todo el capítulo, a menos que se indique lo contrario, “personal calificado” designa a las personas que poseen un título universitario, un título equivalente o un diploma de enseñanza secundaria profesional.

2. El porcentaje de la población urbana en la URSS, por ejemplo, aumentó del I7,9% de la población total, en 1926, al 52% en 1963. La población urbana ha aumentado pues en 2,5 millones por año, excepto durante los años de la guerra. o

3. Un estudio reciente de esta cuestión figura en: V. E. Komarov, Ekonomiéeskie osnovy podgotovki spezialistov doa narodnogo hozjajstva (Bases económicas de la enseñanza y formación de especialistas para la economía nacional), Academia de Ciencias de la URSS, Moscú, 1959, p. 61-83.


4. Importancia de la ciencia y de la técnica. La aplicación de la ciencia a la producción y la adopción de métodos modernos requieren nuevas técnicas y una nueva organización de la producción que entrañan un aumento de las necesidades de personal calificado.

5. Organización de la dirección. Cuanto más racionalmente estén organizadas la dirección y la administración, más reducido será -en igualdad de condiciones- el personal calificado destinado a ellas.

Las necesidades de personal calificado dependen también, aunque en menor grado, de otros factores como el nivel cultural general de los trabajadores y la verdadera calidad de las personas poseedoras de un título. Cada uno de los elementos mencionados ejerce una influencia más o menos grande según el sector económico de que se trate; pero en todas las ramas de la producción, el progreso técnico desempeña, en diversos grados, un papel decisivo para determinar las necesidades de personal calificado.

Métodos de evaluación de las necesidades de personal calificado para el desarrollo Los métodos aplicables a la evaluación de las necesidades de mano de obra en los países de economía planificada se han elaborado paralelamente al mejoramiento general de las técnicas y de los métodos de planeamiento económico. Conviene observar que en las primeras fases del desarrollo post-revolucionario, los programas de enseñanza y de formación de casi todos los países de economía planificada fueron determinados, no tanto por las necesidades de la economía nacional en mano de obra, como por los recursos financieros y los medios de enseñanza de que dis- ponían esos países. Durante un cierto número de años, no hubo relación alguna entre las necesidades generales de mano de obra y los planes de enseñanza que obedecían a su propia lógica. En la URSS, por ejemplo, la primera tentativa de establecer una relación directa entre unas y otros data sólo de 1927, es decir, de la época en que se preparó el primer plan quinquenal. Desde entonces, se han puesto en práctica varios procedimientos para prever las necesidades de mano de obra, que pueden clasificarse en tres grupos: a) el método de los coeficientes de saturación; b) el método de las normas de trabajo; c) el método mixto, que combina los dos métodos precedentes. Los ejemplos que siguen se han tomado principalmente de la Unión Soviética, que es el país que posee una experiencia más larga en cuestiones de planeamiento.

Método de los coeficientes de saturación El método más antiguo y sencillo para evaluar las necesidades de mano de obra consiste en calcular el grado de saturación de la mano de obra

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total en personal calificado, o sea en establecer la proporción (tanto por mil) entre el personal calificado y el del conjunto de la mano de obra. D e ahí, el término “saturación”. En los establecimientos industriales donde las operaciones técnicas son ininterrumpidas, como las acerías, las centrales eléctricas, ciertas fábricas de productos químicos, fábricas de cemento, refinerías de petróleo, así como en las minas de carbón, de hierro y de otra clase, las necesidades futuras pueden evaluarse según la relación entre el número de trabajadores calificados y la unidad de capital o el volumen de la producción. El coeficiente más corrientemente utilizado es la relación entre el personal calificado y el del conjunto de trabajadores de un mismo sector económico. En este método se fundaron principalmente los autores del primer plan quinquenal de la URSS (1928-1932) para calcular las necesidades de personal con título. Esta técnica de evaluación de las necesidades supone las operaciones

siguientes: a) cálculo de la proporción de personal calificado en el total de la mano de obra durante un cierto número de años transcurridos; b) evaluación del total de la mano de obra durante el periodo que abarca el plan; c) previsión de las necesidades de personal calificado teniendo en cuenta las tendencias pasadas. El inconveniente de este método está en que aísla el coeficiente de satu-

ración (de la mano de obra por el personal calificado) de los otros grandes factores de producción; por ejemplo, de las estructuras técnicas y de la organización que no obstante tienen una influencia decisiva en las necesidades de personal de esta categoría. Cuando un país está en vías de rá- pida industrialización con todos los profundos cambios que ello supone en la estructura de su economía, el método del coeficiente de saturación puede inducir a no dar suficiente importancia a las necesidades futuras de personal calificado si el coeficiente actual de saturación no se ha ponderado cuidadosamente teniendo en cuenta las tendencias pasadas y los cambios probables. Perfeccionado poco a poco, de manera que se reduzca la imprecisión inevitable de las previsiones, este método continúa em- pleándose combinado con el cálculo de las necesidades de mano de obra según la estructura del empleo.

Método de las normas de trabajo

Este método es mucho más preciso y tiene en cuenta, por lo menos parcialmente, los principales factores que influyen en la amplitud de las necesidades de personal calificado. Sus elementos esenciales son el volumen y la clase de trabajo efectuado por cada trabajador calificado. Este está íntimamente ligado con el establecimiento de balances de mano de obra para los planes económicos generales. El sistema de balances de mano de obra establece una relación entre los recursos humanos disponibles y previstos y la mano de obra necesaria para alcanzar los objeti-


vos del plan. Los balances globales determinan la distribución de la mano de obra entre los diversos sectores económicos, por grandes categorías : mano de obra no calificada, mano de obra calificada, personal directivo medio y superior’. Los balances de mano de obra para una industria de un sector económico o una región determinados son más detallados en lo que se refiere a la calificación profesional, ya que el objetivo final está en utilizar de la manera más racional y económica los recursos humanos de que dispone la sociedad. Para evaluar las necesidades futuras, el conjunto del personal calificado

se divide en dos grandes categorías: la primera comprende el personal ocupado en la producción y en un cierto número de actividades no productivas para las que no es posible concebir un instrumento único capaz de medir el volumen de trabajo que ha de realizar cada individuo. En realidad, no es posible reducir a un común denominador el conjunto de las tareas que realizan, por ejemplo, los ingenieros. En cambio esta opera- ción es relativamente fácil para profesiones como la enseñanza o la medicina. Éstas constituyen, pues, la segunda gran categoría de personal para la cual se puede encontrar una unidad de medida tipo. Numéricamente, este grupo representa aproximadamente la mitad del

número total de personas con título que emplea la economía de la URSS. Las necesidades de personal de esta categoría se calculan según el número de alumnos por profesor y el número de enfermos por médico. Si no se tiene en cuenta el crecimiento demográfico ni la composición de la pobla- ción por grupos de edad y por sexo, las necesidades futuras de personal en la enseñanza, en las actividades culturales y en la sanidad están determinadas por el objetivo general de la sociedad de mejorar el bienestar social y por su capacidad para ofrecer los recursos materiales necesarios para alcanzar ese objetivo. Para cada etapa del desarrollo, las normas de la enseñanza o de la sanidad (volumen de trabajo por persona empleada), tal como están determinadas por los recursos materiales disponibles, son parámetros dados ; proporcionan pues un instrumento que permite calcular las necesidades suplementarias futuras en personal docente y en médicos*. Es esencialmente diferente la técnica que sirve para calcular las necesidades futuras de mano de obra en el sector de la producción. La

I. El presente estudio sólo trata del personal calificado para el planeamiento de la formación profesional en un nivel menos elevado. Véase H. Zelenko, “Formación profesional y técnica en la URSS”, Revista internacional del trabajo, vol. LXXX, n.O 6, diciembre de 1959.

2. Se encontrarán más detalles a este respecto en Planirovanie rashodov na social- nokulturnie meropriyatia (Planeamiento de los gastos sociales y culturales), Moscú, 1962; y también V. G. Kostakov, “Los principios esenciales de la evaluación de las necesidades futuras en personas con título universitario” en Planirovanie potrebnosti narodnogo khozyaistva v spezialistakii (El planeamiento de las necesidades de la economía nacional en especialistas), Moscú, 1959, p. 66-98.

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primera diferencia se refiere a la evaluación de las necesidades actuales de as que se parte para evaluar las futuras. La determinación de las necesidades para el año de referencia no debe confundirse con un censo del personal calificado disponible, por importante que éste sea. Así como en la profesión docente y la medicina sólo se admiten a personas con título, existe en el sector de la producción un porcentaje variable de empleos para los que se requiere normalmente títulos de nivel elevado pero que pueden desempeñar personas con títulos inferiores u obreros competentes y ex- perimentados. En la terminología soviética estas personas se llaman “auxiliares”. El porcentaje de auxiliares era bastante elevado en los comienzos de la industrialización y continúa siendo considerable; en ciertas industrias de la URSS, por ejemplo, excede del 40 % del total de los empleos que deberían ser ocupados por personas con título de una escuela profesional (secundaria y superior). En cambio puede ocurrir que un corto número de personas con título ocupen puestos para los que no se requieren títulos universitarios y ni siquiera diplomas de enseñanza secundaria. Por ello, el criterio seguido para evaluar las necesidades de personal calificado para el año de referencia, en los países de economía planificada, no es el número de personas con diplomas de enseñanza superior o secundaria disponibles en el país, sino el número efectivo de empleos que han de ser ocupados de esas categorías. Las necesidades suplementarias de especialistas se calculan teniendo en cuenta las necesidades del año de referencia, establecidas como ya se ha indicado. Para calcular esas necesidades, tanto en los sectores productivos como

en los no productivos, en los países de economía planificada se utilizan los elementos siguientes: los planes de aumento de la producción y de desarrollo cultural; el personal existente y las normas que le son aplicables; las listas de empleos que ha de ocupar el personal calificado; esta- dísticas del número pasado, presente y previsto de personas con título universitario y diploma de enseñanza secundaria, clasificados por empleo.

Aumento de la producción y desarrollo cultural. Los planes de desarrollo de la producción y de la infraestructura social se analizan desde el punto de vista de las necesidades de personal calificado. El análisis permite tener en cuenta elementos que aumentan o disminuyen las necesidades totales de personal de alta categoría y modifican la correlación entre los dos grupos principales de que se compone.

Cuadro de personal. Proporciona una lista de empleos distribuidos entre todas las categorías de mano de obra y las profesiones que son indispensables para el funcionamiento normal de una empresa o servicio determinado. El cuadro de personal se forma según un modelo de gestión correspondiente a cada tipo particular de producción o de servicio social. Ese modelo indica el número total de empleos, la organización del servi-


cio (administración, producción, oficina de estudios, etc.) y la distribu- ción del personal de categoría superior en toda la empresa. El principio básico de dicho modelo de gestión es la economía de recursos humanos, que consiste en buscar el máximo de eficacia con el mínimo de personal. D e todos modos éste es un ideal al que la presente estructura administrativa y de organización sólo puede tratar de acercarse. La importancia numérica del personal se establece teniendo en cuenta

el volumen total del trabajo que se ha de realizar y el volumen de trabajo por individuo. Por tanto, es importante escoger un instrumento adecuado para medir la carga de trabajo en general y la del personal calificado en particular. Existía anteriormente la tendencia a considerar la relación entre el número de personas con título y el conjunto del personal como un criterio universalmente válido. D e ese modo se simplificaba excesivamente el problema. En muchos casos, es más conveniente tener en cuenta el valor de los bienes de equipo confiados a cada trabajador calificado o el costo de las investigaciones y estudios (para los establecimientos cien- tíficos y los institutos de investigación). En general, debe darse la preferencia a los indicadores que permitan medir lo más directamente posible el volumen de trabajo de las diferentes categorías de mano de obra. El principal elemento en el cálculo del número de empleos es, por

tanto, la fijación de una norma de trabajo por individuo para cada empleo'. Este indicador permite establecer normas de personal para las empresas, instituciones y organizaciones que tienen características comunes. Dichas normas tienen en cuenta naturalmente la escala de produc- ción o la extensión de las actividades en cuanto se trata de establecimientos no productivos (número de plazas en los cines, dimensiones los museos, etc.). Las normas reflejan desde luego la práctica corriente y las relaciones existentes; pero no son simples promedios. Basadas en casos tipo proporcionan indicaciones sobre la situación que será típica más tarde de la industria o del sector económico en su conjunto. Para las personas encargadas de la planificación desempeñan el papel de un esti- mulante; se van revisando constantemente a medida que aumenta la productividad. El cálculo del número de empleos necesarios según las normas de tra-

bajo por individuo permite establecer en detalle las necesidades de mano de obra de diferentes categorías. El objetivo final del planeamiento del personal es determinar la proporción de personal calificado dentro del conjunto del personal de una empresa, proporción que debe mantenerse en la lista de empleos reservados al personal calificado.

I. Esta cuestión se examina en detalle en: 1. A. Lyasnikov, Podgotovka kadrov dlya promishlennosti (Educación y formación del personal directivo para la industria), Moscú, 1954.

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Lista de puestos que han de ser ocupados por personal calificado. Refleja directamente las necesidades de una unidad de producción o de un servicio social en personas que posean diplomas de enseñanza superior o secundaria. Contiene las indicaciones siguientes : designación y breve descripción del empleo, la profesión y su coeficiente, el nivel de instruc- ción exigido (diploma de enseñanza superior o secundaria profesional). Lo más difícil es determinar los títulos que requiere un empleo determinado. En ciertos casos están indicados en la legislación pertinente. Así, el personal docente de las clases V a XI y los médicos deben poseer un título universitario o equivalente. En la mayor parte de los demás empleos la complejidad de la función sirve de criterio general para determinar el nivel de instrucción correspondiente a la competencia profesional. Los empleos que requieren vastos conocimientos científicos o una

extensa cultura general y cuyo titular ha de tomar decisiones de carácter técnico o económico deben destinarse normalmente a personas que posean un título universitario. Las personas que poseen diplomas de ense- ñanza secundaria profesional ocupan puestos de administración y de dirección de menor responsabilidad en que las decisiones que han de adoptarse corresponden a unas indicaciones o a un mandato bien determinados. La aplicación de estos principios generales varía según los sectores y las industrias. Es forzosamente, en parte, cuestión de apreciación y es conveniente que se reduzca al mínimo la posibilidad de valorar más o menos los títulos universitarios y profesionales requeridos ya que ello produciría un desperdicio de recursos humanos para la sociedad. Es aquí donde se aplican las normas de personal que sirven de principios rectores. La evaluación de las necesidades de mano de obra se basa también en

un sistema de competencia profesional científicamente establecido. Para la formación, dentro del conjunto de la economía nacional, de listas de empleos destinados a personas que posean un título y para la preparación de planes de estudio de los establecimientos de enseñanza superior se utiliza un repertorio uniforme de profesiones. Este repertorio tiene la ventaja de vincular directamente la competencia profesional al nivel de instrucción, con una precisión suficiente para las necesidades prácticas. Con ello resulta inútil realizar una conversión sumamente compleja y delicada de una a otra para evaluar las necesidades de personal. La primera lista de esa índole fue utilizada en la URSS en 1930 cuando

se aplicó por primera vez el método de las normas de trabajo en su forma más sencilla. Su principal defecto consistía en llevar la diferenciación demasiado lejos. Se corrigió rápidamente y, en 1935, el total de profesiones quedó reducido de 950 a 275’. Actualmente, la lista unificada de

I. P. P. Litviakov, “Los problemas que plantea la evaluación de las necesidades de mano de obra y el planeamiento de la educación y de la formación en las diferentes etapas del desarrollo socialista”, en Planirovanie potrebnosti narodnogo khozyaistvav specialistaii, Moscú, 1959, p. 47-55.


profesiones comprende más de 300 epígrafes para la enseñanza superior y unos 360 para la enseñanza secundaria profesional. El número de empleos se revisa continuamente a medida que el progreso de la técnica moderna exige una mayor concentración y, por otro, una diferenciación más acusada. Sólo en al año 1957, por ejemplo, se añadieron 12 nuevos empleos a las rúbricas de la enseñanza superior, para responder a las necesidades de las aplicaciones de la energía nuclear a la economía nacional. Los progresos de la cibernética, la eletrónica, la bioquímica, la física nuclear, los motores a reacción y otras ramas adelantadas de la ciencia y de la técnica exigen una revisión constante del sistema de clasifi- cación. Son necesarias investigaciones metodológicas constantes para adaptar el sistema de clasificación a los progresos de la ciencia y de la técnica.

Estadísticas. Las necesidades de personal calificado son evaluadas “verti- calmente” por las empresas, organismos y ministerios, y “horizontalmen- te” por sovnarkhozy (regiones económicas) y repúblicas de la URSS. Por último, todos esos datos se recogen y analizan en el Gosplan de la U R S S (Comisión de planificación del Estado) con la colaboración del Ministerio de enseñanza superior y secundaria profesional. La evaluación de las necesidades totales de personal calificado proporciona al encargado del planeamiento datos sobre la demanda global o absoluta de personas con diplomas de enseñanza superior y secundaria. Con esos datos, se calculan las necesidades suplementarias, que son las que más interesan a los encargados del planeamiento de la enseñanza a quienes incumbirá proporcionar a la economía nacional el personal competente que necesita. En el cálculo de las necesidades suplementarias por categoría profe-

sional intervienen tres elementos principales : I. Aumento del número de empleos debido al aumento de la producción

2. Compensación de las pérdidas (personas que dejan de pertenecer a la

3. Sustitución parcial de los “auxiliares” por personas con título. El primero de esos elementos comprende los cambios cuantitativos (am- pliación de las empresas existentes o creación de empresas nuevas) y los cambios cualitativos (progreso técnico en general y perfeccionamiento de las estructuras) que tienen repercusiones directas en el número requerido de personas con título universitario o con diploma de enseñanza secundaria profesional. El segundo elemento comprende dos clases de pérdidas: las llamadas

naturales, debidas al fallecimiento, a la invalidez y a la jubilación, y las pérdidas debidas al paso de un sector económico a otro: servicio militar, interrupción del trabajo por razones de familia, reanudación de estudios, etcétera. Repercuten de diferentes maneras en las necesidades suplemen-

y a la evolución de su tecnología.

población activa).

George Skorov

tarias de personal según la extensión de la unidad territorial de que se trate. En la escala nacional o en la de una de las repúblicas de la Unión Soviética sólo tienen importancia las pérdidas naturales. Las demás desempeñan poco papel porque están más o menos compensadas por el ingreso en la vida activa de personas que proceden de los mismos sectores: trabajo doméstico, ejército, enseñanza, etc. En cambio, en una empresa o en una pequeña unidad territorial, esos movimientos en sentido contrario pueden no compensarse y provocar por consiguiente un desequilibrio. Por ello, la previsión a breve plazo y a plazo medio de las necesidades de mano de obra de una unidad de producción, de un servicio o de una pequeña región económica ha de tener forzosamente en cuenta todas las clases de pérdidas, mientras que una previsión a largo plazo para una república puede tener en cuenta sólo las pérdidas naturales. Se calcula que las pérdidas anuales de ambas categorías representan un promedio de 3 a 4% respecto de los titulares de un grado universitario y de 4 a 5 % para los titulares de un diploma de enseñanza secundaria profesional’. La diferencia se explica sobre todo por el número de personas que renuncian a su empleo para dedicarse a los estudios y en parte también por el hecho de que la proporción de mujeres que dejan de trabajar por razones de familia es más elevada en una categoría que en otra. El tercer elemento refleja la elevación constante de las normas que se

aplican al personal directivo y técnico cuyas funciones por la falta de especialistas calificados están encomendadas a auxiliares. Es evidente que esta situación no puede cambiar de un día a otro, pero, al calcular las necesidades de personal suplementario, hay que tener en cuenta que los auxiliares habrán de ser reemplazados gradualmente por personas con título. Este problema se resuelve, en parte, estimulando a los auxiliares para que obtengan un título universitario o de enseñanza secundaria profesional siguiendo cursos por correspondencia o cursos nocturnos ; se acude para ello en gran medida a incentivos materiales y a argumentos de prestigio. D e todos los métodos de evaluación de las necesidades de mano de

obra suplementaria, el método de las normas de trabajo es el que da mejores resultados porque se basa directamente en planes concretos de desarrollo económico y social y porque aplica a la determinación de las necesidades de mano de obra términos utilizados en el sistema de enseñanza. Sin embargo, este método tiene sus límites; sólo puede servir para evaluar las necesidades de mano de obra a corto plazo y a plazo medio. No permite llevar las previsiones más allá de un periodo de cinco a siete años para el que existen planes detallados y cuya aplicación ha de realizarse con arreglo a modalidades conocidas con precisión. I. Véase en particular N. G. Nozhko, “Algunos problemas delplaneamiento de

la enseñanza y de la formación del personal especializado”, en Vestnikvishey shkoli (Boletín de enseñanza superior), n.O 4, 1957, p. 18.


Método mixto

Para prever las necesidades de mano de obra con I 5 Ó 20 años de adelanto se combina el método de las normas de trabajo con el de los coeficientes de saturación. Para los siete primeros años, las necesidades se calculan según el método de las normas de trabajo; para los ocho o trece años siguientes se establecen mediante los coeficientes de saturación y se suman los resultados de las dos operaciones. Para el periodo entero de 20 años, las necesidades suplementarias se calculan por nivel de enseñanza y por grupo de profesiones, más bien que por profesión. Se calculan asimismo, no por unidad de producción, institución y servicio, sino por cada gran sector económico y social y por cada república de la Unión. Los coeficientes de saturación del conjunto de la mano de obra por el personal calificado se calculan en relación con cada I o00 personas empleadas o con el volumen de capital fijo o el volumen de la producción. Esos coeficientes se basan, naturalmente, en las correlaciones previstas para las empresas técnicamente adelantadas que se crearán durante el periodo de ejecución del plan de siete años y cuyas características futuras se conocen ya en el momento de hacer los cálculos. Incluso en estas condiciones, los datos obtenidos no son más que hipotéticos y han de ser revisados teniendo en cuenta el progreso técnico. En todos los países de economía planificada las investigaciones se realizan sin interrupción a fin de perfeccionar la técnica de las previsiones a largo plazo puesto que la exactitud de los resultados deja aún mucho que desear’. El método que consiste en evaluar las necesidades futuras de mano de

obra según el coeficiente de saturación (relación entre el total de mano de obra y el del personal de categoría media y superior) comprende cuatro fases principales : I. La estimación del total de la mano de obra para cada año del periodo quinquenal o de siete años.

2. La distribución de la cifra total entre los principales sectores de actividad.

3. La evaluación del porcentaje del personal de categoría superior y de categoría media en cada uno de esos sectores.

4. La previsión de las necesidades suplementarias en personal calificado, es decir, del número de personas con título que deberá formar el sistema de enseñanza.

La primera operación se basa enteramente en previsiones demográficas y la calidad de los servicios estadísticos desempeña aquí un papel capital.

I. M e es grato manifestar aquí mi agradecimiento al Dr. K. G. Nozhko, que m e ha permitido citar ciertos datos y fórmulas tomados de su estudio sobre “Los métodos de evaluación de las necesidades en especialistas y de planeamiento de la formación especializada en la URSS”, que la Unesco publi- cará próximamente.

George Skorov

Ante todo, se calcula el esfuerzo total de la población activa para todo el periodo al que se refiere la evaluación (de quince a veinte años) y para cada año de ese periodo; el número total de alumnos y de estudiantes (que no participan evidentemente en la producción de bienes y servicio) se calcula a continuación por grupos de edad. Restando del total de la población activa el total de estudiantes se llega a una estimación de la mano de obra de que dispondrá el país para cada uno de los años del periodo de veinte años. La segunda fase se basa en los objetivos del plan o en las cifras guía

que orientan la distribución del conjunto de la mano de obra entre los diversos sectores económicos y campos de actividad. Para lograr un empleo total de la mano de obra es indispensable que las previsiones de las necesidades de mano de obra para cada sector correspondan a los coeficientes que vinculan los futuros recursos de mano de obra a los objetivos de la producción. Después de eso se puede pasar a la fase siguiente que se refiere al personal de categoría media y superior propiamente dicho. La tercera fase tiene por objeto evaluar las necesidades globales de

personas con título de enseñanza superior y secundaria con arreglo al porcentaje (convenientemente ajustado) que estas categorías de personal representan actualmente frente al conjunto de la mano de obra en un sector determinado de actividades, una región económica o una de las repúblicas de la Unión. Actualmente, por cada I o00 personas empleadas en la URSS, el número de ellas que poseen un título de enseñanza superior y secundaria varía de 20 en la industria y 4 en la agricultura y la silvicultura, a 105 en los servicios de sanidad, 281 en la enseñanza y 377 en la investigación científica. Para evaluar las necesidades futuras es indispensable conocer también la proporción entre el número de personas que poseen un grado universitario (o título equivalente) y el de las que poseen un certificado de estudios secundarios profesionales. El cuadro I 5 muestra cómo esa relación ha evolucionado en la U R S S en los veinte años últimos. Se observa que, a pesar del aumento del número de estudiantes que salen

de los establecimientos de enseñanza superior, -más de 300 o00 graduados suplementarios por año- la relación entre los titulares deun grado universitario y los titulares de un diploma de enseñanza secundaria profesional, con la excepción importante de la profesión docente y de las profesiones liberales, evoluciona en favor de los últimos. Ello refleja un aumento general del nivel de instrucción de los trabajadores. Las relaciones y los coeficientes de saturación deben ajustarse teniendo en cuenta las tendencias probables de la productividad del trabajo y las consecuencias previsibles del progreso técnico en la correlación entre las diferentes clases de mano de obra. En la Unión Soviética los encargados del planeamiento de la enseñanza


CUADRO 15. Relación entre el número de personas que poseen un título de enseñanza superior y el de personas que poseen un diploma profesional de enseñanza secundaria empleados en la economía de la URSS

Número de titulares de un diploma de enseñanza secundaria profesional por cada IOO personas con un grado universitario o un titulo equivalente

En 1.O de diciem- de 1941 bre de 1957 bre de 1960

En 1.O de enero En 1.O de diciem-

Ingenieros y técnicos 110 150 170 Agrónomos, veterinarios, espe- 130 160 160 cialistas en silvicultura

peritos mercantiles Economistas, estadísticos, 60 190 200

Médicos 270 280 300 Personal docente, biblioteca- 180 80 80 rios, profesiones liberales

Promedio global para todas 160 140 1.50 las profesiones

I. Vishee obiazovanie v SSSR (Enseñanza superior en la URSS), Oficina Central de Estadística, Moscú, 1961, pág. 51.

utilizan, para expresar la correlación entre el número anual de personas empleadas y el aumento de la productividad del trabajo, la fórmula siguiente:

Np = No CVI . cvz . cg, . . . C,, CXPI . cxp, . cxp, . . . CX,,

Np representa el número de personas empleadas en un año determinado; Nb el número de personas empleadas durante el año de referencia; Cg el coeficiente de aumento de la producción bruta para cada año del

periodo a que se refiere el plan; CX, el coeficiente de aumento de la productividad del trabajo expresado

en producción por persona empleada durante el año de que se trata; n el número de años que abarca el plan.

La cuarta etapa consiste en prever las necesidades suplementarias propiamente dichas, es decir, el número efectivo de personas con título que de- berán constituir el sistema de enseñanza. Esta cifra se obtienededuciendo de la demanda global de personal calificado el número de personas con título disponibles, teniendo bien en cuenta todos los factores que tienden a aumentar o a disminuir ese número. Matemáticamente, el número de personas con título para un año dado del período que abarca el plan puede expresarse con la fórmula siguiente:

ND = Nb . Ci, . Ciz . . . Cin

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Np representa el número de personas con título al finalizar un año determinado del periodo que abarca el plan;

N b representa el número de personas con título en el año de referencia, por ejemplo, al fin del Último año en el que el número de diplomas otorgados ha sido predeterminado por el número de alumnos matriculados en los años precedentes;

CC representa el coeficiente de aumento anual del número de personas con título;

n el número de años que abarca el plan.

El método que consiste en evaluar las necesidades de personas con diplomas de enseñanza superior y secundaria según el grado de saturación pone en juego un número relativamente reducido de proporciones y de coeficientes interdependientes ; por ello es posible expresarlos en fórmulas matemáticas que se pueden elaborar con calculadoras electrónicas. Esta es una ventaja indudable, aunque conviene advertir que los autores distan de estar de acuerdo sobre los servicios que pueden prestar las matemáticas en los análisis y previsiones referentes a la mano de obra. Los tres métodos anteriormente descritos tienen debidamente en cuenta

el aspecto regional de las necesidades de mano de obra, es decir, su dis- tribución en el país y los establecimientos de enseñanza y de formación tienden, en general, a acercarse a los centros de empleo. En un país como la URSS, donde las distancias son muy grandes, es natural que se tenga muy en cuenta este aspecto del planeamiento de la enseñanza.

Aspecto administrativo de la elaboración de los planes de enseñanza Una vez calculadas las necesidades suplementarias de personas con título académico, se puede proceder a preparar el plan de expansión de la ense- ñanza. Para ello es preciso calcular la matrícula previsible en todos los niveles y en todos los sectores de la enseñanza, para cada año y cada programa de estudios, la ampliación correspondiente de los locales e instalaciones, el aumento de personal docente y los recursos financieros que se habrán de asignar a la enseñanza. Cada uno de esos elementos puede ser objeto de un estudio aparte y por tanto no nos ocuparemos aquí de ellos. Sin embargo conviene observar que una hipótesis inicial puede exceder de las posibilidades materiales y en ese caso el cálculo deberá rehacerse hasta que los objetivos de la enseñanza se ajusten a los recursos disponibles y se los pueda integrar en el plan general de desarrollo. La coherencia del plan de enseñanza sólo podrá obtenerse por aproximaciones sucesivas. En la URSS, los proyectos de plan relativos a la enseñanza son elabo-

rados por las diversas repúblicas de la Unión y por los ministerios y servi-


cios encargados de la enseñanza profesional. Los establecimientos de enseñanza cooperan en esa tarea. El Gosplan de la URSS reúne los diversos proyectos y en cooperación con el Ministerio de Enseñanza Superior, Secundaria y Profesional elabora un plan concertado para el desarrollo de la enseñanza y de la cultura. Ese plan se divide luego de nuevo entre las repúblicas federadas y los grupos de programas de enseñanza y las diversas clases de enseñanza ordinaria nocturna, de extensión universitaria. El consejo de ministros de la URSS aprueba sólo las cifras globales que representan el número de estudiantes matriculados y el de diplomas que se otorgarán, y deja para las repúblicas de la Unión y a los ministerios competentes la tarea de repartir esas cifras entre las disciplinas. Se concede especial atención al contenido de la enseñanza desde el punto de vista de su utilidad práctica a fin de estrechar los lazos entre la enseñanza y la vida. Aunque las consideraciones relativas a la mano de obra, como ya

hemos dicho, están lejos de determinar por sí solas el alcance de la labor educativa de los países de economía planificada -y en realidad se atribuye capital importancia a los factores sociales y políticos-, son ellas sin duda alguna las que contribuyen más a hacer de la enseñanza un poderoso factor del desarrollo económico.

Capítulo VI11 Análisis es t adís tic0 y cuantificación en el

planeamiento de la enseñanza

por E. Solomon jefe de la Sección de Análisis Estadísticos y Evaluación de Recursos Humanos, Oficina de Estadística del Departamento de Ciencias Sociales, Unesco

Si los servicios nacionales de estadística estuvieran suficientemente desarrollados, los economistas y los educadores podrían utilizar en su labor de planeamiento educativo muchos datos de gran utilidad. Desgraciada- mente les falta a menudo, en todo o en parte, la documentación necesaria, y es el especialista en análisis estadístico quien ha de determinar, por cálculo o por deducción, los aspectos estadísticos pertinentes de los sistemas educativos, económicos y sociales en que se ha de basar todo plan de desarrollo de la enseñanza bajo pena de no ser más que ilusorio. Además la cuantificación de un plan no consiste simplemente en hacer,

de un modo mecánico, cálculos y proyecciones numéricas sino en expresar las finalidades de la educación en objetivos cifrados. Sólo las cifras permiten apreciar si los objetivos de la enseñanza responden o no a la realidad y, si es necesario, revisarlos y modificarlos. Uno de los objetivos fundamentales del análisis estadístico es el crear modelos analíticos que indiquen los vínculos de interdependencia que entrañan las diversas posibilidades de ejecución de los planes. En este capítulo nos proponemos señalar y describir brevemente algu-

nos métodos que pueden aplicarse para lograr esos resultados. En la primera sección se examinan algunos de los factores numéricos que se pueden establecer para precisar y prever las necesidades de la enseñanza y el equilibrio que se busca del sistema de enseñanza. La segunda sección trata de las consecuencias numéricas de las posibles variaciones en el número de alumnos matriculados. La tercera sección describe un método de cuantificación de los planes de enseñanza, tomando como ejemplo el

Análisis estadístico y cuantificación

plan africano de desarrollo de la enseñanza. La cuarta sección está dedi- cada a la evaluación del costo de los planes de desarrollo de la enseñanza siguiendo la experiencia adquirida en este punto por la América Latina. En la Última sección se exponen brevemente algunas conclusiones.

Factores numéricos que permiten evaluar las necesidades en materia de equipo escolar y equilibrio interno del sistema de enseñanza En general las estadísticas escolares indican el número de alumnos, de maestros y de establecimientos docentes clasificados por niveles y tipos de enseñanza. Para situar esos totales en el contexto social en que funciona el sistema de enseñanza, es necesario calcular ciertas relaciones que pueden ser descriptivas o proyectivas pero que tienen siempre por objeto mostrar claramente que las estadísticas de la educación van ligadas a las estadísticas demográficas, económicas y sociales. Por ejemplo, dentro del sistema de enseñanza la relación entre el cuerpo docente y el conjunto de los alumnos se expresa generalmente con la fórmula: número de alumnos por maestro. El número de alumnos de una edad determinada frente al conjunto de la población de esa misma edad es otra relación fundamental llamada coeficiente de escolarización. Algunas de esas relaciones son fáciles de calcular, incluso en los países en que los servicios estadísticos están poco adelantados, mientras que otros se basan en datos muy complejos que se obtienen difícilmente e incluso en estimaciones u otros cál- culos. Se utilizan según el problema que se haya de resolver. Al hablar del nivel de desarrollo, presente o probable, del sistema de

enseñanza se hace referencia a la “población de edad escolar”. Desgracia- damente esta población de edad escolar sólo se conoce exactamente en un número de países bastante reducido. D e todos modos, el coeficiente fundamental que permite caracterizar un sistema escolar, al menos en lo que respecta a la educación considerada como derecho del hombre, es la relación entre la población de edad escolar y el número de niños escolarizados. Este coeficiente de escolarización es además con frecuencia un objetivo en sí mismo. En realidad, cuando se aplica, en una fecha determinada, para un cierto sistema escolar, no es más que un factor descriptivo, pero toma un valor comparativo si está calculado respecto a varios sistemas escolares y para un periodo de varios años. La población infantil ingresa en los establecimientos docentes sólo al comienzo de la enseñanza primaria. El coeficiente de escolarización en un nivel determinado es pues el resultado de sucesivas “oleadas” de niños que entran en la escuela primaria. Este hecho es sumamente importante para determinar la estrategia del planeamiento ya que limita estrictamente la posibilidad de extender cuantitativamente ciertos grados o ciertos tipos de enseñanza. Hemos

E. Solomon

visto que faltan a menudo los datos precisos que serían necesarios, en este caso el número de alumnos matriculados por año de edad y por año de estudios y el analista debe resignarse a trabajar con los datos disponibles y a calcular de la manera más precisa posible las demás cifras que necesita. En los censos o evaluaciones de la población por edad, se toman gene-

ralmente grupos de cinco años. Los grupos de edad que corresponden más exactamente a los tres grandes grados de la enseñanza son los siguientes : 5 a 14, 15 a 19 y 20 a 24 años. Se pueden obtener generalmente todos estos datos mediante estimaciones sobre el crecimiento demográfico, ya sea en el país ya sea consultando las publicaciones de las Naciones Uni- das. Si esto resulta imposible se pueden tomar los datos correspondientes de los países vecinos, convertidos en porcentajes y aplicarlos al total de la población. Conviene no olvidar que la población de cinco a catorce años de edad constituye un grupo de diez años, mientras que las de quince a diecinueve y veinte a veinticuatro años constituyen grupos de cinco años. El promedio de duración de los estudios, en los diversos grados de la

enseñanza, no concuerda en general con esos grupos quinquenales; la estadística demográfica básica debe pues adaptarse para poder evaluar la población de edad escolar. Por ejemplo, si la enseñanza primaria dura seis años, la población en edad de ir a la escuela primariaconstituirá, teóricamente, un grupo de seis años. Decimos teóricamente porque no todos los alumnos ingresan a la escuela a la misma edad ni pasan en ella el mismo número de años. Inevitablemente, si la escolaridad es obligatoria y ningún alumno abandona los estudios, la matrícula será mayor que la correspondiente al grupo limitado por las dos edades “normales”, De todas maneras, a falta de datos detallados, se ha seguido la costumbre de corregir el efectivo numérico de ese grupo teniendo en cuenta el promedio de duración de los estudios a fin de evaluar la población de edad escolar para cada grado. Así, si la enseñanza primaria dura seis años, el número de alumnos del primer grado se considerará igual a las seis déci- mas partes de la población de cinco a catorce años. Se procederá de la misma manera para la enseñanza secundaria y la enseñanza superior, teniendo presente que los jóvenes de 15 a 19 y de 20 a 24 años constituyen grupos quinquenales. La distribución aproximada de cada uno de esos grupos en grupos de un año se hace suponiendo que estos últimos grupos son iguales. Y es evidente que no lo son, y si se dispone de datos sobre la distribución exacta por edades dentro de cada grupo, podrá obtenerse una evaluación más precisa. A falta de ello, el coeficiente de escolarización para cada grado, ajustado según la duración de los estudios, se obtiene aplicando la fórmula siguiente :


E.R. = Coeficiente de escolarización E = Número de alumnos D P I 2 3 = Enseñanza superior

= Duración media de los estudios (en número de años) = Población del grupo de edad considerado = Enseñanza de primer grado (primaria) = Enseñanza de segundo grado (secundaria)

Los coeficientes de escolarización así obtenidos tienen la ventaja de fundarse en datos básicos que se pueden encontrar casi siempre -matrícula global por grado de enseñanza, duración media de los estudios de cada grado y población, por grupos quinquenales. Presentan en cambio graves inconvenientes que pueden ser parcialmente compensados recurriendo a informaciones complementarias. Estos coeficientes expresan sólo la ma- trícula escolar proporcionalmente a la población estimada del grupo de edad correspondiente y es en la estimación de esa población donde están precisamente las mayores causas de error. Por de pronto, el grupo de seis a once años no representa casi nunca exactamente las seis décimas partes del grupo decena1 de cinco a catorce años; además se encuentran frecuentemente alumnos de diferentes edades en un mismo año de estudios, sin contar los que repiten el curso. Esos errores conducen por lo general a subestimar la población efectiva de edad escolar y, en consecuencia, a sobrestimar el coeficiente de escolarización porque hay alumnos que no tienen aún la edad en que comúnmente se comienzan los estudios y otros que han pasado de la edad en que habitualmente se terminan los estudios. En los sistemas escolares bien desarrollados, especialmente en primer grado, es frecuente que la aplicación de este método dé coeficientes de escolarización que pasen del IOO %. Además, es precisamente en el primer grado, el Único que toma directamente sus alumnos de la población, donde ese coeficiente tiene más importancia. Para el segundo grado y la enseñanza superior es puramente descriptivo mientras que en el primer grado puede indicar efectivamente el verdadero objetivo en materia de escolarización. Debe, pues, utilizarse toda la información disponible en el país de que se trate sobre todo cuando se quiere evaluar la población de edad escolar que asiste a la escuela primaria. D e este modo, si se conoce la distribución de la población por años de edad se podrá calcular mucho más exactamente la población de edad escolar. Si se conoce el coeficiente de natalidad y el coeficiente de supervivencia o la evolución demográfica de los últimos diez años, se podrá calcular la población escolar por año estableciendo un modelo aproximativo. Además, si se poseen algunos datos sobre la frecuencia media de las repeticiones de curso, se podrá alargar el promedio de duración de los estudios teniendo en cuenta ese factor. Los “coeficientes de escolarización” para cada grado de enseñanza

son muy útiles para el analista porque indican la relación entre la matrí-

E. Solomon

cula y la población escolarizable. Si se los representa en forma de “pirá- mide”, indicarán el desarrollo cuantitativo relativo de cada grado de enseñanza, ajustado en cierto modo, según la población “escolarizable” y la duración de los estudios en cada grado. La simple pirámide de matrícula, que es la más comúnmente utilizada, indica la distribución general de los alumnos por grado, muestra las divergencias cuantitativas de un grado a otro pero puede inducir a error porque no hace intervenir los factores demográficos del país; en otras palabras, no da indicaciones sobre los que no reciben enseñanza. La ventaja de esta pirámide de matrícula es que para construirla basta

conocer el número de alumnos matriculados en cada grado. Se puede completar sencillamente sin necesidad de otros datos, ajustando cada uno de sus planos según la duración media de los estudios del grado respectivo. Por ejemplo, si los estudios primarios son dos veces más largos que los secundarios, el porcentaje de alumnos de enseñanza primaria equivaldrá, en igualdad de condiciones, al doble de los estudiantes de enseñanza secundaria. Se efectuarán esos ajustes si se desea conocer el coeficiente de desarrollo cuantitativo relativo de los diferentes grados de enseñanza. Las proporciones no ajustadas se determinan fácilmente para cada

grado con las fórmulas siguientes :

E3 P, = - E1 PI =- ET ET ET E2 Pz = -

Para tener en cuenta la duración de los estudios se ajustarán las fórmulas de la siguiente manera:

p -5.3 E ,-D3 ET

P = Proporción del total de alumnos matriculados E = Número de alumnos matriculados D = Duración media de los estudios (años) I = Enseñanza primaria 2 = Enseñanza secundaria 3 = Enseñanza superior T = Total para todos los grados

Es evidente que estas proporciones permiten sólo comparar el desarrollo cuantitativo de los diferentes grados de la enseñanza y no permiten levan- tar una pirámide ya que su total no será igual a I Ó a 100%. Si se desea sumarlas, habrá que tomar los números absolutos y expresar luego cada proporción en forma de un porcentaje de su total. En determinados casos, el encargado del planeamiento de la enseñanza


podrá tener que analizar la distribución cuantitativa o el equilibrio entre diferentes tipos de enseñanza del mismo grado u otras fórmulas que mo- difiquen la distribución. Esta clase de análisis suele limitarse a los niveles superiores de la enseñanza (número de alumnos matriculados por rama de estudios) y se propone casi siempre determinar la “producción” de esa enseñanza. Con gran frecuencia, en los sistemas poco desarrollados, los datos relativos a la “producción” de la enseñanza (número de personas con título o de personas que hayan terminado ciertas etapas del ciclo de que se trate), durante un cierto periodo de tiempo, son insuficientes para calcular la “producción” futura de los establecimientos considerados, a causa de los rápidos cambios que pueden haberse producido. Por ejemplo, la creación de nuevos establecimientos que, al comienzo, tienen alumnos pero no han dado aún diplomas. La producción futura, al menos en un plazo igual a la duración del ciclo de enseñanza, puede calcularse a partir del número de alumnos matriculados. Al comparar, entre diferentes ramas de la enseñanza, el porcentaje de alumnos que terminan con éxito los estudios, deben tenerse muy en cuenta las variaciones del coeficiente general de alumnos que abandonan los estudios y la duración media de la enseñanza. Es evidente que, incluso si los alumnos matriculados y la proporción de abandonos de estudios son los mismos, el número anual de personas con título será bastante diferente, si la duración de los estudios es mucho mayor en un caso que en otro. Las “pérdidas” (porcentaje de alumnos que no terminan el ciclo de estudios en relación con el número de alumnos matriculados) ejercen un efecto análogo en la “pro- ducción”. Así como puede calcularse el número anual de graduados a partir del número de alumnos matriculados, también se puede calcular la matrícula necesaria a partir del número de personas con título a que se quiere llegar. Estas cantidades pueden determinarse mediante las siguientes fórmulas :

OA = Promedio del número de personas que obtienen anualmente un título (u otro coeficiente que exprese la “producción” de la enseñanza de que se trate)

ET = Total de alumnos matriculados en el grado o tipo de enseñanza de que se trate

WT = Total de “pérdidas”; porcentaje de los alumnos que abandonan los estudios frente al total de matrícula

DA = Duración media del ciclo de estudios (en años)

Según las informaciones disponibles, esta fórmula -o una variante algebraica- pueden ser de gran utilidad para determinar por ejemplo el número total de estudiantes que deberían matricularse para obtener el

E. Solomon

número de personas con título que se desea. También puede calcularse el efecto cuantitativo de las fluctuaciones en el coeficiente de abandono de estudios; ese cálculo muestra la gravedad del problema de las deser- ciones escolares. Se puede ver que la “productividad” de la enseñanza de un determinado grado (o de un cierto tipo) se puede aumentar considerablemente sin que sea necesario aumentar la matrícula, a condición de que se produzca una modificación en el coeficiente de abandonos de estudios o de la duración del ciclo de estudios o de ambos elementos a la vez.

Consecuencias cuantitativas y cualitativas de los cambios que se producen en la pirámide de los coeficientes de escolarización Cuando, según el plan, un sistema de enseñanza debe alcanzar una rápida expansión cuantitativa “de abajo hacia arriba”, puede ser él mismo un gran consumidor de sus propios graduados. En este sentido se puede casi hablar de autoíinanciamiento. El sistema produce personal docente, que absorbe luego. Lo mismo ocurre con otro tipo de personal (directores de establecimientos docentes, inspectores, etc.), pero, cuantitativamente, el objetivo más importante es la formación de personal docente. La intensidad del “esfuerzo” que el sistema dedica a su propio abastecimiento en personal varía naturalmente con su ritmo de crecimiento y otras causas. La “producción” de maestros es normalmente uno de los factores que más limitan el desarrollo cuantitativo y cualitativo del sistema. La calidad de la enseñanza que da un maestro está estrechamente relacionada con la formación que haya recibido y con el número de alumnos que tendrá a su cargo. Cuando se establecen ciertas “normas” para esos dos factores es posible analizar el “punto de estrangulación” que la insuficiencia cualitativa o cuantitativa del personal docente impone al sistema de enseñanza, y determinar diversas maneras de ponerle remedio. Por lo general se estima que, como mínimo, un educador que ejerce

en un determinado grado de la enseñanza ha de haber adquirido su for- mación, al menos parcialmente, en un establecimiento del grado inmediatamente superior. Así, los maestros de escuela primaria deberán haber adquirido, después de la enseñanza primaria, una formación pedagógica en un establecimiento de estudios secundarios y los profesores de ense- ñanza secundaria deberán haber adquirido una cierta formación pedagó- gica en la enseñanza superior o en un nivel equivalente. Incluso un sistema estable necesita cada año cierto número de maestros para sustituir a los que ha perdido por diversas causas : jubilación, renuncia, destitución, enfermedad o fallecimiento. Si se dispone de datos suficientes se puede calcular el personal docente necesario sumando los efectos de cada uno de


esos factores : número de maestros y profesores que se jubilarán cada año, coeficientes de mortalidad y de morbilidad en relación con la edad, etc. En un sistema escolar que se desarrolla rápidamente la importancia

relativa de esas substituciones disminuye ante la de los nombramientos para nuevos puestos que exige el aumento de los alumnos. Puede que baste determinar la duración media de la “vida activa” de un profesor según el grado y quizá el tipo de enseñanza. Normalmente se puede evaluar, si se conoce bien el problema, estableciendo empíricamente ciertos límites. Esta vida activa es generalmente más breve en el personal docente altamente calificado de la enseñanza superior que tiene más edad cuando comienza a enseñar. El promedio de duración depende también en cierta medida del número de mujeres que haya en el personal docente, ya que es más probable que las mujeres abandonen el trabajo, al menos por cier- to tiempo, con licencias de maternidad y para dedicarse a la educación de sus hijos. Una causa importante de pérdida de personal docente por desviación hacia otra profesión es la disparidad entre los sueldos y los de otras profesiones que requieren un grado igual de preparación, así como la demanda general de personal instruido en todas las esferas de actividad. Si la vida activa media de un maestro abarca, por ejemplo, 25 años, el promedio anual de sustitución será del 4 %; si sólo son 20 años, el promedio anual de sustitución será del 5 %, etc. El número de maestros suplementarios puede calcularse dividiendo el

aumento del número de alumnos por la razón considerada alumno/maestro. Así se puede calcular el número de “clases” que será necesario abrir. Es evidente que una modificación de la razón alumno/maestro puede llevar consigo la necesidad de contratar nuevos maestros para hacer frente al número actual de alumnos o bien un excedente de maestros en ejercicio y que quedarían disponibles para los nuevos alumnos. Si estos cálculos se hacen para un periodo de varios años sucesivos el número de maestros necesarios cada año deberá corresponder al aumento anual del número de “clases”. El número de alumnos que habrán de ingresar en las instituciones de formación de personal docente para obtener el número de maestros necesario se puede calcular con la fórmula antes mencionada. Se podrá calcular del mismo modo el número de profesores que serán necesarios en los establecimientos de formación de personal docente. Es evidente que un análisis detallado de este tipo mostrará los puntos

de estrangulación que frenan ya la expansión del sistema de enseñanza o que se están formando. Así será más fácil proponer otros objetivos y corregir otras variables que influyen en la formación de personal docente y, lo que es más importante, mostrará posiblemente la necesidad de acudir a personal exterior en ciertos sectores de importancia decisiva, en periodos críticos de la ejecución del plan. Para llevar a cabo este análisis se podrán establecer series de modelos basados en diversas hipótesis relacionadas con el plan que se está elaborando.

E. Solomon

Modelos cuantificados de los planes de enseñanza Existen, en general, varios tipos de modelos cuantificados que se utilizan según las necesidades de la situación. En muchos casos se los emplea para cuantificar ciertos objetivos concretos, fijados para un momento determinado. Una vez establecido el “modelo” del sistema de enseñanza se forma un “cuadro numérico” que, por comparación con una descripción numé- rica análoga de la situación presente permite medir la amplitud del cambio previsto. Se podrá entonces establecer el calendario de las transformaciones que harán pasar la enseñanza de su situación actual a la que se desea lograr. Existen a veces objetivos precisos referentes a ese calendario que han de estar evidentemente en relación con el objetivo final. Pero a menudo no los hay y la operación consiste esencialmente en fijar un conjunto de objetivos intermedios. El ejemplo que figura a continuación se refiere a una población hipotética y está tomado de una de las primeras tentati- vas regionales de esta índole, el plan para el desarrollo de la educación en África, aprobado por la Conferencia de los Estados africanos en Addis Abeba. Los objetivos fijados se enunciaron en forma de una “pirámide de la

enseñanza” que indicase el porcentaje de matrícula a que se habrá de llegar en 20 años, es decir en 1980. Se enunciaron de la manera siguiente’ : I. La enseñanza primaria de seis años será universal, gratuita y obligatoria. El grupo de edad correspondiente a la enseñanza primaria será pues escolarizado en un IOO %.

2. El porcentaje de “pérdidas” en la enseñanza primaria es en Africa muy elevado: se calcula que de cada IOO niños que ingresan en la escuela primaria, sólo unos 40 terminan los estudios. Se supone que se hará todo lo posible por reducir considerablemente ese porcentaje. Así se ha previsto que, de cada 100 niños que inicien los estudios primarios, 80 los terminarán.

3. Se estima que un 30 % de los niños que terminen la enseñanza primaria ingresarán en los establecimientos de enseñanza secundaria; un tercio irá a las escuelas de enseñanza secundaria general en que los estudios durarán seis años y los otros dos tercios en escuelas de distintos tipos: algunas de ellas darán una enseñanza de carácter general durante tres o cuatro años basada o no en la formación profesional o técnica; otras se dedicarán a la formación de maestros de dos, tres o cuatro años de estudios; otras darán una formación profesional o técnica complementaria, con uno a tres años de estudios para los alumnos que hayan ido a la escuela durante nueve años aproximadamente. Se espera que los abandonos de estudios en el grado secundario que actualmente

I. Informe final de la Conferencia de Estados africanos sobre el desarrollo de la educación en Africa, Addis Abeba, 15-25 de mayo de 1961, Unesco/ED/ 181.

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son muy importantes, disminuirán hasta un 15%; así, de cada 100 niños que ingresen en las escuelas secundarias de enseñanza general, 85, probablemente, terminarán el ciclo completo de seis años.

4. D e ellos, un 20 % pasará a la enseñanza superior. Algunos ingresarán directamente en una universidad; otros seguirán quizá primero un curso preuniversitario, un gran número de ellos asistirá durante dos años a cursos de formación profesional y técnica de nivel superior con los que terminarán sus estudios.

Puede construirse una pirámide modelo de enseñanza para una población hipotética de un millón de habitantes. A los efectos de este ejemplo, las distribuciones por edad calculadas partiendo de las proyecciones demo- gráficas aplicadas a los grupos de edad, ajustados con relación a la dura- ción de los estudios, han sido convertidas en porcentajes. CUADRO 16. Pirámide modelo de enseñanza

a. Población total (hipotética) 1000000

Enseñanza primaria o de primer grado

b. Población de edad escolar de estudios primarios estimada en un 15 % de la población total 150 000

c. Número de alumnos de la enseñanza de primer grado 150000

d. Población escolar de primer grado en relación con el grupo de edad correspondiente 100 %

e. Número de niños que ingresarán cada año en la escuela primaria (ciclo de estudios de seis años, población escolarizada constante)

150000 - - - 25000

f. Número de niños que terminarán el ciclo de estudios de seis años anualmente (suponiendo un abandono global de un 20%)

6

25000-~000 = 20000

Enseñanza secundaria o de segundo grado

g. Número de alumnos que ingresarán cada año en los establecimientos de enseñanza secundaria (30 % de 20 000) I. Número de alumnos que ingresan en escuelas

de enseñanza secundaria general de seis años de estudios (1/3 de 6000)

2. Alumnos que ingresan en los demás tipos de establecimientos docentes (2/3 de 6 000) 4000

NOTA. Entre esos establecimientos figuran las escuelas intermedias de enseñanza general (tres años de estudios), las escuelas de formación de personal docente de primer ciclo (tres años de estudios) y de segundo ciclo (seis años de estudios) y las escuelas profesionales y técnicas de primer ciclo (tres años de estudios) y de segundo ciclo (seis años de estudios)

2 O00

6000

[contimía p. 1581

E. Solomon

CUADRO 16. Pirámide modelo de enseñanza [continuacidnl

h. Total de alumnos de enseñanza de segundo grado suponiendo que, de los 4000 alumnos que ingresarán en escuelas que no sean las de enseñanza secundaria general en que los estudios duran seis años, 3000 realizarán por término medio tres años de estudios y I o00 seis años.

2000x6 = 12000 1000x6 = 6000

i. Población de edad escolar (enseñanza secundaria) estimada en un 12 % de la población total

3000x3 = 9000

j. Matrícula de enseñanza secundaria en relación con el grupo de 27000 edad correspondiente I20000

k. Número de alumnos que terminarán cada año el ciclo de estudios generales secundarios de seis años descontando un 15 % de abandono de los estudios 2000-300 =

Enseñanza superior o de tercer grado

1. Número de alumnos que ingresarán cada año en los establecimientos de enseñanza superior (un 20% de los que terminan la enseñanza secundaria general de seis años más algunos graduados del segundo ciclo de establecimientos de formación de personal docente y de establecimientos de enseñanza profesional técnica)

m. Total de estudiantes en los establecimientos de enseñanza superior (suponiendo que la duración de los estudios sea de cuatro años, descontando los estudiantes que abandonan los estudios)

n. Población escolar del grupo de edad correspondiente a la enseñanza superior estimada en un 7,s % de la población total

o. Número de estudiantes de enseñanza superior en relación con el I 500 grupo de edad correspondiente __ 75000

27000

I20000

23 %

I 700

375

I 500

75 000

2%

Para convertir esta pirámide modelo de la enseñanza calculada para 1980 -que puede reunirse, en porcentajes de matrícula, con las tres proporciones IOO : 23 : z (las proporciones como 100: 23 : 2, calculadas en el momento de la Conferencia para el año 1960, eran 40:3:0,2) en un modelo cuantitativo del sistema de enseñanza, fue necesario tomar otras decisiones acerca de ciertos elementos: número de alumnos por cada maestro, proporción de inspectores escolares, títulos exigidos al personal docente, etc. Al comparar el modelo cuantitativo del sistema escolar previsto para 1980 con la situación de 1960, fue necesario adoptar otras decisiones en cuanto a las etapas intermedias. Este tipo de operación pone de manifiesto ciertos lazos de dependencia que existen entre los elementos

Análisis estadístico y cuantificacih

del sistema escolar y determina, por decirlo así, las cifras que se han de alcanzar. A continuación se indican para ilustración algunos de los datos y explicaciones de cálculo que se facilitaron en la Conferencia de Addis Abeba. Nuevas proyecciones demográficas y estadísticas más recientes de la población escolar han dado ya por resultado que se introdujeran en esos datos varias modificaciones importantes. La enseñanza superior en África ha sido objeto de una conferencia especial que precisó y modificó los objetivos generales enunciados en Addis Abeba; así, los ejemplos que siguen se refieren sólo a la enseñanza primaria y a la secundaria (véase cuadro 17, p. 160). Estas cifras que dan una indicación de las consecuencias cuantitativas

que tendrán las decisiones tomadas por la Conferencia y de los objetivos de las distintas etapas de un periodo determinado son fragmentarias. Una de las decisiones importantes tomadas por la Conferencia acerca de la apli- cación del plan fue que la matrícula de la enseñanza primaria aumentaría cada año gracias a la escolarización de un 5% más de la población en edad de empezar los estudios (normalmente los niños de seis años). Sobre esta base se calculó el aumento global del coeficiente de escolarización en la enseñanza primaria d. Multiplicando las cifras de b por los coeficientes de d se obtuvo la matrícula a la que se desea llegar c. Este cálculo se realizó desde luego para cada año. Se observará que, para poder formar el personal docente necesario para esta expansión, se decidió aumentar el número de alumnos por maestro hasta 1965 y disminuirlo después. Así, las cifras de c y de i corresponden a decisiones de la Conferencia (fundadas sin duda en la realidad observada) y sirvieron para calcular el número de maestros necesarios indicado en f y j. Se observará también que se supuso que se producirían ciertos cambios en la condición del personal docente. Así se calcularon las necesidades de nuevos maestros de escuela primaria para las sustituciones g, sobre la base de una vida profesional media de catorce años solamente en 1961, que debía pasar de quince años en 1965 y llegar a cerca de veintiún años en 1980. Del mismo modo, el número de profesores de enseñanza secundaria necesarios para las sustituciones k, se calculó sobre la base de una vida profesional de catorce años en 1961 a más de diecisiete años en 1965 y a cerca de veintiún años en 1980. Las necesidades de personal docente suplementario se calcularon dividiendo, para cada año, el número total de alumnos por la razón alumno/maestro propuesta, descontando el número de maestros necesarios para las sustituciones. El número de alumnos de los establecimientos de formación de personal docente (h, 3) se calculó de modo que permi- tiera aumentar progresivamente la competencia de los nuevos maestros, como había pedido la Conferencia. Así, por,ejemplo, en 1961 los 23000 maestros de escuela primaria necesarios procederían casi todos de establecimientos de formación del personal docente del primer ciclo, mientras que una gran mayoría de los 4200 profesores de enseñanza secundaria

E. Solomon

CUADRO 17. Estadísticas y detalles del cálculo de los objetivos de la enseñanza

F’rimer año 1961 1965 1980

a. Población total (estimación) I ~ ~ O O O O O 182300000 zz1900000

Enseñanza primaria

b. Población de edad escolar (estima- ción)

c. Alumnos matriculados en la enseñanza primaria (estimación)

d. Coeficiente de escolarización e. Número de alumnos por maestro f. Número de maestros necesarios g. Número de maestros suplementarios

que se estimen necesarios en el año indicado : 1. Para las sustituciones 2. Para hacer frente al aumento del

número de alumnos Total

28 zooooo

600 000 41,I

41 283 o00

20 O00

3 O00

29 800 000

15300000

5193

45 340 O00

22000

21 O00

32 800 000

32 800 o00 1 O0

35 937000

23000 76000

Enseñanza secundaria

h. Estimación del número de alumnos matriculados en : I . Enseñanza general :

Clásica (seis años) 542000 1056000 2625000 Media (tres años) 136000 264000 1361000

Primer ciclo (tres años) 104000 251 o00 984000 Segundo ciclo (seis años) 35000 84000 563000

2. Enseñanza profesional y técnica:

3. Formación de personal docente: Primer ciclo (tres años) 75000 144000 93000 Segundo ciclo (seis años) 12000 35000 279000

Total 904000 1834000 5905000

i. Número de alumnos por maestro 18 20 19 j. Número de profesores necesarios 50000 92000 311000 k. Número de profesores suplementarios

que se estiman necesarios en el año: I. Para las sustituciones 3 500 5 300 15 O00 2. Para hacer frente al aumento del

número de alumnos 700 16000 10500

Total 4200 21300 25500

160


necesarios procederían de establecimientos de segundo ciclo. En cambio, en 1980, sólo un tercio de los 76000 maestros de escuela primaria necesarios procederán de establecimientos del primero ciclo y la mayoría de los restantes de establecimientos del segundo ciclo, al paso que una gran pro- porción de los 25 500 profesores de enseñanza secundaria requeridos para ese año habrán cursado estudios en establecimientos de enseñanza superior (se han utilizado las fórmulas indicadas en la página 153).

Cálculo del costo de los planes de desarrollo de la enseñanza La cuantificación de los modelos de enseñanza consiste, e implica tam- bién, en calcular su costo. Así como un modelo o una serie de modelos cuantificados ayuda a localizar los “puntos de estrangulación” produci- dos por la insuficiencia de los recursos en personal y permite fijar los límites dentro de los cuales el encargado del planeamiento ha de trabajar desde el punto de vista del capital humano, un modelo de los costos permite determinar mejor las limitaciones impuestas por los recursos financieros disponibles y reduce la inseguridad de las hipótesis relativas a los objetivos de la enseñanza. Así como la cuantificación de un modelo es una técnica concebida para ayudar a la persona encargada del planeamiento de la educación poniendo en sus manos un instrumento con el que puede “ensayar” varias posibilidades antes de establecer su plan definitivo y no es necesariamente el plan mismo, conviene señalar que el cál- culo de los costos puede servir para determinar los sectores posiblemente deficitarios, pero no constituye una estimación de los gastos. Este cálculo de los costos debe basarse en el conocimiento lo más exacto posible del valor “normal” de los elementos del precio de costo, pero ocurre a veces que las inversiones nacionales difieren de los precios de costo previstos por causa de diversos factores como la ayuda extranjera en especie, los servicios voluntarios, etc. Así, si se quiere evaluar el total de los sueldos del personal docente, la existencia de un grupo no permanente de maestros voluntarios provocará una diferencia entre los costos calculados partiendo de los elementos teóricos del precio de costo y la cuantía efectiva de los gastos calculados a base de una proporción por alumno. El método presentado así permite evaluar sólo el costo monetario direc-

to de los recursos necesario para la ejecución de un programa de desarrollo de la enseñanza. No tiene en cuenta los costos no monetarios, como el valor de lo que los alumnos habrían producido o ganado si no hubiesen ingresado en un establecimiento de enseñanza‘. Los métodos que permiten estimar los costos difieren mucho de los que se emplean I. Para un estudio de “lo que se ha dejado de producir” o de “ganar”, véase

Theodore W. Schultz, “Capital formation by education”, The journal of political economy (diciembre de 1960), p. 573-577.

161

E. Solomon

para calcular las reservas monetarias, y los datos necesarios para evaluar- las no existen por lo general en los países en vías de desarrollo. Para ciertos tiposde enseñanza su magnitud se aproxima a la de los costos monetarios y por tanto no es posible dejar de tenerlas en cuenta al adoptar decisiones sobre el plan de desarrollo de la enseñanza. La evaluación de los costos tiene pues por objeto dar una idea de los

gastos previsibles, calculados según el valor normal de los elementos del precio de costo y por ello se distingue generalmente entre los gastos de funcionamiento y las inversiones, lo mismo que para íos gastos propiamente dichos. Los gastos de funcionamiento se calculan normalmente por alumno y por año, pero para ciertos análisis, especialmente los que se refieren exclusivamente a la producción de un sector determinado de la enseñanza, se llega a calcular una cantidad por “graduado”. La evalua- ción de las inversiones para un periodo de tiempo determinado que coincida con un plan de desarrollo de la enseñanza puede efectuarse prácti- camente por “plaza de alumno”, es decir teniendo en cuenta las instalaciones que se necesitan para los nuevos alumnos. El costo de las nuevas inversiones puede también expresarse en unidades “por alumno”, calculando la amortización de las nuevas “plazas”. Las diferencias fundamentales entre los gastos de funcionamiento por alumno y la cuantía de las inversiones por “plaza de alumno” merecen quizá una explicación. Su comparación puede proporcionar datos copiosos sobre el ritmo de crecimiento del sistema escolar pero también pueden inducir a error porque los cálculos se basan en elementos completamente diferentes. Los gastos de funcionamiento representan lo que cuesta la administración de los establecimientos escolares existentes; son en cierto modo las consecuencias financieras de las inversiones efectuadas antes, al paso que los gastos de inversión dependen esencialmente de la ampliación que se propone dar al sistema escolar; son más bien los gastos de infraestructura necesarios para acoger más tarde a los nuevos alumnos. Es evidente que los gastos actuales de inversión entrañarán más tarde gastos de funcionamiento y la capacidad de un país para sufragarlos debe ser tenida en cuenta al tomar una decisión relativa a la conveniencia de realizar una inversión. Al evaluar los costos de funcionamiento según el número de alumnos conviene examinar por separado cada uno de los elementos de esos costos. Como los sueldos del personal docente son el elemento más importante, se puede tomar por base la “clase”, es decir el conjunto de alumnos que trabajan con un maestro yicalcular luego el costo por alumno. En la Conferencia de Educación y Desarrollo Económico y Social en América Latina de Santiago de Chile, celebrada del 5 al 19 de marzo de 1962, se elaboró el esquema que figura a continuación, en el que se indica la evaluación del costo de un programa de enseñanza, en una clase de 40 alumnos, en América Latina. Las cantidades se expresan en dólares de los Estados Unidos.

.

162


Sueldo del maestro (90 dólares mensuales de media) Gastos generales (mantenimiento, etc.) 120 Obras escolares (cantina, calzado, vestido, ayuda financiera, etc.)

1 O00

120 70

1390 o sea 35 dólares aproximadamente, por alumno.

Es evidente que cuanto mejor se conozca el sistema de enseñanza del país, más próximas a la realidad serán las cifras de los costos. También es evidente que la conversión del costo por clase en costo por alumno depende directamente del término medio de alumnos por profesor. En el ejemplo anterior se utilizó el promedio de alumnos del año para calcular el costo tipo. A los efectos del análisis, puede ser conveniente utilizar el promedio de alumnos “aprobados” cada año, que pasan por consiguiente a la clase superior. En este caso el costo neto se dividirá, naturalmente, por el número de alumnos que terminen los estudios y el costo unitario será mayor. La evaluación del costo por “graduado” es especialmente útil para analizar tipos de enseñanza más especializada como la que prepara directamente para una profesión. Los gastos de inversión (para una clase de 30 alumnos de enseñanza

primaria) pueden también calcularse sobre la base de las plazas suplementarias en la clase. Para calcular el costo de una clase basta dividir el costo de los locales y equipo por el número de clases; y para obtener el costo por plaza se dividirá la cifra obtenida por el número de plazas que contiene una clase, como se indica a continuación (en dólares de los Estados Unidos).

Construcción de una aula (60 ma a 30 dólares el mz) I 800 Mobiliario 600 Equipo y suministros 200

2 600 o sea 65 dólares, aproximadamente, por cada plaza adicional.

Conviene recordar que los gastos de inversión calculados de esta manera se refieren a las plazas suplementarias exigidas por el aumento del número de alumnos. Naturalmente el número de plazas suplementarias que se habrán de instalar se ha calculado teniendo en cuenta las necesidades futuras. Por ejemplo, si hace falta un año para construir los locales correspondientes, los créditos necesarios deberán estar disponibles un año antes de que se abran al servicio. En la práctica se suelen calcular las inversiones para la duración completa del plan de desarrollo de la enseñanza y luego los gastos efectivos se distribuyen según la capacidad de construcción. El método del cálculo del costo por “plaza de alumno” permite evaluar la cuantía de los gastos necesarios pero es también útil tener una idea de la cuantía por alumno de las cantidades destinadas a los locales e instalaciones escolares. Para las nuevas escuelas basta dividir el “costo por plaza” por el número de años en que será utilizada la escuela

- Gastos de administración e inspección (5 %)

-

E. Solomon

(con un alumno por plaza cada año). En el ejemplo anterior, si cada plaza adicional (cuyo costo está evaluado en 65 dólares) ha de servir 20 años, el costo por alumno y por año será de 3,25 dólares. En cuanto a los locales e instalaciones existentes, si las normas por alumno son las mismas que para las nuevas “plazas”, y el costo y el tiempo de utilización son simila- res, la cuantía por alumno de las inversiones existentes será la misma que la de las nuevas inversiones; si difieren, la cuantía media de las inversiones por alumno dependerá de la relación entre las inversiones antiguas y las nuevas. Si se quiere utilizar la cuantía por alumno de las inversiones para cal-

cular la “cantidad” de instalaciones escolares “usadas” por alumno y por año se podrá tomar este promedio ponderado, pero si se trata de calcular las cantidades necesarias para reemplazar los locales e instalaciones, habrá que utilizar la cuantía por alumno del costo de las nuevas instalaciones. El costo de los diferentes tipos de enseñanza es muy variable en la ense-

ñanza secundaria y en la superior y su evaluación será más precisa si se calcula ese costo por separado según el tipo de enseñanza. Si sólo hace falta el costo unitario para un determinado grado podrá ser suficiente un promedio ponderado calculado según la distribución de los alumnos o de las plazas. A continuación figura un ejemplo en que el costo unitario para el conjunto de la enseñanza secundaria está calculado a base de una determinada distribución de los alumnos entre los diferentes tipos de enseñanza de ese grado. La enseñanza superior, dada su mayor especiali- zación, no fue estudiada en detalle por la Conferencia, pero la técnica de cálculo habría sido fundamentalmente la misma.

CUADRO 18. Costo anual de funcionamiento por una clase de ensenanza secundaria

Tipo de enseñanza General Profesional Normal

y técnica

Distribución de los alumnos 50% 40% 10% Número de alumnos por profesor 25 20 25

Gastos anuales de funcionamiento

Sueldo de un profesor 3000 4200 3600

Obras escolares 300 600 600 Gastos de administración e inspección 1 O0 100 1 O0

3600 5700 4600

Por alumno‘ 144 285 184

(en dólares de los Estados Unidos)

Gastos generales 200 800 300

I. O sea zoo d6lares por alumno, aproximadamente, para la enseñanza secundaria en general.


CUADRO 19. Monto anual de las inversiones para una clase de enseñanza secundaria

Tipo de enseñanza General Profesional Normal

Número de plazas 25 20 25

Monto anual de las inversiones (en dólares de los Estados Unidos)

Gastos de construcción a 50 dólares por mz 5 000’ 7000~ 5 0001

Mobiliario 600 600 600 Equipo y suministros 200 500 300

5 800 8 100 5 900 Por plaza adicionali 232 405 236

1. Por IOO mL. 3. Por 140 mz. 3. O sea 300 dólares por plaza adicional, aproximadamente, para la enseñanza secundaria en

general.

Muchos de los problemas relacionados con la utilización de los datos obtenidos con la evaluación de los costos se plantean de un modo muy distinto según los países y han de ser resueltos según las circunstancias. Como se ha dicho ya, la discrepancia entre el cálculo de los costos unita- rios y los gastos efectivos dependerá de circunstancias particulares como la ayuda extranjera en especie, servicios voluntarios, etc. Además, las proyecciones están basadas en los precios actuales y, para estimar los gastos futuros, será naturalmente necesario tener en cuenta en cada caso las previsiones relativas a la evolución de los precios.

Conclusión Hemos expuesto brevemente en este capítulo algunos de los instrumentos y técnicas de análisis que pueden ser útiles al especialista en planeamiento de la educación. El estudio no es en modo alguno exhaustivo y se propone sólo indicar algunas de las maneras posibles de utilizar un mínimo elemento de informaciones. Es evidente que los cálculos y proyecciones serán más válidos cuanto más fidedignos sean los datos básicos disponibles en el país. No existe ningún método de análisis que permita prescindir de información fundamentada y todo planeamiento de la enseñanza y todo planeamiento en general será más eficaz si se perfeccionan los servicios básicos de estadística.

Capítulo IX Las evaluaciones en la educación

por Jan Tinbergen director del Instituto Neerlandés de Ciencia Económica Rotterdam

La enseñanza como servicio básico o como infraestructura

Tipos de enseñanza en que predomina el carácter de servicio básico o de infraestructura

El sistema de enseñanza tiene varias finalidades, dos de las cuales parecen primordiales. Se trata en primer lugar de dar una cultura general básica y en segundo lugar de inculcar los conocimientos relativamente especializados que son indispensables para ejercer convenientemente diversas actividades. Utilizando el lenguaje económico moderno, se puede decir que la primera clase de enseñanza constituye en servicio básico o sirve de infraestructura a muchas actividades de carácter social, económico o cultural. Esta clase de enseñanza es la que se estudiará en el presente capítulo. Evidentemente, los límites entre esas dos aportaciones de la enseñanza

no pueden marcarse con precisión. Al paso que algunas ramas extremadamente especializadas de la enseñanza -como la de la física nuclear- contribuyen a formar personas muy especialmente capacitadas, que se utilizan en un limitado número de profesiones, la enseñanza de las mate- máticas constituye un elemento de formación más general. La escuela secundaria de enseñanza general puede considerarse' como parte de la infraestructura pero no por ello deja de proporcionar conocimientos que

166

Las evaluaciones en la educación

dan acceso a numerosos empleos de oficinas cuyo trabajo es relativamente sencillo. El carácter de infraestructura predominará más cuanto más óvenes y más numerosos sean los alumnos a los que está destinada la enseñanza. En la mayoría de los países la enseñanza primaria puede considerarse como parte de la infraestructura. En los países más ricos y adelantados ocurre lo mismo con la enseñanza secundaria general. Donde la enseñanza primaria no sea idéntica para todos los niños y haya programas más difíciles para algunos de ellos llamados a continuar sus estudios más allá de ella, se puede decir que una parte de esa enseñanza pertenece ya a la formación especializada. El lugar donde conviene trazar los límites depende pues del nivel económico lo mismo que del nivel cultural del país interesado. Para el propósito de este manual consideraremos la ense- ñanza primaria en su totalidad y la enseñanza secundaria general como infraestructura.

Diversas actitudes posibles del legislador ante estas clases de enseñanza

Durante mucho tiempo la educación no fue obligatoria; pero más tarde o más temprano la mayor parte de los países han considerado conveniente promulgar una legislación que declarase obligatoria una cierta enseñanza básica. Así ha ocurrido sobre todo con la enseñanza primaria que, por lo menos en principio, es actualmente obligatoria en la mayor parte de los países. Pero, como es sabido, la realidad es a veces distinta y se aparta aun considerablemente de las normas legales. Incluso en los países muy adelantados, en el campo, y a mediados del verano, los alumnos de las escuelas dejan de asistir a ellas para ayudar a recoger la cosecha. Poco a poco la duración de la enseñanza obligatoria se ha prolongado.

En muchos países de Europa occidental la edad de terminación de la escuela oscila actualmente alrededor de los quince años. La legislación ha ejercido también una influencia en otro sentido señalando una edad míni- ma para entrar en el mercado de trabajo. Se trata de una protección contra la explotación, una defensa de la salud física y mental de las personas. Conviene evidentemente que los dos límites de edad coincidan a fin de que ningún adolescente permanezca ocioso. Esta sincronización de las medidas legislativas no existe siempre. La enseñanza básica ha de responder a las verdaderas necesidades de la población. Aunque no des- empeñen una función particular los miembros de las sociedades modernas tienen necesidad de ciertos conocimientos y de adoptar ciertas actitudes. Por ejemplo, no pueden ignorar totalmente los principios elementales de la higiene o de la pedagogía. Algunas de esas materias no se pueden enseñar convenientemente en la escuela primaria porque requieren en los alumnos una mayor formación. Esto podría justificar una cierta prolon- gación del periodo de obligación escolar, aunque sólo fuese a jornada parcial.

Jan Tinbergen

CUADRO 20. Límite de edad de la enseñanza obligatoria y porcentaje de esco- larización de los niños de diversos grupos de edad

Porcentaje de escolarización Año del censo Limites de de los niíios por grupos

estimación (e) ~~~~~~~ --6 7-9 10-14 anos anos años

País (c) o de la edad de la de edad

América del Norte Canadá Costa Rica Cuba República Dominicano El Salvador Estados Unidos de América

Guatemala Honduras Honduras Británico Islas Vírgenes México Nicaragua Puerto Rico

América del Sur Argentina Bolivia Colombia Chile Ecuador Guayana Británica Paraguay Venezuela

Asia Birmania Chipre (RU) Filipinas Islas Ryukyu Israel Japón Pakistán Tailandia Turquía

Europa República Federal de

Austria Bélgica Berlín occidental Dinamarca

Alemania

varios 7-14 6-14 7-14 7-14

varios 7-14 7-1 5 6-13 7-14 6-14 7-14 8-14

6-1 3 7-14 7-12 7-1 5 6-14 6-14 7-14 7-13

6-1 I 6-14 7-1 I 6-14 5-1 3 6-14

8-14 6-1 3

6-14

6-14

6-14 7-14

6-14

53 94 92 67 58

24 56 61 8 - 42 - 22 42 45

39 95 96 27 23 - 49 -

83 58 - 98 - 18 41 38

65 67 88 -

-

- - - -

-

- 56-- 50 92 58

8 50 75 - 60 - 91 37 84 85

8 - 5 5 72 65 2 36 34

-

I O0 100 100 -

33 98 100

54 98 95 98 99 93 41 100 99 17 - 97 -

I 68


Pais

Porcentaje de escolarización Año del censo Límites de de los niños por grupos

estimación (e) (c) o de la edad de la de edad

-6 7-9 10-14 anos anos años

España Finlandia Francia Noruega Países Bajos Portugal Reino Unido, Inglaterra y País de Gales Escocia Irlanda Septentrional Suecia

Fuentes: Basic facts andfigures, Unesco, 1958.

6-12 33 78 7-15 - 6-14 - 99 - 7-14 - 1 O0 7-14 83 99 7-12 8 73

5-15 90 96 5-15 - 95 - 7-14 - 99

-

5-15 82 100

22 96 -

93 94 94 36

97 99 90 90

En el cuadro 20 figuran ciertos datos básicos respecto a la situación actual de la enseñanza obligatoria.

Evaluación de las necesidades de enseñanza general en un sistema de escolaridad obligatoria

En esta sección trataremos del problema del planeamiento de la enseñanza general en un sistema de escolaridad obligatoria que funcione íntegra- mente, esto es, que no haya discrepancia entre la situación de derecho y la situación de hecho. La evaluación del número de alumnos se reduce entonces a un problema puramente demográfico. Consiste en calcular el número de niños de cada uno de los grupos de edad sometidos a la ense- ñanza obligatoria, y repetir este cálculo para cada uno de los años del periodo de planeamiento. La base estadística para estos cálculos será el censo de población que indique el número de niños de cada grupo de edad en el momento del censo. Para calcular las modificaciones probables de estas cifras hay que conocer: a) el movimiento natural de población representado por el porcentaje de natalidad y de mortalidad correspondiente a cada grupo de edad; b) la importancia de la inmigración neta o la emigración neta en cada grupo de edad. Se puede determinar, un año después del censo, el número de alumnos

de cada clase de edad, por ejemplo el número de niños de once años, tomando el número de niños que tenían diez años en el momento del censo y deduciendo de éste el número de fallecimientos; esta última cifra se obtendrá aplicando el promedio de mortalidad de los niños de diez y de los de once años al número de niños de diez años facilitado por elcenso. Al resultado tendrá que añadirse la inmigración neta de niños de la misma edad escolar. El promedio de mortalidad puede ser el más reciente que se conozca o el que se pueda calcular según la tendencia observada en ese

Jan Tinbergen

promedio de mortalidad durante un tiempo determinado. Por lo común ese promedio varía sólo lentamente, de modo que las dos cifras no diferi- rán mucho. Se pueden efectuar cálculos análogos para otros grupos de edad y para años ulteriores. En principio podemos obtener así la cifra estimativa de la población futura para todos los grupos de edad de todos los años venideros, salvo para los niños nacidos después de constituido el censo. Para calcular las generaciones futuras hay que partir de una estimación del número de nacimientos del año a que pertenece la clase de edad de que se trate. Si por promedio de natalidad entendemos el número de nacimientos por 1000 mujeres de quince a cuarenta y cinco años, habremos de empezar por calcular el número de mujeres de ese grupo de edad en el año para el cual deseamos calcular la cifra de nacimientos. Habremos de evaluar luego el promedio de natalidad. En principio hemos de suponer que la tendencia del promedio de natalidad en los años anteriores se ha mantenido. El índice de natalidad puede variar más con el tiempo que el de morta-

lidad y es posible que se produzcan en él modificaciones inesperadas. Será necesario revisarlo periódicamente cuando se disponga de nuevos

datos. Si el índice de natalidad no se calcula sobre el número de mujeres de quince a cuarenta y cinco años sino sobre la población total, habremos de empezar, naturalmente, por evaluar ésta y aplicarle luego el correspondiente promedio de natalidad. Este mismo método puede servir para evaluar la población de una zona

geográfica menos extensa que un país -por ejemplo, una provincia, un distrito o un municipio- para calcular sus necesidades en materia de enseñanza obligatoria. Pero como los movimientos migratorios son en esos casos difíciles de

estimar, las cifras obtenidas serán menos exactas. E n los países en que se profesan varias religiones puede ser conveniente

subdividir las previsiones sobre una base confesional; esto será útil cuando existan establecimientos docentes de carácter privado que tengan carácter religioso. Una vez estimadas las necesidades de enseñanza respecto al número

de alumnos de cada grupo de edad podremos tratar de expresar, por con- versión, esas necesidades en número de escuelas y número de maestros. La dispersión geográfica de los alumnos obligará a veces a reducir el promedio de alumnos por debajo del promedio normal. El “tamaño” de las escuelas depende en realidad de la distancia máxima que los alumnos pueden normalmente recorrer entre la escuela y su domicilio. El mapa del país se ha de dividir evidentemente en circunscripciones en cada una de las cuales haya una escuela y si el número de alumnos de una de ellas es menor del que corresponde a un tipo Óptimo de escuela, será suficiente una escuela más pequeña. En las zonas de gran densidad de población puede reducirse la distancia entre el domicilio del alumno y la escuela,


y el “tamaño” de la escuela dependerá de las normas pedagógicas relativas a la proporción entre alumnos y maestros. Las normas que se establezcan dependerán también de íos recursos económicos del país, esto es, de la renta pev capita. El cuadro 21 indica cuál es actualmente el promedio de la relación maestro/alumno en un cierto número de países (véase p. 172). Basándose en la razón maestro/alumno que se haya escogido, puede

calcularse finalmente el número de maestros que se necesitarán. En este punto hay que tener en cuenta que en las pequeñas escuelas un maestro puede ocuparse de más de una clase. Una vez obtenido el número total de maestros que se necesitarán para

cada año venidero se puede calcular cuántos maestros nuevos habrá que nombrar. Para ello se ha de tener en cuenta el número de maestros que se jubilarán, así como el número probable de defunciones. Estas dos cifras dependen mucho de la composición del personal docente por grupos de edad. Si no se poseen datos a ese respecto se puede tomar por base la composición por grupos de edad de la población en general, pero el margen de error puede ser así bastante grande. Especialmente en el caso de que el personal docente aumente de un modo rápido, es muy probable que los grupos de edad relativamente jóvenes estén más representados que en el conjunto de la población. El número de nuevos maestros que serán necesarios para cada uno de los años del planeamiento equivaldrá, evidentemente, al aumento previsto de la plantilla más las jubilaciones y las defunciones. Para terminar esta larga serie de cálculos, podemos evaluar el aumento

del número de profesores de establecimientos de formación de personal docente. Se trata de uno de los aspectos más generales del planeamiento de la educación, del que trataremos ulteriormente de manera más extensa y más detenida. D e momento nos limitaremos a señalar que los nuevos maestros de enseñanza primaria para un año determinado, digamos 1970, han de empezar sus estudios mucho antes a fin de estar preparados para dicha fecha. Este problema de sincronización es uno de los más difíciles de resolver cuando se intenta acelerar en un extenso frente los progresos de la educación.

Adaptación a una nueva legislación: los periodos de transición

Examinaremos algunas de esas dificultades en el supuesto de una brusca prolongación de la obligación de ir a la escuela. El rápido aumento de la población escolar que entraña esa medida lleva consigo naturalmente la necesidad de más escuelas y más maestros. Por lo común, no se dispone ni de unas ni de otros y hace falta tiempo para que los haya. Respecto a los locales escolares, a menos que puedan obtenerse cambiando de destino los locales existentes, hay que fijar como plazo para poder disponer de ellos el periodo de construcción más el tiempo que exigen las disposicio-

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CUADRO 21. Número de maestros por alumno en algunos países para la en- señanza urimaria y la secundaria.

- País

Número de maestros por alumno Enseñanza

Año Enseñava Año secundaria general primaria

Africa Congo (Brazzaville) Congo (Leopoldville) Egipto Ghana Kenya Liberia Marruecos Nigeria Rhodesia Septentrional Senegal Sudán América del Norte Canadá Costa Rica Cuba Estados Unidos de América América del Sur Argentina Brasil Colombia Ecuador Paraguay Surinam Venezuela Asia Afganistán India Indonesia Irak Japón Jordania Singapur Tailandia Turquía Europa República Federal de Alemania Austria Dinamarca España Francia Grecia Noruega Países Bajos Reino Unido Suecia

1959 1959 1959 1959 1960 1959 1960 1958 1959 1957 1959

1959 1959 1956 1958

1959 1960 1959 1957 1960 1958 1959

1959 1958 1959 1959 1960 1959 1958 1959 1959

1959 1959 1959 1958 1958 1958

1958

1959 1959

1959

1959 1959 1959 1959 1960 1959 1957 1958 1959 1958 1959

1959 1959 1958 1958

1959 1960 1959 1957 1959 1958 1959

1959

1959 1959 1960 1959

1959 1959

1959 1959 1959 1958 1958 1958 1959 1959 1958 1959

1958

1958

Fuentes: Basic facts and figures, Unesco, 1961. World survey of education, Unesco, 1961.


nes preparatorias, o sea un par de años aproximadamente. El plazo será aún más largo, y es ésta una característica de los problemas de educación, por lo que respecta a la formación del personal docente que será necesario. Si existen maestros sin empleo no habrá que esperar mucho tiempo, pero ello supone una mala utilización de los recursos humanos del país. Si no hay maestros en disponibilidad, pero existen alumnos que hayan terminado la enseñanza secundaria general o la enseñanza primaria y no hayan empezado aún otros estudios ni comenzado a trabajar, el plazo será el que exige la formación de un maestro. En los países occidentales será probablemente de unos cuatro años después de los estudios secunda- r!os o de diez años después de los estudios primarios. Pueden existir cursos de formación acelerada de mucha menos duración y puede también haber cursos de readaptación destinados a dar una formación pedagógica a personas que inicialmente tuvieron otra. Según las normas del país y según que haya o no en él las varias clases de “primera materia” con la que se puede formar un maestro, el periodo de espera será más o menos largo; pero pueden pasar bastantes años antes de que la situación creada por la nueva legislación se normalice. La adaptación puede lograrse en parte o totalmente aumentando el número de alumnos por maestro, es decir ampliando las clases. D e todas maneras hay unos límites que dependen de las normas pedagógicas vigentes en el país y de las condiciones de trabajo de los maestros. Del mismo modo el problema de los locales escolares puede resolverse

desdoblando el horario de las clases en un mismo local o aumentando el número de escuelas en que se aplica el sistema de clases alternadas. Trataremos de nuevo todos estos problemas al examinar el sistema de enseñanza en su conjunto. (véase p. 199).

Posibilidad y conveniencia de organizar la enseñanza general basándose en el ingreso real «per capita»

Como se ha dicho ya existe respecto de la enseñanza obligatoria, a menudo, una disparidad entre la situación de hecho y la de derecho. N o se ha de ver ahí un simple efecto de la negligencia de los organizadores de la enseñanza o de los padres de los niños de edad escolar. Pueden intervenir otros factores, principalmente una divergencia entre la situación legal y lo que puede llamarse la situación óptima. Puede ser causa de esa disparidad el hecho de que la legislación responda a consideraciones de prestigio o a aspiraciones idealistas sin tener en cuenta la situación económica y cultural del país. La enseñanza requiere recursos en personal y en capital: los maestros, como los alumnos, no participan directamente en la produc- ción; asimismo edificios escolares y mobiliario absorben ciertos recursos materiales. Pero la situación económica del país puede ser tal que resulte preferible dar otro destino a estos recursos. Puede eso ocurrir en los países

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CUADRO 22. Ingresos per capita y porcentaje de matrícula de la población de edad escolar

Pais Renta per capita

Africa

Argelia Egipto Ghana Libia Marruecos

América del Norte

Canadá Costa Rica Estados Unidos de América Guatemala Honduras Panamá

América del Sur Brasil Colombia Chile Perú

Asia

Birmania Ceilán Corea República de China Chipre Filipinas Irán Israel Japón Nepal Tailandia Turquía Vietnam

Europa

República Federal de Alemania Bélgica Finlandia Francia Grecia Hungría Inglaterra - País de Gales

dólares

200-299 130 198

100-199 100-199

I 620

2 O95 155

200-299

100-1 99 200-299

100-199 200-299 300-399 100-199

45 116

menos de IOO menos de IOO

300-399 192

100-1 99 819 256

menos de IOO 102

200-299 menos de IOO

600-699 895 685 819 298

300-399 I 248

Porcentaje de maíri- cula de la población

de s a 14 años

19

47

15

38

21

84 62 83 24 33 61

33 42 59 50

25 65 66 60 67 63 18 81 66 1

56 35 32

69 65 68 75 68 79 69


País Porcentaje de matrí- cula de la población

de 5 a 14 años Renta per eapita

Irlanda Italia Noruega Países Bajos Polonia Portugal Suecia Suiza Yugoeslavia

Oceanía

Australia Nueva Zelandia

586 432 892 715

300-399

1431 I 287

202

100-199

88 58 77 67 72 51 70 67 71

1054 78 I 166 87

Fuentes: H. Correa, The economics of human resources, Rotterdam, 1963.

de ingresos muy reducidos, a pesar de que en estos países la mano de obra es en general abundante y que, por lo tanto, la educación constituye una manera excelente de emplearla. En general los recursos de un país han de figurar entre los factores que

se han de tener en cuenta para fijar los límites de la enseñanza obligatoria. Estos recursos pueden estar representados por el ingreso real per capitu. Como se vé en el cuadro 22 y en el gráfico 1, hay una cierta relación entre el desarrollo de la enseñanza primaria y el ingreso real per cupitu. Puede decirse que esta relación es el resultado de muchas decisiones, tomadas en el mundo entero, por las personas competentes, en su intento de adaptar la situación de la enseñanza a los factores pertinentes. En un sentido, esta relación puede pues considerarse como una orientación. No es así si existe una cierta parcialidad respecto de la enseñanza primaria; y esta parcialidad puede existir. Si no hay hechos más directos en lo que respecta a la situación Óptima, la relación que figura en el gráfico I puede servir de indicación para ver hasta qué punto la enseñanza primaria puede desarrollarse puri passu con la renta nacional per capitu. Para otros tipos de enseñanza, especialmente la enseñanza general, y para otras clases de servicios sociales, relaciones análogas pueden permitir fijar un orden de prelación en esta materia en la que es difícil calcular directamente las aportaciones al bienestar. En lo que respecta a otros tipos de enseñanza más especializados, y en los que las aportaciones son más directas, parece posible emplear métodos más perfeccionados; trataremos de ellos ulteriormente.

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O 500 1 O00 1500 Ingresos anuales per copita, en dólares nortemsricanog

GRAFICO I. Ingresos per capita y porcentaje de la población de cinco a catorce años, matriculada en las escuelas primarias de 48 países

y = 0,0291~ + 41,4685 y x Ingresos per capita r = 0,61665

Porcentaje de la población matriculada

Fuentes: H. Correa, The economics of human resources, Rotterdam. 1962.)

La demanda de mano de obra calificada Relación entre la producción y la mano de obra calificada disponible

El segundo de los grandes objetivos de los sistemas actuales de enseñanza consiste en dar a los alumnos una competencia relativamente especializada que necesita para participar en la producción en su sentido más lato, que comprende la investigación e incluso la enseñanza. Este aspecto de la educación tiene cada día más importancia gracias a los adelantos de la técnica y de la organición. Para un número cada vez mayor de profesiones se exigen competencias especializadas cada vez más variadas y de mayor calidad. Y para proporcionarlas se intensifican constantemente los esfuerzos en materia de educación. Se puede tratar de educación en sentido estricto, de una enseñanza dada en las escuelas o en otros establecimientos (particularmente en las escuelas especializadas), distinta de la enseñanza general escolar de que se ha hablado en la primera sección de este capítulo.


Se puede tratar también de una formación no escolar, formación en el ejercicio o en el empleo, cursos de readaptación y experiencia cotidiana. La educación de tipo escolar proporciona una cierta aptitud, conocimientos de carácter bastante general y facilita la adaptación a los cambios en la materia elegida, al paso que la formación tiene por objeto la adquisi- ción de las competencias más concretas que exigen unas profesiones bien definidas. Con la evolución rápida de la tecnología, esas competencias más precisas cambian más rápidamente que la instrucción general que se da en las escuelas. En las Secciones siguientes examinaremos las técnicas de planeamiento aplicables a uno y a otro de esos dos grupos de instituciones de educación. Por los motivos que hemos indicado, las posibilidades de planeamiento a largo plazo son mayores en la enseñanza de tipo más o menos escolar que para la formación de tipo extraescolar. Más adelante (véase p. 197-207) examinaremos la importancia que tiene esa diferencia para el planeamiento y para las decisiones de política general. La relación fundamental en que ha de basarse el planeamiento es la

relación entre los volúmenes futuros de producción y la mano de obra disponible de los diversos tipos necesarios para dicha producción. Con- viene desde ahora señalar qii e el proceso de educación dura mucho tiempo y que los volúmenes de producción correspondientes se lograrán por consiguiente en un plazo bastante lejano. La producción se ha de precisar en un cierto número de sectores de la economía que utilizan diferentes tipos de mano de obra. A ciertos tipos de formación corresponden amplios sectores; a otros tipos de formación sectores muy restringidos en que emplean una mano de obra muy especializada. El planeamiento de la mano de obra como cosa previa al planeamiento de la educación se ha de llevar a cabo, pues, en relación estrecha con el planeamiento económico general. Por lo cual es necesario indicar los principales elementos del planeamiento económico general. Lo haremos en las siguientes secciones del presente capítulo en interés de los encargados del planeamiento de la educación. En la bibliografía' se mencionan varias publicaciones que contienen datos útiles sobre un cierto número de puntos. Por varios motivos es conveniente que la labor de planeamiento eco- nómico se efectúe por etapas sucesivas.

Evaluación de la proporción óptima de aumento del producto nacional

En una primera etapa se toma una decisión provisional acerca del coeficiente de aumento que deberá alcanzar el conjunto de la renta nacional durante el periodo a que se refiere el planeamiento. Corresponde a las autoridades competentes escoger entre las diversas hipótesis propuestas por el organismo de planeamiento. Para cada una de ellas se debe indicar

I. Véase anexo 111, p. 222.

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el índice anual de aumento de la renta nacional (en precios constantes) y sus consecuencias en las inversiones y en el ahorro. En general, un porcentaje mayor de aumento de inversión es en forma de recursos materiales y humanos (es decir, inversiones en el sentido estricto de la palabra) y de inversiones en forma de educación. Se puede suponer, a reserva de correcciones posteriores, que existe una relación constante entre el nivel de las inversiones y el coeficiente anual de aumento de la renta -admitiendo que éste se produce con cierto retraso respecto al primero. Esta relación se llama generalmente la razón capital/rendimiento. En algunos países se ha observado que es de tres años. U n ejemplo puede ilustrar las consecuencias que se desprenden de ello. Si se desea un coeficiente de aumento anual del 7 %, el volumen de las inversiones deberá ser de 3 x 7 = 21 % de la renta nacional. Para un aumento de la renta nacional, por ejemplo del 6 Ó del 8 %, el nivel de inversiones necesario será del 18 Ó del 24% respectivamente de la renta nacional. Como la razón capital/rendimiento no es exactamente la misma según los países y depende de las circunstancias -por ejemplo la capacidad no empleada- es conveniente estimar su valor en el país considerado. En etapas posteriores del proceso de planeamiento se habrá de verificar también ese valor y en el caso de que se encuentren diferencias entre el valor escogido provisionalmente y las comprobaciones ulteriores podrá ser necesario revisar el primer cálculo. Si se conoce la cuantía neta de la ayuda extranjera que el país puede

esperar, se puede deducir del nivel de las inversiones el del ahorro y por consiguiente el del consumo. La ayuda extranjera neta es igual a la diferencia entre la ayuda extranjera bruta (nuevamente obtenida) y las cantidades a reembolsar de los préstamos anteriores. Por ejemplo, si se puede contar con una ayuda extranjera neta que represente un 4 % de la renta nacional, las tres hipótesis mencionadas se pueden representar de esta manera :

CUADRO 23. Cifras hipotéticas del macro-desarrollo de un país, según tres hipótesis (en porcentaje de la renta nacional)

Nivel anual del consumo Porcentaje Nivel Caso de aumento delas z;’

nacional siones ahorro de la renta inver- O 1 2 3 4 5 6

1 6 18 14 86 91,2 96,6 102,4 108,6 IIS,I 112,o 11 7 21 17 83 88,8 95,o I O I , ~ 108,8 116,4 124,6 111 8 24 20 80 86,4 93,3 IOO,~ 108,8 117,s 126,9

D e la cuarta columna se desprende que en el caso 111, el nivel del consumo, expresado en porcentaje de la renta nacional, será un 3 % más bajo que en el caso 11. Sin embargo, esto es sólo exacto para el primer año cuya renta está dada; luego la renta aumenta más rápidamente en el caso 111


que en el caso 11, y en este último que en el caso 1. Las diferentes curvas posibles de aumento del consumo están representadas en el gráfico 2, donde se vé que el consumo en el caso 111 empieza a un nivel más bajo que en el caso 11, pero que en el cuarto año lo igualará y en el quinto año lo sobrepasará. Para tomar una decisión, los dirigentes del país han de tener en cuenta

los inconvenientes del caso 111 en comparación con el caso 11 para los años o a 3 y sus ventajas cada vez mayores en los años posteriores. Para la mayor parte de las gentes los primeros años cuentan mucho y son posibles divergencias de opinión entre los que miran hacia el porvenir y los que se preocupan más bien del futuro inmediato. La elección dependerá también del aumento probable de la población.

Si ese aumento es, por ejemplo, del 2 %, un aumento del 7 % de la renta nacional representará un aumento del 5% de los ingresos per capita. Todo gobierno desea un aumento del ingreso per capita que ofrece mejores perspectivas para un futuro previsible. Por consiguiente estará poco dispuesto a fijar el índice de aumento de la renta por bajo de un cierto mínimo.

de aumento del consumo. o T , , GRAFICO 2. Curvas posibles

I 2 Año

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Hasta ahora hemos supuesto que el único objeto de la política de desarrollo es aumentar la producción. Es éste, generalmente, el objetivo más importante pero no el Único. Es posible no ocuparse de los otros objetivos hasta etapas siguientes, pero, en un cierto sentido, estos objetivos están implícitos en la razón capital/producción utilizada. Así ocurre, por ejemplo, cuando los otros objetivos son el equilibrio de la balanza de pagos y el empleo máximo : ambos influirán en la selección de las industrias y por consiguiente en el promedio de la razón capital/producción.

Estimación de la producción por sectores La primera etapa ha de conducir a la elección del coeficiente de aumento de la renta nacional. Para nuestro razonamiento supongamos que se ha elegido un aumento del 7 % anual. Esto significa que, por lo menos provisionalmente, se conoce la evolución de la renta nacional y del ingreso per cupita. En la segunda etapa -o etapa de sector- del planeamiento econó- mico se trata de evaluar el desarrollo correspondiente de la producción en un cierto número de sectores como la agricultura (que será conveniente quizás subdividir en varios sectores), los transportes, el comercio y otros servicios y algunas industrias manufactureras. Primero hay que elegir estos sectores ; han de representar las principales características de la eco- nomía y de su futuro desarrollo. La técnica más frecuentemente utilizada en esta etapa de sector es la del análisis de entrada-salida (input-output); de todos modos se puede recurrir a otras técnicas, como la de la progra- mación linear. En nuestro ejemplo se emplea el primer método. Generalmente se comienza por evaluar el desarrollo en el momento de

la “demanda final” o el “inventario definitivo de los bienes” que se han de producir. Tres componentes intervienen en el calculo : el consumo, el excedente de las exportaciones y las inversiones. Esos tres componentes han de estimarse para cada uno de los años del periodo de planeamiento. El consumo depende principalmente del número de habitantes y del

ingreso per cupita. La población influye proporcionalmente a su importancia numérica; la influeticia de los ingresos per cupita es más compleja y se representa a menudo por las denominadas curvas de Engel. Estas curvas indican los gastos en varios artículos de consumo en relación con los ingresosper cupita. Se puede evaluar así el consumo total para todos los bienes en cada sector. El excedente de las exportaciones plantea un problema más difícil; es

igual a la diferencia entre las exportaciones y las importaciones. Por lo que respecta a las exportaciones de productos ya existentes, para los cuales la posición del país en el mercado mundial está estabilizada, se puede suponer que evolucionarán proporcionalmente a la demanda total del mercado mundial o de una parte de ese mercado. Esta demanda se puede evaluar tomando por base la evolución previsible de las rentas nacionales de los países compradores. Las exportaciones de productos nuevos y de

180


calidad normal pueden estimarse iguales a los excedentes exportables. Las importaciones consisten en las importaciones tradicionales menos

los substitutos de importaciones. Las importaciones tradicionales se pueden calcular según la demanda interior y se puede suponer que varían proporcionalmente a esa demanda. Se procurará substituir esas importaciones por productos relativamente ventajosos para el país. Ello requiere estudios previos cuyos resultados se comprobarán en la tercera etapa del planeamiento económico. Los planes han de prever que se recurrirá a los productos de sustitución hasta donde sea necesario para el equilibrio de la balanza de pagos o para conseguir otras finalidades (aumento del empleo, distribución, etc.) La inversibn, globalmente desde la primera etapa, la de macroplanea-

miento, puede distribuirse entre los varios sectores que producen bienes de inversión, como la construcción y la industria metalúrgica. Un método más perfeccionado, que permite comprobar las primeras estimaciones, consiste en evaluar las necesidades de inversión por sectores, por medio de informes de sector capital-rendimiento y una distribución entre los sectores proveedores de los bienes de capital pedidos por cada uno de los sectores que hayan de utilizarlos. Sea cual fuere el método que se elija, conviene emplear los “periodos de construcción” para evaluar las sucesivas inversiones que serán necesarias. Si el país de que se trate no tiene al principio ninguna capacidad no empleada y desea acelerar su desarrollo, deberá quizá concentrar las inversiones en la primera parte del periodo de aplicación del plan y revisar luego de año en ano el porcentaje de crecimiento. La complicación será menor si el país posee al comienzo una cierta capacidad no empleada y no pretende una gran aceleración del desarrollo. Conocemos así para cada sector el consumo, el excedente de las exportaciones y las inversiones. Sumando ’estas tres utilizaciones finales, obtendremos para cada sector el inventario definitivo de los bienes que habrá que producir; si aplicamos en sentido inverso la fórmula 1-A, que se deduce del análisis entrada-salida (input-output), podremos obtener los vo- lúmenes de producción necesarios para todos los sectores. Esto permite, como ya hemos dicho, una evaluación más precisa de las inversiones. Al propio tiempo, se podrá calcular entonces el promedio ponderado de la razón capital/rendimiento y compararla con el valor presumido incial- mente. Si la diferencia es considerable, todos los cálculos realizados habrán de revisarse.

L a comprobación de las cifras de producción mediante el análisis de los proyectos; planes regionales

Respecto a las decisiones de política general sobre las inversiones públicas Y, a veces también,%obre inversiones privadas, el programa de producción formulado en la segunda etapa (etapa por sectores) del planeamiento eco- nómico proporciona el marco en que deben situarse los proyectos concre-

181

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tos. Esta parte del planeamiento económico no afecta inmediatamente al planeamiento de la enseñanza pero presenta, a ese respecto, cierta importancia indirecta. Las cifras relativas a los diversos proyectos constituyen también un medio de comprobar los resultados del planeamiento por sectores, más concretamente, permiten controlar las ventajas relativas que se puede esperar obtener en las diversas ramas de producción, facili- tando así- sobre todo en los países en vías de desarrollo- las decisiones relativas a los substitutos de las importaciones. Es conveniente pues proceder a un análisis completo de las cifras de cada proyecto; de este modo se podrán comprobar las hipótesis relativas a cada “entrada” (materias primas, “fuel”, mano de obra) y a su costo, habida cuenta de la situación del país de que se trate; será siempre útil examinar esos extremos con especialistas. Los resultados obtenidos serán también un medio de comprobar algunos de los coeficientes del cuadro de entradas y salidas, sobre todo si la estructura de un sector se modifica mucho durante el periodo de ejecución del plan. Los proyectos pueden servir también para el planeamiento de la enseñanza si contienen datos suficientemente detallados sobre la mano de obra que será necesaria. Ello destaca la importancia que tiene también para el planeamiento de la enseñanza poseer como instrumento de planeamiento económico una “administración de los proyectos” lo más perfecta posible. Y como este elemento del sistema es a menudo el eslabón más débil de la cadena, vale la pena insistir en la importancia que tiene. Las comprobaciones que entraña el empleo de las cifras de los proyec-

tos llevarán, a veces, a una nueva revisión del programa. Las cifras que se obtienen así para el desarrollo progresivo óptimo de los volúmenes de producción en los sectores escogidos constituyen la base del trabajo concreto de planeamiento de la educación que ahora vamos a examinar detenidamente. Antes, sin embargo, conviene hacer una observación sobre las cifras

regionales. Para diversos propósitos del planeamiento de la enseñanza es útil que los volúmenes de producción de los sectores se subdividan por regiones. Para obtener esas cifras se puede recurrir a diversos procedimientos, la mayoría de los cuales son, sin embargo, bastante rudimentarios. Conviene no obstante señalar, ante todo, que esas cifras dependen forzosamente de los objetivos de la política regional, exactamente como el plan general depende de los objetivos de la política de desarrollo general. Cabe distinguir dos casos extremos: el caso en que el desarrollo regional está enteramente subordinado al interés nacional y aquel en que se busca nivelar en cierto modo las condiciones de vida de las diversas regiones. En el primer caso, las ventajas relativas de la producción ayudarán a elegir entre los proyectos y éstos serán distribuidos entre las regiones que gocen de esas ventajas relativas. Desde luego, las regiones favorecidas no serán siempre las mismas según se trate de uno u otro sector de produc-

182


ción. En el segundo caso, se dará preferencia a las regiones más atrasadas. Las inversiones se destinarán en primer lugar a la región más pobre hasta que llegue al nivel de la que la precede inmediatamente; esas dos regiones más pobres recibirán luego inversiones hasta que alcancen el nivel de la tercera en orden de pobreza relativa y así sucesivamente. Actualmente, ninguna política regional se sitúa en una de esas posiciones extremas. Las selecciones deliberadas que hemos mencionado están subordinadas a ciertas condiciones que producen el efecto de restringirlas. Ciertas industrias, como la carbonífera, no se conciben más que en determinadas regiones. Otras, que son complementarias de los sectores en vías de ex- pansión (o “sectores internacionales”), deben establecerse cerca de las nuevas industrias que pertenecen a esos sectores, como por ejemplo la producción de energía, los transportes, etc. U n examen más detenido de los métodos que se pueden emplear para

hacer frente a tales circunstancias nos llevaría demasiado lejos. Nos remi- tiremos a otras fuentes de información’. En las páginas que siguen, dare- mos por supuesto, siempre que se trate del desarrollo regional, que existe para las regiones un plan económico análogo al plan nacional de que se ha tratado en la parte central de la presente sección. Con ello termina nuestro resumen del planeamiento económico gene-

ral, expuesto en las tres secciones precedentes. Añadiremos una o dos observaciones sobre los vínculos institucionales que deben existir entre el planeamiento general y el planeamiento de la enseñanza; como en toda obra de planeamiento, aunque sea de carácter económico, es necesaria una coordinación entre la labor de planeamiento general y la de planeamiento de un sector determinado. Generalmente ello significa que hay que dividir el trabajo entre el organismo central de planeamiento y los servicios de planeamiento de un ministerio, o incluso si éste dispone de ellos, del sector privado. Como regla general, la forma mis eficaz de coopera- ción es la siguiente: el organismo central de planeamiento establece unos datos básicos, por ejemplo el total de alumnos de determinados grupos de escuelas, y pide luego al ministerio interesado que formule observaciones a ese respecto. Una vez que se haya llegado a un acuerdo sobre algunas cifras básicas que indiquen la interdependencia general de todos los sectores, se podrá pedir a los servicios de planeamiento de esos sectores que prosigan la elaboración de los planes para precisarlos más. La mayor parte del trabajo escrito en el presente manual debería incumbir a un servicio de planeamiento de sector, en este caso el sector de la educación. Sin embargo se puede dejar al arbitrio de los dirigentes si el servicio de planeamiento ha de depender del ministerio - como ya se ha sugerido - o del organismo central de planeamiento, en cuyo caso ese organismo debería mantener estrechos vínculos con el Ministerio de Educación.

I. Véase el anexo 111, p. 222.

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Las necesidades de mano de obra por sectores de producción

Como ya queda indicado (sección “Relación entre la producción y la mano de obra calificada disponible”), el planeamiento de la enseñanza parte generalmente del principio de que la cantidad de mano de obra de distintas categorías que necesita la producción está relacionada con el volumen de dicha producción en uno o más sectores. Así, el número de albañiles depende del volumen de la construcción; el número de tejedo- res, de la producción de las industrias textiles; el número de ingenieros químicos, del volumen de producción de la industria química. Ciertos tipos de mano de obra se utilizan en varios sectores; así, los ingenieros mecánicos se emplean en distintos grados, en un gran número de industrias, y lo mismo puede decirse de las diversas clases de empleados de oficina, de los juristas, los economistas, los carpinteros, etc. Pero la situa- ción es esencialmente la misma; el número de personas de esas categorías depende del promedio ponderado de las cifras de producción de los diversos sectores. El supuesto más sencillo respecto de esa relación es la proporcionali-

dad. Si la tomamos por base, el factor de proporcionalidad se puede calcular según las cifras de mano de obra y el volumen de producción durante un mismo año (u otra unidad de tiempo). La principal fuente de información general sobre la mano de obra está constituida por el censo de población y el censo de profesiones. A veces esos datos son completados por el método del muestreo, es decir por censos de una pequeña parte de la población, tomada al azar. En varios países se pueden sacar cifras sobre el empleo de las estadísticas de la seguridad social. Existen además numerosos estudios especiales sobre uno o varios sectores, como los manuales técnicos y los manuales de negocios; por último, pueden recogerse datos mediante encuestas especiales y las informaciones obtenidas en conversaciones con especialistas de los diferentes sectores son casi indispensables a los encargados del planeamiento de la mano de obra y de la educación. Sin embargo, la relación entre producción y mano de obra puede ser

más compleja que la simple proporcionalidad. Vamos a examinar algunas de las tendencias generales a este respecto. La primera se refiere a las variaciones, con el tiempo, en los coeficientes

mencionados. Por regla general, con el transcurso del tiempo, el número de personas que se necesitan para un cierto volumen de producción disminuye como resultado del progreso técnico y del perfeccionamiento de la organización. Respecto a la economía en su conjunto se registró una disminución anual de 1,5 % durante la mayor parte del siglo XIX y principios del xx. En ciertos sectores, pueden producirse variaciones súbitas como consecuencia de nuevos inventos. Como ejemplo ya conocido, puede citarse el de la industria de fabricación de botellas de vidrio en los

Las evaluaciones en la educacióii

Estados Unidos; la mecanización de la producción redujo a un porcentaje mínimo el número de obreros que se necesitaban para la producción. Se registran producciones más regulares respecto a grupos más grandes de productos. Sin embargo, no siempre pueden separarse estas reducciones de las producidas por otras causas como la que ejerce la escala de producción. Por regla general, el aumento de mano de obra es proporcionalmente inferior a la expansión de la producción. Entre las registradas figura la establecida por el profesor P. J. Verdoon, a saber, que un aumen- to del I % de la producción se traduce generalmente en un aumento del empleo en un 0,5 % aproximadamente. Por consiguiente, las necesidades de mano de obra son a menudo

distintas en las grandes y en las pequeñas empresas, generalmente menos especializadas y CUYOS métodos son menos modernos. La influencia combinada de ambos factores en el número de trabajadores especializados que se necesitan no es unívoca porque si la menor especialización de las pequeñas empresas tiende a aumentar la mano de obra, el carácter menos moderno de los métodos que emplea tiende a veces a reducirla. En un número reducido de casos, el encargado del planeamiento dis-

pone de cifras más exactas que le permiten determinar cuál es entre varios métodos posibles de producción el que mejor se adapta a las circunstancias. D e esta manera, G. K. Boon' ha podido calcular con precisión la mano de obra que exigen los diversos métodos de producción y recolec- ción del trigo.

Número de sectores que conviene seleccionar

Para lograr un planeamiento de la enseñanza lo más exacto posible, es preciso escoger adecuadamente los sectores a los que será aplicado. En principio, esos sectores deben ser lo más homogéneos posible desde el punto de vista de la mano de obra, es decir, que los subsectores no han de diferir demasiado unos de otros respecto al número de personas necesarias por unidad de producción. Pero se han de tener también en cuenta otros principios. Algunos de ellos pueden referirse a los objetivos del planeamiento económico y no a los del planeamiento de la educación. Otros son de carácter general. D e suerte que si se escoge un número excesivo de sectores, aumenta el costo del planeamiento sin que aumente del mismo modo la utilidad de los resultados. Hay que reconocer, sin embargo, que por ahora no existen datos muy precisos sobre tales cuestiones en los países occidentales. Además las necesidades del planeamiento de la educa- ción dependen también de los objetivos que se le asignen: el planeamiento a corto plazo exige mucha más precisión que el planeamiento a largo plazo. Para éste basta subdividir el personal necesario en grandes catego- I. G. K. Boon, Choice of agricultura1 technology. Five methods for producing

grain, Netherlands Economic Institute, Rotterdam, abril de 1961.

Jan Tinbergen

rías docentes, toda vez que es casi imposible prever las modificaciones que el progreso tecnológico provocará en los tipos de formación especializada. En cambio, para el planeamiento de la educación a corto plazo la distinción entre las diversas categorías de mano de obra será más minu- ciosa, lo que obligará a precisar mucho más los límites de los diversos sectores. En Suecia, se empieza por evaluar respecto a 7 grandes sectores, y

luego para 35 subgrupos cuya lista figura más abajo. En Turquía se han utilizado 20 sectores. En ambos países, las previsiones relativas a la mano de obra sirvieron sobre todo para planear la enseñanza por periodos no superiores a quince años. En Francia, donde el planeamiento de la mano de obra sirvió principalmente de base a la elaboración de disposiciones relativas a las inversiones y al mercado de trabajo, se tomaron en consideración 26 sectores. Los cálculos necesarios para evaluar las necesidades de mano de obra

por sectores pueden efectuarse de la manera indicada en el cuadro 1 del anexo 11, en el que figuran varios ejemplos de los cuadros que deben utilizarse para elaborar un plan de educación. Esos cuadros se presentan sólo como ejemplos y deberán ser adaptados a las particularidades del plan de que se trate. Así, por ejemplo, podrá ser necesario que abarquen un periodo de tiempo mucho mayor. También, respecto del planeamiento a largo plazo, que es conveniente cuando se trata de la enseñanza general, el grado de precisión podrá ser menor que para el planeamiento a corto plazo.

Sectores utilizados en Suecia para las previsiones relativas a la mano de obra

Construcción Minería Metalurgia Industrias textiles del vestido, peletería, y curtidos; industrias del caucho

Industria maderera Industrias alimenticias, bebidas,

Industria papelera Industria química Artes gráficas Cerámica Energía Varias Ferrocarriles Otros transportes por tierra Transportes marítimos Transportes aéreos Servicios postales y de telecomuni-

tabaco

caciones

Almacenaje Agencias de viaje y de navegación Comercio Banca y seguros Agencias inmobiliarias Hotelería y restaurantes Administración central y municipal Justicia y policía Defensa nacional Seguros sociales Servicios sanitarios Higiene personal Servicios de oficinas Enseñanza Bibliotecas, museos, centros de

Literatura, arte, servicios de prens Periódicos Organización

investigación científica

186


Número de categorías profesionales que se han de considerar

Son aplicables aquí las observaciones hechas en la sección precedente. Los grupos profesionales que se han de distinguir han de ser en principio homogéneos desde el punto de vista de la educación. Para el planeamiento a corto plazo y a plazo medio esto significa que ha de haber homogeneidad en lo que respecta a las últimas etapas de la enseñanza que, por lo general, son las más especializadas. En última instancia, el planeamiento prepara la aplicación de una cierta política. La manera de efectuar la subdivisión en profesiones depende pues de la clase de disposiciones que se van a tomar; esta subdivisión deberá ajustarse lo más posible a esas disposiciones. Esta cuestión se tratará detenidamente más adelante (p. 201); se encontrará una lista de los medíos posibles de aplicación de la política escogida. Si el gobierno quiere adoptar disposiciones a fin de modificar el número de personas a quienes se dá una u otra enseñanza, las profesiones correspondientes deberán indicarse por separado. Para el planeamiento a largo plazo se tendrán sólo en cuenta las princi-

pales categorías de escuelas, como ya se ha explicado. Los grupos de profesiones deberán pues constituirse, en principio, de modo que cada uno de ellos sea más o menos homogéneo desde el punto de vista de las necesidades de personal, es decir que necesite un personal que posea la misma formación general, preparado, por consiguiente, por la misma clase de escuelas. En la práctica, el planeamiento debe basarse en los datos disponibles.

Con frecuencia, los censos profesionales constituyen la fuente principal de datos. Es evidente que la subdivisión que se pueda hacer dependerá de las profesiones que se hayan distinguido en los censos.

Las necesidades de mano de obra desde el punto de vista de la educación

Las necesidades de mano de obra de las distintas profesiones de los sectores considerados deben ahora subdividirse según las características educativas, es decir, según los diversos tipos de “formación” que existan para cada profesión; también aquí será preciso tener en cuenta la distinción entre la educación estrictamente escolar y la educación en sentido amplio. El ejercicio de cualquier profesión supone en verdad una educación de tipo escolar, por ejemplo, la enseñanza primaria y la enseñanza secundaria técnica y luego una formación profesional, por ejemplo dos años de for- mación en ejercicio. Esta sucesión de actividades de enseñanza y de formación, la llamaremos “la escala”. Como ya hemos hecho observar, el planeamiento de la educación escolar puede y debe hacerse para periodos de tiempo más largos que el de la formación profesional; ésta cambia por lo general más rápidamente y lleva menos tiempo que la primera. El encargado del planeamiento, antes de escoger la clasificación de los tipos

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de formación que servirá de base a la presente reagrupación, ha de conocer bien la tarea que le está encomendada. La clasificación propuesta por el Sr. S. O. Doos’, resumida a continuación, clasifica 300 tipos diferentes de formación (como los llama el autor) en el nivel de tres cifras distribui- das en 70 grupos (en el nivel de dos cifras) y en 10 amplias esferas de la educación. Esos tipos de formación consisten en una sucesión de en- señanzas que empieza siempre en la escuela primaria. Muchas veces figura también en ellas la escuela secundaria general, antes de que empiece la especialización; otras veces se inicia la especialización después de la escuela primaria o después de una fase intermedia de semiespecializa- ción. Por lo general, una profesión puede estar desempeñada por personas

que hayan hecho distintas clases de estudios. Así, el director comercial de una empresa importante puede haber cursado, aunque no siempre es así, la enseñanza superior; si posee una formación universitaria puede ser jurista, economista o incluso ingeniero. U n técnico químico puede ser ingeniero químico o doctor en química de una facultad de ciencias. U n obrero especializado puede haber sido alumno de una escuela industrial o haber seguido cursos de formación acelerados, etc. Quiere esto decir que las relaciones entre la mano de obra y la formación requerida son bastante vagas y dejan un margen de error considerable. Para efectuar metódica- mente nuestros cálculos de planeamiento supondremos que se conoce la distribución Óptima de la mano de obra de una profesión determinada entre las distintas “escalas” educativas. En cuanto al presente, supondremos que coincide con la situación real y para el futuro podremos indicar los cambios que será más conveniente efectuar. En la Última sección de este capítulo se examinarán las modificaciones y adaptaciones que podrán ser necesarias ulteriormente. El cuadro 11 del anexo 11 indica, a modo de ejemplo, las cifras que se

han de calcular. En las columnas 11, 12, 13 y 14 se supone que se ha producido en el tiempo una modificación progresiva en la composición relativa de la profesión 834, en el sector industrial núm. 2. Siguiendo las indicaciones de ese cuadro podemos calcular el personal que será necesario al cabo de unos años en cada grupo educativo-profesional. Por último haremos observar que pueden pasarse por alto algunas de

las etapas del planeamiento que acaban de examinarse. El objetivo es disponer de evaluaciones de la mano de obra correspondiente a cada “escala”. Para obtenerlas no siempre es necesario calcular primero las cifras de los diversos sectores de las diversas profesiones. En principio ello depende de los factores que se supone determinan las cifras relativas

I. S. O. Doos, Long-term employment forecasting. Some problerns with special reference to current organization and methods in Sweden, International Seminar on Employment Forecasting Techniques, OECD, Paris, 1962.

188


Ensayo de ciasificación de Za enseñanza (grupos de uno y dos cifras)

1. ENSEÑANZA T6CNICA Y CIENTíFICA 11.

12. 13. 14. 15. 16. 17. 19.

Enseñanza técnica, nivel universitario En la clasificación de tres cifras esta categoría se ha subdivido de la manera siguiente : I I I Fisica técnica 112 Técnica de la maquinaria, tknica de la aeronáutica, técnica de

la marina I I 3 Electrotecnia I 14 Caminos, canales y puertos I 15 Química I 16 Metalurgia I 17 Arquitectura 118 Geodesia I 19 Industria lechera (nivel superior) Enseñanza técnica, nivel secundario Enseñanza técnica, niveles elementales Enseñanza universitaria: matemáticas, física, química Enseñanza universitaria : biología Enseñanza universitaria : medicina Enseñanza universitaria: agricultura y silvicultura Enseñanza técnica y científica (no clasificadas en otra parte)

21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.

2. ENSEÑANZA D E LETRAS Y TEOLOGíA Enseñanza universitaria : psicología, filosofía Enseñanza universitaria: íenguas-vivas Enseñanza universitaria : lenguas y literatura escandinavas Enseñanza universitaria: lenguas muertas Enseñanza universitaria : historia y materias conexas Enseñanza universitaria: teología Otros tipos de preparación para una actividad religiosa

3. ENSEÑANZA Y PREPARACIÓN PARA LAS CIENCIAS SOCIALES Y COMERCIALES 3 1. Enseñanza universitaria : ciencias sociales 32. Enseñanza universitaria: derecho 33. Enseñanza universitaria: comercio 34. Formación para los asuntos de carácter social 35. Enseñanza secundaria comercial 36. Escuelas de personal de secretaría 36. Formación elemental para el trabajo comercial y de ofina 39. Enseñanza y preparación para las ciencias sociales y comerciales (no

clasificadas en otra parte)

4. FORMACIÓN PEDAGÓGICA (no académica) 41. Maestros de escuela primaria 42. Maestros de escuelas primarias elementales y de escuelas de párvulos 43. Profesores de educación física, música y dibujo 44. Instructores profesionales y profesores de trabajos manuales 45. Profesores de economía doméstica 49. Formación pedagógica no académica (no clasificada en otra parte)

[continúa en la pcigina siguiente]

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5. PREPARACI~N (no académica) PARA LAS CIENCIAS MÉDICAS, LA EcoNoMfA DOMÉSTICA Y MATERIAS CONEXAS 51. Fisiolerapeutas y cogoterapeutas 52. Enfermeras y parteras 53. Técnicos en prótesis dental y auxiliares de dentistas 54. Puericultura y cuidado de los ancianos 55. Auxiliares de laboratorio 56. Inspectores de higiene pública, etc. 57. Hotelería y restaurantes

59. Otros tipos de preparación para las actividades domésticas

61. Academia de Bellas Artes 62. Otras escuelas 63. Academia y Conservatorio de Música 64. Otras escuelas de música 65. Escuelas de periodistas 66. Artes comerciales y publicidad 69. Otras formaciones artísticas (no clasificadas en otra parte)

6. FORMACIÓN ARTfSTICA

7. FORMACIÓN EN LA AGRICULTURA Y LA SILVICULTURA (nivel no universitario) 71. Formación de dirigentes agrícolas 72. Escuelas de agricultura 73. Formación para la horticultura 74. Formación para la silvicultura 75. Formación para la pesca y conservación de especies animales

8. FORMACIÓN PARA LOS TRANSPORTES, LA DEFENSA Y LOS SERVICIOS DE PROTECCI~N 81. Formación de oficiales y marineros de la marina mercante 82. Formación de operadores de radiocomunicaciones 83. Formación de azafatas 84. Formación para los servicios públicos de transportes y comunicaciones 85. Formación de los bomberos, agentes de policía y personal de aduanas 86. Formación militar

91. Formación para los oficios de la metalurgia En la clasificación de tres cifras la categoría 91 se ha subdividido de la manera siguiente: 911 Trabajos de los metales 912 Trabajos de la fundición 91 3 Trabajos de la industria manufacturera 914 Mecánica automóvil 915 Mecánica de taller 916 Trabajo de laminador 917 Trabajo de chapista y soldador 918 Instrumentos de precisión 919 Trabajo de metales no clasificados en los grupos anteriores

92. Formación para el oficio de electricista 93. Formación para los oficios de la madera 94. Formación para los oficios de la construcción 95. Formación para las industrias químicas 96. Formación para los oficios de la imprenta, la encuadernación y otros

conexos

9. FORMACIÓN PARA LAS ARTES Y OFICIOS


97. Formación para los oficios de la industria textil, del vestido, etc. 98. Formación para los oficios de productos alimenticios 99. Formación para las artes y oficios no mencionados en otra parte

I o. ENSEÑANZA GENERAL SIN FORMACIÓN u ORIENTACIÓN PROFESIONAL 01. Nivel de la enseñanza obligatoria 02. Nivel de la escuela media 03. Nivel de la escuela secundaria

Fuentes: (a) Sten-Olof Doos, Long-term employment forecasiing. Some problems with special reference to current organization and methods in Sweden. OECD, 1962; (b) Comisión Nacional del Mercado del Trabajo, Suecia.

a los tipos de formación. Para el planeamiento a largo plazo estos factores pueden ser de carácter bastante general; puede tratarse, por ejemplo, de las tendencias generales de la técnica y de la educación, y en ese caso se pueden pasar por alto las etapas intermedias.

La educación como proveedora de mano de obra calificada Variaciones en la reserva de mano de obra debidas al fallecimiento, retiro y empleo Los cálculos efectuados del modo indicado en la sección precedente nos permiten determinar las “reservas” de todos los tipos de mano de obra calificada necesarios para la producción durante un cierto número de años. No es posible calcular con exactitud la rápida transformación de las técnicas y las competencias precisas que se requerirán no se pueden determinar con exactitud más que para un periodo de tiempo bastante corto. Pero las capacidades fundamentales de carácter más amplio se pueden determinar para un periodo más largo. Suponemos que se ha establecido finalmente una correlación entre las diferentes clases de mano de obra y las diferentes “escalas educativas”. Se trata ahora de deducir, de las cifras que representan las reservas, el

número de personas nuevamente formadas, es decir los nuevos elementos que se añadirán a la mano de obra en cada uno de los años que abarca el plan. Para resolver este problema basta recordar que las reservas se modifican como consecuencia de a) fallecimiento, b) jubilación y c) empleo del personal nuevamente formado, de don deresulta que el número de “nuevas” personas que deben ser empleadas se obtiene sumando el número de unidades que se desea añadir a las reservas al de las personas que han de reemplazarse a causa de fallecimiento o de retiro. Hace falta para determinar, pues, cada uno de los grupos considerados el coeficiente de mortalidad y el de retiro. La mortalidad varía según la edad, y dentro de cada grupo de edad,

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según los riesgos inherentes a la profesión. El coeficiente de mortalidad de los distintos grupos de edad se conoce por las estadísticas demográ- ficas. En muchos países se dispone también de datos abundantes sobre los índices de mortalidad de determinadas profesiones y oficios. A causa de la influencia de la edad en la mortalidad, la distribución

por edad de la mano de obra empleada en un sector determinado reviste cierta importancia para el problema que nos ocupa. Puede variar considerablemente de un oficio a otro por razones de carácter histórico. Las industrias antiguas y estancadas emplean a un número relativamente importante de personas de cierta edad, al paso que en las industrias nuevas y en rápida expansión existe un porcentaje relativamente elevado de jóvenes. La proporción de retiros depende principalmente del régimen jurídico

de jubilaciones y pensiones para la vejez y también - en el personal de las minas, por ejemplo - de la frecuencia de los casos de invalidez. Desde un punto de vista estadístico todo traslado de un grupo profesional a otro equivale a un retiro. La posibilidad de esos “traslados” depende en gran medida de la indole de los sectores o grupos considerados. Sólo puede haber movilidad entre grupos más o menos equivalentes. Esta movilidad tiene muchas menos consecuencias en el planeamiento a largo plazo, en el que se consideran amplios grupos, que en el planeamiento a corto plazo en que los grupos son mucho más circunscritos. D e momento no estableceremos ninguna distinción entre los dos tipos de retiro. En la Úítima sección nos ocupamos de los traslados de un oficio a otro y de los ajustes que permiten. Las cifras examinadas hasta ahora en la presente sección pueden calcu-

larse de la manera indicada en los cuadros 111 y IV del anexo 11. Los cálculos no pueden ser precisos -en la medida en que ello es posible- más que para el año del censo. A esto responde concretamente el cuadro 111, que no requiere ninguna explicación. En los casos en que la distribu- ción por edades y la mortalidad no se conocen para el grupo que se está examinando, hay que referirse a un grupo comparable. La distribución por edad se encuentra con frecuencia en el censo, mientras que los coeficientes de mortalidad de los diversos grupos profesionales puede obtenerse del seguro social o de las compañías de seguros. La distribución por edad se puede subdividir de una manera diferente de la que hemos escogido, que corresponda a “grupos de mortalidad” más o menos homogé- neos. El coeficiente de retiros dependerá del régimen jurídico correspondiente; si, por ejemplo, el retiro es a los sesenta y cinco años, el número de personas de sesenta y cuatro años constituirá una aproximación suficiente del número de retiros. En las profesiones en que las enfermedades profesionales son frecuentes, su coeficiente de frecuencia se deberá tener en cuenta. Hemos supuesto que los traslados de una profesión a otra están asimilados a retiros en las estadísticas relativas a la primera profe-


sión. Si existen esas estadísticas no habrá problema alguno. En caso contrario habrá que hacer un cálculo de los traslados. Para explicar los demás cálculos necesarios de la manera más clara posible, supondremos, hasta que lleguemos a la sección “Resumen de las necesidades de educa- ción’’, que se trata de evaluar los “nuevos” que han de ingresar en un grupo dado educativo-profesional en un determinado año futuro. Se repetirá luego la operación para todos los años comprendidos en el plan. Par- tiendo de las cifras del cuadro 111 podrán calcularse las del cuadro IV. Conviene hacer una última observación en la presente sección respecto a un detalle aritmético que se refiere al cuadro IV. Cuando se quiere calcular cuántos “nuevos” serán necesarios para un

año cronológico determinado, vale más partir de las cifras de la reserva de fin (o de comienzo) de año, que de las cifras medias del año de que se trate. Como se indica en las notas relativas a las “fuentes” del cuadro IV(co1um- nas I I a 14) basta, para determinar aquellas cifras, el 3 I de diciembre o el 1.O de enero, calcular el promedio del año anterior o del año siguiente. No se debe pasar por alto esta operación a falta de otro cálculo más preciso, que a veces es posible.

Número de alumnos que han de empezar los estudios

Como cada una de las “escalas” consideradas consiste en una serie de escuelas por las que el alumno ha de pasar sucesivamente y en las que ha de permanecer cierto tiempo, se puede determinar ya el número de alumnos que han de iniciar sus estudios en un momento dado, partiendo de las cifras de los que se requerirán. No sólo hay que hacerlo con suficiente antelación sino que hay que calcular ampliamente la cifra inicial a causa de las “pérdidas” que se producen en todas las enseñanzas y en todas las escuelas debidas a los alumnos que abandonan los estudios. Tomemos como ejemplo los economistas formados en las universidades; su forma- ción normal exigirá seis años de escuela primaria, seis años de escuela secundaria y seis años de universidad; si en los tres grados de enseñanza, los porcentajes de pérdidas representan el 10 %, 20 % y 40 % respectivamente de las cantidades iniciales, y si se calcula que en 1980 se necesitarán 432 economistas, se requerirá que en 1974 720 estudiantes inicien en la universidad los estudios de ciencias económicas, que en 1968 900 inicien los estudios secundarios y que en 1962 1000 alumnos comiencen los estudios primarios. Tomemos otro ejemplo: el de los torneros metalúrgicos y supongamos que su formación exige seis años de escuela primaria, cuatro deenseñanza técnica y dos de aprendizaje; supongamos que los porcentajes de pérdidas sean del 10 % en los tres casos; si se calcula que en 1974 se necesitarán 729 torneros metalúrgicos, 810 deberán empezar en 1972 el aprendizaje, 900 deberán cursar en 1968 la enseñanza técnica y 1000 debe- rán iniciar en 1962 los estudios primarios.

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Las pérdidas a que acabamos de referimos sonpérdidas netas que resul- tan : a) de las “pérdidas en bruto” representadas por el número de estudiantes que abandonan los estudios en un momento cualquiera o han de repetir el curso; b) del “aumento” en cada clase, producido por los alumnos que repiten el curso. De esta manera no necesitamos tener en cuenta el hecho de que unos alumnos tardan más que otros en terminar los estudios; se supone que todos los terminan en el tiempo normal y se procede a un ajuste de las cifras de pérdidas para tener en cuenta las excepciones. Parece conveniente dar forma sistemática a las relaciones numéricas

que acabamos de examinar. Se puede hacer como en el cuadro V del apéndice 11 para cada una de las “escalas” consideradas; este cuadro no requiere explicaciones ; indica en las columnas I a I I el número de alumnos (o de cursillistas) que deberían estar matriculados en cada clase durante los años 1959 a 1967. Las cifras de las columnas 12 y 13 se expli- carán en la sección “Excedentes o insuficiencias de mano de obra por categorías” (p. 197). Los alumnos “perdidos” durante los estudios lo son únicamente para

la profesión primitiva, pero no para la sociedad. En general, podrán ocupar empleos más modestos que aquellos a los que aspiraban en un principio. Serán normalmente empleos que exijan la formación que ellos tienen ya y que corresponden a una parte de la que se había previsto inicialmente. Así, un joven que no pueda terminar los estudios universitarios podrá obtener un empleo para el que basten los estudios secundarios o emprender una formación que requiera sólo la enseñanza secundaria.

Disponibilidad requerida de “alumnos en potencia” en los diversos niveles

Seguir el orden cronológico inverso para proceder a evaluaciones como las de la sección anterior es, en definitiva, partir de las enseñanzas especializadas para llegar hasta la enseñanza general o fundamental que constituye una especie de tronco común. Si se dispone de un cuadro completo de “tipos de formación” que conducen a los destinos finales, podemos calcular el número de alumnos que habrán de ingresar en las escuelas que dan una enseñanza más general. Así, las escuelas secundarias han de formar alumnos para todos los establecimientos docentes de nivel superior a ellas; si de ellas se pasa, por ejemplo, a estudios universitarios de ciencias y tecnología han de proporcionar todos los estudiantes que necesiten a esos departamentos. En principio, lo que convendría tener es un esquema de los diversos tipos de formación, como el que figura en el gráfico 3. Si cada destino final en la educación sólo pudiera alcanzarse de una manera, la estructura de este cuadro sería (como en nuestro ejemplo) relativamente sencilla : partiendo del tronco común se iría ramifican- do cada vez más. Pero, en realidad, las cosas son más complicadas porque,


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3

o c '2

o P

I I z'

Gráfico 3. La enseñanza en los Países Bajos (diversos tipos de formacion).

como ya hemos dicho, se puede llegar a una misma profesión por distintos caminos. Dicho de otro modo, hay divergencias seguidas de convergen- cias. El esquema muestra también, como hemos señalado al final de la sec-

ción anterior, que ciertas "formaciones" coinciden parcialmente con otras. Entre las personas que poseen esas "formaciones parciales" hay no sólo las que no aspiraban a otra cosa sino también las que aspiraban a más y tuvieron que quedarse en el camino. Hemos mencionado ya el ejemplo del joven que no termina los estudios

universitarios y puede ocupar así un empleo que sólo requiera estudios

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secundarios. El número de personas disponibles para esos empleos se compondrá no sólo de las que han salido directamente de los establecimientos de enseñanza secundaria sino también de las que han abandonado estudios más largos. Ilustraremos esto en el cuadro VI1 del anexo 11 que se examinará en la sección “Planeamiento de la enseñanza a largo plazo”.

Necesidades de maestros y de material en los distintos niveles

Del número de alumnos que se requieren en todos los niveles para hacer frente a las necesidades futuras de mano de obra se puede sacar el número de maestros de todas las categorías y las cantidades de material de que habrá que disponer. Podemos partir de la proporción normal entre maestros y alumnos en los diversos tipos de escuelas y aplicarla luego entre un mínimo y un máximo. El cuadro 24 indica esa proporción en un cierto número de países y en ciertos tipos de escuelas. Para los trabajos concretos de planeamiento, los valores que se aplicarán se determinarán en consulta con especialistas de la enseñanza de que se trate. Esto parece plantear un problema: como los nuevos maestros que se

necesitan han de haber recibido una formación, se tendrá necesidad de una “segunda serie” de personal docente y quizá, luego, de una tercera serie. Pero si el tiempo que requiere su formación es relativamente largo, esta cadena de personal docente suplementario terminará pronto porque cada “serie” necesita ser formada antes de que se constituya el grupo que ella deberá instruir. Así, si en 1983 se necesitan 10000 nuevos maestros y que para su formación hagan falta, por ejemplo, 400 maestros de la segunda “serie”, estos últimos -si su formación dura diez años- deberán entrar en funciones en 1973 y para formarlos se necesitarán 16 maestros o profesores de la tercera “serie” que deberán estar disponibles en 1963; es inútil hablar de los- de la cuarta “serie” que hubiera debido entrar en funciones en 1953, ya que se trata de una fecha pretérita. Por lo demás, los números convergen rápidamente. Para calcular exactamente el personal docente y el número de escuelas

que se necesitarán en el futuro, hay que tener en cuenta lo que se ha dicho en la sección “Evaluación de las necesidades de enseñanza general en un sistema de escolaridad obligatoria”, a saber, que la relación numé- rica maestro/alumno no es aplicable a las regiones de población escolar poco densa. Puede observarse aquí la semejanza entre la mano de obra y las inver-

siones de capital, ya que ambos son bienes “duraderos” y la formación de una mano de obra puede compararse a nuevas inversiones. El personal docente, que forma también parte de los bienes “duraderos” y “produce” la nueva mano de obra, puede asimilarse a las industrias productoras de bienes de capital que se distinguen en algunos “modelos de crecimiento


CUADRO 24. Porcentaje de maestros por alumno en varios países y para tres tipos de enseñanza

Número de maestros por alumno Segundo Segundo

(enseñanza Año (enseñanza Ano superior urofesional) normal)

País grado grado Enseñanza

- Africa Congo (Brazzaville) Congo (Leopoldville) Egipto Gana Kenya Liberia Nigeria Rhodesia Septentrional Senegal Sudán América del Norte Canadá Costa Rica Cuba Estados Unidos América del Sur Argentina Brasil Colombia Ecuador Paraguay Surinam Venezuela Asia Afganistán India Indonesia Trak Japón Jordania Singapur Tailandia Turquía Europa República Federal de Alemania

Austria Dinamarca España Francia Grecia Noruega Países Bajos Suecia

1959 1959 1959 1959 1960 1959 1958 1959 1958 1959

1958

1958 1959

1959 1960 1959 1957 1959 1957 1959

19-59 1958 1959 1959

1959 1958 1959 1959

1959

1959

1958 1958 1956 1958 1959

1959 1959 1959 1960 1959 1958 1959

1959

1959 1959 1958

1959 1960 1959 1957 1959

1959

1954

1959

1958

1958

1958 1958 1959

1959 1959

1959

1958 1958

1959 1957

Fuentes: Datos Y cifras. Unesco. Worls survev of education, Unesco.

1959 1959

1956

1959 1958 1959

1958

1956 1958

1959

1959 1959 1959 1958 1957 1958 1958

1955 1957 1957 1959 1960 1957

I 960 1957

1959 1958 1958

1958 1958 1957 1959

Jan Tinbergen

económico”‘ como bienes de capital de segunda serie (secondorder capital goods).

Recapitulación de las necesidades de la educación

Añadiendo a las necesidades de personal docente de todas las “series” las demás necesidades de mano de obra obtenemos un cuadro completo del número de alumnos de todas las clases de escuelas y cursos de formación considerados para todos los años que faltan hasta el año en que se necesi- tará la “mano de obra completamente formada”. Conviene recordar que este cálculo se puede hacer no para un año determinado sino para todos los años futuros. Algunas clases de escuelas tendrán que formar no sólo alumnos que estén preparados para entrar en funciones dentro de cinco años sino también otros que sean capaces de ocupar otro empleo dentro de tres años. La tarea de esas escuelas es pues, en total, igual a la suma de todas estas necesidades. En cualquier año de aplicación del plan, en 1963 por ejemplo, las

actividades de educación deberán pues tender a satisfacer en parte las necesidades de “mano de obra completamente formada” del año siguiente y, en parte, las necesidades del mismo orden que se manifestarán ulteriormente durante un plazo que puede ser incluso de veinticinco años. El carácter de estas dos actividades será variable. La preparación para empleos que deberán desempeñarse dentro de uno o dos años exige una formación muy precisa y detallada. En la actualidad existen numerosos cursos acelerados de formación o de perfeccionamiento, que tienen por objeto dar una competencia netamente definida. Entre ellos ha de haber una considerable diferenciación. Por el contrario, la educación’destinada a producir una “mano de obra completamente formada” para dentro de quince o veinte años será en general del nivel de la escuela primaria, o a lo más, de la secundaria. En este caso no hace falta una gran precisión o diferenciación ; los alumnos se encuentran todavía en la fase preparato- ria de su formación. Pero es siempre necesario calcular el número de personas que se han de formar no según las necesidades presentes de los diversos sectores profesionales sino las que suponemos que serán dentro de quince o veinte años. Lo haremos automáticamente si distinguimos entre los años en que se necesitará la “mano de obra completamente formada”. Por consiguiente en los cuadros recapitulativos deberemos presentar las cifras previstas de alumnos teniendo presente el tiempo que se necesitará para alcanzar el objetivo propio de su formación.

I. Véase J. Tinbergen and H. C. Bos, Mathematical models of economic growth, New York, 1962, p. 56.


Comparación entre los planes y la evolución efectiva de la situación ; evaluaciones, revisiones Excedentes o insuficiencias de mano de obra por categorías

En las secciones precedentes hemos definido un cierto número de profesiones y hemos calculado el número de personas de que debiera disponer- se en cada uno de los años venideros para hacer evolucionar la produc- ción de la manera más conveniente. Basándonos en esas cifras hemos calculado para esas profesiones el número de nuevos entrantes necesario para completar el personal existente, una vez deducidos los retirados y los fallecidos. En cada profesión hemos definido luego un cierto número de “escalas educativas” (incluyendo, si es preciso, modos de formación extraescolares) y hemos determinado por proyección hacia atrás el número de alumnos o cursillistas que serán necesarios en cada una de las fases de la educación, especialmente al comienzo de cada una de ellas. Para cada una de las enseñanzas posibles se ha fijado el número de parti- cipantes con arreglo a observaciones recientes, a no ser que se disponga de indicaciones claras que permitan modificarlo. Por último hemos evaluado las necesidades de maestros que han de ser formados a su vez. Hemos llegado a una serie de estimaciones, correspondientes a varios años del número de alumnos y de cursillistas que han de ingresar en diversas escuelas o seguir diversos cursos para que el contingente requerido esté preparado para entrar, en el momento preciso, en las profesiones consideradas. Evidentemente, no tiene ningún objeto llevar la proyección retroactiva (a partir de los años futuros) más allá del año del planeamien- to. Si estamos en 1963, por ejemplo, y preparamos un plan para 1964, es superfluo remontar hasta 1962; nos detendremos en 1963. El cuadro ideal que obtenemos indica para cada año, empezando por 1963, cuál debería ser el número de alumnos y cursillistas de las diversas escuelas o cursos que distingue nuestro plan, así como el número de alumnos de cada “clase” de cada “año” de estudios. Las cifras de 1963 podrán ahora compararse con las cifras reales, y en cada categoría de alumnos o de cursillistas se podrá determinar el excedente o el déficit respectivo. En el cuadro V del anexo 11 puede verse un ejemplo de lo que acabamos de indicar. La última línea de esos cuadros indica también el número de personas

que se supone terminarán su formación profesional en 1963 y podrán por consiguiente entrar a formar parte de la población activa. Quizá sea conveniente mencionar ahora un trabajo preparatorio que

el especialista en planeamiento de la enseñanza necesitará para realizar una labor útil: un cuadro de la situación inicial es indispensable al comienzo de toda labor. Hemos señalado ya en otra parte la necesidad de partir de un inventario de la realidad presente. En nuestras secciones anteriores hemos indicado claramente al estadí-

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grafo cuáles son los datos particularmente últiles para el planeamiento de la enseñanza. Los datos que se reúnan han de referirse en lo posible a los fenómenos y nociones de que hemos hablado y que son esenciales, al paso que otros son a veces superfluos. Es de todos conocido que para que las estadísticas tengan un sentido se han de basar en un análisis de los problemas que han de ser resueltos fundándose en dichas nociones. En esas secciones hemos tratado de hacer este análisis. Con arreglo a determinadas normas una descripción de la situación

inicial puede revelar una insuficiencia ya existente de varias clases de personal calificado, de médicos, por ejemplo ; sin embargo implica también la indicación de esa insuficiencia; supone que relacionamos el número de médicos que se necesitarán en 10s años venideros con la cifra de pobla- ción tal como hemos relacionado las cifras de la mano de obra con el volumen de producción de un sector determinado.

Comprobación macro-económica

Antes de examinar las conclusiones detalladas que se pueden sacar del cuadro V (anexo 11) a que acabamos de referirnos, hemos de llevar a cabo una comprobación sobre las hipótesis macro-económicas en que se basan nuestras evaluaciones de las necesidades de mano de obra. Estas hipótesis macro-económicas se han expuesto en la sección “La demanda de obra calificada”. En general no se refieren al potencial educativo de un país pero implican tácitamente que puede realizarse el esfuerzo educativo que es necesario. Los recursos económicos que ello exige son de menor importancia que los que se necesitan para las inversiones materiales; no constituyen pues ningún punto de estrangulación. Puede constituirlo en cambio el número de personas calificadas disponibles inicialmente para la doble tarea de producción y educación. Ese número comprende la mano de obra nacional disponible, más la mano de obra extranjera que puede eventualmente proporcionar la asistencia técnica; aun así puede que no sea suficiente para ejecutar el plan de desarrollo en sus primeras etapas. La comprobación es importante porque puede ocurrir que el punto de

estrangulación constituido por la falta de mano de obra calificada no aparezca inmediatamente. Si existe una insuficiencia de mano de obra calificada, puede que la producción atraiga de todos modos a un número suficiente de personas que llenen las condiciones requeridas en detrimento del personal docente de la enseñanza secundaria y de la enseñanza superior. Las empresas de producción pueden frecuentemente pagar sin dificultad sueldos superiores a los de la enseñanza. Este “drenaje” del sistema escolar no afectará inmediatamente a la producción, pero puede constituir un peligro para el futuro. Nuestra comprobación macro-económica consiste en comparar el total de la mano de obra calificada, inicialmente disponible, con las necesidades de la producción y de la enseñanza consideradas conjuntamente. Si el total de la mano de obra es insuficiente los

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objetivos de la producción y de la enseñanza deberán ser más modestos. Hay que dar al desarrollo una estructura macro-económica tal que sus exigencias de mano de obra no excedan del personal de que se dispone. Es evidente que en el sector de la enseñanza como en el de la producción la necesidad de contentarse con un personal menos apto de lo que debiera ser obligará a aceptar ciertas condiciones: las clases serán más numerosas y se pedirá a la industria que economice lo más posible la mano de obra calificada. Pero no debe olvidarse que esas posibilidades tienen sus límites. Este problema es algo más complejo que todos los demás de que trata

el presente manual, ya que se ha de lograr un equilibrio en el tiempo, lo que en principio exige métodos más sutiles. En el anexo 1 se encon- trará un ejemplo de esos métodos. Con carácter aproximativo puede sugerirse el siguiente método : haciendo variar el nivel inicial de la produc- ción total a la vez que el porcentaje de aumento de los diez primeros años puede hallarse una solución Óptima que en los primeros años no exija un promedio de mano de obra calificada superior al promedio que pueden producir las fuentes de mano de obra internas y externas.

Lista de medios de aplicación de lapolítica escogida en materia de enseñanza y a otros respectos Para exponer metódicamente la utilización que puede darse a las cifras de planeamiento, debemos referirnos ahora a los medios que el gobierno esté dispuesto a emplear para influir en la evolución de la enseñanza y de sectores relacionados con ella. El sector más estrechamente relacionado con ella es a menudo el mercado del trabajo y entre los medios de acción que no son rigurosamente hablando de carácter educativo ocupa el primer lugar la reglamentación del mercado del trabajo. Mencionare- mos como ejemplos de medios de acción de carácter educativo: a) abrir nuevas escuelas; b) limitar el número de alumnos, estudiantes y cursillistas admitidos en un establecimiento docente o en un curso; c) estimular la participación en determinados cursos mediante la propaganda o la concesión de subsidios; d) modificar el programa de estudios de una institución determinada. Como medidas de otro orden mencionaremos: a) el aumento del

presupuesto de obras públicas para estimular la demanda general de mano de obra; b) el aumento o la disminución de los sueldos o salarios de determinadas clases trabajadoras; e) la restricción o el estímulo de la inmigración extranjera, etc. En principio, un gobierno que sigue una política deliberada debe cono-

cer todos los medios disponibles que está dispuesto a utilizar y es por consiguiente posible, en principio, establecer una lista de esos medios. Esa lista debe estar dispuesta de tal modo que indique los plazos necesarios para que las medidas adoptadas surtan los resultados que se esperan.

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Adaptaciones inmediatas

Examinaremos aquí las diversas maneras de tratar los excedentes y los déficits mencionados en la sección “Excedentes o insuficiencias de mano de obra por categorías” siguiendo un orden que corresponda al plazo en que se prevé que las medidas producirán efecto; en otros términos: examinaremos primero las adaptaciones a corto plazo y a plazo medio y luego las adaptaciones a largo plazo. No serán necesariamente en todo caso medidas adoptadas por los organismos oficiales. Algunas desviaciones pueden ser corregidas por la sociedad, es decir por los productores y los consumidores. La primera clase de desviaciones que examinaremos se refiere al número

de personas dispuestas a ingresar en la población activa. En las profesiones en que el número de personas que ingresan sea inferior al previsto, será preciso aceptar e1“hecho consumado” y adaptarse a él reduciendo la pro- ducción o contentándose con un personal insuficiente. Lo mismo puede decirse respecto de la enseñanza: si el número de maestros de que se dispone es insuficiente, habrá que reducir el número de alumnos o aumentar los de cada clase. Si una producción determinada exige mano de obra de diferentes profesiones, es evidente que la insuficiencia será grave y decisiva. Puede haber otras profesiones en las cuales el personal nuevo sea supe-

rior al necesario con arreglo al plan. En este caso, o bien la producción será superior a lo previsto o bien parte de la mano de obra correspondiente quedará sin empleo; a veces el excedente de mano de obra podrá trans- ferirse a otras profesiones. En la medida en que sea posible substituir una clase de mano de obra deficitaria por otra en que haya exceso, esa substitución se realizará automáticamente. Por último, existe la posibilidad de importar mano de obra que reúna

determinadas condiciones, o reducir el número de permisos de trabajos concedidos a los extranjeros.

Adaptaciones a corto plazo y a plazo medio en la enseñanza

Entre las disposiciones que las autoridades pueden adoptar para salvar la distancia que exista entre la demanda y la oferta en un plazo relativamente corto (unos años a lo más) conviene mencionar en primer término las correspondientes a la enseñanza. En principio, esas disposiciones a corto plazo o a plazo medio deben referirse a un tipo de formación profesional que exija como máximo dos años, incluido el tiempo de prepara- ción y los plazos administrativos. Podría tratarse de la última etapa de una enseñanza, adquisición de conocimientos prácticos o bien de cursos de formación profesional abreviada que son cada vez más numerosos a consecuencia de la rapidez de los progresos técnicos. Si, por ejemplo, un programa de esa índole necesita dos años, incluidos los plazos correspon-

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dientes a las medidas preparatorias, deberemos tomar en 1963 las decisiones que requieren los cálculos referentes a 1965. Examinaremos los problemas que esto plantea sirviéndonos del cuadro VI (anexo 11) relativo a una profesión (n.o 834) para la que existen tres tipos de formación, mencionados en la columna 1, y que proporcionan mano de obra para esa profesión exclusivamente. Sabemos por el cuadro V del anexo 11 (examinado en la página 199) el número de personas nuevas en la profesión que se necesitarán en 1965 y el número de alumnos que esto representa en 1963 (teniendo en cuenta las “pérdidas” que se producirán durante ese tiempo). En nuestro ejemplo del cuadro VI se da la cifra de 700 alumnos necesarios en 1963. Sabemos también qué tipo de formación habrán de poseer. Supongamos que haya dos formaciones “normales” que exijan cada una cuatro años y, además, una formación profesional abreviada de dos años. Sabemos, además, cuántos alumnos siguen el programa normal y terminarán sus estudios en 1965. El número ideal de nuevos alumnos que habrán de ingresar en 1963 en los cursos de formación de dos años se obtendrá deduciendo del número total de alumnos exigido (700) el número de alumnos formados en la enseñanza normal a los que les faltan aún dos años para terminar los estudios; o sea, en nuestro ejemplo, 540. Por consiguiente, a los cursos abreviados deberán asistir 700 menos 540, es decir 160 alumnos. Este cálculo supone que los números 240 y 300 no pueden elevarse. Esto será a veces posible, como veremos más adelante. En 1963 podrá tomarse esta clase de “medida correctiva” respecto de

todas las profesiones en las que la oferta de mano de obra puede ser completada mediante esos cursos de formación rápida. Evidentemente, esto sólo será posible cuando no haya puntos de estrangulación que reduz- can ya el volumen de producción. Dada su naturaleza, las decisiones examinadas deben tener en cuenta todo lo que se produce respecto de los sistemas de enseñanza a más largo plazo. Las medidas relativas a esa clase de enseñanza sólo podrán producir efecto años después; las examinaremos en la sección siguiente. Los cálculos de que hemos tratado hasta ahora (expuestos en el cuadro

VI) se basaban en el supuesto de que los tipos de formación 721,722 y 734 preparan exclusivamente para la profesión 834. Se dará frecuentemente el caso de que ciertos tipos de formación sirvan para varias profesiones. La solución más lógica es considerar simultáneamente todas las profesiones interesadas, es decir escoger un grupo de profesiones para las que preparen exclusivamente todos los tipos de formación de que se trate. La política de la enseñanza en un sentido restringido debe limitarse a que se disponga en un momento dado del número necesario de personas que posean esta o la otra formación. Su distribución entre las varias profesiones que son capaces de ejercer puede ser una cuestión de orientación o de modificación de los ingresos, que lleven a los interesados hacia ciertos sectores. La necesidad de esas medidas puede verse en cuadros como el

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cuadro VI. Pueden inducir a considerar que las cifras 240 y 300 de la columna 4 no son firmes e invariables, sino sujetas a modificación. En este caso el ajuste no tendrá sólo por objeto la cifra x. Al examinar el cuadro VI no debe olvidarse que una “escala educativa”

completa representa ordinariamente mucho más de los cuatro años de estudio supuestos en ese cuadro. En general, la formación se obtiene de escuela en escuela y la Última fase a que se refiere nuestro ejemplo puede, en realidad, representar una nueva escuela en la cual es posible ingresar por varios caminos. Es posible que factores análogos a los que según nuestra hipótesis actual ejercen una influencia sobre n tengan entonces repercusiones en los números 240 y 300 de nuestro ejemplo.

Otras clases de medidas a corto plazo

Es posible también efectuar un ajuste entre la demanda y la oferta tomando otras medidas. Por ejemplo, si se espera que se produzca una insuficiencia en cierta clase de mani de obra, digamos en la construcción, se puede prever una reducción de los gastos de construcción a fin de evitar que en ese sector se produzca una presión inflacionista. Por el contrario, si se espera a que se produzca un excedente de mano de obra, es posible aumentar, en un plazo relativamente corto, la demanda de construcción. Existen otras varias posibilidades. Se pueden aumentar o disminuir las

horas de trabajo. Pueden crearse empleos especiales a jornada parcial para atraer a la mano de obra femenina. Estas medidas no conciernen la enseñanza, pero sus relaciones con ella son evidentes y los ejemplos citados muestran la necesidad de una cooperación entre los servicios sociales y económicos y los de la enseñanza si se quiere lograr una posición de equilibrio respecto de la mano de obra. Esta cooperación puede organizarse dentro del marco del plan de economía general examinado en la sección “La demanda de mano de obra calificada”.

Adaptaciones a largo plazo en la enseñanza

Examinaremos ahora las disposiciones de carácter educativo que tardan más en producir efecto que las estudiadas en la sección “Adaptaciones a corto plazo y a plazo medio en la enseñanza”. Volverá a servirnos de ejemplo el cuadro VI pero comentaremos y utilizaremos esta vez las columnas 6 a 8. Como se trata aquí de periodos más largos es posible modificar el número correspondiente a los tipos de formación 721 y 722. Si suponemos por ejemplo un planeamiento de cuatro años, se podrá influir en el número de alumnos que empiecen esos tipos de formación. Podemos ahora hacer una comparación como la que se indica en las columnas 7 y 8. En la columna 7 colocamos el número probable de alumnos según las previsiones (y no según un plan) basadas en las cifras ante-


riores, proporcionadas por las estadísticas y corregidas teniendo en cuenta la tendencia y otras influencias posibles. Esas cifras se comparan con las de la columna 8, derivadas en principio del trabajo de planeamiento, es decir procedentes de un cuadro como el cuadroV (columna7, línea 11). Tiene como base una serie de orientaciones sobre los tipos de formación más convenientes para la profesión 834. La suma de las tres cifras de la parte superior de la columna 8 ha de ser naturalmente igual al número total de personas necesarias para la profesión correspondiente. Parece oportuno añadir unas palabras sobre los efectos de las decisio-

nes a corto plazo, tomadas a base de la columna 5, sobre la situación a largo plazo tal como aparece en la columna 7. Si, por ejemplo, el número x de alumnos que siguen los cursos de formación abreviada es mayor de lo que era y se estima que no es aún el que sería de desear desde el punto de vista de la enseñanza o de otras normas, ello puede repercutir en la composición de la mano de obra a partir de 1965. Por ello, la composi- ción ideal de grupo de personas llamadas a ingresar en la profesión en 1966-1967 no es quizá la que hubiera sido en otras condiciones. Ello implica que las decisiones sobre el valor de x pueden, en principio, modificar las cifras de la columna 8, que proceden de los cuadros anteriores hasta el 11 inclusive. N o entraremos en el examen matemático de esta dependencia; bastará señalar esta posibilidad. Nuestra obser- vación muestra que puede ser necesario efectuar una segunda aproxi- mación, una vez conocidos los resultados de nuestra serie de cuadros del anexo 11. En otras publicaciones se ha estudiado el grado de eficacia de un planeamiento realizado mediante aproximaciones sucesivas'.

Planeamiento de la enseñanza a largo plazo

Teniendo en cuenta la duración total de los estudios completos es posible planear la enseñanza con quince o incluso con vienticinco años de antici- pación. Pero, en ese planeamiento a largo plazo no se puede entrar en ciertos detalles porque el rápido desarrollo de la técnica puede tener repercusiones casi imprevisibles en la enseñanza. Mas es siempre muy conveniente planear la enseñanza en sus grandes líneas. Esto se entiende en el sentido de que el número de alumnos matriculados en los establecimientos de enseñanza general debe corresponder, en lo posible, a las necesidades futuras de personal que posea los conocimientos generales que se adquieren en esos establecimientos. En conjunto se pueden utilizar aquí los mismos métodos que para el planeamiento a corto plazo y a plazo medio, pero ya no es necesario establecer subdivisiones detalladas. Debemos, por el contrario, reunir varios tipos de formación que exijan la misma forma- ción general básica. Como el número de alumnos de enseñanza primaria

I. J. Tinbergen, Planning in stages, Statsokonomisk Tidsskrift, 1962, p. I.

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dependerá sobre todo de las consideraciones expuestas al principio del capítulo, las principales categorías de enseñanza general que convendrá planear serán las que están más allá de la escolaridad obligatoria o que constituyen sus principales subdivisiones. Este planeamiento afectará a los establicimientos de enseñanza secundaria general, que son de varias clases, y a la enseñanza universitaria en sus grandes ramas o facultades. En el cuadro VII, que se refiere a un tipo especial de enseñanza secun-

daria, se encontrará un ejemplo de los criterios en que puede ser útil inspirarse. En la columna I conviene sentar todos los tipos de formación (que se espere organizar en lo futuro) que utilizan los establecimientos docentes de tipo B. Esas formaciones serán de duración variable, como se indica en la columna 2. Por consiguiente, el número de personas que entrarán en las profesiones para las que prepara cada una de las formaciones, debe calcularse para años futuros que no son los mismos en cada caso. Los alumnos han de ser más numerosos en el ingreso en el establecimiento de tipo B a causa de los abandonos de estudios probables (columnas 5 y 6). Se supone que el número de abandonos es conocido merced a los datos generales de que se dispone sobre la enseñanza (véase cuadro V, columna 2). Hay que tenerlo en cuenta para la duración entera de la formación a partir del ingreso en el establecimiento B, pero esas cifras han de ser corregidas para tener en cuenta las disponibilidades derivadas de “pérdidas” anteriores producidas en un nivel superior al del establecimiento B. Para más precisión, los alumnos que han fracasado en una etapa posterior (columna 6) estarán disponibles para la formación parcial 240 (escuela B sólamente) y para las demás que figuran en la lista, por lo cual esas “pérdidas” deberán deducirse del número total de alumnos necesarios. La cifra se obtiene por substracción de 500 en las columnas correspondientes. El resultado es inferior al total de “pérdidas” indicadas en la columna 6 porque representa un número análogo de “pérdidas” producidas en los años anteriores. En definitiva, el número de alumnos que han de entrar en 1964 en el establecimiento de tipo B es de 13220 (columna 7). Pueden realizarse cálculos análogos para las demás clases de estableci-

mientos de enseñanza general. Como ya se ha hecho observar en la sec- ción “Las necesidades de mano de obra desde el punto de vista de la educación”, las estimaciones a largo plazo de las necesidades referentes a algunos tipos de formación pueden efectuarse sin evaluación intermedia de las personas necesarias en los correspondientes sectores y profesiones. Los factores que influyen en el paso de un tipo de formación a otro son frecuentemente de carácter más general y son comunes a un gran número de profesiones e incluso de sectores. Sobre esos factores relacionados con la técnica y la enseñanza, se dispone a veces de información directa. Su influencia sobre el conjunto de las necesidades puede deducirse directamente de las tendencias que revelan las estadísticas de la enseñanza, sin

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necesidad de recurrir a las fuentes examinadas hasta ahora. El especialista en planeamiento debe adaptarse a los datos de que disponga.

Revisión de los planes Cualquiera que sea su naturaleza, los planes deberán revisarse de cuando en cuando. Por el simple transcurso del tiempo y a consecuencia además de nuevas investigaciones hay nuevos datos disponibles. Esto es indudable; lo que importa es no revisar con demasiada frecuencia las cifras del plan, sino determinar fechas fijas para esas revisiones. Entre dos de esas fechas pueden clasificarse los nuevos datos de manera que todos los datos acumulados puedan utilizarse al mismo tiempo. Esto es más eficaz que revisar el plan cada vez que se registran nuevos datos. Pueden hacerse excepciones a esta regla cuando se disponga de nuevos datos de importancia capital o cuando deba adoptarse alguna grave decisión de principio. Fuera de ello, una revisión o dos al año parece ser ampliamente suficiente. Es lógico practicar una revisión cada año si la orientación general se examina cada año con motivo de la presentación del presupuesto. Las revisiones semestrales tienen un sentido si se les da un carácter decompro- bación al mediar el año, pero es dudoso que sean necesarias para todas las disposiciones tomadas respecto de la enseñanza y sólo tienen utilidad para las disposiciones a corto plazo.

Conclusiones

En el presente trabajo hemos tratado de exponer detalladamente las etapas sucesivas de un sistema lógico y netamente definido de planeamien- to de la enseñanza. Algunos de los términos escogidos y varios de los ejemplos utilizados darán quizá una idea excesiva de la precisión a que se puede llegar en la práctica. Sin embargo los hemos empleado delibera- damente a fin de suscitar en la mente del lector una imagen precisa de los términos de las relaciones que están en juego. Como sucede siempre en toda actividad práctica, el sistema debe adaptarse a lo que se puede y es aconsejable realizar. Esta adaptación requiere sobre todo buen sentido, pero los principios generales no son fáciles de formular. Así, es preciso saber de qué estadísticas se dispone y conocer las posibi-

lidades de cada país. Si se carece de datos, se podría utilizar los de países que se encuentren en una situación análoga. Debe existir plena armonía entre los objetivos económicos y sociales y los de la educación. Los planes han de ser flexibles y se han de someter a revisiones periódicas, como ya se ha dicho. Conviene tener presentes las limitaciones habituales de todo trabajo de planeamiento y de regulación. El método escogido deberá seguir ciertas orientaciones y ciertas normas que se adapten al medio en que vaya a aplicarse. Las personas encargadas de la labor práctica habrán de precaverse contra ciertos errores.

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Anexo I. Un método de planeamiento macro-económico de la enseñanza

En este apéndice se expone un método de planeamiento macro-económico de la enseñanza, tomado como ejemplo. Se trata esencialmente de una solución algebraica del sistema de ecuaciones que expresa las correlaciones caracterís- ticas del problema macro-económico del planeamiento de la educación. Estas correlaciones no pueden ser analizadas con claridad sin recurrir a algunas fór- mulas. N o obstante, como primera aproximación, puede utilizarse el método que se sigue en la sección “Comprobación macro-económica”, página 200. El presente anexo está destinado a los especialistas en planeamiento de la educa- ción como información general. El modelo que se expone en las páginas que siguen es el más sencillo que se

pueda concebir para poner de manifiesto algunas de las principales caracterís- ticas de la relación existente entre el desarrollo económico y las necesidades de educación. Desde que se publicó’, se han introducido en él varias modificaciones destinadas a perfeccionarloz, que han encontrado aplicación en estudios especiales que la OCDE ha de publicar en Grecia, España y Turquía. Se ha generalizado este método: a) dando una forma no lineal, estadísticamente com- probada, a la relación entre la mano de obra y las variables económicas (pro- ducción y productividad); 6) teniendo en cuenta un número mayor de sectores de la producción; c) teniendo en cuenta un número mayor de tipos de forma- ción; d) teniendo en cuenta más explícitamente el fenómeno de abandono de los estudios durante la formación; e) teniendo en cuenta que la mano de obra calificada no participa completamente en la producción.

Adaptación cuantitativa de la enseñanza al desarrollo acelerado Problemas que se plantean

Resulta cada vez más evidente que el factor humano es uno de los más importantes de la producción y que el desarrollo económico ha de ir acompañado de una expansión de la enseñanza. El desarrollo ha de ir incluso precedido de un aumento en la actividad docente a causa de los largos plazos que se necesitan. Cada uno de los ciclos básicos de la enseñanza primer grado, segundo grado y superior exige seis años. Esas distancias en el tiempo sólo pueden salvarse, en cierta medida, acudiendo temporalmente a la mano de obra importada. El presente artículo trata del aspecto cuantitativo de algunos de los problemas que se plantean. Se basa en un modelo muy sencillo -de tipo entrada-salida- en el cual cada actividad económica ordinaria está tratada como un agregado y representada por el volumen de la producción v, y la enseñanza está representada por dos sectores: la enseñanza secundaria y la enseñanza superior. El número I. H. Correa y J. Tinbergen, «Quantitative adaption of education to accelerated growthn en Kyk os, vol. XV (1962) p. 776.

2. Otra aplicación de este método se encuentra en el artículo de J. Tinbergen, “Introductory remarks on the ‘ization problem’ ”, Zeitschriff fUr die gesumte Sfuufswissenschuff, 119 (1963) p. 328.

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Las evaluaciones en la educación. Anexos

de alumnos de estos dos grados de enseñanza está representado por n2 y n3 respectivamente; las otras variables son: NZ, conjunto de personas que poseen una formación secundaria. N3, conjunto de personas que poseen una formación superior. mz, personas que pertenecen a la categoría Na desde hace menos de seis años. m3, personas que pertenecen a la categoría N3 desde hace menos de seis años.

Creemos que es posible estudiar los aspectos cuantitativos esenciales de los problemas con ayuda del modelo que presentamos más adelante. Examinare- mos tres principales problemas : I. ¿Qué estructura ha de tener el sistema de enseñanza para que la economía logre una expansión determinada y en qué medida se modifica esa estructura con el cambio de ritmo del desarrollo ?

2. ¿ Qué ayuda extranjera se necesita para acelerar el desarrollo de la economía sin modificar los coeficientes técnicos de la economía ni del sistema de en- señanza ?

3. ¿Qué adaptaciones son necesarias para obtener la misma aceleración sin ayuda extranjera?

Antes de formular de una manera precisa los problemas considerados, conviene dar una descripción del modelo.

Modelo utilizado

Las variables del modelo se han definido ya. Se supone que existen entre esas variables las relaciones siguientes :

(1)

Esta ecuación supone que el número de personas que poseen una formación secundaria es proporcional al volumen de la producción durante el mismo periodo de tiempo. El coeficiente vz se considera como un coeficiente técnico.

(2)

La mano de obra que posee una formación secundaria se compone de dos clases de personas : las que ya formaban parte de ella en el periodo anterior y las que se han incorporado después. La unidad de tiempo elegida es igual a 6 años, con objeto de que coincida con la duración de la escolaridad en la ense- ñanza secundaria. Entre las personas que pertenecían ya a la población activa (con ese nivel de educación) 6 años antes, Nat-l, cierto número Á2 ha fallecido o se ha jubilado.

(3) La población activa (con nivel de instrucción 2) añadida en los 6 últimos años es igual al número de alumnos matriculados en las escuelas secundarias 6 años antes, menos el número de alumnos matriculados en la enseñanza superior.

N2 - 2 t - v v t

NZt = (l-nz) N2t-i + mPt

m2 - z t - n t-1- nst

(4) m3 - 3 t - t-1

Análogamente, el número de personas con una formación superior que se han incorporado a la población activa en estos 6 últimos años es igual al número de estudiantes hace 6 años, suponiendo que la enseñanza universitaria dure también 6 años.

Jan Tinbergen

N3, = (1-As) N3t-i + m3, (5)

Esta ecuación tiene la misma estructura que la ecuación (2) pero se aplica a la población activa que posec una instrucción superior.

(6) N3, = vSvt + n2nZt + n3nSt Esta última categoría de la población activa se compone de: a) las personas empleadas en la producción, cuyo número se supone igual al volumen de la producción, multiplicado por un coeficiente v 3 ; b) las personas empleadas en la enseñanza secundaria, cuyo número es igual al número nZ, de alumnos multiplicado por un coeficiente n2, y cJ las personas empleadas en la enseñanza superior, cuyo número es igual al número n3, de estudiantes multiplicado por un coeficiente^^. Los dos últimos coeficientes representan el número de alumnos por profesor en la enseñanza secundaria y en la enseñanza superior respectivamente. Los valores de los coeficientes se han fijado teniendo en cuenta la experiencia

adquirida en los Estados Unidos, pero no pretenden ser más que indicativos de un orden de magnitud. Expresando la producción en miles de millones de dólares (poder adquisitivo de 19. .) y la población en millones de habitantes, los valores aproximados son:

va = 0,2 v3 = 0,02 Los coeficientes Á2 y AS son los porcentajes de “desaparición” por unidad de tiempo. Algo arbitrariamente, se han considerado iguales a O,I teniendo en cuenta que la población aumenta. El número de alumnos por profesor n2 y ns se han considerado iguales a 0,04

y 0,08 respectivamente.

Tipos de desarrollo equilibrado (problema I)

El sistema de ecuaciones de nuestro modelo es un sistema de ecuaciones diferen- ciales de primer grado. En su solución intervienen varios factores; los que representan fluctuaciones no interesan para nuestros problemas. Hay un factor -y sólo uno- que sigue una marcha regular y puede ser determinado suponiendo un desarrollo exponencial en el tiempo. Para que el sistema evolucione de esta manera, los supuestos iniciales (que indicaremos con un índice t = O) deben reunir ciertas condiciones. Las estableceremos para dos distintos ritmos de desarrollo de la economía, uno de ellos representado por los signos subrayados y el otro por los signos coronados por una raya:

(A) y, = yo 1,3~ (B) it = Y,, 1,4‘ Estas dos variantes se caracterizan por un aumento en la producción de un 30 % y de un 40 % respectivamente por cada periodo de 6 años. En el caso (A) parti- mos de las siguientes hipóthesis:

= x2 1,f; H: = a,” IJ*; = I,3‘; = lJt; = i?lt I,3‘ y = m,S 1,3‘ y las introducimos en las ecuaciones (1) a (6). Encontraremos

= 0,062 vo; que los valores iniciales han de reunir las condiciones siguientes: No2 = 0,2 vo; E,” = 0,0245 v0; n,Z = 0,094 v0; n,S = 0,0098 v,,; mO3 = 0,0076 vo

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Estas relaciones determinan la estructura (es decir, las proporciones) del sistema de enseñanza, así como su nivel absoluto. Podemos llevar a cabo los mismos cálculos para el caso (B) y encontraremos otras relaciones. Las dos series de cifras se comparan en el cuadro 1, en el que el volumen inicial de producción yo se ha considerado como igual a 100; además, se ha tenido en cuenta la evolu- ción de las variables durante las primeras unidades de tiempo. El cuadro 1 muestra la relación entre el coeficiente de desarrollo y la estructura

del sistema de enseñanza. Al paso que el total de la mano de obra con una formación secundaria es la misma en ambos casos para t = o, el total de la mano de obra con una formación superior debe ser mayor en el caso B, ya que se necesita más personal docente. El suplemento anual de la mano de obra calificada (en ambos grados) debe ser mayor.

Problemas de transición; con ayuda extranjera (problema ZZ)

Supongamos ahora que un país quiera acelerar su desarrollo económico. Nos colocaremos en el tiempo t = o en la posición de equilibrio correspondiente al porcentaje de crecimiento A (30% por cada seis años) y supongamos que el país aspira a alcanzar el porcentaje B. Ello requiere que aumente el número de alumnos de enseñanza secundaria y de enseñanza superior, pero de tal manera que se adapten a la nueva estructura del desarrollo. Durante algún tiempo, algunas de las ecuaciones dejarán de ser aplicables; de otro modo, la economía continuaría evolucionando dentro de la hipótesis A. Matemáticamente, esto significa que es preciso añadir algunos términos nuevos a algunas ecuaciones durante algún tiempo, o bien que hay que modificar provisionalmente algunos de los coeficientes existentes. El primer reajuste puede ser consecuencia de una ayuda extranjera en forma

de nuevas disponibilidades de mano de obra calificada. El segundo tipo de reajuste puede ser resultado de un cambio de carácter técnico (ya sea en el desarrollo de la producción, ya sea en el de la enseñanza) equivalente a la autoayuda del país interesado. En esta sección, examinaremos el primer caso. En ambos casos, conviene saber cuál es la duración del periodo de transición

o de adaptación. En general, este periodo puede acortarse aplicando varios “instrumentos” simultáneamente; pero la estructura de las series de ecuaciones limita las posibilidades. En primer lugar indagaremos, en ambos casos, si hay la posibilidad de limitar

la transición al periodo más breve o sea a una unidad de tiempo (seis años). Ello parece posible en el caso de la ayuda extranjera, pero no en el del país que utiliza sus propios recursos. La razón de ello es que en el último caso hace falta tiempo para la formación adicional. El método de análisis consiste en plantear nuestro sistema de ecuaciones para una serie de periodos de tiempos consecu- tivos y ver de cuántas incógnitas se dispone y cuántas se necesitan para que el sistema sea determinado pero no indeterminado (lo que no implicaría ciertas incompatibilidades). Para t = O todas las variables deben ser igualcs a los valores que se indican en el cuadro 1, caso A. Si el periodo de transición t es igual a 1, para t = z todas las variables deben tener los valores que se indican en el cuadro 1, caso B. onicamente para t = I no conocemos los valores de todas las variables. Conocemos, sin embargo, los valores de las variables correspondientes a i = I que aperecen en las ecuaciones en que t = 2. Éstas han de ser iguales a

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los valores del caso B, pues de otro modo, el sistema dejaría de aplicarse a ese caso después que t = 2. Las variables son Ni2, que aparece en la ecuación (2) para t = 2, n12, que aparece en la ecuación (3); n13, que aparece en la ecuación (4); y Nis. que aparece en la ecuación (5). Todas estas variables están representadas por valores que llevan un trazo encima (lo que significa que pertenecen al caso B):

Nlz = Ñ12 (7) nlz = ñ12 (8)

(9) nls - - s - nl Ni3 = Ñls (10)

Nos quedan así las siguientes incógnitas en el sistema de ecuaciones para t = I : vl, m12, mis, y los dos términos suplementarios a agregar que indican los suministros extranjeros de mano de obra calificada de nivel secundario y superior. Si representamos la mano de obra importada por i12 e iIs, respectivamente, obtendremos las ecuaciones siguientes: -

N: - = o , ~ v1 (11) N12 = 0,9 Noz + m12 (21) mlz = ~ , 2 - ñ13 + i12 (31) - mla = tz,S + i,s (41) - N13 = 0,9 + m13 (51)

Ni3 = o,oz v1 + o,o4 ñla + 0,08 ñlS (61)

El sistema es determinado y no indeterminado por la razón de que el valor de v1 que corresponde a la ecuación (I~), a saber Gl, corresponde también a la ecua- ción (61); estas dos ecuaciones son dependientes. Las otras cuatro incógnitas pueden resolverse a partir de las ecuaciones (21) hasta (5). Las soluciones son:

rnls = Ñi3-O,9 Nos = 3,60-2,20 = 1,40, o sea un aumento del 84% i13 = mla-n,3 = I,40-0,98 = o&, o sea 30% de mla m12 = Ñl2-o,9 Noz = 28- 18 = 10, o sea un aumento del 61 % ilz = ñl3-~2+rnI2 = 1,80-9,4 + 10 = 2,4, o sea 24% de rnlz Resulta, por consiguiente, que, con una ayuda extranjera que represente el 30 de los nuevos empleados de formación superior y el 24 de nuevos empleados de nivel secundario, el periodo de transición puede limitarse a seis años. Se supone, no obstante, que esta mano de obra extranjera seguird formando parte de la población activa.

Problemas de transición; sin ayuda extranjera (problema III) Las ecuaciones (I~) a (6,) de la sección anterior muestran que sin ayuda exterior, el problema de transición no puede resolverse en un solo periodo de tiempo, por lo menos si nuestro modelo corresponde exactamente a la realidad. Las únicas nuevas incógnitas que podemos introducir son los coeficientes que aparecen en las ecuaciones (I~) y (61); los coeficientes de las ecuaciones (2,) y (51) no pueden en realidad modificarse. Ahora bien, si prescindimos de ilz y de ila como variables, las ecuaciones &)y (3i) contienen sóio una incógnita, lo mismo que las ecuaciones (41) y (53. D e esta manera, el problema no puede resolverse. Debemos sentar como hipótesis T = 2, lo que implica que debemos considerar ahora dados los valores (subrayados) de las variables correspondientes a t = o

Jan Tinbergen

y los valores (coronados por una raya) de las variables correspondientes a t = 3 (caso B) y utilizar las ecuaciones para t = I y para t = 2 a la vez. D e las ecuaciones correspondientes a t = 3 podemos deducir que Ne2 = zz2; NZ3 = Ña3; nZ2 = iza; nZ3 = ñZ3. Nos quedan las ecuaciones siguientes: (1) Nia = vi2 ~1 (2) Ni2 = 08 N,Z+m12 (12) ÑZ2 = 0,9 Nl3+mz2 (3) m12 = %z - n13 (13) m22 = n12-ñz3 (4) mI3 = E,,' (14) = n13 (5) NI' = 0,9 N2+m13 (15) NZ3 = 0,9 Nl3+mZ3 (6) NI3 = v13 vl+n18 nI2+nl3 n13 (16) ÑZ3 = vg3 v,+nZz ñ22+n,3 &3 Hemos utilizado letras griegas para los coeficientes con objeto de mostrar que pueden ser incógnitas y, añadiendo un índice I Ó 2, hemos incluso indicado que sus valores pueden ser distintos para los dos periodos de transición. Está claro que hay ahora varias posibilidades, ya que el número total de in-

cógnitas posibles, o sea 18, es superior al número de ecuaciones. Trataremos de encontrar la solución más sencilla posible manteniendo el mayor número posible de coeficientes iguales a sus valores normales. C o m o varias ecuaciones no contienen más que una incógnita, podemos resolver primeramente éstas. Obten- dremos así otras ecuaciones con una sola incógnita.

D e (4), deducimos m13 = 33 = 0,98 D e (5). deducimos Ni3 = 0,9 Esto nos permite calcular a partir de (15), m32 = ~23-0,9 Ni3 = 2,16 y a partir de (14) n13 = ma3 = 2,16. Podemos determinar ahora, con ayuda de (3), m12 = ~ ~ ~ - n , ~ = 7~4. y a partir de (2) Ni2 = m12+o,9 No2 = 25,24. D e donde, partiendo de la ecuación (IZ), mz2 = NZa-o,9 NI2 = 163 y a partir de (13): n12 = m,2+~23 = 19. Nos quedan las ecuaciones (11) y (16), (1) y (6). La posibilidad más sencilla parece ser: v, = u,, que corresponde a (11) y (16) sin cambiar los coeficientes, lo que no modifica tampoco v12 = 0,2. D e donde v1 = Nl2/o,2 = 126,~. Los cambios en coeficientes deben concentrarse ahora en la ecuación (6); si estos coeficientes tienen su valor normal de parte de la derecha, asciende a 3,45 mientras que la de la izquierda es igual a 3.19; la diferencia es 0,26. Debemos reducir ahora uno o varios de los coeficientes YS, n2 y d. No

podemos cambiar únicamente n3, porque resultaría negativo. Podríamos cambiar sólo n2; ello implicaría una reducción en la razón de 0,26/0,76, o sea el 34 por ciento (siendo 0,76 el valor del segundo término con el valor normal de nz). Podríamos también modificar v3 y entonces la reducción sería sólo 0,26/2,52, o sea del 10 por ciento. Podemos pues afirmar que elproblema de la transición puede resolverse sin asistencia exterior ya sea reduciendo en un 34 el número de alumnos por profesor en la ense fianza secundaria, ya sea reduciendo en un 10 % el empleo en la producción de la mano de obra con formación de nivel superior; ambas cosas durante seis años: otra posibilidad sería reducir en un 7,s % (0,261 3,45) el número de alumnos por profesor en la enseñanza secundaria y superior, así como la proporción de mano de obra productiva con formación superior. También son posibles combinaciones matizadas de estas posibilidades. E n todos los casos, los valores de las variables (en sentido restringido) serán los indicados en el cuadro 11.

(11) Ñ,z = v,2 v,

= 3,19

-


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8 9 3 8 m

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c a 3 E, 'E 3

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Algunas observaciones a este cuadro. Como se ve, a causa de la asistencia extranjera en la mano de obra, si t = I en el caso 11, las disponibilidades de mano de obra en ambos niveles serán mayores que en el caso 111; lo mismo ocurre con la mano de obra “nueva”, esto es, la población activa con menos de seis años en el empleo. El número de alumnos en los dos grados puede ser menor en el caso 11, porque habrá menos necesidad de ellos cuando hayan terminado su formación: el aumento de la reserva de mano de obra del tipo que se necesitará será entonces menor que en el caso 111. Es una consecuencia de la presunción implícita, en nuestro caso 11, a saber, que la mano de obra extranjera seguirá formando parte de la población activa hasta la edad de la jubilación.

Conclusiones: nuevas investigaciones

El presente estudio se propone mostrar, mediante unos pocos ejemplos, la manera de utilizar los modelos presentados. Pero esos ejemplos no agotan desde luego todas las posibilidades. Por ejemplo, podría resolverse el problema siguiente: determinar lo que habría que hacer si la mano de obra importada durante el periodo de tiempo I permanecía sólo durante una unidad de tiempo. Hemos visto ya que nuestro modelo permite estudiar otros métodos de adapta- ción cuando falta la ayuda extranjera. No es necesario decir que conviene llevar las investigaciones mucho más lejos. Pueden calcularse los coeficientes para varios países diferentes. La estructura del modelo puede perfeccionarse de una manera casi indefinida teniendo en cuenta más tipos de producción y más tipos de enseñanza. Pueden tenerse explícitamente en cuenta numerosos factores que influyan tanto en la demanda como en la oferta de mano de obra calificada. Los autores esperan que el presente artículo estimulará las investigaciones en ese sentido.

Anexo II. Ejemplos de cuadros que deben utilizarse en el planeamiento de la enseñanza El presente anexo contiene unos cuadros destinados a ilustrar un sistema de planeamiento de la enseñanza. Esos cuadros son el resultado de una serie de cálculos metódicos necesarios para un planeamiento de esa naturaleza. Como se trata sólo de ejemplos, no corresponden quizá concretamente a la situación de ningún país determinado y es posible que deban adaptarse a las necesidades especiales de ciertos países. Sin embargo, se estima que constituyen una pauta útil para la mayor parte de los casos. Tienen una cierta flexibilidad, sobre todo en cuanto al número de años y al número de categorías educativo-profesionales que abarcan. En los cuadros del texto pueden verse ejemplos de listas modelo de esas categorías. No indican “valores normales” para los coeficientes empleados. Esos valores normales se han de calcular teniendo en cuenta las estadísticas de enseñanza del país de que se trate o de países de situación análoga. Las publicaciones de la Unesco facilitan un gran número de cifras de esa clase. Como se indica en el texto el planeamiento a corto plazo y a plazo medio ha de ser más detallado que el planeamiento a largo plazo.

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Anexo III. Bibliografía sumaria sobre planeamiento económico

Generalidades

I. Programming techniques for economic development. Report by a group of experts. Naciones Unidas, Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente, Bangkok, 1960. Development Programming Techniques Series, N.O I (que se citará en adelante con la abreviatura D P T S núm. 1). N.O de venta 60.II.F.3.

2. Forniulating industrial developmentprogrammes. Report by a group of experts. Naciones Unidas, Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente, Bangkok, 1961. Development Programming Techniques Series, N.O 2. N.O de venta 61.II.F.7.

3. Europe’s future infigures. Editado por R. C. Geary (Association scientifique européenne pour la prévision économique ?t moyen et ?t long terme [ASE- PELT]). Vol. 1, Amsterdam, North-Holland Publishing Co., 1962.

Planes regionales

4. DPTS, N.” 1, capitulo VI. 5. TINBERGEN, J. Simple devices for development planning. Documento de tra-

bajo presentado en la Conferencia de Viena de la Asociación Internacional de Ciencias Económicas, 1962. Sección 5.

M a n o de obra y educación

6. DPTS, N.O 1, capítulo VIII. 7. Seminario Internacional sobre las Técnicas de Previsión del Empleo, Bruselas,

1962. Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico, París, 1962.

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Capítulo X Las estadísticas necesarias para el planeamiento

de la enseñanza

por K. G. Brolin jefe adjunto, Oficina de Estadística del Departamento de Ciencias Sociales, Unesco

Introducción

Importancia y función de la estadística en el planeamiento de la enseñanza

Uno de los elementos básicos de las operaciones de planeamiento de la enseñanza está constituido por la compilación y análisis de los datos esta- dísticos referentes al sistema de enseñanza y a los factores socio-económi- COS relacionados con él, ya que esa labor proporciona las bases cuantitativas en que se han de apoyar todas las proyecciones relativas al desarrollo futuro de las estructuras de la enseñanza. En el presente capítulo trataremos de las principales clases de datos estadísticos que pueden ser necesarios en las diversas etapas del planeamiento. Pero antes de entrar en el detalle de la cuestión conviene quizá indicar brevemente el papel y la importancia de las estadísticas en general en el planeamiento de los programas referentes a la enseñanza. Es indudable que el enfoque estadístico cuantitativo reviste capital

importancia en el planeamiento de la enseñanza. Las dimensiones del sistema de enseñanza que se trata de crear tienen repercusiones económi- cas directas y decisivas. Es evidente que todos los proyectos de mejoramiento y expansión de un sistema docente ha de ir acompañado de un presupuesto lo más exacto posible para que las autoridades competentes puedan tomar las decisiones de principio. Desde luego el cálculo de los gastos no será exacto si no se han recogido datos bastante copiosos y fidedignos y si esos datos no han sido analizados -con los estudios y

K. G. Brolin

proyecciones necesarios - por estadígrafos competentes. Es, pues, muy importante que se haga todo lo posible para ampliar y mejorar las bases estadísticas del planeamiento de la enseñanza, y de perfeccionar los méto- dos aplicados en la materia. Para la compilación y utilización de los datos estadísticos no es posible

presentar métodos normalizados que sean universalmente aplicables al planeamiento de la enseñanza. El método estadístico que se adopte depen- derá principalmente del alcance y objetivos del planeamiento. Si éste es a corto plazo, y alcanza sólo unos años, puede ser útil efectuar cálculos esta- dísticos muy detallados y, si es posible, formular previsiones bastante precisas. En el planeamiento a largo plazo, que se extiende, por ejemplo, a diez o viente años, la incertidumbre general de los supuestos básicos es tan grande que los cálculos detallados y complejos que exigen unas previsiones precisas son fatalmente de validez dudosa. Por otra parte, el planeamiento de la enseñanza puede ser especiali-

zado (si se refiere esencialmente a un grado o tipo de enseñanza) o global (es decir que abarque toda clase de enseñanzas). Por último puede estar destinado a atender necesidades locales (de un distrito, de un municipio, de una provincia) o tener carácter nacional. Es evidente, pues, que no cabe proponer, para la selección y elaboración de los datos estadísticos, una sola y única fórmula aplicable a todos los tipos de planeamiento sean cuales fuesen sus objetivos.

Propósito de este capítulo

El presente capítulo tiene por objeto hacer un primer inventario de los datos estadísticos de distintas procedencias, que se necesitan para un planeamiento de la enseñanza de carácter nacional. Dada la extrema diversidad de los trabajos de planeamiento mencionados en la sección precedente, ese inventario será naturalmente algo extenso. Conviene pues advertir que la lista que figura en las secciones que siguen no-ha de ser considerada en modo alguno como imperativa en su totalidad y para toda clase de planeamiento de la enseñanza. Ni siquiera cuando se trata de un planeamiento del tipo más general no es posible efectuar cálculos y proyecciones detallados sobre todos los asuntos y en todas las direcciones imaginables sino que, por el contrario, es preciso concentrar los esfuerzos en determinados aspectos esenciales. Es evidente que las clases de datos estadísticos que hemos indicado no tienen todas la misma importancia en cada caso. La preferencia que hay que darles depende naturalmente mucho del tipo de planeamiento de que se trate. La selección y la utilización de los datos esenciales, es en definitiva cuestión de criterio en cada caso, teniendo en cuenta el alcance y los objetivos concretos del planeamiento. Respecto a las diversas clases de estadísticas que figuran en la lista

conviene hacer una distinción esencial entre las que se refieren a la ense-

Las estadísticas necesarias

ñanza (secciones D a J) y las referentes a otros dominios (A a C). Las primeras sirven directamente para los fines del planeamiento de la ense- ñanza; al paso que las otras se utilizan en materia económica y social para muchos tipos de planeamiento. Cuando el planeamiento de la ense- ñanza forma parte integrante de un programa general de planeamiento social y económico puede ser menos indicado que se presenten con detalle los diversos datos relativos a la situación demográfica, al empleo, y a las cuestiones económicas y financieras. D e todos modos, no podemos decir que sea así en todos los países, al menos por el momento; por lo cual nos ha parecido más apropiado tratar también los datos estadísticos referentes a esos campos. Merece asimismo ser examinada la disponibilidad de los datos enu-

merados. A este respecto es necesario advertir que el inventario está concebido muy ampliamente, a pesar de que en un gran número de países no existe actualmente ninguna estadística o es muy insuficiente la que existe respecto de ciertas clases de informaciones de suerte que los méto- dos aplicables al planeamiento han debido ser modificados en consecuencia. Es indudable que los países menos adelantados no disponen, al menos temporalmente, para el planeamiento de la enseñanza, más que datos estadísticos manifiestamente insuficientes. En tales casos no hay alternativa posible, y por muy deseable que sea, desde el punto de vista metodológico, poder reunir las distintas clases de datos estadísticos que se enumerarán en el presente capítulo, las personas o las instituciones encargadas del planeamiento se han de enfrentar con las dificultades de la mejor manera posible sacando el mejor partido de los pocos datos disponibles. Parece, pues, apropiado indicar aquí, por orden de importancia, las diversas clases de estadísticas “indispensables” para el planeamiento de la enseñanza teniendo especialmente presentes las condiciones en que se encuentran actualmente las regiones poco desarrolladas. Se puede considerar que los datos fundamentales mencionados en la lista que figura a continuación constituyen el mínimo de que hay que disponer incluso en los países cuyos servicios estadísticos son rudimentarios antes de poder emprender un auténtico planeamiento de la enseñanza:

I. Población total, por sexo y por edad (corresponde al apartado A: I de

2. Algunos datos, o al menos evaluaciones, sobre la natalidad y la morta-

3. Establecimientos docentes, por grado y tipo de enseñanza (D: 1). 4. Personal docente, por grado yJ tipo de enseñanza, y por sexo

5. Alumnos matriculados, por grado y tipo de enseñanza, por sexo y por

6. Graduados, por grado y tipo de enseñanza, y por sexo (G:Z, G:5).

la lista completa; véanse p. 228 y siguientes).

lidad (A: 3).

(E: I).

año de estudios (G : 1).

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7. Edificios escolares, por grado y tipo de enseñanza, por dimensiones

8. Gastos públicos destinados a la educación, por grado y tipo de ense-

No hay que decir que los cálculos y previsiones que se puedan hacer partiendo de datos tan rudimentarios e incompletos no podrán ser muy precisos. Sin embargo, pueden servir para indicar la magnitud del problema. En los países de que se trata, la necesidad de desarrollar el sistema de enseñanza suele ser tan grande, que la imprecisión en las proyecciones debida a la insuficiencia de datos no es muy grave en las primeras etapas de esa expansión. Por muy necesaria que pueda ser, a corto plazo, evaluar así, a grandes

rasgos, la situación de numerosos países, no hay que dejar de tratar de mejorar, para lo sucesivo, los medios que sirven para esa evaluación. Por ello hemos estimado conveniente presentar en el presente capítulo una lista bastante completa de los datos estadísticos que son indispensables, o por lo menos deseables para la elaboración de programas de planeamiento de la enseñanza. Accesoriamente ese inventario podrá ser también útil para indicar el sentido en que conviene desarrollar y perfeccionar las estadísticas nacionales sobre enseñanza y materias afines. Por último conviene advertir que, como este capítulo tiene sobre todo

por objeto presentar y describir las diversas clases de estadísticas necesarias para el planeamiento de la enseñanza, no tratará directamente de la metodología de dicho planeamiento. Las clases de estadística enumera- das, y su contenido detallado, han sido escogidos y preparados de manera que respondan a las exigencias posibles de las diversas fases del planeamiento. Aunque en la descripción de las diversas clases de datos necesarios se hará a veces alusión a la metodología, no nos proponemos, en la presente ocasión, tratar con mayor extensión los problemas metodo- lógicos.

y modo de construcción (H: 1).

ñanza (J: 1-3).

Algunas definiciones y clasificaciones

Para aclarar algunas de las principales nociones que utilizaremos en la descripción de las diversas clases de estadísticas de la enseñanza que son necesarias para el planeamiento, reproducimos a continuación algunas definiciones y clasificaciones tomadas de la Recomendación sobre la nor- malización internacional de las estadísticas relativas a la educación de la Unesco. Para más detalles véase Manuel des statistiques de I’éducation Manual of educational statistics (Unesco, 1961).

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I . Escuelas, grados y clases Establecimiento docente (escuela, instituto, etc.). Grupo de alumnos (estudiantes) de uno o varios años de estudios organizado para recibir una enseñanza de determinado tipo y determinado grado, dada por uno o varios maestros o profesores, bajo la autoridad de un director de establecimiento. i. Establecimiento docente público. Establecimiento que depende de un órgano

del poder público nacional, federal, provincial o local, cualquiera que sea el origen de sus recursos económicos.

ii. Establecimiento docente privado. Establecimiento que no depende de un órga- no del poder público, tanto si recibe una ayuda económica de éste como en caso contrario. Los establecimientos docentes privados pueden clasificarse en establecimientos subvencionados y establecimientos no subvencionados, según reciban o no una ayuda económica de los poderes públicos.

Año de estudios. Etapa de instrucción que se realiza generalmente durante un año escolar.

Clase. Grupo de alumnos (estudiantes) que habitualmen tereciben juntos ins- trucción de uno o varios maestros o profesores durante un periodo escolar.

2. Grados y tipos de educación

Dentro de lo posible, debería clasificarse la enseñanza por grados en la siguiente forma:

Enseñanza anterior al primer grado (por ejemplo, la que se da en guarderías infantiles, escuelas de párvulos, o jardines de infancia). Para los niños que no están aún en edad de ser admitidas en la enseñanza de primer grado.

Enseñanza de primer grado (por ejemplo, la que se da en escuelas elementales o en escuelas primarias), cuya función principal consiste en proporcionar los primeros elementos de la instrucción.

Enseñanza de segundo grado (por ejemplo, la que se da en escuelas de enseñanza media y secundaria, institutos, liceos, colegios, escuelas técnicas, escuelas normales de este grado), que implica cuatro años como mínimo de estudios previos en el primer grado y que da una formación general o especializada, o de ambas clases.

Enseñanza de tercer grado (por ejemplo, la que se da en universidades, las escuelas técnicas superiores, las grandes escuelas especiales y las escuelas normales superiores), para la admisi6n a la cual se exige como condición míni- m a haber completado con éxito la enseñanza de segundo grado o demostrar la posesión de conocimientos equivalentes.

Toda enseñanza que no se clasifica normalmente por grados debería figurar bajo una de las rúbricas siguientes:

Educación especial. Comprende toda enseñanza general o profesional destinada a los deficientes físicos o mentales, a los inadaptados sociales y a los niños de cualesquiera otras categorías especiales.

K. G. Brolin

Otros tipos de educación

Dentro de lo posible, la enseñanza de segundo grado debería clasificarse por tipos, en la siguiente forma:

Enseñanza general: la que no tiene como finalidad preparar directamente a los alumnos para un oficio o una profesión determinada. Cuando proceda, esta enseñanza debería subdividirse en dos ciclos: i) Primer ciclo (por ejemplo, el correspondiente al bachillerato elemental), durante el cual los alumnos reciben una enseñanza general que, orientándolos según sus gustos y aptitudes, los prepara para recibir diversos tipos de enseñanza en un ciclo más elevado; ii) Segundo ciclo (por ejemplo, la enseñanza correspondiente al bachillerato superior, a las “senior high schools”, etc.), durante el cual la enseñanza difiere, en cierta medida, según el gusto y las aptitudes de los alumnos.

Enseñanza técnica: la que tiene como finalidad preparar directamente a los alumnos para un oficio o profesión que no sea la docente. Cuando proceda, esta enseñanza debería subdividirse de la siguiente manera: i) Enseñanza en que predomina el aspecto práctico; ii) Enseñanza en la que predominan los aspectos técnico y científico.

Enseñanza normal, que tiene como finalidad preparar directamente a los alumnos para el ejercicio de la profesión docente.

Dentro de lo posible, la enseñanza de tercer grado debería clasificarse por tipos, en la siguiente forma :

Enseñanza dada en universidades o establecimientos equivalentes, que permite

EnseEunza normal dada en establecimientos no universitarios. Otras enseñanzas dadas en establecimientos no universitarios.

obtener un título académico.

3. Nivel de instrucción y a&betización

Se entiende por nivel de instrucción de una persona el que corresponde al último año de estudios realizados o al grado más avanzado a que haya llegado esa persona en el sistema de enseñanza de su Estado o de otro Estado. Se denomina alfabeta la persona que es capaz de leer y escribir, compren-

diéndola, una breve y sencilla exposición de hechos relativos a su vida cotidiana.

Clases de datos estadísticos necesarios para el planeamiento de la enseñanza A. Estadísticas demográficas I. Población totalpor sexo y edad. Para todo planeamiento de la ense- ñanza hace falta disponer, naturalmente, de datos estadísticos suficientes sobre la estructura de la población que permitan fijar los límites cuanti-

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tativos dentro de los cuales ha de ser concebida y ejecutada la expansión de la enseñanza. En primer lugar se necesita conocer la población total del país, según el censo más reciente, y su distribución por sexo y edad. La clasificación por edades comúnmente adoptada en los censos de “grupos quinquenales” (0-4 años, 5-9 años, etc.) no suele por regla general concordar con los límites de edad aplicables, en un país determinado, a los diversos grados y categorías de la enseñanza. Los grupos de edad en que se reparte la población de edad escolar, debe calcularse pues aproximadamente por medio de interpolaciones de los datos de la clasificación normal. D e todos modos, si delsenso seobtieneuna distribuciónporedades simples se calcularán los diversos grupos de la población de edad escolar a partir de esa clasificación detallada y se establecerán en consecuencia las proyecciones relativas a la matrícula. En los países donde no ha habido nunca censos o que sólo disponen de datos muy antiguos será preciso recurrir a las evaluaciones demográficas disponibles siempre que puedan considerarse relativamente fidedignas. Para el planeamiento regional, es preciso disponer de datos demográfi-

cos independientes de cada uno de los distritos administrativos. Sería también útil poseer datos sobre la densidad de población. Es preciso también distinguir entre las zonas urbanas y las rurales toda vez que existen diferencias fundamentales entre las necesidades educativas de unas y otras. Cuando no sea posible establecer la división entre sectores urbanos y

sectores rurales o cuando no sea posible o no se estime oportuno estable- cerla, convendría tal vez aplicar la clasificación recomendada por la Con- ferencia de Estadígrafos Europeos1. Esta clasificación, fundada en la importancia numérica, da tres grandes categorías : pequeñas poblaciones (hasta 2 o00 habitantes), poblaciones medianas y grandes poblaciones (hasta y más de 10000 habitantes). Estas consideraciones son igualmente aplicables a todas las demás

estadísticas en las cuales esa división pueda ser útil. Sin embargo y para simplificar dejaremos de insistir en ello contentándonos con distinguir entre zonas urbanas y zonas rurales.

2. Proyecciones demográficas. Las proyecciones referentes a los cambios en la estructura de la población son de importancia capital para el planeamiento de la enseñanza. En principio se puede suponer que las proyecciones demográficas generales son efectuadas centralizadamente por el servicio nacional de estadísticas demográficas del país considerado, toda vez que son también necesarias para otros sectores del planeamiento social y económico en su conjunto. Esas proyecciones han de indicar cuál será la composición probable de la población por sexo y por edad de I. Anexo al documento European programme for national population censuses

(Conf. Eur. Stats./WG.6/83).

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cinco en cinco años, por ejemplo, para un periodo de veinte años. Res- pecto al problema especial que plantea, para el planeamiento de la ense- ñanza, la clasificación usual en grupos quinquenales de edad, véase lo dicho en el párrafo A.I. Siempre que se estime oportuno y posible las proyecciones demográficas deberán calcularse también para las diversas regiones del país distinguiendo los sectores urbanos de los rurales, ya que esas cifras se necesitan para diversas operaciones del planeamiento local.

3. Natalidad, mortalidad y migración. Cuando no existen proyecciones demográficas centrales o cuando esas proyecciones deban ser completa- das en algunos de sus aspectos, importa que el especialista en planeamien- to de la enseñanza disponga de datos sobre las principales tendencias de la evaluación demográfica que le permitan estimar aproximadamente las modificaciones que puedan producirse en la estructura de la población. Conviene pues que conozca el número de nacidos vivos y el porcentaje bruto de natalidad y de mortalidad para un periodo de años suficientemente largo. Es de gran interés poder distribuir esos datos por circunscripciones administrativas y, particularmente, entre sectores urbanos y sectores rurales porque puede revelar diferencias importantes de una región a otra en los porcentajes de aumento de población. Además, es conveniente disponer de notas que den, para cada grupo

anual, el porcentaje de mortalidad y el número esperado de sobrevivientes por cada IOOOOO personas nacidas vivas para realizar determinados cálculos referentes a las modificaciones probables en la población de edad escolar. En los países en que el fenómeno de la migración es importante, los

porcentajes de natalidad y de mortalidad no bastan para estimar el crecimiento futuro de la problación sino que es preciso conocer también el total neto de las migraciones internacionales con la distribución por edades. En las operaciones de planeamiento regional se tendrán también en cuenta las migraciones interiores siempre que existan datos sobre ellas. En muchos países tienen particular importancia el éxodo de las poblaciones rurales hacia las ciudades.

B. Estadísticas referentes a la población activa I. Población económicamenfe activa (por rama de la industria ypor nivel de instrucción). El objetivo general del planeamiento de la enseñanza, en lo que respecta a la población activa interior, debe consistir en organizar un sistema docente que en una fecha determinada pueda proporcionar al país en cada categoría el número proporcional de los trabajadores calificados que exige la aplicación del programa de desarrollo económico y social. Por consiguiente, los datos estadísticos sobre la estructura actual de la mano de obra (según las cifras más recientes de que se disponga)


constituyen uno de los requisitos básicos de dicho planeamiento. En primer lugar hace falta conocer la importancia de la población económica- mente activa para cada industria (o rama de la actividad económica). Las normas internacionales de clasificación de diversas ramas de actividad económica' han de aplicarse en todo lo posible. Las subdivisiones que se hayan de hacer dependerán del carácter y propósitos del planeamiento y de los datos disponibles. Por lo que se refiere al nivel de instrucción es difícil, en general, cons-

truir una clasificación muy detallada; algunas veces sólo será posible distinguir unas pocas categorías muy amplias (por ejemplo : sin instrucción escolar; estudios parciales de primer grado ; estudios completos de primer grado ; grado primario y parte de los estudios secundarios terminados ; estudios secundarios completos con parte de estudios superiores ; estudios superiores completos). Cuando sea posible se clasificará la población activa a la vez por rama de actividad económica y por nivel de instrucción. Esta clasificación permitirá evaluar las repercusiones de la futura distribu- ción de la mano de obra entre los sectores económicos. Sin embargo, hay que advertir a este respecto que los datos así obtenidos sobre el nivel de instrucción en los diversos sectores económicos sólo será un reflejo de la situación que resulte en una fecha determinada de las normas aplicadas y tendencias que se han manifestado en periodos anteriores. Y es muy posible que en algunos casos las normas aplicables al cálculo de las necesidades futuras de mano de obra calificada sean esencialmente distintas de las aceptadas hasta un momento determinado.

2. Proyecciones referentes a la fuerza de trabajo. Es evidente que la estructura que se estima presentará la mano de obra, en un cierto número de años, es extremadamente importante para conocer las necesidades en materia de educación. Conviene pues establecer proyecciones relativas a la evolución futura de la distribución de la población económicamente activa, en un periodo de, por ejemplo, veinte años, entre diversas grandes categorías profesionales. Es evidente que el cálculo de esas proyecciones rebasa los límites de las estadísticas públicas y se ha de encomendar al organismo central encargado del planeamiento social y económico general que actuará en colaboración con los servicios encargados de las estadísticas demográficas y de fuerza de trabajo. Cuando se estime apropiado y realizable puede emplearse una clacificación cruzada por nivel de instrucción. A este respecto conviene recordar lo que ya hemos dicho en la sección anterior, a saber, que la demanda futura de especialistas de diversas clases debe evaluarse objetivamente respecto de las distintas ramas de la actividad económica, incluidas las profesiones cientí- ficas y técnicas, según las necesidades reales previsibles y no sólo según I. Clasificación industrial internacional uniforme de todas las actividades eco-

nómicas (Naciones Unidas: Normas estadísticas, serie M, n.O 4. 1949).

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las disponibilidades citadas en personal calificado a menudo muy insuficiente. Huelga decir que el cálculo de tales proyecciones es muy complejo, incierto y prolongado y que, por consiguiente, son pocos en la actualidad los países que han emprendido estudios de tan vasto alcance.

C. Estadísticas económicas y financieras

I. Producto nacional bruto e índices de la expansión económica. Los recursos económicos de un país tienen, naturalmente, una importancia decisiva en todo planeamiento de la enseñanza y es absolutamente indispensable poseer datos básicos a este respecto. En primer lugar será necesario poseer datos sobre el producto nacional o interior bruto (u otras cifras del mismo orden) con referencia a un periodo de tiempo suficientemente largo para darse cuenta de la orientación del desarrollo económico en sus líneas generales. Convendrá tener cuidadosamente en cuenta las incidencias de la evolución demográfica y de las fluctuaciones monetarias, por ejemplo, calculando los índices del ingresoper capita a precios constantes. Si no se dispone de datos completos sobre el producto nacional bruto o sobre la renta nacional se podrán utilizar otros indicadores de la expan- sión económica, por ejemplo, los índices de la producción industrial y de la producción agrícola. Pero es sabido que la naturaleza y la calidad de tales datos varían mucho, según los países y, en los países poco desarrollados, será a menudo difícil encontrar datos útiles a este respecto.

2. Total de los gastos públicos por organismo ypor objeto. Conviene tam- bién que el encargado del planeamiento disponga de datos sobre el total de los gastos de todos los organismos públicos del país: gobierno central o federal, gobiernos provinciales o de los Estados, municipios, distritos u otras administraciones locales. Además, se deberá distribuir el total de los gastos públicos en primer lugar, según su destino, en varios grandes capí- tulos como la beneficencia, la sanidad, la enseñanza, la defensa nacional, etcétera, y luego según se trate de gastos de funcionamiento o de inversiones. Tales cifras, calculadas para un cierto número de años y relacionadas

con los datos mencionados en la sección C. 1, dará a conocer el estado actual y la evolución reciente de los gastos relativos a la enseñanza dentro del marco de la hacienda pública. Son, pues, extremadamente importantes para la integración del planeamiento de la enseñanza en el planeamiento económico general del país.

D. Estadísticas sobre los establecimientos docentes

I. Establecimientos docentespor grado y tipo de enseñanza. Se necesitarán estadísticas sobre todas las clases de establecimientos docentes y todos los


grados de enseñanza: enseñanza preescolar, primer grado (primaria), segundo grado (secundaria) y tercer grado (superior). Si es conveniente se subdividirán el total de establecimientos de segundo grado no sólo entre los tres grandes tipos: enseñanza general, técnica y normal, sino también entre las diversas clases de escuelas profesionales. Además se clasificarán aparte los establecimientos de enseñanza especial (para alumnos deficientes físicos o mentales, para niños socialmente inadaptados, etc). Por últi- m o se hará una distinción entre los establecimientos docentes públicos y privados. En los países en que no esté generalizada la enseñanza mixta tal vez sea necesario descomponer el total de establecimientos docentes en de niños, de niñas o mixtas a fin de contar con datos que permitan determinar las disposiciones futuras encaminadas a dar instrucción a los alumnos de ambos sexos.

E. Personal docente

I. Número de maestros yprofesorespor sexo y edad. Se trata naturalmente de datos esenciales que importa conocer respecto de todos los grados y tipos de enseñanza. La distribución por edad del personal docente actual tiene especial importancia para los cálculos relativos a los ceses futuros por defunción o jubilación. La distribución por años de edad del personal docente de edad relativamente avanzada será ciertamente muy útil cuando exista una edad fija para la jubilación, pero en general, la distribución por grupos de edad quinquenales puede bastar (por ejemplo, menos de 20 años, de 20 a 24, de 25 a 29.. . de 60 a 64,65 y más). En muchos países poco adelantados donde el sistema de enseñanza empieza apenas a desarrollarse, el personal docente es en su gran mayoría muy joven y el problema de los ceses por defunción o jubilación apenas se plantea. Pero a largo plazo habrá que dedicar de todos modos al factor edad toda la atención que merece. La distribución por sexo del personal docente tiene gran importancia

en algunos países por el hecho de que las posibilidades de emplear personal femenino pueden ser limitadas (por ejemplo, en las regiones rurales) y de que es más frecuente el abandono de la profesión (con motivo del matrimonio). Además, donde no existe la coeducación o sólo se practica en pocas escuelas, la proporción de personal docente de uno y otro sexo tiene una importancia particular en todos los planes de desarrollo.

2. Personal docente, por títulos y por antigiiedad en el servicio. Uno de los más graves obstáculos con que tropieza en muchos países el desarrollo y la expansión del sistema escolar es la escasez de personal capacitado. Por consiguiente todo planeamiento de la enseñanza requiere que se posean datos sobre el nivel real de competencia del personaldocenteenejer- cicio. Es desde luego imposible proponer a este respecto una clasificación

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uniforme. Las categorías que se establezcan corresponderán en cada caso a los niveles y a los tipos de enseñanza existentes en el país de que se trate y a las condiciones particulares de ese país. En principio, no obstante, la clasificación ha de ser bastante detallada para poder distinguir no sólo entre el personal docente que posea títulos oficiales y el que no los posea, sino también, respecto a estos Últimos, entre determinados subgrupos tales como : a) personas con una capacitación absolutamente insuficiente (serán las primeras que habrá que sustituir); b) personas con una capacitación algo más elevada que se podrán mantener durante un periodo de transición (para sustituirlas más tarde); c) personas cuya capa- citación no llega al nivel oficialmente exigido, pero es bastante aceptable, y que poseen una buena práctica docente (se podrán incorporar definitivamente en la plantilla del personal docente). La delimitación y la definición de esas categorías, según los títulos y

diplomas de los interesados incumbe, naturalmente, a los estadígrafos y a la administración del país de que se trate. D e todas maneras es útil indicar que podría ser útil establecer una Clasificación del personal docente teniendo en cuenta a la vez los títulos académicos y la antigüedad (en la profesión docente). Aunque el planeamiento de los programas de forma- ción pedagógica se propone en principio sustituir a todo el personal que no posea títulos oficiales, es evidente que, por razones sociales y humani- tarias, se ha de tener en cuenta que algunos ejercen desde hace largos años y han adquirido una gran experiencia en la profesión.

3. Número anual de bajas en elpersonal docente por motivos diversos. Para poder evaluar la futura demanda de personal docente de cierta categoría no basta calcular el número total de profesores que se necesitarán en una fecha determinada. Precisa tener también en cuenta el personal actual que, probablemente, dejará el servicio antes de esa fecha y deberá ser sustituido. Desde el punto de vista metodológico la demanda de nuevo personal se compone de dos elementos : el primero va unido a la expan- sión cuantitativa del sistema de enseñanza y la segunda a la sustitución de las personas que dejan cada año la profesión docente. Hace falta pues saber cuántos profesores y maestros de cada categoría cesan anualmente en el ejercicio de la profesión. Las bajas en la plantilla se han de clasificar según su origen : defunción, jubilación, traslado a otro grupo profesional y otros motivos (por ejemplo, en las mujeres, renuncia por causa de matrimonio o de maternidad). Como el personal femenino tiene motivos particulares para dejar la profesión, es preciso poseer cifras separadas para uno y otro sexo. En muchos casos puede ser también útil establecer un cuadro del personal docente clasificado por edades. Los cambios en la estructura por edades de ese personal tienen, naturalmente, gran interés si se quiere prever las bajas que se producirán durante un periodo de tiempo determinado.

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4. Personal docente a jornada completa y a jornada parcial; horasde ense- ñanza. En algunos países y para ciertos grados y tipos de enseñanza, los profesores a jornada parcial desempeñan un papel importante ; en tales casos, no basta conocer su número total sino que hacen falta datos más detallados para poder evaluar cuantitativamente la enseñanza que se da. Deberá haber, pues, datos sobre el número de profesores a jornada completa y a jornada parcial para cada uno de los grados y tipos de enseñanza pertinentes o con indicación del número total de horas de enseñanza por semana dadas por cada categoría de profesores. Además, para los profesores a jornada completa habrá que indicar si es del caso, por separado, las horas normales de enseñanza (prescritas para cada uno de los puestos en cuestión) y las horas extraordinarias (con una gratificación). En todos esos casos, las nociones y definiciones han de corresponder naturalmente a los reglamentos y hábitos del país. Disponiendo de tales datos, el encargado del planeamiento podrá reemplazar, en sus cálculos, los profesores a jornada parcial por el equivalente en profesores a jornada completa. Podrá luego, cuando se trate de calcular las necesidades futuras de personal docente, modificar las proporciones entre esas tres categorías de horas de enseñanza si la política general lo exige. Esta posibilidad puede tener grandes consecuencias para el planeamiento de los programas de formación de personal docente porque si las “inversiones” necesarias para formar un profesor a jornada completa y un profesor a jornada parcial suelen ser las mismas, el “rendimiento” de uno y otro puede ser muy distinto. Otra subdivisión de ese cuadro, a partir de otra serie de datos relativos

al personal docente, es útil a veces, especialmente una distribución del personal docente por materias que enseña, toda vez que la proporción entre profesores a jornada completa y profesores a jornada parcial puede ser muy distinta en materias de carácter teórico y en ciertas materias prácticas como los trabajos manuales y la música.

F. Clases I. Número de clases por año de estudios. En el sistema escolar, la clase en el sentido de grupo de alumnos es una unidad de trabajo que tiene especial importancia para el planeamiento por su estrecha vinculación con dos grandes problemas, a saber, la formación de un número suficiente de maestros y la construcción de un número suficiente de aulas. Es, pues, necesario, en primer lugar, saber el número de aulas disponi-

bles para cada año de estudios en cada uno de los grados y tipos de ense- ñanza existentes en el país. Tal vez sea necesario algunas veces adaptar esos datos a las características particulares del sistema docente, por ejemplo, a la existencia de escuelas pimarias de uno o dos maestros en las que cada clase es objeto de varias divisiones (cada una de un año). En general,

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es interesante también una distribución regional sobre todo si se hace una distinción entre sectores urbanos y sectores rurales.

2. Número de clases por matrícula. Los datos mencionados en el párrafo anterior unidos a las estadísticas correspondientes relativas al número de alumnos, permitirán al especialista en planeamiento de la enseñanza calcular el promedio de alumnos por clase, que le es indispensable. Pero este promedio no basta por sí mismo, ya que puede representar lo mismo la matrícula de una suerte de clase que podemos llamar “normal”, de cuya cifra de alumnos se separa muy poco la matrícula real de la mayoría de clases del país, que como un simpie “centro de gravedad” puramente teórico de una distribución extremadamente dispersa. Para completarla, convendría tener también datos relativos a la distribución de las clases según el número de alumnos matriculados (por ejemplo, según esta escala: menos de 15 alumnos, de 15 a 19, de 20 a 24, de 25 a 29, de 30 a 34, de 35 a 39, de 40 a 49, de 50 a 59, de 60 a 79, de 80 en adelante). Como las diferencias son grandes a ese respecto entre los distintos países, la Clasificación debería ser adaptada en consecuencia. Convendría, sobre todo, hacer una clasificación bastante detallada para que se destacaran las particularidades interesantes de los valores extremos. En posesión de esos datos las autoridades competentes en organización de la enseñanza podrían evaluar fácilmente las consecuencias cuantitativas y financieras de las diversas propuestas encaminadas a reducir el volumen de las clases limitando el número máximo de alumnos. Lo que hemos dicho en el párrafo anterior sobre una distribución regional de esas estadísticas es aplicable aquí también.

G . Alumnos (estudiantes)

I. Número de alumnos por sexo, edad y año de estudios. Entre las estadís- ticas indispensables para todo planeamiento de la enseñanza hay que mencionar, evidentemente, las que indican para cada grado y tipo de enseñanza, la distribución de los alumnos matriculados por sexo, edad y año de estudios. Convendrá pues establecer una clasificación cruzada, por edad y por año de estudios, sobre todo cuando haya una gran diferencia de edad en los alumnos de una misma clase. Relacionando estos datos con las estadísticas referentes a la población total en cada uno de los grupos de edad correspondiente, se podrá calcular la “proporción de matrícula” que podrá servir de base a las proyecciones referentes al núme- ro de alumnos que habrá que escolarizar. Cuando la enseñanza privada constituye un sector importante, será sin

duda necesario mantener en las estadísticas una distinción permanente entre las escuelas públicas y las privadas.


2. Alumnos en enseñanzas de primero y segundo grados que salen de la escuela cada afio. Este tipo de datos sirve principalmente para evaluar la eficacia del sistema docente; y se deberán, por lo tanto, separar los alumnos que han terminado de asistir a la escuela por haber aprobado el examen final (habiendo obtenido un certificado o un diploma) o por haber acabado los estudios del grado de que se trate y los que se van de la escuela prematuramente. Se han de reunir esos datos cada año y para cada tipo de enseñanza pertinente, indicando el número de alumnos que se van de la escuela por año de estudios, sexo y edad (y, si es del caso, clasificados por ramas de estudios; véase G.4). El problema del “abandono de la escuela” reviste especial importancia en ciertos países y merece ser atentamente estudiado por el especialista en planeamiento a causa de sus repercusiones económicas.

3. Alumnos que repiten estudios. Uno de los índices que permite medir la eficacia de un sistema escolar es el número de alumnos que repiten estudios cada año. Esto y la salida prematura de la escuela (véase punto anterior) constituyen los dos principales elementos de las “pérdidas” de un sistema escolar. Convendrá pues constituir, para cada uno de los tipos de enseñanza pertinente, la estadística de los alumnos que repiten estudios, distribuidos por sexo, edad y año que repiten. Cuando existe una diferenciación en la enseñanza secundaria, se hará una distinción entre sus diversas ramas. A base de esos datos, se podrán evaluar las “pérdidas” y adoptar disposiciones encaminadas a reorganizar el sistema de ense- ñanza y a hacerlo funcionar de una manera más eficaz y más racional.

4. Alumnos en enseñanza de segundo grado por rama de estudios. En la enseñanza general de segundo grado, es frecuente que exista una diferen- ciación especialmente en las clases superiores teniendo presentes las afi- ciones y aptitudes de los alumnos. La elección que éstos hacen entre las diversas clases de estudios (o grupos de materias) que se les ofrecen reviste una importancia decisiva para sus estudios posteriores y para su carrera; influye pues en las ulteriores disponibilidades de mano de obra calificada. Por lo tanto, cuando exista esa diferenciación, será absolutamente preciso que el encargado del planeamiento de la enseñanza disponga de datos sobre la distribución de los alumnos entre las distintas ramas de estudios. Como las preferencias son distintas, según que se trate de hombres o

de mujeres, es conveniente efectuar una subdivisión por sexo. Respecto a la enseñanza técnica de segundo grado, es preciso conocer la distribu- ción de los alumnos entre las principales especialidades. Cuando, para una misma especialidad, existen cursos de duración distinta, tiene tam- bién cierto interés una clasificación según la duración de los estudios.

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5, Estudiantes de enseñanza de tercer grado por rama de estudios. Como la demanda de personal científico y técnico y la formación de ese personal desempeñan un papel especialmente importante en todo planeamiento de la enseñanza, es necesario disponer de datos detallados sobre la especiali- zación de los estudiantes de enseñanza superior. Deberán pues recogerse datos numéricos acerca de los estudiantes matriculados en los diversos establecimientos de enseñanza de tercer grado (universidades, escuelas normales superiores y otras escuelas profesionales superiores) con la correspondiente distribución por especialidades. La clasificación que se adopte dependerá, evidentemente, de la clase y objeto del planeamiento, así como de las particularidades del país en que se efectúe. Como primera clasificación general que se podrá subdividir luego hasta el grado de pre- cisión que se desee en cada caso, se puede adoptar la distribución por grandes campos de estudio utilizada por la Unesco, a saber: Humanidades. Arqueología, historia, idiomas, letras, biblioteconomía,

Pedagogia. Educación propiamente dicha, pedagogía, instrucción física. Bellas artes. Arquitectura, dibujo, música, pintura, escultura, oratoria y arte dramático y materias análogas.

Ciencias sociales. Banca, comercio, diplomacia, economía, etnología, geografía, economía doméstica, relaciones internacionales, periodis- mo, ciencia política, administración pública, bienestar social, sociolo- gía, estadística y otras materias análogas.

Ciencias exactas y naturales. Astronomía, bacteriología, bioquímica, biología, botánica, química, entomología, geología, geofísica, matemá- ticas, meteorología, mineralogía, física, zoología, y materias análogas.

Ingeniería. Ciencias aplicadas, construcción, geodesia, metalurgia, mine- ría, prospección, tecnología, tejidos y materias análogas.

Ciencias médicas. Anatomía, odontología, medicina, obstetricia, enferme- ría, opometría, osteopatía, farmacia, fisioterapia, sanidad pública y materias análogas.

Agricultura. Lecherías, pesquerías, silvicultura, horticultura, ciencias rurales, medicina veterinaria y materias análogas.

Otras ramas de estudio.

Se consignarán por separado las cifras referentes a los alumnos de uno y otro sexo ya que las especializaciones escogidas comúnmente distan mucho de ser las mismas en uno y en otro. En los países donde exista un número importante de estudiantes extran-

jeros, convendrá clasificarlos aparte puesto que no consituyen normalmente una fuente directa de mano de obra para el país de que se trate.

filosofía, psicología, teología y materias análogas.

6. Graduados de la enseñanza de tercer grado por rama de estudios y tipo de grado universitario o de diploma. La “producción” de las universidades,


escuelas profesionales superiores, etc., es indudablemente uno de los elementos esenciales de todo planeamiento que tenga por objeto el desarrollo social y económico de un país. El especialista en planeamiento deberá pues disponer de datos suficientemente abundantes y detallados sobre el número anual de graduados de los establecimientos docentes de tercer grado con datos separados para las diversas ramas de estudio y los diferentes niveles y clases de grados y títulos universitarios. Lo dicho en el párrafo anterior sobre la clasificación es aplicable aquí en general. Pero la distinción de sexos tiene particular importancia puesto que, en general, la proporción de graduados que escogen una u otra carrera o que renuncian a ella después de un cierto tiempo no es la misma para los hombres que para las mujeres. En los países en que la duración de los estudios no está fijada por una

reglamentación especial, convendrá establecer también una clasificación de los estudiantes según esa duración ya que el factor tiempo desempeña un papel muy importante en los cálculos sobre las futuras disponibilidades de mano de obra calificada.

7. Estudiantes que inician la enseñanza de tercer grado, por rama de estudios. Para poder observar más directamente las tendencias que dominan en el ingreso de estudiantes en la enseñanza superior y en la elección de una especialidad, conviene que el especialista en planeamiento disponga de datos suficientes sobre los “estudiantes nuevos”, es decir, los que durante el año académico considerado se matriculen por primera vez en un establecimiento de enseñanza superior. Respecto a su clasificación, deberán seguirse las normas expuestas en los párrafos G. 5 y G. 6. Esos datos, junto con los relativos a la duración de los estudios, permitirán al encargado del planeamiento observar detenidamente durante un cierto tiempo la relación entre los requisitos para el ingreso y el resultado de los exá- menes y evaluar, en consecuencia, las futuras disponibilidades de personal científico y técnico a base del número actual y probable de estudiantes matriculados en la enseñanza superior.

8. Estudios a jornada completa y a jornada parcial. En los sectores del sistema de enseñanza en que coexisten los estudios a jornada completa y a jornada parcial, conviene distribuir los alumnos según esas dos modalidades de estudios. Esta distribución será particularmente útil para ciertos tipos de escuelas profesionales. Además, como esas escuelas organizan a menudo cursos de diferente duración, puede ser a veces conveniente saber también cómo se distribuyen los alumnos según la duración de los estudios. En ambos casos, se trata de factores que el encargado del planeamiento ha de tener particularmente en cuenta por sus repercusiones de carácter cuantitativo en la enseñanza que se da, a más de sus consecuencias económicas.

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9. Estudiantes en el extranjero por países, rama de estudios y duración de éstos. En los países en que no existe o es insuficiente la enseñanza superior, el número de estudiantes que realizan sus estudios en el extranjero desempeña un papel importante en el planeamiento de la enseñanza. Se necesitan datos sobre el número de estudiantes matriculados en los establecimientos de enseñanza superior fuera del país, y también -hasta donde sea posible- sobre distribución por ramas de estudio, sexo, duración de los estudios y país en que se cursan. No es fácil, desde luego, elaborar estadísticas de esta clase que sean completas y fidedignas, puesto que están relacionadas con hechos que a menudo escapan al control de las autoridades del país de que se trate. En algunos casos podrá ser necesario proceder indirectamente y recurrir, para conocer esas cifras, a las esta- dísticas de los estudiantes extranjeros matriculados en los establecimientos de enseñanza superior de otros países. Siempre que sea posible, se ha de procurar conocer no sólo el número total de estudiantes sino también el de graduados y el de los matriculados por primera vez en un establecimiento de enseñanza superior del extranjero.

H. Edificios escolares

I. Edificios escolares, según el tipo de construcción, las normas cualitativas y las dimensiones. El planeamiento de la enseñanza entraña también la ejecución de programas de construcción de locales adaptados a las necesidades del sistema educativo ; es, pues, necesario poseer datos estadísti- cos suficientes sobre la situación actual a este respecto. Habrá que com- pilar datos por cada grado y tipo de enseñanza, acerca del número de edificios escolares distribuidos según la clase y la calidad de la construc- ción. La clasificación deberá responder en sus detalles a las circunstancias particulares del país de que se trate. Por lo que se refiere al modo de construcción, se podrá distinguir, por ejemplo, entre construcciones de ladrillo, madera, barro, etc. Desde el punto de vista cualitativo, los edificios se podrán clasificar en diferentes categorías según que se adapten más o menos a las finalidades escolares. Se necesitarán también datos sobre sus dimensiones y para ello se clasificarán según el número de aulas, capacidad y según el uso a que se destinan.

2. Salas de clase y locales especiales. Respecto de los diferentes grados y tipos de enseñanza, se recogerán datos relativos al número y capacidad de las salas de clase y de los locales dedicados a una utilización especial, como laboratorios, salas de trabajos prácticos, gimnasios, bibliotecas, etcétera. Como la escasez de locales plantea en muchos países uno de los principales problemas que han de resolver los encargados del planeamiento de la enseñanza, conviene también precisar las distintas formas en que se manifiesta esa escasez. Para ello deberá dividirse el número total


de salas de clase en dos categorías: las salas de clase propiamente dichas o especialmente construidas con ese destino y las salas de clase provisio- nales, o que no estaban destinadas en un principio a la enseñanza, pero que se utilizan actualmente con este propósito para atender a necesidades urgentes. En cada uno de esos grupos, debe establecerse una subdivisión entre las salas utilizadas exclusivamente por un mismo grupo de alumnos y las utilizadas por dos o más grupos de alumnos simultánea o alternati- vamente. Estas cifras, si son claras y precisas, permitirán al especialista en planeamiento calcular no sólo el número de salas nuevas que la expan- sión de la enseñanza obliga a construir, sino también el número de aulas que faltan actualmente en los establecimientos escolares.

1. Pruebas y orientación profesional

I. Evaluación de losprogresos de los alumnos. Los resultados de los tests de conocimientos, aplicados a intervalos regulares, permiten al encargado del planeamiento de la enseñanza evaluar la eficacia de los diversos métodos docentes, de los planes de estudio, etc. Completados por los resultados de los tests mentales, de apitud y de interés, son de positivo valor para mejorar y perfeccionar los programas de pruebas y de orienta- ción profesional.

2. Medición de las aptitudes y los intereses de los alumnos. Durante toda la educación escolar deben medirse periódicamente las aptitudes y los intereses de los alumnos. Esas pruebas deben ser normalizadas y, a ser posible, coordinadas con tests análogos que las empresas industriales aplican a las diversas categorías profesionales. Esas pruebas facilitan no sólo la elaboración de los planes de estudio, sino también la de los programas de orientación profesional integrados en un planeamiento de la enseñanza destinado a hacer frente a las necesidades ulteriores de mano de obra.

J. Coste de la enseñanza

I. Gastos ordinarios del sector público referentes a la enseñanza. Uno de los aspectos más importantes del planeamiento de la enseñanza es el cálculo de lo que costará la expansión que se proyecta; se necesitan pues datos estadísticos detallados sobre el importe actual de las diversas clases de gastos relativos a la enseñanza. En primer lugar, el especialista necesita indicaciones precisas sobre los gastos de enseñanza sufragados por diversos organismos públicos : gobierno central o federal, autoridades provinciales o de los Estados, municipios u otras autoridades locales. (El total de gastos públicos por todos: conceptos figura en la sección C.2, relativa a la estructura presupuestaria en que se integran 10s gastos públicos en

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materia de educación.) Los gastos públicos por concepto de enseñanza se han de distribuir también por categorías de gastos (administración, ense- ñanza propiamente dicha, conservación y suministros, servicios auxiliares, etc.) y luego por grados y tipos de enseñanza. Estos Últimos datos son de especial importancia porque permiten determinar el coste por alumno en los diversos tipos de establecimientos docentes y de este modo evaluar la cuantía de los gastos de funcionamiento correspondiente al programa de que se trate. Conviene advertir que las modalidades definan- ciamiento del sistema escolar varían mucho según los países y habrá que tener en cuenta las peculiaridades de cada caso cuando se utilicen los datos de que se trata para la evaluación del coste. Se puede mencionar, por vía de ejemplo, que, en algunos países, el gobierno central concede a las autoridades locales subvenciones para la enseñanza; si no se tiene en cuenta este hecho, se corre el peligro de hacer figurar dos veces determinadas cifras en el monto general de los gastos.

2. Gastos de capital en la enseñanza. Para comprender bien la situación actual en lo que respecta a los capitales invertidos en la enseñanza, conviene recoger datos sobre las cantidades gastadas por las diversas autoridades públicas en las construcciones escolares (incluido el precio de los terrenos) y para la adquisición de equipo permanente. Parece apropiado indicar por separado los gastos relativos a las instalaciones destinadas a la enseñanza propiamente dicha (edificios escolares, salas de clase, material de laboratorio y de taller, etc.) y las sumas destinadas a instalaciones auxiliares (dormitorios, cantinas, etc.). Las instalaciones de esta última cate- goría suelen ser menos numerosas y deben, por lo tanto, indicarse aparte. Siempre que sea posible se distribuirán esos gastos entre los diversos grados y tipos de enseñanza, que pueden presentar a este respecto diferencias considerables.

3. Préstamos, reintegros e intereses relativos a los gastos de enseñanza. Esta clase de datos se refiere también a las inversiones en la enseñanza, pero a diferencia de los mencionados en el párrafo anterior, que conciernen a las inversiones financiadas directamente por las autoridades competentes, se trata aquí de inversiones financiadas por medio de préstamos. Se recogerán pues datos sobre las cargas que incumben anualmente a las diversas autoridades públicas por el servicio de su deuda, es decir, los concernientes al reintegro de las cantidades invertidas en la enseñanza y a los intereses correspondientes. Para su distribución véase lo dicho en el párrafo anterior. Adviértase por último que a veces puede producirse cierta confusión entre las dos secciones J.2 y J.3; y cuando el servicio de la deuda está indicado en J.3, se procurará no hacer figurar en J.2 la cifra total de los préstamos porque ello equivaldría a contar dos veces el coste de un mismo proyecto de construcción.


4. Gastosprivados en la enseñanza. Las tres secciones anteriores se refieren exclusivamente a los gastos sufragados por las autoridades públicas ; no están comprendidos los gastos de los establecimientos de enseñanza privada, salvo cuando sus gastos de funcionamiento están cubiertos en una cierta medida por subvenciones comprendidas en las categorías mencionadas anteriormente. Para subsanar esta posible deficiencia en la docu- mentación facilitada al especialista en planeamiento, debe pedirse a las escuelas privadas que comuniquen a las autoridades centrales de enseñan- za los datos pertinentes acerca de sus gastos, indicando al mismo tiempo las subvenciones oficiales que reciban. Además de los gastos de funcionamiento de los establecimientos docen-

tes públicos y privados, existe otro tipo de gastos relacionados con la edu- cación, a saber: los que realizan los padres de familia para que sus hijos vayan a la escuela (compra de libros y material escolar, medios de transporte, gastos de pensión, etc.). Esos gastos suplementarios de carácter privado revisten también, en principio, interés para el planeamiento de la enseñanza aunque, en general, se poseen pocos datos respecto de ellos. Se podrían recoger quizá en las familias por el método del muestreo. En tal caso, debería establecerse una distinción neta entre los gastos de escolaridad propiamente dichos y los demás gastos que imponen a los padres de familia la educación de sus hijos. Los gastos de escolaridad sirven concretamente para financiar el funcionamiento de las escuelas privadas y sólo en algunos casos las escuelas públicas; por consiguiente, están incluidos en principio en los gastos relativos a las escuelas privadas.

Conclusión Hemos examinado en este capítulo las diversas clases de datos estadísti- cos que se necesitan para el planeamiento de la enseñanza. Su utilización incumbe al especialista en planeamiento. Pero es evidente que el especialista en análisis estadístico puede hacer algo más que proporcionar esta- dísticas descriptivas sobre el sistema de enseñanza. Gracias a las relaciones que establece entre los diversos datos recogidos,

el especialista en análisis estadístico puede descubrir ciertas ventajas o ciertos puntos débiles del sistema de enseñanza. Puede también poner de relieve las tendencias y modificaciones observadas hasta el presente y -dentro de ciertos límites- prever la evolución futura. Además, en cola- boración con el encargado de planear la enseñanza, puede aplicar varias hipótesis y prever las consecuencias cuantitativas que podrán tener. Algunas de las relaciones que utiliza el especialista en planeamiento de

la enseñanza son eminentemente fundamentales. Así, las estadísticas demográficas y las relativas al número de alumnos permiten saber hasta qué punto la población de edad escolar disfruta de la enseñanza a que tiene derecho ; son pues esenciales para determinar el estado cuantitativo

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de la enseñanza en relación con la demanda potencial. La relación entre la población económicamente activa y los diversos tipos de enseñanza permite ver en qué medida el sistema de enseñanza es capaz de formar a los especialistas que necesita el país. Las estadísticas económicas y financieras informan acerca de la contribución directa de la enseñanza al desarrollo económico. Las estadísticas relativas al personal docente y los resultados de las pruebas ayudan a medir la eficacia del sistema escolar. Las cifras relativas al coste de la enseñanza y los datos de carácter econó- mico muestran la relación entre las inversiones destinadas a la enseñanza y la capacidad económica del país y pueden servir para determinar la importancia que deberán tener más tarde esas inversiones. Estas no son más que algunas de las posibilidades del análisis estadís-

tico al servicio del planeamiento de la enseñanza. Muchas de las estadís- ticas de que hemos hablado no son rigurosamente hablando “estadísticas escolares”, pero no se olvide que el especialista en planeamiento de la enseñanza no trabaja en un recinto aislado y que entre otros datos esta- dísticos le hacen falta indicaciones sobre los factores que condicionan los fundamentos y los resultados del planeamiento de la enseñanza. Lo mismo que sobre los factores que están recíprocamente condicionados por ellos.

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Capítulo XI Análisis de los proyectos y programación para un

financiamiento internacional’

por Colin D. Ewers jefe de la División de Planeamiento de la Educación Departamento de Educación, Unesco

En la terminología que se emplea en este capítulo se sigue el uso de los economistas ingleses, es decir, que el planeamiento (“planning”) es la operación que establece las líneas fundamentales del desarrollo ; la pro- gramación= (“programming”) es la operación siguiente y que regula el proyecto en sus detalles, establece previsiones y disposiciones financieras concretas e integra el proyecto en el plan más general al que está asociado. Y es la preparación del programa lo que permite ejecutar el proyecto. En planeamiento general no podrá lograr sus objetivos si no va seguido

de una programación y de una ejecución. En la práctica, lo esencial de la programación ha de preceder al análisis de los proyectos, pero conviene no perder de vista, durante la programación, los principios inherentes a ese análisis. Para establecer los programas y ponerlos en práctica hace falta, en pri-

mer lugar, identificar los “proyectos” que pueden llevarse a cabo por separado sin que dejen de formar parte de un programa de conjunto. Para el objeto del presente estudio podemos considerar como proyecto toda empresa bien determinada que persigue un objetivo preciso. Puede tratarse de un establecimiento docente, o de varios instituciones y servicios, que

I. El autor ha utilizado copiosamente los documentos oficiales y de otras clases del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y tiene contraida con él una deuda de gratitud. H a modificado a veces el tenor literal de esos documentos, con objeto de adaptar consideraciones de carácter general a las necesidades particulares de la enseñanza.

2. Empleamos este neologismo en beneficio de la claridad.

Colin D. Ewers

constituyan el objeto de un programa definido. (En este documento sólo se tratará de los proyectos que se refieren a instituciones que realizan programas de enseñanza.) Analizar y evaluar un proyecto es examinar su objeto, las razones que

lo justifican y la posibilidad de realizarlo. Es una operación que consiste en determinar sus puntos fuertes y sus puntos débiles, lo que con frecuencia lleva a modificarlo para darle una forma más aceptable y facilitar su aplicación. El análisis de un proyecto o su programación no tienen nada de esoté-

rico ; consisten simplemente en aplicar a una situación concreta principios administrativos y financieros comúnmente admitidos'. Se trata de efectuar una evaluación y de establecer un plan de ejecución. Todos los proyectos que forman parte de un plan han de ser analizados

antes de que queden incorporados definitivamente en programas y presupuestos de enseñanza. Nos ocuparemos especialmente aquí de la elabora- ción de los análisis y de los programas de proyectos con miras a un han- ciamiento internacional; la ayuda exterior es un elemento más que obliga a dedicar una atención especial a determinados factores. Veremos, sin embargo, que será preciso realizar poco más o menos las mismas operaciones en el caso de que un proyecto haya de figurar en un programa y en un presupuesto nacional. U n proyecto puede tomar toda clase de formas y las sugestiones que

siguen no pueden tener más que un valor indicativo. Será preciso adaptar- las a cada situación concreta.

Presentación del análisis Cuando un proyecto está destinado a formar parte de un programa de educación o se prepara para formular una petición de ayuda económica, es necesario presentarlo en uno o varios documentos que lo describan e indiquen las operaciones de análisis que han llevado a presentarlo en su forma actual. Al preparar ese documento, se deberá tener en cuenta el uso a que está destinado. Entre las utilizaciones probables, se indican a continuación algunas de las más importantes :

Será examinado por el Ministerio de Hacienda y otros servicios gubernamentales, con objeto de determinar los créditos presupuestarios que se habrán de consignar. Deberá ser aprobado y utilizado por los servicios que centralizan la ejecución de los planes nacionales de desarrollo económico, social y de desarrollo de la enseñanza; será sometido a la aprobación del

No entra en los límites del presente estudio tratar de los principios de administración pública, pero es evidente que los funcionarios encargados del planeamiento de la enseñanza han de poseer sólidos conocimientos y experiencia en esta esfera.

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Anális de los proyectos y programación para un financiamiento internacional

organismo que coordina la ayuda extranjera que se presta al país. 3. Los organismos exteriores de financiamiento se basarán en el documento para decidir respecto a la concesión de créditos o de subvenciones.

4. Durante el periodo de ejecución el proyecto servirá constantemente de referencia para apreciar los progresos que sean realizados. Antes de la ejecución del proyecto, el documento podrá ser sustituido parcialmente por un plan de operaciones, si se trata de un proyecto del Fondo Especial de las Naciones Unidas, o por un acuerdo de crédito si se trata de un proyecto financiado por la Asociación Internacional de Fomento, pero el documento original debería contener siempre todos los elementos esenciales de los acuerdos ulteriores.

5. Se utilizará como punto de partida para toda revisión del proyecto que tenga por objeto responder a las condiciones de los organismos de financiamiento, o cambiar ciertos detalles del proyecto, para tener en cuenta hechos nuevos o la evolución de la situación.

Es indispensable que la presentación y el contenido de un documento de este género, así como el calendario previsto en él, tengan en cuenta el marco legislativo dentro del cual se va a aplicar el programa, Si se quieren alcanzar los objetivos que acabamos de enumerar, deberán tenerse presentes todos los puntos que examinaremos en el presente capítulo en el momento de redactar el documento. Recordaremos, como ejemplo, algunas de las condiciones que imponen generalmente las legislaciones nacionales, pero sólo una persona que conozca bien la situación del país podrá indicar todos los requisitos necesarios.

Descripción y justificación de un proyecto En otros capítulos de este manual se han estudiado los elementos que intervienen en el planeamiento, y no es preciso volver sobre ello en detalle. Sin embargo, al preparar un proyecto para su financiamiento internacional es necesario repetir las razones que justifican la razón de ser del proyecto, pues ellas constituyen una de las bases de las decisiones que adop- tarán los organismos exteriores que quieren evaluar el proyecto. U n análisis deberá contener pues indicaciones precisas sobre los siguientes puntos :

L a razón de ser y el origen del proyecto

Los organismos de financiamiento querrán conocer la historia del proyecto, los resultados ya obtenidos, y las razones de las nuevas operaciones propuestas. Si el proyecto forma parte de un plan general de educación, la mayor parte considerable de los motivos estarán expuestos en el plan, y bastará reproducirlos. En todo caso, esa exposición de motivos habrá de

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tener en cuenta los siguientes elementos (supondremos, como ejemplo, que el proyecto se refiere a un establecimiento docente o a un grupo de ellos) : I. La necesidad a que responde el proyecto teniendo en cuenta los servicios de enseñanza de que dispone el país, y su plan de desarrollo de la enseñanza.

2. La contribución que el proyecto ha de prestar al desarrollo económico y social.

3. Una estimación de la demanda de mano de obra que exige la creación de los medios de enseñanza o de formación proyectados (conviene advertir, no obstante, que ese motivo no será quizá el único ni siquiera el más importante).

4. El costo del proyecto en relación con otras posibilidades de forma- ción, si existen (por ejemplo, si se tiene el propósito de crear una facultad que tendría relativamente pocos estudiantes, i costaría menos una formación equivalente adquirida en el extranjero? o en el caso de que resultase más costosa, i hay otras razones en favor de una forma- ción en el extranjero?).

5. Razones por las que se debe dar prioridad al proyecto (teniendo en cuenta los factores educativos y económicos mencionados en los párra-

6. Quizá sea preciso justificar la ayuda económica exterior por motivos relacionados con las divisas o la balanza de pagos. Lautilización de divisas extranjeras o de reservas (por ejemplo, para contratar expertos extranjeros, comprar materiales de construcción, equipo, etc.) puede ser una razón más para pedir ayuda exterior.

7. Si se presta o se va a prestar asistencia técnica en esferas relacionadas con aquéllas que son objeto de una petición de ayuda económica, esta ayuda puede estar motivada por la necesidad de hacer un uso eficaz de la asistencia técnica ofrecida.

El conjunto de estos elementos debiera revelar en qué medida el proyecto contribuirá al desarrollo de la educación y al progreso económico y social mostrando al mismo tiempo que forma parte integrante de una política coherente en el campo de la educación y la economía.

fos 1 y 2).

Posibilidades de ejecución del proyecto

Muchos proyectos pueden estar bien fundados desde el punto de vista de la enseñanza o de la economía y ser en cambio inaplicables por una u otra razón práctica. El análisis de un proyecto ha de comprender que puede llenar todas las condiciones normales de funcionamiento y que puede llenarlas dentro de los plazos establecidos. En los proyectos referentes a la enseñanza, los principales elementos

que hay que tener en cuenta para evaluar las posibilidades de aplicación son los siguientes :


Elementos económicos. Al motivar el proyecto se habrá normalmente precisado el lugar que ocupa en la economía y su grado de prioridad. Habrá quizá que demostrar que el proyecto no tendrá inconveniente

para la economía en su conjunto, por ejemplo que, en el caso de proyectos de formación, los estudiantes no serán tomados de otras enseñanzas de alta prioridad, que aquella formación no producirá un número considerable de “intelectuales sin trabajo”, que no entorpecerá el funcionamiento de servicios esenciales indispensables en otros sectores.

El punto de vista de la enseñanza. Dada la naturaleza del proyecto, su éxito dependerá de que esté bien concebido desde el punto de vista mismo de la enseñanza. Es necesario pues determinar si, en la forma propuesta, será o no capaz de producir los resultados pedagógicos de la calidad y nivel que se desea. Este problema ha de ser resuelto por los pedagogos, basándose en su experiencia y en su conocimiento del sistema de ense- ñanza. Entra en juego aquí un factor importante: el lugar que ocupará el proyecto en el conjunto del lsistema de educación ¿Se articulan con establecimientos docentes capaces de proporcionarle alumnos que tengan la formación requerida? ¿ Está en armonía con la concepción general del sistema de enseñanza? Es preciso examinar la economía interna del proyecto para tener la

seguridad de que será posible llevarlo a cabo con los medios de que se dispone, y que el plan de estudios propuesto responde a los objetivos fijados y está de acuerdo con las normas -nacionales o extranjeras- gene- ralmente admitidas.

Personal disponible. Es evidente que un programa de enseñanza no se puede aplicar con éxito sin un personal competente y experimentado. Si no se dispone inmediatamente de personal local y, en los primeros años del proyecto, se abriga el propósito de recurrir a personal extranjero, se ha de tener la seguridad de que cuando éste se marche, se habrá formado personal local capaz de sustituirle. La calidad del personal disponible y la posibilidad de llenar las condiciones exigidas son de los elementos más difíciles de evaluar de antemano. Este aspecto del problema requiere pues toda la atención de los encargados del planeamiento. Importa sobre todo disponer de personal capaz de asumir las funciones de dirección.

El punto de vista de la organización. El análisis de la organización de un proyecto requiere un estudio detallado de la programación (véase más adelante). Basta indicar aquí que para que un proyecto sea aplicable hace falta que los plazos fijados para las construcciones se adapten a las posibilidades reales, que el número y la calidad de los estudiantes sean suficientes, que se disponga de los servicios públicos necesarios, que la orga- nización del proyecto se adapte al sistema nacional de enseñanza, que se

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establezca una cooperación con los medios industriales, agrícolas, etc. (según la enseñanza de que se trate). Cada uno de los elementos de la organización proyectada ha de ser examinado, teniendo en cuenta los recursos de que se dispondrá en cada una de las etapas de ejecución del proyecto.

Utilizaciónpráctica del “producto”. El éxito de un proyecto se mide con la calidad de lo que “produce” (cuando se trata de proyectos de enseñanza, son en general estudiantes graduados). La mayoría de las veces, ese éxito se mide según el empleo del producto, incluso si la enseñanza de que se trata no se funda primordialmente en consideraciones de orden econó- mico. Algunos proyectos de enseñanza no están directamente destinados a formar graduados, por ejemplo, los referentes a la producción de material de enseñanza, equipo de laboratorio, etc. Pero, de todos modos, es preciso examinar detenidamente la “producción” prevista para ver si per- mitirá alcanzar los objetivos fijados. La evaluación del proyecto, lo mismo como operación de planeamiento que como evaluación desde el punto de vista de las inversiones, ha de tener en cuenta la índole del producto que se han de obtener, y el documento que describe el proyecto ha de mostrar que será posible aplicar ese producto al desarrollo económico y social.

Elpunto de vista financiero. Cuando se establece el presupuesto total de un proyecto, a base de ejercicios anuales, para un periodo determinado (para los proyectos de enseñanza que son objeto de una petición de financiamiento exterior será rara vez este periodo inferior a cinco años) conviene precisar al mismo tiempo las fuentes de financiamiento propuestas. En general, la ayuda esterior sólo cubre una parte de los gastos de un proyecto, y los poderes públicos han de encontrar el resto. Al examinar las fuentes de financiamiento propuestas, lo primero que hay que ver es si los recursos locales permiten sufragar una parte razonable del costo total. Por lo general, se trata de los gastos locales (personal, funcionamiento, materiales locales, etc.), a menudo de los gastos de construcción (aunque a veces se puede acudir a préstamos exteriores para esta clase de gastos de capital) y, a veces, una parte de los gastos de ayuda exterior (que, en algunos casos, son considerables). La mayor parte de las veces la ayuda exterior permite cubrir los principales gastos de personal extranjero, de equipo importado, de la formación en el extranjero de naturales del país que sustituirán más tarde al personal extranjero temporero ; permite a veces sufragar los gastos capitales de equipo. Las propuestas relativas al financiamiento de un proyecto han de ser, por consiguiente, evaluadas teniendo en cuenta a la vez los recursos del presupuesto local y los principios que rigen la concesión de una ayuda exterior. Respecto de los proyectos que se llevan a cabo con ayuda económica


exterior, es de capital importancia que el país pueda asumir la carga entera de su financiamiento cuando cese la ayuda extranjera. Ningún organismo exterior de financiamiento estará dispuesto a conceder una ayuda, si no se demuestra claramente que en el momento en que cese esa ayuda, el gobierno u otro servicio nacional tendrá la posibilidad de asumir la plena responsabilidad financiera de la continuación del proyecto. Esta sustitución puede facilitarse mediante una reducción gradual de la ayuda extranjera, con el consiguiente aumento proporcional de la partici- pación del gobierno o de otros organismos del país, de suerte que a las autoridades locales no se las obligue a un aumento excesivo de su presupuesto cuando cese la ayuda exterior.

Descripción del proyecto

Para determinar si un proyecto reúne las condiciones necesarias para su financiamiento internacional, será preciso conocer la opinión delas personas que representan al organismo de financiamiento' del país interesado. La descripción debe hacerse dentro de un plan general de educación. La integración de un proyecto en un plan más amplio constituye un argu- mento importante en su favor: es más difícil justificarlo si ese plan no existe. La descripción no sólo ha de indicar el lugar que ocupa el proyecto en el plan nacional de educación, sino que ha de explicar además cómo la posición que se le atribuye lo relaciona con los planes nacionales de desarrollo económico y social de más amplio alcance. La descripción del proyecto ha de contener una indicación precisa de

sus fines y objetivos. Es posible que esos datos figuren ya en el plan general de educación, pero es más probable que se hayan de aquilatar y aclarar para realizar el análisis del proyecto. Si, por ejemplo, el proyecto tiene por objeto dar más amplitud a la formación de profesores de enseñanza secundaria, la enunciación de los objetivos ha de comprender por lo menos los siguientes puntos: necesidad de formar profesores; lugar que ocupa el proyecto en los planes nacionales; tipo y nivel de formación que se requiere; número probable de alumnos al comenzar y al terminar el ciclo; fecha de iniciación del proyecto y ritmo de desarrollo ; proporción máxima para la formación que debe lograrse y fecha en que se ha de alcanzar. Si se han tomado ya otras decisiones, por ejemplo, respecto a la situación del establecimiento, convendrá mencionarlas también. La ejecución de un I. Algunos puntos de contacto importantes son los siguientes: para la ayuda

facilitada por las instituciones del sistema de las Naciones Unidas, el Fon- do Especial de las Naciones Unidas y el Programa Ampliado de Asistencia Técnica, el representante residente de la Junta de Asistencia Técnica; para la ayuda proveniente del BIRF o de la AIF, el Ministerio de Hacienda o de Planeamiento dispondrá de los datos necesarios; para los programas bilaterales, existen generalmente embajadas y misiones de ayuda en los países que piden asistencia.

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gran número de proyectos referentes a la enseñanza, puede provocar un aumento de gastos en otros sectores de la educación y en otra clase de gastos públicos. La expansión de la enseñanza primaria, por ejemplo, lleva consigo una mayor demanda de enseñanza secundaria; el aumento del número de alumnos de enseñanza secundaria multiplica los ingresos en la enseñanza universitaria; una enseñanza superior agrícola supone que el Ministerio de Agricultura crear5 menos empleos, etc. La más importante de esas reacciones en cadena sobre los gastos del Ministerio de Educación es la de la formación de maestros. Los graduados de los establecimientos de formación de personal docente son generalmente retribuidos por el Estado y su remuneración global aumenta de un modo rápido y continuo. El análisis de un proyecto ha de permitir darse cuenta de que su éxito no llevará consigo un aumento tan grande de los gastos de funcionamiento que éstos excedan de los recursos previstos. Este es un aspecto económico y financiero, entre otros, que puede ser verificado preferentemente con el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Planea- miento o sus equivalentes.una descripción delproyecto,hechaparaobtener su financiamiento con fondos nacionales o extranjeros, no será completa si no indica la manera de financiar los gastos de funcionamiento que llevará consigo la aplicación del proyecto.

Criterios aplicables al financiamiento exterior Los criterios que aplican los organismos de financiamiento son muy variados : difieren según los organismos, según se trate de subvenciones o de préstamos, según las circunstancias en que un país pida la ayuda. Muchos organismos no publican las condiciones generales que exigen para conceder una ayuda y, en cada caso, hay que consultar a sus representantes. D e todos modos, la mayoría de las veces, las consideraciones generales que siguen (algunas de las cuales han sido ya expuestas anteriormente) pueden considerarse importantes y conviene tenerlas en cuenta en el análisis y la evaluación de los proyectos : I. El gobierno que pida asistencia ha de demostrar la importancia que atribuye a la enseñanza y a su proyecto, comprometiéndose a sufragar una gran parte de los gastos totales.

2. El proyecto de que se trate debe formar parte de un plan general de educación y tener en él una alta prioridad.

3. Los gastos de funcionamiento que el proyecto lleva consigo, directa o indirectamente, han de estar previstos en los presupuestos nacionales, presentes y futuros.

4. Habrá más probabilidades de lograr la ayuda exterior si se trata de suprimir unos puntos de estrangulación o de llenar lagunas en el sistema actual y no de financiar proyectos existentes que se están ya eje- cutando.


5. Se da generalmente preferencia a los proyectos de enseñanza quehan de contribuir con mayor rapidez al desarrollo económico (podrá ser concedida en ciertos casos para proyectos de enseñanza cuya rentabilidad inmediata no es tan grande como la de otras inversiones, pero cuyas ventajas a largo plazo puedan ser considerables y extenderse a un importante sector de la economía).

6. Las peticiones no serán normalmente examinadas si no están hechas siguiendo un plan bien concebido que tenga en cuenta todos los aspectos humanos, materiales y financieros del proyecto. Las previsiones de gastos han de estar bien fundadas y convendrá que las acompañe un análisis de la relación entre los gastos y los beneficios (en la medida en que se puedan calcular éstos últimos).

7. La ejecución del proyecto se ha de encomendar a servicios administrativos y técnicos suficientes. Importa sobre todo que se pueda contar con la estabilidad del personal de que depende el éxito del proyec- to; si ese personal va a pasar tal vez aotras funciones, convendrá ver si exista la posibilidad de sustituirle.

Programación del proyecto La programación no entra dentro del análisis de un proyecto, pero el análisis y la evaluación no pueden ser eficaces sin un control de los detalles del programa. Es pues necesario conocer la base de la programación para poder eva-

luar el proyecto. Para establecer un programa, habrá que tener constantemente presentes

dos principales consideraciones : los fines del proyecto y los límites de los recursos disponibles para llevarlo a cabo. Una buena programación ten- derá a lograr los mejores resultados con el menor costo. Garantizará la calidad requerida, pero evitará gastos exagerados que son relativamente improductivos. Entre dos soluciones posibles, habrá que escoger la que logre un mejor equilibrio entre los gastos y las ventajas. El análisis del proyecto permitirá comprobar esos diversos puntos y el proyecto deberá estar concebido de modo que los tenga en cuenta si se quiere que su coste sea aprobado por los organismos de financiamiento.

El empleo de normas Para establecer un proyecto detallado hay que precisar ante todo las normas que se han de seguir. Algunas de ellas estarán ya fijadas por los objetivos mismos del pro-

yecto, por ejemplo, la duración y el nivel de los estudios. El planeamiento de una institución docente exige un cierto número de decisiones (se supone conocido el número de graduados que se quiere “producir”, la

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duración de los estudios, etc. de suerte que el número de alumnos en total y por rama de estudios está ya fijado) : I. ¿Cuántos alumnos por clase? 2. ¿Cuántos alumnos por laboratorio o taller? ¿Durante cuántas horas

3. ¿ Cuál será la superficie de las aulas, los laboratorios, los terrenos de

4. i Qué normas se aplicarán para determinar el equipo de laboratorio

5. ¿ Cómo se determinarán las necesidades en materia de biblioteca? 6. Detalles de las instalaciones de internado (si es necesario). 7. Cuantía de los derechos de escolaridad económicamente posibles. 8. ¿Qué personal auxiliar y qué servicios se han de prever razonable-

Para contestar a estas y otras preguntas, será preciso consultar a especialistas, y para elaborar planos de construcción, preparar listas de material de laboratorio, fijar las características del mobiliario, etc. se acudirá a expertos (especialmente a personal docente experimentado.) En ciertos países en vías de desarrollo, no es posible obtener esos asesoramientos, por lo cual habrá que pedir consejo y ayuda a expertos de otros países O de instituciones extranjeras. Muchas de las instituciones que pueden prestar ayuda económica son capaces de facilitar esos servicios y están dispuestas a hacerlo.

por semana o por año se utilizarán los laboratorios o talleres?

juego, el espacio destinado a la circulación por alumno ?

que será necesario ?

mente?

Puntos que se han de tener en cuenta al preparar un proyecto No es posible prever aquí todos los problemas que se pueden plantear en la elaboración de un proyecto relativo a la enseñanza. La siguiente lista enumera las principales consideraciones que entran en juego en el planeamiento de un establecimiento de enseñanza técnica de nivel elevado y se puede adaptar a otros tipos de establecimiento o a grupos de ellos. En el caso de un proyecto relativo a la enseñanza pero que no se refiera a establecimientos docentes, será preciso recurrir a una lista bastante diferente.

Consideraciones administrativas

I. El lugar que ocupará el establecimiento docente en el conjunto del sistema de enseñanza, i se integra lógicamente en él?

2. Jerarquía administrativa entre el ministerio y el establecimiento docente incluidas, eventualmente las atribuciones de los organismos locales, de Estado y federales.

3. Constitución y carácter del organismo directivo; sus poderes y obliga- ciones.

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4. i Tiene el establecimiento personalidad jurídica? i, Son necesarias disposiciones legislativas para que funcione ? i, Para expropiar terrenos o edificios?

Emplazamiento

I. ¿Dónde estará situado el establecimiento docente y por qué? 2. ¿En qué situación se encontrará en relación con los centros de pobla-

ción, los alumnos, los centros industriales, los medios de transporte, la vivienda, las líneas de electricidad, el gas, el agua?

3. ¿Qué disposiciones se han tomado para la adquisición del terreno? ¿Por las autoridades locales, por decisión ministerial o por acuerdo interministerial ?

Programa de construcción

I. i Está terminado el pliego de condiciones para los contratos de cons- trucción? Si no, i, dónde y quién se encargará de prepararlo?

2. i, Constituyen un serio problema para el financiamiento los materiales que se han de importar?

3. i, Son razonables los plazos de construcción si se tienen en cuenta los precedentes locales? i, Si se tiene en cuenta la petición cada vez mayor en la industria de la construcción?

4. i, Son adecuados los planos del edificio para la realización del proyec- to ? i Revelan gastos inútiles, pérdidas de espacio, o espacios no funcionales? (si las autoridades locales no hacen una evaluación objetiva de la justificación de los gastos, los organismos exteriores de financiamiento no dejarán de hacerlo).

5. ¿Responde el calendario de los trabajos de la construcción a las condiciones que plantea el aumento de la matrícula, la contratación de personal, y del suministro de equipo? Se empleará mano de obra y materiales locales ?En la negativa, j, por qué no ?

6.

Requisitos para el ingreso y programas de estudio

I. i Se han fijado condiciones de admisión detalladas teniendo en cuenta los objetivos del proyecto ? i, Qué se puede decir de ellas si se comparan con las normas vigentes en el propio país y en el extranjero?

2. ¿Se han preparado programas de estudio y se han comparado con otros análogos? Si no están aún preparados, i, quién los preparará y cuándo ?

3. ¿Cómo se establecerán y mantendrán las normas para la obtención de grados? i, Es necesario o conveniente acudir a tribunales de examen exteriores ?

Colin D. Ewers

4. i, Están los horarios adaptados a los programas y a los locales dispo-

5. Si ciertos detalles -como los que se han mencionado antes- han de ser

6. ¿Será necesario establecer acuerdos con la industria local para que

Matrícula

I. i, Cuántos alumnos por rama de estudios y por año ? i D e dónde pro- cederán ?

2. Ritmo de aumento de matrícula. ¿Permitirá alcanzar los objetivos del proyecto ?

3. i, Son compatibles las cifras con la eficacia? i Serán los alumnos demasiado o demasiado poco numerosos para que el coste por alumno sea razonable ?

4. ¿Hay garantías razonables de que los alumnos graduados encontrarán un empleo o podrán continuar los estudios? i A qué acuerdos se ha llegado con los medios industriales respecto a los empleos?

nibles?

precisados más tarde, ¿ quién se encargará de ello y cuándo ?

la formación sea plenamente eficaz?

Personal

I . i Personal extranjero necesario ?Títulos profesionales, fechas de llegada y duración de la estancia.

2. ¿ Se dispone de personal local suficientemente preparado ? i D e dónde procede? ¿Cuál es su gasto estimado en moneda local y en divisas extranjeras ?

Equipo 1. El equipo previsto, ¿es suficiente para la formación ? ¿ Hay en él artí- culos superfluos que no son esenciales en una institución de formación? ¿Se han exagerado, quizá, las listas por razones de prestigio o por algún otro motivo?

2. i, Se han previsto los servicios necesarios para la utilización del material? ¿ Se dispone de suficiente energía eléctrica, agua, gas, etc.?

3. Los planos de los edificios i contienen los locales necesarios para alojar el material especializado ?

4. i Se ha establecido un calendario para las adquisiciones de material y para su entrega? ¿ Corresponde a las fechas previstas para la construc- ción, la contratación de personal y la enseñanza?

5. Se dispone de recursos para la adquisición de material y suministros de enseñanza, artículos de oficina y material diverso ?

6. i, Qué disposiciones se han tomado para la conservación del material y para las piezas de recambio ?

7. ¿Y para el seguro del material y de los locales? (A no ser que el gobierno mismo los asegure.)

Análisis de los proyectos y programación para un financiamiento internacional

Financiamiento

I. i, Se han distribuido y analizado todos los gastos por año y por moneda, en gastos de capital y gastos de funcionamiento?

2. ¿ Se han tenido en cuenta los siguientes capítulos de gastos? (Habrá otros que se irán precisando durante la elaboración del proyecto.) Locales. Adquisición y adaptación del terreno ; servicios de arqui-

tectos; construcción de los edificios; conservación de los edificios; instalación de servicios (electricidad, agua, gas) ; jardinería y otros trabajos análogos; construcción; saneamiento. Equipo. Coste del material; gastos de transporte e instalación; libros

y material de biblioteca; gastos de conservación y sustitución; mobiliario para clases, oficinas, accesorios para los locales de recreo. Personal. Personal docente (extranjero, local) ; personal adminis-

trativo y de secretaría; personal de servicio; consultores (asesores a jornada parcial) ; gastos locales para el personal extranjero.

Becas y otros tipos de formación de personal. Gastos de transporte y de viajes, dietas; gastos de escolaridad; remuneración por servicio en el extranjero. Otros gastos de funcionamiento. Electricidad, agua, gas ; materiales

y suministros de enseñanza y de oficina; evacuación de basuras y desperdicios ; seguros ; transportes (gastos de conservación y de f m - cionamiento); alquiler; gastos de internado; gastos de examen (si se acude a tribunales exteriores) ; deportes y recreos ; servicios médicos; teléfono, comunicaciones ; contribuciones e impuestos.

3. ¿De dónde procederán los fondos? (Indíquense por capítulos y por moneda -derechos de escolaridad, colectividades locales, Estado, presupuesto federal, fuentes privadas, asistencia extranjera.)

4. En la distribución que se indica en el apartado 3 ¿pueden efectuarse pagos en cada capítulo de conformidad con el reglamento del internado ?

5. ¿Están los gastos nacionales y totales dentro de los límites señalados por 10s planes nacionales, por las autoridades presupuestarias, etc. ?

6. ¿ Se han tomado las disposiciones necesarias para que se incluyan 10s gastos en los presupuestos correspondientes, año por año ?

7. ¿Se puede esperar con algún fundamento que las fuentes de financiamiento previstas no se “agotarán” antes de que el proyecto esté terminado ?

8. ¿Se ha previsto una disminución gradual de la ayuda exterior, de suerte que no resulten excesivos los gastos a que habrá que hacer frente con los recursos locales en el primer año de funcionamiento autónomo ?

Cuando se haya terminado la preparación del programa correspondiente a un proyecto tomando en cuenta elementos como los que se acaban de

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enumerar, quizá sea necesario efectuar algunos ajustes por razones de presupuesto, de organización, de aplicación práctica, etc. El análisis del proyecto descrito más arriba indicará si esos ajustes son necesarios y sobre qué puntos. Si la programación y el análisis se han llevado a cabo como es debido, no habrá probablemente muchas dificultades para que se inicie el proyecto en los plazos previstos. Pero sería ilusorio creer que todo marchará conforme al plan. Es pre-

ciso revisar constantemente durante la ejecución del proyecto y hacer los ajustes en las previsiones de gastos, en la organización, en la matrícula, etcétera, a medida que resulte necesario. El análisis y la programación de un proyecto no son una simple operación preliminar, sino que constituyen una actividad continuada. Los métodos siguen siendo los mismos.

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